Sammanfattning
I denna motion påvisar vi hur regeringens nu framlagda förslag till nytt utjämningssystem endast är en variant av det av Lagrådet i våras som grundlagsstridigt utdömda regeringsförslaget.
Vi yrkar självfallet avslag på även detta nya regeringsförslag.
Moderata Samlingspartiet anser bestämt att grundlagens bestämmelser måste följas och att en grundläggande princip skall vara att vad en kommun upptar i kommunalskatt för sina lokala uppgifter inte av riksdagen kan disponeras till att finansiera ett utjämningssystem. Det är statens uppgift att ge bidrag till kommuner med för sina uppgifter otillräcklig skattekraft.
Vi förordar att en översyn görs av kommunernas uppgifter och finansie- ringsansvar och vi presenterar riktlinjer för en sådan översyn. Därefter bör en långsiktig och hållfast lösning mellan staten och kommunsektorn kunna framläggas, vilken skall stimulera till kvalitet och mångfald inom områden som i dag betraktas som kommunala.
I avvaktan på resultatet av denna översyn bör omedelbara förändringar göras i dagens utjämningssystem. Bl a visar vi hur man kan förena en hög utjämningsgrad med ett kraftigt incitament för enskilda kommuner att bidra till ekonomisk tillväxt genom höjd skattekraft. Vi föreslår också att en spärr mot kommunala skattehöjningar införs i utbetalningsreglerna för kommunal- skattemedel för 1996.
Regeringens förslag och grundlagen
Efter det att det förra regeringsförslaget våren 1995 med hänvisning till Lagrådets yttrande avslogs av riksdagen har regeringen nu återkommit med ett förslag som är mycket snarlikt det tidigare. Den enda skillnaden är att den tekniska konstruktionen är en annan. Det tidigare förslaget var uppbyggt som en strikt s k inomkommunal utjämning av inkomster och kostnader. Det nu föreliggande förslaget åstadkommer exakt samma resultat genom avgifter till staten från vissa kommuner och landsting samtidigt som andra kommuner och landsting får bidrag från staten som är finansierade med just dessa avgifter. Utformningen är en variant av inomkommunal utjämning som av Lagrådet i våras utdömdes som "helt främmande" och stridande mot grundlagen.
Det är uppenbart att regeringens manöver endast är ett sätt att kringgå grundlagens bestämmelser i regeringsformen 1 kap 7 § som säger: "Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter." Innebörden av det nu presenterade förslaget blir exakt detsamma som det tidigare utdömda. Ett stort antal kommuner kommer att tvingas ta ut lokal skatt som skall användas för att finansiera utgifter i helt andra kommuner, och detta i strid den svenska grundlagen.
Lagrådet, som denna gång hade en annan personell sammansättning än det lagråd som yttrade sig våren 1995, har denna gång "passat". Man konstaterar resignerat att "de båda lagförslag som nu har förelagts Lagrådet har utformats för att tillgodose riksdagens önskemål". Lagrådet framhåller också att förändringen enbart är av teknisk natur (men som sådan inte kan "frånkännas betydelse när det gäller att bedöma förslagens förenlighet med regeringsformen"). Man erinrar om att de tidigare avsteg från grundlagen som konstitutionsutskottet i våras hänvisade till som konstitutionell praxis, t ex den s k Robin Hood-avgiften, "tillkommit utan föregående lagrådsgransk- ning".
Med hänsyn till denna praxis "som utvecklats som utfyllnad av grundlagsregleringen" vill nu Lagrådet "inte motsätta sig att de föreliggande lagförslagen läggs till grund för lagstiftningen". Detta sker också med hänvisning till att regeringen nu tillsatt en kommitté som närmare skall analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna.
Grundlagens bestämmelser måste följas!
