1994/95
RR8
Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av kontrollen av
livsmedel.
Riksdagens revisorer har granskat det statliga arbetet med tillsyn inom
några olika verksamhetsområden.
Granskningen av livsmedelstillsynen har främst avsett Livsmedels-
verkets styrning och uppföljning av tillsynen på lokal nivå samt
kommunernas och länsstyrelsernas ansvar och arbete på livsmedelsom-
rådet. När det gäller Livsmedelsverkets direkta tillsynsverksamhet har
granskningen särskilt inriktats mot slakterierna och besiktningsveteri-
närorganisationen.
Riksdagens revisorers rapport Kontroll av livsmedel (1993/94:9, bila-
ga) baseras främst på intervjuer med företrädare för Livsmedelsverket,
Svenska Kommunförbundet, besiktningsveterinärerna, fem länsstyrel-
ser (länsveterinär och jurist) och nio hälsoskyddsförvaltningar
(motsv.), Köttbranschens Riksförbund samt med en fristående expert i
livsmedelshygien vid Sveriges lantbruksuniversitet.
Yttrande över rapporten har avgetts av Statens livsmedelsverk, Läns-
styrelsen i Södermanlands län, Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrel-
sen i Kristianstads län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Länsstyrelsen i
Västerbottens län, Lycksele kommun, Svenska Kommunförbundet,
ICA Handlarnas AB, Kooperativa förbundet och Sveriges Livsmedels-
handlareförbund.
Inför riksdagsbeslutet om egenkontroll underströk jordbruksutskottet
särskilt att egentillsynen som en del av den offentliga kontrollen inte
fick inkräkta på en aktiv tillsyn från myndigheternas sida. I rapporten
konstaterar revisorerna att granskningen tyder på att så har blivit fallet.
Revisorerna anser att en utvärdering bör genomföras av kommunernas
1 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR8
insatser för egenkontrollen respektive direkt tillsyn med avseende på
den risk som föreligger att den direkta oanmälda tillsynen och de egna
mätningarna inte ges tillräcklig prioritet.
Slutsatsen att en utvärdering av kommunernas insatser för egenkon-
troll respektive direkt tillsyn bör genomföras delas av samtliga som
avgivit svar.
Livsmedelsverket anser dock att någon utvärdering inte bör ske förrän
kommunerna hittat formerna för den nya kontrolltekniken. Enligt
verket är EU-anpassningen ett tillfälligtvis betungande moment för
kommunerna som påverkar omfattningen av andra tillsynsinsatser.
Den direkta tillsynen är enligt verket beroende av egentillsynen och
byggs upp utifrån den. Någon intressekonflikt finns således inte mellan
egentillsynen och klassisk inspektionskontroll. Enligt Länsstyrelsen i
Gävleborgs län kan man förvänta att den direkta tillsynen kommer att
förbättras när systemet med egenkontroll väl är inarbetat.
Svenska Kommunförbundet anser att en utvärdering bör innefatta
alla moment av införandet av egenkontroll inom livsmedelsområdet.
Enligt förbundet bör förutom kommunernas insatser vid införandet av
egenkontroll även Livsmedelsverkets, länsstyrelsernas och branschens
insatser utvärderas. Utvärderingen bör enligt förbundet göras av en
fristående utredare. Den bör också inbegripa egenkontrollprogrammen
och hur dessa kan integreras i den löpande tillsynen.
Kommunförbundet anger att innebörden av egenkontrollen enligt
många kommuner aldrig utvecklades tillräckligt. Förbundet vänder sig
mot att Livsmedelsverket frånsäger sig allt ansvar för att varken bran-
schen eller kommunerna var tillräckligt förberedda för de nya uppgif-
terna.
Sveriges Livsmedelshandlareförbund anser att egenkontrollen är bra
och viktig för handlaren och hans butik. Kommunernas inspektörer
borde enligt förbundet kunna vara en resurs för handlaren så att
egenkontrollerna kan utföras på ett förnuftigt och användbart sätt.
Detta förutsätter att butikerna får besök relativt regelbundet. Enligt
Länsstyrelsen i Kristianstads län har dock kommunernas arbete med
egentillsynen helt klart inkräktat på den aktiva tillsynen.
Kooperativa förbundet anser att det är viktigt att egenkontrollen
införs i företagen på ett effektivt sätt och att den följs upp av myndig-
heterna. Dessa kan då koncentrera insatserna på kontroll av egenkon-
trollen, projektinriktad kontroll, stickprov samt rådgivning och infor-
mation.
Efter att ha tagit del av remissinstansernas synpunkter har revisorer-
na styrkts i sin uppfattning att det bör ske en utvärdering av insatserna
för egenkontroll respektive direkt tillsyn. Revisorerna anser att utvär-
deringen bör omfatta såväl kommunernas som Livsmedelsverkets, läns-
styrelsernas och branschens insatser för egenkontroll.
1994/95 :RR8
När livsmedelslagen ändrades 1990 var avsikten att respekten för
livsmedelslagstiftningen skulle öka; bl.a. infördes skärpta sanktionsbe-
stämmelser. Kommunerna har dock utnyttjat sanktioner i begränsad
omfattning. Att så blivit fallet beror sannolikt på att den juridiska
kompetensen i flertalet kommuner är låg och många förseelser som
strider mot livsmedelslagstiftningen är svåra att definiera och precisera
liksom om brott är ringa eller ej.
I rapporten anser revisorerna att Livsmedelsverket, bl.a. genom
redogörelser för rättsfall, bör ge kommunerna bättre förutsättningar att
utnyttja befintliga sanktionssystem i livsmedelstillsynen.
Livsmedelsverket redovisar att verket redan har beslutat införa en
rutin som innebär att kommunerna Sr del av rättsfall. Länsstyrelsen i
Gävleborgs län anser att länsstyrelsen som besvärsmyndighet inom
livsmedelssektorn måste vara väl förtrogen med aktuell lagstiftning,
och att länsstyrelsens jurister är resurser som bör utnyttjas för att höja
kunskapsnivån om rättstillämpning inom livsmedelslagstiftningen.
Enligt revisorernas bedömning bör flertalet kommuner kunna stärka
sin tillsynsverksamhet genom bättre kunskaper om rättstillämpningen
inom livsmedelslagstiftningen. Det är därför angeläget att Livsmedels-
verket sprider information med egna kommentarer om rättsfall till
både kommuner och länsstyrelser.
Granskningen har visat att länsstyrelsens kunskaper och kompetens i
flera län har stor betydelse för särskilt de mindre kommunerna.
Länsstyrelsen har enligt nu gällande ordning ett indirekt och oprecist
ansvar för livsmedelstillsynen i länet. I rapporten anser revisorerna att
en översyn bör göras av vilken roll den regionala nivån skall spela i
livsmedelstillsynen och vilken ansvarsfördelning som bör gälla mellan
Livsmedelsverket och länsstyrelserna.
De länsstyrelser som avgivit svar ansluter sig till slutsatsen att det
bör göras en översyn av den regionala organisationen för livsmedels-
kontroll. Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att länsstyrelsen är den
naturliga organisationen för samordning och uppföljning på regional
nivå och att den oklara ställning länsstyrelsen intar i dag i livsmedels-
tillsynen är negativ för länet. Länsstyrelsen anser att de regionala
resurserna för livsmedelstillsyn bör förstärkas. Personalen bör vara
anställd vid länsstyrelsen och inte av Livsmedelsverket.
Länsstyrelsen i Kristianstads län anser att den nuvarande ordningen,
där företrädare för de lokala tillsynsmyndigheterna i stor utsträckning
belastar den centrala myndigheten med sina förfrågningar, är resurs-
1994/95 :RR8
1* Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR8
krävande och föga rationell. Dessutom skulle viss tillsyn med fördel
kunna föras över från central till regional nivå; dels för att sänka
kostnaderna för resor, dels för att avlasta den centrala myndigheten.
Med den kompetens länsstyrelserna besitter när det gäller livsme-
delshygien och med stöd av regionalt placerad livsmedelsteknisk exper-
tis på högskolenivå, som den i Kristianstad, bör enligt länsstyrelsen
flera av de livsmedelsanläggningar som nu står under Livsmedelsver-
kets tillsyn överföras till regional nivå.
Om Livsmedelsverket normalt tog kontakt med länsveterinären och
miljö- och hälsoskyddsnämnden vid den direkta tillsynen skulle detta
enligt Länsstyrelsen i Kristianstads län ge utmärkta möjligheter för
verket att förmedla verkets syn på problemställningar etc. För närva-
rande sker det i samband med den tillsyn som verket bedriver genom
den i Kristianstad regionalt placerade statsinspektören samt via de två
statsinspektörer som har ansvar för tillsynen av mejerierna.
Länsstyrelsen i Kristianstads län finner det vidare anmärkningsvärt
att Livsmedelsverket inte nyttjar länsstyrelserna för kontroll och styr-
ning av kommunernas tillsynsarbete. Livsmedelsverkets påstående att
kompetensen hos den enskilde länsveterinären skulle vara heterogen
finner länsstyrelsen minst sagt märkligt. Länsstyrelsen förutsätter att
Livsmedelsverket granskar livsmedelskompetensen i anslutning till ut-
nämningsärenden.
Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att länsstyrelsens diffusa plats i
arbetet med livsmedelskontroll i mycket har sin grund i lagstiftningens
utformning. Livsmedelsproduktion och livsmedelskontroll innefattas i
ett flertal sektorer i samhället och samordnas regionalt i länsstyrelsen.
Länsstyrelsen tar hanteringen av vatten som exempel. I länsstyrelsen
ansvarar livsmedelssakkunnig för dricksvattnet medan miljövårdssidan
ansvarar för avloppsvattnet. Länsexperten för lantbruk ansvarar för
tillsyn och rådgivning vid produktion av råvaror till livsmedel. Länsve-
terinären ansvarar för vad som stadgas i livsmedelslagen med följdför-
fattningar. Sammantaget finns hos länsstyrelsen en god kompetens
inom ämnesområdet livsmedel.
De veterinärer på fältet som berörs av Livsmedelsverkets bestämmel-
ser borde enligt länsstyrelsen i Gävleborgs län erbjudas kontinuerlig
fortbildning inom ämnesområdet på samma sätt som länsantikvarien
far stöd av Riksantikvarieämbetet. Livsmedelsverket skall, anser läns-
styrelsen, vara kunskapsspridare och stödja livsmedelskontrollen på
olika nivåer. Verket skall enligt länsstyrelsen i mycket begränsad
utsträckning ägna sig åt praktisk tillsynsverksamhet.
Länsstyrelsen i Södermanlands län redovisar att samtliga nio kommu-
ner i länet liksom länsstyrelsen är positiva till det utomordentliga
samarbetet mellan kommuner, länsstyrelse och livsmedelsverk. Till
stor del beror detta på statsinspektörens (i Jönköping) värdefulla
insatser, kontinuerliga stöd och rådgivning. Länsstyrelsens stödjande,
samordnande och allmänt rådgivande funktion gentemot miljö- och
hälsoskyddsförvaltningarna fungerar inom ramen för det etablerade
samarbetet mellan de tre myndighetsfunktionerna.
