Försvarsutskottets betänkande
1995/96:FÖU05

Effektivare gränskontroll


Innehåll

1995/96
FöU5

Sammanfattning

I    betänkandet   behandlar   utskottet
proposition    1995/96:159   Effektivare
gränskontroll      samt       motionerna
1995/96:Fö15 (mp) och 1995/96:Fö16 (m).
I  betänkandet föreslås att tullen  och
Kustbevakningen blir skyldiga att  bistå
polisen  vid  kontroll  av  utlänningars
inresa  till  och utresa  från  Sverige.
Vidare föreslås att Kustbevakningen  får
i  uppgift  att utöva sådan  kontroll  i
fråga  om sjötrafiken. I samband  därmed
bör  även  Kustbevakningens  tjänstemäns
befogenheter utvidgas.
Syftet  är att stärka samverkan  mellan
berörda myndigheter vid övervakningen av
Sveriges  gräns samt att  med  nuvarande
resurser effektivisera verksamheten.

Propositionen

Regeringens förslag till riksdagsbeslut

Regeringen    föreslår   i   proposition
1995/96:159   Effektivare  gränskontroll
att riksdagen
1.  antar regeringens förslag till  lag
om ändring i utlänningslagen (1989:529),
2.  antar regeringens förslag till  lag
om   ändring   i  lagen  (1982:395)   om
Kustbevakningens medverkan vid  polisiär
övervakning.
Motionerna

Avgivna med anledning av propositionen

1995/96:Fö15  av Annika  Nordgren  m.fl.
(mp) vari yrkas
1.  att  riksdagen som sin  mening  ger
regeringen  till känna  vad  i  motionen
anförts om att avslå propositionen,
2.  att  riksdagen som sin  mening  ger
regeringen  till känna  vad  i  motionen
anförts  om  en översyn av reglerna  för
Kustbevakningens tjänstemän,
3.  att  riksdagen som sin  mening  ger
regeringen  till känna  vad  i  motionen
anförts om samverkan mellan polisen  och
Kustbevakningen.
1995/96:Fö16 av Göthe Knutson (m)  vari
yrkas  att  riksdagen  beslutar  om   en
översyn  av  principer,  regelverk   och
lagar  om  övervakningen av utlänningars
in-  och utresa till och från Sverige  -
även  i  trakterna invid  rikets  kuster
eller     annat    område    som     har
trafikförbindelse med utlandet.
Regeringens överväganden och förslag

Tullens och Kustbevakningens nya
uppgifter

Motivet   för   de   lagändringar    som
regeringen   föreslår  är   att   stärka
samverkan   och förbättra effektiviteten
vid   gränskontrollen   inom   befintlig
organisation och med nuvarande resurser.
I    dag    anges   i   tullagen    och
tullförordningen att såväl  polisen  som
Kustbevakningen skall bistå  tullen,  om
detta begärs, vid tullkontroll.
Någon motsvarande skyldighet för tullen
och  Kustbevakningen att  bistå  polisen
vid  dess utrese- och inresekontroll  av
utlänningar föreligger emellertid  inte.
Utlänningslagstiftningen     förutsätter
dock att tullen och Kustbevakningen  kan
medverka      vid      utrese-       och
inresekontrollen vid gränserna.
För  att  undanröja alla oklarheter  om
myndigheternas skyldigheter  inom  detta
område  samt  för att öka myndigheternas
samverkan  föreslår  regeringen  att  en
uttrycklig  bestämmelse för  tullen  och
Kustbevakningen  att bistå  polisen  vid
deras kontroller av utlänningars in- och
utresa  till  Sverige återinförs.  Denna
skyldighet  bör enligt regeringen  föras
in i 5 kap. 1 § utlänningslagen.
Kustbevakningens roll  är  speciell  så
till  vida att den i princip är den enda
civila    myndighet   som    regelbundet
patrullerar  och övervakar våra  gränser
till  havs. Tull och polis har små eller
inga  resurser  för  allmän  övervakning
till sjöss. Kustbevakningen har redan  i
dag     ett     ansvar    vad     gäller
varukontrollen,  men  saknar  detta  vad
gäller  in-  och  utresekontrollen  till
sjöss.
Enligt  regeringen finns det goda  skäl
att  ge Kustbevakningen samma ansvar för
in-  och utresekontrollen till sjöss som
den      redan      har      beträffande
varukontrollen. En sådan ordning innebär
ett  bättre  utnyttjande av de  samlande
resurserna inom området.
Kustbevakningen   får   enligt   enligt
regeringens förslag sålunda samma ansvar
för  in- och utresekontrollen till sjöss
som den har vid tullkontroll.
Kustbevakningens roll bör  -  på  samma
sätt  som  som vid varukontrollen  -vara
inriktad   på  den  omedelbara   fysiska
kontrollen,     inte    de     fortsatta
utredningsåtgärderna  i   det   enskilda
fallet.

