I betänkandet behandlas proposition
1995/96:167 Kommunal uppdragsverksamhet
avseende kollektivtrafik, m.m. jämte tre
motioner som väckts med anledning av
propositionen. Vidare behandlas fyra
motioner från den allmänna motionstiden
1995 som rör bl.a. kommunal
uppdragsverksamhet.
I propositionen läggs fram förslag till
bl.a. en ny lag om försöksverksamhet med
rätt för kommunala aktiebolag att
bedriva uppdragsverksamhet inom sådan
trafik som avses i lagen (1985:449) om
rätt att driva viss linjetrafik.
Förslaget innebär att kommunala
aktiebolag ges rätt att, under vissa
förutsättningar, bedriva försök med
uppdragsverksamhet i andra kommuner
eller landsting inom området för
kollektivtrafik. Försöksverksamheten
föreslås bedrivas till utgången av år
2002. Vidare föreslås att kommuner och
landsting ges möjlighet att anlita en
annan kommun för att ombesörja vissa
uppgifter och lämna uppdrag till
anställd i en annan kommun att besluta
på kommunens vägnar.
Utskottet tillstyrker propositionens
förslag och avstyrker samtliga motions
yrkanden. Till betänkandet har fogats en
reservation (m, fp).
Propositionen
I proposition 1995/96:167 yrkas att att
riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om försöksverksamhet med rätt
för kommunala aktiebolag att bedri-
va uppdragsverksamhet inom sådan trafik
som avses i lagen (1985:449) om rätt att
driva viss linjetrafik,
2. lag om ändring i miljöskyddslagen
(1969:387),
3. lag om ändring i renhållningslagen
(1979:596),
4. lag om ändring i hälsoskyddslagen
(1982:1080),
5. lag om ändring i lagen (1985:426) om
kemiska produkter.
Lagförslagen återfinns som bilaga till
betänkandet.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av
propositionen
1995/96:K33 av förste vice talman Anders
Björck m.fl. (m), vari yrkas att
riksdagen avslår regeringens proposition
1995/96:167, Kommunal uppdragsverksamhet
avseende kollektivtrafik, m.m. i
enlighet med vad som anförts i motionen.
1995/96:K34 av Mats Odell m.fl. (kds),
vari yrkas att riksdagen avslår
regeringens förslag om en
försöksverksamhet med vidgad kompetens
på området för kollektivtrafik.
1995/96:K35 av Birgit Friggebo m.fl.
(fp), vari yrkas att riksdagen avslår
proposition 1995/96:167 i den del som
rör kommunal uppdragsverksamhet avseende
kollektivtrafik.
Motioner väckta under den allmänna
motionstiden 1995
1994/95:K602 av Hans Stenberg m.fl. (s),
vari yrkas att riksdagen hos regeringen
begär en lagändring som innebär att de
kommunala trafikföretag som drivs enligt
affärsmässiga principer tillåts
konkurrera utanför den egna kommunen.
1994/95:K605 av Bo Bernhardsson och
Bengt Silfverstrand (båda s), vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om att skyndsamt igångsätta
arbetet med sikte på en ändrad
lagstiftning om kommunal
uppdragsverksamhet.
1994/95:K617 av Lars G Linder (s), vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om förändringar i kommunallagen
och berörda specialförfattningar för
kommunal verksamhet vad avser
lokaliseringsprincipen.
1994/95:K625 av Arne Kjörnsberg m.fl.
(s), vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär en lagändring som
innebär att de kommunala trafikföretag
som drivs enligt affärsmässiga principer
tillåts konkurrera utanför den egna
kommunen.
Utskottet
Kommunal verksamhet
Bakgrund
Kommunal verksamhet har länge omgärdats
av ett antal rättsliga grundprinciper.
De flesta har vuxit fram genom
rättspraxis. En del av dessa har under
årens lopp kommit att lagfästas och då
framför allt i kommunallagen. De
principer som är av särskilt intresse
för möjligheterna att vidga kommunernas
och landstingens möjligheter att köpa
och sälja tjänster över kommun-
respektive landstingsgränserna är
lokaliserings-, likställighets- och
självkostnadsprincipen.
Lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 §
kommunallagen) innebär att den
verksamhet som en kommun eller ett
landsting bedriver skall ha en
anknytning till det egna geografiska
området eller till de egna
kommunmedlemmarna. Principen ställer upp
vissa hinder både mot att kommuner och
landsting säljer tjänster till varandra
och mot att de samverkar och erbjuder
varandra sin kompetens i fråga om
myndighetsutövning. I rättspraxis har
lokaliseringsprincipen försetts med
viktiga modifikationer som hänger samman
med dels befolkningens rörlighet, dels
ofullkomligheter i kommunindelningen.
