I betänkandet behandlas 18 motioner från den allmänna motionstiden
1995. Motionerna rör i huvudsak frågor som regleras i regeringsformen.
Utskottet behandlar i olika avsnitt valfrågor, dvs. frågor om rösträtt, ge-
mensam eller skilda valdagar, småpartispärren och könskvotering i beslu-
tande församlingar. Vidare behandlas frågan om statsskicket, frågor om
beredning av riksdagsbeslut, frågor om folkomröstningsinstitutet, allmänna
frågor om demokrati och medborgarnas inflytande, frågan om författ-
ningsdomstol och om särbehandling av kvinnor. Utskottet föreslår att
riksdagen med anledning av en motion upprepar det tillkännagivande om
behovet av en översyn av folkomröstningsinstitutet som riksdagen gjorde
våren 1994. Övriga motioner avstyrks.
Till betänkandet är fogat nio reservationer och två särskilda yttranden.
Motionerna
1994/95:K205 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas
5. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i rege-
ringsformen att skilda valår införs för riksdags- och kommunalvalen,
6. att riksdagen hos regeringen begär förslag om inrättande av författ-
ningsdomstol i Sverige,
7. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att folkomröstningar
skall genomföras lokalt, regionalt och i riket som helhet när 10 % av de
röstberättigade medborgarna angett att de så önskar,
8. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring av regerings-
formen för ökade möjligheter till beslutande folkomröstningar, både lokalt,
regionalt och i riket som helhet,
9. att riksdagen hos regeringen begär förslag om reformering av folkom-
röstningsinstitutet för att bl.a. skapa mer likvärdiga ekonomiska villkor för
de deltagande sidorna under omröstningskampanjer.
1994/95:K206 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ett stärkt minoritetsskydd,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en utökad skyldighet att inhämta yttrande från Lagrådet.
1994/95:K207 av Marie Wilén (c) vari yrkas att riksdagen beslutar om
sådan ändring i 3 kap. 2 § regeringsformen att rösträttsåldern sänks till 16
år.
1994/95:K208 av Ewa Larsson m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att könskvote-
ring skall gälla till alla politiskt beslutande församlingar.
1994/95:K209 av Kenneth Kvist m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådana ändringar i
grundlagarna som möjliggör en övergång till republik.
1994/95:K210 av Lars G Linder (s) vari yrkas att riksdagen som sin me-
ning ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förändringar i
successionsordningen.
1994/95:K211 av Bo Holmberg m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en
utredning i syfte att stärka demokratin i vårt land.
1994/95:K212 av Ronny Korsberg m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om kooperationens betydelse för demokratisk och ekonomisk
utveckling,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att anvisa särskilda me-
del för att informera om ny-kooperativa exempel som ett sätt att utveckla
demokratin.
1994/95:K215 av Inger Davidson och Rose-Marie Frebran (kds) vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att subsidiaritetsprincipen bör skrivas in i svensk grundlag.
1994/95:K317 av Margit Gennser och Stig Rindborg (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om inrättandet av ett råd, som skall ikläda sig vissa av de uppgifter
som riksdagens första kammare en gång tillgodosåg,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att tillsätta en utredning med de uppgifter som framgår ovan.
1994/95:K709 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär att ett förslag om rösträtt för invandrare i riksdagsval,
utifrån de regler som gäller för rösträtt vid kommunalval, snarast föreläggs
riksdagen.
1994/95:K712 av Peter Eriksson (mp) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att spärrarna
till riksdagen bör sänkas.
1994/95:K713 av Yvonne Ruwaida (mp) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att rösträttsål-
dern bör sänkas till 16 år.
1994/95:Fi417 av Yvonne Ruwaida (mp) vari yrkas
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om demokrati och inflytande,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av att förändra politikers formuleringsval.
1994/95:Sf621 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om rösträtt.
1994/95:Sf630 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas
9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att invandra-
re/flyktingar bör få rösträtt även i riksdagsval utan att vara svenska med-
borgare enligt vad som anförts i motionen.
1994/95:Sf636 av Yvonne Ruwaida m.fl. (mp) vari yrkas
15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-
nen anförts om att invandrare och flyktingar skall ha rösträtt till riksdags-
val och folkomröstningar efter tre år i Sverige.
1994/95:Ub41 av Christel Anderberg m.fl. (m) vari yrkas
5. att riksdagen hos regeringen begär en översyn
av regeringsformen i enlighet med vad som an-
förts i motionen.
Utskottet
Inledning
Sverige har i dag fyra grundlagar, nämligen regeringsformen, successions-
ordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
De centrala bestämmelserna om landets styrelse finns i regeringsformen,
som trädde i kraft år 1974. De grundläggande principerna kommer till
uttryck i regeringsformens första kapitel, som handlar om statsskickets
grunder. I dess första paragraf anges att all offentlig makt utgår från folket.
Folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt.
Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick
och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under
lagarna. Regeringsformen innehåller vidare i skilda kapitel bestämmelser
om grundläggande fri- och rättigheter, om riksdagen, om riksdagsarbetet,
om statschefen, om regeringen, om regeringsarbetet, om lagar och andra
föreskrifter, om finansmakten, om förhållandet till andra stater, om rätt-
skipning och förvaltning och om kontrollmakten. Därutöver finns ett kapi-
tel om vad som skall gälla vid krig och krigsfara. I övergångsbestämmel-
serna finns föreskrifter om Svenska kyrkan.
Bestämmelser om riksdagens arbete finns också i riksdagsordningen.
Vissa bestämmelser om statschefen - kung eller regerande drottning -
finns i successionsordningen.
Grundlag stiftas enligt 8 kap. 15 § regeringsformen genom
två likalydande beslut. Det andra beslutet får inte fattas förrän
det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela
riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Riksdagsord-
ningens huvudbestämmelser beslutas antingen på samma sätt
som grundlagsbestämmelser eller med kvalificerad majoritet.
Val till riksdag m.m.
Rösträtt
Gällande bestämmelser m.m.
Riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val. Förutsättningarna för
rösträtt i dessa val anges i 3 kap. 2 § regeringsformen. För rösträtt krävs
svenskt medborgarskap och en uppnådd ålder av 18 år.
Den som har rösträtt vid val till riksdagen har också rösträtt vid folkom-
röstning. I fråga om beslutande folkomröstning regleras detta i regerings-
formen och i fråga om rådgivande folkomröstning i folkomröstningslagen
(1979:369).
För rösträtt i kommunalval krävs enligt 4 kap. 2 § kommunallagen
(1991:900) förutom en ålder av 18 år att man är folkbokförd i kommunen.
Den som inte är svensk medborgare måste också vara folkbokförd här
sedan minst tre år. Enligt Maastrichtfördraget skall också unionsmedborga-
re ha rösträtt vid kommunala val i den medlemsstat där unionsmedborga-
ren är bosatt på samma villkor som statens egna medborgare.
Beträffande rösträtt till Europaparlamentet förutsätts i Romfördraget att
EU:s medlemsländer tillerkänner unionsmedborgare rösträtt på samma
villkor som gäller för de egna medborgarna, och bestämmelser om detta
finns i valrättsakten och i rådets direktiv 93/109/EG.
Rösträttsåldern sänktes, liksom den civilrättsliga myndighetsåldern, från
21 till 20 år 1969. Genom 1974 års regeringsform sänktes rösträttsåldern
ytterligare till nuvarande 18 år. Som skäl framhölls bl.a. (prop. 1973:90 s.
162 f.) att samhällsutvecklingen fört med sig att ungdomen i allmänhet
hade större insikter i sociala, politiska och ekonomiska frågor än tidigare
och att en sänkning av rösträttsåldern borde kunna medverka till att rikta
ungdomens intresse i samhällsfrågor till den politiska aktivitet som hade
den representativa demokratin och dess olika organ som bas. Det ansågs
samtidigt värdefullt att bevara sambandet mellan rösträttsåldern och myn-
dighetsåldern, som sänktes till 18 år genom en ändring i föräldrabalken
1974.
Motioner
Två motioner - 1994/95:K207 av Marie Wilén (c) och 1994/95:K713 av
Yvonne Ruwaida (mp) - gäller frågan om sänkning av rösträttsåldern till
16 år. I motion K207 yrkas beslut om sådan ändring i 3 kap. 2 § regerings-
formen, medan i motion K713 begärs ett tillkännagivande till regeringen
om behovet av sådan ändring.
Fyra motioner rör frågan om svenskt medborgarskap som förutsättning för
rösträtt.
Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkar i motion 1994/95:K709 att riksdagen
hos regeringen begär att ett förslag om rösträtt för invandrare i riksdagsval,
utifrån de regler som gäller för rösträtt vid kommunalval, snarast föreläggs
riksdagen. Marianne Samuelsson m.fl. (mp) yrkar i motion 1994/95:Sf630
(yrkande 9) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
invandrare/flyktingar bör få rösträtt även i riksdagsval utan att vara svens-
ka medborgare efter tre års oavbruten mantalsskrivning här. Samma yrkan-
de framställs i motion 1994/95:Sf636 (yrkande 15) av Yvonne Ruwaida
m.fl. (mp). I den motionen anges att rösträtten även skall gälla folkom-
röstningar.
I motion 1994/95:Sf621 av Olof Johansson m.fl. (c) yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna att någon ändring inte bör ske i
det förhållandet att det krävs medborgarskap för att rösta i riksdagsval
(yrkande 2). Detsamma bör enligt motionärerna gälla för nationella folk-
omröstningar och val till Europaparlamentet.
Tidigare riksdagsbehandling
Utskottet behandlade en motion om sänkning av rösträttsåldern till 16 år i
sitt av riksdagen godkända betänkande 1993/94:KU44. Utskottet ansåg
inte att det fanns skäl att sänka rösträttsåldern under den ålder som nu
gäller för rösträtt och i civilrättsligt avseende.
I fråga om medborgarskapskravet hänvisade utskottet i samma betänkande
till tidigare behandling av frågor om rösträtt för invandrare, då utskottet
erinrade om bl.a. följande. 1983 års rösträttskommittés i betänkandet Röst-
rätt och medborgarskap (SOU 1984:11) framlagda förslag om rösträtt i
riksdagsval för medborgare i övriga nordiska länder efter tre års kyrkobok-
föring föranledde ingen åtgärd, då någon överenskommelse med andra
länder avseende dubbel rösträtt inte kunde ingås. Ett i Nordiska rådet
diskuterat förslag om rösträtt men inte valbarhet vid val till det nationella
parlamentet för de medborgare som flyttat till ett nordiskt grannland har
inte förts vidare. - Medborgarbestämmelser och politiska rättigheter är
under omprövning i flera länder, bl.a. som en följd av internationalisering
och den europeiska integrationen. - Motionsyrkanden i frågan hade tidiga-
re avstyrkts med hänvisning till Medborgarskapskommittén, som under-
sökte sambandet mellan rösträtt och medborgarskap. Kommitténs arbete
avslutades år 1988. Utskottet noterade att utredningar om sambandet mel-
lan medborgarskap och rösträtt inte föranlett någon åtgärd, att rösträtt vid
val till riksdagen tillkommer svensk medborgare och att möjlighet för
invandrare att erhålla medborgarskap successivt underlättats genom lag-
stiftningen om naturalisation. Utskottet avstyrkte med hänvisning till detta
det föreliggande motionsyrkandet.