Kustbevakningens nya befogenheter

Redan i dag har Kustbevakningen relativt
vittgående befogenheter genom befintliga
bestämmelser   i   utlänningslagen.   En
kustbevakningstjänsteman får t.ex. under
vissa  närmare  angivna  förutsättningar
genomföra   kroppsvisitation,  undersöka
bagage    och   transportmedel.    Dessa
befogenheter   är   enligt    regeringen
tillräckliga   vid  de   tillfällen   då
Kustbevakningen bistår polisen  och  när
polisen är närvarande.
För  att  Kustbevakningen  skall  kunna
sköta    uppgiften    med    in-     och
utresekontroll är det nödvändigt att  en
kustbevakningstjänsteman             har
erforderliga  befogenheter  att  ingripa
vid     misstanke    om    brott     mot
utlänningslagstiftningen.
Kustbevakningen  har under  senare  tid
ställts inför människosmuggling som sker
sjövägen.   Kustbevakningen    har    då
ingripit,  prejat  fartyget   och   fört
besättning    och    passagerare    till
polismyndighet    i    land.     Tydliga
föreskrifter  som  reglerar  ett  sådant
förfarande saknas, enligt regeringen,  i
stora  delar. Kustbevakningen har enligt
6  kap.  11 § utlänningslagen  rätt  att
omhänderta utlänning, men lagen ger inte
stöd  för  att omhänderta en befälhavare
som  för  in  utlänningar illegalt  till
Sverige.
Regeringen  anser  att Kustbevakningens
in- och utresekontroll till sjöss kräver
att  den  har  tydliga befogenheter  att
ingripa  mot  ett  fartygs  befälhavare,
besättning  eller  andra  som  finns  på
fartyget  vid  misstanke  om  brott  mot
utlänningslagstiftningen inte  bara  att
omhänderta  utlänningar  som  inte   har
erforderliga handlingar, utan  även  att
gripa personer misstänkta för brott.
Kustbevakningens    befogenheter    vid
medverkan   i   viss   annan    polisiär
verksamhet  regleras i lagen  (1982:395)
om    Kustbevakningens   medverkan   vid
polisiär övervakning. Enligt den har  en
kustbevakningstjänsteman,  om  anledning
förekommer misstänka att brott  förövats
mot  någon  av  dessa  föreskrifter,   i
åtskilliga  avseenden samma befogenheter
som en polisman.
Sådana   befogenheter  bör   -   enligt
regeringen     -     även     ges     en
kustbevakningstjänsteman när  det  finns
anledning   att  misstänka   brott   mot
föreskrifterna om utlännings inresa till
eller utresa från Sverige.
Detta  bör  ske  genom  att  en  ny   -
trettonde - punkt införs i 1 § lagen  om
Kustbevakningens  medverkan  i  polisiär
övervakning.   Ändringen   innebär   att
tjänstemän  inom  Kustbevakningen,   som
genomgått erforderlig utbildning, i  sin
övervakning  av  utlänningars  in-   och
utresa    till   sjöss   får   polismans
befogenheter  att  ingripa   och   vidta
tvångsåtgärder såsom att  hålla  förhör,
medta   personer  till   förhör,   gripa
misstänkta och företa husrannsakan.  Med
stöd  av lagen kan Kustbevakningen  även
stoppa,  visitera  och inbringa  fartyg.
Bestämmelserna    kräver    i    princip
misstanke om brott.