Rättspraxis har godtagit att undantag
från denna princip skett på så sätt att
kommuner och landsting får sälja
tillfällig överskottskapacitet på
marknaden. Inom vissa sektorer har det i
lag tillskapats möjligheter för kommuner
och landsting att t.ex. sluta avtal om
visst samarbete över kommungränserna. I
vissa lagar, t.ex. skollagen (1985:1100)
och hälso- och sjukvårdslagen
(1982:763), förutsätts dessutom att
sådant samarbete sker.
Likställighetsprincipen (2 kap. 2 §
kommunallagen) innebär att det inte är
tillåtet för kommunerna och landstingen
att särbehandla vissa medlemmar eller
grupper av medlemmar annat än på
objektiv grund. Principen har stor
betydelse när det gäller att fastställa
avgifter och taxor.
Enligt självkostnadsprincipen får en
kommun eller ett landsting inte ta ut
högre avgifter än som svarar mot
kostnaden för de tjänster eller
nyttigheter som kommunen eller
landstinget tillhandahåller (8 kap. 3 b
§ kommunallagen).
Kommuner och landsting får enligt 2
kap. 7 § kommunallagen driva
näringsverksamhet om den drivs utan
vinstsyfte och går ut på att
tillhandahålla allmännyttiga
anläggningar eller tjänster åt
medlemmarna i kommunen eller i
landstinget.
Utredningsarbete m.m.
Lokaldemokratikommittén fick genom
tilläggsdirektiv (dir. 1992:88) i
september 1992 i uppdrag att lämna
förslag till utformning av en begränsad
försöksverksamhet med kommunal
uppdragsverksamhet. I direktiven
hänvisades till Konkurrenskommittén som
i sitt betänkande Konkurrens inom den
kommunala sektorn (SOU 1991:104)
föreslagit att kommuner och landsting
skall tillåtas att bedriva
uppdragsverksamhet i andra kommuner och
landsting under förutsättning att
motsvarande verksamhet upphandlas i
konkurrens i den egna kommunen eller det
egna landstinget. Till följd av
svårigheter att överblicka
konsekvenserna av en lagstiftning med
den inriktning som Konkurrenskommittén
föreslagit borde enligt direktiven
frågan om uppdragsverksamhet övervägas
och belysas ytterligare i ljuset av den
utveckling som sker och med beaktande av
vilka effekter en kommunal
uppdragsverksamhet kan ha på marknaden.
Lokaldemokratikommittén lämnade i
november 1992 delbetänkandet Kommunal
uppdragsverksamhet (SOU 1992:128). I
betänkandet föreslog kommittén att en
försöksverksamhet skulle ledas av
regeringen med en särskild utredare som
beredande instans. Kommuner och
landsting som var intresserade av att
delta i försöksverksamheten skulle hos
regeringen få ansöka om tillstånd för
sina myndigheter och företag att få
bedriva uppdragsverksamhet. Förslaget
syftade enligt kommittén till att ge så
breda erfarenheter som möjligt av
kommunal uppdragsverksamhet. Kommuner,
landsting och kommunala företag skulle
enligt kommittén bedriva sin
uppdragsverksamhet på affärsmässiga
grunder. Vid prissättningen av de i
uppdragsverksamheten ingående tjänsterna
skulle kommunerna, landstingen och
företagen inte vara bundna av den
kommunala självkostnadsprincipen.
Av propositionen om lokal demokrati
(prop. 1993/94:188) framgick att
regeringen inte var beredd att lägga
fram förslag i dessa delar. Frågorna
skulle emellertid komma att beredas
vidare.
Regeringen tillsatte i juli 1994 en
arbetsgrupp med uppgift att närmare
analysera behovet av att ge kommuner och
landsting dels vidgade möjligheter att
bedriva uppdragsverksamhet åt varandra,
dels möjligheter att använda varandras
personal för vissa myndighetsuppgifter.
Arbetsgruppen lämnade i mars 1995 en
slutrapport, Kommunal uppdragsverksamhet
och kommunal samverkan om
myndighetsutövning (Ds 1995:13).