1994/95:RR8
Länsstyrelsen i Södermanlands län instämmer dock i att det kan
finnas risk för att en länsstyrelse kommer i en mellanställning genom
att det råder oklarhet om vilka uppgifter som länsstyrelsen har i den
offentliga livsmedelstillsynen. I detta sammanhang bör, enligt samma
länsstyrelse, dricksvattentillsynen framhållas. För kommunerna torde
länsstyrelsens roll här vara oklarare än vad gäller livsmedelstillsynen i
övrigt.
Livsmedelsverket tillstyrker också att länsstyrelsernas roll i livsme-
delstillsynen utreds. Verket anser att en kommande utredning i stället
för att inrikta sig på en förstärkning av länsstyrelsens resurser, bör
överväga att stärka den regionala nivån genom samordning av flera
kommuners resurser för livsmedelstillsyn. Verket påpekar också att
den regionala nivån i livsmedelskontrollen har utretts vid ett flertal
tillfällen, bl.a. av Veterinärutredningen.
Kooperativa förbundet framhåller betydelsen av en enhetlig och sak-
kunnig tillsyn av större stycknings- och charkuterianläggningar. Detta
är inte minst viktigt ur ett EES/EU-perspektiv. Ansvaret för tillsyn
över sådana verksamheter med omsättning över 100 miljoner kronor
bör enligt förbundet ligga under Livsmedelsverket — antingen direkt
eller via en förstärkt, kompetent regional organisation med klara
direktiv.
Svenska Kommunförbundet konstaterar att länsstyrelsen inte har nå-
got formellt ansvar för direkt tillsyn riktad mot företag. I och med att
kommunerna fr.o.m. 1994 skall rapportera sin tillsynsverksamhet di-
rekt till Livsmedelsverket kommer länsstyrelsernas roll enligt förbun-
det att försvagas ytterligare. Kommunförbundet anser att behovet av
regional samverkan vad gäller exempelvis kunskapsförmedling, sam-
ordning och uppföljning mycket väl kan ske genom regional kommu-
nal samverkan.
Av remissvaren framgår att det beträffande livsmedelskontrollen
råder ett visst motsatsförhållande mellan länsstyrelserna och Livsme-
delsverket. Att länsstyrelsen har kommit att fa ett indirekt och oprecist
ansvar för livsmedelstillsynen i länet understryks också. Revisorerna
finner det sammantaget väl motiverat med en översyn av roll- och
ansvarsfördelningen mellan Livsmedelsverket ocii länsstyrelserna.
Regeringen har uppdragit åt Livsmedelsverket att kartlägga hur livsme-
delstillsynen finansieras i ett urval av EFTA- och EU-Iänder. Reviso-
rerna anför i rapporten att den kartläggning av finansieringen av
livsmedelstillsynen i några EFTA- och EU-länder som regeringen
uppdragit åt Livsmedelsverket att utföra bör följas av en översyn av
avgiftssystemet.
Livsmedelsverket vill inte ta ställning till en översyn av avgiftssyste-
met. Graden av avgiftsfinansiering av tillsynen är enligt verket en
politisk fråga. Länsstyrelserna i Södermanlands län, Gävleborgs län och
Västerbottens län delar slutsatsen att avgiftssystemet bör ses över. Läns-
1994/95 :RR8
styrelsen i Gävleborgs län konstaterar att avgifter och egentillsyn
olyckligtvis infördes samtidigt. Företagen ålades att själva utföra en
livsmedelskontroll och dessutom att betala för denna.
Sveriges Livsmedelshandlareförbund redovisar att förbundet sedan en
längre tid krävt att avgifterna läggs om. Förbundet vill att avgifterna
endast skall fä tas ut när en inspektion faktiskt utförts. Förbundet
anför vidare: "För en livsmedelshandlare är det enligt förbundet full-
ständigt obegripligt att han skall behöva betala en avgift för detta utan
att ha sett röken av en inspektör." Förbundet anser att avgiftssystemet
bör göras om snarast. Även ICA Handlarnas AB tillstyrker särskilt en
översyn av avgiftssystemet.
Kooperativa förbundet uppger att förbundet i ett flertal remissvar
framhållit den principiella uppfattningen att den offentliga livsmedels-
tillsynen bör finansieras med budgetmedel. Under senare år har i
stället tillkommit avsevärda kontrollavgifter för företagen, bl.a. genom
det nya avgiftssystemet och genom avgifter för godkännande av lokaler,
laboratorier m.m. Till detta kommer, uppger förbundet, kostnaderna
för företagen i form av den obligatoriska egenkontrollen i alla anlägg-
ningar som hanterar livsmedel, avgifter för olika tillstånd, avgifter för
att kontrollera förekomst av pesticider och veterinärmedicinska prepa-
rat m.m. Kooperativa förbundet ifrågasätter — mot bakgrund av EES-
avtalet och eventuellt EU-medlemskap — avgifterna även ur konkur-
renssynpunkt.
Svenska Kommunförbundet instämmer i att den kartläggning av livs-
medelstillsynens finansiering som regeringen uppdragit åt Livsmedels-
verket att göra bör följas av en översyn av hela avgiftssystemet.
Miljökontoret i Lycksele anser att kommunerna i avvaktan på en
översyn av avgiftssystemet bör ges möjlighet att indexreglera avgifterna
på samma sätt som sker med miljötillsynsavgifterna.
Revisorerna anser att det behövs en översyn av avgiftssystemet.
Riksdagens revisorer föreslår
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om en utvärdering av insatserna för egenkon-
troll,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om en översyn av den regionala nivåns roll i
livsmedelstillsynen,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om en översyn av avgiftssystemet.
Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Alf Wennerfors (m), Kjell Nilsson (s), Ulla Orring
(fp), Birgitta Hambraeus (c), Margareta Gard (m), Ake Carnerö (kds),
Sören Lekberg (s), Inga-Britt Johansson (s), Karl-Gösta Svenson (m),
Marianne Carlström (s) och John Bouvin (nyd).
1994/95 :RR8
Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg, utredningschefen Karin Brunsson och revisionsdirektö-
ren Ingrid Carlman (föredragande).
Stockholm den 27 september 1994
På Riksdagens revisorers vägnar
1994/95 :RR8
Alf Wertnerfors
Ingrid Carlman
1994/95:RR8
Bilaga
Kontroll av livsmedel
RAPPORT 1993/94.9
Riksdagens revisorer
Riksdagens revisorer granskar för närvarande det statliga arbetet med
tillsyn över olika verksamhetsområden. I särskilda projekt granskas
tillsynen bl.a. vad gäller särskilda boendeformer för äldre, hälso- och
sjukvården samt spårbundna transporter. Föreliggande rapport utgör
ett led i denna granskning.
Den genomförda granskningen har främst avsett Livsmedelsverkets
styrning och uppföljning av livsmedelstillsynen på lokal nivå samt
kommunernas och länsstyrelsernas ansvar och arbete på livsmedelsom-
rådet. När det gäller Livsmedelsverkets direkta tillsynsverksamhet har
vi särskilt inriktat oss mot slakterierna, besiktningsveterinärorganisatio-
nen.
Granskningen har genomförts huvudsakligen under september och
oktober 1993. Besiktningsveterinärorganisationen har dock kartlagts i
februari 1994. Utöver studier av propositioner, författningar och utred-
ningar inom livsmedelsområdet bygger granskningen i huvudsak på
intervjuer. Intervjuerna har skett dels vid besök, dels per telefon enligt
ett tidigare översänt diskussionsunderlag.
Granskningen har genomförts genom intervjuer med företrädare för
Livsmedelsverket, Svenska Kommunförbundet, besiktningsveterinärer-
na, fem länsstyrelser (länsveterinär och jurist) och nio hälsoskyddsför-
valtningar (motsv.), Köttbranschens Riksförbund samt med en friståen-
de expert i livsmedelshygien vid Sveriges lantbruksuniversitet. Intervju-
erna har skett vid länsstyrelserna i Uppsala, Jönköping, Kalmar, Skara-
borg, Gävleborg och Jämtland samt i Stockholms, Täby, Falköpings,
Grästorps, Örebro, Bollnäs, Ljusdals, Bergs och Lycksele kommuner.
Härtill har företrädare för RRV intervjuats med anledning av ver-
kets rapport Företags egenkontroll och myndigheters tillsyn, (F
1993:7). Information har även hämtats från betänkandet Kommunerna
och miljöarbetet (SOU 1993:19), sammanställningen av remissvar till
detta. Veterinärutredningens betänkande Veterinärverksamhet (SOU
1992:88) samt från en konsultrapport från Komrev (1993-09-21) avse-
ende utvärdering av avgifter för livsmedelstillsyn.
Granskningen har beretts i revisorernas tredje avdelning. I tredje
avdelningen ingår följande riksdagsledamöter: Kjell Nilsson (s), ordfö-
rande, Anders G Högmark (m), vice ordförande, Sten-Ove Sundström
(s), Margareta Gard (m), Bengt Harding Olson (fp), Lennart Brunan-
der (c), Marianne Cariström (s) och John Bouvin (nyd). För den
närmare utformningen av rapporten har pol. mag. Lennart Eklund
och revisionsdirektör Ingrid Carlman haft huvudansvaret. Även kansli-
chefen Åke Dahlberg och utredningschefen Karin Brunsson har delta-
git i arbetet.
Riksdagens revisorer har godkänt rapporten i plenum den 13 april
1994.
Rapporten sänds nu på remiss till berörda myndigheter. Revisorer-
nas slutliga ställningstaganden och förslag kommer därefter att föreläg-
gas riksdagen genom en skrivelse.
1994/95 :RR8
Bilaga
1** Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR8
I rapporten beskrivs hur tillsynen enligt livsmedelslagen går till i
praktiken. Bakgrunden är de skärpta krav på livsmedelstillsynen som
blev resultatet av 1990 års livsmedelspolitiska beslut. Beslutet innebar i
fråga om verksamhetsinriktningen att Livsmedelsverket ytterligare
skulle stärka sin tillsynsroll samtidigt som livsmedelskontrollen i övrigt
till stor del skulle bygga på företagens egentillsyn.
Tyngdpunkten i granskningen har legat på Livsmedelsverkets styr-
ning och uppföljning av livsmedelstillsynen på lokal och regional nivå.
Även kommunernas och länsstyrelsernas ansvar och arbete på livsme-
delsområdet har omfattats av granskningen. Syftet med granskningen
har bl.a. varit att undersöka om de grundläggande kraven och intentio-
nerna i livsmedelslagstiftningen kan anses vara uppfyllda.
Granskningen bygger i hög grad på uppgifter som samlats in genom
intervjuer med företrädare för Livsmedelsverket, länsstyrelser och
kommuner.
I rapporten konstateras att införandet av egentillsyn är förknippat
med en rad problem. Det gäller informationsöverföring från central
myndighet till 280 kommuner, frågan om hur detaljerade författningar
skall vara, små företags incitament att genomföra egenkontrollen,
spännvidden i företagsstrukturen samt organisatoriska förändringar i
kommunerna liksom deras ekonomiska situation.
Det pågår även under år 1994 arbete med att fastställa ett första
egenkontrollprogram för livsmedelshanterande företag. Det är företa-
gen som skall upprätta programmen. Livsmedelsverket har preciserat
och skärpt föreskrifterna och efter hand förbättrat sina allmänna råd
för föreskrifternas tillämpning liksom informationen till kommunerna.