Utskottet noterade också vid sin senaste behandling av frågan (bet.
1993/94:KU44) att utredningar om sambandet mellan medborgarskap och
rösträtt inte föranlett någon åtgärd från regeringen. Utskottet noterade
vidare att rösträtt vid val till riksdagen tillkommer svensk medborgare och
att möjligheten för invandrare att erhålla svenskt medborgarskap succes-
sivt underlättats genom lagstiftningen om naturalisation. Utskottet vidhöll
således sin tidigare uppfattning i denna fråga och avstyrkte föreliggande
motioner. Riksdagen följde utskottet.
Utskottets bedömning
Utskottet vidhåller sin bedömning i fråga om rösträttsåldern och avstyrker
motionerna 1994/95:K207 och 1994/95:K713.
Utskottet vidhåller också sin bedömning i frågan om medborgarskap som
krav för rösträtt vid riksdagsval. Utskottet, som erinrar om att frågan om
rösträtt vid rådgivande folkomröstning kan aktualiseras om och när ett
lagförslag om sådan omröstning behandlas, anser inte heller att det finns
anledning att nu föreslå någon ändring i folkomröstningslagens generella
regler om rösträtt. Utskottet erinrar vidare om Sveriges förpliktelse att låta
även andra unionsmedborgare än svenska medborgare, som är bosatta här,
rösta i val till Europaparlamentet.
Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 1994/95:K709,
1994/95:Sf621 yrkande 2, 1994/95:Sf630 yrkande 9 och 1994/95:Sf636
yrkande 15.
Den gemensamma valdagen
Gällande bestämmelser
Ordinarie val till riksdagen förrättas enligt 3 kap. 3 § regeringsformen i
dess lydelse fr.o.m. 1995 vart fjärde år. I riksdagsordningen (1 kap. 1 §)
föreskrivs att sådana val hålls i september. Närmare bestämmelser om
tidpunkten finns i vallagen (1972:620). Enligt 1 kap. 3 § denna lag skall
ordinarie val till riksdagen samt val i hela riket av landstingsledamöter och
kommunfullmäktige förrättas samma dag. Valdag är tredje söndagen i
september.
Motion
I motion 1994/95:K205 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i regeringsformen
att skilda valår införs för riksdags- och kommunalvalen (yrkande 5).
Tidigare riksdagsbehandling
Utskottet behandlade ett motionsyrkande om skilda valdagar vid val till
riksdagen respektive regionala och lokala församlingar senast i sitt av
riksdagen godkända betänkande 1993/94:KU44. Utskottet hänvisade till
att vid överläggningar mellan företrädare för riksdagspartierna överens-
kommelse träffats om förlängning av valperioderna för riksdag, landsting
och kommuner utan förändringar i fråga om den gemensamma valdagen.
Mot den bakgrunden avstyrkte utskottet motionsyrkandet.
Utskottets bedömning
Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning och avstyrker motion 1994/95:
K205 yrkande 5.
Småpartispärren
Gällande bestämmelser
Landet är för val till riksdagen indelat i valkretsar. För riksdagsvalet finns
310 fasta valkretsmandat och 39 utjämningsmandat. Det riksproportionella
valsystem som tillämpades första gången vid 1970 års riksdagsval innebär
bl.a. att, sedan de fasta valkretsmandaten fördelats, avvikelser från ett
proportionellt rättvisande resultat korrigeras med hjälp av utjämningsman-
dat. Principen om riksproportionalitet genombryts dock av den s.k. små-
partispärren, som innebär att endast partier som har fått minst 4 % av
rösterna i hela riket deltar i fördelningen av mandaten. Därutöver kan ett
parti få mandat i en valkrets där partiet har fått minst 12 % av rösterna. Vid
fördelningen används den s.k. jämkade uddatalsmetoden, dvs. ett partis
röstetal divideras med 1,4 innan partiet har tagit sitt första mandat.
Bakgrunden till bestämmelsen om småpartispärren är att motarbeta små-
partier och hindra partisplittring. I förslaget till partiell författningsrefor
(prop. 1968:27) uttalades följande.
Problemen vid utformningen av proportionella valsystem sammanhänger
till väsentlig del med att man inte kan driva det rättvisetänkande som varje
proportionell metod är uttryck för så långt att andra värden i det politiska
livet kommer i fara. En rättvis fördelning av mandaten i folkrepresentatio-
nen får inte köpas till priset av ett valsystem, som uppmuntrar till par-
tisplittring och därigenom riskerar att förlama handlingskraften hos de
demokratiska institutionerna. Demokratins arbetsduglighet är inte mindre
viktig än rättvisan i valsystemet. Problemet är hur man skall kunna förse
ett proportionellt valsystem med lämpligt utformade spärrar mot småparti-
er.
Motion
I motion 1994/95:K712 av Peter Eriksson (mp) yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att spärrarna
till riksdagen bör sänkas. Motionären anser att 4-procentsspärren bör sän-
kas till 2 % och 12-procentsspärren till 6 %.
Tidigare riksdagsbehandling
Frågan om småpartispärren vid riksdagsval behandlade utskottet senast i
sitt av riksdagen godkända betänkande 1989/90:KU12. Utskottet hänvisa-
de därvid till vad Grundlagberedningen (SOU 1967:26 s. 149) och Folk-
styrelsekommittén (SOU 1987:6 s. 125) anfört.
Grundlagberedningen anförde i sitt förslag till partiell författningsreform
att det var nödvändigt att liksom i det tidigare valsystemet ha vissa spärrar
som utestängde mycket små partier från representation i riksdagen. Det
skulle kunna äventyra det parlamentariska styrelseskicket, om man vid
valen till enkammarriksdagen tillämpade ett valsystem som gjorde det lätt
för småpartier att erövra mandat. Utländska erfarenheter visade, enligt
beredningen, att förekomsten i folkrepresentationen av många små parti-
grupper i vissa lägen kunde försvåra lösningen av regeringsfrågan och
minska möjligheterna att få en handlingskraftig parlamentsmajoritet.
Folkstyrelsekommittén föreslog ingen ändring av spärreglerna. Erfaren-
heterna från andra länder visade enligt kommittén att det för demokratins
funktionsduglighet var väsentligt att valsätten inte ledde till långtgående
partisplittring i parlamentet.
Utskottet hänvisade vidare till att det vid ett stort antal tillfällen avslagit
yrkanden om slopande av 4-procentsspärren och att det då delade Folksty-
relsekommitténs uppfattning i spärrfrågan. Utskottet gjorde samma be-
dömning som tidigare.
Utskottets bedömning
Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning och avstyrker motion 1994/95:
K712.
Könskvotering i beslutande församlingar
Motion
I motion 1994/95:K208 av Ewa Larsson m.fl. (mp) begär motionärerna att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om att könskvotering skall gälla till alla politiskt beslutande församlingar.
Motionärerna anser att en lagstiftning i Sverige skall omfatta alla politiskt
beslutande församlingar, även internationella sådana dit Sverige sänder
deltagare.
Bakgrund
Endast den som uppfyller villkoren för rösträtt är enligt 3 kap. 10 § rege-
ringsformen valbar till riksdagen. Nomineringsrätten till partiernas listor
inför valen är i princip fri.
År 1922, efter det att allmän och lika rösträtt och valbarhet för kvinnor
införts, tog fem kvinnor plats i riksdagen. Kvinnorepresentationen ökade
långsamt de följande åren. År 1968, efter det sista andrakammarvalet
under tvåkammartiden, var andelen kvinnor inte mer än något över 14 % i
hela riksdagen. Under senare tid har den totala andelen kvinnor i riksdagen
varierat mellan 38 % efter 1988 års val, 34 % efter 1991 års val och 40 %
efter 1994 års val. Andelen varierar mellan partigrupperna.
Andelen kvinnor i landstings- och kommunfullmäktige utgjorde efter
1991 års val 34 % i kommun- och 43 % i landstingsfullmäktige. Efter
1994 års val utgjorde andelen kvinnor 41 % i kommun- och 48 % i lands-
tingsfullmäktige.
Utskottets bedömning
Utskottet anser att ansträngningar har gjorts inom partierna för att ge be-
slutande församlingar en jämnare könsrepresentation. Som framgår av
utskottets betänkande 1995/96:KU7, vari behandlas kvinnors deltagande i
kommittéer och utredningar, utgår utskottet från att det från de politiska
partiernas och andra nominerande instansers sida finns ett intresse av att
nominera kandidater till kommittéer och utredningar så att dessa ges en så
allsidig och kompetent sammansättning som möjligt.
Någon inskränkning i partiernas nomineringsrätt eller - än mindre - i
väljarnas fria val för att åstadkomma viss önskad sammansättning av poli-
tiskt beslutande församlingar är enligt utskottets mening utesluten. Motion
1994/95:K208 avstyrks.
Statsskicket
Gällande ordning
Bestämmelser om statsskicket och om statschefen finns i 5 kap. regerings-
formen. Bestämmelser om statschefens uppgifter finns även i andra kapitel
i regeringsformen och i riksdagsordningen. Successionsordningen reglerar
den ordning i vilken den nuvarande kungens efterkommande har tillträde
till tronen. Kungen, eller drottning som enligt successionsordningen inne-
har Sveriges tron, är rikets statschef.
Statschefens uppgifter inskränktes genom nuvarande regeringsform och
riksdagsordning till att avse följande funktioner. Statschefen deltar i två
ceremonier. Han eller hon skall dels förklara riksmötet öppnat, dels delta i
konselj i samband med regeringsskifte. I övrigt bestäms statschefens repre-
sentativa uppgifter till stor del genom sedvana. Av särskilt intresse anses
rollen vara som rikets främste företrädare i förhållande till andra länder.
Vidare fullgör statschefen inrikes representationsuppgifter av mer eller
mindre officiell karaktär på skilda områden i samhällslivet. För att kunna
fullgöra sina representativa uppgifter måste statschefen vara väl orienterad
om rikets in- och utrikespolitiska angelägenheter. Därför skall sammanträ-
de av informationskaraktär - konselj - äga rum mellan statschefen och
regeringen när det behövs. Som ordförande i konselj skall statschefen vara
formellt sammankallande. Vidare skall han eller hon vara ordförande i
Utrikesnämnden.
Som statschef får endast den tjänstgöra som är svensk medborgare och
har fyllt 18 år. Därutöver ställs krav på viss trosbekännelse. - Om kungen
av sjukdom, utrikes resa eller någon annan orsak är hindrad att fullgöra
sina uppgifter inträder enligt gällande tronföljd en medlem av kungahuset
att som tillfällig riksföreståndare fullgöra statschefens uppgifter. Finns det
ingen behörig medlem av kungahuset, kan statschefens funktioner utövas
av en av riksdagen utsedd person. Om ingen annan behörig kan tjänstgöra
som statschef, tjänstgör efter regeringens förordnande talmannen som
tillfällig riksföreståndare.
Om kungen dör eller avgår och tronföljaren ännu inte har fyllt 18 år, ut-
ser riksdagen en riksföreståndare som får fullgöra statschefens uppgifter
tills vidare. Vid uppnådd behörighetsålder kommer den nya kungen eller
drottningen automatiskt att överta uppgiften som statschef.
Motioner
Statsskicket tas upp i två motioner.