Arbetsgruppen behandlade områdena
kollektivtrafik och kommunalteknik samt
det sociala området. Arbetsgruppens
bedömning var att behovet av vidgade
möjligheter att bedriva
uppdragsverksamhet är störst inom
kollektivtrafikområdet och att vidgade
möjligheter inom detta område kan ge
värdefulla erfarenheter som kan ligga
till grund för fortsatta överväganden av
behovet och utformningen av en vidgad
kompetens inom andra områden.
Arbetsgruppen föreslog därför att
kommuner och landsting skall få bedriva
kollektivtrafik utanför sina geografiska
områden. När det gäller det
kommunaltekniska området (till vilket
hör bl.a. gatukontorets skötsel av
vägnät, drift och underhåll av el-,
vatten- och avloppsnäten samt
renhållning) gjorde arbetsgruppen
bedömningen att de möjligheter som
enligt rättspraxis för närvarande finns
att sälja tillfällig överskottskapacitet
är tillräckliga. Beträffande det sociala
området konstaterade arbetsgruppen att
Socialtjänstkommittén i sitt
huvudbetänkande (SOU 1994:139) lämnat
ett förslag till en ny socialtjänstlag
och där föreslagit en bestämmelse som
enligt kommittén skall öka möjligheterna
för en kommun att överlämna
arbetsuppgifter till en annan kommun.
Arbetsgruppen anförde att det från
kommunalt håll hävdats att det finns ett
behov av att kunna ta vara på och
använda den kompetens som finns i andra
kommuner. Många kommuner ser stora
ekonomiska svårigheter när det gäller
att kunna täcka alla specialområden där
ärendefrekvensen är låg. En utgångspunkt
för arbetsgruppen har varit att finna en
modell som bygger på att varje kommun
eller landsting behåller det politiska
och rättsliga ansvaret för den
verksamhet de enligt lag har att sköta
även om de anlitar en person som är
anställd i en annan kommun respektive
inom annat landsting. Arbetsgruppen
föreslog en ändring i kommunallagen
innebärande att en nämnd skall, efter
överenskommelse med en annan kommun
eller ett annat landsting, få uppdra åt
en anställd i den kommunen eller i det
landstinget att fatta beslut på nämndens
vägnar.
Kommunal uppdragsverksamhet inom lokal
och regional kollektivtrafik
Propositionen
Allmänt
Den lokala och regionala kollektiva
persontrafiken med buss i Sverige
bedrivs i dag med ca 7 000 bussar
fördelade på totalt ca 350 privata och
kommunala företag. År 1993 uppgick
kostnaderna för denna trafik inklusive
lokal och regional spårtrafik till ca
13,6 miljarder kronor. Kostnaderna
uppgick 1994 till ca 14,5 miljarder
kronor. Självfinansieringsgraden - i
huvudsak biljettintäkter - uppgick 1993
till ca 47 %. Resten utgjordes av bidrag
från kommuner, landsting och staten.
Självfinansieringsgraden har under
senare år ökat beroende bl.a. på
ikraftträdandet av lagen (1991:1528) om
offentlig upphandling och på höjda taxor
för kollektivtrafiken.
Marknaden domineras i dag, förutom av
de kommunala bussföretagen, av Swebus AB
och Linjebuss AB. De kommunala
bussföretagen (27 stycken) hade 1994
sammanlagt ca 39 % av marknaden för
bussar för lokal och regional
kollektivtrafik varav Storstockholms
Lokaltrafik (SL) ca 14 %. Swebus AB hade
ca 29 % och Linjebuss AB ca 16 % av
marknaden. Övriga 16 % delades av övriga
i huvudsak privata mindre bussföretag.
Sedan år 1989 har Swebus AB och
Linjebuss AB stärkt sina
marknadspositioner genom att dels vinna
kommunala anbudstävlingar, dels köpa upp
kommunala bussföretag. Linjebuss AB har
under åren 1989-1994 ökat sin
marknadsandel från ca 5 till ca 16 %. De
kommunala företagen inkl. SL har under
motsvarande period tappat
marknadsandelar från ca 51 till ca 39 %.
De privata mindre företagens
marknadsandelar har legat i stort sett
stilla.
En stor del av kollektivtrafiken
upphandlas i dag i konkurrens.
Bussföretagen har dock sinsemellan inte
samma förutsättningar att agera på en
konkurrensutsatt marknad. De kommunala
företagen är till skillnad mot de
övriga, av hänsyn till den
kommunalrättsliga
lokaliseringsprincipen, förhindrade att
erbjuda sina tjänster utanför sitt eget
geografiska område. En annan skillnad
mot privat företagsverksamhet är att de
kommunala företagen inte får ha som
syfte att bedriva sin verksamhet med
vinst.
