Utskottet behandlar i detta betänkande dels Riksdagens revisorers förslag
1994/95:RR12 Utlänningsnämndens roll i invandrings- och flyktingpoliti-
ken jämte motioner, dels en motion från den allmänna motionstiden
1994/95 om medborgarvittnen.
Riksdagens revisorer har granskat främst frågor som rör Utlännings-
nämndens handläggning av ansökningar om uppehållstillstånd i Sverige.
Syftet har varit bl.a. att undersöka hur ett bra flyktingmottagande bör vara
utformat och vilka problem som finns med nuvarande asylhandläggning.
Revisorerna föreslår bl.a.
- att enkla och okomplicerade asylärenden behandlas med förtur,
- att regeringen ansvarar för den länderkunskap som erfordras vid asyl-
prövning,
- att en översyn av formerna och villkoren för asylsökandes hjälp och
stöd vid ansökan om uppehållstillstånd görs.
Utskottet föreslår att revisorernas förslag med ett tillkännagivande av
vad utskottet anfört överlämnas till regeringen för att övervägas i samband
med det förändringsarbete som invandrings- och flyktingpolitiken för
närvarande är föremål för.
Utskottet avstyrker bifall till samtliga motionsyrkanden.
Till betänkandet har fogats fem reservationer och fyra särskilda yttran-
den.
Förslaget
I Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR12 angående Utlännings-
nämndens roll i invandrings- och flyktingpolitiken hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorer-
na anfört om behovet av utskick av nämndhandlingar och behovet av en
utvärdering av ordförandebeslut,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorer-
na anfört om behovet av att enkla och okomplicerade asylärenden behand-
las med förtur,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorer-
na anfört om regeringens ansvar för länderkunskap för asylprövning,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad reviso-
rerna anfört om behovet av en översyn över formerna och villkoren för
asylsökandes hjälp och stöd vid ansökan om uppehållstillstånd.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av förslaget
1995/96:Sf1 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-
nen anförts om Utlänningsnämndens roll och regeringens ansvar för prin-
cipiella frågor,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om frivilligorganisationernas bidrag med information angående
länderbedömningar,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av bättre beslutsmotiveringar,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-
nen anförts om införande av prövningstillstånd i Utlänningsnämnden,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-
nen anförts om att rättshjälpsmyndigheten bör förordna offentligt biträde i
utlänningsärenden,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om riksdagens roll som beslutsfattare i ärenden om uppehållstill-
stånd.
1995/96:Sf2 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-
nen anförts om att revisorernas förslag om övervägande att Utlännings-
nämnden ges rätten till prövningstillstånd ej är förenligt med svensk rätts-
säkerhetstradition,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att revisorernas förslag att Utlänningsnämnden skall utvärdera
ordförandebeslut i stället bör göras av oberoende part,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-
nen anförts om att Utlänningsnämndens ledamöter i högre utsträckning
skall engageras i ett större antal beslut,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att ansvaret för förordnande av juridiskt biträde till asylsökande
överförs från SIV till Rättshjälpsmyndigheten,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-
nen anförts om att juridiskt biträde skall förordnas i första skedet av en
asylutredning,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att möjligheterna för en asylsökande att få rättshjälp utökas vid
aktualiserandet av avvisning med omedelbar verkställighet.
1995/96:Sf3 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kds) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-
nen anförts om att införa ett system med medborgarvittnen i handlägg-
ningen av asylärenden,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av en tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan Utlän-
ningsnämnden och regeringen.
Motion väckt under den allmänna motionstiden 1994/95
1994/95:Sf611 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kds) vari yrkas
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om "medborgarvittnen".
Utskottet
Den svenska utlänningslagstiftningen
Utlänningslagen (1989:529) reglerar på vilka villkor utlänningar får resa in
och ut ur Sverige samt vistas och ha anställning här. I lagen anges också
under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet.
Närmare bestämmelser om lagens tillämpning finns i utlänningsförord-
ningen (1989:547).
En utlänning får enligt huvudregeln inte uppehålla sig i Sverige under
längre tid än tre månader utan att ha uppehållstillstånd. Undantag gäller för
medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Bestämmelser om
uppehållstillstånd, liksom om visering och arbetstillstånd, finns i 2 kap.
utlänningslagen. Uppehållstillstånd innebär enligt 2 § tillstånd att resa in i
och vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller
utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd).
Uppehållstillstånd skall i vissa fall ges enligt bestämmelserna om asyl
och får vidare ges till en utlänning om han har särskild anknytning till
Sverige eller om han av humanitära skäl bör få bosätta sig här. Detsamma
gäller om utlänningen har fått arbetstillstånd eller har sin försörjning ord-
nad på något annat sätt. Regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd
kan ges även i andra fall. Arbetstillstånd ges för viss tid. Det får avse visst
slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.
Bestämmelserna om asyl finns intagna i 3 kap. utlänningslagen. Enligt
4 § första stycket har flyktingar, krigsvägrare och s.k. de facto-flyktingar
rätt till asyl.
Definitionen flykting (2 §) överensstämmer med den som finns i Genè-
vekonventionen. Ibland används därför benämningen konventionsflykting-
ar för dessa personer.
Med krigsvägrare (3 §) avses en utlänning som har övergett en krigs-
skådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i Sve-
rige för att undgå förestående krigstjänstgöring.
Utöver konventionsflyktingar och krigsvägrare ger lagen skydd även åt
andra personer som inte vill återvända till sitt hemland på grund av de
politiska förhållandena där och som har åberopat tungt vägande omstän-
digheter för detta (1 §). Det är här fråga om personer som inte har varit
utsatta för eller löper risk att drabbas av så allvarlig förföljelse att de bör
betraktas som konventionsflyktingar men som ändå på grund av de politis-
ka förhållandena i hemlandet utsatts för eller riskerar så svåra trakasserier
att de inte är rimligt att begära att de skall återvända dit. Bestämmelsen
omfattar normalt inte den som har tvingats att lämna sitt land på grund av
yttre aggression, ockupation eller inbördeskrig eller som riskerar förföljel-
se på grund av kön eller homosexualitet. Undantagsvis kan emellertid
dessa omständigheter vara sådana att bestämmelsen anses tillämplig. För
de personer som nu avses används termen de facto-flyktingar.
Varken konventionsflyktingar, krigsvägrare eller de facto-flyktingar har
någon ovillkorlig rätt att få en fristad i Sverige. Asyl får nämligen vägras
på vissa grunder enligt 3 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen.
Av humanitära skäl kan enligt 2 kap. 4 § 2 utlänningslagen även andra
utlänningar än de som omfattas av asylreglerna få stanna i Sverige. Uppe-
hållstillstånd av humanitära skäl har i praxis beviljats personer som flytt
undan krig eller krigsliknande förhållanden som de riskerat att drabbas av
utan att ingå i någon krigsmakt. Uppehållstillstånd på denna grund har
också beviljats bl.a. personer som på grund av sjukdom eller andra per-
sonliga förhållanden bör få stanna i Sverige. Bestämmelsen kan vidare
omfatta personer som inte är flyktingar men där förhållandena i det land
till vilket de skulle behöva resa ändå är sådana att det ter sig inhumant att
tvinga dem att återvända dit eller personer som riskerar allvarligt straff
eller förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. I vissa fall har uppe-
hållstillstånd beviljats personer som i och för sig borde avvisas eller utvi-
sas men där en verkställighet inte kan ske därför att det inte finns något
land som tar emot utlänningen.
Även om en utlänning inte får uppehållstillstånd, får han inte avvisas
eller utvisas om det inte kan ske till ett land där han åtnjuter visst skydd.
En utlänning får således inte avvisas eller utvisas till ett land där han riske
rar dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr (non-refoulementprincipen). Han får
inte heller annat än i yttersta undantagsfall sändas till ett land där han
riskerar förföljelse. Inte heller får en utlänning sändas till ett land där han
riskerar vidaresändning till något sådant land.
