1994/95
RR12
Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av Utlännings-
nämndens roll i invandrings- och flyktingpolitiken.
Riksdagens revisorers granskning av Utlänningsnämndens roll i in-
vandrings- och flyktingpolitiken har initierats av riksdagens socialför-
säkringsutskott. Granskningen har inriktats främst på frågor som rör
Utlänningsnämndens handläggning av ansökningar om uppehållstill-
stånd i Sverige. Syftet har bl.a. varit att undersöka hur ett bra flykting-
mottagande bör vara utformat och vilka problem som finns med
nuvarande asylhandläggning.
Utlänningsnämndens ledamöter har tillställts en enkät om arbetsfor-
merna för lekmännens deltagande. Dessutom har en undersökning
gjorts av nämndens beslut under första kvartalet 1994 i sådana fall där
asylsökande beviljats uppehållstillstånd trots Invandrarverkets avslag.
Revisorernas överväganden och förslag har redovisats i gransknings-
rapporten (1994/95:6) Utlänningsnämndens roll i invandrings- och
flyktingpolitiken som bifogas till denna skrivelse som bilaga.
För en bra asylhandläggning är det enligt revisorernas mening nödvän-
digt med en kort handläggningstid. Större resurser bör därför sättas in
där asylansökan görs. Viktiga beslut bör kunna fattas redan där. För en
snabbare handläggning är det också viktigt att möjligheten att begränsa
antalet ärenden som överklagas till Utlänningsnämnden övervägs.
Revisorerna föreslår
1. beträffande nämndhandlingar och beslutsformer
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om behovet av utskick av nämndhandlingar
och behovet av en utvärdering av ordförandebeslut,
1 Riksdagen 1994/95. 2 samL RR12
2. beträffande handläggningsordningen
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om behovet av att enkla och okomplicerade
asylärenden behandlas med förtur,
3. beträffande länderkunskap
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om regeringens ansvar för länderkunskap för
asyl prövning,
4. beträffande offentliga biträden
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om behovet av en översyn över formerna och
villkoren för asylsökandes hjälp och stöd vid ansökan om uppe-
hållstillstånd.
Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Georg Andersson (s), Anders G Högmark (m),
Lars Bäckström (v), Bengt Silfverstrand (s), Bengt Kronblad (s), Mari-
anne Carlström (s), Birgitta Hambraeus (c), Bengt Harding Olson (fp),
Sverre Palm (s), Ingvar Eriksson (m) och Leif Marklund (s).
Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg, utredningschefen Karin Brunsson och revisionsdirektö-
ren Ingrid Laxhed (föredragande).
Stockholm den 17 maj 1995
På Riksdagens revisorers vägnar
1994/95:RR12
Georg Andersson
Ingrid Laxhed
Utlänningsnämndens roll i
invandrings- och
flyktingpolitiken
RAPPORT 1994/95.6
Riksdagens revisorer
RIKSDAGENS REVISORER
1995-04-26
1994/95 :RR 12
Bilaga
På förslag av socialförsäkringsutskottet har Riksdagens revisorer grans-
kat Utlänningsnämndens verksamhet. Granskningen har huvudsakli-
gen inriktats på nämndens roll i invandrings- och flyktingpolitiken.
Nämndens ledamöter har tillställts en enkät om arbetsformerna för
lekmännens deltagande.
Bifogade rapport har utarbetats av revisorernas första avdelning. I
avdelningen ingår följande ledamöter: Lars Bäckström (v) ordf., Mari-
anne Carlström (s) v. ordf., Bengt Silfverstrand (s), Margit Gennser
(m), Sverre Palm (s), Monica Widnemark (s), Ulf Kristersson (m) och
Siw Persson (fp).
På revisorernas kansli har revisionsdirektören Ingrid Laxhed haft
ansvaret för rapporten. Även kanslichefen Åke Dahlberg och utred-
ningschefen Karin Brunsson har deltagit i arbetet.
Denna granskning har främst syftat till att belysa Utlänningsnämndens
roll inom invandrings- och flyktingpolitiken.
Det innebär att många viktiga frågor inom invandringspolitiken inte
tas med, exempelvis den inverkan som invandring över huvud taget
kan ha på det svenska samhället. Andra aspekter, som i och för sig är
en följd av handläggningen hos Invandrarverket och Utlänningsnämn-
den men som ändå inte berörs, är hur människorna påverkas av en
lång väntan på besked, konsekvenser för de utlänningar som efter en
lång tid i Sverige avvisas till sitt hemland, livskvalitet för dem som
beviljas uppehållstillstånd, den andra generationen invandrares anpass-
ning till det svenska samhället etc.
I föreliggande granskningsrapport behandlas främst administrativa
och organisatoriska frågor som rör Utlänningsnämndens handläggning
av ansökningar om uppehållstillstånd här i Sverige.
