En kommission med parlamentarisk sammansättning skall
- granska de pågående energipolitiska programmen för omställning och utveckling av energisystemet och analysera behovet av förändringar och ytterligare åtgärder,
- mot bakgrund av elmarknadens avreglering följa utvecklingen på den svenska elmarknaden och föreslå de åtgärder som kan anses vara motiverade för att säkerställa en effektiv elförsörjning. Kommissionen bör särskilt behandla utlandshandeln och de regionalpolitiska frågorna,
- lägga fram förslag om program med tidsangivelser för omställning av energisystemet.
1 Utredningsuppdraget
I riksdagens beslut om energipolitiken våren 1994 behandlades bl.a.
omställningen av energisystemet (bet. 1993/94:NU17, rskr 1993/94:356).
Riksdagen föreslog att en kommission med parlamentarisk sammansättning skall tillsättas för att granska de pågående energipolitiska programmen för omställning och utveckling av energisystemet och analysera behovet av förändringar och ytterligare åtgärder. Kommissionen bör också lägga fram förslag om program med tidsangivelser för omställningen av energisystemet. En utgångspunkt för kommissionens arbete bör vara att omställningen och utvecklingen av energisystemet - i enlighet med 1991 års energipolitiska överenskommelse - kan grundas på långsiktigt hållbara politiska beslut.
De riktlinjer för energipolitiken som riksdagen beslöt om år 1991 är basen för ett brett och stabilt parlamentariskt samförstånd i energipolitiken och utgör därmed grunden för kommissionens arbete. De åtgärder som vidtogs i samband med be-slutet lade grunden för en konkurrenskraftig och miljöriktig svensk energiförsörjning.
Efter riksdagens energipolitiska beslut år 1991 har frågor aktualiserats som inte omfattades av överenskommelsen. Det finns också anledning att efter en tid granska de energipolitiska programmen mot bakgrund av att förutsättningarna för åtgärderna delvis har förändrats. Det har bl.a.
skett betydelsefulla förändringar i vår omvärld som påkallar en översyn av de energipolitiska åtgärderna, t.ex. 1992 års klimatöverenskommelse i Rio, de betydelsefulla förändringarna i Central- och Östeuropa, EES-avtalet och de nyss avslutade förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i EU.
Mot denna bakgrund bör en kommission med parlamentarisk sammansättning tillkallas för att granska de pågående energipolitiska programmen för omställning och utveckling av energisystemet och analysera behovet av förändringar och ytterligare åtgärder. Kommissionen bör med utgångspunkt i 1991 års energipolitiska överenskommelse lägga fram förslag om program med tidsangivelser för omställningen av energisystemet. Ytterligare en utgångspunkt för kommissionens arbete bör vara att omställningen och utvecklingen av energisystemet - i enlighet med 1991 års energipolitiska överenskommelse - kan grundas på långsiktigt hållbara politiska beslut. Besluten måste vara sådana att fastlagda mål för energipolitiken framstår som trovärdiga över tiden.
Kommissionen bör göra en fördjupad analys av de resultat som nåtts inom ramen för den energipolitiska överenskommelsen och bör därvid också bedöma om de beslut som har fattats är adekvata och till fyllest.
Kommissionen bör särskilt granska i vilken utsträckning de senare årens omvärldsförändringar har påverkat förutsättningarna för omställningen av energisystemet.
Internationaliseringens betydelse bör uppmärksammas. Därvid bör särskilt utvecklingen på de europeiska gas- och elmarknaderna studeras och de förutsättningar och möjligheter integrationen ger för den framtida svenska el- och energiförsörjningen.
Omställningen av energisystemet kan komma att kräva uppbyggnad av ny infrastruktur, för vilken långa projekterings- och byggnadstider gäller.
Kommissionen bör bedöma förutsättningarna för att bygga upp sådan infrastruktur i Sverige utifrån det behov som uppkommer genom den energipolitiska omställningen. Därvid bör också den tekniska utvecklingen inom produktion, transport och användning av energi beaktas och särskilt de konsekvenser den kan komma att få för behovet av infrastruktursatsningar.
Även åtgärder för energieffektivisering och energihushållning i bl.a.
fastigheter och industriprocesser har långa ledtider. Kommissionen bör granska förutsättningarna för och behovet av särskilda åtgärder på detta område. Härvid bör exempelvis skillnaderna i avkastningstid och riskvärdering på användnings- och tillförselsidorna beaktas.
Kommissionen bör överväga styrmedel som stimulerar till ökad energihushållning inom ramen för en avreglerad marknad. Dessa energipolitiska styrmedel bör utformas så att omställningen och utvecklingen av energisystemet kan ske på samhälls- och marknadsekonomiskt riktiga grunder.
En viktig uppgift för kommissionen bör vara att följa utvecklingen på den svenska elmarknaden. En säker och rationellt fungerande elförsörjning är en förutsättning för en utvecklad industrination.
Utifrån sin analys bör kommissionen bedöma bl.a. det framtida behovet av ny kraftproduktion och förutsättningarna därför. En viktig fråga är att bedöma förutsättningarna för ett framtida utnyttjande av naturgas i bl.a. kraft- och kraftvärmeproduktion. Behovet av särskilda statliga åtgärder bör därvid också granskas, liksom de effekter som en utbyggnad av naturgasdistributionen kan ge upphov till för bl.a.
biobränslemarknaden.