Moderata Samlingspartiet försvarar den kommunala beskattningsrätten som den kommit till uttryck i vår svenska grundlag. En viktig utgångspunkt i relationerna mellan stat och kommun måste vara att också riksdagens majoritet visar sådan respekt. Vi hävdar att vad en kommun genom den folkvalda församlingen i enlighet med grundlagen upptar i kommunal skatt skall gå till den egna kommunens skötsel.
Staten har möjlighet att påverka kommunernas ekonomi genom att fastställa basen för den kommunala beskattningen. Staten kan också reglera uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun och i samband därmed ange en ekonomisk uppgörelse för att neutralisera de ekonomiska effekterna enligt den s k finansieringsprincipen. Det är däremot "helt främmande" (citat från Lagrådets tidigare yttrande) och oförenligt med grundlagen att vad en kommun uttaxerar i kommunal skatt skall överföras till annan kommun. Det är alltså staten som har till uppgift att ge bidrag till kommuner som har för sina uppgifter otillräcklig skattekraft. De skatteintäkter staten uppbär skall användas till bl a detta utjämningsbidrag. Medel som enskilda kommuner uppbär i skatt för sina lokala uppgifter kan inte användas för denna utjämning.
Staten har också möjlighet att genom att själv ta på sig finansierings- ansvaret för vissa kostnadskrävande utgifter, t ex skolan genom en nationell skolpeng, påverka storleksordningen av utjämningsbidrag till kommuner och landsting med för sina uppgifter otillräcklig skattekraft.
Moderata Samlingspartiet anser att ett långsiktigt hållbart statsbidrags- system för kommunsektorn måste grundas på vad som står i den svenska grundlagen. Även om regeringen möjligen visar att den själv börjat inse detta genom tillsättandet av den ovan nämnda kommittén är åtgärden att upprepa det tidigare utdömda förslaget -förhoppningsvis visserligen som kortsiktig lösning - direkt stötande.
Felaktig fördelningspolitik med sneda effekter!
Hela debatten kring en inomkommunalskatteutjämnings fördelningseffekter förs ofta som om medborgarna i en kommun med hög skattekraft också generellt skulle ha höga inkomster och låga kostnader till följd av låg kommunalskatt. Så är icke fallet! I kommuner, som skulle förlora mycket på det förslag regeringen lagt fram, kommer effekten att bli synnerligen kännbar för låg- och medelinkomsttagare oavsett om förändringen leder till högre kommunalskatt eller sämre service. En relativt lägre kommunalskatt motsvaras till stor del av högre kostnader i andra avseenden. Högre prisnivå på bostadsrätter och småhus leder till större boendekostnader genom högre fastighetsskatt och större ränteutgifter. Inte minst fastighetsskatten ökar kraftigt 1996. Hushåll i dessa kommuner med små marginaler kommer därför att förlora kraftigt och kan känna sig tvingade att flytta. Priset på fasta tillgångar kommer att påverkas av de ökade levnadskostnaderna i dessa kommuner med förluster för just enskilda hushåll som måste flytta som följd. Boendesegregationen kan komma att öka.
Regeringens förslag innebär dessutom generellt att medborgarna i kommuner med relativt högre skattekraft får betala till kommuner med lägre skattekraft. Bortsett från det grundlagsstridiga i detta är det dessutom principiellt fel från fördelningssynpunkt. Fördelningspolitiken skall bedrivas av staten. Vårt alternativ innebär i motsats till regeringens att det sker en omfördelning via statsskatten från medborgare med högre inkomster - oavsett var de bor - till kommuner med otillräcklig skattekraft.
Tillväxtfientligt med negativa incitament!
En allvarlig effekt av regeringens förslag är att det inte ger minsta stimulans till ekonomisk tillväxt i kommunerna. Tvärtom blir effekten i kommuner som ökar sin skattekraft att de inte får behålla denna. Lågskattekommuner som ökar sin skattekraft kommer t o m att förlora resurser om de ökar skattekraften mer än riksgenomsnittet och få högre totala intäkter om skattekraften sjunker!
