Dir. 1994:60
En särskild utredare skall utreda formen för samordning av informations-
försörjningen inom rättsväsendet.
1 Tidigare utredningsarbete
1.1 Allmänt
Ett omfattande utrednings- och utvecklingsarbete har under de senaste åren bedrivits i fråga om rättsväsendets informationssystem (RI) och informationsförsörjning. En fråga som därvid behandlats är behovet av en rationell samordning av verksamheten. Delar av detta utredningsarbete m.m. redovisas i det följande.
1.2 SARI
Samarbetsorganet för rättsväsendets informationssystem (SARI) tillsattes i december 1966. SARI:s uppgift är att fungera som ett samarbetsorgan mellan Justitiedepartementet och vissa myndigheter, främst inom rättsväsendet. I SARI:s arbete deltar företrädare för Justitie-
departementet, Domstolsverket, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårdsstyrelsen, Generaltullstyrelsen, Riksskatteverket, Statistiska centralbyrån (SCB), Statskontoret m.fl.
För SARI:s arbete används kommittéformen. Särskilda direktiv för SARI har dock inte beslutats. Enligt förordningen (1970:517; ändrad senast 1993:1343) om rättsväsendets informationssystem och förordningen
(1980:628; ändrad senast 1993:961) om rättsdatasystem skall vissa frågor om bl.a. rättsväsendets informationssystem beredas av SARI.
1.3 Översynsrapport från Rikspolisstyrelsen
Rikspolisstyrelsen har på uppdrag av regeringen gjort en översyn av den centrala polisorganisationen.
I rapporten (1993-03-31) redovisas bl.a. förslag om en ny organisation för register- och dataverksamheten vid Rikspolisstyrelsen (RPS). En utgångspunkt för den föreslagna organisationen för ADB-verksamheten inom RPS är, enligt rapporten, att användarnas behov av ADB-stöd och andra tjänster skall styra organisationsuppbyggnaden. Genom att tydliga beställar- och producentrelationer inrättas bör enligt RPS grunden kunna läggas för en rationell utveckling av nya styr- och finansieringssystem.
Organisationsförslaget innebär att RPS roll som beställare organiseras i en enhet, medan produktionen samlas i en annan mer fristående enhet med namnet RättsData. Därutöver bör, enligt förslaget, ett råd med vissa samordningsuppgifter bildas med representation från såväl beställarsidan som produktionssidan.
RättsData bör enligt förslaget som leverantör ha två huvuduppgifter. För det första skall RättsData svara för drift och ADB-teknisk utveckling av polisväsendets gemensamma system och RI-systemen. Kostnaderna för RI-
systemen skall hållas åtskilda från övriga kostnader och fördelas på de myndigheter inom rättsväsendet som använder systemen. För det andra skall RättsData förvalta och utveckla ADB-strukturen inom rättsväsendet genom att arbeta som uppdragstagare med avgiftsfinansiering som grund.
Kirunaenheten som skall ingå i RättsData bör enligt förslaget ha en huvudsaklig inriktning på drift och förvaltning av RI-rutinerna.
RättsData bör vidare organisatoriskt få ungefär samma ställning inom RPS som bl.a. Polishögskolan har.
1.4 Statskontorets rapport Rättsväsendets informationssystem
Statskontoret har på uppdrag av regeringen lämnat en redogörelse för den informationsteknologiska utvecklingen inom rättsväsendet.
I rapporten (1993:31) skriver Statskontoret att basen för informations-
försörjningen inom rättsväsendet bör utgöras av sektorssystemen. Vidare föreslås att det fortsatta utvecklingsarbetet bör omfatta två nivåer, nämligen Justitiedepartementet och myndigheterna, samt att SARI avvecklas. I myndigheternas ansvar skall enligt Statskontoret också ligga att se till att samverkan och samordning över myndighetsgränserna kommer till stånd, liksom formerna för det. I denna samverkan är det viktigt att ansvarsfrågorna klargörs. Det kan innebära att en myndighet ges ansvaret för att i samarbete med övriga bedriva visst utveck-
lingsarbete m.m. eller i vissa fall genom att en myndighet är sammankallande i gruppen och därvid samordnar arbetet.
1.5 Remissyttrandena över Statskontorets rapport
Statskontorets rapport har remissbehandlats. Samtliga remissinstanser understryker vikten av att det sker en väl utvecklad samordning.