Mot bakgrund av elmarknadens avreglering bör kommissionen noga analysera konsekvenserna av en utökad handel med el till kontinenten. Därvid bör konsekvenserna för det svenska elförsörjningssystemets långsiktiga leveranssäkerhet och effek-terna på de svenska elpriserna analyseras.
Kommissionen bör vidare granska det regelverk som kommer att gälla för överföring av el på kraftledningsnäten och därvid analysera om de nya reglerna medför en försämrad situation för glesbygds-kunderna. Behovet av ytterligare föreskrifter vad gäller tarifferna på regionnäten i syfte att undvika regionalpolitiskt negativa effekter av förslagen bör bedömas.
Resultaten av de pågående stöden inom biobränsleområdet bör granskas vad gäller bl.a. deras påverkan på teknikutvecklingen inom området.
Stödformernas effektivitet bör också bedömas i jämförelse med andra styrmedel.
Kommissionen bör utifrån 1991 års energipolitiska riktlinjer analysera de samhällsekonomiska, miljö- och energipolitiska konsekvenserna av en avställning av en eller flera reaktorer under 1990-talet.
Kommissionens överväganden bör göras mot bakgrund av nödvändigheten av att begränsa klimatförändringarna till en för samhället och naturen hållbar nivå. En utgångspunkt för kommissionens arbete bör därvid vara de åtaganden som Sverige gjort i enlighet med FN:s klimatkonvention.
Inriktningen bör vara att de åtgärder som föreslås kan genomföras på ett kostnadseffektivt sätt och att de klimatpolitiska insatserna inom energiområdet bör koncentreras där de är effektivast.
Kommissionen bör i sitt arbete integrera frågan om hur energi- och miljöskatter påverkar möjligheten att realisera de energipolitiska målen. I denna del bör kommissionen följa arbetet inom den kommitté som har tillkallats för att analysera förutsättningarna för en ökad miljörelatering av skattesystemet (dir. 1994:11).
Kommissionen bör vidare analysera förutsättningarna för kraftföretagens ersättningsskyldighet enligt atomansvarighetslagen och redovisa förutsättningarna för utveckling av det internationella regelverket.
Energiforskningens betydelse för omställningen bör behandlas av kommissionen.
Därvid bör bl.a. bedömas om avvägningen är lämplig mellan satsningarna på utvecklingen av ny elproduktionsteknik och på forskning.
Kommissionen bör särskilt bedöma möjligheterna att utnyttja resultaten från den internationella forskningen för svenska insatser på energiområdet.
Kommissionen bör också redovisa de forskningsområden där specifikt svenska intressen kan motivera särskilda satsningar.
Utifrån sin analys av behovet av förändringar och ytterligare åtgärder för omställningen och utvecklingen av energisystemet bör kommissionen överväga och föreslå lämpliga styrmedel.
Kommissionen bör vidare överväga behovet av att utveckla bättre energiprognoser.
2 Tidsplan, arbetsformer m.m.
Kommissionen bör senast den 30 november 1994 redovisa sina bedömningar vad gäller utlandshandeln med el och regionalpolitiska frågor.
Kommissionen bör senast den 31 december 1995 slutredovisa resultatet av sitt arbete. Kommissionen bör dock, om den bedömer det vara lämpligt, kunna redovisa delar av uppdraget tidigare.
För kommissionen skall gälla regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43), regionalpolitiska konsekvenser i utredningsverksamheten (dir. 1992:50) och prövning av offentliga åtaganden (dir. 1994:23).
3 Bakgrund
Riksdagen beslutade år 1991 om riktlinjer för energipolitiken (prop.
1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373).
Energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor.
Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i Sverige.
Energipolitiken skall utgå från vad natur och miljö kan bära.
Landets elförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som i största möjliga utsträckning grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara, energikällor samt en effektiv energihushållning. Stränga krav skall ställas på säkerhet och omsorg om miljön vid användning och utveckling av all energiteknik.
Riksdagen uttalade år 1980 (prop. 1979/80:170, bet. 1979/ 80:NU70, rskr.
1979/80:410) att kärnkraften skall avvecklas i den takt som är möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för att upprätthålla sysselsättning och välfärd. Vidare angav riksdagen att det bör slås fast att den sista reaktorn i Sverige skall stängas senast år 2010.
En trovärdig och aktiv politik för omställningen och utvecklingen av energisystemet förutsätter konkreta åtgärder som förenar en stabil och tillräcklig tillförsel av energi med energipolitikens övriga mål.
Stränga miljökrav skall gälla för all el- och värmeproduktion.
En säker tillgång på el till ett rimligt pris är en viktig förutsättning för den svenska industrins internationella konkurrenskraft.
Energipolitiken skall utformas så att denna förutsättning bevaras.
Särskilt för den elintensiva industrin - som omfattar viktiga basnäringar som pappersindustrin, gruvindustrin och stålindustrin - är detta ett grundläggande krav. Det är därför nödvändigt att det finns tillräcklig kapacitet i elproduktionen och att priset på el sätts efter marknadens villkor.
