Bostadsutskottet behandlar i detta
betänkande Riksdagens revisorers förslag
1995/96:RR3 angående samordnad
länsförvaltning jämte en motion.
Utskottet instämmer i revisorernas
överväganden angående länsexperterna och
länsstyrelsernas samordningsroll samt
förordar att riksdagen i
tillkännagivanden till regeringen
redovisar sin syn på dessa frågor.
Tillkännagivandet om länsexperterna
innebär att regeringen bör överväga om
den nuvarande regleringen i
länsstyrelseinstruktionen av
länsexpertfunktionen är den mest
ändamålsenliga eller om den alternativa
ordning som revisorerna skisserat bättre
kan tillgodose kraven på
länsstyrelserna. Vad gäller frågan om
länsstyrelsernas samordningsroll
förordar utskottet att resultatet av
revisorernas granskning överlämnas till
regeringen för vidare överväganden.
Ett förslag från revisorerna om ett
tillkännagivande från riksdagen i frågan
om ansvaret för trafiksäkerheten på
regional nivå avstyrks av utskottet med
hänvisning till att frågan kommer att
övervägas i en av regeringen nyligen
tillsatt utredning. Även den motion som
väckts med anledning av revisorernas
förslag avstyrks av utskottet med
hänvisning till pågående överväganden.
Till betänkandet har fogats en
reservation (v) till förmån för motions
förslaget.
Riksdagens revisorers förslag
Riksdagens revisorer föreslår i
förslaget 1995/96:RR3
1. att riksdagen ger regeringen till
känna vad revisorerna anfört rörande
länsexperterna,
2. att riksdagen ger regeringen i
uppdrag att överlämna till
Förvaltningspolitiska kommittén (dir.
1995:93), vad revisorerna anfört om
länsstyrelsernas samordningsroll,
3. att riksdagen ger regeringen till
känna vad revisorerna anfört om ansvaret
för trafiksäkerheten på regional nivå.
Motionen
I betänkandet behandlas den med
anledning av revisorernas förslag väckta
motionen
1995/96:Bo6 av Owe Hellberg och Björn
Samuelson (v) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om samordnad
länsförvaltning.
Bakgrund
Samordnad länsförvaltning
Länsstyrelserna är regeringens
företrädare och svarar för den statliga
samordningen på länsnivå. Vid sidan om
länsstyrelserna finns vissa regionala
sektorsmyndigheter, såsom
skogsvårdsstyrelser och
länsarbetsnämnder.
Länsstyrelserna har tre huvuduppgifter.
Den första är att inom ett stort antal
verksamhetsområden fastställa regionala
mål utifrån de nationella målen och
tillståndet i länet. Den andra
huvuduppgiften är att främja respektive
läns utveckling. Den tredje uppgiften är
att svara för en effektiv förvaltning
även på områden som inte har direkt
koppling till de båda övriga
huvuduppgifterna.
En större reform - den s.k. samordnade
länsförvaltningen - avseende
länsstyrelsernas organisation och
verksamhet genomfördes den 1 juli 1991
då också en ny länsstyrelseinstruktion
(1990:1510) trädde i kraft. Den
samordnade länsförvaltningen innebar
bl.a. att sektoriseringen av den
statliga verksamheten på regional nivå
minskade. Ett flertal regionala
myndigheter införlivades i
länsstyrelserna. Länsstyrelsernas
verksamhet och organisationsformer har
emellertid även därefter varit föremål
för överväganden, och flera förändringar
har vidtagits sedan år 1991.
Varje länsstyrelse beslutar numera
själv om sin organisation. Vissa
utgångspunkter för organisationen
regleras dock genom
länsstyrelseinstruktionen.
Landshövdingen är chef för
länsstyrelsen. En chefstjänsteman är
ställföreträdare för landshövdingen.
