Dir. 1994:13
Beslut vid regeringssammanträde den 17 mars 1994
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall definiera och kartlägga de statliga subventionerna.
Utredaren skall härvid beakta samtliga inkomster och utgifter som redovisas såväl inom som utanför statsbudgeten.
Utredaren skall även lämna förslag på hur de statliga subventionerna kan redovisas för riksdagen.
Samspelet mellan den offentliga sektorn och den övriga samhällsekonomin har över tiden vuxit i betydelse, bl.a. i takt med att de offentliga utgifterna och inkomsterna ökat. Därmed har också statsbudgetens och finanspolitikens betydelse i samhällsekonomin ökat. Merparten av statsbudgetens utgiftssida utgörs av transfereringar till hushåll, företag, kommuner, organisationer m.fl. Även statsbudgetens inkomstsida innefattar subventioner genom skatteavvikelser i form av s.k.
skatteutgifter, där subventionen mäts i relation till ett på visst sätt fastställt normativt skattesystem. Samtidigt finns på inkomstsidan omvända avvikelser i form av s.k. skattesanktioner, som innebär ett högre skatteutag i relation till det normativa systemet. Avvägningen mellan vad som uppfattas som subventioner och sanktioner blir beroende av en mer eller mindre subjektiv bedömning av vad som skall anses vara det normativa systemet.
I Sverige finns en rad studier som analyserar enskilda statliga subventioners omfattning och effektivitet för att uppfylla mer eller mindre välpreciserade mål. Däremot saknas idag en sammanställning av, och redovisning över, inriktningen av alla statliga subventioner. Det finns i detta sammanhang heller inte någon entydig avgränsning av subventions-
begreppet.
I flera andra länder görs regelbundet en översikt av samtliga statliga subventioner på statsbudgetens utgiftssida, men också inkomstsida - s.k.
skatteutgiftsbudget. I t.ex. Tyskland publiceras återkommande en
"Subventionsbericht" över bidrag och skattelättnader. Antalet länder som regelbundet publicerar fullständiga skatteutgiftsbudgetar har ökat betydligt under 1970- och 80-talet. Bland de nordiska länderna publicerar Finland en skatteutgiftsbudget, i form av en bilaga till regeringens proposition till riksdagen med förslag till statsbudget.
Även OECD och EFTA har under 1980-talet studerat subventioner till bl.a.
näringslivet i växande utsträckning.
Under andra hälften av 1980-talet har Riksrevisionsverket (RRV) utarbetat sammanlagt 18 rapporter som belyser effekterna av statsbidrag till olika ändamål. En sammanfattning av dessa rapporter redovisas i rapporten Att ge statsbidrag (dnr 1989:1666), som presenterades i slutet av år 1990. Rapporten riktar sig i första hand till personer som har till uppgift att värdera, konstruera och fatta beslut om utformning av statsbidragssystem.
Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) redovisade 1992, i rapporten "Skatteförmåner och andra särregler i inkomst- och mervärdesskatten"
(Ds 1992:6), en modell för hur olika typer av skatteförmåner löpande kan redovisas. Rapporten är ett första försök i Sverige till skatteutgiftsredovisning. Med denna rapport som utgångspunkt bedrivs ett utvecklingsprojekt inom Finansdepartementet där även avvikelser inom socialförsäkringsområdet kartläggs. Arbetet beräknas vara klart under våren 1994. I en annan rapport från ESO "Statliga bidrag - motiv, kostnader, effekter?" (Ds 1992:46) ges en översikt över samtliga statliga bidrag. I rapporten diskuteras också vilka motiv som finns för statliga bidrag och vad effekterna blir av olika bidragskonstruktioner.
Frågan om kartläggning av subventioner har även behandlats i riksdagen.
Finansutskottet har med anledning av en motion (bet. 1990/91:FiU30, rskr. 1990/91:386) uttalat följande:
"Utskottet delar motionärernas uppfattning att det är av värde för bl.a.
riksdagen om en kartläggning görs av de statliga subventionerna.
Regeringen bör därför med utgångspunkt i första hand från befintligt material lämna en redovisning över vad som är möjligt att redovisa och eventuellt också lämna ett förslag till hur en sådan subventionsrapport skulle kunna utformas."
Statens bidrag och skatteutgifter uppgår till betydande belopp. En regelbundet publicerad subventionsrapport torde i flera avseenden underlätta bl.a. statsmakternas budgetarbete, eftersom sambandet mellan olika budgetutgifter och olika särregler i skattesystemet blir tydligare. De offentliga ingreppen inom olika sektorer kan med hjälp av en redovisning av de statliga subventionerna, bidragen och skatterna lättare överblickas, följas upp och utvärderas. Resultatet bör medföra att demokratisk kontroll, rationellt beslutsfattande och administrativ effektivitet främjas.