Efter den 1 januari 1994, när lagen
(1991:1528) om offentlig upphandling
trädde i kraft, kan kommunerna och
landstingen inte anlita sina egna
företag direkt utan upphandling för att
bedriva kollektivtrafik. Detta
förhållande har lett till att när de
kommunala bussföretagen förlorar i en
anbudstävling som trafikhuvudmannen,
kommunen eller landstinget anordnat har
de inte någon rättslig möjlighet att
kompensera sig genom att söka sig till
andra marknader.
Regeringen gör bedömningen att
kollektivtrafiken i dag agerar på en
konkurrensmarknad. De största aktörerna
blir dock allt större. Det finns en
uppenbar risk för att de kommunala
trafikföretag som i dag finns kvar på
marknaden och som även framöver skulle
kunna utgöra reella konkurrenter
antingen köps upp eller tvingas
samarbeta med varandra i större bolag
för att på så sätt öka möjligheterna att
stanna kvar på marknaden. De kommunala
företagens framtida möjligheter att
agera har förändrats i och med
ikraftträdandet av lagen om offentlig
upphandling. Med hänsyn till hur
marknadssituationen hittills förändrats
finns det dock en risk för att branschen
inom en snar framtid kan komma att
karakteriseras av bristande konkurrens.
De kommunala bolagen bör enligt
regeringen tillåtas att delta i
upphandlingar som anordnas av andra
kommuner och landsting.
Den kommunala verksamheten har som
främsta mål att tillgodose de egna
medlemmarnas behov. Detta mål bör inte
förändras även om de kommunala bolagen
ges vidgade möjligheter att sälja
trafiktjänster till andra kommuner och
landsting. Den verksamhet man åtar sig
att utföra åt andra måste vara
kompetensenlig i den egna kommunen eller
i det egna landstinget. Det handlar om
att sälja tjänster som i sig är
kommunala angelägenheter i den säljande
kommunen.
Försöksverksamhet
Enligt regeringens mening finns det skäl
att vidga den kommunala kompetensen på
området för kollektivtrafik på
försöksbasis under en period om drygt
sex år. Förslaget om försöksverksamhet
syftar till att ge erfarenhet av
kommunal uppdragsverksamhet. Regeringen
avser att efter tre år göra en
uppföljning av hur försöket har
utfallit. Denna uppföljning får sedan
ligga till grund för en bedömning av om
den kommunala kompetensen permanent
skall utvidgas på området för
kollektivtrafik.
För deltagande i försöksverksamheten
krävs enligt regeringens förslag att
uppdragsverksamheten bedrivs av ett
kommunalt aktiebolag, särredovisas,
kalkyleras, bedrivs affärsmässigt och
inte stöds på ett sätt som hämmar
konkurrensen. Av bolagets redovisning
skall framgå vilka borgensförbindelser
och övriga ansvarsförbindelser som
kommunen eller landstinget ingått för
bolaget. Kommunal uppdragsverksamhet bör
enligt regeringen inte stödjas - vare
sig ekonomiskt eller på annat sätt - så
att den fria konkurrensen hämmas. De
villkor som ställs upp skall enligt
regeringen syfta till att åstadkomma så
lika villkor för konkurrens som möjligt
och förhindra att ett företag expanderar
sin verksamhet över kommungränserna på
ett sådant sätt att det leder till icke
önskvärda negativa effekter på marknaden
eller för de egna skattebetalarna.
Regeringen anser att flera skäl talar
för att den kommunala trafikverksamhet
som skall konkurrera på marknaden endast
skall få göra det om verksamheten drivs
i bolagsform. Verksamheten skall vara
rättsligt och organisatoriskt skild från
annan kommunal verksamhet. Ett skäl för
detta är att en sådan ordning får till
följd att trafikverksamheten enligt
lagen om offentlig upphandling måste
upphandlas. Kommunerna och landstingen
får då inte automatiskt köpa direkt från
sina egna företag. De egna företagen och
de privata konkurrenterna ges därigenom
likvärdiga spelregler.
För att se till att
konkurrensneutralitet råder och att
kommuner och landsting inte med
skattemedel subventionerar en verksamhet
som bedrivs åt annan, bör det
säkerställas att den verksamhet som
bedrivs åt en annan ges en sådan
utformning att det går att utläsa
resultat samt de kostnader och intäkter
som hänför sig till
uppdragsverksamheten.