Inom varje länsstyrelse skall det finnas
en länsexpert för vart och ett av
följande tolv sakområden: civilt försvar
och räddningstjänst, social omvårdnad,
jämställdhet mellan kvinnor och män,
kommunikationer, bostadsfinansiering,
planväsende och hushållning med
naturresurserna, livsmedelskontroll och
djurskydd samt allmänna veterinära
frågor, lantbruk, fiske,
kulturmiljövård, regionalekonomi och
näringslivsutveckling, naturvård och
miljöskydd. Därutöver skall det i de län
där det behövs finnas en länsexpert i
rennäringsfrågor. Länsexperterna skall
under länsstyrelsens ledning ha ett
ansvar för sitt sakområde och medverka
till samordning mellan sakområdena. Vid
anställning av länsexperter skall
länsstyrelsen samråda med den centrala
myndigheten inom respektive sakområde.
Länsstyrelsen svarar för den statliga
förvaltningen i länet i den mån inte
någon annan myndighet har ansvaret för
särskilda förvaltningsuppgifter. Det
anges särskilt i
länsstyrelseinstruktionen att
länsstyrelsen har en samordnande roll
både vad gäller samordning av statlig,
kommunal och landstingskommunal
verksamhet och av de olika sektorerna
inom länsstyrelsens ansvarsområde.
Revisorernas granskning
Riksdagens revisorer brukar vid
regelbundet återkommande tillfällen
bereda utskotten tillfälle att lägga
fram förslag till nya
granskningsärenden. Med anledning av en
sådan förfrågan beslutade
bostadsutskottet den 25 mars 1993 att
som granskningsärende för Riksdagens
revisorer föreslå vissa frågor om den
samordnade länsförvaltningen.
Bostadsutskottet anförde bl.a. att det
... vore värdefullt att få belyst vilka
modeller som finns avseende
länsstyrelsernas organisation samt i vad
mån dessa verkar styrande bl.a. vid
länsstyrelsernas kontakter med
allmänheten och med andra myndigheter. I
sammanhanget vore det också av värde att
få belyst hur olika myndigheters
regionala organisation påverkar
samarbetet med länsförvaltningen.
Riksdagens revisorer beslutade år 1994
att granska vissa frågor avseende
reformen med samordnad länsförvaltning.
Granskningen inriktades mot frågor om
hur länsstyrelsen har utnyttjat de
möjligheter till friare
organisationsutformning som reformen gav
och vilka lösningar som valts i detta
hänseende. För att ge en belysning av
hur länsstyrelsen fullgör sin dubbla
roll av dels regional sektorsmyndighet,
dels regional sektorssamordnare
studerades kommunikationsområdet och det
sociala området.
Resultatet av revisorernas granskning
finns redovisat i den revisionsrapport
som bilagts revisorernas förslag
(1995/96:RR3, bilaga 2). I
revisionsrapporten redovisas vilka olika
modeller länsstyrelserna valt för sin
organisation. Revisorerna konstaterar
att varje länsstyrelse har särdrag som
skiljer den från andra länsstyrelser. På
kommunikationsområdet noterar
revisorerna en hård sektorsuppdelning
och resursstyrning. I revisionsrapporten
redovisas vissa överväganden och förslag
som granskningen lett fram till.
Revisionsrapporten har
remissbehandlats. Yttranden över
rapporten har avgivits av bl.a. ett
antal centrala statliga myndigheter och
av samtliga länsstyrelser utom tre.
Revisionsrapporten samt remissyttrandena
ligger till grund för revisorernas
förslag till riksdagen.
Översyn av den regionala nivåns
uppbyggnad och indelning
Sedan reformen med samordnad
länsförvaltning genomfördes år 1991 har
den offentliga verksamhetens uppbyggnad
och indelning på regional nivå varit
föremål för flera utredningar. År 1991
tillsatte regeringen en utredare med
uppgifter inom detta område. Utredaren
presenterade sina förslag i juni 1992 i
betänkandena Regionala roller (SOU
1992:63) och Västsverige - en region i
utveckling (SOU 1992:66).
I augusti 1992 tillkallades en
parlamentarisk beredning -
Regionberedningen - med uppgift att
bl.a. på grundval av tidigare genomförda
analyser utforma förslag om den
offentliga verksamhetens uppbyggnad och
indelning på regional nivå. Beredningen
presenterade i november 1993
delbetänkandet Västsverige och Skåne -
regioner i förändring (SOU 1993:97).