Konsekvensen av att de allmänna råden till Livsmedelsverkets före-
skrifter kom nästan ett år efter det att lagstiftningen ändrats synes ha
blivit att kommunerna ålagts eller snarare påtagit sig ett större ansvar
än man från början avsett med beslutet att införa egentillsyn. Gransk-
ningen har visat att introduktion och uppföljning av företagens egen-
kontroll för närvarande tar så stor del av kommunernas tillsynsresur-
ser att den tillsyn kommunerna själva bedriver minskat.
Länsstyrelsens kunskaper och kompetens har i flera län stor betydel-
se för särskilt de mindre kommunerna. Länsstyrelsen har nu enligt
gällande ordning ett indirekt och oprecist ansvar för livsmedelstillsy-
nen i länet och skall fungera som stödjande och rådgivande organ
gentemot miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Länsstyrelsen skall också
ha en helhetssyn på kvalitetsfrågor i samtliga led i livsmedelskedjan.
Den oklara ställning som länsstyrelsen nu har kan innebära att kon-
trollen, uppföljningen och samordningen av kommunernas tillsynsar-
bete bl.a. med avseende på likformighet och kvalitet försvagas.
Granskningen har visat att det behövs fastare former för kunskaps-
förmedling, samordning och uppföljning på regional nivå. Enligt revi-
sorernas uppfattning bör en översyn göras av den regionala organisa-
tionen för livsmedelskontroll.
1994/95 :RR8
Bilaga
12
Granskningen har visat att nuvarande avgiftssystem hos kommuner-
na skapat oklarheter bl.a. om vilka delar av tillsynen som skall
avgiftsfinansieras respektive skattefinansieras. Vidare har flera kommu-
ner ifrågasatt överföringen av viss del av tillsynsavgiften till Livsme-
delsverket.
Livsmedelsverket skall på regeringens uppdrag kartlägga hur livsme-
delstillsynen finansieras i ett urval EFTA- och EU-länder. Revisorerna
anser att det finns skäl att göra en översyn av avgiftssystemet när
resultatet av denna kartläggning föreligger.
De slutsatser revisorerna drar av den genomförda granskningen är
följande.
En utvärdering bör ske av kommunernas insatser för egen-
kontroll resp, direkt tillsyn, detta med avseende på den risk
som föreligger att den direkta, oanmälda tillsynen och de
egna mätningarna inte ges tillräcklig prioritet.
Livsmedelsverket bör, bl.a. genom beskrivningar av rättsfall,
ge kommunerna bättre förutsättningar att utnyttja befintliga
sanktionssystem i livsmedelstillsynen.
En översyn bör göras av vilken roll den regionala nivån skall
spela i livsmedelstillsynen och vilken ansvarsfördelning som
bör gälla mellan Livsmedelsverket och länsstyrelserna.
Den kartläggning av finansieringen av livsmedelstillsynen i
några EFTA- och EU-länder som regeringen uppdragit åt
Livsmedelsverket att utföra bör följas av en översyn av av-
giftssystemet.
Syftet med den offentliga livsmedelstillsynen är att skydda konsumen-
terna mot hälsorisker och olika former av fusk med livsmedlens
innehåll. Kontroll av livsmedel regleras bl.a. i livsmedelslagen
(1971:511) och i livsmedelsförordningen (1971:807). I Livsmedelsver-
kets författningssamlingar finns ytterligare preciserade föreskrifter av
livsmedelslagens och livsmedelsförordningens bestämmelser. Där finns
även allmänna råd om hur föreskrifterna bör tillämpas.
Enligt 24 § livsmedelslagen svarar Livsmedelsverket för den centrala
tillsynen över efterlevnaden av lagen och de föreskrifter som har
meddelats med stöd av lagen. Länsstyrelsen skall utöva den närmare
tillsynen inom länet. Den eller de kommunala nämnder som fullgör
uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, här benämnd miljö-
och hälsoskyddsnämnden, utövar tillsynen inom kommunen om rege-
ringen inte har föreskrivit att tillsyn skall utövas av Livsmedelsverket.
1994/95: RR8
Bilaga
13
På regional nivå skall länsstyrelsen enligt livsmedelslagen utöva den
närmare tillsynen inom länet. Länsstyrelsen skall fungera som stödjan-
de och rådgivande organ gentemot miljö- och hälsoskyddsnämnden
och är besvärsmyndighet i frågor om livsmedelstillsyn.
Den offentliga livsmedelstillsynen består av godkännande av livsme-
delslokal, inspektion, fastställande av företagens egenkontrollprogram,
övervakning av programmens genomförande, provtagning, undersök-
ning, information och rådgivning.
Efter 1990 års livsmedelspolitiska beslut (prop. 1988/89:68, JoU14,
rskr. 263) ställdes skärpta krav på livsmedelstillsynen i Sverige, bl.a. i
form av egentillsyn och egenkontroilprogram. Alla livsmedelshanteran-
de företag måste ha någon form av egenkontrollprogram. Tillsynsmyn-
digheten skall, med vissa undantag, fastställa kontrollprogram för alla
verksamheter som bedrivs i livsmedelslokal. Företagen skall på egen
bekostnad utarbeta förslag till egenkontrollprogram.
Företagen är skyldiga att följa fastställda kontrollprogram. Myndig-
heterna skall övervaka företagens egenkontroll, dvs. utföra offentlig
revidering av egentillsynen. Detta skall göras en gång om året, och
besöket skall föranmälas. Dessutom skall myndigheterna som tidigare
kontinuerligt göra oanmälda inspektioner och provtagningar hos före-
tagen. Enligt Livsmedelsverket var målsättningen att egenkontrollpro-
gram hos alla berörda företag skulle ha införts inom en period av tre
år räknat från den 1 juli 1990.
Myndigheternas kostnader täcks dels av anslag, dels av en årlig
tillsynsavgift som företagen betalar. Länsstyrelsens uppgifter inom livs-
medelstillsynen är anslagsfinansierade.
I föreliggande rapport beskrivs hur tillsynen enligt livsmedelslagen
går till i praktiken, i första hand på lokal och regional nivå mot
bakgrund av kraven på skärpt livsmedelskontroll, samhällsorganisato-
riska förändringar i form av bl.a. decentralisering, fri nämndorganisa-
tion i kommunerna och avgiftsfinansiering av tillsynen. Centrala frå-
gor är vilka förutsättningar som gäller och vilka resurser som finns för
livsmedelstillsynen och vilken tillsyn som bedrivs inom olika verksam-
heter samt hur myndigheternas tillsyn har anpassats till egenkontrollen
och närmandet till EG.
Som följd av 1990 års beslut om skärpt livsmedelskontroll har Livsme-
delsverkets roll som central tillsynsmyndighet ytterligare betonats. Ver-
ket har det direkta tillsynsansvaret för vissa större livsmedelsanlägg-
ningar och samtliga slakterier. För övrig livsmedelstillsyn svarar kom-
munerna genom sina miljö- och hälsoskyddsnämnder eller annan
nämnd med uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Länssty-
relsen utövar den närmare tillsynen inom länet men utövar inte själv
någon tillsyn över några livsmedelsanläggningar.
1994/95 :RR8
Bilaga
14
3.1 Livsmedelsverket
Livsmedelsverket skall enligt sin instruktion (1990:627) utöva tillsyn
enligt livsmedelslagen (1971:511) samt leda och samordna livsmedels-
kontrollen.
Livsmedelsverket skall följa den kommunala tillsynsverksamheten
och se till att kontrollen är effektiv och likartad i hela landet. Verket
skall vidare bistå länsstyrelser och kommuner med rådgivning. För
detta arbete har verket bl.a. rekryterat fyra livsmedelsinspektörer (stats-
inspektörer) från den kommunala tillsynen.
Livsmedelsverket har två tillsynsenheter. En enhet, tillsynsenhet 1,
svarar uteslutande för direkt tillsyn och för besiktningsveterinärverk-
samheten. För den direkta tillsynen svarar 11 veterinärinspektörer,
varav två är regionalt placerade. Tillsynsenhet 2 svarar för direkt
tillsyn av mejerier, större äggproducentanläggningar m.m. samt för den
indirekta tillsynen, dvs. service och råd till samt uppföljning av den
lokala tillsynen. Dessa uppgifter åvilar 16 statsinspektörer, varav en är
regionalt placerad.
Kommunerna har det direkta tillsynsansvaret för majoriteten av
livsmedelsföretagen, ca 44 000 tillsynsobjekt, medan Livsmedelsverket
har direkt tillsynsansvar för vissa större företag inom tillverkningsindu-
strin, ca 350 objekt. Här ingår slakterier, mejerier, tillverkare av
äggprodukter samt vissa andra större livsmedelsindustrier där tillverk-
ningen beräknas uppgå till ett årligt värde av minst 25 miljoner
kronor. Livsmedelshanteringens risknivå, storskalighet, komplexitet
och omsättning är avgörande för om verket eller kommunerna skall
ha tillsynsansvar.
Vid inspektioner i en kommun tar Livsmedelsverket i sin direkta
tillsyn normalt kontakt med länsveterinären eller miljö- och hälso-
skyddsnämnden endast i de fall viss del av inspektionsverksamheten
utförs på uppdrag av någon av dessa.
Livsmedelsverket har även direkt tillsynsansvar över småskalig slak-
teriverksamhet, s.k. gårdsslakterier. Den löpande kontrollen sker dock
här som regel av andra veterinärer på uppdrag av verket.
De av Livsmedelsverket anställda besiktningsveterinärernas uppgifter
består bl.a. i att i samband med slakt kontrollera köttets kvalitet. De
skall kvartals- och årsvis tillställa Livsmedelsverket rapporter angående
förhållandena vid slakterierna. Rapporterna skall granskas när de
kommer till verket och om anledning finns så tas kontakt med
besiktningsveterinärerna och företaget för utredning.
Livsmedelsverket uppger att uppföljningen av rapporteringen från
besiktningsveterinärer fram till 1991 varit bristfällig och ofta inte i
tillräcklig omfattning blivit föremål för särskild utredning. Rutinerna
för handläggning av inkomna rapporter från besiktningsveterinärerna
ha nu lagts om. Från och med 1991 finns ett nytt centralt system för
bevakning, uppföljning och dokumentation.
Samtidigt som livsmedelstillsynen skärptes beslutades också att ett
rapporteringssystem (SLV FS 1992:14) för livsmedelstillsyn skulle infö-
ras. Rapporteringsskyldiga är kommuner och Livsmedelsverkets till-
1994/95:RR8
Bilaga
synsenheter. Syftet med rapporteringen är enligt Livsmedelsverket att
med statistik och kommentarer ge verket information om hur framför
allt den lokala livsmedelskontrollen bedrivs och vilken omfattning och
inriktning den har.
För att rapporteringen skall bli meningsfull är det enligt Livsmedels-
verket viktigt att uppgifterna bearbetas centralt vid verket och återförs
som sammanställningar med kommentarer, råd m.m. till såväl miljö-
och hälsoskyddsnämnder som länsstyrelser.