Motionerna

Miljöpartiet    de   gröna    anser    i
kommittémotion  1995/96:Fö15   att   det
behövs  en  mer  omfattande  översyn  av
olika författningar innan man ändrar  de
lagar som regeringen nu föreslår. Därför
bör propositionen avslås.
Befogenheterna att verka i  hamnar,  på
öar  och  skär och liknande  områden  är
enligt    motionärernas   mening    inte
tillräckligt      klart       uttryckta.
Motionärerna   föreslår    därför    att
reglerna                             för
kustbevakningstjänstemännens
befogenheter ses över.
Motionärerna anser vidare att samverkan
mellan  polis  och  Kustbevakningen  kan
intensifieras  t.ex. genom  samplanering
av   patrulleringen,   möjligheten   att
blanda besättningarna etc.
I  motion  1995/96:Fö16  föreslår  Göthe
Knutson (m) att riksdagen beslutar om en
översyn  av de principer, regelverk  och
lagar   som   styr   tillämpningen    av
utlänningskontrollen -  även  i  trakter
invid  rikets kuster eller annat  område
som har trafikförbindelse med utlandet.

Utskottet

Nuvarande ordning

Personkontrollen

Det  är  i huvudsak polisen, tullen  och
Kustbevakningen  som i  dag  svarar  för
kontrollen  vid  den  svenska   gränsen.
Gränskontrollen     rörande     personer
regleras     genom    bestämmelser     i
utlänningslagen              (1989:529),
utlänningsförordningen  (1989:547)   och
lagen     (1991:572)     om     särskild
utlänningskontroll.
Polisen    har    huvudansvaret     för
personkontrollen   vid  gränserna.Tullen
och   Kustbevakningen  får  medverka   i
kontrollen  om polisen begär detta.  Den
deltagande  personalen har därvid  samma
befogenheter som en polisman.
Någon    uttrycklig   skyldighet    för
myndigheterna  att medverka  i  polisens
personkontroll finns dock inte.

Varukontrollen

Huvudansvaret  för kontrollen  av  varor
som    passerar   gränsen   ligger    på
Tullverket  enligt tullagen  (1994:1550)
och     tullförordningen    (1994:1558).
Polisen  är enligt tullagen skyldig  att
bistå  tullen vid kontroller på  begäran
av  tullmyndighet.  Här  finns  en  viss
skillnad  mellan  vad  som  gäller   för
polisen   och   vad   som   gäller   för
Kustbevakningen.

Kustbevakningens ansvar för tullkontroll
av   sjöfarten   är   självständig   och
förutsätter  inte  en  särskild  begäran
från      tullen.      Polismän      och
kustbevakningstjänstemän   har   då   de
medverkar    i   tullkontrollen    samma
befogenheter som tullpersonalen.