1994/95:RR12
Bilaga
En utlänning, som vistas i Sverige mer än tre månader, skall ha
uppehållstillstånd (undantag gäller nordiska medborgare). Uppehålls-
tillståndet kan vara tidsbegränsat eller permanent (utlänningslagen
1989:529).
Upphållstillstånd får enligt lagen ges till utlänning av anhörig- eller
anknytningsskäl, av humanitära skäl, av arbetsmarknadsskäl och av
asylskäl. Under åren 1991 — 1993 varierade antalet sökande mellan
27 000 och 84 000. Mer än hälften av ansökningarna avslogs under de
tre åren.
Antalet beviljade uppehållstillstånd under de tre nämnda
följande:
åren var
1991 1992 1993
Antal beviljade uppehållstillstånd
42 248 34 817 58 928
Statens invandrarverk har det övergripande ansvaret för att genomföra
invandrings- och flyktingpolitiken. Utlänningsnämnden överprövar In-
vandrarverkets beslut enligt utlänningslagen och medborgarskapslagen.
Invandrarverket ansvarar bl.a. för att den reglerade invandringen till
Sverige sker enligt gällande författningar och internationella åtagan-
den. Handläggningen skall, enligt verkets instruktion (SFS 1988:429),
präglas av respekt för individen och dennes vilja och förmåga att ta
ansvar. Handläggningen skall ske på ett sådant sätt att rättssäkerheten
tillgodoses.
Under de senaste åren har antalet beviljade uppehållstillstånd av
anknytningsskäl och humanitära skäl uppgått till mellan 33 000 och
51 000:
1994/95 :RR 12
Bilaga
Antal personer som beviljats
|
uppehållstillstånd av andra skäl än asylskäl |
1991 |
1992 |
1 |
993 |
|
* Humanitära skäl |
11 693 |
6 323 |
30 |
518 |
|
* Flyktinganknytning |
6 869 |
7 112 |
7 |
579 |
|
* Nära anhörig |
14 361 |
12 550 |
12 |
199 |
|
Summa uppehållstillstånd |
32 923 |
25 985 |
50 |
926 |
|
Procent av antal uppehållstillstånd resp, år |
83 |
80 |
90 |
Direkta lagregler vad gäller uppehållstillstånd av humanitära skäl åter-
finns i utlänningslagen 2 kap. 4 §. I förarbetena uttalas principer som
anger de ramar inom vilka beslutsfattarna skall hålla sig. Humanitära
skäl är enbart hänförliga till den hjälpsökandes personliga förhållan-
den och skall endast beviljas i undantagsfall när synnerliga skäl finns.
Skälen har preciserats i motiveringen till 1989 års utlänningslag till att
gälla personer som:
• på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte
bör nekas uppehållstillstånd;
• inte omfattas av reglerna om asyl men där det ter sig inhumant
att tvinga dem att återvända till ett visst land på grund av
förhållandena där, t.ex. pågående krig;
• i och för sig borde avvisas eller utvisas men där verkställighet
inte kan ske på grund av att det inte finns något land där
utlänningen kan tas emot.
Antalet personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av arbets-
marknadsskäl begränsar sig under de tre åren till 300, 215 resp. 159
personer.
Asyl är en form av uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför
att han/hon är:
Konventionsflykting: dvs. en person som befinner sig utanför det land
där han/hon är medborgare därför att vederböran-
de känner en välgrundad fruktan för förföljelse på
grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en
viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska upp-
fattning och därför inte kan eller vill begagna sig
av sitt lands beskydd.
Krigsvägrare: en utlänning som har övergett en krigsskådeplats
eller som har flytt från sitt hemland eller behöver
stanna i Sverige för att undgå förestående krigs-
tjänstgöring.
De facto-flykting: dvs. en person som på grund av de politiska
förhållandena i sitt hemland inte vill återvända dit
även om någon risk för "svår direkt förföljelse"
inte föreligger. Därutöver krävs att personen kan
anföra tungt vägande skäl till stöd för sin ovilja att
återvända till hemlandet.
1994/95 :RR 12
Bilaga
Antal personer som fått uppehållstillstånd
|
av asylskäl |
1991 |
1992 |
1993 |
|
* Kvotflykting |
1 732 |
3 402 |
937 |
|
* FN:s konvention |
1 404 |
615 |
1 025 |
|
* Krigsvägrare |
18 |
4 |
2 |
|
* De facto-flyktingar |
3 816 |
2 447 |
4 000 |
|
Summa uppehållstillstånd med asylskäl |
6 970 |
6 468 |
5 964 |
|
Procent av antal uppehållstillstånd resp, år |
17 |
20 |
10 |
Sveriges tidigare aktiva invandringspolitik har bytts mot en passiv
asylpolitik, anförs det i kommittédirektiv till översyn av invandrings-
och flyktingpolitiken (dir. 1994:129).
