I detta betänkande tillstyrker utskottet
de förslag om tullens kontrollbefogen
heter som regeringen har lagt fram i
proposition 1995/96:166. Förslaget
innebär att tullens kontrollbefogenheter
vid inre gräns regleras i en särskild
lag som ersätter den provisoriska
regleringen i övergångsbestämmelserna i
1994 års tullag. För tullens kontroll av
postförsändelser införs regler i den nya
lagen och i tullagen. Tullen ges även
möjlighet att för kontrollen vid inre
och yttre gräns använda tillgängliga
bokningsuppgifter från transportföre
tagen. Utskottet avstyrker de motioner
som har väckts med anledning av
propositionen.
Vid betänkandet fogas sex reservationer
(m, mp, kds).
Propositionen
Regeringen (Finansdepartementet)
föreslår i proposition 1995/96:166 att
riksdagen antar de i propositionen
framlagda förslagen till
1. lag om Tullverkets befogenheter vid
Sveriges gräns mot ett annat land inom
Europeiska unionen,
2. lag om ändring i tullagen
(1994:1550),
3. lag om ändring i lagen (1994:1565)
om beskattning av privatinförsel av
alkoholdrycker och tobaksvaror från land
som är medlem i Europeiska unionen,
4. lag om ändring i postlagen
(1993:1684),
5. lag om ändring i lagen (1994:1551)
om frihet från skatt vid import, m.m.
I propositionen läggs fram förslag till
en lag om Tullverkets befogenheter vid
införsel eller utförsel över Sveriges
gräns mot ett annat EU-land. Tullens
kontrollbefogenheter regleras för
närvarande i tullagen (1994:1550),
såvitt avser trafik med tredje land,
dvs. land som inte är medlem i EU, och i
övergångsbestämmelserna till tullagen
när det är fråga om EU-intern trafik.
Den föreslagna lagen, som endast skall
gälla i förhållande till trafik mellan
Sverige och annat EU-land, reglerar
tullens befogenheter i samband med
kontrollen av vissa särskilt uppräknade
varor.
Lagen innehåller bl.a. vissa åtgärder
för att bekämpa i första hand
narkotikabrottsligheten. Sålunda
föreslås att tullen i den
brottsbekämpande verksamheten skall få
tillgång till bokningsuppgifter om
passagerare m.m. från
transportföretagen. Vidare ges tullen en
lagstadgad möjlighet att undersöka och
öppna brev och andra postförsändelser
samt att lägga s.k. postspärr.
Den föreslagna lagen och därav följande
ändringar i andra författningar föreslås
träda i kraft den 1 juli 1996.
Lagförslagen har följande lydelse.
Motionerna
1995/96:Sk36 av Gun Hellsvik m.fl. (m)
vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens
förslag i enlighet med vad som anförts i
motionen,
2. att riksdagen begär att regeringen
återkommer med förslag till reformering
av tullens och polisens
myndighetsstruktur i enlighet med vad
som anförts i motionen,
3. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om att i avvaktan på förslag
enligt yrkande 2 de nuvarande proviso
riska bestämmelserna i
övergångsbestämmelserna till tullagen
alltjämt kan gälla,
4. att riksdagen beslutar att påbörja
en försöksverksamhet med en integrerad
tull- och polisverksamhet i enlighet med
vad som anförts i motionen,
5. att riksdagen, om regeringens
förslag bifalls, som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om kontroll av postförsändelse,
6. att riksdagen, om regeringens
förslag bifalls, som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om införande av postspärr,
7. att riksdagen beslutar att
komplettera den provisoriska
lagstiftningen genom att ge enskilda
möjlighet att lämna samtycke till att
tullen får tillgång till uppgifter i
transportföretagens register i enlighet
med vad som anförts i motionen,
8. att riksdagen beslutar att
komplettera den provisoriska
lagstiftningen avseende villkoren för
hantering av personuppgifter och
skadestånd i enlighet med vad som
anförts i motionen.
1995/96:Sk37 av Thomas Julin och Ronny
Korsberg (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om att 3 § i den föreslagna
lagen även skall omfatta
utrotningshotade djur, radioaktiva ämnen
och strålkällor, farligt avfall och
mineraloljor,
2. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om förändring av 4 § lagen om
Tullverkets befogenhet så att anmäl
ningsskyldighet föreligger för samtliga
varor som är upptagna i 3 §,
3. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om att när införsel sker, där
det saknas bemannad tullplats, förhands
anmälan skall ske till Tullverket,
4. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om en sådan ändring av 5 § i
förslag till lag om ändring i lagen
(1994:1565) om beskattning av
privatinförsel av alkoholdrycker och
tobaksvaror från land som är medlem i
EU, att importörens möjlighet att lämna
anmälan tre dagar efter införseln utgår,
5. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om att lagförslaget i 12 §
ändras, så att frivillig rättelse av
oriktig uppgift inte medför befrielse
från särskild avgift.
Yttranden från andra utskott
Konstitutionsutskottet och
justitieutskottet har yttrat sig i
ärendet. Yttrandena (1995/96:KU9y och
1995/96:JuU5y) fogas som bilagor till
detta betänkande.
Utskottet
Tullens befogenheter vid inre gräns
Det svenska medlemskapet i EU innebär
att vi är skyldiga att tillämpa
bestämmelserna i EG-fördraget om fri
rörlighet för varor och personer m.m. I
princip innebär detta att sådana
kontroller som enbart grundas på att en
vara passerar en gräns inte längre är
tillåtna. Förbudet är dock inte
undantagslöst. Enligt artikel 36 i EG-
fördraget kan nämligen kontroller
behållas under vissa förutsättningar. En
kontroll måste ha sin grund i ett
godtagbart samhällsintresse, bl.a.
hänsynen till allmän ordning, allmän
säkerhet och intresset att skydda
människors och djurs liv och hälsa.
Detta samhällsintresse skall inte kunna
tillgodoses på ett annat, neutralt sätt.
Kontrollen skall också vara
proportionell i förhållande till det
hinder den innebär för den fria
rörligheten. Med detta avses att det
hinder som kontrollen utgör inte får gå
utöver det syfte som motiverar
kontrollen, eller i övrigt ha en onödigt
störande inverkan på utbytet över
gränsen. Dessutom gäller att om det
skyddsvärda ändamålet blivit fullt
tillgodosett genom gemenskapsrättsliga
regler finns det inte längre någon
möjlighet att nationellt föreskriva om
kontroller.
Det är till dess tillräckligt effektiva
kompensatoriska åtgärder har införts
nödvändigt att även vid inre gräns
upprätthålla en kontroll när det gäller
narkotika och ett fåtal andra varuslag.
Av tidsskäl var det inte möjligt att
genomföra en självständig reglering om
kontrollen vid inre gräns i samband med
de ändringar i tullagstiftningen som
beslutades inför EU-medlemskapet. Som en
provisorisk lösning infördes en
reglering i övergångsbestämmelserna till
tullagen (1994:1550) som gav tullen
befogenheter att även vid inre gräns
kontrollera illegal införsel av bl.a.
narkotika och vapen (prop. 1994/95:34,
SkU8). Övergångsbestämmelserna
kompletterades under våren 1995 med
vissa ytterligare kontrollbefogenheter
(prop. 1994/95:173, SkU39).
I propositionen föreslås att de
provisoriska bestämmelserna om tullens
kontroll vid inre gräns skall föras över
till en särskild lag om Tullverkets
befogenheter vid Sveriges gräns mot ett
annat land inom Europeiska unionen.
Lagförslaget skall omfatta samma
varuslag som övergångsbestämmelserna,
dvs. narkotika, vapen, injektionssprutor
och kanyler, dopningsmedel, ammunition,
springstiletter och andra s.k.
gatustridsvapen, vissa kulturföremål,
hundar och katter samt spritdrycker, vin
och starköl. Tullmyndigheternas
befogenhet att kontrollera
djurtransporter vid misstanke om
smittsam sjukdom och att kontrollera
införsel av nötkreatur, svin, får,
getter, fjäderfän, fisk och reptiler
förs också över till den nya lagen. Det
samma gäller Tullverkets rätt att
omhänderta varor som inte får införas
och transportföretagens skyldigheter att
utan kostnad för staten tillhandahålla
vissa lokaler m.m. på vissa
ankomstplatser och beträffande
skyldigheten för den kontrollerade att
svara för lossning och uppackning m.m.
På samma sätt som
övergångsbestämmelserna till 1994 års
tullag bygger den nya lagen på en
anmälningsskyldighet till
tullmyndigheten för de varu-slag som
omfattas av lagen. För att kontrollera
att anmälningsskyldigheten fullgjorts
skall Tullverket också i fortsättningen
använda selektiva icke misstankebaserade
kontroller, dvs. kontroller där urvalet
sker med anledning av gjorda
iakttagelser, underrättelser, tips,
riskprofiler och liknande. Kontrol-ler
som enbart har sin grund i att någon
passerar en gräns, slumpmässiga
kontroller, är inte tillåtna vid en
gräns mot annat EU-land. Ett förbud mot
sådana kontroller skrivs enligt
förslaget in i den nya lagen.
Kontroll genom ett selektivt urval
skall ske i omedelbart samband med
inresa och i omedelbar närhet av
gränspassage. Föreligger det en
misstanke, dvs. det finns anledning att
anta att en person för med sig en
förbjuden vara för vilken
anmälningsskyldigheten inte fullgjorts,
ger lagen tullen rätt att ingripa inom
ett något större område. Ett ingripande
skall då kunna göras i trakterna invid
Sveriges landgräns mot ett annat EU-
land, eller kuster, eller i närheten av
eller inom flygplats eller annat område
som har direkt trafikförbindelse med ett
annat EU-land.
Enligt lagförslaget kan den som inte
stannar på tulltjänstemans uppmaning
eller som vägrar att lämna de uppgifter
och visa de handlingar som behövs för
kontrollen dömas till böter. I fråga om
straff för varusmuggling, beslag,
husrannsakan och kroppsvisitation etc.
skall varusmugglingslagen gälla som
tidigare.
Skyldigheten enligt
övergångsbestämmelserna för resande från
annat EU-land att anmäla alkohol- och
tobaksvaror över vissa kvantiteter tas
enligt förslaget inte in i den nya lagen
utan regleras i lagen (1994:1565) om
beskattning av privatinförsel av
alkoholdrycker och tobaksvaror från land
som är medlem i Europeiska unionen. Den
som reser in via en bemannad tullplats
skall enligt de nya reglerna anmäla
direkt till Tullverket vid införseln.
Sker införseln på annan plats skall
anmälan ändå lämnas till Tullverket om
sådan möjlighet tillhandahålls av
verket. I annat fall skall anmälan om
införseln lämnas till
beskattningsmyndigheten senast tre dagar
efter införseln. Den som lämnat oriktig
uppgift om alkohol- eller tobaks
införseln eller som inte anmält
införseln riskerar att betala böter och
påföras en avgift om 50 % av
skattebeloppet. Straff enligt
varusmugglingslagen skall inte förekomma
eftersom införseln som sådan inte är
otillåten och anmälningsskyldigheten i
vissa situationer inte kan fullgöras vid
själva gränspassagen utan först i
efterhand.
I den nya lagen förpliktas polisen,
Kustbevakningen och Posten AB att
medverka i Tullverkets
kontrollverksamhet också vid inre gräns.
De i övergångsbestämmelserna till
tullagen införda reglerna om omhänder
tagande av varor i vissa fall, om
transportföretagens skyldighet att
ställa lokaler och anordningar till
Tullverkets förfogande samt om den
kontrollerades skyldighet att biträda
Tullverket vid kontrollen m.m. skall
enligt förslaget föras över till den nya
lagen.
Enligt motion Sk36 av Gun Hellsvik m.fl.
(m) bör riksdagen inte nu ta ställning
för en ny lagstiftning om tullens
befogenheter vid inre gräns. I motionen
yrkas att propositionen avslås (yrkande
1) och att riksdagen skall begära ett
förslag från regeringen som innebär att
tullkriminal och tullens bevak
ningspersonal slås samman med
polisorganisationen på platser där den
inre gränskontrollen kommer i fråga
(yrkande 2). Formellt skulle enligt
motionen tullens verksamhet vid den inre
gränsen upphöra med en sådan ordning,
men endast för att ersättas av en
utbyggd brottsbekämpning under polis-
och åklagaransvar. I avvaktan på att ett
sådant förslag kan läggas fram vill
motionärerna att nuvarande
övergångsbestämmelser i tullagen skall
kvarstå (yrkande 3). Enligt motionen
skall riksdagen besluta att inleda en
försöksverksamhet med integrerad tull-
och polisverksamhet (yrkande 4).
Justitieutskottet (1995/96:5y) ställer
sig bakom förslaget att behålla möjlig
heterna för Tullverket att även i
fortsättningen få använda s.k. selektiva
kontroller utan brottsmisstanke.
Justitieutskottet är mot den bakgrunden
inte berett att tillmötesgå motionärerna
och ändra myndighetsstrukturen för
tullen och polisen i syfte att
kontrollverksamheten vid den inre
gränsen skall ske utifrån en misstanke
om brott. Däremot anser
justitieutskottet att det kan finnas
goda skäl att följa utvecklingen av
tullens och polisens samarbete när det
gäller den brottsutredande verksamheten
vid gränserna.
I motiveringen till motion Sk36 anförs
bl.a. att en brottsbekämpning som i
praktiken innebär att tullens
kontrollbefogenheter av varor är
oförändrade riskerar förutom
effektivitetsförluster att komma i
konflikt med principen om fri
varurörlighet. Skatteutskottet vill
betona att det förslag som regeringen
lagt fram i propositionen självfallet
beaktar EG-rättens bestämmelser om fri
rörlighet. För att tydligt markera detta
skall den nya lagen innehålla en
bestämmelse om att slumpmässiga
kontroller, dvs. sådana kontroller som
har som enda grund att en vara förs över
en gräns, inte får utföras.