Uppdragsverksamheten skall därför
särredovisas i bolagets räkenskaper. En
särredovisning torde även behövas för
att kunna upprätta och följa upp de
ekonomiska kalkyler som skall göras.
Genom särredovisning av
uppdragsverksamheten säkerställs
medborgarnas insynsmöjligheter i
verksamheten. Dessutom skall
borgensförbindelser och övriga
ansvarsförbindelser till företaget
redovisas. Regeringen har inte varit
beredd att lägga fram förslag som
förbjuder kommunal borgen. Däremot anser
regeringen det vara rimligt att kommunen
eller landstinget tar ut en
borgensavgift av bolaget.
Regeringen föreslår en lag om
försöksverksamhet med rätt för kommunala
aktiebolag att bedriva
uppdragsverksamhet inom sådan trafik som
avses i lagen (1985:449) om rätt att
driva viss linjetrafik. Lagen föreslås
träda i kraft den 1 juli 1996 och gälla
till utgången av år 2002.
Motionerna
I motion K33 yrkar Anders Björck m.fl.
(m) att riksdagen avslår propositionen.
Motionärerna anför bl.a.: Den kommunala
näringsverksamheten inger oro. För det
första är näringsverksamhet ingen
naturlig kommunal uppgift, utan i
princip oförenlig med kommunal
verksamhet. För det andra snedvrider
offentlig näringsverksamhet
konkurrensen. Ytterst beror detta på att
offentliga aktörer har tillgång till
skattemedel. Propositionens förslag om
försöksverksamhet med kommunal
uppdragsverksamhet innebär en utvidgning
av den kommunala kompetensen inom den
s.k. kollektivtrafiken och går därför i
fel riktning. Det utgår dessutom från
den felaktiga tanken att konkurrensen
inom olika sektorer av näringslivet
förbättras om kommunerna eller andra
offentliga organ kliver in på arenan. I
stället snedvrider och försvagar detta
konkurrensen.
I motion K34 yrkar Mats Odell m.fl.
(kds) att riksdagen avslår regeringens
förslag om en försöksverksamhet med
vidgad kompetens på området för
kollektivtrafik. Enligt motionärernas
synsätt bör konkurrensutsatt
näringsverksamhet i princip bedrivas av
privata intressenter. En i sammanhanget
relevant begränsning är att kommuner och
landsting bara får driva sådan
näringsverksamhet som drivs utan
vinstsyfte och som går ut på att
tillhandahålla allmännyttiga
anläggningar eller tjänster åt
medlemmarna i den egna kommunen eller i
det egna landstinget.
Även i motion K35 av Birgit Friggebo
m.fl. (fp) yrkas att riksdagen avslår
propositionen i den del som rör kommunal
uppdragsverksamhet avseende
kollektivtrafik. Motionärerna tror inte
att en marknad gynnas av att
kommunalägda företag agerar på den. Det
är inte en central uppgift att vidga
kommunal bolagsverksamhet på bekostnad
av privat serviceföretagande.
Lokaliseringsprincipen hindrar kommunen
att bedriva verksamhet utanför
kommungränsen, och
självkostnadsprincipen innebär att
kommuner inte får driva
näringsverksamhet i vinstsyfte.
Regeringens förslag innebär avsteg från
dessa två principer. Kommuner och
företag varken kan eller bör jämföras.
De kommunala organisationerna är skapade
för beslut om gemensamma angelägenheter
och beslutsprocessen kännetecknas av
lång handläggningstid, stor öppenhet och
demokratisk debatt. Företag och deras
verksamhet karakteriseras av snabba
beslut, liten insyn, risktaganden och
vinstmaximering. Därför skall, enligt
motionärerna, dessa olika verksamheter i
största möjliga utsträckning verka var
för sig och styras av olika regler och
lagar. Det föreligger inte likvärdiga
konkurrensvillkor när det kommunala
alternativet finansieras med hjälp av
skattemedel och det privata alternativet
finansierar sin verksamhet genom kapital
från frivilliga aktieägare.
I motion K602 yrkar Hans Stenberg m.fl.
(s) och i motion K625 yrkar Arne
Kjörnsberg m.fl. (s) att riksdagen hos
regeringen begär en lagändring som
innebär att de kommunala trafikföretag
som drivs enligt affärsmässiga principer
tillåts konkurrera utanför den egna
kommunen. Kommunala företag som bedriver
sin verksamhet på helt affärsmässiga
grunder bör enligt motionärerna ha
möjlighet att lägga anbud på
verksamheter även utanför den egna
kommunen, under förutsättning att den
aktuella verksamheten är
konkurrensutsatt i den egna kommunen.