Fler arbetstillfällen, ökad förvärvsfrekvens och god ekonomisk utveckling borde vara faktorer som kommunerna stimuleras att utveckla. Regerings- förslaget är så utformat att kommuner som lyckas vända en negativ utveckling i dessa hänseenden ej kommer att få någon favör av detta genom ökade intäkter.
Det är uppseendeväckande att en regering som anser sig vilja stimulera ekonomisk tillväxt med öppna ögon lägger fram ett förslag som är så tydligt tillväxtfientligt för kommunsektorn. Den signal som skickas är att det för den kommunala ekonomin inte skall spela någon roll hur skattekraften i den enskilda kommunen utvecklas; det incitament som finns för ett antal kommuner är snarast negativt - höjd skattekraft ger större avbränningar än den formella intäktsökningen.
Moderata Samlingspartiets alternativ löser den hittillsvarande motsätt- ningen mellan hög utjämningsgrad och incitamentet att höja skattekraften för enskilda kommuner. Genom att frysa tillskottet av utjämningsbidrag till kommunerna i utjämningssystemet får alla kommuner ett hundraprocentigt incitament beträffande förändringar i den egna skattekraften.
En speciell effekt som uppstår med regeringsförslagets s k införanderegler är att kommuner som det senaste året haft en mer fördelaktig skattekraftsutveckling nu straffas för denna och får bära en större "förlust", i några fall en mycket betydande avvikelse, än vad regeringen angett som årligt tak i införandereglerna. Detta visar det stötande i att bygga in negativa incitament.
Våra förslag
Riktlinjer för en långsiktigt hållbar lösning
Mot bakgrund av det grundlagsstridiga och principiellt ohållbara förslag regeringen presenterat yrkar vi således avslag på propositionen.
De gångna årens utredningsarbete kring principerna för och utformningen av ett hållbart system för inkomst- och kostnadsutjämningen för primärkommuner och landsting visar emellertid enligt vår uppfattning att det krävs en genomgripande reform där flera hittillsvarande utgångspunkter måste omprövas.
Svårigheterna att finna ett system, som får en sådan acceptans att det blir långsiktigt stabilt, bottnar i stor utsträckning i den totala kommunala sektorns omfattning. Cirka 70 procent av den offentliga sektorns verksamhet bedrivs av primärkommunerna och landstingen. Det har medfört en utdebitering (exklusive kyrkoskatten) på 30,32 procent av medborgarnas beskattningsbara förvärvsinkomster 1995. Till detta kommer statsbidrag som motsvarar ett ytterligare skatteuttag på nästan 7 procentenheter. Detta innebär att kommunernas totala nettoutgifter motsvarar en utdebitering på nära 40 procent på landets förvärvsinkomster.
Expansionen av den kommunala sektorn har varit snabb sedan 1960-talet. Även om volymen statsbidrag och i viss mån avgifter också ökat, har expansionen sedd över hela perioden medfört en mycket kraftig ökning av skatteuttaget på förvärvsinkomster. Relativt sett har låginkomsttagare drabbats särskilt hårt, eftersom den proportionella kommunala utdebiteringen tidigt sätter in med full kraft efter ett relativt lågt grundavdrag. Samhälls- ekonomiskt bidrog kommunalskattehöjningarna till de kraftiga skärpningar av marginalskatterna som fram till 1980-talets slut utgjorde en viktig orsak till den urholkade tillväxtkraften i vårt land.
Med en så stor kommunal sektor blir skillnaderna i egen skattekraft och opåverkbara kostnader så betydande kommunerna emellan att det krävs ett statligt system för att ge kommunerna likvärdiga förutsättningar att sköta sina uppgifter. Förutsättningarna att finna ett långsiktigt hållbart sådant system ökar emellertid avsevärt om de kommunala uppgifterna /utgifterna och det kommunala finansieringsansvaret begränsas. En sådan begränsning bör ses som en del av en mer grundläggande förändring av relationerna mellan det offentliga och det enskilda. När ekonomin sätter strikta gränser märks det offentligas faktiska begränsningar särskilt tydligt. Det är många som just nu erfar detta och kan dra sina slutsatser om hur det goda samhället borde se ut.