När det gäller det motionärerna anfört
om effektiviteten i kontrollverksamheten
vill utskottet framhålla att tullen för
mindre än ett år sedan har genomfört en
omfattande omorganisation med en kraftig
personalminskning till följd av Sveriges
medlemskap i EU. Att i detta läge
behålla en högst provisorisk reglering
av tullens befogenheter i
övergångsbestämmelser till 1994 års
tullag och att sätta i gång ett arbete i
enlighet med motionärernas förslag
skulle skapa osäkerhet inom de berörda
myndigheterna. Detta skulle i sig kunna
medföra en minskad effektivitet i den
brottsbekämpande verksamheten. Det
skulle också kunna medföra en osäkerhet
hos allmänheten om statsmakternas
avsikter när det gäller att förhindra
att narkotika och andra illegala varor
sprids i landet. I fråga om effekterna
för kontrollverksamheten och
tullverksamheten i övrigt av
organisationsförändringarna vill
utskottet framhålla att det beslut som
riksdagen fattade i samband med tullens
anslag för 1995/96 innebär att en
utvärdering skall ske (1995/96:SkU23,
rskr. 82).
Det bör i sammanhanget noteras att den
enda renodlade inre gräns som finns i
Sverige är landgränsen mot Finland. Vid
våra kuster och vid våra flygplatser är
gränsens karaktär av yttre eller inre
gräns beroende varifrån och under vilka
förutsättningar en gränspasserande vara
kommer. Tullens verksamhet vid dessa
platser avser både inre och yttre gräns.
Detta innebär att Tullverket måste vara
närvarande vid dessa gränser för
kontroll av tredjelandstrafik. Att under
dessa förutsättningar dela upp
verksamheten mellan två olika
myndigheter leder inte självklart till
en ökad effektivitet.
För effektiviteten i den
brottsbekämpande verksamheten, inte
minst när det gäller
narkotikabekämpningen, är det
sammanfattningsvis utskottets bedömning
att det är viktigt att Tullverkets nya
organisation nu får möjlighet att arbeta
med de befogenheter som regeringens
lagförslag innebär.
Beträffande samverkan mellan polis och
tull kan konstateras att det finns
exempel på såväl samlokaliserade enheter
som fungerande samarbetsavtal. EU-
gränskontrollutredningen (Ju 1994:01)
hade bl.a. till uppgift att klarlägga
hur samarbetet mellan tull och polis
borde organiseras för att på
effektivaste sätt utnyttja de bägge
myndigheternas resurser. Utredningen
fann att den nuvarande fördelningen av
arbetsuppgifter mellan tull och polis är
lämplig och att det främst är en fråga
för Generaltullstyrelsen och
Rikspolisstyrelsen att finna lämpliga
former att vidareutveckla samarbetet.
Regeringen har redovisat samma bedömning
i propositionen.
Utskottet delar denna uppfattning. Som
justitieutskottet har nämnt i sitt
yttrande, har såväl skatteutskottet som
justitieutskottet vid flera tillfällen
understrukit vikten av ett utökat
myndighetssamarbete (se 1994/95:JuU14 s.
26 och 1994/95:SkU23 s. 16). Enligt
skatteutskottet har ett stärkt samarbete
mellan tullen och polisen blivit än mer
angeläget med hänsyn till de ned
dragningar som skett inom tullen till
följd av medlemskapet i EU.
Skatteutskottet delar justitieutskottets
i yttrandet till skatteutskottet
framförda uppfattning att det kan finnas
goda skäl att följa utvecklingen av
tullens och polisens samarbete när det
gäller den brottsutredande verksamheten
vid gränserna.
Det utskottet anfört innebär att
utskottet tillstyrker att tullens
befogenheter vid inre gräns får en
permanent reglering i en särskild lag.
Följaktligen avstyrker utskottet motion
Sk36 yrkandena 1-4.
I motion Sk37 av Thomas Julin och Ronny
Korsberg (mp) föreslås att riksdagen i
ett tillkännagivande till regeringen
skall begära vissa förändringar vad
gäller anmälningsskyldigheten för vissa
varor vid inre gräns. Motionärerna yrkar
att det skall gälla en generell
anmälningsskyldighet för alla varuslag
som omfattas av den särskilda lagen om
tullens kontrollbefogenheter (yrkande 2)
och att förhandsanmälan skall ske om
införseln sker på annan plats än
bemannad tullplats (yrkande 3).
Beträffande den i propositionen
föreslagna ändringen i lagstiftningen om
införsel av alkohol och tobak från annat
EU-land skall det enligt motionen
föreligga en skyldighet att anmäla vid
gränsen eller genom förhandsanmälan
(yrkande 4). När det gäller förslaget om
att särskild avgift skall tas ut av den
som lämnat oriktiga uppgifter vid
anmälan yrkas att frivillig rättelse av
oriktig uppgift inte skall medföra
befrielse från avgiften (yrkande 5).
För vissa varuslag föreligger
anmälningsskyldighet när införsel eller
utförsel sker utan erforderligt
tillstånd eller med stöd av tillstånd
som föranletts av vilseledande uppgift.
För vissa andra varor, såsom
krigsmateriel och strategiska produkter,
skjutvapen och ammunition samt viss
införsel av djur och djurprodukter
gäller en generell anmälningsskyldighet.
Denna ordning behålls i princip genom
det förslag som har lagts fram i
propositionen.
Lagrådet har i ärendet anfört
erinringar mot konstruktionen med en
anmälningsskyldighet men har inte
avstyrkt förslaget med hänsyn till att
gällande rätt har detta innehåll.
Lagrådet har förordat att frågan
övervägs på nytt i ett annat sammanhang.
Det är alltså nödvändigt att ytterligare
överväga frågor om
anmälningsskyldigheten. Utskottet anser
det därför inte vara meningsfullt att i
förevarande ärende ta upp frågor om
förändringar i reglerna om
anmälningsskyldighet.
När det gäller trafiken med
fritidsbåtar från ett annat land inom
gemenskapen vill utskottet framhålla att
det följer av EG:s regler att sådan
trafik skall behandlas som
tredjelandstrafik när den har passerat
internationellt vatten eller
internationell farled. Den föreslagna
regeln om anmälan inom tre dagar enligt
de nya bestämmelserna om privat införsel
av alkohol och tobak från annat EU-land
får därför inte någon betydelse för
sådan fritidsbåtstrafik. Utskottet
förutsätter att regeringen vidtar de
åtgärder som behövs för att på lämpligt
sätt informera om de regler som gäller
för trafiken med fritidsbåtar.
Utskottet avstyrker med hänvisning till
det anförda de yrkanden rörande
anmälningsskyldighet som finns i motion
Sk37 yrkandena 2-4.
Beträffande yrkande 5 i samma motion
vill utskottet framhålla att avgifts
reglerna har utformats efter förebild i
de regler som gäller vid taxering, bl.a.
regeln att avgift inte skall tas ut vid
frivillig rättelse. Utskottet anser att
motsvarande regel skall gälla även för
den nu aktuella avgiften. Utskottet
avstyrker även detta motionsyrkande.
Motion Sk37 innehåller även ett yrkande
om att den nya lagen om tullens
befogenheter skall kompletteras så att
den omfattar utrotningshotade djur,
radioaktiva ämnen, farligt avfall och
mineraloljor (yrkande 1).
Beträffande utrotningshotade djur och
växter redovisas i propositionen bl.a.
att nya EG-regler som syftar till att
effektivisera tillämpningen av
konventionen om internationell handel
med vissa utrotningshotade djur och
växter (CITES) träder i kraft den 1
januari 1997. Det framgår också att
Naturvårdsverket på regeringens uppdrag
har utrett och lämnat förslag till den
reglering av befattning med djur och
växter samt av handel, förevisning och
preparering av djur och växter som
behövs för att skydda vilt levande djur-
och växtarter. Naturvårdsverket har
föreslagit bl.a. att tulltjänstemän och
tjänstemän vid Kustbevakningen skall få
vissa polisiära befogenheter vad gäller
brott mot EG:s regler eller föreskrifter
som meddelats med stöd av lagen
(1994:1818) om åtgärder beträffande djur
och växter som tillhör skyddade arter.
Inom Miljödepartementet utarbetas för
närvarande en departementspromemoria som
skall handla om nödvändig anpassning av
den nyssnämnda lagen till EG:s nya CITES-
förordning. Vidare skall i promemorian
behandlas de förslag till lagstiftning
på området som redovisats av
Naturvårdsverket. Regeringen anför i
propositionen att den i nuläget inte kan
uttala sig om det framtida behovet av
att särskilt kontrollera de transporter
av vilda djur och växter som sker över
gräns mot annat EU-land. Om det visar
sig att behov finns av en förstärkning
av kontrollen i detta avseende avser
regeringen att återkomma även i denna
fråga.
Övervakning och kontroll av
gränsöverskridande transporter av
radioaktivt material är
tillfredsställande reglerat i rådets
förordning nr 1493/93 (Euratom) av den 8
juni 1993 om transport av radioaktiva
ämnen mellan medlemsstater samt rådets
direktiv 92/3/Euratom om övervakning och
kontroll av transporter av avfall mellan
medlemsstater samt till och från
gemenskapen. Det nämnda rådsdirektivet
har införts som svensk rätt dels genom
ändring i strålskyddslagen (1988:220)
och lagen (1994:3) om kärnteknisk
verksamhet, dels genom Statens
strålskyddsinstituts föreskrifter (SSI
FS nr 1995:4) om kontroll vid in- och
utförsel av radioaktivt avfall. Detta
ger enligt propositionen tillsammans med
bestämmelsen i 3 § 1 i den nya lagen
sådana möjligheter att kontrollera
gränsöverskridande transporter av
radioaktivt material att någon
ytterligare reglering inte behövs.
Det framgår av propositionen att
Naturvårdsverket har fått regeringens
uppdrag att kartlägga omfattningen av
illegala transporter av farligt avfall.
Skulle utredningen visa att det
förekommer omfattande illegala
transporter av farligt avfall, eller att
det i övrigt finns behov att ge
Tullverket ökade befogenheter vid den
inre gränsen avser regeringen att
återkomma i denna fråga.
Vad gäller mineraloljor är det i första
hand en angelägenhet för
skattemyndigheterna att kontrollera
denna handel. Hithörande frågor utreds
inom Skatteflyktskommittén (Fi 1994:04)
som fått tilläggsdirektiv (dir.
1995:165) om att lämna förslag till
förbättring av punktskattekontrollen. I
avvaktan på Skatteflyktskommitténs
förslag har regeringen (prop.
1995/96:197) föreslagit en provisorisk
lagstiftning i syfte att råda bot på en
del av de kontrollproblem som har
uppkommit. Utskottet behandlar sist
nämnda proposition i betänkande
1995/96:SkU30.
Utskottet har inte något att erinra mot
de bedömningar som har redovisats i
propositionen såvitt gäller
utrotningshotade djur, radioaktiva
ämnen, farligt avfall och mineraloljor.
Utskottet finner alltså inte skäl för
ett tillkännagivande till regeringen
rörande dessa frågor och avstyrker
därför motion Sk37 yrkande 1.
Kontroll av postförsändelser
För kontroll av att deklarations- och
uppgiftsskyldigheten enligt tullagstift
ningen fullgjorts riktigt och
fullständigt får tullmyndigheten enligt
57 § tullagen undersöka bl.a. lådor och
andra utrymmen. Bestämmelsen som har
överförts till tullagen från den
upphävda 1987 års tullag omfattar enligt
uttalanden i förarbetena till lagen även
paket, brev och andra försändelser
(prop. 1986/87:166 s. 93 f.). I
propositionen föreslås lagändringar som
innebär att Tullverkets befogenheter att
undersöka och öppna brev och andra
postförsändelser regleras genom
särskilda bestämmelser i den nya lagen
om tullens kontrollbefogenheter vid inre
gräns och i tullagen såvitt gäller
trafik med tredje land.
Vidare föreslås att de nämnda lagarna
kompletteras med en regel om postspärr
för att posten skall kunna tillfälligt
ta hand om enstaka försändelser till en
känd adressat på adresspostanstalten. I
postlagen föreslås en bestämmelse som
bryter den sekretess som hindrar en
posttjänsteman att lämna ut uppgifter
till tullmyndigheten. En förutsättning
härför skall vara att det är fråga om
kontroll som rör misstanke om brott.
I motion Sk36 av Gun Hellsvik m.fl. (m)
yrkas att beslut om öppnande av
postförsändelse skall fattas av domstol
och inte i administrativ ordning.
Motionärerna hänvisar till reglerna om
beslag i rättegångsbalken (yrkande 5).
De yrkar också att bestämmelserna om
postspärr inordnas i rättegångsbalkens
system (yrkande 6).
Skyddet mot undersökning av brev eller
annan förtrolig försändelse är en av de
grundläggande fri- och rättigheter som
enligt regeringsformen kan inskränkas
endast för att tillgodose ändamål som är
godtagbara i ett demokratiskt samhälle.
Begränsningen får aldrig gå utöver vad
som är nödvändigt med hänsyn till det
ändamål som föranlett den, och inte
heller sträcka sig så långt att den
utgör ett hot mot den fria
åsiktsbildningen. Begränsning kan ske
t.ex. med hänsyn till beivrandet av
brott (2 kap. 6 och 12 §§ regerings
formen).
Europakonventionen om skydd för de
mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna innehåller
bestämmelser om skydd för korrespondens.