Slutbetänkandet, Regional framtid (SOU
1995:27), avgavs våren 1995. I
Regionberedningens slutbetänkande
föreslås bl.a. att:
- det regionala utvecklingsansvaret
förs över från länsstyrelserna till
lands-
tingen,
- länsstyrelsernas roll renodlas till
att enbart vara statens företrädare,
- skogsvårdsstyrelserna inordnas i
länsstyrelserna,
- Kristianstads och Malmöhus län slås
samman till Skåne län med Kristianstad
som residensstad,
-
Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och
Skaraborgs län samt Kungsbacka
kommun slås samman till Västra Götalands
län med Vänersborg som residensstad.
Regionberedningen för också ett
principresonemang om grunderna för en
framtida ny regional indelning. Bl.a.
framhålls att gränserna för nära
samverkande offentliga organ på regional
nivå så långt som möjligt bör
sammanfalla.
Remissbehandlingen av slutbetänkandet
pågick fram till årsskiftet 1995/96, och
för närvarande pågår en beredning av
ärendet inom regeringskansliet. Enligt
den propositionsförteckning som
regeringen nyligen redovisat för
riksdagen kommer två propositioner att
avges under våren, rubricerade Ändrad
länsindelning m.m. (februari) respektive
Den regionala samhällsorganisationen
(maj).
Flera andra pågående utredningar och
överväganden berör delvis frågor som kan
få betydelse för kommande
ställningstaganden i frågor om
länsstyrelsernas verksamhet och
organisation. Detta gäller exempelvis
Förvaltningspolitiska kommissionens
arbete. Kommissionen har bl.a. i uppdrag
(dir. 1995:93) att lämna synpunkter på
hur det långsiktiga arbetet med
strukturförändringar i den statliga
förvaltningen bör bedrivas vad gäller
såväl central som regional och lokal
nivå. En sammanfattande rapport till
regeringen skall avlämnas senast den 31
december 1996.
Utskottet
Inledning
Riksdagens revisorer har i en
revisionsrapport (1994/95:9) redovisat
resultatet av en granskning av samordnad
länsförvaltning. Denna revisionsrapport
har efter remissbehandling legat till
grund för revisorernas förslag
(1995/96:RR3) till riksdagen. I
revisionsrapporten redovisas utfallet av
en omfattande analys av olika
organisatoriska aspekter på
länsstyrelsernas arbete. Fler frågor tas
upp för överväganden av revisorerna än
vad som underställs riksdagen som
förslag.
Bostadsutskottet tar i detta betänkande
upp de tre förslag som revisorerna har
lagt fram för riksdagens avgörande.
Dessa förslag avser frågor om läns
experterna, länsstyrelsens
samordningsroll samt ansvaret på
regional nivå för trafiksäkerheten.
Utskottet har dock i övrigt tagit del av
den redovisning av bl.a.
länsstyrelsernas organisationslösningar
som återfinns i revisionsrapporten. Som
framgått ovan föreslog bostadsutskottet
år 1993 revisorerna att analysera bl.a.
vilka modeller som finns avseende
länsstyrelsernas organisation. Det får
förutsättas att det material som
revisorerna tagit fram i detta avseende
kan tjäna som underlag i de överväganden
om den statliga regionala nivåns
uppbyggnad som för närvarande pågår.
En motion, 1995/96:Bo6 (v), har väckts
med anledning av revisorernas förslag
till riksdagen. Motionärerna kommenterar
vissa av revisorernas överväganden samt
anknyter till Regionberedningens
förslag. Ett tillkännagivande till
regeringen förordas i motionen i frågor
om samordnad länsförvaltning.
Länsexperterna
Syftet med den s.k. samordnade
länsförvaltningen har beskrivits ovan.
Reformen innebar bl.a. att
länsstyrelserna gavs stor frihet att
själva organisera sin verksamhet.
Regleringen av länsstyrelsernas inre
organisation begränsades i princip till
kravet på att ett antal
länsexperttjänster skulle tillsättas
inom olika sakområden. Enligt vad som
anfördes i propositionen om en ny
statlig förvaltning (prop. 1988/89:154)
skall länsexperterna svara för att
länsstyrelsen fullgör sina uppgifter att
se till att nationellt fastställda mål
och regionalt betingade avvägningar
genomförs. För närvarande finns krav på
att länsstyrelserna har länsexperter
inom tolv sakområden. I de tre
nordligaste länen finns därutöver en
länsexpert för rennäringen.