Kenneth Kvist m.fl. (v) anser i motion 1994/95:K209 yrkande 1 att re-
geringen bör lägga fram förslag till sådana ändringar i grundlagarna som
möjliggör en övergång till republik. Motionärerna anför att det är en kvar-
leva från feodaltiden att statschefens ämbete går i arv inom en familj och
att denna kvarleva strider mot demokratiska principer. Även om monarkin,
som den ser ut nu, saknar politisk makt, står kungligheter och hov enligt
motionärerna för en livsstil och åskådning som har starkt ideologiskt infly-
tande och förstärker klassamhällets attityder. En annan aspekt är enligt
motionärerna att det inskränker individens frihet att ett barn uppfostras
utifrån den absoluta premissen att barnet en dag skall bli statschef.
Lars G Linder (s) anser i motion 1994/95:K210 att riksdagen som sin
mening skall ge regeringen till känna vad i motionen anförts om föränd-
ringar i successionsordningen. Motionären anser att rikets statschef bör
kunna utses av riksdagen och att mandattiden bör vara förhållandevis lång,
åtta till tolv år.
Tidigare riksdagsbehandling
Riksdagen har tidigare vid ett stort antal tillfällen behandlat motionsyrkan-
den om övergång till republik. Senast gjordes detta under våren 1994, då
utskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande 1993/94:KU44, liksom
tidigare, hänvisade till att sådana motionsyrkanden avstyrkts under erinran
om den ståndpunkt angående statsformen som intogs vid 1974 års författ-
ningsreform.
Utskottets bedömning
Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning och avstyrker motionerna
1994/95:K209 yrkande 1 och 1994/95:K210.
Beredning av riksdagsbeslut
Skydd för utskottsminoriteter
Gällande bestämmelser
Förslagsrätt i riksdagen
Bestämmelser om förslagsrätt i riksdagen finns i riksdagsordningen. Sådan
förslagsrätt tillkommer i första hand regeringen genom propositioner och
riksdagsledamöter genom motioner. Även vissa riksdagsorgan får väcka
förslag inom sina ansvarsområden. Utskott får väcka förslag hos riksdagen
i ämne som hör till dess handläggning (3 kap. 7 §).
Förslag som läggs fram av utskott medför till skillnad från förslag från
andra förslagsberättigade inte någon motionsmöjlighet.
Minoritetsskydd i visst fall
För ändring i grundlag gäller särskilda regler. Sådan lag stiftas genom två
likalydande beslut, och det andra beslutet får inte fattas, förrän det efter de
första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda
riksdagen har samlats.
Härutöver gäller att ett förslag till grundlagsändring skall läggas fram i
sådan tid att minst nio månader skall förflyta mellan den tidpunkt då ären-
det första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet. Från denna
niomånadersregel kan konstitutionsutskottet medge undantag genom beslut
varom minst fem sjättedelar av utskottets ledamöter förenar sig. Regeln
hindrar inte att ett förslag som väcks senare än nio månader före ett val och
inte uppnår erforderlig majoritet för undantag ändå läggs till grund för
beslut att anta ett grundlagsförslag som vilande. Förslaget kan dock inte
antas slutligt under den närmast följande valperioden utan först under den
därpå följande.
Motion
I motion 1994/95:K206 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m)
begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om stärkt skydd för utskottsminori-
teter. Det finns enligt motionärerna anledning att se över utskottens initia-
tivrätt och därvid överväga bl.a. om initiativ i utskotten bör fordra sådan
fem sjättedels majoritet som redan nu krävs för att konstitutionsutskottet
skall kunna medge undantag från niomånadersregeln i grundlagsärenden.
Motivuttalanden
Utskottens initiativrätt
I proposition 1970:40 med förslag till ändring i regeringsformen, m.m.,
som bl.a. upptog utskottens initiativrätt, hänvisade regeringen till att
Grundlagberedningen (GLB) i sitt betänkande Ny utskottsorganisation
(SOU 1969:62) föreslagit en omläggning av utskottsväsendet i riksdagen
och därvid ansett att övervägande skäl talade för att införa en i princip
generell förslagsrätt för utskotten. GLB förordade att de regler om initia-
tivrätt som var knutna till vissa av utskotten i den dåvarande organisatio-
nen, vid en reform av utskottsväsendet skulle ersättas av en generell regel
om rätt för de ständiga utskotten att, vart och ett inom sitt kompetensom-
råde, lägga fram förslag till riksdagen, även om förslaget inte hade sam-
band med något ärende som remitterats till utskottet.
Vid riksdagsbehandlingen av frågan uttalade konstitutionsutskottet följan-
de (se bet. KU1970:27 s. 7).
En principiellt viktig nyhet i förslaget är att utskotten skall få självständig
initiativrätt. Denna reform framstår som ägnad att förbättra riksdagens
arbetsmöjligheter. Utskottet förutsätter emellertid, att de nya befogenhe-
terna skall begagnas med samma varsamhet, som iakttagits av de utskott
som har självständig initiativrätt enligt nuvarande ordning. Ärenden bör
framdeles liksom hittills normalt väckas genom proposition eller motion,
och politisk enighet bör eftersträvas i de fall där initiativ kommer i fråga.
I Grundlagberedningens betänkande Ny regeringsform, ny riksdagsordning
(SOU 1972:15) ställde sig GLB avvisande till förslag att införa självstän-
dig initiativrätt för utskottsreservanter vid sidan om motionsrätten och att
medge motionsrätt i anslutning till utskottsinitiativ. GLB framhöll att
reglerna om initiativformerna innefattar att ett en gång väckt, självständigt
förslag bildar en ram för ärendets fortsatta behandling i riksdagen. I viss
utsträckning måste emellertid riksdagsledamöterna enligt GLB under
handläggningens gång kunna få ställa "nya" yrkanden i ärendet och sådana
"osjälvständiga" förslag kunde tillföras ett redan väckt ärende på tre sätt: i
följdmotion, under utskottsbehandlingen och i yrkanden under överlägg-
ningen i kammaren.
Allmänt sett ville GLB hävda att utrymmet för nya yrkanden i ett an-
hängigt ärende bör vara mera vidsträckt om yrkandena förs fram i
följdmotioner än enbart i reservationer till utskottsutlåtandet, och minst om
de ställs först i kammaren. Intresset av tidig offentlighet kring riksdags-
förslagen och av en ordnad och koncentrerad handläggning i utskotten
talade enligt GLB för att följdförslag i görligaste mån bör läggas fram
redan i motioner och inte först vid utskottsbordet via partirepresentanterna.
Beträffande yrkanden som ges till känna först under kammaröverläggning-
en tillkommer den betydelsefulla faktorn att de inte har blivit utskottsbe-
redda.
GLB framhöll också att regleringen av utskottsinitiativet inte borde bli
sådan att den kan tänkas inbjuda riksdagsmajoriteten till aktioner via ut-
skotten i syfte att hindra oppositionen att presentera alternativförslag.
Tidsfristen för förslag om grundlagsändringar
Rättighetsskyddsutredningen framhöll i sitt betänkande Förstärkt skydd för
fri- och rättigheter (SOU 1978:34) att det ligger ett betydande värde i att
proceduren för grundlagsändring ger säkerhet för att förslag till ändringar
blir noga övervägda och att tanken att genom en särskild tidsfrist förlänga
den nödvändiga betänketiden har skäl för sig. Det var också enligt utred-
ningen angeläget att grundlagsändringar med stor principiell och praktisk
räckvidd inte behandlas i riksdagen mot slutet av riksdagssessionen när-
mast före valet. En tidsfrist före valet kunde enligt utredningen utföras på
skilda sätt. Det förslag som hade övervägts 1976 innebar att en viss tid -
sex månader - skulle förflyta mellan det första beslutet och valet. En sådan
ordning kunde få till följd att riksdagsarbetet med en grundlagsändring
forcerades, och de gynnsamma effekter man strävade efter genom en före-
skrift om tidsfrist torde kunna nås bättre genom en regel om att en viss
minsta tid skall förflyta mellan ärendets väckande och valet. Härmed kun-
de man få större säkerhet både för en grundlig behandling i riksdagen och
för en omfattande offentlig debatt.
Huvudsyftet med en tidsfrist var enligt Rättighetsskyddsutredningen att
säkra tid för en omsorgsfull beredning av viktiga grundlagsförslag. Undan-
tagsvis kunde det visa sig angeläget att få en grundlagsändring genomförd
i samband med ett instundande val, även om frågan kom upp först efter
tidsfristens utgång. Utredningen ansåg det olyckligt att genom en undan-
tagslös regel hindra något sådant, utan en möjlighet att slutföra ett senare
väckt grundlagsärende borde finnas. Undantagsregeln borde emellertid
enligt utredningen utformas så att man inte träder intresset av en omsorgs-
full utskottsberedning för när. Det borde ligga i konstitutionsutskottets
hand att pröva frågor om undantag, och en förutsättning för undantag
borde vara att en stor majoritet av ledamöterna i utskottet - fem sjättedelar
- förenade sig därom.
Utskottets bedömning
Utskottet, som uppfattar att motionsyrkandet gäller utskottens
"självständiga" eller "obegränsade" initiativrätt, delar den bedömning som
gjordes i denna fråga av Grundlagberedningen och av utskottet då en sådan
rätt infördes för alla utskott. Utskottet anser således att det stärker riksda-
gens ställning och underlättar dess arbetsmöjligheter. Därutöver minskar
behovet av att göra den svåra gränsdragningen mellan begränsade och
obegränsade initiativ. Utskottet utgår från att befogenheterna även fort-
sättningsvis begagnas med varsamhet och att politisk enighet eftersträvas i
de fall där initiativ kommer i fråga. Utskottet utgår vidare från att utskotten
också fortsättningsvis kommer att vara restriktiva med att själva arbeta
fram mera omfattande lagförslag utan beredning inom regeringskansliet.
Som GLB påpekade kan redan avsaknaden av den utredningsapparat som
krävs för tillkomsten av varje mera omfattande förslag att verka hämmande
i detta avseende.
Utskottets bedömning av initiativrätten omfattar även grundlagsärenden.
Med det anförda avstyrks motion 1994/95:K206 yrkande 1.
Lagrådsgranskning
Gällande bestämmelser
Enligt 8 kap. 18 § regeringsformen skall det finnas ett lagråd för att avge
yttrande över lagförslag. I Lagrådet ingår domare i Högsta domstolen och
Regeringsrätten. Yttrande av Lagrådet bör inhämtas över vissa uppräknade
typer av lagar, däribland grundlag om tryckfriheten och motsvarande frihet
att yttra sig i andra medier, civillag, lag som begränsar någon av de grund-
läggande fri- och rättigheterna samt offentligrättslig lag som gäller ålig-
ganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller
ekonomiska förhållanden (bl.a. strafflag och lag om statlig eller kommu-
nal skatt), om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Un-
dantag gäller om Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av
frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling
så att avsevärt men skulle uppkomma.
Lagrådets granskning skall avse hur förslaget förhåller sig till grundla-
garna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig
till varandra, hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, om för-
slaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften, samt
vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.
Närmare bestämmelser om Lagrådet finns i lagen (1979:368) om Lagrå-
det.