Enligt Livsmedelsverket har uppföljningen och återföringen av sva-
ren på 1990, 1991 och 1992 års enkäter till kommunerna varit
bristfällig. Bristen på kommentarer och råd har också påtalats vid
intervjuerna i kommunerna och länsstyrelserna. Flera inspektörer
upplever rapporteringen till Livsmedelsverket som en administrativ
belastning som inte tillför nämnderna erfarenheter till ledning för det
fortsatta tillsynsarbetet som motsvarar besväret med rapporteringen.
Livsmedelsverket har som tidigare nämnts förstärkt sin centrala
organisation med fyra livsmedelstekniker (statsinspektörer) avsedda att
biträda kommunerna. En av dessa biträder de sju sydligaste länen och
är regionalt placerad i Kristianstad med länsstyrelsen där som värd-
myndighet. Denna lösning fungerar enligt såväl Livsmedelsverket som
intervjuade länsveterinärer bra. Man har härigenom skapat en löpande
kontakt mellan miljö- och hälsoskyddsnämnderna i länet, länsveterinä-
rerna och Livsmedelsverket. För verkets service till kommunerna i
övriga Sverige svarar främst tre centralt placerade statsinspektörer. De
deltar som regel i länsvisa seminarier tillsammans med länsveterinär
och kommunala inspektörer. Det är ofta länsveterinären eller smitt-
skyddsläkaren som rapporterar de akuta problemen i livsmedelstillsy-
nen till Livsmedelsverket.
I Livsmedelsverkets författningssamling finns ytterligare preciserade
bindande föreskrifter av livsmedelslagens och livsmedelsförordningens
bestämmelser. Kungörelserna om livsmedelstillsyn, köttkontroll m.fl.
utkom i juni 1990 i samband med att lagstiftningen skärptes, medan
allmänna råd för föreskrifternas tillämpning med avseende på skilda
delar av livsmedelshanteringen, som egenkontrollprogram för livsme-
delsbutiker, storhushåll, styckning, charkuteritillverkning m.fl., utkom
under april månad 1991.
Livsmedelsverket har hösten 1993 kompletterat sitt informationsma-
terial till kommunerna med en särskild broschyr om egentillsyn.
Denna broschyr introducerades i samband med de länsvisa uppfölj-
ningsseminarier med personal från de lokala tillsynsmyndigheterna
som verket genomförde tillsammans med länsveterinärerna.
3.2 Besiktningsveterinärorganisationen
Besiktningsveterinärorganisationen består av besiktningsveterinärer
och besiktningsassistenter vid kontrollslakterier (slakteriinrättningar
som godkänts av Livsmedelsverket och ställts under offentlig tillsyn av
verket) samt besiktningsmän vid exportkontrollerade anläggningar.
Samtliga är anställda av Livsmedelsverket. Härtill kommer viss admini-
1994/95:RR8
Bilaga
16
strativ personal vid Livsmedelsverket. Inom besiktningsveterinärorgani-
sationen tjänstgör dessutom i viss utsträckning externa veterinärer,
främst distriktsveterinärer. Dessa erhåller särskilda förordnanden som
besiktningsveterinär eller särskild besiktningsman och uppbär timarvo-
de.
Besiktningsveterinärerna skall övervaka verksamheten vid kontroll-
slakterierna och se till att gällande bestämmelser följs, utföra besikt-
ning av djur före slakt, utföra köttbesiktning samt i övrigt utföra de
arbetsuppgifter som lämpligen kan förenas med besikningsveterinär-
verksamheten vid slakteriet och om vilka överenskommelse träffats
mellan Livsmedelsverket och berört företag. Besiktningsveterinärerna
biträds vid de större slakterierna av besiktningsassistenter.
Besiktningsveterinärorganisationen består av 70 fast anställda besikt-
ningsveterinärer och 110 besiktningsassistenter. Härtill kommer ca 200
vikarier (varav ca 150 är besiktningsveterinärer och återstoden besikt-
ningsassistenter) samt 33 timanställda veterinärer för besiktning vid
småskaliga kontrollslakterier.
För att förbättra flexibiliteten i bemanningen inom besiktningsvete-
rinärorganisationen utarbetade Livsmedelsverket år 1991 ett system
med besiktningsassistenter som skulle fungera som avbytare till verkets
ordinarie assistenter. Kostnaderna för det tidigare systemet var enligt
verket alltför höga. Med det nya systemet skulle verket få ständig
tillgång till ersättare vid varje kontrollslakteri. Då ersättarna inte
behövdes skulle de arbeta på slakteriet. Deras huvudarbetsgivare skulle
vara slakteriet.
De fackliga organisationerna har invänt mot det dubbla huvudman-
naskap som systemet skulle resultera i. Justitiekanslern har prövat
frågan och ansett att verket inte borde införa systemet. Om systemet
ändå skulle införas borde regeringen enligt Justitiekanslern avgöra
frågan om assistenternas anställningsförhållanden. Livsmedelsverket
har i en skrivelse (1993-07-02) överlämnat till regeringen att bedöma
möjligheterna att införa det föreslagna avbytarsystemet.
Livsmedelsverket köper vidare tjänster av stadsveterinärerna i Stock-
holm, Göteborg och Malmö samt av några länsveterinärer för löpande
tillsyn av exportkontrollanläggningar och anläggningar med speciellt
tillstånd för export till USA.
Om det finns anmärkningar mot eller brister i slakteriets hantering
som snarast måste åtgärdas och slakteriledningen underlåter att vidta
åtgärder skall detta anmälas till Livsmedelsverket. För varje slakteri
skall års- och kvartalsrapporter insändas till Livsmedelsverket. Dessa
innehåller dels statistik över antalet slaktade djur, dels uppgifter som
veterinären vill förmedla om vidtagna ändringar av lokaler, utrustning
m.m. samt de eventuella anmärkningar och brister med krav på
åtgärder som framförts till företagsledningen. Besiktningsveterinär får
avbryta slakten om förhållandena är sådana att besiktningen inte kan
utföras.
1994/95:RR8
Bilaga
17
1 jan. 1994
130
1994/95:RR8
Bilaga
Antal kontrollslakterier
Totalt
1 jan. 1992
120
|
därav för tamdjur och vilt |
41 |
|
" småskaliga slakterier |
12 |
|
" fjäderfä |
20 |
|
11 ren |
30-35 |
Källa: Livsmedelsverket
40
37
27
15
Härutöver finns fem fristående sanitetsslaktavdelningar (nödslakt
m.m.)
Siffrorna visar på de strukturförändringar som skett inom slakte-
ribranschen, t.ex. en snabb ökning av småskalig slakteriverksamhet.
3.3 Länsstyrelserna
Länsstyrelsen skall enligt livsmedelslagen utöva den närmare tillsynen
inom länet. Detta innebär emellertid inte något direkt tillsynsansvar
riktat mot företagen. Länsstyrelsen skall enligt sin instruktion vaka
över att det som enligt lag åligger kommuner blir fullgjort. Länsstyrel-
sen skall vidare enligt propositionen om livsmedelskontroll (prop.
1988/89:68) fungera som stödjande, samordnande och allmänt rådgi-
vande organ gentemot miljö- och hälsoskyddsnämnden. Den skall
beakta kravet på likformighet i kontrollen och anlägga en helhetssyn
på kvalitetsfrågorna som inbegriper samtliga led i livsmedelskedjan.
Länsstyrelsen bör därvid medverka till branschvisa genomgångar av
tillsynsobjekten, delta i organiserandet av projektinriktad kontroll och
i upprättandet av kontrollprogram för egentillsyn.
Inom länsstyrelsen ansvarar länsveterinären för livsmedelsfrågor.
Länsveterinärenheten består av en, högst två veterinärer per län (i ca
10 län) samt assistentpersonal. Livsmedelsfrågor är en av flera uppgif-
ter för länsveterinären, som också svarar för smittskydd, djurskydd,
djursjukvård och allmänna veterinära frågor.
Enligt intervjuerna har de insatser som länsveterinärerna hittills
gjort inom livsmedelstillsynen i stor utsträckning skett på eget initiativ.
Länsveterinären deltar som regel i samarbetsgrupper bestående av
livsmedelsinspektörer i länets kommuner. I län som har kommuner
med stadsveterinär fungerar ofta denne som sakkunnig i länet för flera
kommuner. Detta innebär att länsveterinärens engagemang i livsme-
delsfrågor varierar mellan länen och att denne i några län har relativt
fa kontakter med vissa kommuner.
Intervjuerna visar att den roll som länsveterinären har som samord-
nare av projektinriktad kontroll mellan kommunerna har fått ökad
betydelse under senare år. Projektinriktad kontroll innebär att en
specifik fråga på livsmedelsområdet kontrolleras samtidigt vid ett större
antal livsmedelsföretag inom flera kommuner, inom ett eller flera län
eller i hela landet. Som ett led i projektarbetet ingår som regel
utbildning av berörda inspektörer i länet. Det förekommer att kom-
muner står utanför detta arbete, men anslutningen ökar. Rapporterna
från den projektinriktade kontrollen översänds till Livsmedelsverket
för information till samtliga kommuner och sprids dessutom av länsve-
terinären till andra län, tidningar m.m. De ger därmed viktig informa-
tion för den framtida inriktningen av tillsynen.
Länsveterinärerna ser projektverksamheten som ett medel att väcka
intresse för livsmedelstillsynen såväl hos inspektörer som förvaltnings-
chefer och politiskt ansvariga för verksamheten.
Kommunernas kontakter med länsstyrelsen varierar. För flera livs-
medeisinspektörer och kommuner är det oklart vilka uppgifter utöver
projektverksamheten som länsstyrelsen har i den offentliga livsmedels-
tilisynen. Länsstyrelsen är besvärsinstans, och eftersom flertalet kom-
muner saknar såväl veterinär som juridisk kompetens, får länsstyrelsen
svara för rådgivning. Det är dock lika vanligt att kommunerna söker
stöd från andra kommuner eller direkt från Livsmedelsverket.
Livsmedelsverket nyttjar inte i någon större utsträckning länsstyrel-
serna för kontroll och styrning av kommunernas tillsynsarbete. Ge-
mensamt med Jordbruksverket anordnas två seminariedagar per år för
information till länsveterinärerna. Ingen utbildning är direkt riktad
mot länsveterinärerna avseende rådgivning till och uppföljning av den
kommunala tillsynen. Genom att länsstyrelserna är skyldiga att hålla
sig underrättade om livsmedelstillsynen utan att ha något direkt till-
synsansvar hamnar de i en mellanställning. Möjligheterna att utnyttja
länsstyrelserna i styrningen av kommunerna är enligt Livsmedelsverket
beroende av tillgängliga resurser vid respektive veterinärenhet och
kompetens hos den enskilde länsveterinären. Länsveterinärens person-
liga intresse för livsmedelsfrågor är enligt verket också avgörande för
länsstyrelsens roll i sammanhanget. Det är enligt Livsmedelsverkets
uppfattning svårt att aktivt arbeta med en regional organisation som
inte är homogen.