Utredarens uppgift är att genomföra och redovisa en kartläggning av de statliga subventionerna på såväl statsbudgetens utgifts- som inkomstsida och i förekommande fall även för de inkomster och utgifter som redovisas utanför statsbudgeten. Utredaren bör i sin redovisning av subventioner på inkomstsidan utgå från det arbete om skatteavvikelser som görs inom Finansdepartementet. För att möjliggöra en kartläggningen bör ett för detta sammanhang entydigt begrepp för subventioner och statsbidrag definieras. Kartläggningen bör också inbegripa en redovisning av subventionernas inriktning samt en fördelning på för demokratisk kontroll och rationellt beslutsfattande relevanta områden, som t.ex.
efter mottagare och målgrupper, samhällsekonomiska ändamål, politikområden, bidragens konstruktion och grad av automatik samt realekonomisk fördelning. Skillnader mellan kvinnor och män skall redovisas där så är relevant. I ett andra steg bör utredaren klarlägga de statliga subventionernas och statsbidragens administrativa kostnader.
Utredarens uppgift är också att pröva av vem, i vilken form, med vilket innehåll, i vilket sammanhang, vid vilken tidpunkt och hur ofta en redovisning till riksdagen av statens subventioner och statsbidrag bör ske.
Produktions- och redovisningsansvaret för en rapport om subventioner och statsbidrag kan åvila regeringen och dess kansli, myndighet underställd regeringen, annan statlig eller annan utanför staten adekvat huvudman.
Produktions- och redovisningsansvaret kan eventuellt också delas mellan flera huvudmän. Varje val av ansvarig huvudman är förenad med för- och nackdelar i olika avseenden. Utredaren bör klarlägga olika huvudmäns för- och nackdelar samt lämna förslag på lämplig huvudman.
En utgångspunkt i utredarens arbete är att kartläggningen, och förslag till redovisning av de statliga subventionerna och statsbidragen, bedrivs och utformas på ett sådant sätt att en utveckling över tiden av metoderna för redovisning av subventionernas och statsbidragens måluppfyllelse och samhällsekonomiska effektivitet underlättas och kan inrymmas i en rapport till riksdagen. Utredaren bör pröva huruvida utvecklandet av en sådan redovisning bör samordnas med den fördjupade verksamhetsprövningen inom ramen för statsmakternas mål- och resultatstyrning.
Det är av vikt att utredaren tar del av och redovisar de erfarenheter som finns från andra relevanta länders i förekommande fall bruk av rapporter om subventioner och statsbidrag. Särskilt EG, EFTA och dess medlemsstaters engagemang, men också OECD:s arbete i dessa frågor bör beaktas.
Utredaren bör bedriva sitt arbete och lägga fram förslag till en första rapport att delge riksdagen och tjäna som underlag för dess arbete under hösten 1995. Eventuella etappvisa genomföranden bör inbegripas i utredarens prövning.
Utredaren bör i första hand, av främst tidsmässiga skäl, utgå från befintligt material, bl.a. RRV:s, ESO:s och riksdagsrevisorernas redovisade arbeten, Finansdepartementets pågående arbete om skatteavvikelser men också andra för Sverige relevanta länders erfarenheter på detta område.
Sammantaget innebär ovan redovisade riktlinjer en kartläggning av de statliga subventionerna och statsbidragen samt en prövning av form och innehåll för deras redovisning. Där det är möjligt bör kartläggningen utformas så att den bidrar till att synliggöra skillnader mellan könen och därmed underlätta analyser av jämställdhetspolitiska konsekvenser.
Syftet med uppdraget är i första hand att ge statsmakterna ett mer kvalificerat underlag för ställningstaganden i frågor rörande fördelnings-, finans- och budgetpolitiken samt frågor rörande de olika subventionernas och statsbidragens måluppfyllelse och kostnadseffektivitet m.m.
Utredaren skall presentera förslag som utgår från de riktlinjer som ovan angetts. Om utredaren, mot bakgrund av den analys som görs, anser det lämpligt kan också förslag med annan inriktning lämnas. Utredaren bör bedriva sitt arbete i kontakt med företrädare för riksdagen.
Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:05), om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).
Budgetpropositionsutredningens betänkande Ny Budgetproposition (SOU 1990:83) och Riksdagsutredningens betänkande Reformera riksdagsarbetet!
(juni 1993) bereds för närvarande av regeringskansliet. Inom Finansdepartementet pågår ett utvecklingsarbete som bl.a. inbegriper budgetdokumentens form och innehåll samt budget- och redovisningsprinciper.
Utredaren bör fortlöpande hålla sig informerad om arbetet i de delar som har beröring med föreliggande uppdrag.
Inom Näringsdepartementet har det inrättats en interdepartemental arbetsgrupp för rapportering av statsstöd m.m. inom ramen för EES-avtalet.
Utredaren bör ta del av detta arbete.
Det bör stå utredaren fritt att också överväga andra frågor som har nära samband med utredningsuppdraget.
Uppdraget bör redovisas etappvis. Den del som avser en kartläggning av de statliga subventionerna bör redovisas senast den 31 mars 1995.
Utredarens uppdrag bör i sin helhet vara slutfört senast den 31 maj 1995.