Motion
I motion 1994/95:K206 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m)
begärs i yrkande 2 ett tillkännagivande om utökad skyldighet att inhämta
yttrande från Lagrådet. Motionärerna anser att det är en egendomlighet i de
nuvarande bestämmelserna om Lagrådet att rådet normalt sett inte behöver
höras över grundlagsändringar, om det inte gäller tryckfriheten och liknan-
de. Det finns enligt motionärerna ingen anledning att koppla bort den
lagtekniska expertisen just i de allra viktigaste lagstiftningsärendena, dvs.
sådana ärenden som rör grundlagarna. Det bör enligt motionärerna an-
komma på regeringen att närmare se över bestämmelserna om lagråds-
granskning i syfte att säkerställa att Lagrådets erfarenhet och kunnande
utnyttjas även i lagstiftningsfrågor som avser grundlagarna.
Motivuttalanden
Frågan om lagrådsgranskningen behandlades utförligt i Rättighetsskydds-
utredningens betänkande Förstärkt skydd för fri- och rättigheter (SOU
1978:34). Principen bakom det förslag om Lagrådets granskningsområde
som Rättighetsskyddsutredningen lade fram sammanföll till stor del med
de som åberopats bl.a. vid 1970-71 års reform: Lagrådets kapacitet skulle
utnyttjas så väl som möjligt, man skulle så långt möjligt söka åstadkomma
att Lagrådet ägnade sig åt de förslag som behövde dess granskning och
inte tvingas att arbeta med mindre betydelsefulla ting. Under utredningens
arbete hade ansetts att bland de lagar som i första hand borde granskas av
Lagrådet borde nämnas bl.a. motsvarigheterna till vad som förut benämn-
des allmän civillag och kriminallag. Vissa andra grupper av föreskrifter
hade inte heller orsakat nämnvärda diskussioner, nämligen grundlag om
tryckfriheten, lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna hand-
lingar och annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande
fri- och rättigheterna. Detsamma gällde rättegångsbalken, förvaltningspro-
cesslagen, grundläggande föreskrifter om statstjänstemännens rättsställ-
ning och övriga föreskrifter som enligt 11 kap. regeringsformen skall ha
formen av lag. De mest betydande svårigheterna torde de återstående lag-
förslagen bereda, nämligen skattelagarna och annan offentligrättslig lag
som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas
personliga eller ekonomiska förhållanden, bortsett från "allmän kriminal-
lag".
Utskottets bedömning
Utskottet, som vill erinra om att något hinder inte föreligger att inhämta
Lagrådets yttrande över andra förslag än de som nämns i 8 kap. 18 § rege-
ringsformen, anser inte att det finns anledning att föreskriva någon skyl-
dighet att höra Lagrådet över grundlagsförslag i vidare utsträckning än vad
som redan gäller. Utskottet vill däremot framhålla vikten av att förslag om
ändringar framför allt i regeringsformen är väl genomarbetade och ge-
nomdiskuterade. Härtill syftar också de särskilda reglerna i 8 kap. 15 §
regeringsformen om när förslag till grundlagsändringar senast får väckas i
riksdagen för att kunna behandlas i samband med ett förestående riksdags-
val.
Utskottet avstyrker med det anförda motion 1994/95:K206 yrkande 2.
Folkomröstningsinstitutet
Gällande bestämmelser
Bestämmelser om folkomröstning finns både i regeringsformen (8 kap.)
och i riksdagsordningen. Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela
riket och om förfarandet vid folkomröstning i grundlagsfråga meddelas
genom lag. Förutsättningarna för att folkomröstning om vilande grundlags-
förslag skall anordnas anges i 8 kap. 15 § regeringsformen, liksom före-
skrifter om folkomröstningen. För att sådan omröstning skall anordnas,
krävs bl.a. att minst en tredjedel av riksdagens ledamöter röstar för sådan
omröstning. Folkomröstningen skall hållas samtidigt med val till riksda-
gen. Vid omröstningen får de delta som har rösträtt vid valet. Förslaget
faller, om de flesta av dem som deltar i omröstningen röstar mot förslaget
och de är fler än hälften av dem som har avgett godkända röster vid riks-
dagsvalet. Om förslaget inte faller, tar riksdagen upp det till slutlig pröv-
ning.
I 10 kap. regeringsformen, som gäller förhållandet till andra stater, hän-
visas i olika paragrafer till bestämmelserna om ändring av grundlag, vilket
innefattar möjlighet till s.k. beslutande folkomröstning.
Enligt 10 kap. 2 § får regeringen inte ingå en för riket bindande interna-
tionell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt den, om överens-
kommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas
eller om den i övrigt gäller ett ämne i vilket riksdagen skall besluta. Om
särskild ordning är föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsätts, skall
samma ordning iakttas vid godkännandet av överenskommelsen. Ett inter-
nationellt fördrag, som i sig förutsätter ändringar i grundlag, måste alltså,
om inte grundlagen hunnit bli ändrad innan godkännande skall ske, god-
kännas i samma form som gäller för grundlagsändring. Det innebär att, om
en tredjedel av riksdagen så beslutar, kan i denna situation också ett inter-
nationellt fördrag som sådant bli föremål för beslutande folkomröstning.
10 kap. 5 § gäller överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska gemen-
skaperna och i annat fall till mellanfolklig organisation.
Överlåtelse till EG kan ske så länge som EG har ett fri- och rättighets-
skydd som motsvarar det som ges i regeringsformen och i den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna. Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genom
beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig eller i den
ordning som gäller för stiftande av grundlag.
Överlåtelse i annat fall av beslutanderätt förutsätter beslut enligt de reg-
ler som gäller för ändring av grundlag. Dock kan, om beslut i denna ord-
ning inte kan avvaktas, riksdagen besluta om överlåtelse om minst fem
sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar
sig därom.
I båda dessa fall av överlåtelse kan, om den kvalificerade majoriteten för
ett beslut inte uppnås, besluten således fattas i samma ordning som gäller
för ändring av grundlag, varvid folkomröstning kan komma i fråga.
Bestämmelser om folkomröstning finns vidare i folkomröstningslagen
(1979:369). Inför rådgivande folkomröstning skall den fråga som skall
ställas till folket samt tidpunkten för omröstningen anges i en särskild lag.
Beträffande folkomröstningar i kommuner och landsting finns bestäm-
melser i kommunallagen (1991:900) och i lagen (1994:692) om kommuna-
la folkomröstningar. Enligt 5 kap. 34 § kommunallagen får fullmäktige
som ett led i beredningen av ett ärende inhämta synpunkter från kommun-
medlemmarna genom folkomröstning, opinionsundersökning eller liknan-
de förfarande. Ett ärende om folkomröstning i en viss fråga kan också
numera enligt 5 kap. 23 § kommunallagen väckas genom kommunmed-
lemmarna. För detta krävs att minst 5 % av de röstberättigade skriftligt tar
ett sådant initiativ.
Motion
Marianne Samuelsson m.fl. (mp) begär i motion 1994/95:K205 att riksda-
gen hos regeringen begär förslag om dels att folkomröstningar skall ge-
nomföras lokalt, regionalt och i riket som helhet när 10 % av de röstberät-
tigade medborgarna angett att de så önskar (yrkande 7), dels ändring av
regeringsformen för ökade möjligheter till beslutande folkomröstningar,
både lokalt, regionalt och i riket som helhet (yrkande 8). Därutöver begär
de förslag om reformering av folkomröstningsinstitutet för att bl.a. skapa
mer likvärdiga ekonomiska villkor för de deltagande sidorna under om-
röstningskampanjer (yrkande 9).
Utredningsbetänkanden och tidigare riksdagsbehandling
Frågan om en utbyggnad av folkomröstningsinstitutet diskuterades i Folk-
styrelsekommitténs betänkande Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6).
Kommittén, som ville slå vakt om de politiska partiernas centrala ställning
i vår demokrati och ansåg att partiernas ansvar inför väljarna så småning-
om skulle urholkas om folkomröstningar skulle bli ett normalt inslag i vårt
styrelseskick, föreslog inga ändringar i gällande regler.
I Lokaldemokratikommitténs betänkande Lokal demokrati i utveckling
(SOU 1993:90), som föregick beslutet att ge kommuninvånarna möjlighet
att påkalla kommunala folkomröstningar, gavs en översikt över regler om
lokala folkomröstningar i andra länder i Europa. - Vid riksdagsbehand-
lingen av frågan om kommunmedlemmarnas rätt att väcka frågan om
kommunal folkomröstning (prop. 1993/94:188, bet. KU40, rskr. 379)
ansåg utskottet i likhet med regeringen att möjligheterna till ett mer fre-
kvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar borde utvecklas. Ut-
skottet ansåg att regeringens förslag om en möjlighet till ett folkinitiativ
var ett lämpligt sätt att åstadkomma en utveckling i denna riktning, och
mot bakgrund av kommunernas varierande storlek fann utskottet att den av
regeringen föreslagna nivån om 5 % av de röstberättigade var en rimlig
nivå. Det förhållandet att det är fullmäktige som skall ta ställning i frågan
huruvida och när det skall hållas folkomröstning utgjorde enligt utskottets
mening en bra form för att folkomröstningar genomförs i sådana frågor
som kan anses lokalt viktiga att folkomrösta om.
Utskottet behandlade motioner om förstärkning av folkomröstningsinsti-
tutet i sitt betänkande 1993/94:KU44. Utskottet (majoriteten bestående av
m-, fp-, c-, kds- och nyd-ledamöterna) ansåg att det finns brister i nuva-
rande folkomröstningsinstitut. En sådan brist var enligt utskottet att möj-
ligheten att göra omröstningar formellt beslutande är begränsad. Genom att
flera alternativ än två kan förekomma vid en omröstning kan resultatet bli
att inget alternativ får absolut majoritet, och tvister kan då uppstå om hur
resultatet skall tolkas. Det fanns enligt utskottets uppfattning anledning att
sammanställa och utvärdera erfarenheter av folkomröstningar i Sverige och
i andra länder. Sammanställningen borde ligga till grund för en översyn av
gällande regler och ett övervägande av behovet av nya regler. Övervägan-
dena borde innefatta frågan hur nära bestämmelserna bör anknyta till de
regler som nu gäller för folkomröstningar i grundlagsfrågor och frågan om
vilket minoritetsskydd som behövs. - Riksdagen följde utskottet och gav
som sin mening regeringen till känna vad utskottet anfört.
Någon åtgärd med anledning av riksdagens tillkännagivande har enligt
uppgift från regeringskansliet hittills inte vidtagits av regeringen.
Utskottets bedömning
Utskottet vidhåller sin bedömning från 1993/94 års riksmöte i fråga om en
översyn av folkomröstningsinstitutet. Inriktningen av denna översyn har
framgått ovan. I fråga om kommunala folkomröstningar vidhåller utskottet
också sin bedömning från 1993/94 års riksmöte och anser att ytterligare
erfarenheter av bestämmelserna bör avvaktas innan förändringar aktualise-
ras. Som framgår ovan har regeringen ännu inte vidtagit någon åtgärd med
anledning av riksdagens tidigare tillkännagivande i frågan. Utskottet före-
slår därför att riksdagen med anledning av motion 1994/95:K205 yrkande-
na 7 och 8 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet nu an-
fört.
Såvitt gäller yrkande 9 i motionen vill utskottet framhålla att frågan om
anslag av statliga medel för partiers och organisationers kampanjer vid
folkomröstningar får behandlas i samband med att folkomröstning beslu-
tas. Utskottet anser inte att något tillkännagivande är påkallat med anled-
ning av motion 1994/95:K205 yrkande 9.