Undantag är möjligt bl.a. till
förebyggande av oordning eller brott
(artikel 8). Ett sådant intrång måste ha
stöd i lag och ett legitimt syfte i
enlighet med vad som anges i
konventionen samt att stoppandet får
anses nödvändigt för att tillgodose det
syftet. Myndigheternas intresse av att
stoppa eller granska en försändelse
måste vägas mot den enskildes intresse
av att ha sin korrespondens skyddad.
I Europakonventionen finns också regler
om rätt till domstolsprövning och om
rättssäkerhet (artikel 6). Rätten att få
tillträde till domstol är inte absolut.
En inskränkning i ett legitimt syfte kan
ske om det finns en rimlig proportio
nalitet mellan medel och syfte.
Öppning och undersökning av brev och
andra försändelser motiveras enligt
propositionen i särskilt hög grad av det
starka samhällsintresset att begränsa
narkotikabrottsligheten. En undersökning
efter ett selektivt urval av en
postförsändelse, i form av genomlysning
eller genom användande av en
narkotikahund, har i propositionen
bedömts inte medföra ett så stort
ingrepp i den enskildes integritet att
det skulle strida mot de grundläggande
rättigheterna.
Ett öppnande skall kunna ske endast om
det finns viss misstanke om att
försändelsen innehåller en vara som kan
tas i beslag enligt bestämmelserna i
varusmugglingslagen. Skyddet av
brevhemligheten motiverar enligt proposi
tionen en begränsningsparagraf där det
föreskrivs att en undersökning inte får
vara mer ingående än som behövs med
hänsyn till ändamålet med under
sökningen. En skyldighet av föra
protokoll över undersökningen skall
gälla. En sådan bestämmelse
överensstämmer med vad som gäller enligt
rättegångsbalkens regler om beslag, där
det är fråga om lika ingripande regler
för den enskilde.
Enligt propositionen har regeringen
övervägt om frågan om en myndighets rätt
att undersöka och öppna förtroliga
försändelser borde helt regleras genom
rättegångsbalkens beslagsregler. Dessa
regler ställer emellertid ett högre krav
på brottsmisstanke än vad som gäller vid
ett administrativt förfarande, vilket
enligt propositionen skulle kunna
försvåra kampen mot
narkotikabrottsligheten.
Förfarande med postspärr kan vara av
stort värde i narkotikabekämpningen.
Tullen kan genom tips eller gjorda
beslag få en mer eller mindre stark
indikation på att t.ex. narkotika
förekommer eller kommer att förekomma i
ett visst flöde av försändelser. Vid ett
utväxlingspostkontor går det knappast
att fånga upp samtliga försändelser som
härrör från en viss avsändare eller som
är adresserade till en viss mottagare.
Det är däremot tämligen enkelt att fånga
upp en sådan försändelse när den kommer
till mottagarens lokala postkontor genom
att lägga en s.k. postspärr. Precis som
när det gäller öppnande av brev kan ett
förfarande med postspärr naturligtvis
upplevas som integritetskränkande.
Förfarandet får enligt propositionen
emellertid anses försvarbart av samma
skäl som gäller för undersökning och
öppnande av brev. Ett beslut om
kvarhållande skall meddelas att gälla
endast under en viss angiven, kortare
tidsrymd. Även beträffande postspärr
skall proportionalitetsprincipen gälla,
dvs. beslutet måste anses nödvändigt för
att syftet med åtgärden skall kunna
uppnås.
Konstitutionsutskottet framhåller i sitt
yttrande att förslagen i propositionen i
varierande grad innebär ingrepp i den
enskildes integritet och att det är av
största vikt att förutsättningarna för
dessa ingrepp och förfarandet är
noggrant reglerade i lag.
Beslutsfattandet måste fattas på ett
sådant sätt att det motsvarar
rättssäkerhetens krav och är förenligt
med de konventioner som Sverige har
undertecknat. Regleringen måste ge
möjlighet att kontrollera de ingripanden
som sker. De ingripanden som föreslås i
propositionen får göras endast om det
finns ett godtagbart samhällsintresse av
dem. De skäl som regeringen har anfört i
detta hänseende får enligt konstitutions
utskottets mening godtas.
Justitieutskottet erinrar i sitt
yttrande om att kampen mot narkotika
brottsligheten är en av de viktigaste
kriminalpolitiska uppgifterna, och målet
är att skapa ett narkotikafritt samhälle
där annat bruk av narkotika än det som
är medicinskt motiverat inte förekommer.
Regeringens kriminalpolitik är enligt
justitieutskottet särskilt inriktad
bl.a. på kampen mot narkotika
brottsligheten (prop. 1994/95:100 bil. 3
s. 6-8, JuU17 s. 5 f.), och i linje
härmed är insatser mot narkotika högt
prioriterade inom bl.a. polis och tull.
Justitieutskottet tillstyrker i
yttrandet att tullen behåller
befogenheterna att besluta om öppning
och undersökning av postförsändelser.
Genom de föreslagna lagstadgade
begränsningarna i kontrollbefogenheterna
anser justitieutskottet att förslaget
tillgodoser kraven på skyddet av brev
hemligheten. När det gäller postspärr
godtar justitieutskottet regeringens
förslag med hänvisning till vad Lagrådet
har anfört. Lagrådet har konstaterat att
en tulltjänsteman redan enligt gällande
rätt anses ha befogenhet att undersöka
postförsändelser och att uttryckliga
regler föreslås om detta. Enligt
Lagrådet kan den föreslagna möjligheten
att förordna om kvarhållande av en
postförsändelse ses som ett utflöde av
denna befogenhet och med hänsyn härtill
vill Lagrådet inte motsätta sig den
föreslagna ordningen.
Skatteutskottet instämmer i vad
konstitutionsutskottet och
justitieutskottet har anfört.
Skatteutskottet vill tillägga att den i
propositionen föreslagna preciseringen
av förutsättningarna för kontrollen av
postförsändelser bidrar till att stärka
rättssäkerheten när det gäller
förfaranden som för närvarande tillämpas
utan stöd av mer specificerade
bestämmelser. Utskottet godtar de
avvägningar som har gjorts mellan
kontrollintresset och intresset av att
skydda brevhemligheten med hänsyn till
de krav som uppställs i regeringsformen
och Europakonventionen. Även EG-
rättsligt är regleringen försvarbar med
hänsyn till det angelägna syftet. En
kontroll av postförsändelser i den
begränsade omfattning som lagförslaget
innebär måste dessutom anses som ett
litet hinder i den fria rörligheten av
varor.
Med hänvisning till det anförda
tillstyrker utskottet propositionen i
denna del och avstyrker motion Sk36
yrkandena 5 och 6.
Tillgång till uppgifter ur
transportföretagens register
I propositionen föreslås att tullen ges
möjlighet att i den brottsbekämpande
verksamheten inhämta de
bokningsuppgifter om passagerare och
laster som transportföretagen har
tillgängliga. Detta skall ge tullen ett
arbetsinstrument som kan användas för
att med mindre störning i trafiken och
med ökad träffsäkerhet rikta kontroller
mot varusändningar och personer som kan
misstänkas för brottslighet som faller
under tullens ansvarsområde. De nya
reglerna föreslås bli införda dels i den
nya lagen om tullens befogenheter vid
inre gräns, dels i tullagen.
I motion Sk36 yrkandena 7 och 8 av Gun
Hellsvik m.fl. (m) hemställs att
riksdagen skall besluta att ett
transportföretag i samband med en
bokning skall vara skyldigt att upplysa
resenärerna om att uppgifter om honom
eller henne kan komma att lämnas ut och
att villkoren för Tullverkets hantering
av uppgifterna och att överträdelse av
dessa villkor föranleder skadestånd
skall framgå av lagtexten.
Som tidigare har redovisats i föregående
avsnitt har konstitutionsutskottet i
sitt yttrande framhållit bl.a. att det
är av största vikt att förutsättningarna
för de ingrepp i den personliga
integriteten som föreslås i
propositionen och förfarandet kring
dessa ingrepp är noggrant reglerade i
lag.
Skatteutskottet vill först nämna att
granskning av uppgifter i de kommer
siella datoriserade bokningssystemen för
internationell trafik redan används i
andra europeiska länder, inklusive våra
nordiska grannländer. Med tillgång till
information i dessa register är det
möjligt att göra en riskbedömning
avseende ankommande last och passagerare
innan ett transportmedel ankommer.
Syftet med metoden är att ge ett bättre
underlag för de fysiska kontrollerna och
minska riskerna för att resande eller
varusändningar i onödan utsätts för
integritetskränkande kontrollåtgärder.
En systematisk kartläggning av
resandeströmmarna eller ett generellt
insamlande av uppgifter skall inte
tillåtas.
Uppgiftsskyldigheten omfattar enligt
det framlagda lagförslaget aktuella
uppgifter om ankommande och avgående
transporter som företaget har tillgång
till. Uppgiftsskyldigheten i fråga om
passagerare avser namn, resrutt, bagage
och medpassagerare samt sättet för
betalning och bokning. En grundläggande
förutsättning för att tullmyndigheten
skall ha rätt att begära in sådana
uppgifter är att uppgifterna kan antas
ha betydelse för Tullverkets
brottsbekämpande verksamhet. Detta
begränsar integritetsintrånget och
följer de internationella åtaganden
Sverige gjort avseende behandlingen av
person-uppgifter till skydd för enskilda
personer. Endast ett begränsat antal
tulltjänstemän med brottsbekämpande
arbetsuppgifter och nödvändig utbildning
skall ha befogenhet att begära in
uppgifter och ha direkt tillgång till
bokningsregister. Tullens övriga
verksamhetsområden lämnas alltså utanför
tillämpningsområdet. Den
brottsbekämpande verksamheten kan dock
avse även annat än narkotika. Tullen har
t.ex. en viktig roll och uppgift i att
bekämpa allvarlig ekonomisk brottslighet
med internationell anknytning avseende
EU:s finansiella system. Bedrägerier i
organiserad form och i stor skala
förekommer gentemot EU:s medel både på
inkomstsidan i samband med import och på
utgiftssidan i samband med
bidragsberättigad export. Bedrägerierna
orsakar EU årliga förluster på
åtskilliga miljarder kronor. Sverige och
övriga medlemsstater har skyldighet att
vidta alla åtgärder som står till buds
för att skydda gemenskapens medel och
tillse att skyddsnivån blir likvärdig i
hela gemenskapen. Tullen har en viktig
roll när det gäller att upptäcka sådan
brottslighet.
Uppgifterna skall kunna lämnas på det
sätt som för situationen är det mest
lämpliga, även på dataterminal. Det är
inte avsett att uppgifter om resande
skall registreras, lagras eller
bearbetas av tullen på ett sådant sätt
att nya personregister med uppgifter om
resande skapas. Uppgifter som saknar
betydelse för vidare åtgärder skall
omedelbart förstöras. För att terminal
användning inte skall leda till onödigt
integritetsintrång får sådan sökning
endast ske i sådan omfattning och under
den tidsrymd som behövs för att tullen
skall kunna ta ställning till om det
finns grund för fortsatta åtgärder i
form av spaning eller kontroll.
Skatteutskottet konstaterar att
regeringen vid utformningen av sitt
förslag noga har beaktat de
integritetsaspekter som gör sig gällande
och att reglerna inte heller onödigt
kommer att belasta företagen arbets-
eller kostnadsmässigt. De praktiska
formerna för uppgiftslämnandet skall
utarbetas genom frivilliga
vverenskommelser mellan tullen och
företagen.
När det gäller de förslag om
kompletteringar som har lagts fram i
motion Sk36 innebär det förslag till
lagstiftning som har lagts fram i
propositionen att de grundläggande
reglerna slås fast i lag. Ytterligare
föreskrifter, t.ex. preciseringar i form
av mera instruktionsbetonade regler för
hur tullen skall hantera
uppgiftsinhämtandet, bör enligt
utskottets mening kunna lämnas genom
tillämpningsföreskrifter. Enligt vad
utskottet erfarit pågår ett sådant
arbete i regeringskansliet.
I fråga om skadestånd finns i
skadeståndslagen regler om rätt till
ersättning som orsakats genom fel eller
försummelse i tjänsten, och i datalagen
(1973:289) finns skadeståndsregler som
avser felaktig hantering av person
register. Utskottet finner inte något
behov av särskilda skadeståndsregler för
denna verksamhet.
Vad gäller förslaget i samma motion om
en upplysningsplikt för transport
företagen anser utskottet att det i och
för sig kan vara önskvärt med en sådan
ordning. Eftersom det inte är endast
svenska företag och resebyråer som
säljer transporttjänster till och från
Sverige kan det emellertid bli svårt att
se till att alla transportföretag
fullföljer sin informationsplikt mot
alla sina kunder. Utskottet anser
följaktligen att propositionen bör
godtas även på denna punkt.
I motion Sk36 efterlyser motionärerna
också en analys av sekretesskyddet för
uppgifter som tullen får del av enligt
den nya lagstiftningen. Utskottet får
med anledning härav anföra följande.
Enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen
(1980:100) gäller sekretess för
uppgifter bl.a. i Tullverkets verksamhet
med att förebygga, uppdaga, utreda och
beivra brott, om förutsedda åtgärder
motverkas om uppgiften röjs. Denna
sekretess gäller till förmån för
myndighetens verksamhet. Enligt
sekretesslagen 9 kap. 17 § gäller vidare
sekretess i sådan brottsbekämpande
verksamhet om enskilds personliga eller
ekonomiska förhållanden, om det kan
antas att den enskilde eller närstående
skulle lida skada om uppgiften röjs.
Uppgifter som inhämtas från
transportföretagen omfattas således av
samma sekretesskydd som andra uppgifter
inom åklagarmyndigheters, polisens,
tullens och Kustbevakningens
brottsbekämpande verksamhet. Utöver
detta skydd för uppgifterna föreskrivs i
lagtexten att uppgifter som inte
aktualiserar något ingripande eller
brottsutredning omedelbart skall
förstöras. Det innebär att den absolut
största delen av uppgifterna kommer att
förstöras kort efter det att de inkommit
till tullen. Under denna korta tid som
uppgifterna hanteras av tullen gäller de
ovan beskrivna sekretessreglerna.