Att länsstyrelsen inte har något formellt ansvar för direkt tillsyn
riktad mot företag har bl.a. sin grund i den tidigare länsstyrelseinstruk-
tionen i vilken angavs att tyngdpunkten i den samordnade länsförvalt-
ningen skulle ligga på utvecklingsfrågor. Mot denna bakgrund ansåg
departementschefen i propositionen om livsmedelstillsyn (prop.
1988/89:68) att länsstyrelserna inte borde tillföras nya kontrolluppgifter
på livsmedelsområdet. Däremot borde länsstyrelserna även i fortsätt-
ningen fungera som stödjande och rådgivande organ gentemot kom-
munerna, delta i branschvisa genomgångar av tillsynsobjekt, delta i
organiserandet av projektinriktad kontroll samt beakta kravet på lik-
formighet i kontrollen m.m.
Frågan om länsstyrelsens roll inom livsmedelstillsynen har tagits
upp av Veterinärutredningen i betänkandet Veterinär verksamhet
(SOU 1992:88). Utredningen pekar där på behovet av förstärkning av
länsveterinärfunktionen avseende livsmedelstillsyn, bl.a. med livsme-
delsteknisk expertis. Utredningen har inte föranlett någon åtgärd från
regeringen.
Enligt regeringens bedömning i budgetpropositionen 1993 ligger
tyngdpunkten i länsstyrelsernas arbete på myndighetsutövning, men
1994/95 :RR8
Bilaga
19
håller till följd av decentralisering av beslutsansvar till kommunerna
successivt på att förändras mot aktiv rådgivning och kunskapsförmed-
ling.
3.4 Kommunerna
Kommunernas organisation och prioritering av livsmedelstillsynen
Från och med den 1 januari 1992 får kommunerna fritt bestämma
vilka nämnder som skall finnas inom kommunen. Detta har inneburit
att många kommuner nyligen fått en ny organisation medan andra just
nu förbereder en omorganisation.
De uppgifter avseende resurser för livsmedelstillsyn som lämnats vid
intervjuerna är delvis motstridiga.
Enligt Livsmedelsverkets uppfattning har livsmedelstillsyn länge va-
rit ett lågt prioriterat kontrollområde. Miljötillsynen har väckt ett
större intresse hos inspektörerna än vad livsmedelstillsynen gjort. And-
rad organisatorisk hemvist har enligt hälsoskyddsinspektörer i flera
kommuner i hög grad, ofta menligt, påverkat handläggningen av miljö-
och hälsoskyddsfrågor så att endast de enligt kommunens bedömning
mest angelägna tiilsynsuppgifterna kunnat fullgöras fullt ut. En annan
faktor som påverkat prioriteringen av livsmedelsstillsynen negativt är
kommunernas försämrade ekonomi.
De genomförda intervjuerna visar dock att livsmedelstillsynen i
flertalet av de besökta kommunerna i stort kunnat bedrivas med
oförändrade resursramar de senaste två åren. I några kommuner, där
livsmedelstillsynen sedan länge varit eftersatt, har verksamheten stärkts
genom kraven i tillsynskungörelsen att företagen nu skall klassificeras.
Samtidigt har nya intäkter genom avgifter motiverat en ökad priorite-
ring av livsmedelstillsynen. Flera livsmedelsinspektörer uppger att
skärpningen av livsmedelslagstiftningen medfört att tillsynen har blivit
viktig och i nivå med miljötillsynen. I några kommuner har livsme-
delstillsynen prioriterats på bekostnad av miljö- och hälsoskyddstillsy-
nen.
Enligt den undersökning av resursfördelningen mellan olika verk-
samhetsområden inom kommunernas tillsyn som gjordes 1992 och
som redovisas i betänkandet Kommunerna och miljöarbetet (SOU
1993:19) avsätter kommunerna lika mycket arbetstid för livsmedelstill-
syn som för miljötillsyn.
Enligt Livsmedelsverkets statistik sysselsätter livsmedelstillsynen i
kommunerna i dag totalt ca 330 årsarbetskrafter fördelade på mellan
1 500 och 2 000 personer bland vilka många har att prioritera mellan
olika tillsynsuppgifter. De skall upprätthålla kompetensen på en rad
olika områden. Enligt samstämmiga uppgifter från Livsmedelsverket
och länsveterinärer är omsättningen av personal i vissa kommuner för
närvarande så stor, bl.a. på grund av omorganisationer och rationalise-
ringar, att kompetensen inom livsmedelstillsynen försämrats. Hälso-
skyddschefen har i några av de intervjuade kommunerna ersatts av
1994/95 :RR8
Bilaga
20
stadsarkitekt eller teknisk chef, vilka, åtminstone till en början, helt
saknar kunskap om livsmedelstillsyn. I några fall har också personal
helt utan fackutbildning fått tillsynsuppgifter inom livsmedelsområdet.
Enligt intervjuerna uppgår antalet livsmedelsföretag per årsarbets-
kraft tillsynspersonal i dag till ca 170, vilket är samma arbetsinsats som
RRV visar från sin enkät våren 1992 i rapporten Företags egenkontroll
och tillsyn (F 1993:7). Båda undersökningarna visar på stor spridning
från ca 100 företag per årsarbetskraft till ca 400, vilket visar att
livsmedelskontrollens intensitet varierar mellan landets kommuner.
Även om de personella resurserna i stort sett varit oförändrade har
besparingar kunnat genomföras på annat sätt. En större kommun har
t.ex. under en tvåårsperiod minskat antalet provtagningar med 75 %. I
några av kommunerna får bara en del av tillsynsobjekten oanmälda
tillsynsbesök inom en treårsperiod.
Tillsynen
Kommunernas tillsyn har under de tre senaste åren i hög grad påver-
kats av införandet av egentillsynen. Enligt Livsmedelsverket innebar
1990 års beslut att alltför många förändringar av livsmedelstillsynen
skulle ske samtidigt med införande av egenkontroll, bl.a. avgifter,
inventering och klassificering liksom ändrad ansvarsfördelning mellan
central och lokal tillsyn. Varken branschen eller kommunerna var
enligt Livsmedelsverkets uppfattning tillräckligt förberedda för de nya
uppgifterna.
Sammanfattningsvis konstaterar RRV i sin rapport (F 1993:7) om
företags egenkontroll och myndigheters tillsyn, att införandet av egen-
tillsyn i livsmedelskontrollen är förknippat med en rad problem. Det
gäller problem med informationsöverföring från en central myndighet
till 280 kommuner, frågan om hur detaljerade författningar och infor-
mationsmaterial skall vara, problem med den kommunala självbestäm-
manderätten i dessa frågor, små företags incitament att genomföra
egenkontrollen, kommunernas ekonomiska situation samt spännvid-
den i företagsstrukturen.
Det pågår även under år 1994 arbete med att fastställa och revidera
egenkontrollprogram, en uppgift som dominerar livsmedelsinspektö-
rernas arbete i många kommuner. För mindre företag som restaurang-
er och butiker, som skall ha egenkontrollprogram enligt Livsmedels-
verkets bestämmelser, lägger kommunerna ned ett omfattande arbete.
De problem som livsmedelsinspektören främst möter är den låga, och
enligt flera inspektörer ständigt sjunkande, kompetensen hos dessa
företagare, som ofta inte har någon uppfattning om riskmomenten i
sin egen verksamhet.
Representanter för krögare och andra småföretagare har vid ett
seminarium om livsmedelstillsyn i Uppsala län hösten 1993 framfört
att en större satsning på oanmäld tillsyn och provtagningar lättare än
egentillsyn skulle göra att personalen förstod vikten av noggrannhet
och hygien i livsmedelshanteringen. Man framhöll vidare att många
mindre företagare hade bibringats uppfattningen att egentillsynen helt
1994/95 :RR8
Bilaga
skulle ersätta annan tillsyn, en uppfattning som stärkts av att löpande
tillsyn, på grund av introduktionen av egentillsynen, nästan helt upp-
hört i vissa kommuner de senaste åren. Att samtidigt avgiftsbelägga
tillsynen har av flera företagare betraktats som ologiskt.
Målet att genomföra egentillsynen inom en treårsperiod har inte
kunnat hållas. Andelen fastställda program varierar nu mellan kom-
munerna från ca 2—3 % till ca 80 % av de företag som enligt
Livsmedelsverkets kungörelse (SLV FS 1990:10) är skyldiga att upprät-
ta program för egentillsyn. En av de intervjuade kommunerna hade
fastställt kontrollprogram för samtliga företag i kommunen vilkas
verksamhet kräver sådana. Andelen fastställda program i 18 intervjua-
de kommuner uppgick i september i medeltal till 45 %. Många
kommuner hade förutsatt att företagen på eget initiativ, efter informa-
tion och spridning av Livsmedelsverkets kungörelse om livsmedelstill-
syn samt allmänna råd och anvisningar för olika branscher, skulle
upprätta egenkontrollprogram och sända dessa till kommunen för
fastställande.
Enligt samtliga intervjuade livsmedelsinspektörer råder det brist på
bra, centralt utarbetade underlag anpassade för mindre företag. Att
tolka råd och anvisningar har varit för svårt för företag med helt andra
problem än dem som Livsmedelsverket förutsett.
Eftersom många företagare haft bristande intresse för och svårigheter
att tolka de centralt framtagna exemplen har många kommuner själva
gjort förslag till egenkontrollprogram, ofta i samarbete med respektive
företag. Flera inspektörer, främst i glesbygdskommunerna, har beträf-
fande tolkningen av råd och anvisningar för egentillsynen anfört: "Det
är långt mellan Uppsala och vår kommun."
Enligt Livsmedelsverket och de intervjuade länsveterinärerna har
Livsmedelsverkets allmänna råd följts alltför slaviskt i många kommu-
ner. Detta har resulterat i att egentillsynen i många fall blivit för
ambitiöst upplagd med krav på för många kontrollpunkter och prov-
tagningar, kanske utan att man funnit de verkliga riskmomenten.
Svårigheten att få företagarna att göra enkla egenkontrollprogram
har medfört att kommunerna i stor utsträckning ålägger företagarna att
följa ett typprogram som inte är helt anpassat till verksamheten och
därmed inte heller motiverar ägaren att följa programmet. Kommuner-
nas resurser har på många håll inte räckt till för rådgivning, och
inspektörerna hinner inte få en uppfattning om verksamheten är seriös
eller ej. Kontroll av märkning av konserver och kryddor samt kontroll
av saluförbud för vissa varor uppges vara uppgifter som man sällan
hinner med.
Sedan den 1 juli 1990 har i de intervjuade kommunerna i medeltal
ca 50 % av resurserna för livsmedelstillsyn utnyttjats för introduktion
av egentillsynen. I några av kommunerna har härutöver inte förekom-
mit någon löpande tillsyn utöver provtagning, för vilken kommunerna
som entreprenör ofta anlitar ett livsmedelslaboratorium. Den minsk-
ning av den löpande, ibland oanmälda, tillsynen som skett på grund av
introduktionen av egentillsynen har i viss mån kompenserats av ett
1994/95: RR8
Bilaga
22
ökat intresse för att arbeta med branschvisa eller specifika tillsynsfrå-
gor inom den länsvis anordnade projektverksamheten. Till denna har
nu i princip samtliga kommuner anslutit sig.