Uppehållstillstånd får enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 utlänningslagen
ges till en utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person eller
som annars har särskild anknytning till Sverige. Uppehållstillstånd enligt
denna punkt skall enligt förarbetena kunna ges till make eller sambo,
hemmavarande barn under 20 år som är ensamstående, föräldrar och andra
släktingar som är väsentligt beroende av en i Sverige bosatt person samt
personer vars samtliga nära släktingar finns i Sverige, s.k. sista länk-fall.
Det förutsätts att den härvarande har uppehållstillstånd eller är bosatt här
utan att behöva sådant tillstånd.
Asylprocessen
Kontrollen av in- och utresandet vid rikets gränser sköts i första hand av
polismyndigheten. Det är också polismyndigheten som fattar beslut om
avvisning i de fall där det inte alls är fråga om asyl eller liknande.
Statens invandrarverk är central förvaltningsmyndighet för invandrar-
och medborgarskapsfrågor och skall som första instans fatta beslut i alla
ärenden där behovet av asyl har åberopats (4 kap. 4 § utlänningslagen).
Detsamma gäller ärenden som rör nära familjemedlemmar till asylsökande
och som rör en utlänning som har vistats i Sverige mer än tre månader i
följd när frågan väcks om hans avvisning.
Invandrarverket får förordna om omedelbar verkställighet av sitt beslut
om avvisning om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att
uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Beslut
om omedelbar verkställighet får meddelas senare än tre månader efter
utlänningens ankomst till Sverige bara om synnerliga skäl talar för det
(8 kap. 8 § utlänningslagen).
En utlänning som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd kan
på nytt ansöka om uppehållstillstånd. Om det då föreligger ett lagakraft-
vunnet beslut om att utlänningen skall avvisas eller utvisas gäller särskilda
regler för prövningen av den nya ansökan. Ansökan, som då skall prövas
av Utlänningsnämnden, får enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen bifallas om
den grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet och
om utlänningen har rätt till asyl här eller det annars skulle strida mot hu-
manitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning.
Invandrarverkets beslut om avvisning och utvisning kunde tidigare
överklagas till regeringen, men fr.o.m. den 1 januari 1992 fungerar den
fristående myndigheten, Utlänningsnämnden, som överinstans i invandrar-
och flyktingärenden. Invandrarverkets beslut om avvisning eller utvisning
får således överklagas till Utlänningsnämnden. Invandrarverket har möj-
lighet att överlämna ett ärende till Utlänningsnämnden för prövning. Sedan
den 1 juli 1994 skall nämnden även pröva ny ansökan om uppehållstill-
stånd.
Såväl Utlänningsnämnden som Invandrarverket kan enligt 7 kap. 11 §
utlänningslagen till regeringen överlämna ärenden som bedöms av särskild
vikt för rättstillämpningen. Överlämnande kan också ske om det på grund
av ärendets art synes lämpligare att frågan avgörs av regeringen. Regering-
en har vidare vissa möjligheter att påverka praxis genom generella före-
skrifter i förordningsform.
Enligt förordningen (1991:1817) med instruktion för Utlänningsnämn-
den skall i nämnden finnas minst två ordförande utöver generaldirektören,
tre ersättare för ordförande och femton andra ledamöter. Utlänningsnämn-
den är beslutsför med en ordförande och två andra ledamöter. En ordfö-
rande får dock ensam avgöra bl.a. frågor om inhibition, frågor som rör ett
ärendes beredning samt andra frågor, om prövningen är av enkelt slag.
Utredningar m.m.
Riksrevisionsverket har i en effektivitetsrevision (RRV 1994:20) granskat
hanteringen av asylärenden. Tyngdpunkten har lagts på asylprocessen i
första instans, dvs. verksamheten hos Invandrarverket. Enligt Riksrevi-
sionsverket bör initialskedet av asylprocessen kunna organiseras effektiva-
re. En snabb och rättssäker hantering av asylärenden bör kunna åstadkom-
mas med bl.a. följande förändringar.
- Skärpt inresekontroll med Invandrarverkets personal vid inreseorter
och vidgning av begreppet omedelbar verkställighet.
- Partssammansatta förhandlingar direkt efter inresan och beslut i direkt
anslutning till förhandlingen.
- Ett nytt institut - prövningstillstånd - där Utlänningsnämnden bedömer
vilka ärenden som skall sakprövas i andra instans, dvs. av Utlännings-
nämnden.
- Biträdesjour.
- Ärenden bör inte läggas åt sidan om det sakligt är möjligt att fatta be-
slut direkt efter utredningens slutförande. En noggrann sortering av ären-
den med avseende på bl.a. förväntad komplexitet bör göras redan i pro-
cessens inledningsskede.
- Högre krav bör ställas på inlagor från offentliga biträden. Kvaliteten
på inlagorna bör vara sådan att alla relevanta grunder för yrkanden fram-
kommer i grundärendet. Invandrarverket och Utlänningsnämnden bör
undvika att förordna biträden som inte uppfyller önskvärda krav. Myndig-
heterna bör ges möjlighet att vägra fastställa ersättning till biträden som
inte presenterar ett beslutsunderlag i form av noggrant specificerade kost-
nadsräkningar.
- Decentraliseringen inom Invandrarverket av det operativa ansvaret för
asylprövningen accentuerar behovet av en funktion som kan axla ett sam-
ordnings- och utvecklingsansvar vad gäller bl.a. länderkunskap.
Asylprocessutredningen har i betänkandet (SOU 1995:46) Effektivare
styrning och rättssäkerhet i asylprocessen redovisat ett antal förslag. Enligt
utredningen bör regeringen styra praxisbildningen i utlänningsärenden
genom förordningar i högre grad än i dag då styrningen i huvudsak sker
genom avgöranden i enskilda ärenden. Vidare förordas att riksdagen fast-
ställer en ekonomisk totalram för verksamhetsområdet invandring. För att
uppnå ökad rättssäkerhet föreslås bl.a.:
- Ökad användning av muntlig handläggning. Ingen får avvisas utan
muntlig handläggning hos Invandrarverket.
- Ökad muntlighet hos Utlänningsnämnden.
- Alla beslut i ärende om uppehållstillstånd skall motiveras.
- Myndigheterna bör sammanställa utförliga s.k. länderöversikter samt i
större utsträckning tillföra de enskilda asylärendena bakgrundsmaterial.
Flyktingpolitiska kommittén har i betänkandet (SOU 1995:75) Svensk
flyktingpolitik i globalt perspektiv redovisat principer för och förslag till
en svensk invandrings- och flyktingpolitik. Kommittén har såvitt avser
asylprocessen föreslagit bl.a. följande.
- Regeringen bör styra praxis genom förordningar i stället för som i dag
genom beslut i enskilda ärenden.
- Invandrarverket bör överta ansvaret för de utredningar som genomförs
med asylsökande i samband med inresor, de utredningar som genomförs
med utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd av andra skäl samt för
verkställigheterna av avlägsnandebeslut. Invandrarverket får därvid ansvar
för hela asylprocessen vilket bör resultera i såväl höjd rättssäkerhet som
ökad effektivitet.
- För att höja rättssäkerheten och öka effektiviteten i asylprocessen bör
Invandrarverket ges ett samlat ansvar. Invandrarverket bör därför överta
ansvaret för de utredningar som genomförs med asylsökande vid gränsen
liksom de som genomförs i samband med ansökan inne i landet. Invand-
rarverket bör också överta ansvaret för verkställigheterna av avlägsnande-
beslut och förvar.
- Åtgärder bör vidtas för att öka acceptansen såväl hos asylsökande som
hos den allmänna opinionen för institutet avvisning med omedelbar verk-
ställighet. En sådan åtgärd är att öka möjligheterna till rättshjälp.
- Metoder bör utvecklas för att kontrollera kvaliteten i de beslut hos In-
vandrarverket där utlänningens ansökan bifalls. Eftersom dessa beslut inte
överklagas prövas de endast av en instans. För att ytterligare förbättra
kvaliteten bör krav ställas på att även dessa beslut motiveras.
- Muntlig handläggning bör användas i ökad utsträckning. Utredningar-
na bör spelas in på band för att tveksamhet om vad som avhandlats skall
kunna undanröjas. Asylsökande bör vid behov förhöras av en tjänsteman
av samma kön.