Utskottet anser att det inte finns ett
behov av att införa särskilda sekretess
regler i det framlagda lagförslaget.
Utskottet utgår från att det i
regeringskansliet också sker en prövning
av om den nya lagstiftningen bör
föranleda ändring i
sekretessförordningen.
Sammanfattningsvis tillstyrker
utskottet propositionen i fråga om
kontroll av transportföretagens
register. Utskottet avstyrker de förslag
om kompletterande regler som lagts fram
genom motion Sk36 yrkandena 7 och 8.
Övriga frågor
Beträffande propositionen i övrigt har
utskottet inte funnit anledning till
erinran. Utskottet tillstyrker
propositionen även i övriga delar. I
fråga om lagförslagen bör det dock göras
en teknisk ändring i 9 § förslag till
lag om ändring i lagen (1994:1565) om
beskattning av privatinförsel av alko
holdrycker och tobaksvaror från land som
är medlem i Europeiska unionen. Denna
lag innehåller bestämmelser om böter vid
underlåtenhet att anmäla sådan införsel
som avses i lagen. Enligt den nämnda
paragrafen utesluts tillämpningen av
varusmugglingslagen i dessa fall. De
bestämmelser i varusmugglingslagen som
reglerar förfarandet vid inledande av
förundersökning (13 §) och befogenheter
för Tullverket att föra talan för
verkets räkning i fråga om böter enligt
införsellagen (24 § första stycket
första meningen) bör emellertid inte
uteslutas från tillämpningen. Utskottet
förordar den justering i lagtexten som
framgår av utskottets hemställan. Med
den ändringen tillstyrker utskottet de
vid propositionen fogade lagförslagen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande ny lagstiftning
om tullens befogenheter vid inre
gräns
att riksdagen bifaller proposition
1995/96:166 i denna del och avslår
motion 1995/96:Sk36 yrkandena 1-4,
res. 1 (m) - delvis
2. beträffande generell
anmälningsskyldighet m.m.
att riksdagen avslår motion
1995/96:Sk37 yrkandena 2-5,
res. 2 (mp)
res. 3 (kds)
3. beträffande utrotningshotade
djur, radioaktiva ämnen, farligt
avfall och mineraloljor
att riksdagen avslår motion
1995/96:Sk37 yrkande 1,
res. 4 (mp)
4. beträffande kontroll av
postförsändelser
att riksdagen bifaller proposition
1995/96:166 i denna del och avslår
motion 1995/96:Sk36 yrkandena 5 och
6,
res. 5 (m) -
delvis
5. beträffande kontroll av
transportföretagens
bokningsregister
att riksdagen bifaller proposition
1995/96:166 i denna del och avslår
motion 1995/96:Sk36 yrkandena 7 och
8,
res. 6 (m) -
delvis
6. beträffande propositionen i
övrigt
att riksdagen bifaller proposition
1995/96:166 i denna del,
7. beträffande lagförslagen
att riksdagen med anledning av
proposition 1995/96:166 i denna del
och till följd av vad utskottet ovan
anfört och hemställt antar de vid
propositionen fogade förslagen till
1. lag om Tullverkets befogenheter
vid Sveriges gräns mot ett annat land
inom Europeiska unionen,
2. lag om ändring i tullagen
(1994:1550),
3. lag om ändring i lagen (1994:1565)
om beskattning av privatinförsel av
alkoholdrycker och tobaksvaror från
land som är medlem i Europeiska
unionen, dock att 9 § får följande
som utskottets förslag betecknade
lydelse:
Regeringens förslag Utskottets förslag
9 §
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
lämnar uppgift som befinns oriktig eller
underlåter att anmäla skattepliktig
införsel enligt denna lag döms till
böter. I ringa fall skall inte dömas
till ansvar.
Lagen (1960:418) Lagen (1960:418)
om straff för om straff för
varusmuggling och varusmuggling, utom
skattebrottslagen såvitt avser 13 §
(1971:69) skall och 24 § första
inte tillämpas på stycket första
införsel som avses meningen, och
i denna lag. skattebrottslagen
(1971:69) skall
inte tillämpas på
införsel som avses
i denna lag.
4. lag om ändring i postlagen
(1993:1684),
5. lag om ändring i lagen (1994:1551)
om frihet från skatt vid import, m.m.
res. 1 (m) -
delvis
res. 5 (m) -
delvis
res. 6 (m) - delvis
Utskottet hemställer vidare att ärendet
företas till avgörande efter endast en
bordläggning.
Stockholm den 30 maj 1996
På skatteutskottets vägnar
Lars Hedfors
I beslutet har deltagit: Lars Hedfors
(s), Sverre Palm (s), Karl Hagström (s),
Karl-Gösta Svenson (m), Lisbeth Staaf-
Igelström (s), Rolf Kenneryd (c), Björn
Ericson (s), Carl Fredrik Graf (m), Isa
Halvarsson (fp), Ulla Rudin (s), Jan-
Olof Franzén (m), Ronny Korsberg (mp),
Holger Gustafsson (kds), Lars U Granberg
(s), Carl Erik Hedlund (m), Per
Rosengren (v) och Barbro Andersson (s).
Reservationer
1. Ny lagstiftning om tullens
befogenheter vid inre gräns (mom.1 och
mom. 7 i motsvarande del)
Karl-Gösta Svenson, Carl Fredrik Graf,
Jan-Olof Franzén och Carl Erik Hedlund
(alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 21 börjar med I motive
ringen och på s. 22 slutar med
yrkandena 1-4 bort ha följande
lydelse:
Som framhålls i motion Sk36 är det
mycket tveksamt om den sedan länge
rådande myndighetsstrukturen mellan
polis och tull verkligen kommer att
tillgodose de ökade kraven på framför
allt en effektiv narkotikabrotts
bekämpning i anslutning till de inre
gränsområdena. Det finns enligt
utskottets mening starka skäl för att
pröva en organisatorisk förändring.
I en reformerad organisation i enlighet
med motionsförslaget integreras
tullkriminalen och tullens
bevakningspersonal med
polisorganisationen på de platser där
inre gränskontroller kommer i fråga.
Tullens verksamhet vid den inre gränsen
ersätts av en utbyggd brottsbekämpning
under polis- och åklagaransvar med
inriktning på narkotika och andra varor
som omfattas av artikel 36 i
Romfördraget. Den föreslagna ordningen
förenar kravet på fri rörlighet för
varor med kravet på en effektiv
brottsbekämpning vid den inre gränsen.
Ingripandena kommer att göras av polis
med utgångspunkt i sedvanliga
straffprocessuella metoder. Eftersom
svensk polis inte får ingripa annat än
med stöd av brottsmisstanke blir all
kontroll misstankebaserad. Avsteget från
regeringens förslag är i praktiken inte
så stort som det kan verka vad avser
synen på kontrollmetoderna. Om polisen
vid sin kontroll tillämpar de beprövade
tullmetoderna (utom slumpmässiga
stickprovskon-troller) med s.k. selektiv
kontroll i dess olika varianter utgör
dessa enligt utskottets uppfattning en
på misstanke baserad kontroll och är
därför tillåten. Detta går väl att
förena med EG-rätten, som inte ger
utrymme för något annat synsätt när det
gäller fri rörlighet för varor.
En reform enligt förslaget i motionen
kräver en annan lagteknisk lösning än
den regeringen föreslagit. Riksdagen bör
begära av regeringen att den snarast
skall återkomma med förslag till
bestämmelser som tillgodoser de krav som
har ställts i motionen. De provisoriska
reglerna om tullens kontrollbefogenheter
vid inre gräns i övergångsbestämmelserna
till 1994 års tullag bör kvarstå i
avvaktan på att regeringen lägger fram
ett nytt förslag. En försöksverksamhet
med regionala tull- och polismyndigheter
bör genast påbörjas i syfte att
undanröja oklarheter på lednings- och
styrningsnivå som kan gå ut över
effektiviteten i brottsbekämpningen.
Erfarenheterna av denna
försöksverksamhet bör ligga till grund
för den närmare utformningen av en ny
organisation.
Det anförda innebär att utskottet
tillstyrker motion 1995/96:Sk36 yrkan
dena 1-4 och avslår det förslag till ny
lagstiftning om tullens kontrollbefo
genheter vid inre gräns som regeringen
har lagt fram i proposition 1995/96:166.
dels att utskottets hemställan under 1
och 7 i motsvarande del bort ha följande
lydelse:
1. beträffande ny lagstiftning om
tullens befogenheter vid inre gräns
att riksdagen med bifall till motion
1995/96:Sk36 yrkande 1-4 och med
avslag på proposition 1995/96:166 i
denna del begär att regeringen skall
återkomma till riksdagen med ett
förslag till en reformerad
myndighetsstruktur mellan tull och
polis i enlighet med motionen och som
sin mening ger regeringen till känna
vad som i motionen har anförts om en
försöksverksamhet med integrerad tull-
och polisverksamhet och om att
tullens övergångsbestämmelser tills
vidare skall kvarstå,
7. beträffande lagförslagen i fråga
om tullens befogenheter vid inre
gräns
att riksdagen avslår de i proposition
1995/96:166 framlagda förslagen till
dels lag om Tullverkets befogenheter
vid Sveriges gräns mot ett annat land
inom Europeiska unionen,
dels lag om ändring i tullagen
(1994:1550) såvitt avser 9 a § och
upphävande av punkterna 4, 6 och 7 i
övergångsbestämmelserna till lagen,
dock att den del av punkt 4 som
börjar med varor som och slutar med
samma gäller skall utgå ur lagen
och att samma punkt tillförs ett nytt
sista stycke av följande lydelse:
Vad som sagts i andra stycket gäller
i tillämpliga delar även varor för
vilka anmälningsskyldigheten regleras
i lagen (1994:1565) om beskattning av
privatinförsel av alkoholdrycker och
tobaksvaror från land som är medlem i
Europeiska unionen .
2. Generell anmälningsskyldighet m.m.
(mom. 2)
Ronny Korsberg (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 22 börjar med Lagrådet har
och på s. 23 slutar om
anmälningsskyldighet bort utgå och att
den del av utskottets yttrande på s. 23
som börjar med Utskottet avstyrker och
slutar med detta motionsyrkande bort
ha följande lydelse:
De varor som omfattas av tullkontroll
vid inre gräns är så speciella att
anmälningsskyldighet borde föreligga för
samtliga varor vid gränspassagen, både
när varorna införs från annat EU-land
eller utförs till annat EU-land. Den som
för in sådana varor på annan plats än
bemannad tullplats borde också alltid
vara skyldig att göra en
förhandsanmälan. Förutsättningarna för
ett sådant system bör skyndsamt utredas
och arbetas in i den nya lagstiftningen.
Dessa ändringar bör också tas in i lagen
(1994:1565) om beskattning av
privatinförsel av alkoholdrycker och
tobaksvaror från land som är medlem i
EU. Beträffande sistnämnda lag bör
särskild avgift tas ut även om en fri
villig rättelse av oriktiga uppgiften
har skett.
Det anförda innebär att utskottet
tillstyrker motion Sk37 yrkandena 2-5.
dels att utskottets hemställan under 2
bort ha följande lydelse:
2. beträffande generell
anmälningsskyldighet m.m.
att riksdagen med bifall till motion
1995/96:Sk37 yrkandena 2-5 som sin
mening ger regeringen till känna vad
som i motionen anförts om utvidgning
av anmälningsskyldigheten och om
särskild avgift.
3. Generell anmälningsskyldighet m.m.
(mom. 2)
Holger Gustafsson (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande
på s. 23 som börjar med Utskottet
avstyrker och slutar med yrkandena
2-4 bort ha följande lydelse:
När det gäller privatinförsel av
alkoholdrycker och tobaksvaror från land
som är medlem i EU innebär regeringens
förslag att det införs en regel som
lämnar ett utrymme för att anmäla en
införsel till skattemyndigheten inom tre
dagar om tullen inte har kunnat ta emot
anmälan. Det måste starkt ifrågasättas
om det skall finnas en sådan möjlighet
att anmäla i efterhand. Regeringen bör
skyndsamt utreda förutsättningarna för
att ta bort denna undantagsregel och
återkomma till riksdagen med ett förslag
till en alternativ reglering av
anmälningsskyldigheten i de fall tullen
inte kan ta emot anmälan. Detta bör med
anledning av motion Sk37 yrkande 4 ges
regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 2
bort ha följande lydelse:
2. beträffande generell
anmälningsskyldighet m.m.
att riksdagen med anledning av motion
1995/96:Sk37 yrkande 4 som sin mening
ger regeringen till känna vad
utskottet anfört om de nya reglerna
om privatinförsel av alkohol och
tobak från annat EU-land samt avslår
motion 1995/96:Sk37 yrkande 2, 3 och
5.
dels att den del av utskottets yttrande
på s. 24 som börjar med Utskottet har
och slutar med yrkande 1 bort ha
följande lydelse:
Tullverkets kontrollbefogenheter vid
inre gräns bör utvidgas i fråga om in-
och utförsel av utrotningshotade djur,
radioaktiva ämnen och strålkällor samt
farligt avfall och mineraloljor. Det
framgår av propositionen att visst utred
ningsarbete pågår. Regeringen bör
påskynda beredningen och återkomma till
riksdagen med förslag till lagändringar
som innebär en förstärkt tullkontroll av
dessa varugrupper. Utskottet tillstyrker
följaktligen motion Sk37 yrkande 1.
dels att utskottets hemställan under 3
bort ha följande lydelse:
3. beträffande utrotningshotade
djur, radioaktiva ämnen, farligt
avfall och mineraloljor
att riksdagen med bifall till motion
1995/96:Sk36 yrkande 1 som sin mening
ger regeringen till känna vad som i
motionen har anförts om en
komplettering av lagstiftningen.