Andra demokratifrågor
Medborgarinflytande m.m.
Motioner
I motion 1994/95:K211 av Bo Holmberg m.fl. (s) yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av
en utredning i syfte att stärka demokratin i vårt land. Det gäller både den
kommunala demokratin och folkstyret på nationell nivå, och bakgrunden
är de nya organisationsformer som prövats ute i kommuner och landsting
och de iakttagelser som gjorts om försvagat förtroendemannainflytande.
Vidare har på den statliga nivån nya organisationsformer introducerats i
både affärsverk och i förvaltningsmyndigheter. Det är också angeläget att
med Sveriges medlemskap i EU åstadkomma en nationell identitet i
svenskt samhällsliv som grund för EU-samarbetet.
Den översyn av det kommunala förändringsarbetet som riksdagen be-
ställde i juni 1994 med anledning av propositionen om lokal demokrati bör
vidgas och ges en demokratisk utgångspunkt. Den utredning som föreslås
bör därför pröva och värdera olika statliga styrformer av myndigheter och
affärsverk. De demokratiska faktorerna måste då uppvärderas och ges
större respekt. Det går att kombinera effektivitet och demokrati i affärs-
verksformen. Bolagsformen tillgodoser inte automatiskt den demokratiska
faktorn. Utredningen bör belysa riksdagens roll i EU-samarbetet, men
också diskutera regeringens förhållande till riksdagen och hur offentlig-
hetsprincipen kommer att klaras. - Det finns anledning att fördjupat disku-
tera demokratins innebörd. Den viktiga frågan om samhället skall byggas
ensidigt för medborgarna eller brett genom medborgarna bör belysas av
utredningen.
Utveckling av demokratin tas också upp i motion 1994/95:K212 av
Ronny Korsberg m.fl. (mp). I motionen yrkas att riksdagen som sin me-
ning ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kooperationens
betydelse för demokratisk och ekonomisk utveckling (yrkande 1) samt att
riksdagen hos regeringen begär förslag om att anvisa särskilda medel för
att informera om ny-kooperativa exempel som ett sätt att utveckla demo-
kratin (yrkande 2). Motionärerna anför att en förutsättning för ett demo-
kratiskt samhälle är engagerade och delaktiga medborgare. Att arbeta
tillsammans i ett kooperativ förutsätter kommunikation mellan deltagarna,
horisontell organisation och gemensamt ledarskap. Unika erfarenheter av
lokal utveckling, demokratiska processer och hur människor växer till-
sammans finns hos landets 20 lokala kooperativa utvecklingscentra. De
senaste åren har många kooperativa föreningar och företag skapats inom
olika samhällsområden. Dessa borde tas till vara, redovisas och kopplas till
forskningsresultat av svenska och utländska kooperationsforskare, till ett
spännande offentligt samtal om kooperationens roll i en levande och ut-
vecklande demokrati.
I motion 1994/95:Fi417 av Yvonne Ruwaida (mp) yrkas dels att riksda-
gen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
demokrati och inflytande (yrkande 4), dels att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet att förändra
politikers formuleringsval (yrkande 5). Motionären anför att politik måste
göras attraktiv för unga människor genom att förnya demokratins former.
Ungdomar måste få komma till tals i debatten. Dels skall man uppmuntra
ungdomar att engagera sig i politiken och samhällsdebatten genom att låta
dem delta, dels måste man vara villig att förändra och anpassa det politiska
systemet så att ungdomar bättre passar in. Ungdomar bör vara med där
olika beslut fattas, på lika villkor. Vilket formuleringssätt som många
politiker använder sig av är viktigt för att öka respekten för demokrati och
politiker. Formuleringssättet präglas ofta av brist på tydliga besked med
mycket mumlande.
Utredningsbetänkanden och pågående utredningar
År 1990 avlämnade Maktutredningen sitt huvudbetänkande Demokrati och
makt i Sverige (SOU 1990:44). Utredningen hade haft i uppdrag att analy-
sera fördelningen av makt och inflytande inom olika områden av det
svenska samhället. Utredningen var sammansatt av forskare från olika
discipliner och hade till uppgift att fördjupa kunskaperna om den svenska
demokratins villkor, om medborgarnas möjligheter att påverka sina lev-
nadsvillkor och om de faktorer som skapar makt att forma morgondagens
Sverige.
Som berörs i motion K211 har en översyn av det kommunala förändrings-
arbetet initierats. Regeringen har i december 1994 beslutat tillkalla en
parlamentarisk kommitté, Kommunala förnyelsekommittén (Fi 1995:02).
Kommittén har i uppdrag (dir. 1994:151) att göra en samlad utvärdering av
de reformer och omfattande förändringar som har skett i kommunernas och
landstingens organisation och verksamhetsformer samt föreslå åtgärder
som utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta för-
nyelsearbetet.
Kommittén skall särskilt
- utvärdera konsekvenserna av organisatoriska förändringar och nya verk-
samhetsformer med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet,
fördelningen av kommunala nyttigheter och samhällsekonomiska kon-
sekvenser, samt
- utarbeta förslag till åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas
möjligheter till inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Särskild
uppmärksamhet bör ägnas frågor rörande insyn i och kontroll av kom-
munal verksamhet som bedrivs på entreprenad.
Kommittén skall besvara följande övergripande frågeställningar.
- Hur har förändringarna påverkat medborgarnas möjligheter till insyn,
deltagande och påverkan?
- Hur har de förtroendevaldas möjligheter att styra och följa upp verksam-
heten påverkats av förändringar i organisationsformer och styrsystem?
Hur har balansen mellan förtroendevalda och anställda påverkats?
- Vilka konsekvenser har förändringarna haft för kostnaderna att bedriva
den kommunala verksamheten? Har effektiviteten ökat eller minskat?
Har kvaliteten i verksamheten kunnat behållas i de fall verksamheten
bedrivs till lägre kostnad? Har rättssäkerheten för de enskilda påverkats?
- Har förändringarna i organisations- och verksamhetsformer påverkat
fördelningen av kommunala nyttigheter? Särskild uppmärksamhet bör
ägnas åt att utvärdera konsekvenserna av olika individuella valmöjlighe-
ter som har införts, t.ex. skolpengen.
- Hur har den kommunala verksamheten utvecklats i olika delar av landet?
Har överföringen av uppgifter till kommunerna och avregleringen lett till
ökade eller minskade skillnader i servicenivå och kvalitet mellan olika
kommuner?
- Hur följer staten upp den kommunala verksamheten och hur har statens
möjligheter att följa upp verksamheten påverkats av förändringsarbetet?
- Vilka samhällsekonomiska konsekvenser har förändringarna medfört?
Hur kan decentralisering och nya verksamhetsformer antas påverka ut-
vecklingen av de totala offentliga utgifterna på längre sikt?
- Vilka hinder finns för fortsatt strukturomvandling inom den kommunala
verksamheten?
Kommittén är oförhindrad att även uppmärksamma andra väsentliga kon-
sekvenser av det kommunala förnyelsearbetet.
Kommittén har senare genom tilläggsdirektiv (dir. 1995:113) även fått i
uppdrag att bl.a. föreslå åtgärder som kan leda till att de förtroendevaldas
arbetsförutsättningar förbättras samt överväga om det behövs ytterligare
åtgärder för att stärka de skiftarbetandes möjligheter att åta sig kommunala
förtroendeuppdrag. I tilläggsdirektiven framhålls att en vital demokrati
förutsätter att det finns människor från olika befolkningsgrupper som är
beredda att ta på sig kommunala uppdrag. Det har blivit allt svårare att
rekrytera nya, speciellt yngre personer, till politiskt arbete, och det är där-
för enligt direktiven viktigt att det finns goda arbetsförutsättningar för de
förtroendevalda så att de kommunala förtroendeuppdragen upplevs som
stimulerande och utvecklande.
Regeringen har också i juni 1995 beslutat att tillkalla en kommission om
den statliga förvaltningens uppgifter och organisation, Förvaltningspoli-
tiska kommissionen (Fi 1995:13). Kommissionens uppdrag (dir. 1995:93)
är att med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följande
uppgifter för statliga myndigheter eller andra organ
- göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av
statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de
uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag samt
- lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar
i den statliga förvaltningen bör bedrivas.
Syftet med kommissionens arbete är att ge underlag för den fortsatta ut-
formningen av regeringens förvaltningspolitik. Utgångspunkten för arbetet
skall vara de grundläggande krav på demokratisk styrning, insyn och kon-
troll, rättssäkerhet, effektivitet och tillgänglighet som måste ställas på och
tillgodoses av den statliga förvaltningen.
Kommissionen bör särskilt överväga hur sådana olika krav kan tillgodo-
ses och balanseras mot varandra i det fortsatta förändringsarbetet.
Kommissionen bör också analysera de olika relationer som medborgare
och företag har till den statliga förvaltningen. Analysen bör inriktas på hur
dessa relationer har utvecklats och hur kraven på den statliga förvaltningen
i förhållande till medborgare respektive företag skiljer sig i olika typer av
offentlig verksamhet.
För den verksamhet som bör bedrivas i myndighetsform bör kommissio-
nen överväga alternativa sätt att utforma den statliga myndighetsstrukturen
på central, regional och lokal nivå så att den bättre svarar mot de nya förut-
sättningarna.
En belysning bör också göras av hur de nya styrformerna påverkar sam-
spelet mellan riksdag, regering och förvaltningsmyndigheter. En viktig
fråga är därvid hur riksdagens intentioner slår igenom i de olika former av
styrning, uppföljning och utvärdering som regeringen utövar gentemot
myndigheterna. Kommissionen skall lämna synpunkter på hur det långsik-
tiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör be-
drivas. Kommissionen kan därvid i den utsträckning den finner lämpligt
lämna rekommendationer eller förslag till riktlinjer i förvaltningspolitiska
frågor för olika typer av statlig verksamhet.
Kommissionen är fri att redovisa ett brett spektrum av alternativa ut-
vecklingsvägar och deras konsekvenser. Syftet med kommissionens arbete
är att lyfta fram möjligheter och alternativ som därefter i ett senare skede
får bli föremål för en närmare bedömning från politiska och praktiska
utgångspunkter. Kommissionen bör arbeta i nära kontakt med såväl forsk-
ningen inom relevanta områden som med praktiskt verksamma i förvalt-
ningen och andra som berörs av den statliga verksamheten. Kommissionen
bör i sitt arbete också ha kontakt med annat förvaltningspolitiskt utred-
nings- och beredningsarbete.
Regeringen har vidare i april 1995 beslutat tillkalla en kommitté för att
utreda medborgarnas inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen,
(C 1995:05). Kommittén har i uppdrag (dir. 1995:56) att utreda och föreslå
åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till inflytande och delak-
tighet i samhällsutvecklingen och därmed på sikt bidra till en vital demo-
kratisk utveckling.
Kommittén skall särskilt
- belysa medborgarnas förändrade organisationsmönster och analysera
förändringens betydelse för en demokratisk förnyelseprocess,
- föreslå former för medborgarnas inflytande i den politiska beslutsproces-
sen med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen,
- föreslå förändringar av stödformer som kan ge förutsättningar för före-
ningslivet att utvecklas och förändras och som också bidrar till ett ökat
medborgarengagemang,
- ge förslag till hur samverkan mellan medborgare, organisationer och
myndigheter kan underlättas.