- Ett gemensamt informations- och dokumentationssystem bör byggas
upp för att ge regeringen, Invandrarverket och Utlänningsnämnden snabb
tillgång till basinformation.
1993 års Rättshjälpsutredning har haft till uppgift att se över den nuva-
rande rättshjälpslagen samt bestämmelserna om ersättning till offentliga
försvarare, biträden enligt rättshjälpslagen och målsägandebiträden. I
betänkandet (SOU 1995:81) Ny rättshjälpslag har utredningen lagt fram
förslag bl.a. om införandet av en särskild lag om offentligt biträde. Be-
stämmelserna om när offentligt biträde skall kunna förordnas regleras i
resp. materiell lagstiftning.
Offentligt biträde skall enligt förslaget förordnas när det föreligger ett
behov av biträde. Offentligt biträde skall som regel förordnas först sedan
asylutredningen är klar. Även i fortsättningen skall Invandrarverket fatta
beslut i frågor om offentligt biträde som hänger samman med ett ärende
som handläggs hos verket. Invandrarverkets beslut i rättshjälpsfrågor skall
kunna överklagas i samma ordning som gäller ett överklagande i huvud-
frågan, dvs. ett överklagande skall prövas av Utlänningsnämnden. Utlän-
ningsnämndens beslut i rättshjälpsfrågor skall liksom nämndens övriga
beslut inte kunna överklagas.
Samma kvalitetskrav skall ställas på offentliga biträden som på rätts-
hjälpsbiträden. Det innebär att som offentligt biträde i första hand skall
förordnas advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå. Endast om det
finns särskilda skäl skall enligt förslaget någon annan kunna förordnas.
Övriga utredningar inom området, vilka dock inte redovisas här, är
Verkställighetsutredningen som avgett delbetänkandet (SOU 1995:55) Ett
samlat verksamhetsansvar för asylärenden och Invandrarpolitiska kommit-
tén som i ett delbetänkande (SOU 1995:76) tagit upp frågor som rör arbete
till invandrare.
Riksdagens revisorers förslag
Riksdagens revisorers granskning av Utlänningsnämndens roll i invand-
rings- och flyktingpolitiken, vilken initierats av utskottet, har inriktats
främst på frågor som rör Utlänningsnämndens handläggning av ansök-
ningar om uppehållstillstånd i Sverige. Syftet har varit bl.a. att undersöka
hur ett bra flyktingmottagande bör vara utformat och vilka problem som
finns med nuvarande asylhandläggning. Revisorerna har dock inte funnit
skäl att fördjupa sig i redan utredda områden eller områden där utredningar
pågår.
Utlänningsnämndens ledamöter har besvarat en enkät från revisorerna
om arbetsformerna för lekmännens deltagande. Därtill har revisorerna gjort
en undersökning av nämndens beslut under första kvartalet 1994 i sådana
fall där asylsökande beviljats uppehållstillstånd trots Invandrarverkets
avslag.
Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i rapporten Utlän-
ningsnämndens roll i invandrings- och flyktingpolitiken rapport
(1994/95:6). Rapporten, som inte varit föremål för remissbehandling, har
av revisorerna anmälts till riksdagen i förslag 1994/95:RR12.
Revisorerna har inledningsvis anfört att det för en bra asylhandläggning
är nödvändigt med en kort handläggningstid. Större resurser bör därför
sättas in där asylansökan görs och viktiga beslut bör kunna fattas redan
där. För en snabbare handläggning är det också enligt revisorerna viktigt
att möjligheten att begränsa antalet ärenden som överklagas till Utlän-
ningsnämnden övervägs.
Nämndhandlingar och beslutsformer
Revisorerna anför i fråga om utskick av nämndhandlingar att av hänsyn till
den asylsökande och dennes familj och risken för flyktingspionage sänds
inga handlingar hem till Utlänningsnämndens ledamöter inför nämndsam-
manträdena. Handlingarna finns i stället tillgängliga på nämndens kansli
dagen före sammanträdet och sammanträdesdagen. De nämndemän som
inte har tillfälle att informera sig på kansliet före sammanträdet är helt
oförberedda på vad ärendet handlar om.
Eftersom det inte kan vara meningen att nämndledamöterna enbart skall
lita till tjänstemännens bedömningar kan enligt revisorerna poängen med
lekmannainflytande ifrågasättas om inte ledamöterna har möjlighet att
sätta sig in i ärendet före sammanträdet. Revisorerna framhåller att Utlän-
ningsnämnden inte är den enda nämnd som beslutar om sekretessbelagda
frågor och anger som exempel bl.a. Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd.
Revisorerna föreslår att Utlänningsnämnden ges i uppdrag att undersöka
goda exempel på hur sekretessbelagda handlingar hanteras inom andra
myndigheter. Hanteringen bör enligt revisorerna, även för Utlännings-
nämndens del, kunna ordnas så att både lekmännens behov av information
inför nämndsammanträdet och behovet av sekretess för asylsökande och
deras anhöriga tillgodoses.
Som tidigare redovisats får en ordförande ensam besluta bl.a. i ärenden
som är av enkelt slag. Enligt revisorerna är det ordföranden som bestäm-
mer vilka ärenden som är enkla och okomplicerade. Osäkerhet tycks dock
råda bland Utlänningsnämndens ledamöter om arten av de ärenden som
ordföranden ensam avgör liksom om gränsdragningen mellan enkla och
kvalificerade ärenden. Revisorerna föreslår därför att en granskning ge-
nomförs av i vilka ärenden beslut har fattats av ordföranden ensam. Revi-
sorerna föreslår vidare att ledamöterna under en begränsad period engage-
ras i större omfattning än hittills, oavsett om ärendena är av enkel eller
kvalificerad art samt att en utvärdering därefter görs.
Revisorerna föreslår ett tillkännagivande om behovet av utskick av
nämndhandlingar och behovet av en utvärdering av ordförandebeslut.
I motion 1995/96:Sf2 yrkande 2 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begärs
ett tillkännagivande om att utvärdering av ordförandebeslut bör göras av
oberoende part i stället för av Utlänningsnämnden. I samma motion, yr-
kande 3, begärs ett tillkännagivande om att Utlänningsnämndens ledamö-
ter i högre utsträckning skall engageras i ett större antal beslut och detta
oavsett om ärendena är av enkel eller kvalificerad art.
Utskottet anser i likhet med revisorerna att det borde finnas möjlighet att
tillgodose såväl lekmännens behov av information inför nämndsamman-
träden som behovet av sekretess för asylsökande och deras anhöriga. Ut-
skottet, som har erfarit att handlingarna numera finns tillgängliga på Ut-
länningsnämndens kansli under sex dagar före sammanträdet, vill under-
stryka vikten av att de som skall fatta beslut är väl insatta i de ärenden som
skall behandlas. Ett alternativ som revisorerna pekat på är att tillställa
ledamöterna ett fylligt förslag till beslut åtföljt av vissa handlingar som vid
behov har avidentifierats. Utskottet konstaterar samtidigt _ med hänvis-
ning till den tidigare lämnade redogörelsen för nyligen avslutade eller
alltjämt pågående utredningar _ att stora förändringar sannolikt är att
vänta inom invandrings- och flyktingområdet. Det material som revisorer-
na har tagit fram vid sin granskning och de idéer och förslag som förts
fram av revisorerna bör därvid vara av intresse vid regeringens beredning
av de olika utredningsförslagen. Utskottet föreslår därför att revisorernas
förslag i den del det avser information till nämndledamöter överlämnas till
regeringen. Utskottet anser att motion 1995/96:Sf2 yrkande 2 härigenom
får anses tillgodosedd.
Utskottet, som noterar att 86 % av ärendena under budgetåret 1993/94
avgjordes av ordföranden, vill erinra om att det i regeringens proposition
(prop. 1991/92:30) om en särskild nämnd för utlänningsärenden framhölls
att det naturligtvis ibland kunde finnas olika meningar i frågan om ett
ärende skulle anses vara av enkel beskaffenhet eller ej. Det föredragande
statsrådet ansåg att nämnden under medverkan av lekmän borde kunna
besluta om närmare riktlinjer för när ordföranden ensam skulle få fatta
beslut. För att ett ärende skulle få avgöras i denna form borde enligt pro-
positionen alltid krävas dels att det enligt ordförandens bedömning inte
rådde någon som helst tvekan om ärendets utgång, dels att ärendet inte
innehöll vidlyftigt material av betydelse för prövningen (bet.