5. Kontroll av postförsändelser (mom. 4
och mom. 7 i motsvarande del)
Karl-Gösta Svenson, Carl Fredrik Graf,
Jan-Olof Franzén och Carl Erik Hedlund
(alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 26 börjar med Skatteutskottet
instämmer och på s. 27 slutar med
yrkandena 5 och 6 bort ha följande
lydelse:
Ett beslut om att öppna post bör fattas
av domstol och inte i administrativ
ordning. Rättegångsbalkens regler om
beslag, där redan rätten till domstols-
prövning finns, bör gälla även för
Tullverket i fråga om befogenheten att
undersöka och öppna brev. Detsamma bör
gälla beslut om postspärr.
Riksdagen bör begära av regeringen att
den genast återkommer till riksdagen med
ett lagförslag som har den här angivna
innebörden. Detta innebär att utskottet
tillstyrker motion 1995/96:Sk36
yrkandena 5 och 6.
dels att utskottets hemställan under 4
och 7 i motsvarande del bort ha följande
lydelse:
4. beträffande kontroll av
postförsändelser
att riksdagen med bifall till motion
1995/96:Sk36 yrkandena 5 och 6 och
med anledning av proposition
1995/96:166 i denna del som sin
mening ger regeringen till känna vad
som i motionen har anförts om
kontroll av postförsändelser och
postspärr,
7. beträffande lagförslagen i fråga
om kontroll av postförsändelser
att riksdagen avslår de i proposition
1995/96:166 framlagda förslagen till
dels lag om ändring i tullagen
(1994:1559) såvitt avser 57 a-57 d
§§,
dels lag om ändring i postlagen
(1993:1684).
6. Kontroll av transportföretagens
bokningsregister (mom. 5 och mom. 7 i
motsvarande del)
Karl-Gösta Svenson, Carl Fredrik Graf,
Jan-Olof Franzén och Carl Erik Hedlund
(alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 28 börjar med Skatteutskottet
konstaterar och på s. 29 slutar med
yrkandena 7 och 8 bort ha följande
lydelse:
Enligt utskottets mening bör det
framlagda förslaget om kontroll av
transportföretagens bokningsregister
kompletteras på några punkter. En viktig
förändring är att resenärerna redan vid
en bokning skall få en upplysning om att
uppgifter om bokningen kan komma att
lämnas ut på grund av lag. Härmed uppnås
syftet att den enskilde får en formell
möjlighet att själv bedöma graden av
integritetsintrång. Det bör härvid vara
en strävan att en upplysningsskyldighet
skall kunna omfatta alla de transporter
som tullen har möjlighet att
kontrollera.
Vissa frågor som gäller Tullverkets
hantering av de uppgifter som hämtas in
behandlas inte i lagtexten utan endast i
kommentarer till den nya lagtexten.
Detta är otillfredsställande. Villkoren
för begränsningarna bör av hänsyn till
integritets- och rättssäkerhetsaspekten
även framgå av lagtexten i större
utsträckning än vad som har föreslagits
i propositionen. Det bör i lagen också
klart framgå vad som gäller beträffande
sekretess och att överträdelse av
bestämmelserna om olaglig inhämtning
eller behandling av uppgifterna är
skadeståndsgrundande. Det bör ankomma på
regeringen att genast arbeta fram ett
nytt lagförslag som kompletterats på
detta sätt.
Utskottet tillstyrker med hänvisning
till det anförda yrkandena 7 och 8 i
motion Sk36.
dels att utskottets hemställan under 5
och 7 i motsvarande del bort ha följande
lydelse:
5. beträffande kontroll av
transportföretagens bokningsregister
att riksdagen med bifall till motion
1995/96:Sk36 yrkandena 7 och 8 och
med anledning av proposition
1995/96:166 i denna del som sin
mening ger regeringen till känna vad
som i motionen har anförts om
kompletteringar i de föreslagna
reglerna,
7. beträffande lagförslagen i fråga
om kontroll av transportföretagens
bokningsregister
att riksdagen avslår det i
proposition 1995/96:166 framlagda
förslaget till lag om ändring i
tullagen (1994:1559) såvitt avser 66,
67 a, 67 b, 99 a och 107 §§.
Konstitutionsutskottets yttrande
1995/96:KU9y
Tullens befogenheter vid den inre
gränsen
Till skatteutskottet
Skatteutskottet har genom beslut den 23
april 1996 berett konstitutions
utskottet, justitieutskottet och
försvarsutskottet tillfälle att yttra
sig över proposition 1995/96:166 Tullens
befogenheter vid den inre gränsen jämte
motioner.
Utskottet
Förslagen
I propositionen föreslås en lag om
Tullverkets befogenheter vid införsel
eller utförsel över Sveriges gräns mot
ett annat EU-land. Samtidigt föreslås
vissa ändringar i andra lagar,
huvudsakligen till följd av
bestämmelserna i den föreslagna nya
lagen.
Lagen innehåller bl.a. vissa åtgärder
för att bekämpa i första hand narkoti
kabrottsligheten. Sålunda föreslås att
tullen i den brottsbekämpande verk
samheten skall få tillgång till
bokningsuppgifter om passagerare m.m.
från transportföretagen. Vidare föreslås
tullen få en lagstadgad möjlighet att
undersöka och öppna brev och andra
postförsändelser samt att lägga s.k.
postspärr. Åtgärderna föreslås gälla
både trafik mellan Sverige och annat EU-
land och trafik mellan Sverige och
tredje land.
Förslagen har granskats av Lagrådet.
I en av de motioner som väckts med
anledning av propositionen, motion Sk36
av Gun Hellsvik m.fl. (m), anser
motionärerna att propositionen bör
avslås och regeringen uppmanas att
återkomma med ett förslag där de nuva
rande myndighetsstrukturerna förändras
och tullkriminalen och tullens
bevakningspersonal integreras med
polisorganisationen. I avvaktan på detta
förslag anser de att de nuvarande
övergångsbestämmelserna bör gälla. De
gällande bestämmelserna bör enligt
motionärerna kompletteras dels genom att
enskilda ges möjlighet att lämna
samtycke till att tullen får tillgång
till uppgifter i transportföretagens
register genom att resenärer vid bokning
upplyses om att uppgifter om dem kan
komma att lämnas ut, dels genom att
villkoren för Tullverkets hantering av
personuppgifter kompletteras. I andra
hand yrkar motionärerna att rätten att
öppna post ändå bör beslutas av domstol
och inte i administrativ ordning och att
rätten att besluta om postspärr bör
inordnas i rättegångsbalkens system.
Bakgrund
Lagstiftning vid Sveriges EU-inträde
Vid Sveriges inträde i EU blev de
gemenskapsförordningar som reglerar
handeln gentemot tredje land direkt
gällande rätt här i landet. De bestämmel
ser i tullagstiftningen som reglerade
förhållanden som även regleras i gemen
skapsförordningarna upphävdes. Samtidigt
infördes en ny lagstiftning som
komplement till gemenskapsförordningarna
eller för att genomföra gällande EG-
direktiv på tullområdet. Vidare infördes
- i avvaktan på en permanent lösning -
vissa övergångsbestämmelser med
hänvisning till äldre lag.
Det svenska medlemskapet i EU innebär
bl.a. att vi är skyldiga att tillämpa
bestämmelserna i EG-fördraget om fri
rörlighet för varor och personer m.m. I
princip innebär detta att sådana
kontroller som enbart grundas på att en
vara passerar en gräns inte längre är
tillåtna. Förbudet är dock inte
undantagslöst. Enligt artikel 36 i EG-
fördraget kan nämligen kontroller
behållas under vissa förutsättningar.
Sålunda krävs att kontrollen har sin
grund i ett godtagbart samhällsintresse,
där bl.a. hänsynen till allmän ordning,
allmän säkerhet och intresset att skydda
människors och djurs liv och hälsa
nämns, och att detta samhällsintresse
inte kan tillgodoses på annat, neutralt
sätt. En andra förutsättning är att
kontrollen är proportionell i
förhållande till det hinder den innebär
för den fria rörligheten. Med detta
avses att det hinder som kontrollen
utgör inte får gå utöver det syfte som
motiverar kontrollen, eller i övrigt ha
en onödigt störande inverkan på utbytet
över gränsen. Dessutom gäller att om det
skyddsvärda ändamålet blivit fullt
tillgodosett genom gemenskapsrättsliga
regler finns det inte längre någon
möjlighet att nationellt föreskriva om
kontroller.
Bestämmelser om fri- och rättigheter
m.m.
Regeringsformen
Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen
åtnjuter varje medborgare skydd mot
bl.a. undersökning av brev eller annan
förtrolig försändelse. För begränsningar
av de fri- och rättigheter som anges i 2
kap. regeringsformen krävs lagstöd.
Enligt 12 § andra stycket i samma
kapitel får begränsning göras endast för
att tillgodose ändamål som är godtagbara
i ett demokratiskt samhälle. Begräns
ningen får aldrig gå utöver vad som är
nödvändigt med hänsyn till det ändamål
som föranlett den, och inte heller
sträcka sig så långt att den utgör ett
hot mot den fria åsiktsbildningen.
Europakonventionen om skydd för de
mänskliga rättigheterna och
grundläggande friheterna
Enligt artikel 8 i konventionen har var
och en rätt till skydd för bl.a. sin
korrespondens. Rättigheten får dock
underkastas inskränkningar. Inskränk
ningar måste göras genom lag och avse
vad som i ett demokratiskt samhälle är
nödvändigt med hänsyn till landets yttre
säkerhet, den allmänna säkerheten,
landets ekonomiska välstånd,
förebyggande av oordning eller brott,
hälsovården, skyddandet av sedligheten
eller av andra personers fri- och
rättigheter.
Artikel 6 i konventionen innehåller
regler om rätt till domstolsprövning och
om rättssäkerhet. Var och en har, när
det gäller att pröva hans eller hennes
civila rättigheter och skyldigheter
eller anklagelse mot honom för brott,
rätt till en opartisk och offentlig
rättegång. I propositionen framhålls att
Europadomstolen i ett mål uttalat att
rätten till tillträde till domstol inte
är absolut utan att inskränkningar i
denna rätt kan föreligga. En
inskränkning måste dock ha ett legitimt
syfte, och det måste finnas en rimlig
proportionalitet mellan medel och syfte.
Kontrollåtgärder och kompensatoriska
åtgärder
Kontroll av postförsändelser
Tullen anses för närvarande ha
befogenhet att undersöka och öppna brev
och andra postförsändelser. Enligt 57 §
tullagen (1994:1550) får tullmyndigheten
för kontroll av att deklarations- och
uppgiftsskyldighet har fullgjorts under
söka bl.a. lådor och andra utrymmen där
varor kan förvaras. Rätten enligt
bestämmelsen i 57 § har ansetts omfatta
även paket, brev och andra försändelser
(prop. 1986/87:166 s. 93 f.). Lagrådet
ansåg dock vid sin granskning av
bestämmelsen i den gamla tullagen att
det var fråga om kontrollbefogenheter av
så långtgående art att de borde ges ett
klarare stöd i tullagen.
Någon lagreglering av möjligheten att
hålla kvar enstaka postförsändelser
finns inte i tullagstiftningen och fanns
inte heller före Sveriges inträde i EU.
Sådant kvarhållande har emellertid
enligt propositionen tillämpats länge,
och det tillämpas fortfarande när det
gäller försändelser från tredje land men
inte såvitt avser EU-intern post.
Egendom som kan antas vara förverkad
enligt lagen (1960:418) om varusmuggling
får tas i beslag enligt samma lag.
Förverkande kan ske om egendomen varit
föremål för varusmuggling eller försök
därtill.
Bestämmelser om beslag i brottmål finns
i 27 kap. rättegångsbalken.
Regeringen föreslår att Tullverkets
befogenheter att undersöka och öppna
brev och andra postförsändelser skall
ges ett klarare stöd i
tullagstiftningen.
Enligt förslaget (8 § resp. 57 a §)
skall en tulltjänsteman få undersöka
postförsändelser, såsom paket, brev och
liknande försändelser för att
kontrollera att anmälningsskyldigheten
enligt lagen har fullgjorts. En sådan
försändelse skall få öppnas, om det
finns anledning anta att den innehåller
en sådan vara som omfattas av lagen och
att varan kan tas i beslag enligt
varusmugglingslagen samt försändelsen
finns hos tullmyndigheten eller på
utväxlingspostkontoret.
Beslut om att öppna brev och andra
sådana försändelser som kan antas
innehålla förtroliga meddelanden skall
få fattas endast av tullmyndighetens
chef eller efter dennes förordnande av
någon annan tjänsteman vid myndigheten.
En försändelse som öppnas skall inte få
undersökas närmare än vad som behövs med
hänsyn till ändamålet med
undersökningen.
Vidare skall föras protokoll över
undersökningen. Av protokollet skall
framgå ändamålet med undersökningen och
vad som har kommit fram vid denna. Om en
försändelse har öppnats skall adressaten
och, om det är möjligt, avsändaren
underrättas så snart som möjligt.
Under vissa särskilda förutsättningar
skall ett beslut om s.k. postspärr kunna
meddelas. Detta innebär att en
postförsändelse som väntas till viss
postanstalt och som kommer från utlandet
skall kunna hållas kvar av postbeford
ringsföretaget när försändelsen kommer
in till postanstalten. En förutsättning
för att ett beslut om postspärr skall
kunna fattas är att det finns anledning
anta att försändelsen innehåller
narkotika som kan tas i beslag enligt
varusmugglingslagen, och därutöver krävs
att ett sådant beslut är nödvändigt för
att det avsedda resultatet skall uppnås.