Omställningen av energisystemet måste, vid sidan om säkerhetskraven, ske med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för upprätthållande av sysselsättning och välfärd. När kärnkraftsavvecklingen kan inledas och i vilken takt den kan ske avgörs av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el från miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser.
Riksdag och regering anger de förutsättningar som kraftföretagen skall arbeta inom. Så beslutar t.ex. statsmakterna om energibeskattningen och om miljöpolitiska styrmedel i form av t.ex. miljöavgifter och utsläppsnormer. I lagen (1902:71 s.1), innehållande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen) finns föreskrifter om bl.a.
koncession för överföring och distribution av elektrisk kraft. Det är kraftföretagens uppgift att med utgångspunkt i den av statsmakterna fastlagda energipolitiken planera och utveckla kraftsystemet så att landets behov av el blir tillgodosett.
En tryggad energiförsörjning är en förutsättning för en utvecklad industrination. Detta gäller i hög grad elförsörjningen. En effektivt fungerande elmarknad är av grundläggande vikt för en hållbar ekonomisk tillväxt.
Strävan att säkerställa ett gott liv för våra efterkommande kräver att naturen förvaltas så att vi kan lämna en oförstörd miljö till framtidens generationer. I Finansplanen 1993/94 (prop. 1993/94:100, bilaga 1)
konstaterar regeringen att om produktion och ekonomisk verksamhet sker i sådana former att miljön förstörs minskar landets långsiktiga produktionsmöjligheter. All energiomvandling ger upphov till miljöpåverkan. I en marknadsekonomi med väl fungerande prissättning minskas resursåtgången. I praktiken krävs dock regler och styrmedel som instrument för en bättre miljö och hushållning med natur- och energiresurser.
3.1 Riksdagens energipolitiska beslut våren 1994
I riksdagens beslut om energipolitiken våren 1994 behandlades bl.a.
omställningen av energisystemet (bet. 1993/94:NU17, rskr 1993/94:356).
Riksdagen föreslog att en kommission med parlamentarisk sammansättning skall tillsättas för att granska de pågående energipolitiska programmen för omställning och utveckling av energisystemet och analysera behovet av förändringar och ytterligare åtgärder. Kommissionen bör också lägga fram förslag om program med tidsangivelser för omställningen av energisystemet. En utgångspunkt för kommissionens arbete bör vara att omställningen och utvecklingen av energisystemet - i enlighet med 1991 års energipolitiska överenskommelse - kan grundas på långsiktigt hållbara politiska beslut.
Kommissionen bör alltså, enligt Näringsutskottets betänkande, göra en fördjupad analys av de resultat som nåtts inom ramen för den energipolitiska överenskommelsen. Här ingår en granskning dels av stöden till investeringar i olika anläggningar, dels av åtgärderna för energieffektivisering och energihushållning. Kommissionen bör även göra en samordnad översyn av de energipolitiska styrmedlen; dessa måste utformas så att omställningen och utvecklingen av energisystemet kan ske på samhällsekonomiskt riktiga grunder. I kommissionens uppgifter bör också ingå att studera resultaten av programmen för forskning och utveckling inom energiområdet.
Internationaliseringens ökade betydelse bör särskilt uppmärksammas av kommissionen. Bland annat bör granskas i vilken utsträckning som de senaste årens omvärldsförändringar har påverkat förutsättningarna för omställningen av energisystemet. Den pågående utvecklingen mot en ökad integration av de europeiska energimarknaderna bör studeras med avseende på hur integrationen påverkar förutsättningarna för den svenska energiförsörjningen.
En viktig uppgift för kommissionen bör vara att följa utvecklingen på den svenska elmarknaden. En säker och rationellt fungerande elförsörjning är en förutsättning för en utvecklad industrination som Sverige. Utifrån sin analys bör kommissionen bedöma bl.a. det framtida behovet av ny kraftproduktion och förutsättningarna därför.
Riksdagen beslutade den 26 maj 1994 att godkänna regeringens proposition om handel med el i konkurrens (prop. 1993/94:162, bet. 1993/94:NU22, rskr. 1993/94:358). Därvid preciserades kommissionens uppgifter vad gäller utvecklingen på elmarknaden. Kommissionen bör ges i uppgift att noga analysera konsekvenserna av en utökad handel med el till kontinenten och belysa konsekvenserna för det svenska elförsörjningssystemets långsiktiga leveranssäkerhet av en utökad handel.
Även effekterna på de svenska elpriserna av en utökad export till kontinenten bör analyseras. I Näringsutskottets betänkande understryks att den påpekade osäkerheten inte gäller i förhållande till Norge och Finland.
Enligt utskottet är rimliga överföringstariffer för glesbygdskunder en central utgångspunkt vid en bedömning av elmarknadens funktionssätt.
Utskottet finner det naturligt att nätmyndigheten bedömer ändamålsenligheten i de regler som gäller för elmarknaden. Som en följd av frågans betydelse får den även behandlas av den föreslagna energikommissionen. Utskottet förutsätter att frågor om glesbygdsdistributionen behandlas med förtur så att eventuella åtgärder kan sättas in snabbt om så skulle behövas. Energikommissionen bör även analysera behovet av ytterligare föreskrifter vad gäller tarifferna på regionnäten i syfte att undvika regionalpolitiskt negativa effekter av förslagen.