1991/92:SfU4, rskr. 1991/92:39).
Lekmännens medverkan vid utarbetande av riktlinjer för när ordföran-
den ensam skall få fatta beslut har förutsatts redan vid inrättandet av Ut-
länningsnämnden. Emellertid har revisorernas granskning visat att viss
osäkerhet råder bland Utlänningsnämndens ledamöter om arten av de
ärenden som ordföranden ensam avgör liksom om gränsdragningen mellan
enkla och kvalificerade ärenden. Detta kan inte anses tillfredsställande,
och utskottet anser att frågan om gränsdragningen mellan enkla respektive
kvalificerade ärenden borde klargöras. Enligt utskottets uppfattning kan ett
alternativ vara att genom s.k. lottning fördela ärendena så att en viss andel
av alla ärenden, oavsett komplexitet, tas upp för avgörande i nämnd. Lek-
mannaledamöterna skulle genom en sådan ordning tillförsäkras kännedom
om och inblick i ärenden av alla slag och svårighetsgrader.
Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att revisorernas förslag ock-
så i denna del bör överlämnas till regeringen och förutsätter att vad reviso-
rerna anfört om behovet av en utvärdering av ordförandebeslut därvid
kommer att beaktas inom ramen för regeringens beredningsarbete. Med det
anförda får motion 1995/96:Sf2 yrkande 3 anses tillgodosedd.
Handläggningsordningen
Revisorerna framhåller flera faktorer i handläggningsordningen som på
olika sätt ger upphov till problem. Dessa faktorer hänför sig till Utlän-
ningsnämndens roll, handläggningstiden och vissa konsekvenser av nämn-
dens överprövning.
Beträffande Utlänningsnämndens roll anför revisorerna bl.a. att motivet
till att nämnden inrättades var det stora antalet asylärenden som överklaga-
des till regeringen. Nämnden skulle avlasta regeringen i dess roll som
överprövningsorgan. Regeringens initiativrätt togs därför bort, trots att
regeringen har ett övergripande ansvar för praxis i asylärenden. Utlän-
ningsnämnden och Invandrarverket fick uppdraget att vid behov överläm-
na ärenden till regeringen. Ansvarsfördelningen mellan Utlänningsnämn-
den och regeringen tycks enligt vad revisorerna anför vara oklar i det att
vissa av nämndledamöterna anser att nämnden alltför sällan överlämnar
ärenden till regeringen medan andra har en motsatt uppfattning. Revisorer-
na framhåller att regeringen skall ansvara för praxis och betonar vikten av
att oklara ärenden överlämnas till regeringen så att praxis bildas. Reviso-
rerna anser att regeringen bör ta ett större ansvar för principiella frågor,
t.ex. länderfrågor, och att Utlänningsnämndens roll bör inriktas på att
tillämpa den praxis som framgår av regeringens beslut i enskilda fall.
Vad gäller handläggningstiden anför revisorerna att ett av motiven för
organisatoriska förändringar när det gäller handläggningen av invandrings-
och flyktingärenden har varit de långa handläggningstiderna. Enligt revi-
sorernas bedömning är det troligen också endast genom en kortare hand-
läggningstid som många nackdelar med den nuvarande handläggningen
kan undvikas men att det med nuvarande handläggningsordning knappast
är möjligt att nämnvärt reducera handläggningstiden. Enligt revisorernas
rapport är Utlänningsnämndens mål att handläggningstiden skall begränsas
till tre månader men Riksrevisionsverkets granskning (RRV 1994:20) har
visat att den genomsnittliga handläggningstiden uppgår till sex och en halv
månader. För Invandrarverket gäller att handläggningstiden är cirka nio
månader mot det uppsatta målet om två månader. Ärenden som kommer in
till Invandrarverket sorteras enligt revisorerna efter ansökningstidpunkt
och inte efter svårighetsgrad. Enkla och svåra fall får således vänta lika
länge på besked. Beslutsfattandet och handläggningen bör enligt revisorer-
nas bedömning organiseras så att de flesta beslut om uppehållstillstånd
eller avvisning i uppenbara fall kan fattas redan när utlänningen lämnar in
sin asylansökan.
Såvitt gäller vissa konsekvenser av Utlänningsnämndens överprövning
anför revisorerna att en omständighet som väsentligt påverkar handlägg-
ningstiden är att så gott som alla avslagsbeslut av Invandrarverket
överprövas av Utlänningsnämnden. Även personer som inte har några som
helst skäl att beviljas uppehållstillstånd kan överklaga Invandrarverkets
beslut och få sin ansökan omprövad av Utlänningsnämnden. En konse-
kvens av detta förfarande har enligt revisorerna blivit ett omfattande och
kostnadskrävande dubbelarbete även för asylsökande som saknar skäl.
Utlänningsnämndens omprövning leder till en annan bedömning av asyl-
skälen än Invandrarverkets i ca 5 % av fallen.
I Utlänningsnämnden bedöms 90 % av alla ärenden vara av enkel och
okomplicerad natur. Om dessa ärenden kunde avgöras på ett snabbare och
enklare sätt än som nu sker, skulle enligt revisorerna belastningen på
nämnden minska. Enbart väntan på Utlänningsnämndens beslut leder till
att många av Invandrarverkets avslagsbeslut ändras. En icke önskvärd
effekt av att Utlänningsnämnden automatiskt prövar alla ärenden som
kommer dit tycks enligt revisorerna ha blivit att varken de asylsökande
eller deras biträden tar Invandrarverket på riktigt allvar. Revisorerna anser
att ett ändrat förfaringssätt skulle kunna leda till kraftigt minskade vänteti-
der och reducera behovet av överprövningar i Utlänningsnämnden. Revi-
sorerna, som hänvisar till att Riksrevisionsverket har föreslagit att pröv-
ningstillstånd införs i Utlänningsnämnden, förutsätter att denna fråga
behandlas av kommittén för översyn av invandrings- och flyktingpolitiken.
Revisorerna föreslår ett tillkännagivande om behovet av att enkla och
okomplicerade asylärenden behandlas med förtur.
I motion 1995/96:Sf1 yrkande 1 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) begärs ett
tillkännagivande om Utlänningsnämndens roll och regeringens ansvar för
principiella frågor. Enligt motionärerna är det av största vikt att det är helt
klargjort att det är regeringen som ansvarar för praxis. Även Rose-Marie
Frebran m.fl. (kds) begär i motion 1995/96:Sf3 yrkande 2 ett tillkännagi-
vande om behovet av en tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan Utlän-
ningsnämnden och regeringen.
I två motioner tas frågan om prövningstillstånd upp. Ulla Hoffmann
m.fl. (v) begär i motion 1995/96:Sf1 yrkande 4 ett tillkännagivande om
införande av prövningstillstånd i Utlänningsnämnden. Enligt motionärerna
är Utlänningsnämnden en myndighet och inte en domstol och ett införande
av prövningstillstånd kan inte godtas. Motionärerna anser att en möjlighet
till prövning i två instanser är nödvändig för rättssäkerheten. Ragnhild
Pohanka m.fl. (mp) begär i motion 1995/96:Sf2 yrkande 1 ett tillkännagi-
vande om att prövningstillstånd i Utlänningsnämnden inte är förenligt med
svensk rättssäkerhetstradition. Motionärerna anser att en fullständig pröv-
ning i endast en instans skulle vara ett allvarligt brott mot rättssäkerheten.
Utskottet delar revisorernas uppfattning att det sannolikt endast är ge-
nom en kortare handläggningstid som många av de beskrivna nackdelarna
med nuvarande handläggning kan undvikas. Även om rättviseskäl talar för
att asylärendena bör handläggas i den ordning de kommit in talar ändå rent
humanitära skäl för att en ordning bör skapas som innebär att de som
uppenbarligen inte bör komma i fråga för tillstånd här inte behöver vistas
långa tider i vårt mottagningssystem. Enligt utskottet kan dock det föränd-
ringsarbete som pågår inom invandrings- och flyktingområdet komma att
resultera i kortare handläggningstider. Frågan om förtursbehandling av
vissa ärenden bör övervägas i samband därmed. Utskottet föreslår att
revisorernas förslag även i denna del överlämnas till regeringen för att
övervägas inom pågående beredningsarbete.