Under tiden oktober—december 1993 har Livsmedelsverket tillsam-
mans med länsveterinärerna haft seminarier för personal från de
lokala tillsynsmyndigheterna för information och uppföljning av egen-
tillsynen. Verkets målsättning är nu att 80 % av alla anläggningar i
landet som tillsynsmyndigheterna bedömer skall ha kontrollprogram
skall ha dem fastställda till den 1 april 1994. För samtliga anläggningar
som Livsmedelsverket har tillsynsansvar för finns nu fastställda egen-
kontrollprogram.
Kommunal tillsyn
När livsmedelslagen ändrades 1990 och egentillsyn infördes var avsik-
ten att öka respekten för livsmedelslagstiftningen bl.a. genom skärpta
sanktionsbestämmelser. Straffsatsen vad gäller uppsåtligt brott mot
livsmedelslagen höjdes från böter till fängelse i högst två år. Tillsyns-
myndigheten skulle dessutom mera kraftfullt beivra överträdelser som
uppmärksammades i verksamheten. Därför infördes en ny regel i
livsmedelslagen om att tillsynsmyndigheterna utan dröjsmål skall beiv-
ra brott enligt lagen och lämna fallet till åklagare för bedömning.
Flera inspektörer uppger att de skulle behöva information om
rättsfall med bakgrundsbeskrivning för att kunna bereua vitesföreläg-
ganden och begäran om åtal. Endast ett fätal kommuner har juridisk
kompetens för handläggning av komplicerade ärenden. För dessa ären-
den anlitas i annat fall jurister i annan, större kommun, länsstyrelsen
eller Livsmedelsverket.
Sättet att använda sanktioner skiljer sig mellan olika kommuner.
Den vanligaste åtgärden är påpekande i samband med inspektion. Vid
påpekande åläggs företaget att åtgärda felet, varefter ny inspektion ofta
görs. Åtgärdas inte felet kan kommunen förelägga om vite. Vitesföre-
lägganden anses vara effektivare än åtal. Föreläggandena lämnas ofta
för samma belopp som kostnaden för krävd åtgärd.
Enligt flera livsmedelsinspektörer är åtal svårt att använda i livsme-
delstillsynen. Åklagarna fullföljer sällan åtalet. Åtal går erfarenhetsmäs-
sigt endast att väcka för sådan handling som uppenbart är ett brott mot
livsmedelslagen, t.ex. ändrat "bäst före-datum" och icke fullgjord fast-
ställd egenkontroll. Tingsrätten i Karlstad har sommaren 1993 utdömt
dagsböter för att fastställt egentillsynsprogram inte följts. Förseelser
som uppenbart strider mot syftet med livsmedelslagen, att skydda
konsumenten mot hälsorisker, är däremot svåra att definiera och
precisera. Det gäller exempelvis bristande hygien, redlighet, om brottet
är att betrakta som ringa m.m. Av dessa skäl väcks sällan åtal i sådana
frågor.
1994/95:RR8
Bilaga
23
I Stockholm saknar upp till 40 % av de nyöppnade butikerna
tillstånd för verksamheten. Enligt miljö- och hälsoskyddsnämnden
utdömer Tingsrätten så låga böter att det lönar sig att starta utan
tillstånd. Några större kommuner har anfört att ägarbyten försvårar
tillsynen och administrationen av avgiftsuppbörden. Enligt Livsmedels-
kungörelsens 43 § har det hittills endast varit den som övertar en
livsmedelslokal som varit skyldig att anmäla detta till tillsynsmyndighe-
ten. Även den som sålt en verksamhet borde enligt flera företrädare för
miljö- och hälsoskyddsnämnder i flera kommuner vara skyldig att
anmäla ny ägare eller avveckling av verksamheten till nämnden.
Genom en ändring i livsmedelsförordningen (1993:1376) som trädde i
kraft den 1 januari 1994 blir även den som överlåter en livsmedelslo-
kal skyldig att anmäla detta till tillsynsmyndigheten.
Beslut om vitesföreläggande eller anmälan till åtal fattas av en
kommunal nämnd, övriga förelägganden är ofta delegerade. Beslut om
ändring i tidigare fastställt egenkontrollprogram, t.ex. vid utökad eller
ändrad verksamhet, är som regel delegerade till förvaltningschef. Över
huvud taget föredras fa livsmedelsärenden för nämnd.
Antalet vitesförelägganden och anmälningar till åtal som resultat av
livsmedelstillsyn är få. I de rapporter om livsmedelstillsyn 1990 och
1992 som inkommit till Livsmedelsverket från kommunerna uppgav
42 kommuner att de år 1990 beslutat om sammanlagt 66 vitesföreläg-
ganden. 1992 hade 37 kommuner beslutat om sammanlagt 81 föreläg-
ganden. Motsvarande uppgifter avseende anmälningar till åtal är för
1990 att 16 kommuner hade totalt 18 åtalsärenden och för 1992 att 41
kommuner hade totalt 111 åtalsärenden, varav Stockholm svarade för
33 och Linköping för 25. Sammanställningarna visar, frånsett Stock-
holm och Linköping, en jämn spridning mellan stora och små kom-
muner.
Besiktningsveterinärerna
Anmärkningar mot eller brister i slakteriernas hantering som snarast
måste åtgärdas tillställs ledningen för slakteriet av respektive besikt-
ningsveterinär. Är det allvarliga brister som inte omedelbart åtgärdas
har besiktningsveterinären befogenhet att stoppa driften under kortare
tid intill dess bristen åtgärdats, men detta sker sällan. Anmälan om
sådant driftstopp skall alltid ske till Livsmedelsverket. Verket har
vidare möjlighet att meddela förbud för viss verksamhet t.ex. genom att
tillfälligt återkalla förordnande som kontrollslakteri eller exportkon-
trollanläggning. Genom dessa sanktionsmöjligheter stannar Livsmedels-
verkets åtal mot slakterier vid två till tre per år.
1994/95:RR8
Bilaga
24
Flertalet av de intervjuade livsmedelsinspektörerna har informella,
löpande kontakter med inspektörer i närliggande kommuner. Något
köp av tjänster eller formellt samarbete kommuner emellan förekom-
mer dock inte, förutom att man från en mindre nämnd kan anlita en
större kommuns jurister eller livsmedelslaboratorium.
Projektarbete och fortbildningsverksamhet är de huvudsakliga for-
merna för samarbete mellan inspektörerna i ett län. Projektverksamhe-
ten är i princip det enda forum som behandlar samstämmighet i
bedömning, livsmedelsjuridiska frågor m.m. Projektarbetet leds i flera
län av en s.k. livsmedelsgrupp, som regel bestående av länsveterinären
och tre till fyra livsmedelsinspektörer. Ibland deltar en statsinspektör
från Livsmedelsverket. Projektarbetet redovisas i länsrapporter som
grundar sig på resultatet av studier i respektive kommun. 1 några
storstadsregioner finns motsvarande projektgrupper. Som tidigare
nämnts översänds projektrapporterna till Livsmedelsverket, sprids in-
formellt mellan län, presenteras i dagstidningar etc.
Införandet av egentillsyn och tillsynsavgift för livsmedelshanterande
företag har inneburit väsentliga förändringar av myndigheternas,
främst miljö- och hälsoskyddsnämndernas, arbetsuppgifter i framför
allt introduktionsfasen. Såväl Livsmedelsverket som kommunerna tar
ut avgift för tillsynen av livsmedelshanterande företag. Särskilda regler
gäller för slakteriföretag och styckningsanläggningar.
Kommunernas uttag av avgifter för livsmedelstillsyn
I Livsmedelskontrollutredningen (SOU 1986:25) och propositionen om
livsmedelstillsyn (1988/89:12) föreslogs den form för avgiftsuttag som
gäller från och med den 1 juli 1990. Sammantaget skulle det nya
avgiftsuttaget uppgå till mellan 80 och 85 miljoner kronor per år,
vilket också blivit utfallet.
Beräkningen av avgifterna utgick bl.a. från att en skärpning av
kontrollen var nödvändig och att Livsmedelsverkets ökade kostnader
också skulle täckas av avgifterna. Det nya avgiftssystemet skulle tillföra
resurser för en utökad och förbättrad livsmedelstillsyn.
Tillsynsmyndigheterna, kommunerna och Livsmedelsverket, skall ta
ut en avgift av alla som yrkesmässigt hanterar livsmedel i livsmedelslo-
kal.
De avgifter som årligen skall betalas av företag av olika kategorier
bestäms med ledning av tabeller som redovisas i Livsmedelsverkets
kungörelse om livsmedelstillsyn (SLV FS 1990:10). Avgifterna är upp-
delade i fyra avgjftsgrupper med undergrupper. Inom vissa grupper
styr omsättningen (Mkr/år) avgiftsuttaget, i andra grupper antalet årsar-
betskrafter. Lägsta avgift är 1 500 kronor och högsta, vid industriell
tillverkning, 36 000 kronor per år.
1994/95:RR8
Bilaga
25
Till skillnad från t.ex. avgiftsfinansieringen av miljötillsynen enligt
miljöskyddslagen är avgiftsfinansieringen på livsmedelsområdet inte
avsedd att finansiera hela den kommunala tillsynen. Resterande del
skall som tidigare vara skattefinansierad via den kommunala inkomst-
skatten.
Avgiften skall täcka kostnaderna för provtagning och undersökning
samt fastställande av egenkontrollprogram. Härutöver avgiftsfinansieras
vissa tillstånd. Av de årliga avgifterna avses 7 % täcka kostnaderna för
godkännande av kontrollprogram. 15 % av den avgift som tillsynsob-
jekten betalar in till kommunerna överförs till Livsmedelsverket för
service och rådgivning, rapporteringssystem, utveckling av metoder,
analysverksamhet m.m. Förstärkningen vid Livsmedelsverket motsva-
rar ca 23 tjänster och betalar dessutom kostnader för metodutveckling
och analyser.
Beskrivningen av vilka delar av tillsynen som skall avgiftsfinansieras
respektive skattefinansieras är enligt flera kommuner oklar och tolkas
på olika sätt av skilda myndigheter. Den nuvarande avgiftskonstruktio-
nen utgör inte ett styrmedel i fråga om omfattningen av livsmedelstill-
synen.
Även redovisningen inom kommunerna av vad avgifterna har ut-
nyttjats till är ofta oklar. Avgifterna har i flera kommuner inte
särredovisats, medan andra har en fullständig redovisning med fördel-
ning på olika verksamheter.
Att administrera avgifterna för livsmedelstillsynen kostar kommu-
nerna motsvarande ca 15 % av influtna avgifter. Indrivning och
överklaganden av avgifter förekommer ofta och kommunerna anser
det vara svårt att vara rättvis vid reducering av avgifterna i de fall
verksamheten sysselsätter få årsarbetskrafter och tillsynsbehovet är
ringa. Ägarbyten kan i några större kommuner under ett år ske i upp
till 20—25 % av tillsynsobjekten. Det förekommer också att oklara
ägarförhållanden och flera ägarbyten av samma tillsynsobjekt under
året försvårar såväl tillsynen som avgiftsuppbörden. Med anledning
härav har nu livsmedelsförordningen skärpts avseende anmälningsplikt
vid ägarbyten (1993:1376; jfr ovan).