Bedömningen av i vilka former samordningen bör bedrivas skiftar dock mellan remissinstanserna.
Domstolsverket skriver att det framstår som klart att SARI i dess nuvarande form bör reformeras. Men det kan vara mera tveksamt att avskaffa SARI utan att ersätta det med någon annan form av kontinuerlig samverkan mellan Justitiedepartementet och myndigheterna. Riksåklagaren anser att SARI bör avvecklas. Samordningsfrågorna bör behandlas i ett för samtliga myndigheter gemensamt forum. RPS anser att det av ett regeringsuppdrag klart måste framgå vem som är ansvarig, dvs. att uppdraget ställs till en myndighet att i samverkan/samråd med övriga svara för en fråga. Vidare anser RPS att SARI bör avvecklas. Kriminal-
vårdsstyrelsen anser att det är angeläget att det finns ett forum för samverkan i RI-frågorna. Formen för samordningen bör övervägas ytterligare. Brottsförebyggande rådet (BRÅ) ställer sig tveksamt till att ansvaret för samverkan och samordning skall lämnas över till de enskilda myndigheterna och förordar att samordningsansvaret läggs på Justitiedepartementet. Riksrevisionsverket (RRV) skriver att det finns skäl att överväga att inrätta en särskild styrgrupp under en genomförandefas med uppgift att samordna berörda myndigheters utrednings- och utvecklingsarbete. Generaltullstyrelsen anser att det är viktigt att man innan en särskild organisation byggs upp noga kartlägger och bedömer vilka gemensamma projekt som bäst bör hanteras i en sådan organisation och vilka frågor som är mest lämpade att hanteras i direkt-
samverkan mellan berörda myndigheter. Riksskatteverket är tveksamt till att SARI avskaffas innan behovet av information och inflytande för samt-
liga intressenter först har lösts. SCB anser att ett för samtliga myndigheter gemensamt forum för samordningsfrågor bör inrättas. JK skriver att Statskontorets modell för bl.a. samordning synes ändamåls-
enlig, men att det är viktigt att beakta de små myndigheternas särskilda behov m.m. när modellen läggs fast mer i detalj.
2 Utredningsuppdraget
2.1 Allmänna utgångspunkter
Den lösning som utredaren i första hand skall överväga är att samordningen av informationsförsörjningen inom rättsväsendet läggs på myndighetsnivå och organiseras inom en av rättsväsendets myndigheter, med eget ansvar och egna befogenheter.
En viktig utgångspunkt i sammanhanget är att en sådan lösning kan tillgodose kravet på en tydlig fördelning av ansvar och befogenheter mellan berörda myndigheter.
En annan viktig utgångspunkt är att samordningen koncentreras till sådana frågor som är av gemensam och övergripande karaktär. Inom den ram som kräver sådan samordning skall myndigheterna ha stor frihet att själva svara för sin egen informationsförsörjning. En viktig uppgift för utredaren är att dra en gräns mellan samordningsansvaret och ansvaret för andra mer självständiga rutiner.
En tredje viktig utgångspunkt är att även den samordnade utvecklingen skall styras av användarnas behov av stöd och tjänster och att kravet på deras inflytande måste tillgodoses.
2.2 Samordningsuppgifter
En slutsats som kan dras för framtiden är att rättsväsendet i allt högre grad förutsätter tillgång till aktuell och tillförlitlig information av olika slag. Detta kräver i sin tur att system m.m. skall kunna samverka inom ramen för en gemensam informationsstruktur.
En vägledning för utredningsarbetet är att myndigheterna skall ges så stor frihet som möjligt att inom av staten fastställda ramar och under eget ansvar utveckla och effektivisera informationsförsörjningen. Denna frihet bör dock vägas mot bl.a. behoven av samordning och samverkan över myndighetsgränserna.
Mot denna bakgrund skall utredaren överväga och föreslå vilka gemensamma system m.m. som bör samordnas och vilka uppgifter som bör omfattas av samordningen, t.ex. drift, förvaltning, förnyelse och modernisering av befintliga system samt utveckling av nya gemensamma system.
2.3 Organisation för samordningen
Med utgångspunkt i utredarens bedömning av vilka uppgifter som skall ingå i samordningen bör övervägas hur denna skall organiseras.