Vad gäller frågan om Utlänningsnämndens roll och regeringens ansvar
för principiella frågor konstaterar utskottet att regeringen har möjlighet att
styra praxisbildningen i utlänningsärenden antingen genom att utfärda
förordningar eller genom att besluta i enskilda ärenden. För närvarande
används främst sistnämnda metod. Utskottet noterar att Asylprocessutred-
ningen har föreslagit att regeringen i första hand skall styra praxis genom
förordningar. Därmed kommer regeringens befattning med enskilda ären-
den att minska. Flyktingpolitiska kommittén har tillstyrkt Asylprocessut-
redningens förslag om styrning genom förordningar. Mot bakgrund härav
och då regeringen således har att ta ställning till ett konkret förslag som tar
sikte på regeringens roll i fråga om styrning av praxis anser utskottet att
riksdagen inte nu bör göra något uttalande i frågan utan vad revisorerna
anfört även i denna del bör överlämnas till regeringen för att ingå i det
fortsatta beredningsarbetet. I den mån motionerna 1995/96:Sf1 yrkande 1
och 1995/96:Sf3 yrkande 2 inte tillgodosetts härigenom avstyrker utskottet
bifall till motionsyrkandena..
Beträffande frågan om prövningstillstånd noterar utskottet att revisorer-
na inte har lagt fram något förslag om att införa prövningstillstånd i Ut-
länningsnämnden. Flyktingpolitiska kommittén har uttalat att en sådan
ordning dels strider mot svensk förvaltningstradition som förutsätter ett
tvåinstansförfarande, dels sannolikt inte skulle svara mot de rekommenda-
tioner om asylprocessen som antagits av UNHCR:s exekutivkommitté och
som för närvarande bereds för beslut av EU:s ministerråd. Kommittén har
förordat att den nuvarande ordningen bibehålls. Mot bakgrund av det
anförda anser utskottet att motionerna 1995/96:Sf1 yrkande 4 och
1995/96:Sf2 yrkande 1 får anses tillgodosedda.
Länderkunskap
Revisorerna framhåller att det krävs en mycket god länderkunskap för att
Invandrarverket och Utlänningsnämnden på ett rättssäkert och korrekt sätt
skall kunna genomföra en asylprövning. Myndigheterna har att ta ställning
till om andra länders medborgare, som söker asyl på grund av den rådande
situationen i hemlandet, bör få skydd i Sverige. Med nuvarande handlägg-
ningsordning kan enligt revisorerna väntetiden ibland mätas i år mellan
den tidpunkt när Invandrarverket inhämtat länderinformation och när
Utlänningsnämnden behöver motsvarande information för sin handlägg-
ning. Eftersom förändringar kan ha hunnit inträffa i berörda länder under
den tiden måste båda myndigheterna ha tillgång till landinformation.
Enligt revisorernas uppfattning behöver detta dock inte betyda att det
krävs två olika organisationer för att inhämta information i samma länder.
Sådan information bör i stället vara en riksangelägenhet. I en rationell och
effektiv organisation, med en mycket kort handläggningstid, blir det än
viktigare att aktuell information omedelbart finns tillgänglig så att vissa
beslut kan fattas på ett tidigt stadium. Sverige som nation bör ha en fram-
förhållning när det gäller beslut om huruvida medborgare från vissa länder,
under exempelvis krigstillstånd, skall beviljas uppehållstillstånd på grund
av situationen i hemlandet. Eftersom detta avser principerna för flykting-
politiken, som i stora delar kräver politiska bedömningar, anser revisorerna
att regeringen bör ha ansvaret för länderbedömningen. Revisorerna före-
slår ett tillkännagivande om regeringens ansvar för länderkunskap för
asylprövning.
I motion 1995/96:Sf1 yrkande 2 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) begärs ett
tillkännagivande om frivilligorganisationernas bidrag med information
angående länderbedömningar. Enligt motionärerna är det riktigt att lägga
ansvaret för länderkunskapen på regeringen. Man bör även inhämta t.ex.
vissa frivilligorganisationers synpunkter vid bedömningen.
Som tidigare redovisats har Asylprocessutredningen lämnat förslag med
innebörd att myndigheterna bör sammanställa utförliga s.k. länderöversik-
ter samt i större utsträckning än hittills tillföra de enskilda asylärendena
bakgrundsmaterial. Ansvaret för länderöversikterna bör enligt utredningen
placeras hos Invandrarverket, som dock bör samråda med Utlännings-
nämnden om innehållet i översikterna. Också Flyktingpolitiska kommittén
har tagit upp frågan om länderrelaterad information. Enligt kommittén bör
ett för myndigheterna gemensamt basinformationssystem skapas med
tillgång till Utrikesdepartementets rapportering, UNHCR:s generella län-
derinformation och den information som förmedlas genon EU:s Cirea-
system. Denna fråga, liksom frågan om systematiskt genomförda gemen-
samma s.k. fact findingmissions till aktuella länder, bör enligt kommittén
lösas i samverkan mellan berörda myndigheter.
Enligt utskottets mening är det naturligt att det är regeringen som har det
övergripande ansvaret för länderbedömningen eftersom regeringen har det
yttersta ansvaret för praxis i asylärenden. Sådana bedömningar, som även
har stor betydelse för svenska biståndsinsatser utanför Sverige, torde dock
redan i dag göras inom ramen för Utrikesdepartementet och de svenska
utlandsmyndigheterna. Vidare anser utskottet att en grundläggande förut-
sättning för att kunna utreda och handlägga ett asylärende är att myndighe-
terna har fullgoda kunskaper om rådande förhållanden i de länder varifrån
de asylsökande kommer.
Eftersom frågan om ansvaret för länderkunskap har övervägts av såväl
Asylprocessutredningen som Flyktingpolitiska kommittén föreslår utskot-
tet att revisorernas förslag även i denna del överlämnas till regeringen för
att ingå i beredningen av övriga förslag om myndigheternas länderkun-
skap.
Vad gäller frågan om frivilligorganisationernas bidrag med information
angående länderbedömningar utgår utskottet från att regeringen vid be-
redningen av förslagen från bl.a. Flyktingpolitiska kommittén kommer att
överväga hur dessa organisationers kunskap och kompetens på området
kan tillvaratas. Med det anförda får motion 1995/96:Sf1 yrkande 2 anses
tillgodosedd.
Offentliga biträden
Enligt 41 § rättshjälpslagen (1972:429) kan i ärende om avvisning enligt
utlänningslagen rättshjälp genom offentligt biträde beviljas, dock inte hos
polismyndighet såvida inte utlänningen hållits i förvar längre än tre dagar.
Rättshjälp kan även beviljas i ärende angående utvisning enligt 4 kap. 3 §
utlänningslagen. Rättshjälpen omfattar sedan den 1 juli 1994 biträde fram
till dess ett lagakraftvunnet beslut föreligger. I fråga om prövning av ny
ansökan om uppehållstillstånd får rättshjälp beviljas endast om Utlän-
ningsnämnden meddelat beslut om inhibition av verkställigheten av det
tidigare avvisnings- eller utvisningsbeslutet. Därtill kan rättshjälp beviljas
samband med verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, om
utlänningen hålls i förvar sedan mer än tre dagar.
Rättshjälp beviljas och biträde förordnas av den myndighet som hand-
lägger ärendet. I ärende hos Invandrarverket beslutar således Invandrarver-
ket. I ärende hos polismyndighet får polisen dock endast bevilja rättshjälp,
medan avslag skall beslutas av Rättshjälpsmyndigheten, 43 § rättshjälpsla-
gen.