Beslut om postspärr skall få meddelas
av chefen för en tullmyndighet. Beslutet
får verkställas omedelbart men skall
snarast prövas av Generaltullstyrelsen.
Ett beslut skall meddelas att gälla viss
angiven, kortare tidsrymd.
En ny bestämmelse föreslås i postlagen,
som bryter sekretessen när det gäller
möjligheten för en posttjänsteman att
lämna ut uppgifter till tullmyndigheten
vid kontroll som rör misstanke om
narkotikabrott.
Regeringen diskuterar i sina
överväganden förslaget om brytande av
postförsändelser i förhållande till
regeringsformens bestämmelser om grund
läggande fri- och rättigheter och till
Europakonventionens bestämmelser om
skydd för de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna.
Regeringen anser det nödvändigt att
tullen även i fortsättningen kan utöva
viss kontroll över varor som befordras
med post. I rättegångsbalkens
bestämmelser om beslag ställs det högre
krav på brottsmisstanke än vad som
gäller vid ett administrativt
förfarande. Det är naturligtvis av vikt
att en inskränkning i rättigheter som
skyddas av grundlagen och
internationella konventioner blir så
begränsad som möjligt. Som framgått är
det därvid av betydelse att syftet med
inskränkningen kan anses legitimt, och
att det finns en rimlig proportionalitet
mellan det medel som används och syftet
med åtgärden. En undersökning av en
postförsändelse i form av genomlysning
eller genom användande av en
narkotikahund kan enligt regeringen inte
anses medföra ett så stort ingrepp i den
enskildes integritet att det skulle
strida mot de grundläggande
rättigheterna. Däremot är det
naturligtvis extra känsligt ur
integritetssynpunkt att öppna en sådan
försändelse. För att göra detta ingrepp
så begränsat som möjligt föreslår
regeringen att ett öppnande skall kunna
ske endast om det finns viss misstanke
om ( anledning anta ) att försändelsen
innehåller en vara som kan tas i beslag
enligt bestämmelserna i
varusmugglingslagen. Det torde därvid
vara tillräckligt att kontrollen resulte
rar i att en narkotikahund markerar,
eller i att genomlysningen indikerar att
det är fråga om ett otillåtet införande
av en vara för att den nämnda miss
tankegraden skall anses ha uppnåtts.
Däremot kan ett öppnande inte motiveras
av exempelvis erfarenhetsmässigt
traditionella riskflöden (försändelser
från vissa länder eller orter) eller
försändelser med visst utseende och
form.
Begränsningarna innebär att en
undersökning inte får vara mer ingående
än som behövs med hänsyn till ändamålet
med undersökningen (proportionalitets
principen).
I fråga om förslaget till postspärr
anför regeringen att det inte är
tillfredsställande att ett så för den
enskilde ingripande institut kan
tillämpas utan uttryckligt lagstöd.
Tillgång till uppgifter ur
transportföretagens register
Regeringen föreslår att tullen ges
befogenhet att i den brottsbekämpande
verksamheten inhämta vissa uppgifter
från transportföretagen. Förslaget
innebär att transportföretag som
befordrar varor, passagerare eller
fordon till eller från Sverige på
begäran av en tullmyndighet skyndsamt
skall lämna aktuella uppgifter om
ankommande och avgående transporter som
företaget har tillgång till.
Skyldigheten skall endast gälla de
uppgifter om passagerare som avser namn,
resrutt, bagage och medpassagerare samt
sättet för betalning och bokning.
Tullmyndigheten får begära sådana
uppgifter endast om uppgifterna kan
antas ha betydelse för Tullverkets
brottsbekämpande verksamhet.
Ett transportföretag skall få lämna
uppgifter genom att göra dem läsbara för
tullmyndigheten genom terminalåtkomst.
Tullmyndigheten skall få ta del av
uppgifter genom terminalåtkomst endast i
den omfattning och under den tid som
behövs för att kontrollera aktuella
transporter. Myndigheten får inte ändra
eller på annat sätt bearbeta eller lagra
uppgifter som hålls tillgängliga på
detta sätt.
Uppgifter om enskilda personer som
lämnats på annat sätt än genom
terminalåtkomst, skall omedelbart
förstöras, om de visar sig sakna
betydelse för utredning och lagföring av
brott.
Regeringen anför i sina överväganden
bl.a. att ett internationellt beprövat
och effektivt hjälpmedel i kampen mot
internationell brottslighet, framför
allt vad gäller narkotikasmuggling, är
att diskret och utan att det stör och
hindrar trafiken skaffa sig uppgifter om
vad och vilka som passerar gränsen. Vid
granskningen är det inte i första hand
namn på passagerare som är intressant
utan uppgifter som avreseort, resrutt,
betalningssätt, bokningsrutin och
bagage. Metoden används för att få en
bättre grund och urval för
kontrollverksamheten och på så sätt
kunna rikta kontrollerna mot dem som kan
misstänkas för brottslighet.
Regeringen påpekar dock att den
brottsbekämpande verksamheten kan avse
även annat än narkotika och att tullen
har en viktig roll och uppgift i att
bekämpa allvarlig ekonomisk brottslighet
med internationell anknytning avseende
EU:s finansiella system.
I fråga om sådana
integritetsinvändningar som kan resas
mot förslaget medger regeringen att
uppgifterna till största delen rör
resenärer som inte kan misstänkas för
brott och att det därmed finns en risk
för otillbörligt intrång i de resandes
personliga integritet. En annan
invändning är att det är fråga om
tillgång till privata företags
kunduppgifter, och detta innebär att
personregister används för andra ändamål
än det ändamål registret är avsett för.
De förslag som tidigare utredningar
lämnat innebär att uppgifter skulle
kunna inhämtas endast efter ett särskilt
beslut som skall underställas åklagare,
domstol eller Generaltullstyrelsen, och
att uppgifter skulle kunna inhämtas
endast om tullen eftersöker en viss
person, eller alternativt riktat
misstankar mot ett visst transportmedel
och behöver veta vilka som medföljer
detta. Uppgifterna skulle dessutom få
hämtas in endast i skriftlig eller
muntlig form, alltså inte genom ADB.
Dessa begränsningar gör sammantaget
enligt regeringen att någon
effektivitetsvinst inte uppnås i
bekämpandet av den internationella
brottsligheten av följande skäl.
Uppgifterna har oftast ett värde endast
under en kort tid och innan någon
brottslighet kan knytas till någon viss
person eller visst brott. Har väl
misstankarna riktats mot en person eller
transport har de oftast blivit så
konkreta och starka att det redan i dag
finns möjlighet att med
rättegångsbalkens regler om beslag
inhämta dessa uppgifter. Det förslag som
regeringen lägger fram innebär en ren
förspaningsmetod som är till nytta innan
misstankar om något konkret brott kan
knytas till någon person. För att
uppgifterna skall vara användbara måste
de således vara förhållandevis lätt
åtkomliga för tullens
underrättelsetjänst, så att den, när
något misstänkt framkommer, omedelbart
skall kunna vidarebefordra information
till tullens operativa verksamhet så att
ingripande kan ske när transporten
anländer eller innan den avgår.
Metoden att utifrån bokningsuppgifter
bilda sig en uppfattning om det finns
anledning att misstänka brottslighet,
kräver enligt propositionen särskild
träning och kunskap i vilka uppgifter
som är intressanta och hur de skall
tolkas. Det är därför endast ett
begränsat antal tulltjänstemän med
brottsbekämpande arbetsuppgifter och
nödvändig utbildning, som bör få
befogenhet att begära in uppgifter eller
ha mer direkt tillgång till
bokningsregister.
Utskottets bedömning
Konstitutionsutskottet ser inte som sin
uppgift att bedöma de enskilda
åtgärderna i förslaget. Utskottet vill
dock framhålla att de föreslagna
åtgärder som redovisats ovan - som
regeringen också anfört i propositionen
- i varierande grad innebär ingrepp i
den enskildes integritet. Det är därför
av största vikt att förutsättningarna
för dessa ingrepp och förfarandet är
noggrant reglerade i lag. Beslut måste
fattas på ett sådant sätt att det
motsvarar rättssäkerhetens krav och är
förenligt med de konventioner som
Sverige har undertecknat. Regleringen
måste ge möjlighet att kontrollera de
ingripanden som sker.
De ingripanden som föreslås får göras
endast om det finns ett godtagbart
samhällsintresse av dem. De skäl som
regeringen har anfört i detta hänseende
får enligt utskottets mening godtas.
Stockholm den 15 maj 1996
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo
(fp), Catarina Rönnung (s), Anders
Björck (m), Axel Andersson (s), Widar
Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone
Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c),
Barbro Hietala Nordlund (s), Pär-Axel
Sahlberg (s), Kenneth Kvist (v), Mats
Berglind (s), Inger René (m), Peter
Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nils-
Göran Holmqvist (s) och Nils Fredrik
Aurelius (m).
Justitieutskottets yttrande
1995/96:JuU5y
Tullens befogenheter vid den inre
gränsen
Till skatteutskottet
Inledning
Skatteutskottet har den 23 april 1996
berett bl.a. justitieutskottet tillfälle
att yttra sig över proposition
1995/96:166 Tullens befogenheter vid den
inre gränsen jämte de motioner som
väckts i ärendet.
Yttrandets omfattning
De frågor som aktualiseras i ärendet och
som ligger inom justitieutskottets
beredningsområde berörs i första hand av
yrkandena 1-6 i motion 1995/96:Sk36 av
Gun Hellsvik m.fl. (m). Yrkandena avser
reformering av tullens och polisens
myndighetsstruktur och beslut om en
försöksverksamhet på området, beslut om
brevkontroll samt placering i
rättegångsbalken av bestämmelsen om s.k.
postspärr.
Utskottet
Inledning
Det svenska medlemskapet i Europeiska
unionen (EU) innebär bl.a. att vi är
skyldiga att tillämpa bestämmelserna i
EG-fördraget om fri rörlighet för varor.
I princip innebär detta att sådana
kontroller som enbart grundas på att en
vara passerar en gräns inte längre är
tillåtna. Förbudet är dock inte
undantagslöst. Enligt artikel 36 i EG-
fördraget kan nämligen kontroller
behållas under vissa förutsättningar.
Sålunda krävs att kontrollen har sin
grund i ett godtagbart samhällsintresse,
där bl.a. hänsynen till allmän ordning,
allmän säkerhet och intresset att skydda
människors och djurs liv och hälsa
nämns, och att detta samhällsintresse
inte kan tillgodoses på annat, neutralt
sätt. Om kontroller vid den inre gränsen
sker med stöd av misstanke om brott
strider de således inte mot kravet på
fri rörlighet.
En andra förutsättning är att
kontrollen är proportionell i
förhållande till det hinder den innebär
för den fria rörligheten. Med detta
avses att det hinder som kontrollen
utgör inte får gå utöver det syfte som
motiverar kontrollen, eller i övrigt ha
en onödigt störande inverkan på utbytet
över gränsen. Dessutom gäller att om det
skyddsvärda ändamålet blivit fullt
tillgodosett genom gemenskapsrättsliga
regler finns det inte längre någon
möjlighet att nationellt föreskriva om
kontroller.
Regeringen beslutade den 2 december
1993 att tillkalla en kommitté med
uppdrag att utreda nya former för
narkotikabekämpning m.m. i ett EU-
perspektiv. Utredningen, som antog
namnet EU-gränskontrollutredningen,
skulle bl.a. enligt sina direktiv
överväga formerna för att inom ramen för
vad som är tillåtet enligt det
internationella regelverket upprätthålla
en kontroll när det gäller varor som
förs över en gräns mot ett annat EU-land
i strid mot ett straffsanktionerat
förbud. Enligt direktiven borde
kontrollen i första hand avse narkotika
och vapen, och det borde vidare vara en
uppgift för polisen och tullen att
tillsammans svara för kontrollen.
Utredningen överlämnade i december 1994
betänkandet (SOU 1994:131) Skyddet vid
den inre gränsen. Betänkandet, som
remissbehandlats, ligger bl.a. till
grund för den nu aktuella propositionen.
Nuvarande tullagstiftning m.m.
Vid Sveriges inträde i EU blev de
gemenskapsförordningar som reglerar
handeln gentemot tredje land direkt
gällande rätt här i landet. De
bestämmelser i tullagstiftningen som
reglerade förhållanden som även regleras
i gemenskapsförordningarna upphävdes.
Samtidigt infördes en ny lagstiftning
som komplement till
gemenskapsförordningarna eller för att
genomföra gällande EG-direktiv på
tullområdet. 1987 års tullag ersattes
med en ny tullag som trädde i kraft den
1 januari 1995 (prop. 1994/95:34, SkU8,
rskr. 96, SFS 1994:1550). Den nya
tullagen gäller endast tredjelandstrafik
och tillämpas inte i handeln med
gemenskapsvaror mellan Sverige och annan
medlemsstat.
Vidare infördes - i avvaktan på en
permanent lösning - övergångs
bestämmelser till den nya tullagen.
Genom övergångsbestämmelserna regleras
förhållandena till annat EU-land. I
dessa ges en tulltjänsteman befogenhet
att göra kontroller vid den inre gränsen
för vissa uppräknade skyddsändamål.
Befogenheternas omfattning bestäms genom
en hänvisning till den gamla tullagens
bestämmelser i vissa närmare angivna
paragrafer. Enligt 63 § i den gamla
lagen får tullen kontrollera att
transportörer och resande uppfyllt sina
anmälnings- och uppgiftsskyldigheter
rörande medförda varor genom att
undersöka bl.a. dels transportmedel,
containrar, lådor och andra utrymmen där
varor kan förvaras vid införsel eller
utförsel, dels hamnar, flygplatser,
bangårdar och godsterminaler där varor
som står under tullkontroll förvaras
liksom lokaler inom sådana områden.