Utskottets överväganden

Regeringens  förslag  till   ändring   i
utlänningslagen    syftar    till    att
undanröja oklarheter inom detta  område.
Regeringen föreslår därför en uttrycklig
skyldighet      för      tullen      och
Kustbevakningen att bistå polisen i  in-
och utresekontrollen.
Kustbevakningen  är  den  enda   civila
myndighet  som systematiskt  patrullerar
och övervakar Sveriges havsgräns. Tullen
och  polisen har små eller inga resurser
för  övervakning av detta  slag.  Därför
anser regeringen att det finns goda skäl
att  ge Kustbevakningen samma ansvar vad
gäller  in-  och  utresekontrollen  till
sjöss  som  myndigheten har  beträffande
varukontrollen.
Huvudansvaret   för  varukontroll   vid
Sveriges gräns ligger på tullen. När det
gäller  ansvaret  för tullkontroll  till
sjöss     har    Kustbevakningen     ett
självständigt  ansvar  för  detta,  dvs.
förutsätter ingen särskild begäran  från
tullen. Genom den föreslagna ändringen i
utlänningslagen  får Kustbevakningen  en
motsvarande  uppgift  till   sjöss   för
utlänningars inresa till och utresa från
Sverige.
Utskottet  anser i likhet med regeringen
att  det  är  angeläget  att  eventuella
oklarheter  undanröjs om  myndigheternas
skyldigheter   att  bistå   varandra   i
gränskontrollen. Förslaget skapar enligt
utskottets        bedömning         goda
förutsättningar för en stärkt  samverkan
mellan              de               tre
gränskontrollmyndigheterna.
Det  är  utskottets mening  att det  är
angeläget att övervakningen av  Sveriges
gräns   -   inom  ramen  för   nuvarande
resurser  och  befintlig organisation  -
kan    göras   effektivare   genom   att
samverkansmöjligheterna  stärks   mellan
polisen, tullen och Kustbevakningen.
Utskottet erinrar om att förslaget  tar
sikte  på  att  främja samverkan  mellan
berörda   myndigheter  och  därmed   öka
effektiviteten i gränskontrollen.  Vilka
åtgärder  som kan komma att krävas  till
följd     av     eventuella     framtida
överenskommelser       mellan       EU:s
medlemsstater    rörande    den    yttre
gränskontrollen får bli en prövning  när
en sådan överenskommelse föreligger.
Utskottet  går  därmed  över  till   att
behandla    Kustbevakningstjänstemännens
befogenheter.   Regeringen   anser   att
Kustbevakningens  tjänstemän  måste   ha
erforderliga  befogenheter  att  ingripa
vid   misstanke  om  brott  mot   utlän-
ningslagstiftningen. Det kan t.ex. gälla
att   preja  fartyg,  ingripa  mot   ett
fartygs   befälhavare  och   besättning,
vidta  husrannsakan och att föra fartyg,
besättning  och  passagerare  m.m.  till
polismyndighet i land.
I   nuvarande  lagstiftning  saknar   i
princip    Kustbevakningens   tjänstemän
dessa  befogenheter när det  gäller  att
ingripa  vid  misstanke  om  brott   mot
utlänningslagen.      Däremot      finns
befogenheterna för att hindra eller  att
ingripa  mot  brott mot ett stort  antal
andra lagar och författningar. Vilka  de
är  regleras  i 1 § lagen (1982:395)  om
Kustbevakningens  medverkan  i  polisiär
övervakning. Regeringen föreslår  därför
att en ny trettonde punkt införs i 1 § i
den aktuella lagen.
Utskottet      biträder     regeringens
uppfattning även på denna punkt. Det  är
enligt  utskottets uppfattning naturligt
att   Kustbevakningens  tjänstemän   ges
befogheter   att   ingripa   även    vid
misstanke  om  brott mot utlänningslagen
eftersom  Kustbevakningen som  myndighet
nu   föreslås  även  få  i  uppgift  att
genomföra  in-  och utresekontroll  till
sjöss. Möjligheten att ingripa mot - och
inte  minst  lagföra - brott bör  därmed
förbättras.     Den      den      totala
gränskontrollen   bör  bli   effektivare
genom  att befogenheterna även  i  detta
avseende nu preciseras.
Regeringens  förslag  till  lagändringar
bör  enligt utskottets bedömning  främja
samarbete och samplanering mellan  bl.a.
polisen  och Kustbevakningen, något  som
förordas  i  kommittémotion 1995/96:Fö15
(mp).  Det bör enligt utskottets  mening
emellertid i första hand ankomma  på  de
berörda    myndigheterna   att   närmare
reglera samarbetet. Något uttalande från
riksdagen behövs därför inte.
I både kommittémotion 1995/96:Fö15 (mp)
och motion 1995/96:Fö16 av Göthe Knutson
(m)   föreslås   att   riksdagen   begär
ytterligare  författningsöversyner   när
det  gäller  Kustbevakningens  uppgifter
och befogenheter.
Utskottet  pekar på att de nu  aktuella
lagändringarna bör undanröja  eventuella
tveksamheter  om  Kustbevakningens   och
tullens  uppgifter samt Kustbevakningens
tjänstemäns befogenheter när det  gäller
in-   och  utresekontrollen.  Om   någon
ytterligare   reglering   behövs    från
riksdagen  i  detta  avseende  bör   det
enligt   utskottets  uppfattning  främst
ankomma  på regeringen att bedöma  detta
och  ta  erforderliga  initiativ.  Något
uppdrag   från  riksdagen   behövs   för
närvarande inte.
Utskottet  anser sålunda att motionerna
1995/96:Fö15  (mp) och 1995/96:Fö16  (m)
inte bör bifallas av riksdagen.
Mot  bakgrund av vad utskottet ovan har
anfört  förordar utskottet att riksdagen
bifaller    propositionen   och    antar
regeringens förslag till lag om  ändring
i utlänningslagen (1989:529) samt om lag
om   ändring   i  lagen  (1982:395)   om
Kustbevakningens medverkan vid  polisiär
övervakning. Lagförslagen bifogas  detta
betänkande som bilaga 1 resp. bilaga 2.