Stockholms stad har 4 500 tillsynsobjekt. Av de ca 10 miljoner
kronor i intäkt som kommunen debiterar är det ca 1 miljon kronor
som avskrivs eller av andra skäl inte inbetalas. I Örebro stad debiteras
1,4 miljoner kronor varav endast ca 30 000 kronor avskrivs eller inte
inbetalas av andra skäl.
Sammantaget har avgiftsbeläggningen inneburit nya arbetsuppgifter
av administrativ karaktär som enligt flera intervjuade medfört minska-
de resurser för den operativa verksamheten. Samtidigt anser flertalet
kommuner avgiftssystemet vara lätt att tillämpa. Man anser det dock
inte logiskt att kommunerna skall ta ut avgift för Livsmedelsverkets
centrala metodutvecklingsarbete, service och rådgivning, särskilt som
Naturvårdsverket inte tar motsvarande del av avgifterna för miljötill-
syn.
En revision av avgiftssystemet har nyligen genomförts av Livsmedels-
verket. Den grundar sig i huvudsak på en utvärdering av systemet som
1994/95 :RR8
Bilaga
26
Komrev gjort. Livsmedelsverket har gjort endast mindre avgiftsjuste-
ringar mellan olika verksamheter. Verket beräknar att det, totalt för
hela avgiftskollektivet, inte kommer att innebära någon avgiftshöjning.
Det nya avgiftssystemet skall dock inte tillämpas förrän 1995. Revisio-
nen har inte medfört några principiella ändringar i avgiftskonstruktio-
nen.
I en skrivelse till regeringen (1993-09-10) med hemställan om över-
syn av taxan för tillsyn enligt livsmedelslagen anser Kommunförbundet
att bestämmelsen att en viss del av livsmedelsavgifterna skall inlevere-
ras till Livsmedelsverket skall upphöra att gälla. Enligt Kommunför-
bundet har kommunerna inte fatt den förstärkning av service och
rådgivning som avgiften skulle resultera i. Förbundet anser vidare att
kommunerna skall ha möjlighet att ta ut taxor enligt självkostnads-
principen för den tillsyn som bedrivs enligt livsmedelslagen.
Regeringen har vid sammanträde 1994-02-17 beslutat att inte vidta
någon åtgärd med anledning av skrivelsen. Vid sammanträdet besluta-
de regeringen uppdra åt Livsmedelsverket att kartlägga hur tillsynen
finansieras i ett urval av EFTA- och EU-länder. Verket skall vidare
utforma ett avgiftssystem för styckningsanläggningar, kyl- och fryshus
m.fl. mindre anläggningar som hanterar livsmedel av animaliskt ur-
sprung för vilka EU ställer speciella, hårda krav på såväl omfattningen
av som kompetensen vid tillsynen.
Livsmedelsverkets avgifter för den direkta tillsynen av slakterier
Ett nytt avgiftssystem för kontrollslakterier infördes den 1 juli 1991.
Den som innehar kontrollslakteri, deltidsövervakat kontrollslakteri,
fjäderfäslakteri, renkontrollslakteri och exportkontrollerad anläggning
skall betala en avgift för att täcka Livsmedelsverkets kostnader.
Livsmedelsverket beslutar med ledning av verkets bemanning med
besiktningspersonal vid respektive slakteri vilken avgift som skall beta-
las. Därutöver debiteras slakterierna för verkets kostnader för slakt på
icke ordinarie arbetstid samt för kostnader för vikarier i samband med
sjukdom, semester och arbetsanhopning.
Deltidsövervakade kontrollslakterier betalar dels en grundavgift, dels
en rörlig avgift. Grundavgiften beräknas antingen i förhållande till vid
slakteriet slaktade djur eller i förhållande till antalet påbörjade fyra-
veckorsperioder då slakt bedrivs.
Besiktningsavgifterna för fjäderfä- och renkontrollslakterierna är i
huvudsak uppbyggda på samma sätt.
De exportkontrollerade anläggningarna betalar en grundavgift för att
bekosta Livsmedelsverkets inspektioner och tillsyn samt en avgift för
den besiktningspersonal verket förordnar.
Besiktningsveterinärorganisationens budget omsluter budgetåret
1993/94 drygt 80 miljoner kronor. Samtliga kostnader skall täckas av
avgifter för köttbesiktning och exportkontroll. Utöver kostnader för
administration m.m. betalas fyra centralt anställda veterinärinspektörs-
1994/95 :RR8
Bilaga
27
tjänster samt vissa laboratorieanalyser av dessa medel. Man har ännu ej
uppnått full kostnadstäckning vilket var ett av målen med det nya
avgiftssystemet.
Livsmedelsverkets myndighetsanslag uppgår till ca 90 miljoner kro-
nor. Härtill kommer avgiftsinkomster på ca 130 miljoner kronor som
myndigheten disponerar. Av dessa utgör inbetalningarna från den
kommunala tillsynen ca 13 miljoner kronor och avgifterna för kött-
kontrollen ca 80 miljoner kronor.
Hälsoskyddsutbildningen vid Umeå universitet kompletterad med Livs-
medelsverkets och Kommunförbundets kurser anses av Livsmedelsver-
ket i huvudsak tillgodose behovet av kompetens för livsmedelstillsyn i
mindre kommuner, som ofta har problem att bevaka många olika
kompetensområden. Umeå universitet upphandlar vissa kurser från
Livsmedelsverket. Högskolan i Kalmar har en utbildning speciellt
anpassad för livsmedelsinspektörer i något större kommuner. I dessa
kommuner förekommer även livsmedelsinspektörer med annan akade-
misk utbildning.
Livsmedelsverket bedriver en omfattande utbildningsverksamhet
inom olika ämnesområden. Inom tillsynsområdet hålls kurser för
personal inom besiktningsveterinärorganisationen och för andra som
är ansvariga för köttbesiktning samt för miljö- och hälsoskyddsinspek-
törer, länsveterinärer och andra som är verksamma inom den lokala
och regionala tillsynen. Under de tre senaste åren har utbildningen
omfattat i genomsnitt 40 kursdagar per år.
Köttbesiktningsutbildningen arrangeras ofta i samarbete med Jord-
bruksverket, Lantbruksuniversitetet och länsveterinärer.
Livsmedelsverkets fortbildningskurser uppfattas av livsmedelsinspek-
törerna som bra, men dyra. De borde enligt flera miljö- och hälso-
skyddsförvaltningar vara gratis och betalas av den del av tillsynsavgift-
erna som årligen inlevereras till Livsmedelsverket.
EU:s inre marknad bygger på att livsmedelskontrollen utförs vid
produktionsstället i varje land. För genomförandet krävs dels harmoni-
serade bestämmelser om hur livsmedelskontrollen skall utföras, dels
bestämmelser om överstatlig kontroll, t.ex. rapporteringsskyldighet till
EU-kommissionen.
Direktivet om livsmedelskontroll (89/397/EEC) är ett s.k. ramdirek-
tiv som innehåller grundläggande principer för myndighetskontroll av
livsmedel. I direktivet finns inga krav på obligatoriska egentillsynspro-
gram. För animaliska livsmedel som fisk-, kött-, mjölk- och äggpro-
dukter finns särskilda, mer detaljerade regler om kontroll med krav på
egenkontrollprogram som liknar Livsmedelsverkets krav.
1994/95 :RR8
Bilaga
För slakterier, styckningsanläggningar samt kyl- och fryshus finns
specificerade krav på tillsynens omfattning och krav på veterinär
kompetens i tillsynen. Den centrala myndighetens ansvar betonas
särskilt.
Alla led i livsmedelshanteringen skall omfattas av kontrollen. Det
överlåts åt varje land att organisera sin kontroll. Den livsmedelstillsyn
som infördes i Sverige år 1990 överensstämmer i huvudsak med EU:s
regler. Åtskilliga svenska slakterier och andra livsmedelsproducerande
företag tillämpar redan EU:s regler och har även godkänts av EU för
export till länder inom EU.
De nuvarande svenska bestämmelserna behöver vid ett svenskt med-
lemskap i EU kompletteras på några punkter. Det kommer bl.a. att
behövas bestämmelser om att tillsyn skall omfatta alla led i livsmedels-
hanteringen och att kommunerna skall upprätta en plan för sin
tillsynsverksamhet. Intervjuerna visar att många kommuner i dag
saknar en sådan plan. Ett allmänt råd om oanmäld inspektion och
provtagning behöver då också införas.
Eftersom direktivet om livsmedelskontroll endast reglerar myndig-
hetskontroll kommer Sveriges regler om tillsynsavgifier inte att påver-
kas, inte heller de obligatoriska kraven på att företag skall ha egenkon-
troll.
I Livsmedelsverkets inledning till kungörelsen med föreskrifter om
rapporteringsskyldighet för tillsynsmyndigheter (1992:14) hänvisas till
att det av EES-avtalet bl.a. följer att vissa uppgifter om de avtalsslutan-
de staternas livsmedelstillsyn skall rapporteras till ett övervakningsor-
gan inom EFTA.
Möjligheten till regelrätt gränskontroll försvinner i samband med
EES-avtalet. Inga EU-varor får stoppas vid gränsen. Kontroll av impor-
terade varor kan ändå göras, men då i form av stickprover när varorna
redan kommit in i landet.
I avsikt att åstadkomma en effektivare och mer likartad livsmedelstill-
syn har livsmedeisförordningen ändrats vid några tillfållen, bl.a. har
anmälningsplikt införts för den som överlåter livsmedelslokal. Livsme-
delsverkets föreskrifter har preciserats och skärpts och klarare regler
har införts bl.a. vad avser nedsättning av avgifter för livsmedelstillsyn.
Konsekvenserna av att de allmänna råden till Livsmedelsverkets
kungörelser och annat informationsmaterial kom sent synes ha blivit
att kommunerna ålagts eller snarare påtagit sig ett större ansvar än
man avsett i samband med införandet av egentillsynen. Granskningen
har visat att nämndernas möjligheter att sköta den löpande officiella
kontrollen minskat.
Enligt Livsmedelsverkets kungörelse om livsmedelstillsyn skall till-
synsmyndigheten fastställa egenkontrollprogram. Länsstyrelsen skall
enligt vad som framgår av propositionen om livsmedelstillsyn (prop.
1988/89:68) delta i upprättandet av egenkontrollprogram. Mycket av
1994/95 :RR8
Bilaga
detta arbete har fallit på kommunerna sedan det visat sig att de
kungörelser om egenkontroll som Livsmedelsverket givit ut (SLV FS
1991:2—4) varit mycket allmänt hållna och inte direkt tillämpbara för
egenkontrollen hos de olika företagen, något som föranlett betydande
anpassningar till respektive verksamheter. Uppgiften med att göra
anpassade egenkontrollprogram har därför i praktiken lagts på kom-
munerna. För mindre företag, som inte tillhör en övergripande
branschorganisation, har miljö- och hälsoskyddsnämnden i allmänhet
fatt svara för allt arbete med att utforma egenkontrollprogram.
De ekonomiska och personella resurser som avsatts för att introdu-
cera egentillsynen har varierat mellan olika kommuner. Avgifterna har
för en del kommuner använts för förstärkning av resurserna för
livsmedelstillsynen, medan de i andra kommuner inte har särredovi-
sats.