I motion K605 yrkar Bo Bernhardsson och
Bengt Silfverstrand (s) att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att skyndsamt
igångsätta arbetet med sikte på en
ändrad lagstiftning om kommunal
uppdragsverksamhet. Som praxis
utvecklats finns det ingen riktigt
tydlig gräns mellan den kommunala
sektorn och näringslivet. Kommunerna
driver således affärsverksamhet på t.ex.
områdena kommunikationer, energi,
bostadsförsörjning, vatten och avlopp
och renhållning. Kraven på ett effektivt
resursutnyttjande inom kommunsektorn har
kraftfullt strukits under som ett
resultat av såväl den allmänna
ekonomiska utvecklingen som av statliga
beslut som rör kommunsektorn. För att en
effektiv hushållning med skattemedel
skall bli möjlig är det förstås
nödvändigt att fullt ut utnyttja
kapitalinvesteringar och överkapacitet i
den kommunala sektorn. Det kräver ökade
möjligheter att bedriva interkommunal
verksamhet på t.ex. nämnda områden.
I motion K617 yrkar Lars G Linder (s)
att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om förändringar i kommunallagen
och berörda specialförfattningar för
kommunal verksamhet vad avser
lokaliseringsprincipen. Kommunallagen
och berörda specialförfattningar inom
det kommunala kompetensområdet bör
enligt motionären ändras så att
mellankommunalt samarbete också kan ske
genom att en kommun formellt ansvarar
för verksamhet som säljs till annan
kommun.
Utskottets bedömning
En stor del av kollektivtrafiken
upphandlas i dag i konkurrens. De
kommunala företagen är till skillnad
från de övriga, av hänsyn till den
kommunalrättsliga
lokaliseringsprincipen, förhindrade att
erbjuda sina tjänster utanför sitt
geografiska område. En annan skillnad är
att de kommunala företagen inte får ha
som syfte att bedriva sin verksamhet med
vinst. I likhet med regeringen anser
utskottet att de kommunala bolagen, när
det gäller kollektivtrafiken, bör
tillåtas att delta i upphandlingar som
anordnas av andra kommuner och
landsting. Kommunala aktiebolag bör ges
rätt att under vissa förutsättningar
bedriva uppdragsverksamhet i andra
kommuner eller landsting inom sådan
trafik som avses i lagen (1985:449) om
rätt att driva viss linjetrafik.
Förslaget om vidgad kommunal kompetens
bör i enlighet med vad som anförs i
propositionen införas på försöksbasis.
Uppföljningen av hur försöket utfallit
skall sedan ligga till grund för en
bedömning av om den kommunala
kompetensen permanent skall utvidgas på
området för kollektivtrafik. Mot
bakgrund av det anförda tillstyrker
utskottet propositionens förslag i denna
del och avstyrker motionerna
1995/96:K33, 1995/96:K34 och
1995/96:K35. Motionerna 1994/95:K602,
1994/95:K605, 1994/95:K617 och 1994/95:
K625 får anses tillgodosedda och
avstyrks.
Kommunal samverkan om myndighetsutövning
Propositionen
En stor del av den kommunala
verksamheten innefattar
myndighetsutövning. Myndighetsutövning
kan vara av skiftande karaktär och
svårighetsgrad. Den frekvens med vilken
olika ärenden hanteras skiftar också
mycket från kommun till kommun och från
tid till annan. Många kommuner har av
ekonomiska och praktiska skäl svårt att
täcka alla specialområden med egen
expertis och man har bl.a. av detta skäl
hävdat att det finns ett behov av att
använda den kompetens som finns i andra
kommuner. När det gäller
myndighetsutövning måste varje kommun
och landsting bygga upp en egen
kompetens och avsätta egna resurser för
att hantera vissa frågor. Många gånger
torde det mest rationella alternativet
vara att kunna nyttja befintlig kunskap
hos t.ex. grannkommunen.
Enligt den s.k. lokaliseringsprincipen
får kommuner och landsting själva ha
hand om sådana angelägenheter av allmänt
intresse som har anknytning till
kommunens eller landstingets område
eller deras medlemmar och som inte skall
handhas enbart av staten, en annan
kommun, ett annat landsting eller någon
annan.
Kommuner får, enligt 3 kap. 16 §
kommunallagen, efter beslut av
fullmäktige lämna över vården av en
kommunal angelägenhet till ett
aktiebolag, ett handelsbolag, en
ekonomisk förening, en ideell förening,
en stiftelse eller en enskild individ.