I sitt förslag till riksdagen pekar
revisorerna på risken för olika
låsningar i länsstyrelseorganisationen
till följd av länsstyrelseinstruktionens
krav på länsexperter. Enligt
revisorernas mening bör det övervägas om
den nuvarande ordningen är den mest
ändamålsenliga. Revisorernas förslag
innebär att regeringen bör undersöka
inom vilka områden det är av särskild
vikt att länsexperterna finns. Därutöver
bör länsstyrelserna kunna tillsätta
länsexperter på för länet specifika
områden. I länsstyrelseinstruktionen bör
anges att länsstyrelsen har som uppgift
att bevaka övriga sakområden. Riksdagen
föreslås ge regeringen till känna vad
revisorerna anfört rörande
länsexperterna.
Bostadsutskottet vill vad gäller
regleringen av länsexpertfunktionen
anföra följande.
Ett av de grundläggande motiven för
reformen med en samordnad
länsförvaltning var att minska
sektoriseringen av den statliga
regionala verksamheten. Kravet på
länsstyrelserna att inrätta vissa
länsexperttjänster infördes i första
hand för att säkra tillgången på
kompetens inom vissa sakområden. Däremot
var inte avsikten att denna reglering
skulle verka styrande för
länsstyrelsernas organisation.
Utgångspunkten var i stället att
länsstyrelserna skulle ges stor frihet i
detta avseende.
Utskottet kan konstatera att det i
revisorernas rapport framförs skäl som
talar både för och emot förändringar i
regleringen av länsexpertfunktionen. Vid
remissbehandlingen av revisionsrapporten
har åsikterna i frågan varit delade.
Revisorerna har dock efter sin
granskning kommit fram till slutsatsen
att regleringen i sin nuvarande
utformning kan försvåra möjligheterna
att skapa en rationell
organisationsstruktur.
Även om revisorernas granskning visat
att länsstyrelserna valt ett flertal
olika organisationsformer kan det
således inte uteslutas att regleringen
av länsexpertfunktionen verkat styrande
i olika avseenden. Det kan också
konstateras att behovet av att löpande
anpassa organisationen till
verksamhetens inriktning och omfattning
snarast har ökat sedan reformen med
samordnad länsförvaltning genomfördes år
1991. Länsstyrelserna, liksom övriga
delar av statsförvaltningen, har under
senare år ställts inför krav på
besparingar och effektiviseringar som
sannolikt även påverkar kraven på
organisationens utformning.
Bostadsutskottet instämmer med
hänvisning till det anförda i vad
revisorerna anfört vad gäller
regleringen av länsexpertfunktionen.
Regeringen bör således överväga om den
nuvarande utformningen av
länsstyrelseinstruktionen i detta
avseende är den mest ändamålsenliga
eller om den alternativa ordning som
revisorerna skisserat bättre kan
tillgodose de krav som länsstyrelserna
framgent kommer att ställas inför.
Vad utskottet ovan med anledning av
Riksdagens revisorers förslag anfört om
länsexperterna bör riksdagen som sin
mening ge regeringen till känna. Det får
förutsättas att regeringen i samband med
förslag i frågor om den framtida
regionala statliga organisationen eller
i annat lämpligt sammanhang redovisar
resultatet av sina överväganden för
riksdagen.
Länsstyrelsernas samordningsroll
I syfte att spegla länsstyrelsernas
uppgift att samordna olika
sektorsintressen har revisorerna
studerat kommunikationsfrågornas
hantering på regional nivå. Denna studie
avses illustrera ett komplicerat
förhållande vad gäller regional
indelning och samordning. Det är
revisorernas uppfattning att regeringen
bör vidta åtgärder för att förhindra en
ytterligare försvårande regional
indelning och verka för att det på sikt
blir en mer sammanhållen regional
indelning för den offentliga
verksamheten. Enligt revisorernas mening
bör dessa åtgärder också följas upp av
överväganden om åtgärder beträffande den
centrala nivån. Revisorerna konstaterar
att Förvaltningspolitiska kommissionens
uppdrag berör dessa frågor och förordar
att riksdagen ger regeringen i uppdrag
att till kommissionen överlämna
resultatet av revisorernas granskning.