Revisorerna anför med hänvisning till Riksrevisionsverkets rapport RRV
1994:20 bl.a. att behovet av juridisk kompetens vid asylansökningar är
begränsat och att den juridiska kompetensen sällan tillför viktiga fakta i
sakfrågan. Enligt revisorerna har klagomål dessutom framförts från alla
instanser som berörs av asylhanteringen på det oetiska förfaringssätt som
vissa biträden använt sig av, t.ex. genom att medvetet fördröja ärenden och
att medverka till missbruk av ny ansökan. Revisorena har även erfarit att
biträden ibland erhållit orimligt höga ersättningar för sin arbetsinsats.
Revisorerna anser att de asylsökandes rätt till stöd och hjälp med sin an-
sökan självfallet skall respekteras och tillgodoses. Med hänvisning till
Riksrevisionsverkets bedömning att behovet av juridisk kompetens vid
asylansökningar är begränsat och det faktum att uppdraget som offentligt
biträde av vissa utnyttjats på ett sätt som inte avsetts kan det enligt reviso-
rernas uppfattning finnas skäl att göra en översyn av formerna och villko-
ren för asylsökandes hjälp och stöd vid ansökan om uppehållstillstånd.
Revisorerna föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen detta till
känna.
Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begär i motion 1995/96:Sf2 yrkande 5 ett
tillkännagivande om att juridiskt biträde skall förordnas i första skedet av
en asylutredning. Kritiken mot att vissa asylutredningar behandlats färdigt
innan Invandrarverket hunnit förordna juridiskt biträde är befogad och
måste leda till förändring. I samma motion yrkande 6 begärs ett tillkänna-
givande med innebörd att möjligheterna för en asylsökande att få rättshjälp
bör utökas vid aktualiserandet av avvisning med omedelbar verkställighet.
Motionärerna anser att det förhållandet att en alarmerande stor andel biträ-
den medvetet fördröjer handläggningen eller debiterar ett orimligt högt
arvode naturligtvis måste åtgärdas. Men revisorernas förslag till översyn av
villkoren för juridiskt stöd till asylsökande drabbar fel part. Det är anför
motionärerna reglerna för ärendehantering och villkoren för nytt förord-
nande som skall ses över, inte de asylsökandes rätt till juridiskt bistånd.
Ulla Hoffmann m.fl. (v) begär i motion 1995/96:Sf1 yrkande 5 ett till-
kännagivande om att Rättshjälpsmyndigheten bör förordna offentligt biträ-
de i utlänningsärenden. Även i motion 1995/96:Sf2 yrkande 4 av Ragnhild
Pohanka m.fl. (mp) begärs ett tillkännagivande om att ansvaret för förord-
nande av juridiskt biträde till asylsökande överförs från Invandrarverket till
Rättshjälpsmyndigheten. Motionärerna kritiserar det förhållandet att In-
vandrarverket utser det biträde som skall företräda en asylsökande gente-
mot Invandrarverket.
Vad först gäller frågan om en översyn av formerna och villkoren för
asylsökandes hjälp och stöd vid ansökan om uppehållstillstånd vill utskot-
tet inledningsvis inskärpa vikten av att de offentliga biträden som förord-
nas i asylärenden har erforderlig kompetens i invandrings- och flyktingfrå-
gor. Vidare anser utskottet att det närmast är en självklarhet att biträden
som grovt missköter sitt uppdrag inte förordnas i fortsättningen. Utskottet
noterar dock att Rättshjälpsutredningen har lämnat förslag till en ny rätts-
hjälpslag och att förslagen innebär bl.a. en skärpning av kvalitetskraven för
offentliga biträden. Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att vad
som framkommit vid revisorernas granskning bör vara av intresse vid
regeringens beredning av Rättshjälpsutredningens förslag. Utskottet före-
slår därför att revisorernas förslag i denna del överlämnas till regeringen.
Beträffande frågan om juridiskt biträde skall förordnas i det första ske-
det av en asylutredning noterar utskottet att Rättshjälpsutredningen före-
slagit att offentligt biträde som regel skall förordnas först sedan asylutred-
ningen är klar. Asylprocessutredningen har å andra sidan framhållit att pro-
blem uppkommit genom att biträden många gånger förordnas först sedan
utredningen förevarit och att JO kritiserat detta förfarande vid flera till-
fällen. Utredningen utgår från att Invandrarverket kommer att beakta detta
liksom de uttalanden som gjorts i förarbetena till utlänningslagen, bl.a.
med innebörd att rätt till biträde i princip borde föreligga redan under
polisutredningen men att som regel viss utredning måste göras innan det
kan avgöras om biträde skall förordnas (prop. 1988/89:86, bet.
1988/89:SfU19 och SfU22, rskr. 1988/89:325).
I fråga om en asylsökandes rätt till rättshjälp bör utökas vid aktualise-
randet av avvisning med omedelbar verkställighet, dvs. då det är uppenbart
att grund för asyl inte föreligger, vill utskottet erinra om att regeringen i
den nyss nämnda propostitionen även uttalade att det i regel torde kunna
antas att behov av offentligt biträde saknas i sådana fall, men att undantag
härifrån kunde förekomma. Flyktingpolitiska kommittén har emellertid
föreslagit att åtgärder bör vidtas för att öka acceptansen hos asylsökande
och den allmänna opinionen för institutet med avvisning med omedelbar
verkställighet. En sådan åtgärd är enligt kommittén att öka möjligheterna
till rättshjälp redan i ett tidigt skede av asylprocessen.
Vad angår frågan om att överföra ansvaret för förordnande av juridiskt
biträde till asylsökande från Invandrarverket till Rättshjälpsmyndigheten
noterar utskottet att Rättshjälpsutredningen har lämnat ett förslag med
motsatt innebörd.
Mot bakgrund av att i fråga om offentliga biträden förslag och uttalan-
den från olika utredningar med i princip olika inriktning för närvarande
bereds inom regeringskansliet anser utskottet att det finns skäl att avvakta
regeringens beredningsarbete. I den mån motionerna 1995/96:Sf1 yrkande
5 och 1995/96:Sf2 yrkandena 4, 5 och 6 inte tillgodosetts med vad bl.a.
Flyktingpolitiska kommittén föreslagit avstyrker utskottet bifall till mo-
tionsyrkandena.
Ekonomiska konsekvenser av praxisbeslut
Revisorerna anför att möjligheten för Utlänningsnämnden att överlämna
ansökningar om uppehållstillstånd till regeringens avgörande reserverades
för sådana ärenden där utgången får en omedelbar betydelse för ett mycket
stort antal sökande eller annars är av principiell vikt. Några ekonomiska
begränsningar finns inte. Inte heller har riksdagen hittills krävt information
om ekonomiska konsekvenser av regeringens praxisbildande beslut. Riks-
dagen tar således inte ställning till finansieringen av sådana beslut trots at
de uppenbarligen kan innebära höga kostnader för staten.
Samtliga kostnader för utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd
belastar under handläggningstiden Invandrarverkets budget. Invandrarver-
ket svarar även för bidragen till kommunerna. Men Invandrarverket har
enligt revisorerna inga möjligheter att styra kostnaderna under väntetiden
här. Väntetiden påverkas av såväl Utlänningsnämndens som polisens age-
rande. Invandrarverket kan inte heller styra antalet personer som beviljas
uppehållstillstånd genom att hänvisa till sitt anslag.
Revisorerna anser att frågan om redovisning av ekonomiska konsekven-
ser av praxisbildande beslut och för flyktinghanteringen över huvud taget
är principiellt viktig. Kostnader som drabbar staten måste enligt revisorer-
nas mening avgöras av riksdagen och vägas in i den samlade bedömningen
av statens finanser. Eftersom frågan om kostnadernas betydelse för styr-
former och styrmekanismer ryms inom ramen för Asylprocessutredningens
arbete har revisorerna inte funnit skäl att närmare utreda denna fråga.
I motion 1995/96:Sf1 yrkande 6 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) begärs ett
tillkännagivande om riksdagens roll som beslutsfattare i ärenden om uppe-
hållstillstånd. Enligt motionärerna skulle det vara helt orimligt om riksda-
gen skulle ta på sig en rättstillämpande funktion och avgöra enskilda ären-
den, låt vara att de är praxisbildande.