Dock får vården av en kommunal
angelägenhet som innefattar
myndighetsutövning, enligt 11 kap. 6 §
regeringsformen, överlämnas endast om
det finns stöd för det i lag.
En kommunal nämnd är, oavsett om det är
fråga om myndighetsutövning eller inte,
förhindrad att uppdra åt någon utanför
den kommunala organisationen att besluta
på nämndens vägnar i ett visst ärende
eller en viss grupp av ärenden. I
kommunallagen ställs ett krav på att
personen skall vara anställd av kommunen
(6 kap. 33 §).
I propositionen föreslår regeringen att
kommuner ges möjlighet att lämna uppdrag
till anställd i en annan kommun för att
besluta på kommunens vägnar. Frågan om
delegering skall enligt regeringen
regleras i speciallag. En utgångspunkt
för förslaget är att varje enskild
kommun skall behålla det politiska och
rättsliga ansvaret för den verksamhet de
enligt lag har att sköta även om den
anlitar en person som är anställd i en
annan kommun. Det handlar således inte
om att flytta över det lagstadgade
ansvaret från t.ex. en kommun till en
annan. Syftet är i stället att anställda
i andra kommuner vid behov skall kunna
handlägga vissa ärenden eller
ärendetyper och fatta de nödvändiga
besluten i den delegerande kommunens
namn. Regeringen har inte bedömt att det
skulle finnas något särskilt behov av
att kunna delegera till andra personer
utanför kommunen än kommunalt anställda.
En kommunalt anställd person har god
kännedom inte bara om de
specialbestämmelser som gäller för det
område som vederbörande arbetar inom
utan har också kunskap om de regler som
gäller för kommunal verksamhet i övrigt.
I 6 kap. 35 § kommunallagen finns krav
på anmälan av de av delegaten fattade
besluten till den delegerande nämnden.
Detta krav bör enligt regeringen även
gälla när nämnden delegerar till
anställd i annan kommun. En ändring av
delegeringsreglerna medför också att
jävsreglerna i 6 kap. 24-27 §§ behöver
göras tillämpliga på delegat från annan
kommun.
Regeringen anser att möjlighet även bör
tillskapas för kommuner att, utan att
delegera själva beslutsfattandet, anlita
en annan kommun för utförande av vissa
kommunala uppgifter. Det kan röra sig om
tillsyn, utredningsarbete m.m. Denna
form ger främst mindre kommuner med ett
begränsat antal ärenden möjlighet att
anlita en annan kommun främst för
tillsynsuppgifter och mera komplicerade
tillståndsutredningar eller andra
liknande utredningar. Det skall dock
enligt regeringen röra sig om sådana
områden där det är fråga om
myndighetsutövning.
Regeringen anser att områdena för miljö-
och hälsoskydd och renhållning framstår
som lämpliga för reglering och föreslår
därför ändringar i miljöskyddslagen
(1969:387), renhållningslagen
(1979:596), hälsoskyddslagen (1982:1080)
och lagen (1985:426) om kemiska
produkter. Ändringarna föreslås träda i
kraft den 1 juli 1996.
Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker regeringens
förslag i denna del.
att riksdagen med bifall till
propositionen och med avslag på
motionerna 1995/96:K33, 1995/96:K34,
1995/96:K35, 1994/95:K602,
1994/95:K605, 1994/95:K617 och
1994/95:K625 antar regeringens
förslag till lag om försöksverksamhet
med rätt för kommunala aktiebolag att
bedriva uppdragsverksamhet inom sådan
trafik som avses i lagen (1985:449)
om rätt att driva viss linjetrafik,
res. (m, fp)
2. beträffande övriga lagförslag
att riksdagen antar regeringens förslag
till lag om ändring i miljöskyddslagen
(1969:387), lag om ändring i
renhållningslagen (1979:596), lag om
ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080)
samt lag om ändring i lagen (1985:426)
om kemiska produkter.
Stockholm den 25 april 1996
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo
(fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina
Rönnung (s), Axel Andersson (s), Tone
Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c),
Barbro Hietala Nordlund (s), Jerry
Martinger (m), Kenneth Kvist (v), Mats
Berglind (s), Inger René (m), Peter
Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nils-
Göran Holmqvist (s), Nils Fredrik
Aurelius (m) och Barbro Andersson (s).