Några krav på en viss grad av misstanke
ställs inte vare sig i
övergångsbestämmelserna till den nya
tullagen eller i den gamla tullagen.
Både den gamla och nya lagen ger sålunda
utrymme för helt slumpmässiga
kontroller. I propositionen om den
svenska tullagstiftningen vid ett EU-
medlemskap (prop. 1994/95:34 s. 110 f)
sägs emellertid att bestämmelserna inte
bör tillämpas på så sätt att objekten
tas ut slumpmässigt, vilket inte anses
vara tillåtet mellan EU-länder, men att
de ger stöd för en sådan selektiv
kontroll som inte grundar sig på
brottsmisstanke. Vidare anförs att det
bör vara en uppgift för
Generaltullstyrelsen att se till att
kontrollen utövas på ett sätt som inte
står i strid med EG:s bestämmelser.
Reglerna i övergångsbestämmelserna
innebär således att tullen efter EU-
inträdet behållit sina
kontrollbefogenheter och att tullen vid
inre gräns kan ingripa mot illegal
införsel av t.ex. narkotika och vapen.
Kontrollbefogenheterna avser vissa
uppräknade varuslag för vilka tillstånd
krävs för införsel och utförsel. Förutom
narkotika och vapen är det fråga om
bl.a. krigsmateriel, injektionssprutor
och kanyler, dopningsmedel,
springstiletter och andra s.k.
gatustridsvapen, vissa kulturföremål,
hundar och katter, alkohol och tobak,
nötkreatur och vissa andra djur.
Kontrollerna får, som nämnts ovan, ske
utan brottsmisstanke. Uppkommer vid
reguljär tullkontroll misstanke om brott
tillämpas i stället bestämmelserna i
lagen (1960:418) om straff för
varusmuggling. Den lagen innehåller i
princip också alla straffbestämmelser
angående smugglingsbrottsligheten.
Tullverket svarar i stor utsträckning
för utredning av brott inom sitt
verksamhetsområde, exempelvis
varusmuggling. I dessa fall sköts
brottsutredningen av tulltjänstemän inom
tullkriminalen, vilka har uppgifter och
befogenheter som i stort sett motsvarar
de befogenheter polisen har vid
brottsutredning. Tullens
brottsbekämpande verksamhet regleras i
varusmugglingslagen. Därutöver gäller
rättegångsbalkens regler om
förundersökning.
Polisens brottsbeivrande verksamhet
sker såväl inne i landet som vid
gränserna. När det gäller smuggling
sammanfaller tullens och polisens
uppgifter. Polisen har att beivra
narkotikabrott och smuggling på samma
sätt som annan brottslighet medan tullen
har ett särskilt ansvar för att vid
gränserna bekämpa sådan brottslighet.
Tullen har delvis andra befogenheter vid
gränserna än vad polisen allmänt har. I
de fall polisen biträder tullen i
kontrollåtgärder har polismannen
emellertid samma befogenheter som en
tulltjänsteman.
Samarbete mellan tull och polis
förekommer på alla nivåer inom
organisationerna både i konkreta ärenden
och i utvecklandet av nya arbetsmetoder.
Detta samarbete sker på både nationell
och internationell nivå.
Propositionen
Enligt regeringen bör permanenta regler
om Tullverkets befogenheter vid införsel
eller utförsel över Sveriges gräns mot
ett annat EU-land införas och i
propositionen läggs fram förslag till en
särskild lag som reglerar detta.
Därutöver föreslås ändringar i flera
lagar.
Den nya lagen skall ersätta den
nuvarande regleringen i
övergångsbestämmelserna och bygger i
stort sett på bestämmelserna där.
Tullpersonalen får således utan
brottsmisstanke även i fortsättningen
utföra vissa kontroller, t.ex. selektiv
kontroll, beträffande samma varuslag som
för närvarande. Slumpmässiga kontroller
är, enligt en uttrycklig bestämmelse i
den föreslagna lagen, inte tillåtna.
Rent tekniskt är lagen utformad så att
det föreligger anmälningsskyldighet för
införsel eller utförsel av vissa i lagen
uppräknade varor. För att kontrollera
att anmälningsplikten iakttagits får
tullpersonalen undersöka transportmedel,
containrar, lådor och andra utrymmen där
varor kan förvaras, handresgods såsom
resväskor, portföljer och handväskor och
liknande som medförs av en resande vid
inresa från eller utresa till ett annat
EU-land.
Lagen innehåller också förslag till
åtgärder för att bekämpa i första hand
narkotikabrottsligheten. Tullen får,
enligt förslaget, i den brottsutredande
verksamheten tillgång till
bokningsuppgifter om passagerare m.m.
från transportföretagen. Vidare ges
tullen en lagstadgad möjlighet att
undersöka och öppna brev och andra
postförsändelser samt att lägga s.k.
postspärr.
Lagen (1960:418) om straff för
varusmuggling kommer tills vidare att
fortsätta att reglera förhållanden vid
såväl yttre som inre gräns.
Lagrådet har yttrat sig över
lagförslagen med undantag för ett par
mindre lagändringar.
Avslag på propositionen
I motion Sk36 (yrkandena 1-4) yrkas
avslag på propositionen. Motionärerna
ställer sig tveksamma till om den sedan
länge rådande mydighetsstrukturen mellan
polis och tull verkligen kommer att
kunna tillgodose de ökade kraven på
framför allt en effektiv
narkotikabrottsbekämpning i anslutning
till de inre gränsområdena. I motionen
presenteras ett förslag till en
reformering av de nuvarande
myndighetsstrukturerna på området som i
stort innebär att tullkriminalen och
tullens bevakningspersonal integreras
med polisorganisationen på de platser
vid den inre gränsen där gränkontroller
kommer i fråga. Formellt skulle tullens
verksamhet vid den inre gränsen upphöra
med en sådan ordning, men endast för att
ersättas av en utbyggd brottsbekämpning
under polis- och åklagaransvar. Vidare
föreslås att en försöksverksamhet,
utformad efter de presenterade
riktlinjerna, inleds inom kort. I
avvaktan på att regeringen återkommer
med förslag i den riktning motionärerna
förespråkat begärs att nuvarande
övergångsbestämmelser till tullagen
alltjämt skall gälla vid den inre
gränsen.
Bakgrunden till motionsyrkandena är att
motionärerna anser att deras förslag
löser problemet med kraven på dels fri
rörlighet för varor, dels
brottsbekämpning av framför allt
narkotika vid den inre gränsen.
Ingripanden kan, anförs det, med den
föreslagna ordningen, ske på ett sätt
som bättre harmonierar med sedvanliga
straffprocessuella metoder, och grund
för ingripanden vid eller innanför den
inre gränsen behöver då inte längre
baseras på tulltekniska institut som
anmälan och dylikt utan ytterst på det
underrättelsearbete och den
metodutveckling polis och åklagare har
att svara för. Om polisen vid sin
kontroll tillämpar de beprövade
tullmetoderna med s.k. selektiv kontroll
i dess olika varianter utgör dessa
enligt motionärernas uppfattning en på
misstanke baserad kontroll och är därför
tillåten.
Utskottets överväganden
EU-gränskontrollutredningen har funnit
att artikel 36 i EG-fördraget ger
möjlighet till fortsatta kontroller vid
den inre gränsen, men att dessa
kontroller bör utformas annorlunda än
dagens. Sålunda anser utredningen att
sådana kontroller, med undantag för
kontroll av postförsändelser, enbart
skall få förekomma vid misstanke om
brott. Utredningen anser att den
misstankegrad som därvid skall krävas
skall vara den lägsta som förekommer i
svensk rätt, dvs. anledning anta .
Regeringen delar (prop. s. 27)
utredningens bedömning att kontroller
för vissa särskilt skyddsvärda ändamål
kan och bör behållas när det gäller
vissa varugrupper. Regeringen anser dock
inte att det skall krävas misstanke för
att kontrollerna skall kunna utföras.
Regeringens uppfattning är att EG-
rättens krav kan uppfyllas även med
tillämpning av s.k. selektiva
kontroller, vilka innebär att
kontrollobjektet tas ut med utgångspunkt
i tullpersonalens allmänna erfarenheter
och kunskaper om smuggling. Enligt
regeringens mening medför detta dock
inte att det blir någon förändring i
förhållande till den kontrollnivå som
för närvarande tillämpas enligt de nu
gällande övergångsbestämmelserna till
tullagen. För att tydligt markera att EG-
rättens bestämmelser om fri rörlighet
har beaktats har regeringen föreslagit
att det i den nya lagen införs en
bestämmelse om att slumpmässiga
kontroller, dvs. sådana kontroller som
har som enda grund att en vara förs över
en gräns, inte får utföras.
Utskottet delar regeringens bedömning.
Utskottet vill här särskilt understryka
att de s.k. stickprovskontrollerna för
länge sedan förlorat sin betydelse.
Enligt vad utskottet erfarit har den
svenska tullen nämligen inte använt
denna typ av kontroll på många år.
Skälet till detta torde vara att
stickprovskontroller inte är särskilt
effektiva. Förbudet mot slumpmässiga
kontroller torde alltså främst, som nyss
framgått, tjäna till att framhålla att
också den nya regleringen följer EU:s
regler.
Utskottets nu gjorda ställningstagande
innebär att utskottet ställer sig bakom
förslaget att behålla möjligheterna för
Tullverket att även i fortsättningen få
använda s.k. selektiva kontroller utan
brottsmisstanke. Utskottet är således
mot den bakgrunden inte berett att
tillmötesgå motionärerna och ändra
myndighetsstrukturen för tullen och
polisen i syfte att kontrollverksamheten
vid den inre gränsen skall ske utifrån
en misstanke om brott. Däremot anser
utskottet att det kan finnas goda skäl
att följa utvecklingen av tullens och
polisens samarbete när det gäller den
brottsutredande verksamheten vid
gränserna.
Denna frågeställning är inte ny.
Utskottet har vid flera tillfällen
behandlat motioner där ett utvecklat
samarbete mellan tull och polis
förespråkats. Utskottet har då
understrukit vikten av ett utökat
samarbete (se 1994/95:JuU14 s. 26) men
inte ansett att frågan borde föranleda
något riksdagsuttalande.
Även skatteutskottet har behandlat
liknande frågor. Således förordades
under förra riksmötet i flera motioner
dels att person- och varukontrollen vid
inre gräns borde samordnas under en
gemensam myndighets ansvar, dels att
Tullverket skulle inordnas i
Riksskatteverket.
Skatteutskottet avstyrkte i sitt av
riksdagen godkända betänkande bifall
till motionerna (1994/95:SkU23 s. 16,
rskr. 82). I sin motivering anförde
utskottet att det var önskvärt att
stärka samarbetet mellan tullen och
polisen. Behovet av ett sådant samarbete
var, anförde utskottet, till följd av de
då föreslagna neddragningarna inom
tullen än mer angeläget. Utskottet ansåg
att dessa och andra samverkansformer som
är lämpliga för myndigheternas arbete
och hur dessa skulle anpassas till
utvecklingen inom EU först borde prövas
i det beredningsarbete som då pågick
inom regeringen.
Regeringen anför i den nu aktuella
propositionen (s. 75 f) att samarbetet
mellan tull och polis fungerar väl och
att den nuvarande fördelningen av
arbetsuppgifter mellan dessa myndigheter
är lämplig. Enligt regeringen är det
främst en fråga för Generaltullstyrelsen
och Rikspolisstyrelsen att finna
lämpliga former att vidareutveckla
samarbetet.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts
tillstyrker utskottet propositionen.
Utskottet avstyrker bifall till motion
Sk36 såvitt avser yrkandena om avslag på
propositionen, en ny myndighetsstruktur
för polis och tull, en försöksverksamhet
med den inriktningen samt yrkandet om
att nu gällande övergångsbestämmelser
alltjämt skall gälla vid den inre
gränsen.
Till enskildheter i regeringens förslag
återkommer utskottet i det följande.
Kontroll av postförsändelse
Propositionen
Tullverket har enligt gällande rätt
befogenheter att undersöka och öppna
brev och andra postförsändelser. En
regel som uttryckligen ger Tullverket en
sådan befogenhet föreslås införd i 8 § i
den nya lagen när det gäller EU-
trafiken. Enligt regeringsförslaget
skall, för kontroll av att
anmälningsskyldigheten fullgjorts enligt
lagen, en postförsändelse få undersökas.
Försändelsen får öppnas endast om det
finns anledning anta att den innehåller
någon av de varor lagen gäller och det
enligt reglerna i varusmugglingslagen
går att ta varan i beslag. Beslag enligt
varusmugglingslagen får ske av varor som
kan antas vara förverkade på grund av
brott.
Beslutet om öppnande med stöd av 8 § av
brev och andra sådana försändelser som
kan antas innehålla förtroliga
meddelanden får fattas endast av
tullmyndighetens chef eller efter dennes
förordnande av någon annan tjänsteman
vid myndigheten (9 §). En försändelse
som öppnas med stöd av 8 eller 9 §§ får
inte undersökas närmare än vad som
behövs med hänsyn till ändamålet med
undersökningen.
Protokoll skall föras över
undersökningen. Av protokollet skall
framgå ändamålet med undersökningen och
vad som har kommit fram vid denna. Har
en försändelse öppnats skall adressaten
och, om det är möjligt, avsändaren
underrättas så snart som möjligt, om
inte särskilda skäl talar emot det.
En liknande ordning föreslås införd i
57a-57c §§ tullagen.