För att kunna ta ställning till åtgärder som kan stimulera ökat inflytande
behövs enligt direktiven en samlad överblick av de olika organisationsfor-
mer, grupperingar och utvecklingsprojekt som medborgarna hittills valt att
använda sig av när de agerar i en fråga, samlas kring en idé eller utför
frivilligt arbete. Därtill behövs kunskap om vilka mönster för samhällspå-
verkan som utvecklats och vilka faktorer som påverkar valet av former för
ett engagemang. Kommittén skall därför belysa medborgarnas förändrade
organisationsmönster och analysera förändringens betydelse för en demo-
kratisk förnyelseprocess.
I direktiven påpekas att många människor utför olika former av frivilligt
arbete och att detta arbete utförs både av föreningsaktiva personer och av
personer som - utan att tillhöra någon förening - vill göra en samhällsin-
sats. Här finns allt från de traditionella folkrörelserna som organiserat sig
enligt gamla demokratiska principer till olika former av lokal entrepre-
nörsverksamhet där enskilda organisationer eller flera tillsammans bildar
stiftelser, handelsbolag eller liknande. Vidare finns den kooperativa for-
men som särskilt under senare år har dominerat som verksamhetsform i
glesbygden. En ny form för frivilligt arbete har också vuxit fram genom
tillkomsten av s.k. frivilligcentraler. Dessa bedriver verksamhet som byg-
ger på samverkan mellan föreningar, kommuner och enskilda personer.
I samband med frågan om samverkan mellan medborgare, organisationer
och myndigheter är det enligt direktiven också angeläget att tydliggöra var
gränserna går för det allmännas ansvar och de enskildas åtaganden.
Kommittén skall även ta del av de internationella erfarenheter som finns
på just detta område. Samtidigt är det viktigt att kommittén beskriver skill-
nader i demokratiska traditioner mellan länder i Europa.
I fråga om arbetets bedrivande sägs i direktiven att kommittén skall ta
del av det forsknings- och utvecklingsarbete som skett inom området,
beakta det arbete som utförts av Ideella beredningen (C 1993:A) samt ta
del av påbörjat utvecklingsarbete som rör den ideella sektorns samhälls-
ekonomiska betydelse samt samråda med kommittén Utvärdering och
vidareutveckling av det kommunala förnyelsearbetet.
Den nämnda Ideella beredningen har under 1994 gett ut ett antal prome-
morior om olika former av frivilligt, bl.a. kooperativt, arbete.
Utskottets bedömning
Utskottet anser att den lämnade redogörelsen visar att frågor om demokrati
och inflytande, liksom frågor om nya organisations- och samverkansmöns-
ter, ägnas stor uppmärksamhet. Utskottet anser därför att några tillkänna-
givanden inte behövs med anledning av motionerna 1994/95:K211,
1994/95:K212 och 1994/95:Fi417 yrkande 4. I fråga om politikers språk
anser utskottet att det är viktigt att även politiker försöker uttrycka sig så
klart och tydligt som möjligt. Utskottet lämnar i sitt betänkande
1995/96:KU7 en redogörelse för de riktlinjer som finns för språket i lagar
m.m., såsom myndigheternas språk. Möjligheterna att därutöver genom ett
tillkännagivande till regeringen påverka enskilda politikers språkbruk är
enligt utskottets uppfattning begränsade. Motion 1994/95:Fi417 yrkande 5
avstyrks.
Subsidiaritetsprincipen
Motion
I motion 1994/95:K215 av Inger Davidson och Rose-Marie Frebran (kds)
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-
nen anförts om att subsidiaritetsprincipen bör skrivas in i svensk grundlag.
Subsidiaritetsprincipen är enligt motionen en betydande maktfördelning-
sprincip; helt enkelt rätt makt på rätt plats. Om så många beslut som möj-
ligt kan fattas nära medborgarna kommer det att vitalisera demokratin. Det
finns flera områden där subsidiaritetsprincipen som grundläggande norm
skulle vara betydelsefull i det svenska samhället. Den borde vara en viktig
utgångspunkt för all lagstiftning. Subsidiaritetsprincipen bör därför inför-
livas som en viktig grund för den nationella svenska rätten. Det sker lämp-
ligen genom att den införs i regeringsformen som en av grunderna för
statsskicket. Eftersom grundlagsförändringar vanligen genomförs i brett
samförstånd mellan partier, bör regeringen enligt motionärerna ges i upp-
drag att förankra en sådan grundlagsförändring och därefter framföra för-
slaget för riksdagen.
Bakgrund
Subsidiaritetsprincipen behandlas i betänkandet Suveränitet och demokrati
(SOU 1994:12). Däri påpekas att när uttrycket subsidiaritet används om
politiska maktförhållanden åsyftas att den högre nivån skall vara ett stöd
för de lägre nivåernas insatser, men att subsidiaritetstanken inte är någon
entydig decentraliseringsidé, eftersom den kan användas för att motivera
såväl centralisering som decentralisering beroende på omständigheterna i
det enskilda fallet. Subsidiariteten, vilken är en ansvarsregel som avgör
vems ansvar det är att förverkliga det allmänna bästa, kan sägas ha två
dimensioner. Den vertikala dimensionen avser statens uppbyggnad och de
politiska nivårelationerna, där tanken är att uppgifterna skall utföras på
lägsta nivå. Den horisontella dimensionen gäller avvägningen mellan det
offentliga och det privata (dvs. omfattningen av statens roll i det civila
samhället och marknadsekonomin), där utgångspunkten är att det skall
finnas så stort utrymme för mångfald och självorganisering som möjligt.
I betänkandet påpekas vidare att det i alla politiska system finns en
dragkamp om hur makten skall delas och om vad politiska institutioner på
olika beslutsnivåer skall besluta och genomföra. I Sverige har det ständigt
förts en diskussion om hur uppgifterna skall fördelas mellan den statliga
centralmakten och den kommunala självstyrelsen. Den statliga Länsbe-
redningen gjorde 1974 ett försök att sammanfatta de vägledande principer-
na för uppgiftsfördelningen inom den offentliga sektorn, och i det sam-
manhanget formulerades subsidiaritetsprincipen som vägledning för poli-
tiska nivårelationer i vårt land så att en uppgift inte bör ligga på högre
beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda.
Utskottets bedömning
Utskottet anser inte att det finns någon anledning att grundlagsfästa subsi-
diaritetsprincipen, och utskottet avstyrker motion 1994/95:K215.
Ett riksdagsanknutet råd
Motion
I motion 1994/95:K317 av Margit Gennser och Stig Rindborg (m) tas upp
frågan om att inrätta ett särskilt råd i riksdagen. Motionärerna begär dels
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om inrättandet av ett råd, som skall ikläda sig vissa av de uppgifter
som riksdagens första kammare en gång tillgodosåg (yrkande 1), dels att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om att tillsätta en utredning med de uppgifter som framgår av motionen
(yrkande 2). Den kompetens och den inriktning som brukar känneteckna
en första kammare/senat har enligt motionärerna successivt försvunnit från
svenskt politiskt liv genom 1970 års riksdagsreform. Ett mer långtgående
steg än tillfälliga kommissioner vore att tillsätta ett råd på kanske 30 per-
soner som kännetecknas av djupgående kunskaper från många olika vikti-
ga samhällsområden. Rådet skulle åtminstone i initialskedet ha till syfte att
arbeta med och föra ut en god och fördjupad analys av de svåra problem
av ekonomisk och finansiell men också av social, kulturell, arbetsmark-
nads- och näringslivsnatur som regering och riksdag måste finna lösningar
på. Rådet skulle verka genom debatter, skrifter och förslag till riksdagsle-
damöter och regeringen. Genom att rådets verksamhet förläggs till riksda-
gen skulle täta kontakter kunna knytas över partigränserna och impulser
skulle förmedlas till ledamöter av olika partier. Rådets åligganden bör inte
fastställas mer precist utan vara en uppgift som rådsmedlemmarna själva
bör utveckla. Följande krav bör enligt motionärerna ställas på det föreslag-
na rådet, nämligen
- att de personer som ingår i rådet kan verka partipolitiskt obundet och stå
självständiga mot organisationer som företräder viktiga särintressen som
fackföreningsrörelsen, arbetsgivarorganisationer, företagarorganisationer
etc.
- att de personer som ingår i rådet är kända för självständigt tänkande, är
analytiskt intresserade och har en bred erfarenhet från olika delar av
samhällslivet.
Mandattiden för rådets medlemmar bör enligt motionen vara förhållande-
vis lång, vilket innebär att restriktioner för omval kan införas, och det vore
önskvärt att rådet förnyas successivt. Motionärerna framhåller att känsliga
avvägningar krävs för hur rådet skall väljas, och regeringen bör inte ensi-
digt få tillsätta det. Valkooperationen kunde i stället ges den sammansätt-
ning som Utrikesnämnden har. Utnämningsprocessen bör också känne-
tecknas av strävan efter konsensus.
Utskottets bedömning
Utskottet delar inte uppfattningen att något permanent råd av det slag som
skisserats i motionen bör knytas till riksdagen utan hänvisar till sedvanligt
utredningsväsende med remissförfarande och till partiers och ledamöters
möjligheter att även utanför riksdagen ha kontakter med personer som har
djupgående kunskaper från viktiga samhällsområden. Motion 1994/95:
K317 avstyrks.
Författningsdomstol
Motion
I motion 1994/95:K205 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag om inrättande av författningsdom-
stol i Sverige (yrkande 6).
Tidigare riksdagsbehandling
Utskottet behandlade i samband med frågan om lagprövningsrätten frågan
om att inrätta en författningsdomstol senast i sitt av riksdagen godkända
betänkande 1993/94:KU24.
Utskottet hänvisade till Fri- och rättighetskommitténs överväganden i
betänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) och ansåg i sin be-
dömning av två motioner (nyd) att ett huvudproblem med inrättandet av en
författningsdomstol som Fri- och rättighetskommittén anför är att ett så-
dant system är svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte får
innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. De frågor en
författningsdomstol skulle ta ställning till skulle bli fokuserade på ett helt
annat sätt än vad som sker vid en lagprövning enligt den ordning vi nu har.
Redan den centralisering av normkontrollen som systemet skulle innebära
gör enligt kommittén att det blir mer aktuellt med en politisk "styrning" av
den dömande verksamheten. Det skulle i sin tur leda till onödiga spän-
ningar mellan den politiska och den dömande makten. Kommittén anför att
det är svårt att komma till rätta med en befarad politisering av en sådan
domstol genom att konstruera ett lämpligt system för tillsättning av dess
ledamöter.
Utskottet delade den uppfattningen och ansåg i likhet med kommittén att
man inte kan komma ifrån att resultatet lätt kan bli någon form av blandad
politisk-juridisk bedömning av ett slag som vi inte eftersträvar i vårt land.
Vad som nu anförts utgjorde enligt utskottets mening tungt vägande skäl
mot införandet av författningsdomstol i vårt land. Utskottet avstyrkte med
det anförda föreliggande motioner.
Utskottets bedömning
Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning och avstyrker motion K205.