Konsekvenserna av att en rad skilda
lösningar för den regionala indelningen
och verksamheten tillämpas av olika
offentliga organ har varit föremål för
uppmärksamhet i flera sammanhang. Det
har därvid konstaterats att lösningar
som i och för sig är rationella ur
respektive sektors synvinkel samtidigt
kan försvåra samordningen inom
regionerna och mellan sektorerna. Denna
uppfattning bekräftas ytterligare genom
revisorernas granskning. Revisorerna
förordar att regeringen verkar för en
mer sammanhållen regional indelning för
den offentliga verksamheten. Motsvarande
överväganden redovisas även i
Regionberedningens slutbetänkande (SOU
1995:27). I detta betänkande föreslås
att justering av gränserna i den
regionala indelningen först prövas vad
gäller kommunikationsområdet.
Beredningen förordade också att
regeringen tar initiativ till en
fortsatt analys av vilka ytterligare
statliga myndigheter som bör omfattas av
denna samordning.
Den fråga om länsstyrelsernas
samordningsroll som revisorerna tagit
upp i ett av sina förslag till riksdagen
är således delvis redan aktualiserad hos
regeringen. Som revisorerna konstaterar
berör även Förvaltningspolitiska
kommissionens uppdrag närliggande
frågor. Det förefaller mot denna
bakgrund naturligt att revisorernas
iakttagelser och överväganden angående
den regionala förvaltningens utformning
kommer att beaktas i kommissionens
fortsatta arbete. Det bör emellertid
överlåtas åt regeringen att närmare
avgöra i vilket sammanhang de vidare
övervägandena av revisorernas förslag
bör ske.
Utskottets ställningstagande med
anledning av revisorernas förslag vad
gäller länsstyrelsernas samordningsroll
bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till kännna.
Ansvaret för trafiksäkerhet
Revisorernas granskning har lett fram
till slutsatsen att ansvaret för
trafiksäkerhetsfrågor på regional nivå
är oklart. Såväl länsstyrelserna som
Vägverket har ett ansvar inom detta
område. Revisorerna föreslår mot denna
bakgrund att ansvaret för
trafiksäkerhetsfrågorna på regional nivå
förs över till Vägverket.
Sedan revisorerna överlämnade sitt
förslag till riksdagen har regeringen
den 21 december 1995 beslutat att en
särskild utredare skall tillsättas med
uppdrag att göra en översyn av
länsstyrelsernas nuvarande roll inom
fordons-, trafik- och
infrastrukturområdena. I uppdraget (dir.
1995:160) ingår att analysera
ansvarsfördelningen mellan Vägverkets
regionala organisation och
länsstyrelserna, bl.a. vad gäller
samordningsansvaret för
trafiksäkerheten. Uppdraget skall senast
den 2 december 1996 redovisas till
regeringen.
Mot bakgrund av den nyligen tillsatta
utredningen synes det inte föreligga
något behov för riksdagen att i
dagsläget ta ställning i frågan om
ansvaret för trafiksäkerheten på
regional nivå. Revisorernas förslag
avstyrks av detta skäl.
Övriga frågor
I motion 1995/96:Bo6 (v) kommenteras
vissa av revisorernas överväganden samt
det pågående arbetet med anledning av
Regionberedningens förslag. Motionärerna
anför att det politiska inflytandet på
regional nivå bör stärkas genom att
Regionberedningens förslag om utökat
inflytande för landstingen förverkligas.
I avvaktan på att dessa förslag kan
genomföras anser motionärerna att
åtgärder bör vidtas i syfte att
förstärka länsstyrelsens styrelses makt
och befogenheter. Vidare föreslås de
statliga verkens organisation ses över i
syfte att motverka sektoriseringen bl.a.
inom kommunikationsområdet. Slutligen
förordar motionärerna att
länsstyrelsernas samordnande roll
underlättas, eventuellt genom att fler
centrala organ utser länsansvariga för
att föra en dialog med länsstyrelsen.