3.2 De energipolitiska programmen
Riksdagens beslut om riktlinjer för energipolitiken innefattade bl.a.
särskilda program för omställningen och utvecklingen av energisystemet.
Från den 1 juli 1991 kan stöd enligt förordningen (1991:1099) om vissa investeringar inom energiområdet lämnas för investeringar i kraftvärmeproduktion med biobränslen och för att säkerställa en fortsatt användning av biobränslen i befintliga kraftvärmeverk. Vidare kan stöd lämnas för investeringar i vindkraftverk och anläggningar för utnyttjande av solvärme. Riksdagen har sedan år 1991 beslutat om vissa mindre förändringar i programmen (prop. 1992/93:99, bet. 1992/93:NU20, rskr.
1992/93:137 och prop. 1992/93:100 bil. 13, bet. 1992/93:NU28, rskr.
1992/93:362).
Beslutet om riktlinjer för energipolitiken innefattar även ett program för effektivare användning av energi. Programmet innehåller bl.a. stöd enligt förordningen (1988:806) om statligt stöd till utveckling, upphandling och introduktion av energieffektiv teknik. Stödsystemet avsåg ursprungligen en femårsperiod men har genom riksdagsbeslut förlängts med två år inom en oförändrad anslagsram på 750 miljoner kronor (prop.
1992/93:100 bil. 13, bet. 1992/93:NU28, rskr. 1992/93:362). Vidare anslog riksdagen 200 miljoner kronor för stöd till energieffektiva pilot- och demonstrationsanläggningar inom industrin samt i lokaler och bostäder, 10 miljoner kronor för samordning och utveckling av information rörande effektiv energianvändning till mindre och medelstor industri samt 5 miljoner kronor för arbetet med energideklarationer m.m.
Enligt beslut av regeringen inrättades ett energianvändningsråd den 1 juli 1991. Rådets uppgift är att svara för samordningen av sektormyndig-
heternas verksamhet för energieffektivisering.
Programmen för omställning och utveckling av energisystemet innefattar också ett medelstillskott till Energiteknikfonden genom anslag på 110 miljoner kronor per år under fem år. Därutöver tillförs fonden, liksom tidigare, medel från skatten på olja som motsvarar 10 kronor per kubikmeter olja.
I enlighet med den energipolitiska uppgörelsen tillkallade regeringen i februari 1991 en biobränslekommission för att analysera de långsiktiga förutsättningarna för en ökad kommersiell användning av biobränslen samt lämna förslag till åtgärder för att stärka biobränslenas konkurrenskraft.
Enligt det energipolitiska beslutet skall riksdag och regering ha möjlighet att bedöma resultatet av insatserna för energihushållning och ny kraft- och värmeproduktion. Utvärderingar bör därför göras fortlöpande av myndigheterna. Regeringen bör årligen i budgetpropositionen redovisa de resultat som har uppnåtts genom de energipolitiska programmen för omställning och utveckling av energisystemet samt förelägga riksdagen förslag om de ytterligare åtgärder som är motiverade.
I budgetpropositionen 1994 (prop. 1993/94:100 bil. 13) har regeringen lämnat en redovisning av de energipolitiska programmens resultat samt föreslagit vissa förändringar i programmen.
Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) har rege-ringens uppdrag att utvärdera programmen för omställning och utveckling av energisystemet m.m. samt att årligen redovisa resultatet av utvärderingen till regeringen. NUTEK överlämnade den 1 september 1993 rapporten Energirapport 1993 till regeringen. Energianvändningsrådet överlämnade rapporterna Utvärdering av programmet för effektivare energianvändning, Redovisning av sektormyndigheternas verksamhet inom energihushållnings-
programmet och Rapportering av överläggningar med större lokalförvaltare.
Utredningarna visar att de energipolitiska programmen löper i stort sett som planerat och att resultaten så här långt synes motsvara de mål som låg till grund för 1991 års energipolitiska beslut. Programmen avser emellertid i många fall energiproduktionsanläggningar med långa byggtider.
När det gäller programmet för effektivare energianvändning har NUTEK bedömt att det är för tidigt att uppskatta hur mycket energi som sparats till följd av programmet. Det är bl.a. av dessa skäl inte möjligt att dra några helt säkra slutsatser avseende programmens resultat.
NUTEK:s Energirapport 1993 visar att intresset är mycket stort för såväl stödsystemen för främjande av utveckling och introduktion av ny energiteknik som stöd inom ramen för energieffektiviseringsprogrammet.
Däremot visar utredningarna att investeringsstödens effekter vad avser den tekniska utvecklingen är begränsade. NUTEK anser att det råder en obalans mellan de medel som avsätts för utveckling av ny elproduktionsteknik och de medel som avsätts för forskning.
Riksdagen har i enlighet med regeringens förslag i årets budgetproposition beslutat (bet. 1993/94:NU17, rskr. 1993/94:356) att programmet för effektivare energianvändning fortsätter med nuvarande omfattning och inriktning. Medel förs enligt riksdagsbeslutet över från investeringsprogrammet för vindkraft till teknikutveckling och forskning avseende vindkraft, och teknikupphandling bör prövas inom ramen för investeringsbidraget. Vidare sänks stödnivån för solvärmeanläggningar i bostäder från 35 % till 25 % av investeringskostnaden. Riktlinjerna för Energiteknikfonden förändras inte.