Ett gott samhälle är ett samhälle där det offentliga, det civila samhället, den lilla världen och marknaden tillsammans skänker den enskilde och familjerna trygghet och mångfald i olika livssituationer. Den valfrihetsrevolution som inleddes förra mandatperioden måste därför fortsätta och prägla kommande årtionden. En viktig uppgift för såväl staten som kommunerna är att - i stället för att ta över ansvar - medverka till att andra kan ta sitt ansvar bättre. En mindre offentlig sektor innebär då inte mindre av utbildning, vård och omsorg, men väl att denna kan utföras på fler sätt än idag och med utvecklad kvalitet.
En omprövning av utgångspunkterna för ett hållfast system måste bestå i att föra över vissa uppgifter från den offentliga till den privata sektorn - med motsvarande utrymme för medborgarna att själva finansiera dessa. Men det gäller också att pröva vilka offentliga åtaganden som är av den arten att finansieringsansvaret bör ligga kvar på den kommunala sektorn. För vissa uppgifter som i dag åvilar kommunerna kan det vara rimligt att finansieringen sker på nationell nivå. En nationell skolpeng skulle t ex stimulera mångfald och kvalitet genom en utvecklande konkurrens.
Andra uppgifter på det kommunala planet kräver en nationell avreglering för att kunna skötas på ett lokalt anpassat och effektivt sätt. Den nuvarande socialtjänstlagen förhindrar t ex utformning av stöd och hjälp anpassat till lokala förhållanden och erfarenheter.
De uppgifter som efter en översyn naturligt kvarstår som ett lokalt kommu- nalt ansvar - också vad avser finansieringen - bör även fortsättningsvis finansieras med kommunal inkomstskatt. Även efter de reformer vi här skisserat kommer det att finnas behov av riktade statsbidrag till kommuner med otillräcklig skattekraft. Detta är nödvändigt för att ge rimligt likvärdiga förutsättningar. Det system vi förordar ger sålunda kommunerna likvärdiga möjligheter att sköta sina uppgifter med eget hänsynstagande också till lokala förutsättningar och behov.
För att uppnå ett långsiktigt stabilt system som hanterar de ekonomiska relationerna mellan stat och kommun bör en översyn omedelbart inledas i syfte att inom de närmaste åren inleda en successiv förändring av den offentliga sektorns omfattning och ansvarsfördelning med den inriktning vi angivit ovan. En självklar utgångspunkt i detta arbete skall vara grundlagens bestämmelser. Det som upptas i skatt av en kommun för dess lokala uppgifter skall inte överföras till andra ändamål eller andra kommuner.
Omedelbara förändringar
I avvaktan på den ovan angivna mer långsiktiga lösningen föreslår vi följande förändringar i statsbidragssystemet till kommuner och landsting.