Positiv särbehandling av kvinnor
Gällande bestämmelser
För tillsättning av statliga tjänster finns föreskrifter i regeringsformen och
lag. Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen skall vid tillsättning av sådan tjänst
avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklig-
het. Med förtjänst förstås främst den efter hand förvärvade förtrogenheten
med tjänstens krav och rutiner. Förtjänsten mäts vanligen i tjänstgörings-
tid. Skicklighetsbegreppet tar sikte på allmänna och speciella insikter av
betydelse för befattningen, såsom studiebakgrund och utbildningsmeriter,
samt lämpligheten för befattningen.
Lag eller annan föreskrift får enligt 2 kap. 16 § regeringsformen inte in-
nebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, om inte
föreskriften utgör led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan
män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.
I lagen (1994:260) om offentlig anställning anges att vid anställning av-
seende skall fästas bara vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklig-
het, och skickligheten skall sättas främst, om det inte finns särskilda skäl
för något annat. I jämställdhetslagen (1991:433) anges bl.a. att otillåten
könsdiskriminering skall anses föreligga, när en arbetsgivare vid anställ-
ning eller befordran eller utbildning för befordran utser någon framför
någon annan av motsatt kön, fastän den som förbigås har bättre sakliga
förutsättningar för arbetet eller utbildningen. Ett undantag är dock om
arbetsgivaren kan visa att beslutet är ett led i strävanden att främja jäm-
ställdhet i arbetslivet.
Motion
I motion 1994/95:Ub41 av Christel Anderberg m.fl. (m) yrkas att riksda-
gen hos regeringen begär en översyn av regeringsformen i enlighet med
vad som anförts i motionen (yrkande 5). Motionen väcktes med anledning
av regeringens proposition 1994/95:164 om jämställdhet mellan kvinnor
och män inom utbildningsområdet. I propositionen, som har behandlats av
riksdagen (bet. 1994/95:UbU18, rskr. 405), föreslogs bl.a. att det vid till-
sättning av professorer och andra högre tjänster inom universitets- och
högskolevärlden skall tillämpas s.k. positiv särbehandling, varmed avses
att en tjänst tillsätts med en sökande av underrepresenterat kön, även om
vederbörande är mindre kvalificerad än medsökande av det andra könet.
Motionärerna ifrågasatte om regeringens förslag stod i överensstämmelse
med 11 kap. 9 § regeringsformen. Den möjlighet som ges i 2 kap. 16 §
regeringsformen att missgynna en medborgare på grund av hans kön, om
lag eller annan föreskrift utgör led i strävanden att åstadkomma jämställd-
het mellan män och kvinnor, utgör enligt motionärerna grund för en dis-
kriminering som inte borde finnas bland de konstitutionella fri- och rättig-
heterna i ett rättssamhälle, och motionärerna anser att regeringsformens
bestämmelser av rättssäkerhetsskäl bör ses över.
EG-direktiv m.m.
Inom EU finns ett direktiv (Rådets direktiv 76/207/EEG) om genomföran-
det av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång
till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor. Direkti-
vet har till syfte att i medlemsstaterna realisera likabehandlingsprincipen.
Enligt artikel 2 skall principen innebära att det inte får förekomma någon
som helst diskriminering på grund av kön, vare sig direkt eller indirekt,
särskilt med hänvisning till äktenskaplig status eller familjestatus. Direkti-
vet skall inte hindra medlemsstaterna att utesluta från dess tillämpnings-
område den yrkesverksamhet och i förekommande fall den utbildning som
leder till denna, för vilken arbetstagarnas kön är avgörande på grund av
verksamhetens natur eller det sammanhang där den utförs. Direktivet skall
inte hindra åtgärder som främjar lika möjligheter för kvinnor och män, i
synnerhet när det gäller att avlägsna befintliga ojämlikheter som påverkar
kvinnors möjligheter i fråga om tillgång till anställning och social trygghet.
Domstolen har i en nyligen meddelad dom lämnat förhandsbesked i en
tjänstetillsättningstvist mellan en man och Bremens stad (domstolens dom
den 17 oktober 1995 i mål C-450/93). Förhandsbeskedet avsåg huruvida
artikel 2.1 och 2.4 i direktivet hindrar en nationell reglering som i likhet
med delstaten Bremens lag om jämställdhet mellan kvinnor och män i
offentlig tjänst - när kandidater till en befordran har lika meriter och är av
olika kön - automatiskt ger kvinnliga sökande företräde inom de områden
där kvinnor är underrepresenterade, och där underrepresentation anses
föreligga då kvinnorna inte utgör minst hälften av de anställda av olika
rang i den berörda personalkategorin inom en verksamhet och detsamma
gäller för de tjänstenivåer som anges i organisationsplanen.
Domstolen konstaterade inledningsvis bl.a. att principen om likabe-
handling enligt artikel 2.1 i direktivet innebär att det inte får förekomma
någon som helst diskriminering på grund av kön och att en nationell före-
skrift vari föreskrivs att kvinnor som har meriter som är likvärdiga med
dem som deras manliga konkurrenter har vid befordran automatiskt skall
ha företräde inom de områden där de är underrepresenterade emellertid
medför en diskriminering på grund av kön. Domstolen konstaterade dock
vidare att en sådan nationell föreskrift kan vara tillåten enligt artikel 2.4,
eftersom direktivet inte skall hindra åtgärder som främjar lika möjligheter
för kvinnor och män, i synnerhet när det gäller att avlägsna befintliga
ojämlikheter som påverkar kvinnors möjligheter, och att nationella åtgär-
der inom området sålunda tillåts som speciellt gynnar kvinnor och har till
syfte att förbättra deras möjligheter att konkurrera på arbetsmarknaden och
göra karriär på samma villkor som män. Domstolen ansåg att artikel 2.4
såsom undantag till en i direktivet fastställd rättighet för enskilda skall
tolkas restriktivt och att en nationell reglering som undantagslöst och
ovillkorligt garanterar ett företräde för kvinnor vid tillsättning eller beford
ran går längre än att bara främja lika möjligheter till en befordran och
överskrider gränsen för undantaget i artikeln.
Domstolens svar till den nationella domstolen blev således att artikel 2.1
och 2.4 i direktivet hindrar en nationell reglering som i likhet med den i
förevarande fall, när kandidater till en befordran har lika meriter och är av
olika kön, automatiskt ger kvinnliga sökande företräde inom de områden
där kvinnor är underrepresenterade, varvid underrepresentation anses
föreligga då kvinnorna inte utgör minst hälften av de anställda av olika
rang i den berörda personalkategorin inom en verksamhet och detsamma
gäller för de tjänstenivåer som anges i organisationsplanen.
Inom kommissionen föranledde domstolens dom kommissionären med
ansvar för jämställdhetsfrågor att göra ett uttalande. Padraig Flynn påpeka-
de att kommissionen i sitt yttrande till domstolen betonat begränsningen i
delstaten Bremens föreskrift, t.ex. att ingen bättre kvalificerad man kunde
missgynnas och att åtgärden skulle bestå endast till dess kvinnor nådde
jämställdhet med män inom den aktuella befordringsgraden samt att
kommissionen därför intog ståndpunkten att en medlemsstats myndighet
med rätta kunde vidta en sådan åtgärd för att söka uppnå syftet att öka
kvinnors deltagande i särskilda befordringsgrader och/eller sektorer.
Padraig Flynn redogjorde också för domen vid en diskussion under
parlamentets session i Strasbourg den 23-27 oktober. Han sade därvid att
han var djupt oroad över konsekvenserna av domstolens avgörande men
varnade samtidigt för förhastade åtgärder och upplyste att eventuella åt-
gärder skulle diskuteras på kommande kommissionsmöte.
I sin regeringsförklaring vid öppnandet av 1995/96 års riksmöte framhöll
statsminister Ingvar Carlsson i fråga om samarbetet inom EU, bl.a. inför
1996 års regeringskonferens, att Sverige aktivt kommer att driva kraven för
ökad jämställdhet.
Utskottets bedömning
Utskottet anser inte att någon sådan utredning som begärs i motion
1994/95:Ub41 yrkande 5 är påkallad. Motionsyrkandet avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande rösträttsåldern
att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K207 och 1994/95:K713,
res. 1 (mp)
2. beträffande medborgarskap som krav för rösträtt
att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K709, 1994/95:Sf621 yrkande
2, 1994/95:Sf630 yrkande 9 och 1994/95:Sf636 yrkande 15,
res. 2 (v, mp)
3. beträffande skilda valdagar
att riksdagen avslår motion 1994/95:K205 yrkande 5,
res. 3 (mp)
4. beträffande småpartispärren
att riksdagen avslår motion 1994/95:K712,
res. 4 (v, mp)
5. beträffande könskvotering i beslutande församlingar
att riksdagen avslår motion 1994/95:K208,
6. beträffande statsskicket
att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K209 yrkande 1 och 1994/95:
K210,
res. 5 (v)
7. beträffande skydd för utskottsminoriteter
att riksdagen avslår motion 1994/95:K206 yrkande 1,
res. 6 (m)
8. beträffande lagrådsgranskning av grundlagsförslag
att riksdagen avslår motion 1994/95:K206 yrkande 2,
res. 7 (m)
9. beträffande folkomröstningsinstitutet
att riksdagen med anledning av motion 1994/95:K205 yrkandena 7 och
8 samt med avslag på motion 1994/95:K205 yrkande 9 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
res. 8 (mp)
10. beträffande medborgarinflytande m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K211, 1994/95:K212 och
1994/95:Fi417 yrkande 4,
11. beträffande politikers formuleringsval
att riksdagen avslår motion 1994/95:Fi417 yrkande 5,
12. beträffande subsidiaritetsprincipen
att riksdagen avslår motion 1994/95:K215,
13. beträffande riksdagsanknutet råd
att riksdagen avslår motion 1994/95:K317,
14. beträffande författningsdomstol
att riksdagen avslår motion 1994/95:K205 yrkande 6,
15. beträffande positiv särbehandling
att riksdagen avslår motion 1994/95:Ub41 yrkande 5.
res. 9 (m)
Stockholm den 9 november 1995
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt
Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Ingvar
Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård
(m), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s),
Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s),
Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s), Inger
René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg
(fp), Nils-Göran Holmqvist (s) och Nils Fredrik
Aurelius (m).
Reservationer
1. Rösträttsåldern (mom. 1)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Utskottet
vidhåller sin" och slutar med "1994/95:K713." bort ha följande lydelse:
Om det politiska systemet skall kunna fungera på sikt är det viktigt att
människor intresserar sig för politik och anser politik vara viktig. Det
politiska intresset bland ungdomar kan enligt utskottets uppfattning stimu-
leras genom en sänkt rösträttsålder, eftersom det känns mer meningsfullt
att engagera sig i politik om rätten att rösta inte ligger alltför långt fram i
tiden. Politiska beslut påverkar dessutom i många fall direkt unga männi-
skors situation, t.ex. beslut som rör skolan.
Tiden mellan ordinarie val har nu förlängts till fyra år. Detta innebär att
genomsnittsåldern för förstagångsväljare höjs till 20 år. Många kommer
inte att få möjlighet att rösta förrän efter fyllda 21.