3.3 Tidigare utvärderingar av energipolitiken
Energipolitiken har under de senaste tjugo åren varit föremål för omfattande politisk granskning. Ett mycket omfattande utredningsarbete har genomförts. Bland de viktigaste utredningarna och deras betänkanden bör nämnas Energikommissionen (SOU 1978:17, Energi), Konsekvensutredningen (SOU 1979:83, Om vi avvecklar kärnkraften), Energiskattekommittén (SOU 1982:16, Skatt på energi), Vattenkraftsberedningen (SOU 1983:49, Vattenkraft), 1981 års energikommitté
(SOU 1984: 61, I stället för kärnkraft), Utredningen om el och inhemska bränslen (SOU 1986:16, Vägar till effektiv energianvändning), Elanvändningsdelegationen (SOU 1987:68, Elhushållning på 1990-talet), Vindkraftutredningen (SOU 1988:32, Läge för vindkraft), Miljöavgifts-
utredningen (SOU 1989:83, Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken), EL 90
(SOU 1990:21, Den elintensiva industrin under kärnkraftsavvecklingen)
och Bio-bränslekommissionen (SOU 1992:90, Biobränslen för framtiden).
Under perioden har de statliga energiforskningsprogrammen regelbundet utvärderats i särskilda utredningar. Delegationen för energiforskning och sedermera Energiforskningsnämnden genomförde under åren 1975-1990 fortlöpande utvärderingar av forsknings- och utvecklingsprogram.
På uppdrag av regeringen redovisade NUTEK i april 1993 rapporten Utvärderingar av svensk energipolitik 1975-1993. Rapporten innehåller en sammanställning av de utvärderingar som under perioden har gjorts av de statliga energipolitiska insatserna.
3.4 Åtgärder mot miljöpåverkan, m.m.
Den globala klimatförändringen till följd av växthusgaser är ett problem som på ett fundamentalt sätt skiljer sig från övriga utsläppsproblem inom energisektorn. Klimatpåverkan är oberoende av var på jorden utsläppen äger rum. Kostnaderna för att begränsa utsläppen och vidta andra åtgärder för att motverka ökningen av växthusgaser i atmosfären varierar i hög grad. Klimatfrågans komplexitet och globala omfattning kräver ett internationellt samarbete.
Sverige kan dock även vidta nationella åtgärder för att begränsa utsläppen av växthusgaser.
Målet att söka begränsa klimatförändringarna till en för samhället och naturen hållbar nivå fordrar åtgärder för att såväl begränsa utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser som öka upptaget av kol i skog och annan växtlighet. På energiområdet är det i första hand fråga om att minska utsläppen av koldioxid från fossila bränslen. Också metanutsläpp har stor betydelse för växthuseffekten. Användningen av fossila bränslen innebär också att jordens ändliga naturresurser förbrukas.
I samband med det energipolitiska beslutet år 1991 antog riksdagen en klimatstrategi (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91: JoU30, rskr.1990/91:338). I klimatstrategin lades stor vikt vid det internationella arbetet. Det framhölls att industriländerna har en särskild roll och ett särskilt ansvar för att minska klimatpåverkan. Kraven på länderna bör ställas så att åtgärder kan vidtas på ett kostnadseffektivt och rättvist sätt med hänsyn till bl.a. nuvarande utsläpp per invånare och till tidigare åtgärder som har minskat utsläppen.
Vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Brasilien år 1992 undertecknade 153 stater, däribland Sverige, en klimatkonvention som syftar till att skydda jordens klimat. Riksdagen beslutade våren 1993 om åtgärder mot klimatpåverkan, innefattande bl.a. vissa klimatpolitiska insatser inom energiområdet (prop. 1992/93:179 bil. 4, bet.
1992/93:NU28, rskr. 1992/93: 362). Beslutet innebar bl.a. att en nationell strategi antogs som innebär att koldioxidutsläppen från fossila bränslen stabiliseras i enlighet med FN:s klimatkonvention till 1990 års nivå år 2000, för att därefter minska.
Enligt beslutet skall de svenska insatserna inom energisektorn koncentreras till två områden: forskning, utveckling och demonstration av energieffektiv teknik och teknik för att utnyttja förnybara energikällor i Sverige samt energieffektivisering och övergång till förnybara energikällor i Baltikum, Polen och övriga Östeuropa.
Det klimatpolitiska beslutet innefattade inom energiområdet bl.a. ett program för energieffektiviseringsåtgärder och ökat utnyttjande av förnybara energislag i Baltikum och Östeuropa. Insatserna skall enligt beslutet pågå under en längre tid. För budgetåret 1993/94 anvisades 95 miljoner kronor.
Vidare innefattade det klimatpolitiska beslutet ett tidsbegränsat investeringsstöd för anslutning av mindre block- och gruppcentraler samt småhus till befintliga fjärrvärmenät. För stödsystemet, som enligt beslutet skall vara i kraft under budgetåret 1993/94, anvisades 50 miljoner kronor. För ut-veckling och teknikupphandling av miljöanpassade fordon och drivmedel anvisades 15 miljoner kronor. Medlen tillfördes Energiteknikfonden.