1 Dagens skattekraftsutjämning via statsbidrag behålls. Kostnadsutjämningen förändras och byggs upp med standardkostnadsfaktorer i enlighet med den modell som finns i regeringens proposition. Strukturkostnadsindex för enskilda kommuner föreslås i enlighet med dagens system påverka grundgarantierna i inkomstutjämningen som tillägg/avdrag. En enskild kommun eller landsting med skattekraft över garantinivån får självfallet inget statsbidrag. 2 3 Utjämningssystem för landstingen införs med samma principiella upp- byggnad som för kommunerna, d v s garantinivåer kompletterade med strukturkostnadstillägg/avdrag. 4 5 Eftersom utjämningen i enlighet med dagens system (och även med regeringsförslaget) är så hög som 95 procent motverkas kommunernas incitament att vidta åtgärder för ökad ekonomisk tillväxt i den egna kommunen. För lågskattekommuner är incitamentet negativt i regerings- förslaget, d v s en positiv skattekraftsförändring får en negativ effekt på kommunens inkomster. För att bygga in ett kraftfullt positivt incitament för skattekraftsförändringar under en given period förordar vi att referens- nivåerna (basnivå för den egna skattekraften 1995) för varje kommun i utjämningssystemet fryses. Detta innebär att en kommun helt får behålla resp bära relativa förändringar kortsiktigt i den egna kommunens eller landstingets skattekraftsutveckling. En fördel med denna ordning är att inga s k pomperipossaeffekter uppstår trots den höga utjämningsgraden. 6 7 Övergångsregler bör gälla. I kronor per invånare är det rimligt att utforma dessa så att det nya strukturkostnadsindex ( i förhållande till 1995 års referensnivå) inte påverkar utgående bidrag med mer än högst 250 kronor per år. (Relativa förändringar i egen skattekraft efter referensåret ligger alltså utanför övergångsreglerna i enlighet med föregående punkt.) 8 9 Regleringar mellan stat och kommun i enlighet med finansierings- principen får ske genom den s k neutraliseringsavgiften (kronor per invånare) i samband med särskild lag om utbetalning av kommunal- skattemedel 1996. Något generellt statsbidrag till kommunerna skall ej finnas utan statsbidragen skall utgå via fastställda garantinivåer till kommuner och landsting med för sina uppgifter otillräcklig skattekraft. 10 11 Den för varje kommun och landsting individuella del- och slut- avräkningen i nuvarande system behålls. (Denna avräkning är slopad i regeringsförslaget och är ytterligare ett exempel på hur i detta inom- kommunala system skatteinkomsterna inte anses tillhöra enskilda kommuner utan kommunkollektivet.) 12 13 Nytt momssystem för kommunsektorn införs som innebär full neutralitet gentemot även privata producenter. Regleringarna med staten sker i vårt föreslagna alternativ genom den s k neutraliseringsavgiften. 14 Spärr mot kommunalskattehöjningar
Från bl a samhällsekonomisk synpunkt är det i nuvarande situation särskilt angeläget att kommunalskatterna inte höjs. Tvärtom finns det skäl att uppmuntra till skattesänkningar när omprövningar och produktivitetshöjningar skapar utrymme för sådana.
För att motverka skattehöjningar bör i lagen om utbetalning av kommunalskattemedel för 1996 byggas in en spärr. Den bör utformas så att kommun eller landsting som beslutar om höjd utdebitering i praktiken endast får behålla en mindre del av de skatteintäkter som höjningen leder till genom en ändrad neutraliseringsavgift i sådana fall.
Det torde ankomma på utskottet att utforma erforderlig lagtext.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ett nytt hållfast och långsiktigt statsbidrags- system måste vara förenligt med grundlagens bestämmelser, 2. att riksdagen avslår regeringens förslag till nytt utjämningssystem för kommuner och landsting i enlighet med vad som anförts i motionen, 3. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av omfattningen av de offentliga åtagandena och om en nationell finansiering av vissa kommunala uppgifter i enlighet med vad som anförts i motionen, 4. att riksdagen beslutar om förändringar i dagens utjämningssystem till kommuner och landsting i enlighet med vad som anförts i motionen, 5. att riksdagen beslutar om övergångsregler i det reviderade utjämningssystemet i enlighet med vad som anförts i motionen, 6. att riksdagen beslutar om särskilda bestämmelser om utbetalning av skattemedel 1996, inkl. spärr mot kommunala skattehöjningar, i enlighet med vad som anförts i motionen.
Stockholm den 15 november 1995
Carl Bildt (m)
Lars Tobisson (m) Sonja Rembo (m) Anders Björck (m) Knut Billing (m) Birger Hagård (m) Gun Hellsvik (m) Gullan Lindblad (m) Bo Lundgren (m) Inger René (m) Karl-Gösta Svenson (m) Per Unckel (m) Per Westerberg (m)