Utskottet anser med hänsyn till det anförda att rösträttsåldern bör sänkas
till 16 år. Regeringen bör utreda detta och lägga fram förslag till riksdagen
om detta.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande rösträttsåldern
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:K713 och med anled-
ning av motion 1994/95:K207 som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört,
2. Medborgarskap som krav för rösträtt (mom. 2)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Utskottet
vidhåller också" och slutar med "yrkande 15." bort ha följande lydelse:
Kopplingen mellan medborgarskap och rösträtt härstammar från en tid
då stora omflyttningar mellan olika länder var ovanliga. Med en mer en-
hetlig och medborgarmässigt homogen befolkningssammansättning i olika
länder framstod inte sambandet mellan rösträtt och medborgarskap som ett
problem för demokratin, eftersom de som bodde och arbetade i ett land
också normalt var medborgare i det landet. Knytningen mellan rösträtten
och medborgarskapet utestängde därmed inte en del invånare från att på-
verka det politiska skeendet och samhällslivet i landet.
Rösträtt för invandrare i riksdagsval är enligt utskottets mening en viktig
demokratisk och politisk fråga. Svenskar och invandrare arbetar på samma
arbetsplats och har gemensamma sociala och ekonomiska intressen. De
som inte är svenska medborgare är utestängda från möjligheten att politiskt
påverka dessa intressen på riksplanet.
Med hänsyn till det anförda anser utskottet att riksdagen bör begära att
regeringen snarast förelägger riksdagen ett förslag om rösträtt för invand-
rare i riksdagsval enligt samma regler som gäller för rösträtt vid kommuna-
la val.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande medborgarskap som krav för rösträtt
att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:K709,
1994/95:Sf630 yrkande 9 och 1994/95:Sf636 yrkande 15 och med
avslag på motion 1994/95:Sf621 yrkande 2 som sin mening ger re-
geringen till känna vad utskottet anfört,
3. Skilda valdagar (mom. 3)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med "Utskottet
vidhåller sin" och slutar med "yrkande 5." bort ha följande lydelse:
Vid de allmänna valen dominerar riksdagsvalet helt över både lands-
tingsvalen och kommunalvalen. Detta innebär enligt utskottets uppfattning
mycket stora negativa effekter för den kommunala demokratin. Lokala
frågor blir inte avgörande för lokala val.
Kommunvalen har under senare år blivit allt viktigare, medan riksdags-
valen minskat i betydelse. Sverige har överlämnat betydande beslutskom-
petens till EU, medan kommunernas ansvarsområde har ökat genom att
viktiga delar av offentlig service har decentraliserats. Kommunernas
självständighet har dessutom ökat genom att de specialdestinerade statsbi-
dragen ersatts med en s.k. påse.
Enligt utskottets uppfattning är det avgörande för att stärka och återupp-
rätta det demokratiska styrelseskicket och skapa ett samhälle där männi-
skor i betydligt större utsträckning deltar i beslutsprocessen och tar ansvar
för det gemensamma att kommunalvalen inte står på undantag. De viktiga
lokala frågorna måste ges större tyngd, och utskottet anser att ett viktigt
steg på en sådan väg är att skilja kommunalvalen från riksdagsvalen. Infö-
randet av fyraåriga valperioder ger också nya möjligheter att återinföra ett
system med skilda valår för riksdagsval och kommunalval.
Regeringen bör lägga fram ett förslag för riksdagen som tillgodoser de
anförda synpunkterna.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande skilda valdagar
att riksdagen med anledning av motion 1994/95:K205 yrkande 5
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Småpartispärren (mom. 4)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med "Utskottet
vidhåller" och slutar med "1994/95:K712." bort ha följande lydelse:
En utgångspunkt för ett demokratiskt system är att valsystemet skall ge
rimliga möjligheter för nya partier och opinioner att bli representerade i
beslutande organ. Det är t.ex. svårt att se att det svenska systemet skulle
vara effektivare och mer handlingskraftigt än det danska. Utskottet anser
inte att valsystemet skall användas som ett skydd mot nya partier. En så
hög spärr som 4 % gör att nya idéer bromsas och inte får samma chans att
delta och utvecklas i den fria debatten. Spärren bör enligt utskottets upp-
fattning sänkas till 2 %. Detta skulle underlätta för nya opinioner att kana-
liseras och utvecklas utan att menligt minska effektiviteten i folkstyret. I
konsekvens med sänkningen av 4-procentsspärren till 2 % bör också den
nuvarande 12-procentsspärren sänkas till 6 %.
Det anförda bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande småpartispärren
att riksdagen med anledning av motion 1994/95:K712 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
5. Statsskicket (mom. 6)
Kenneth Kvist (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med "Utskottet
vidhåller"och slutar med "1994/95:K210." bort ha följande lydelse:
I formell mening kan enligt utskottets mening sägas att monarkin som
den nu ser ut saknar politisk makt. Samtidigt står kungligheter och hov för
en livsstil och åskådning som har starkt ideologiskt inflytande. Kungamak-
ten ger glans åt och förstärker överklassens makt och livsideal. Genom att
den är en institution som bidrar till att prägla överhetens livsstil som
normgivande förstärker monarkin klassamhällets attityder.
Vidare är det enligt utskottets mening en inskränkning av individens fri-
het redan från början att uppfostra ett barn utifrån den absoluta premissen
att barnet en dag skall bli statschef. Det står också helt i strid med en mo-
dern syn på barnuppfostran.
Utskottet anser med hänsyn till det anförda att riksdagen bör uppdra åt
regeringen att under mandatperioden lägga fram förslag till ändring av
regeringsformen och successionsordningen som möjliggör övergång till
republik.
dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse:
6. beträffande statsskicket
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:K209 yrkande 1 och
med anledning av motion 1994/95:K210 som sin mening ger rege-
ringen till känna vad utskottet anfört,
6. Skydd för utskottsminoriteter (mom. 7)
Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla
m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14 börjar med "Utskottet,
som" och slutar med "yrkande 1." bort ha följande lydelse:
En "självständig" eller "obegränsad" initiativrätt för utskotten kan vis-
serligen, som uttalades i förarbetena, stärka riksdagens ställning och under-
lätta dess arbetsmöjligheter. En sådan rätt kan emellertid, som också berörs
i förarbetena, inbjuda en riksdagsmajoritet till aktioner i syfte att hindra
oppositionen att presentera alternativförslag. Vidare finns en risk att för-
slag som läggs fram av utskotten utan underliggande förslag från regering-
en eller annan kan vara otillräckligt beredda. Denna risk blir särskilt på-
taglig i fråga om initiativ i grundlagsfrågor.
Utskottet anser med hänsyn till det anförda att frågan om skyddet för ut-
skottsminoriteter bör ses över, och detta bör med bifall till motion
1994/95:K206 yrkande 1 ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 7 bort ha följande lydelse:
7. beträffande skydd för utskottsminoriteter
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:K206 yrkande 1 som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
7. Lagrådsgranskning av grundlagsförslag (mom. 8)
Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla
m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16 börjar med "Utskottet,
som" och slutar med "yrkande 2." bort ha följande lydelse:
Utskottet anser liksom motionärerna att det är egendomligt att Lagrådet
inte normalt sett behöver höras även över andra grundlagsändringar än
sådana som gäller tryckfriheten och liknande. Ärenden som rör ändringar i
grundlag måste anses höra till de allra viktigaste lagstiftningsärendena, där
det är särskilt viktigt att Lagrådets erfarenhet och kunnande utnyttjas.
Regeringen bör med hänsyn till det anförda se över bestämmelserna om
lagrådsgranskning.
dels att utskottets hemställan under 8 bort ha följande lydelse:
8. beträffande lagrådsgranskning av grundlagsförslag
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:K206 yrkande 2 som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
8. Folkomröstningsinstitutet (mom. 9)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 18 börjar med "Utskottet
vidhåller" och på s. 19 slutar med "yrkande 9." bort ha följande lydelse:
Utskottet anser i likhet med motionärerna att regeringen bör lägga fram
förslag om dels att folkomröstningar skall genomföras lokalt, regionalt och
i riket som helhet när 10 % av de röstberättigade medborgarna har angett
att de önskar det, dels att regeringsformen bör ändras så att möjligheterna
ökar att genomföra beslutande folkomröstningar lokalt, regionalt och i
riket som helhet. Motion 1994/95:K205 yrkandena 7 och 8 bör således
bifallas. Vidare bör folkomröstningsinstitutet reformeras på sådant sätt att
mer likvärdiga ekonomiska villkor för de deltagande sidorna skapas under
omröstningskampanjerna. Regeringen bör utreda hur detta bör ske och,
som begärs i motionens yrkande 9, lägga fram förslag om detta till riksda-
gen.
dels att utskottets hemställan under 9 bort ha följande lydelse:
9. beträffande folkomröstningsinstitutet
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:K205 yrkandena 7, 8
och 9 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
9. Positiv särbehandling (mom. 15)
Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla
m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 30 börjar med "Utskottet
anser" och slutar med "Motionsyrkandet avstyrks." bort ha följande lydel-
se:
Utskottet anser att möjligheten att missgynna en medborgare på grund
av hans kön, även om det utgör ett led i strävanden att åstadkomma jäm-
ställdhet mellan män och kvinnor, inte kan godtas i ett rättssamhälle, där
diskriminering i övrigt inte godtas. Denna inställning vinner också stöd av
EG-domstolens ovan nämnda dom.
Utskottet anser med hänsyn till det anförda i likhet med motionärerna i
motion 1994/95:Ub41 yrkande 5 att bestämmelsen i 2 kap. 16 § regerings-
formen bör ses över, och utskottet föreslår att riksdagen ger regeringen det
till känna som sin mening.
dels att utskottets hemställan under 15 bort ha följande lydelse:
15. beträffande positiv särbehandling
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ub41
yrkande 5 som sin mening ger regeringen till kän-
na vad utskottet anfört.
Särskilda yttranden
1. Skilda valdagar (mom. 3)
Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry
Martinger (m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp) och Nils Fredrik
Aurelius (m) anför:
Moderata samlingspartiet, Centerpartiet och Folkpartiet liberalerna har
tidigare drivit frågan om skilda valdagar för riksdags- respektive kommu-
nalval. Valperioderna har nu förlängts till fyra år för riksdag och kommu-
nala beslutande församlingar, och den gemensamma valdagen för dessa val
innebär att det går lång tid mellan tillfällena för väljarna att ge uttryck för
sina åsikter i val. Vi anser, liksom tidigare, att skilda valdagar bort vara en
förutsättning för förlängningen av valperioden så att väljarna får tillfälle
att ge uttryck för sina åsikter i val vartannat år samt att skilda valdagar
därtill skulle öka intresset för de kommunala frågorna och medverka till att
vitalisera den kommunala debatten.
Vid de överläggningar som hölls mellan riksdagspartierna inför 1994 års
grundlagsändringar träffades emellertid en överenskommelse om att för-
längningen av valperioderna skulle genomföras utan förändringar i fråga
om den gemensamma valdagen. Vi har därför inte nu något yrkande i
denna fråga.
2. Författningsdomstol (mom. 14)
Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla
m) anför:
Fri- och rättighetskommitténs betänkande utgjorde resultatet av en uppgö-
relse mellan företrädarna för Socialdemokraterna, Moderata samlingspar-
tiet, Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet, och ledamöterna från dessa
partier avgav därför inte några reservationer.
Vi anser dock att kommittén bort fullfölja sitt
uppdrag att överväga inrättandet av en författ-
ningsdomstol i stället för att i summariska ordalag
avvisa tanken, och vi skulle önska att frågan blev
föremål för en ordentlig utredning. Eftersom vi
respekterar den ingångna uppgörelsen har vi
emellertid inte nu något yrkande i saken.