3.5 Energiforskning
Det övergripande målet för energiforskningen är att skapa vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universiteten, högskolorna och i näringslivet för utvecklingen och omställningen av energisystemet i enlighet med riksdagens riktlinjer för energipolitiken (prop.
1992/92:170, bet. 1992/93: NU30, rskr. 1992/93:399).
Energiforskningen har stor betydelse för att ta fram energialternativ baserade på förnybara energikällor och effektiv energianvändning. För att tillgodose dessa krav bör forskningen ha en långsiktig och uthållig inriktning.
Inom energiforskningen sker omfattande satsningar både i enskilda länder och i internationella projekt. En betydande del av de problem som energiforskningen har inriktats mot är gemensamma för alla industrialiserade stater. Av särskild be-tydelse för Sverige är det forskningsarbete som genomförs inom EG och IEA.
3.6 Energihushållning
En effektiv energianvändning är en förutsättning för att viktiga energi-
och miljöpolitiska mål skall kunna nås. I 1991 års energipolitiska beslut konstateras att det av ekonomiska och miljömässiga skäl är angeläget att potentialen för eleffektivisering tas till vara på såväl kort som lång sikt. Det framhölls bl.a. att investeringar i effektivisering bör genomföras så länge kostnaderna per kWh inte överstiger kostnaderna för ny elproduktion. Det pågående programmet för effektivare användning av energi beslutades i syfte att öka kunskapen och stimulera marknadens intresse för ekonomiskt motiverade energieffektiviseringar. Utvärderingen av programmet visar att det uppfyller sina mål och att stödet har visat att det finns former för marknadspåverkan som ger effekter även i fråga om produktutformning och fortlöpande aktörsbeteende.
Priset är det viktigaste styrmedlet som signal till marknadens aktörer.
Därför är en väl fungerande energimarknad en grundläggande förutsättning för att en ökad effektivitet skall uppnås i energianvändningen. En avreglerad energimarknad bidrar till en effektivare resursanvändning hos alla aktörer. Det är viktigt att styrmedel för att öka energieffektiviseringen bygger på en marknadsekonomisk grund.
"Integrerad resursanvändning" och "balansprincipen" är två vanliga samlingsbenämningar för åtgärdsprogram som används för effektivisering och hushållning inom elområdet i vissa länder. NUTEK har i en utredning konstaterat att i Förenta Staterna har denna typ av reglering bidragit till ett förbättrat utnyttjande av resurserna på såväl användnings- som tillförselsidan. Elmarknaderna i de länder där principen tillämpats är dock hårt reglerade och saknar normalt konkurrens. Det finns därför endast begränsade möjligheter att överföra erfarenheter från dessa länder till en avreglerad marknad.
På en väl fungerande marknad kan motsvarande effektiviseringseffekter komma att uppstå som ett resultat av aktörernas konkurrens och önskan att minimera sina totala kostnader. Det torde därför inte finnas skäl för statsmakterna att med regleringar föreskriva att energiföretagen skall tillämpa balansprincipen, eftersom motsvarande effekter på en fungerande elmarknad kan uppnås med hjälp av marknadspriser (inklusive skatter och avgifter) på el.
Elmarknaden karaktäriseras av ett fåtal stora producenter och ett mycket stort antal konsumenter. Det kan inte uteslutas att detta kan medföra imperfektioner som gör att marknaden inte fungerar optimalt. Marknadens funktion kompliceras också av att man inom eldistributionssystemet måste ta hänsyn till utbud och efterfrågan på både energi och effekt.
3.7 Elmarknaden
En säker tillgång på el till ett rimligt pris är en viktig förutsättning för den svenska industrins internationella konkurrenskraft. Det är därför nödvändigt att det finns tillräcklig kapacitet i elproduktionen och att priset på el sätts efter marknadens villkor. Energipolitiken bör utformas så att denna förutsättning bevaras. Särskilt för den elintensiva industrin - som omfattar viktiga basnäringar som pappers-
industrin, gruvindustrin och stålindustrin - är detta ett grundläggande krav.
Omställningen av energisystemet förutsätter effektiva energimarknader.
Riksdagen har nyligen beslutat om nya regler för elmarknaden i enlighet med regeringens proposition om handel med el i konkurrens (prop.
1993/94:162, bet. 1993/94:NU22 rskr. 1993/94:258). Elmarknadsreformen är ett viktigt inslag i den aktiva energipolitiken som syftar till att skapa ett regelverk för elmarknaden som möjliggör ett än mer rationellt utnyttjande av produktions- och distributionsresurserna och tillförsäkrar kunderna flexibla leveransvillkor till lägsta möjliga priser.
Därigenom anges det övergripande regelverket för en effektiv elmarknad.
På denna marknad blir det företagens och konsumenternas uppgift att med utgångspunkt i den av statsmakterna fastlagda energipolitiken planera och utveckla elsystemet så att landets behov av el blir tillgodosett.
Landets elförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som i största möjliga utsträckning grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara energikällor samt en effektiv energihushållning.
I samband med den energipolitiska överenskommelsen beslutades om åtgärder för bl.a. stöd till kraftvärmeproduktion med biobränslen och till investeringar i vindkraftverk och solvärmeanläggningar.