Birgit Friggebo (fp), Jerry Martinger
(m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp)
och Nils Fredrik Aurelius (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 8 börjar med En stor del och
på s. 9 slutar med och avstyrks. bort
ha följande lydelse:
För näringsverksamhet finns en särskild
regel (2 kap. 7 § kommunallagen) som
tillåter kommunen att driva sådan bara
om den drivs utan vinstsyfte och syftar
till att tillhandahålla allmännyttiga
anläggningar eller tjänster åt
medlemmarna. All annan näringsverksamhet
ligger utanför den kommunala kompetensen
och strider mot kommunallagen, dock med
undantag för sådan näringsverksamhet som
kommunerna enligt speciallagstiftning
kan ha rätt att driva. Kommunernas
kompetens inom detta område är sålunda
starkt beskuren. Affärsverksamhet har av
tradition ansetts främmande för
kommunerna, som är skyldiga att varsamt
förvalta medlemmarnas tillgångar.
Kommuner och företag varken kan eller
bör jämföras. De kommunala
organisationerna är skapade för beslut
om gemensamma angelägenheter.
Beslutsprocessen kännetecknas av lång
handläggningstid, stor öppenhet och
demokratisk debatt. Företag och deras
affärsverksamhet karakteriseras av
snabba beslut, liten insyn, risktagande
och vinstmaximering. Därför skall dessa
olika verksamheter i största möjliga
utsträckning verka var för sig och
styras av olika regler och lagar.
Den ökade kommunala näringsverksamheten
inger oro. För det första är
näringsverksamhet ingen naturlig
kommunal uppgift, utan i princip
oförenlig med kommunal verksamhet. Ett
ökat kommunalt engagemang på detta
område kan dessutom dra till sig
resurser som borde användas för den
kommunala kärnverksamheten, t.ex.
utbildning och omsorg. För det andra
snedvrider offentlig näringsverksamhet
konkurrensen. Ytterst beror detta på att
offentliga aktörer har tillgång till
skattemedel. Eftersom affärsverksamhet i
grunden är främmande för kommunerna
finns det all anledning att befara att
andra hänsyn än de affärsmässiga kommer
att styra bolagens sätt att bedriva
verksamheten. Den av regeringen
föreslagna försöksverksamheten bryter nu
definitivt igenom de grundläggande
reglerna om den kommunala kompetensen i
kommunallagen. Detta principiella
genombrott kan få oöverstigliga
konsekvenser för framtiden.
dels att utskottets hemställan under 1
bort ha följande lydelse:
att riksdagen med anledning av
motionerna 1995/96:K33, 1995/96: K34 och
1995/96:K35 avslår proposition
1995/96:167 samt motionerna
1994/95:K602, 1994/95:K605, 1994/95:K617
och 1994/95:K625,
1. Förslag till lag om försöksverksamhet
med rätt för kommunala aktiebolag att
bedriva uppdragsverksamhet inom sådan
trafik som avses i lagen (1985:449) om
rätt att driva viss linjetrafik
2. Förslag till lag om ändring i
miljöskyddslagen (1969:387)
Härigenom föreskrivs att det i
miljöskyddslagen (1969:387) skall
införas en ny bestämmelse, 39 b §, av
följande lydelse.
3. Förslag till lag om ändring i
renhållningslagen (1979:596)
Härigenom föreskrivs att det i
renhållningslagen (1979:596) skall
införas en ny bestämmelse, 21 a §, av
följande lydelse.
4. Förslag till lag om ändring i
hälsoskyddslagen (1982:1080)
Härigenom föreskrivs att det i
hälsoskyddslagen (1982:1080) skall
införas en ny bestämmelse, 2 a §, av
följande lydelse.
5. Förslag till lag om ändring i lagen
(1985:426) om kemiska produkter
Härigenom föreskrivs att det i lagen
(1985:426) om kemiska produkter skall
införas en ny bestämmelse, 14 a §, av
följande lydelse.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen 1
Motionerna 2
Utskottet 2
Hemställan 10
Reservation 11
Kommunal uppdragsverksamhet
avseende kollektivtrafik (mom. 1) 11
Bilaga
1. Förslag till lag om
försöksverksamhet med rätt för
kommunala aktiebolag att bedriva
uppdragsverksamhet inom sådan
trafik som avses i lagen (1985:449)
om rätt att driva viss linjetrafik 13
2. Förslag till lag om ändring i
miljöskyddslagen (1969:387) 14
3. Förslag till lag om ändring i
renhållningslagen (1979:596) 15
4. Förslag till lag om ändring i
hälsoskyddslagen (1982:1080) 16
5. Förslag till lag om ändring i lagen
(1985:426) om kemiska produkter 17