I uppdraget ingår att i första hand överväga förutsättningarna att lägga samordningsuppgiften på en av rättsväsendets myndigheter, t.ex. RPS, som redan i dag har centrala uppgifter i RI-systemen.
Den modell som därvid skall övervägas bör utgå från att samord-
ningsverksamheten organiseras som en självständig del av RPS och att en särskild ledning tillsätts för verksamheten. Denna modell förutsätter att man i RPS instruktion inför sådana bestämmelser att RPS ledning inte svarar för ledning m.m. av samordningsverksamheten. Skulle utredaren stanna för att lägga uppgiften på en annan myndighet får en sådan princip tillämpas på denna myndighet.
En fråga som närmare skall utredas är samordningsorganisationens ansvar och befogenheter i förhållande till de andra myndigheterna, t.ex. i fråga om ambitionsnivåer, kostnadsansvar m.m.
2.4 Ledningsstruktur m.m.
En viktig förutsättning för ledningsorganisationen är att berörda myndigheter ges ett avgörande inflytande över verksamheten.
Ett alternativ som därvid kan övervägas är att en nämnd inrättas med ett totalt ansvar för verksamheten. Därigenom kan ett klart ansvars-
förhållande gentemot bl.a. RPS skapas. Nämnden bör som högsta beslutande organ svara för samordningsverksamheten enligt de mål som regeringen satt upp. Nämndens uppgift bör främst vara att ta ansvar för den över-
gripande och långsiktiga planeringen. Andra viktiga uppgifter för nämnden är uppföljning, omprövning, utveckling och effektivisering av verksamheten. Verksamhetschefens uppgift bör vara att ansvara för den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som nämnden ut-
färdar. Nämndens uppgifter kan självfallet vara av karaktären informationsutbyte mellan de berörda myndigheterna. Utredaren bör överväga vilken lösning som är att föredra med hänsyn till det överordnade intresset att skapa samordning på området samtidigt som myn-
digheternas självständighet kan bevaras.
Nämnden bör bestå av representanter från berörda myndigheter.
Verksamhetschefen bör vara självskriven ledamot av nämnden. Ordföranden bör dock normalt utses bland övriga ledamöter och ordförandeskapet bör kunna alternera mellan dessa.
Nämndens ledamöter bör utses av regeringen. En fråga som utredaren skall överväga är om nämnden bör utse verksamhetschefen.
2.5 Kompetens och bemanning
Mot bakgrund av en alltmer komplex informationsteknologi ökar kraven på specialistkompetens. Behovet av denna kompetens kan inte fullt ut tillgodoses inom rättsväsendets myndigheter.
Utredaren skall således överväga vilken särskild kompetens som kan behöva byggas upp för bl.a. stöd och tjänster till berörda myndigheter inom ramen för samordningsverksamheten.
Vidare skall utredaren överväga hur verksamheten bör bemannas och organiseras.
2.6 Finansiering
Med utgångspunkt i de förslag till lösningar som lämnas skall utredaren överväga finansieringen av samordningsverksamheten. Bland annat skall alternativ till den hittillsvarande direkta finansieringen över statsbudgeten övervägas. Det kan t.ex. gälla möjligheterna till olika former av avgiftsbeläggning, gemensam finansiering av investeringar, sambruk av resurser m.m. Olika alternativ för olika ändamål kan därvid övervägas, t.ex. att satsningar på en ny infrastruktur görs genom anslag och att drift och förvaltning m.m. finansieras genom avgifter för att stimulera en efterfrågestyrning.
2.7 Författningsfrågor
Utredaren skall överväga vilka författningsändringar som kan behöva göras, vad gäller t.ex. RPS instruktion och andra författningar.
2.8 Genomförande
Utredaren skall redovisa en plan för hur förslagen bör genomföras med utgångspunkt i att den föreslagna organisationen om möjligt skall kunna verka fr.o.m. den 1 juli 1995.
3 Utredningsarbetet
För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och angående EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).
Samråd skall ske med berörda myndigheter inom rättsväsendet och med Riksarkivet. Statskontoret skall biträda utredaren.
Utredaren bör vara oförhindrad att också lämna förslag till andra organisatoriska lösningar. Frågan om beställaransvaret för rättsstatistiken omfattas inte av uppdraget.
Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av december månad 1994.