I enlighet med den energipolitiska uppgörelsen tillkallade regeringen i februari 1991 en biobränslekommission för att analysera de långsiktiga förutsättningarna för en ökad kommersiell användning av biobränslen samt lämna förslag till åtgärder för att stärka biobränslenas konkurrenskraft.
Kommissionen hade att med förtur redovisa överväganden och förslag om sam-
ordning och förstärkning av pågående utvecklingsinsatser för biobränslen.
Biobränslekommissionen överlämnade i november 1991 delbetänkandet El från biobränslen (SOU 1991:93) till regeringen. I september 1992 avgav kommissionen sitt huvudbetänkande Biobränslen för framtiden (SOU 1992:90).
Riksdagen har med utgångspunkt i kommissionens förslag beslutat om ett sammanlagt stöd på 625 miljoner kronor för att påskynda utvecklingen av teknik som förbättrar förutsättningarna för kommersiell användning av biobränslen.
För stöd till investeringar i små och medelstora vindkraftverk avsattes enligt 1991 års energipolitiska beslut 250 miljoner kronor. I januari 1993 höjdes stödnivån från högst 25 % till högst 35 % av investeringskostnaden (prop. 1992/93:99, bet. 1992/93:NU20, rskr.
1992/93:137). Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit vissa förändringar av stödets utformning (prop. 1993/94:100 bil. 13).
För stödet till investeringar i solvärmeanläggningar avsattes 50 miljoner kronor genom 1991 års beslut. Riksdagen besluta-de senare att att höja stödnivån för stöd till solvärmeanläggningar i bostäder, i likhet med stödnivån för vindkraftverk, från 25 % till 35 % av investeringskostnaden. Regeringen före-slår i årets budgetproposition att stödnivån skall återföras till 25 % av investeringskostnaden. Det finns ett stort intresse för solvärme i bostäder, sammanlagt 17 miljoner kronor har givits i stöd under de första åren, varav drygt 12 miljoner kronor budgetåret 1992/93.
Vid valet mellan fossila bränslen, som på sikt kan behövas för att säkra eltillförseln, ger naturgas lägst utsläpp av koldioxid. Naturgaseldad elproduktion har även andra fördelar.
Det europeiska naturgasnätet är under snabb utbyggnad. På gasområdet pågår ett arbete i syfte att integrera gasmarknaden i den inre marknaden. I Norden har frågan om överföring av gas från Norge till Sverige och Finland för att bygga ut den nordiska naturgasmarknaden diskuterats i många år.
Riksdagen beslöt år 1988 om riktlinjer för naturgasanvändningen i Sverige (prop. 1987/88:90, bet. 1987/88:NU40, rskr. 1987/88:375).
Tillförsel av gas skall ske i överensstämmelse med de energipolitiska riktlinjerna. Vidare skall inköp av gas ske efter strikt kommersiella principer så att gasen av egen kraft kan konkurrera på den svenska energimarknaden.
I 1991 års energipolitiska uppgörelse konstaterades bl.a. att det inte kan uteslutas att en del av den nya elproduktionskapaciteten kan behöva bli baserad på fossila bränslen. Vidare sades att stränga miljökrav bör ställas på nya fossileldade anläggningar, samt att en förutsättning bör vara att utbyggnaden kan ske inom ramen för en utvecklad klimatstrategi.
På grund av den starka kraftbalans som förelåg förutsågs inte någon nämnvärd utvidgning av det då befintliga naturgasområdet i södra och västra Sverige under tiden fram till mitten av 1990-talet.
Överenskommelsen sade även att de orörda älvarna och de älvsträckor som riksdagen har undantagit från utbyggnad även fortsättningsvis skall skyddas.
Vid investeringar i kraftanläggningar gäller långa ledtider från det att ett utbyggnadsbehov identifierats till dess att anläggningen är driftklar. Det finns därför ett stort behov av prognoser över såväl användningen som tillförseln av el och annan energi. Metodiken kan behöva utvecklas. Genom ut-vecklade energiprognoser kan säkrare bedömningar göras bl.a. när det gäller behovet av nya kraftanläggningar.
Kärnkraftsindustrins ansvar vid en eventuell kärnkrafts-olycka är enligt bestämmelserna i atomansvarighetslagen begränsat till 1 200 milj. kr efter den höjning som genomfördes den 1 januari 1992. Den svenska lagstiftningen överensstämmer med det ersättningssystem som gäller i Västeuropa och grundar sig på internationella konventioner, Pariskonventionen med tilläggskonventioner. Det torde för närvarande inte vara förenligt med Pariskonventionen att ålägga anläggningsinnehavare ett obegränsat ansvar. Konventionen föreskriver strikt ansvar för anläggningsinnehavaren men fastställer även gränser för detta ansvar. I 1991 års energiöverenskommelse sades att regeringen borde med hänsyn till frågans vikt driva frågan om ett vidgat ansvar i internationella sammanhang. För närvarande pågår även ett beredningsarbete inom regeringskansliet för att tillse att den svenska lagstiftningen helt står i överensstämmelse med konventionens nuvarande regelverk.