Utskottet noterar att såväl Asylprocessutredningen som Flyktingpolitiska
kommittén har behandlat frågan om de ekonomiska konsekvenserna av
regeringens praxisbildande beslut. Asylprocessutredningen har uttalat att
ett sätt att ge riksdagen ett reellt styrmedel skulle kunna vara att införa en
ekonomisk totalram för verksamhetsområdet invandring samtidigt som
regeringen inom denna ram skulle ha full frihet att styra praxisbildningen.
Utredningen har dock inte lagt fram något konkret förslag till en sådan
ordning. Flyktingpolitiska kommittén har förordat en modell med en eko-
nomisk totalram för hela verksamhetsområdet invandring. Därtill anser
kommittén att de resurser som frigörs genom en minskning av den sponta-
na invandringen skall tillföras anslag för insatser utanför Sverige. Kommit-
tén förordar ytterligare beredning av frågan om en samlad utgiftsram för
den svenska flyktingpolitiken inom och utom Sverige.
Utskottet delar revisorernas uppfattning att frågan om redovisning av de
ekonomiska konsekvenserna av praxisbildande beslut och för flyktinghan-
teringen över huvud taget är principiellt viktig och att kostnaderna härför
bör vägas in i den samlade bedömningen av statens finanser. I likhet med
motionärerna anser dock utskottet att det inte kan bli fråga om att riksda-
gen skall ta ställning i enskilda ärenden. Som nyss nämnts har frågan be-
handlats av såväl Asylprocessutredningen som Flyktingpolitiska kommit-
tén och utskottet anser att regeringens beredning av frågan bör avvaktas.
Något tillkännagivande från riksdagens sida i denna fråga är inte påkallat.
Med det anförda anser utskottet att motion 1995/96:Sf1 yrkande 6 får
anses besvarad.
Medborgarvittne
I motion 1995/96:Sf3 yrkande 1 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kds) begärs
ett tillkännagivande om att införa ett system med medborgarvittnen i
handläggningen av asylärenden. Också i motion 1994/95:Sf611 yrkande 7
av Rose-Marie Frebran m.fl. (kds) begärs ett tillkännagivande om medbor-
garvittnen. Enligt motionärerna bör vid ankomsten till Sverige den första
bedömningen göras av en representant för Invandrarverket/polisen samt ett
medborgarvittne, som utsetts ur frivilligorganisationer som arbetar inom
flyktingområdet. Om myndighetsrepresentanten vill direktavvisa och med-
borgarvittnet inte har samma uppfattning bör ärendet automatiskt gå vidare
till utredning. Den följande utredningen bör handhas av Invandrarverket
och även här bör medborgarvittnet ha möjlighet att delta.
Utskottet noterar att Flyktingpolitiska kommittén som ett led i att öka
den allmänna acceptansen för systemet med avvisning med omedelbar
verkställighet har diskuterat bl.a. frågan om medborgarvittnen som ett sätt
att öka insynen i asylprocessen. Enligt kommittén är det tänkbart att låta
medborgarvittnen delta som åhörare vid den muntliga handläggningen _
som föreslås få ökad användning _, involvera frivilligorganisationer i
beslutsprocessen, ge ökad möjlighet till rättshjälp redan i ett tidigt skede
av asylprocessen eller inrätta asylnämnder. Kommittén har visserligen inte
lagt fram något förslag om medborgarvittnen men frågan får ändå enligt
utskottet anses aktualiserad. Utskottet anser att regeringens beredning av
kommittéförslagen bör avvaktas och att motionerna 1995/96:Sf3 yrkande 1
och 1994/95:Sf611 yrkande 7 i huvudsak får anses tillgodosedda.
Beslutsmotiveringar
Enligt 20 § förvaltningslagen (1986:223) skall ett beslut varigenom en
myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången,
om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock
utlämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot, om
det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om
skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet
för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämför-
bart förhållande. Detsamma gäller om beslutet är så brådskande att det inte
finns tid att utforma skälen. Har skälen utelämnats, bör myndigheten på
begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efter-
hand.
Enligt 11 kap. 3 § utlänningslagen tillämpas inte 20 § förvaltningslagen
beträffande beslut om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd och ar-
betstillstånd. En utlänning som omfattas av EES-avtalet har dock alltid rätt
till motivering av ett sådant beslut om det går honom emot.
I motion 1995/96:Sf1 yrkande 3 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) begärs ett
tillkännagivande om behovet av bättre beslutsmotiveringar. Motionärerna
framhåller att asylansökningar ofta avslås med motiveringar som förefaller
helt irrelevanta för bedömningen.
Utskottet erinrar om att Asylprocessutredningen har föreslagit att alla
beslut om uppehållstillstånd skall motiveras. Som skäl har utredningen
anfört att Invandrarverkets positiva beslut är praxisbildande inom verket
samt att en vidgad skyldighet att motivera beslut kan leda till en kvalitets-
förbättring av beslutsfattandet som sådant. Även Flyktingpolitiska kommit-
tén har föreslagit att bifallsbeslut skall motiveras. Vidare har Riksrevi-
sionsverket i rapporten RRV 1994:20 uttalat att alla källor av rättssäker-
hetsskäl bör återges i så stor utsträckning som möjligt i beslutet för att den
sökande skall kunna bedöma om han skall överklaga eller inte och att
Invandrarverket kan bli mer tydligt i motiveringarna även med hänsyn till
eventuell sekretessbelagd information. Den asylsökande bör enligt Riks-
revisionsverket kunna förstå av beslutsmotiveringen om ärendet avslås på
grund av det politiska läget i hemlandet eller om avslaget grundar sig på en
trovärdighetsbedömning.
Mot bakgrund av vad nu anförts anser utskottet att regeringens bered-
ning bör avvaktas och att det således inte heller i denna fråga är påkallat
med något uttalande från riksdagens sida. Utskottet anser att motion
1995/96:Sf1 yrkande 3 får anses i huvudsak tillgodosedd med det anförda.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande Riksdagens revisorers förslag
att riksdagen med anledning av förslag 1994/95:RR12
dels överlämnar revisorernas förslag till regeringen,
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. beträffande utvärdering av ordförandebeslut m.m.
att riksdagen avslår motion 1995/96:Sf2 yrkandena 2 och 3,
res. 1 (v, mp)
3. beträffande Utlänningsnämndens roll m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1995/96:Sf1 yrkande 1
och 1995/96:Sf3 yrkande 2,
res. 2 (fp, mp, kds)
4. beträffande prövningstillstånd
att riksdagen avslår motionerna 1995/96:Sf1 yrkande 4 och
1995/96:Sf2 yrkande 1,
res. 3 (mp)
5. beträffande frivilligorganisationer
att riksdagen avslår motion 1995/96:Sf1 yrkande 2,
6. beträffande offentliga biträden
att riksdagen avslår motionerna 1995/96:Sf1 yrkande 5 och
1995/96:Sf2 yrkandena 4, 5 och 6,
res. 4 (mp)
7. beträffande riksdagens roll som beslutsfattare
att riksdagen avslår motion 1995/96:Sf1 yrkande 6,
8. beträffande medborgarvittne
att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf611 yrkande 7 och
1995/96:Sf3 yrkande 1,
res. 5 (fp, kds)
9. beträffande beslutsmotiveringar
att riksdagen avslår motion 1995/96:Sf1 yrkande 3.
Stockholm den 7 november 1995
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Maj-Inger Klingvall
I beslutet har deltagit: Maj-Inger Klingvall (s), Gullan Lindblad (m), Börje
Nilsson (s), Margareta Israelsson (s), Ingrid Skeppstedt (c), Anita Jönsson
(s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Lennart Klockare (s), Ulla
Hoffmann (v), Sven-Åke Nygårds (s), Ulf Kristersson (m), Ragnhild Po-
hanka (mp), Rose-Marie Frebran (kds), Mona Berglund Nilsson (s), Ronny
Olander (s) och Margareta E Nordenvall (m).