Motionen
I motion Sk36 (yrkande 5) yrkas att
beslut om öppnande av postförsändelse
skall fattas av domstol och inte i
administrativ ordning. Motionärerna
hänvisar till reglerna om beslag i
rättegångsbalken.
Överväganden
Ett beslag innebär typiskt sett att
någon genom myndighetsbeslut tvångsvis
och tills vidare frånhänds
besittningsrätten till ett föremål.
De allmänna reglerna om beslag finns i
27 kap. rättegångsbalken (RB). Dessa
regler innebär att föremål som skäligen
kan antas ha betydelse för utredning om
brott eller som har avhänts någon genom
brott får tas i beslag. Detsamma gäller
föremål som kan komma att förverkas.
Beslag får endast beslutas om skälen för
åtgärden uppväger det intrång eller men
i övrigt som åtgärden innebär för den
misstänkte eller för något annat
motstående intresse.
Beslut om beslag får enligt
rättegångsbalken fattas av den som
griper eller anhåller en misstänkt eller
verkställer vissa tvångsmedel, bl.a.
husrannsakan eller kroppsvisitation, och
därvid träffar på föremål som får tas i
beslag. Undersökningsledaren eller
åklagaren får besluta om beslag också i
andra fall. Domstol kan också besluta om
beslag i vissa fall. Om ett beslut om
beslag fattats utan rättens förordnande
kan den som drabbats av beslaget begära
att rätten överprövar beslutet.
Särskilda bestämmelser finns när det
gäller beslag av postförsändelser. Av 27
kap. 3 § RB framgår att brev, telegram
eller annan försändelse, som finns hos
ett post- eller telebefordringsföretag,
får tas i beslag endast om det för
brottet är föreskrivet fängelse i ett år
eller däröver och försändelsen hade
kunnat tas i beslag hos mottagaren.
Vidare får enligt regler i 27 kap. 12 §
bl.a. post- eller telegrafförsändelse
som tagits i beslag inte närmare
undersökas eller öppnas av annan än
rätten, undersökningsledaren eller
åklagaren.
Före 1987 års tullag meddelades
förordnande om öppning av
brevförsändelser undantagslöst med stöd
av beslagsbestämmelsen i 27 kap. 12 §
RB, men numera har tullen möjlighet att
öppna brev och liknande försändelser med
stöd av bestämmelser i tullagen. Flera
remissinstanser förordar i princip en
återgång till en sådan ordning.
Regeringen anför i propositionen (s.
63) att den övervägt att låta reglerna i
rättegångsbalken om beslag gälla rätten
att undersöka och öppna förtroliga
försändelser med hänsyn till det starka
skydd som rätten till förtrolig
kommunikation åtnjuter. Reglerna i 2
kap. 6 § regeringsformen (RF) ger
medborgarna ett skydd gentemot det
allmänna mot bl.a. undersökning av brev
eller annan förtrolig försändelse.
Enligt 2 kap. 12 § RF får detta skydd
inskränkas genom lag för att tillgodose
ändamål som är godtagbara i ett
demokratiskt samhälle. Regeringen pekar
också på artikel 6 i Europakonventionens
bestämmelser om skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande
friheterna. Artikeln innehåller regler
om rätt till domstolsprövning och om
rättssäkerhet. Rätten till
domstolsprövning är dock inte absolut.
Regeringen konstaterar att
rättegångsbalkens regler om beslag
ställer högre krav på brottsmisstanke än
vad som gäller vid ett administrativt
förfarande och att detta skulle kunna
försvåra den mycket viktiga kampen mot
narkotikabrottsligheten. Häremot står,
anför regeringen, skyddet av den
enskildes integritet och rätten till
förtrolig kommunikation. Syftet med den
föreslagna regleringen är att så långt
det är möjligt begränsa den mycket
allvarliga narkotikabrottsligheten.
Detta syfte är, enligt regeringen, av
sådan vikt att ett eventuellt intrång i
vissa grundläggande rättigheter kan
anses försvarbart.
Utskottet vill inledningsvis erinra om
att kampen mot narkotikabrottsligheten
setts som en av de viktigaste
kriminalpolitiska uppgifterna och målet
är att skapa ett narkotikafritt samhälle
där annat bruk av narkotika än det som
är medicinskt motiverat inte förekommer.
Regeringens kriminalpolitik är särskilt
inriktad bl.a. på kampen mot narkotika
brottsligheten (prop. 1994/95:100 bil. 3
s. 6-8, JuU17 s. 5 f) och i linje härmed
dr insatser mot narkotika högt
prioriterade inom bl.a. polis och tull.
Utskottet finner i likhet med regeringen
att det är nödvändigt att tullen även i
fortsättningen kan utöva viss kontroll
över varor som befordras per post.
Öppning och undersökning av brev och
andra försändelser motiveras i särskilt
hög grad av det starka samhällsintresset
att begränsa narkotikabrottsligheten.
Som framgår av propositionen görs
årligen ett stort antal narkotikabeslag
i hanteringen av postförsändelser från
utlandet. Utskottet tillstyrker således
att tullen behåller befogenheterna att
besluta om öppning och undersökning av
postförsändelser. Genom de föreslagna
lagstadgade begränsningarna i
kontrollbefogenheterna anser utskottet
att förslaget tillgodoser kraven på
skyddet av brevhemligheten.
Utskottet tillstyrker propositionen och
avstyrker bifall till motion Sk36 i nu
berörd del.
Postspärr
Propositionen
I propositionen föreslås att en
bestämmelse om postspärr införs i den
föreslagna lagen (11 §). Härmed avses
att posten tillfälligt omhändertar
enstaka försändelser till en känd
adressat på adresspostanstalten. Det
föreslås att chefen för en tullmyndighet
skall få fatta ett beslut om ett sådant
kvarhållande av en postförsändelse. En
förutsättning för postspärr är att det
finns anledning anta att
postförsändelsen innehåller narkotika
som kan tas i beslag enligt
varusmugglingslagen. Ett beslut om
kvarhållande får meddelas att gälla
endast för en viss angiven, kortare
tidsrymd. Vidare måste alltid den s.k.
proportionalitetsprincipen tillämpas,
dvs. beslutet måste anses nödvändigt för
att syftet med åtgärden skall kunna
uppnås. Ett beslut om kvarhållande får
verkställas omedelbart men skall snarast
prövas av Generaltullstyrelsen.
En motsvarande bestämmelse om postspärr
föreslås införd i tullagen.
Motionen
I motion Sk36 (yrkande 6) yrkas att
bestämmelserna om postspärr inordnas i
rättegångsbalkens system.
Överväganden
Utskottet ser med stor oro på den ökade
narkotikabrottsligheten och den
smuggling som sker i brevförsändelser
måste, som regeringen anför, tas på
största allvar. Den lagreglering om ett
förfarande med postspärr som nu föreslås
är ett medel i kampen mot denna form av
brottslighet. Bakgrunden till
regeringens förslag är att tullen genom
tips eller gjorda beslag kan få en mer
eller mindre stark indikation på att
t.ex. narkotika förekommer i ett visst
flöde av försändelser. Det är tämligen
enkelt att fånga upp en sådan
försändelse när den kommer till
mottagarens lokala postkontor genom att
lägga en s.k. postspärr. Betydligt
svårare kan det vara att vid ett
utväxlingskontor hitta samtliga
försändelser som härrör från en viss
avsändare eller som är adresserade till
en viss mottagare.
Lagrådet konstaterar i ärendet (prop.
s. 157) att beslut om att en väntad
försändelse skall kvarhållas av
befordringsanstalt kan meddelas också
enligt 27 kap. 9 § RB men att beslutet
då alltid ankommer på domstol. Med
hänsyn härtill ifrågasätter Lagrådet om
inte även besluten om postspärr i den nu
föreslagna lagen och tullagen borde
meddelas av domstol eller åtminstone
underställas domstol i stället för
Generaltullstyrelsen. Lagrådet
konstaterar att en tulltjänsteman redan
enligt gällande rätt anses ha befogenhet
att undersöka postförsändelser och att
det i lagrådsremissen föreslås
uttryckliga regler om detta. Enligt
Lagrådet kan den föreslagna möjligheten
att förordna om kvarhållande av en
postförsändelse ses som ett utflöde av
denna befogenhet och med hänsyn härtill
vill Lagrådet inte motsätta sig den
föreslagna ordningen.
Utskottet delar Lagrådets uppfattning
och godtar således regeringsförslaget.
Motion Sk36 bör avstyrkas i nu berörd
del.
I övrigt har utskottet inte något att
tillägga med anledning av propositionen
eller motionsyrkandena.
Stockholm den 14 maj 1996
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik
(m), Birthe Sörestedt (s), Göran
Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe
Knutson (m), Märta Johansson (s),
Ingbritt Irhammar (c), Margareta
Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw
Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s),
Alice Åström (v), Pär Nuder (s), Kia
Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kds),
Helena Frisk (s) och Jeppe Johnsson (m).
Avvikande mening
Gun Hellsvik, Göthe Knutson, Anders G
Högmark och Jeppe Johnsson (alla m)
anför:
1. Avslag på propositionen
Från Moderata samlingspartiets sida ser
vi positivt på regeringens försök att
effektivisera polis- och
tullmyndigheternas brottsbekämpande
verksamhet. Som vi framfört i vår motion
Sk36 är det dock hög tid att överväga om
den sedan länge rådande
myndighetsstrukturen mellan polis och
tull verkligen kommer att kunna
tillgodose de ökade kraven på framför
allt en effektiv
narkotikabrottsbekämpning i anslutning
till de inre gränsområdena. Vi ställer
oss mycket tveksamma till detta. I
stället föreslår vi en organisatorisk
förändring där tullkriminalen och
tullens bevakningspersonal integreras
med polisorganisationen på de platser
där inre gränskontroller kommer i fråga.
Formellt skulle tullens verksamhet vid
den inre gränsen upphöra med en sådan
ordning, men endast för att ersättas av
en utbyggd brottsbekämpning under polis-
och åklagaransvar. Verksamheten skulle
inriktas på de varor som omfattas av
artikel 36 i Romfördraget.
Med den ordning vi nu föreslagit löser
man problemet med att förena kraven på
fri rörlighet för varor med
brottsbekämpning vid den inre gränsen
när det gäller framför allt narkotika.
Ingripandena skulle då ske av polis med
utgångspunkt i sedvanliga
straffprocessuella metoder. Eftersom
svensk polis inte får ingripa annat än
med stöd av brottsmisstanke skulle all
kontroll bli misstankebaserad. Vi anser
i likhet med Gränskontrollutredningen
att EG-rätten inte ger utrymme för något
annat synsätt när det gäller fri
rörlighet för varor.
En reform efter de huvudlinjer vi nu
anfört och som vi närmare beskriver i
vår motion Sk36 kräver en annan
lagteknisk lösning än den regeringen
föreslagit, och vi anser att riksdagen
bör avslå propositionen och uppdra till
regeringen att genast återkomma med
förslag till bestämmelser som
tillgodoser den av oss föreslagna
ordningen. I avvaktan på regeringens
förslag bör övergångsbestämmelserna till
tullagen alltjämt gälla i förhållande
till annat EU-land. När det gäller den
föreslagna nya myndighetsstrukturen för
polis och tull anser vi att en
försöksverksamhet med regionala tull-
och polismyndigheter genast bör
igångsättas i syfte att undanröja
oklarheter på lednings- och
styrningsnivå. Resultatet av denna
verksamhet bör ligga till grund för den
närmare utformningen av en ny
organisation.
Vi anser att riksdagen med bifall till
vår motion 1995/96:Sk36 yrkandena 1-4
skall dels avslå proposition
1995/96:166, dels som sin mening ge
regeringen till känna vad vi nu anfört.
2. Kontroll av postförsändelse
Enligt vår uppfattning bör beslut att
öppna post fattas av domstol och inte i
administrativ ordning. Rättegångsbalkens
regler om beslag, där redan rätten till
domstolsprövning finns, bör gälla även
för Tullverket i frågan om befogenheten
att undersöka och öppna brev. Regeringen
bör genast återkomma till riksdagen med
ett lagförslag som har den innebörden.
Vi anser att riksdagen med bifall till
vår motion 1995/96:Sk36 yrkande 5 som
sin mening bör ge regeringen till känna
vad vi nu anfört.
3. Postspärr
Vi anser att de föreslagna reglerna om
postspärr bör inordnas i
rättegångsbalkens system och där
lämpligen placeras i 27 kap. som gäller
beslag. Med rättegångsbalkens regler om
beslag som förebild bör beslut om
postspärr alltid fattas av domstol.
Lagrådet ifrågasätter om inte även
besluten om postspärr borde meddelas av
domstol eller åtminstone underställas
domstol. Regeringen bör genast återkomma
till riksdagen med ett lagförslag som
har den innebörden.
Vi anser att riksdagen med bifall till
vår motion 1995/96:Sk36 yrkande 6 som
sin mening bör ge regeringen till känna
vad vi nu anfört.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen 1
Motionerna 18
Yttranden från andra utskott 19
Utskottet 19
Tullens befogenheter vid inre gräns19
Kontroll av postförsändelser 24
Tillgång till uppgifter ur
transportföretagens register 27
Övriga frågor 29
Hemställan 30
Reservationer 31
1. Ny lagstiftning om tullens
befogenheter vid inre gräns (m) 31
2. Generell anmälningsskyldighet
m.m. (mp) 33
3. Generell anmälningsskyldighet
m.m. (kds) 33
4. Utrotningshotade djur,
radioaktiva ämnen, farligt avfall
och mi-neraloljor (mp) 34
5. Kontroll av postförsändelser (m)34
6. Kontroll av transportföretagens
bokningsregister (m) 35
Bilagor
Konstitutionsutskottets yttrande
1995/96:KU9y 37
Justitieutskottets yttrande
1995/96:JuU5y 44
Gotab, Stockholm 1996