Bostadsutskottet anser inte att
pågående överväganden i frågor om
verksamheten på den regionala nivån bör
föregripas genom ett tillkännagivande
med den inriktning som motionärerna
förordar. Som framgått ovan torde
emellertid flera av de frågor som tas
upp i motionen komma att prövas i olika
sammanhang. Exempelvis kommer frågan om
länsstyrelsens samordnande roll inom
kommunikationsområdet att bli föremål
för översyn genom den tidigare omnämnda
utredning som regeringen nyligen
tillsatt. Vissa övriga i motionen
aktualiserade frågor torde dessutom
delvis kunna omfattas av de
tillkännagivanden med anledning av
revisorernas förslag som utskottet ovan
förordat. I den mån motion 1995/96:Bo6
(v) angående vissa övriga frågor om
samordnad länsförvaltning inte kan anses
tillgodosedd med det anförda avstyrks
den av utskottet.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande länsexperterna
att riksdagen med anledning av
Riksdagens revisorers förslag
1995/96:RR3 yrkande 1 som sin mening
ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
2. beträffande länsstyrelsernas
samordningsroll
att riksdagen med anledning av
Riksdagens revisorers förslag
1995/96:RR3 yrkande 2 som sin mening
ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
3. beträffande ansvaret för
trafiksäkerheten
att riksdagen avslår Riksdagens
revisorers förslag 1995/96:RR3 yrkande
3,
4. beträffande övriga frågor
att riksdagen avslår motion
1995/96:Bo6.
res. (v)
Stockholm den 8 februari 1996
På bostadsutskottets vägnar
Knut Billing
I beslutet har deltagit: Knut Billing
(m), Lennart Nilsson (s), Rune Evensson
(s), Britta Sundin (s), Sten Andersson
(m), Rigmor Ahlstedt (c), Lars
Stjernkvist (s), Stig Grauers (m),
Erling Bager (fp), Lena Larsson (s), Owe
Hellberg (v), Lilian Virgin (s), Per
Lager (mp), Ulf Björklund (kds), Carina
Moberg (s), Juan Fonseca (s) och Ulla
Löfgren (m).
Reservation
Övriga frågor (mom. 4)
Owe Hellberg (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 7 börjar med Bostadsutskottet
anser och på s. 8 slutar med av
utskottet bort ha följande lydelse:
Bostadsutskottet delar vad som i motion
1995/96:Bo6 (v) anförs om behovet av att
öka det politiska inflytandet på den
regionala nivån. Ett genomförande av de
förslag som Regionberedningen fört fram
i sitt slutbetänkande skulle bidra till
att förbättra förutsättningarna för en
mer demokratisk beslutsprocess. I
avvaktan på dessa förändringar är det
angeläget att stärka det demokratiska
inflytandet på besluten i de nuvarande
länsstyrelserna. Detta kan ske genom att
länsstyrelsernas styrelsers inflytande
och befogenheter blir tydligare och
förstärks. Regeringen bör snarast
överväga formerna för en sådan
förändring och återkomma till riksdagen
med förslag i frågan.
Utskottet instämmer även i vad
motionärerna anfört om behovet av
samordning på den regionala nivån. I de
överväganden om länsstyrelsens
samordningsroll som utskottet ovan
förordat bör också ingå de förslag som
förs fram i motionen. Det bör således
bl.a. övervägas hur de verk och
regionala organ som i dag inte ingår i
samordningsarbetet bättre kan integreras
i arbetet och utveckla en dialog med
länsstyrelserna. Detta kan exempelvis
som motionärerna föreslår ske genom att
fler organ utser länsansvariga.
En förutsättning för att uppnå en
bättre fungerande regional förvaltning
är som motionärerna förordar att de
statliga verkens organisation ses över.
Regeringen bör således överväga hur den
framtida organisationen kan utformas så
att dagens sektoriserade uppdelning
ersätts med en helhetssyn på
samhällsutvecklingen. Inom
kommunikationsområdet är det uppenbart
att en sådan utveckling behövs, men en
förändring krävs också inom andra
sektorer.
Vad utskottet ovan anfört med anledning
av motion 1995/96:Bo6 (v) bör riksdagen
som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 4
bort ha följande lydelse:
4. beträffande övriga frågor
att riksdagen med anledning av motion
1995/96:Bo6 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet
anfört.