Reservationer
1. Utvärdering av ordförandebeslut m.m. (mom. 2)
Ulla Hoffmann (v) och Ragnhild Pohanka (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 9 som börjar med "Utskottet
anser" och på s. 10 slutar med "anses tillgodosedd" bort ha följande
lydelse:
Riksdagens revisorer har tagit fasta på den kritik som framförts av Ut-
länningsnämndens ledamöter att gränsdragningen mellan vad som är enkla
resp. komplicerade fall upplevs som oklar. Revisorerna föreslår att Utlän-
ningsnämnden själv skall få i uppdrag att göra en utvärdering. Enligt ut-
skottets mening är dock gränsdragningsproblemen av sådan vikt att de bör
utredas av annan part. Revisorerna har vidare _ utan att lägga fram något
formellt förslag härom _ uttalat att ledamöterna borde engageras i en
större omfattning än hittills, oavsett om ärendena är av enkel eller kvalifi-
cerad art. Utskottet, som gör samma bedömning, anser att ledamöternas
engagemang bör ökas i nu nämnt avseende. Vad utskottet anfört bör riks-
dagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande utvärdering av ordförandebeslut m.m.
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:Sf2 yrkandena 2 och 3
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
dels att den del av utskottets yttrande på s. 12 som börjar med "Vad gäller"
och på s. 13 slutar med "till motionsyrkandena" bort ha följande lydelse:
I Riksdagens revisorers rapport förs ett principiellt viktigt resonemang
om Utlänningsnämndens roll och ansvarsfördelningen mellan regeringen
och nämnden. Revisorerna anser att nämndens roll inte blev riktigt klar-
lagd vid dess tillkomst och att ansvarsfördelningen mellan regeringen och
nämnden tycks vara oklar. Revisorerna slår fast att regeringen har ett över-
gripande ansvar för praxis i asylärenden och anser att Utlänningsnämndens
roll bör inriktas på att tillämpa den praxis som framgår av regeringens
beslut i enskilda fall. Revisorernas överväganden följs inte upp av något
förslag till riksdagen. Utskottet anser dock att det är viktigt att ansvarsför-
delningen mellan regeringen och Utlänningsnämnden klargörs. Vad utskot-
tet anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande Utlänningsnämndens roll m.m.
att riksdagen med bifall till motionerna 1995/96:Sf1 yrkande 1 och
1995/96:Sf3 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört,
3. Prövningstillstånd (mom. 4)
Ragnhild Pohanka (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 13 som börjar med
"Beträffande frågan" och slutar med "anses tillgodosedda" bort ha följan-
de lydelse:
Riksdagens revisorer har berört frågan om införande av prövningstill-
stånd i Utlänningsnämnden. Enligt utskottets mening skulle en sådan ord-
ning innebära ett allvarligt brott mot rättssäkerheten för de asylsökande,
eftersom vissa ärenden därmed skulle medges fullständig prövning i endast
en instans. Utskottet motsätter sig därför att prövningstillstånd införs i
Utlänningsnämnden. Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande prövningstillstånd
att riksdagen med bifall till motionerna 1995/96:Sf1 yrkande 4 och
1995/96:Sf2 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört,
4. Offentliga biträden (mom. 6)
Ragnhild Pohanka (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 16 som börjar med
"Beträffande frågan" och på s. 17 slutar med "till motionsyrkandena" bort
ha följande lydelse:
Utskottet anser att kritiken mot att vissa asylutredningar behandlats fär-
digt innan Invandrarverket hunnit förordna juridiskt biträde är befogad och
bör leda till förändring. Enligt utskottets mening bör juridiskt biträde för-
ordnas i det första skedet av en asylutredning. Vidare anser utskottet att
möjligheterna för en asylsökande att få rättshjälp bör utökas vid aktuali-
serandet av avvisning med omedelbar verkställighet. Det förhållandet att
en alarmerande stor andel biträden medvetet fördröjer handläggningen
eller debiterar ett orimligt högt arvode måste naturligtvis åtgärdas. Men
revisorernas förslag till översyn av villkoren för juridiskt stöd till asylsö-
kande drabbar fel part. Enligt utskottet är det reglerna för ärendehantering
och villkoren för nytt förordnande som skall ses över, inte de asylsökandes
rätt till juridiskt bistånd. Utskottet anser slutligen att ansvaret för förord-
nande av juridiskt biträde till asylsökande bör överföras från Invandrar-
verket till Rättshjälpsmyndigheten. Enligt utskottet är det inte tillfredsstäl-
lande att Invandrarverket utser det biträde som skall företräda en asylsö-
kande gent-emot verket. Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin me-
ning ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse:
6. beträffande offentliga biträden
att riksdagen med bifall till motionerna 1995/96:Sf1 yrkande
5 och 1995/96:Sf2 yrkandena 4, 5 och 6 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
5. Medborgarvittne (mom. 8)
Sigge Godin (fp) och Rose-Marie Frebran (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 18 som börjar med "Utskottet
noterar" och på slutar med "anses tillgodosedda" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att det finns skäl att införa ett system med medborgar-
vittnen i handläggningen av asylärenden. Vid ankomsten till Sverige bör
den första bedömningen göras av en representant för Invandrarver-
ket/polisen samt ett medborgarvittne, som utsetts ur frivilligorganisationer
som arbetar inom flyktingområdet. Om myndighetsrepresentanten vill
direktavvisa och medborgarvittnet inte har samma uppfattning bör ärendet
automatiskt gå vidare till utredning. Den följande utredningen bör handhas
av Invandrarverket, och även här bör medborgarvittnet ha möjlighet att
delta. Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till
känna
dels att utskottets hemställan under 8 bort ha följande lydelse:
8. beträffande medborgarvittne
att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:S611 yrkande 7
och 1995/96:Sf3 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till kän-
na vad utskottet anfört,
Särskilda yttranden
1. Frivilligorganisationer (mom. 5)
Sigge Godin (fp), Ulla Hoffmann (v), Ragnhild Pohanka (mp) och Rose-
Marie Frebran (kds) anför:
I likhet med Riksdagens revisorer anser vi att ansvaret för länderkunskapen
bör ligga på regeringen. Men man bör även inhämta t.ex. vissa frivillig-
organisationers synpunkter vid bedömningen. Med hänsyn till att Flykting-
politiska kommittén dels har uttalat att frivilligorganisationernas erfarenhet
och engagemang är viktiga att ta till vara i den framtida flykting- och
migrationspolitiken, dels har föreslagit att samverkansformerna mellan
staten och frivilligorganisationerna bör utredas vidare, avstår vi från att
reservera oss i frågan.
2. Offentliga biträden (mom. 6)
Ulla Hoffmann (v) anför:
Såväl Riksrevisionsverket som Riksdagens revisorer har uttalat allvarlig
kritik mot de offentliga biträdena. Om Invandrarverket och Utlännings-
nämnden finner att vissa biträden agerar oetiskt står det myndigheterna
fritt att inte förordna dem i fortsättningen. Kritiken återfaller därför i stor
utsträckning på Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Vänsterpartiet
har sedan lång tid motionerat om att Rättshjälpsmyndigheten åter bör bli
den instans som förordnar offentliga biträden i utlänningsärenden och står
fast vid den uppfattningen. Rättshjälpsutredningen har lämnat förslag som
innebär en skärpning av kvalitetskraven för offentliga biträden. Med hän-
visning härtill har jag inte anledning att nu reservera mig i frågan.
3. Medborgarvittne (mom. 8)
Ragnhild Pohanka (mp) anför:
Enligt min uppfattning finns det mycket som talar för att införa ett system
med medborgarvittnen i handläggningen av asylärenden. Inte minst skulle
det avsevärt öka insynen i asylprocessen. Jag noterar med tillfredsställelse
att frågan har tagits upp av Flyktingpolitiska kommittén, och jag avser att
återkomma i frågan.
4. Beslutsmotiveringar (mom. 9)
Ragnhild Pohanka (mp) anför:
Asylansökningar avslås ofta med motiveringar som förefaller helt irrele-
vanta för ärendets bedömning. Med detta yttrande vill jag understryka
vikten av bättre beslutsmotiveringar. Jag noterar med tillfredsställelse att
frågan är aktualiserad av flera utredningar på området, bl.a. Asylprocessut-
redningen, och jag avser att återkomma i frågan.