Tillsynsverksamheten har stärkts något i några av de intervjuade
kommunerna men har också i flera fall fatt lägre prioritet efter
omorganisationer i kommunerna. Inspektörer med ansvar för bl.a.
livsmedelstillsyn har i vissa kommuner haft svårt att hävda eller inte
alls kunnat hävda sina sakområden. Detta har visat sig ha negativ
inverkan på tillsynens omfattning och kvalitet. Inspektörer har också i
en del fall funnit det intressantare och ur anställningssynpunkt trygga-
re att övergå till miljöskyddstillsyn.
En del kommuner har inte kunnat arbeta rationellt med införandet
av egenkontrollen. Detta beror på dels förändringar inom kommuner-
na, dels problem med informationsöverföring från Livsmedelsverket
samt oklarhet om länsstyrelsens roll.
Av granskningen har framkommit att Livsmedelsverkets uppföljning
av miljö- och hälsoskyddsnämndernas livsmedelstillsyn hittills inte har
givit verket tillräcklig information om måluppfyllelse och effekter av
den bedrivna tillsynsverksamheten. Syftet med den rapportering som
införts från och med 1993 är att verket årligen i efterhand skall få
statistiska uppgifter med kommentarer om hur omfattande verksamhe-
ten varit, antal underkända prov m.m. I övrigt sker Livsmedelsverkets
uppföljning av den lokala tillsynsverksamheten i samband med att
verkets inspektörer besöker kommunerna och genom att dessa i viss
omfattning deltar i regionalt projektarbete. Enligt revisorernas bedöm-
ning far Livsmedelsverket härigenom inte någon närmare kunskap om
kvaliteten i det tillsynsarbete som bedrivs inom kommunen.
Inför riksdagsbeslutet om egenkontroll underströk jordbruksutskot-
tet särskilt att egentillsynen som en del av den offentliga kontrollen
inte fick inkräkta på en aktiv tillsyn från myndigheternas sida. Gransk-
ningen tyder på att så har blivit fallet.
Revisorerna förutsätter därför att Livsmedelsverket i samråd med
länsstyrelserna och Kommunförbundet löpande utvärderar effekterna
av egenkontrollen. Om det visar sig att myndigheternas administration
och uppföljning av företagens egenkontroll även fortsättningsvis tar så
stor det av de offentliga tillsynsresurserna att det finns risk för att den
direkta tillsynen och de egna mätningarna kommer i bakgrunden bör
1994/95 :RR8
Bilaga
30
en omprövning ske av vilka kategorier företag som skall omfattas av
kravet på egenkontrollprogram och vilka som skall kontrolleras enbart
genom direkta inspektioner.
När livsmedelslagen ändrades 1990 var avsikten att respekten för
livsmedelslagstiftningen skulle öka. Bland annat infördes skärpta sank-
tionsbestämmelser. Tillsynsmyndigheterna skulle mer kraftfullt beivra
överträdelser som uppmärksammas i verksamheten.
Sanktioner har dock utnyttjats av kommunerna i begränsad omfatt-
ning. Att så blivit fallet beror sannolikt på att den juridiska kompeten-
sen i flertalet kommuner är låg och många förseelser som strider mot
livsmedelslagstiftningen är svåra att definiera och precisera liksom om
brottet är ringa eller ej. Flera av de intervjuade inspektörerna har
pekat på just dessa svårigheter och efterlyst information om rättsfall
med bakgrundsbeskrivning.
Livsmedelsverket erhåller nu successivt domar från tingsrätterna och
avser att ge kommunerna strukturerad information om rättsfall. Enligt
det rapporteringssystem som gäller från och med 1993 skall kommu-
nerna sända kopior på åtalsprövade ärenden till Livsmedelsverket för
kännedom.
Enligt revisorernas mening bör flertalet kommuner kunna stärka sin
tillsynsverksamhet genom bättre kunskaper om rättstillämpningen
inom livsmedelslagstiftningen. Det är därför angeläget att Livsmedels-
verket snarast, med egna kommentarer, till kommuner och länsstyrel-
ser sprider information om rättsfall.
Länsstyrelsens kunskaper och kompetens har i flera län stor betydel-
se för särskilt de mindre kommunerna. Livsmedelsinspektörerna säger
sig behöva kontakter för att få överblick över förekomsten av liknande
ärenden. Intervjuerna ger dock en mycket splittrad bild av länsstyrel-
sernas roll. Kompetensen i livsmedelsfrågor skiljer sig också mellan
olika länsveterinärer, och erfarenhet av livsmedelsfrågor är inte avgö-
rande vid rekryteringen av länsveterinärer.
Länsstyrelsens och länsveterinärens roll inom livsmedelstillsynen
har ändrat karaktär. Enligt propositionen om livsmedelstillsyn (prop.
1988/89:68) skall länsstyrelsen utgöra en viktig länk mellan övriga
tillsynsmyndigheter, dvs. mellan Livsmedelsverket och miljö- och häl-
soskyddsnämnden. Länsstyrelsen har enligt nu gällande ordning ett
indirekt och oprecist ansvar för livsmedelstillsynen i länet.
Länsstyrelserna har under flera år sammanställt, kommenterat och
vidarebefordrat uppgifter från den lokala tillsynen till Livsmedelsver-
ket. I och med att kommunerna från och med 1994 skall rapportera
direkt till Livsmedelsverket är det svårt att förutsäga vilken roll länsve-
terinären får i fråga om uppföljning och samordning av livsmedelstill-
synen. Enligt revisorernas bedömning kan länsstyrelsernas roll bli än
mer diffus.
Den oklara ställning som länsstyrelsen fått i och med att den
förlorat viktiga samordnings- och uppföljningsuppgifter kan innebära
att kontrollen, uppföljningen och samordningen av kommunernas
tillsynsarbete försvagas bl.a. med avseende på likformighet och kvalitet.
1994/95 :RR8
Bilaga
31
De företrädare för Livsmedelsverket, länsstyrelserna och kommuner-
na som intervjuats under granskningen har pekat på behovet av en
förstärkning av den regionala nivån, dock utifrån något skilda utgångs-
punkter. Medan Livsmedelsverket förordat en regional organisation för
Livsmedelsverket, har andra understrukit behovet av ett bättre utnytt-
jande av länsstyrelsen som regional kunskapsmyndighet i livsme-
delsfrågor. Kommunförbundet har pekat på brister i Livsmedelsverkets
service och rådgivning. Det har inte bedömts möjligt för Livsmedels-
verket att med fyra inspektörer, därav tre centralt placerade, till alla
delar samordna och följa upp kommunernas arbete med livsmedelstill-
syn.
Intervjuerna har visat att det behövs fastare former för kunskapsför-
medling, samordning och uppföljning på regional nivå. Enligt reviso-
rernas uppfattning bör en översyn göras av den regionala organisatio-
nen för livsmedelskontroll, bl.a. för att klarlägga om länsstyrelsens
veterinärenhet starkare skall involveras i livsmedelstillsynen. Livsme-
delsverket bör liksom övriga sektorsmyndigheter meddela länsstyrelser-
na sina önskemål om insatser på livsmedelsområdet och i samband
med rekrytering av länsveterinärer ställa krav på kompetens och
erfarenhet på detta område.
Som förstärkning av den regionala verksamheten bör övervägas
regional placering vid länsstyrelsen av ytterligare livsmedelsinspektö-
rer, antingen centralt anställda av Livsmedelsverket eller, i enlighet
med Veterinärutredningens förslag, organisatoriskt tillhöriga vissa läns-
styrelser med av regeringen klart uttalade ansvarsområden, län.
Regeringen har uppdragit åt Livsmedelsverket att kartlägga hur
livsmedelstillsynen finansieras i ett urval av EFTA- och EU-länder.
Revisorernas granskning har visat att nuvarande avgiftssystem har
skapat oklarhet om vilka delar som skall skattefinansieras respektive
avgiftsfinansieras och om systemet utgör ett styrmedel för omfattningen
och inriktningen av livsmedelstillsynen. Vidare har överföringen av
15 % av tillsynsavgifterna från kommunerna till Livsmedelsverket
starkt ifrågasatts.
Revisorerna anser att det finns skäl som talar för att en översyn av
avgiftssystemet för tillsyn enligt livsmedelslagen kommer till stånd
hösten 1994 när Livsmedelsverkets kartläggning föreligger.
Livsmedelsverket har begärt att regeringen skall bedöma möjlighe-
terna att införa ett nytt och enligt verket effektivare avbytarsystem för
besiktningsassistenter vid slakterierna. Frågan har ännu inte avgjorts av
regeringen. Revisorerna förutsätter att frågan snarast får en lösning.
De slutsatser revisorerna drar av den genomförda granskningen är
följande.
• En utvärdering bör ske av kommunernas insatser för egenkontrollen
resp, direkt tillsyn, detta med avseende på den risk som föreligger att
den direkta, oanmälda tillsynen och de egna mätningarna inte ges
tillräcklig prioritet.
• Livsmedelsverket bör, bl.a. genom beskrivningar av rättsfall, ge kom-
munerna bättre förutsättningar för att utnyttja befintliga sanktions-
system i livsmedelstillsynen.
1994/95 :RR8
Bilaga
• En översyn bör göras av vilken roll den regionala nivån skall spela i
livsmedelstillsynen och vilken ansvarsfördelning som bör gälla mel-
lan Livsmedelsverket och länsstyrelserna.
• Den kartläggning av finansieringen av livsmedelstillsynen i några
EFTA- och EU-länder som regeringen uppdragit åt Livsmedelsverket
att utföra bör följas av en översyn av avgiftssystemet.
1994/95 :RR8
Bilaga
33
1994/95 :RR8
Genomförd granskning ............................. 1
Utvärdering av insatserna för egenkontroil............... 1
Beskrivningar av rättsfall för bättre förutsättningar att utnyttja
sanktionssystem i livsmedelstillsynen ................... 3
Översyn av den regionala nivåns roll i livsmedelstillsynen ... 3
Översyn av avgiftssystemet ........................... 5
Förslag.......................................... 6
Bilaga .......................................... 9
Förord .......................................... 11
1. Sammanfattning................................. 12
2. Organisationen i stort............................. 13
3. Tillsynsmyndigheterna ............................ 14
3.1 Livsmedelsverket............................ 15
3.2 Besiktningsveterinärorganisationen .............. 16
3.3 Länsstyrelserna ............................. 18
3.4 Kommunerna .............................. 20
- Kommunernas organisation och prioritering av
livsmedelstillsynen.......................... 20
- Tillsynen................................ 21
4. Sanktioner ..................................... 23
- Kommunal tillsyn......................... 23
- Besiktningsveterinärerna.................... 24
5. Mellankommunal samverkan i tillsynsarbetet........... 25
6. Avgifter ....................................... 25
- Kommunernas uttag av avgifter för livsmedelstill-
syn ...................................... 25
- Livsmedelsverkets avgifter för den direkta tillsynen
av slakterier............................... 27
7. Utbildning ..................................... 28
8. EU och livsmedelstillsynen.................... 28
9. Överväganden och förslag.......................... 29
34
gotab 47051, Stockholm 1994