3.9 Energi- och miljörelaterade skatter och avgifter
Beskattningen av energi har under senare år väsentligt förändrats vid flera tillfällen. I samband med skattereformen infördes år 1990 mervärdesskatt på all energi utom fjärrvärme. Samtidigt reducerades den allmänna energiskatten på elektrisk kraft. I skattereformens andra steg infördes den 1 januari 1991 en koldioxidskatt och en svavelskatt samtidigt som den allmänna energiskatten på fossila bränslen sänktes med hälften. Mervärdesskatt infördes även på fjärrvärme. Dessutom introducerades, med verkan från år 1992, en avgift på utsläpp av kväveoxider från större energiproduktionsanläggningar.
Genom 1991 års energipolitiska beslut infördes den 1 juli särskilda regler för beskattning av kraftvärme i syfte att stärka kraftvärmeteknikens konkurrenskraft i förhållande till kondenskraft och värmeproduktion.
Med verkan från den 1 januari 1993 förändrades industrins och växthus-
näringens energibeskattning på så sätt att dessa branscher i princip endast omfattas av en reducerad koldioxidskatt på sin bränsleförbrukning. Samtidigt höjdes koldioxidskatten för övriga förbrukare och systemet med nedsättning av energi- och koldioxidskatt över en viss nivå för industrin avskaffades. Särskilda övergångsbestämmelser gäller för industrin och växthusnäringen under åren 1993 och 1994.
Regeringen bemyndigade i juni 1992 chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en teknisk översyn av energibeskattningen (Fi 1992:15). Utredaren har nyligen i betänkandet
(SOU 1994:85) redovisat sina överväganden och förslag. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.
Regeringen beslutade den 10 mars 1994 att en kommitté med parlamentarisk sammansättning skall utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv analysera de miljöstyrande inslagen i nuvarande skattelagstiftning och mot bakgrund av denna analys undersöka förutsättningarna för ökad miljörelatering av det svenska skattesystemet, bl.a. genom en analys av relevanta förslag på området (dir. 1994:11).
Kraftvärmeverken har sedan energiöverenskommelsen år 1991 undantagits från energiskatt på insatt bränsle vid värme-produktion. Den s.k. kris-
uppgörelsen år 1992 innebar att detta energiskatteavdrag skulle avskaffas. Vid riksdagens behandling av regeringens förslag i frågan konstaterades att det krävdes ytterligare underlag (prop. 1992/93:50, bet. 1992/93:FiU1) för ett definitivt ställningstagande till förslaget.
Ikraftträdandet sköts därför till den 1 januari 1994. Regeringen beslutade den 25 mars 1993 att inrätta en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att utreda frågor om beskattningen av kraftvärme. Arbetsgruppen slutredovisade sitt arbete i rapporten Förändrad kraftvärmebeskattning
(Ds 1994:28). Efter remissbehandlingen bedömdes att det inte fanns underlag för ett förslag till riksdagen om ändrad kraftvärmebe-
skattning.
Med anledning av detta tog riksdagen på nytt upp frågan och beslutade att den första etappen av den slopade energiskattebefrielsen skall träda i kraft den 1 juli 1994 (bet.1993/94:SkU34, rskr. 1993/94:297). Avdraget halveras därmed. Den resterande delen av skatteomläggningen bör enligt skatteutskottets förslag anstå tills mer långsiktiga regler om energibeskattningen kan antas.
Riksdagen beslutade samtidigt att en miljöbonus för vindkraftproducerad el motsvarande skatten på el till hushåll skall införas den 1 juli 1994.
Vidare beslutades att en kompensation skall ges från den 1 juli 1994 med 9 öre/kWh för levererad värme från kraftvärme- och fjärrvärmeverk till tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. Från år 1996 gäller detsamma för växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling. Värme som producerats med råtallolja undantas dock från kompensationen. Riksdagen beslutade också att de gällande övergångsreglerna om nedsättning av energi- och koldioxidskatt för växthusnäringen utsträcks till att gälla också under år 1995.
3.10 Försörjningsberedskap
Strävandena efter ökad försörjningstrygghet har länge utgjort ett viktigt inslag i energipolitiken. Särskilt efter oljekriserna under 1970-talet och början av 1980-talet blev ett minskat oljeberoende ett energipolitiskt huvudmål. Också de åtgärder som har vidtagits under senare år, som t.ex. de energipolitiska programmen år 1991, har i viss mån tagit sikte på försörjningstryggheten.
Vid sidan av den allmänna energipolitiken har det ingått som ett led i totalförsvaret att stärka energisystemets motstånds-kraft mot störningar vid säkerhetspolitiska kriser och i krig. Insatserna har tidigare inriktats särskilt mot beredskapslagring av olja. Enligt beslut av riksdagen i vår (prop. 1993/94:141, bet. 1993/94:NU19, rskr.
1993/94:311) skall den civila lag-ringen för krigssituationer struktureras om och anpassas till nya säkerhetspolitiska förutsättningar.
Stor uppmärksamhet ägnas nu åt beredskapsfrågorna på elförsörjningens område. Det ingår i uppdraget för Ellagstiftningsutredningen (N 1992:04) att lägga fram förslag om elberedskapen, mot bakgrund bl.a. av förändringarna på elmarknaden i samband med elmarknadsreformen.