Hemställan

Utskottet hemställer
 att   riksdagen  med   bifall   till
proposition     1995/96:159     antar
regeringens  förslag  till   lag   om
ändring  i utlänningslagen (1989:529)
och lag om ändring i lagen (1982:395)
om   Kustbevakningens  medverkan  vid
polisiär   övervakning  samt   avslår
motionerna      1995/96:Fö15      och
1995/96:Fö16.
res. (mp)
Stockholm den 29 april 1996

På försvarsutskottets vägnar

Arne Andersson

I  beslutet har deltagit: Arne Andersson
(m),  Britt  Bohlin (s), Christer  Skoog
(s),    Sven   Lundberg   (s),    Henrik
Landerholm  (m), Anders Svärd  (c),  Ola
Rask (s), My Persson (m), Lennart Rohdin
(fp),  Håkan Juholt (s), Annika Nordgren
(mp),  Åke Carnerö (kds), Jörgen Persson
(s),  Ulf  Kero (s) och Rolf  Gunnarsson
(m).

Reservation

Effektivare gränskontroll

Annika Nordgren (mp) anser

dels att den del av utskottets anförande
som på s. 4 börjar med  Utskottet anser 
och  på s. 6 slutar med  bilaga 2.  bort
ha följande lydelse:
Utskottet  anser  att samverkan  mellan
polis     och     Kustbevakning      kan
intensifieras. Det kan t.ex. vara att  i
förväg  samplanera  patrulleringen  till
sjöss,  utnyttja möjligheten att   mixa 
besättningar  och se över  möjligheterna
till   samlokalisering  i   hamnar   och
lokaler  m.m.  Vi  anser  att  detta  är
särskilt  viktigt beträffande  skydd  av
den marina miljön, möjlighet att ingripa
vid         människosmuggling        och
narkotikabekämpning.
I       SOU       1996:41       föreslår
Sjöverksamhetskommittén att reglerna för
Kustbevakningens  tjänstemän   bör   ses
över,   eftersom   de   har   tillkommit
successivt  och återfinns i flera  olika
författningar.   Sjöverksamhetskommittén
föreslår   att  reglerna  bör   ges   en
konsekvent  utformning och i  möjligaste
och lämpligaste mån samlas i en särskild
författning.  I  SOU 1996:41  framhåller
Sjöverksamhetskommittén    också     att
Kustbevakningens befogenheter att  verka
i  hamnar och liknande områden  på  land
inte  är  tillräckligt klart  uttryckta.
Även   Kustbevakningen  menar   att   en
översyn är påkallad. Utskottet anser att
man  i en översyn bör överväga reglering
så   att  när  Kustbevakningen  bedriver
övervakning  till havs och i  kustvatten
samt  i  Vänern  och  Mälaren  för   att
förhindra  brott osv. skall lagen  också
tillämpas på öar, skär och i
hamnområden.
Denna  översyn skall enligt  utskottets
mening  göras innan man ändrar de  lagar
som  regeringen föreslår. I avvaktan  på
detta  anser utskottet att propositionen
bör avslås.
Det  är  bättre att en samlad bedömning
görs  med  syfte  att effektivisera  och
samordna  verksamheten för att  därefter
återkomma  med  förslag  om  en   samlad
särskild  författning. Detta bör  ske  i
stället  för att som regeringen nu  gör,
bädda  för  det  Schengen-samarbete  man
nyligen   förhandlat  om,   och   enbart
inrikta  sig på kontroll av utlänningars
inresa till och utresa från Sverige.
Vad   utskottet  nu  har   anfört   bör
riksdagen ge regeringen till känna.
dels  att utskottets hemställan bort  ha
följande lydelse:

att  riksdagen  med bifall  till  motion
1995/96:Fö15     avslår      proposition
1995/96:159 och motion 1995/96:Fö16 samt
som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört.

Förslag till lag om ändring i
utlänningslagen (1989:529)
Härigenom  föreskrivs att  5  kap.  1  §
utlänningslagen  (1989:529)1  skall   ha
följande lydelse.

Nuvarande lydelse    Föreslagen lydelse

5 kap.
1 §
Vid   inresa  eller  utresa  skall   en
utlänning   visa  upp  sitt   pass   för
polismyndigheten, om inte  annat  följer
av   föreskrifter  som  regeringen   har
meddelat. Utlänningen skall också  lämna
polismyndigheten  de  upplysningar   och
visa   upp  de  handlingar  som  är   av
betydelse     för     bedömningen     av
utlänningens   rätt  till   inresa   och
vistelse i Sverige.
Tullmyndigheten och
Kustbevakningen  är
skyldiga att  bistå
polisen         vid
kontrollen       av
utlänningars inresa
och  utresa  enligt
denna          lag.
Kustbevakningen
skall  medverka   i
polisens
kontrollverksamhet
genom   att   utöva
kontroll         av
sjötrafiken.


______________________
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996



3

Förslag till lag om ändring i lagen
(1982:395) om Kustbevakningens medverkan
vid polisiär övervakning
Härigenom  föreskrivs  att  1  §  lagen
(1989:395) om Kustbevakningens medverkan
vid   polisiär  övervakning1  skall   ha
följande lydelse
Nuvarande lydelse    Föreslagen lydelse

1 §2
Denna lag tillämpas när Kustbevakningen
bedriver  övervakning till  havs  och  i
kustvattnen  samt i Vänern  och  Mälaren
för    att   hindra   brott   mot    mot
föreskrifter   i   lagar    och    andra
författningar som gäller
1.      skyddsobjekt    och    militära
skyddsområden,
2.  jakt,
3.  fiske,
4.   bevarande av den marina miljön och
annan naturvård,
5.            trafikregler          och
säkerhetsanordningar för sjötrafiken,
6 .  åtgärder mot vattenförorening från
fartyg,
7.  dumpning av avfall i vatten,
8.  kontinentalsockeln,
9.  fornminnen och sjöfynd,
10.     fartygs    registrering     och
identifiering,
11.  skydd  för den marina  miljön  mot
andra förorenande åtgärder sådana
som avses i 6 och 7,
12.  märkning  och   12.  märkning  och
användning       av  användning       av
oljeprodukter.       oljeprodukter,
13.   utlänningars
inresa   till   och
utresa         från
Sverige.
Lagen tillämpas i fråga om övervakning
enligt punkterna 2-8 och 10-12 även inom
Sveriges ekonomiska zon.
_____________________________
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996