En allt mindre andel av dem som ansöker om uppehållstillstånd
medges sådana tillstånd därför att de bedömts behöva skydd här.
Kraven för att erhålla konventionsflyktingstatus i Sverige är dock av
tradition höga. "I praxis har flyktingstatus förbehållits de personer som
antingen utsatts för grova övergrepp mot hälsa och/eller frihet av sitt
hemlands myndigheter eller varit föremål för myndigheternas intresse
genom gärningar av sådant slag att man haft fog för att befara att de
skulle utsättas för övergrepp. Därmed inte sagt att de personer som
befunnit sig i inte fullt så traumatiska situationer inte fått skydd i
Sverige, men uppehållstillstånd har beviljats på andra grunder"
(Praxisutredningen SOU 1994:54).
Andelen uppehållstillstånd grundat på FN:s konvention har under
de tre redovisade åren minskat från 3 % till 2 % av beviljade tillstånd.
Minskningen kan enligt Praxisutredningen ha flera orsaker. Den praxis
som tillämpas kan vara mer restriktiv än tidigare, det kan ha inträffat
förändringar i de asylsökandes hemländer eller också kan asylsökande
ha svagare asylskäl än tidigare. Utredningen drar slutsatsen att det
sannolikt är en kombination av dessa orsaker som har lett till den
minskade andelen konventionsflyktingar.
Många Sr uppehållstillstånd av skäl som inte fanns när vederböran-
de ansökte om sådant utan som har uppstått i Sverige i väntan på
beslut. Ofta söker utlänningar asyl i Sverige men beviljas uppehållstill-
stånd av andra skäl. Detta påpekas även i direktiven till Invandrings-
och flyktingpolitiska kommittén (dir. 1994:129). Det tycks vara så att
ju längre tid en sökande har vistats i landet, desto större blir möjlighe-
ten till uppehållstillstånd, oberoende av ursprungliga skäl att fa sådant
tillstånd. Detta förhållande är inte unikt för Sverige. I de tolv länder
som undersökts av den förra Invandrar- och flyktingkommittén (SOU
1993:113) konstateras att även de asylsökande som avvisas blir kvar i
det land man sökt asyl. Efter några år beviljas uppehållstillstånd även
för dem.
1994/95 :RR 12
Bilaga
Invandrarverket ansvarar för en utlänning som ansökt om uppehålls-
tillstånd i princip från det asylansökan inlämnas till dess samma
person passerar den svenska gränsen ut från landet. Verket ansvarar
för samtliga kostnader för utlänningens vistelse här. Verket kan dock
endast påverka sin del av ärendets handläggning.
Aktivitet
Handläggs av
Mottagande och första utredning
Asylutredning
Överklagande
Avvisning
Polisen
Statens invandrarverk
Utlänningsnämnden
Polisen
Den första kontakten med en flykting tas av den lokala polismyndighe-
ten. Då genomförs en s.k. grundutredning. Den består av ett kortfattat
förhör av polisen direkt när utlänningen ansökt om asyl. Bl.a. skall
polisen försöka fastställa utlänningens identitet och resväg till Sverige.
Enligt uppgift från ett av Invandrarverkets regionkontor saknar 50 %
av de asylsökande identitetshandlingar vid ankomsten till Sverige, trots
att de flesta anländer till Sverige via flyg till Arlanda. När asylansökan
görs inne i landet är det ännu större procent som saknar handlingar.
Efter grundutredningen placeras den asylsökande på en av Invand-
rarverkets fyra utredningsslussar. En handläggare på asylbyrån utses
för att utreda asylskälen. Den asylsökande har rätt till juridiskt biträde.
Den sökande kan själv välja ett biträde eller också förordnar Invand-
rarverket ett offentligt biträde. I bägge fallen är det kostnadsfritt för
den sökande.
10
Den asylsökande har rätt att, eventuellt med hjälp av sitt biträde,
yttra sig över Invandrarverkets asylutredning. Om skälen för uppe-
hållstillstånd är tillräckliga fattar verket beslut om sådant. Är skälen
inte tillräckliga beslutar Invandrarverket om avvisning.
Den som vill överklaga Invandrarverkets beslut skall göra detta
skriftligt inom tre veckor från det att beslutet delgivits den sökande.
Detta överklagande inlämnas till Invandrarverket som då kan ompröva
sitt tidigare beslut. Ändrar inte verket sitt beslut om avvisning över-
lämnas ärendet till Utlänningsnämnden för överprövning. Anser inte
heller Utlänningsnämnden skälen för uppehållstillstånd vara tillräckli-
ga står beslutet om avvisning fast.
Om det efter Utlänningsnämndens beslut uppstår nya omständighe-
ter i fallet kan den asylsökande göra ny ansökan (NUT) om uppehålls-
tillstånd till Utlänningsnämnden. Är inte heller de nya skälen tillräck-
liga, avslår Utlänningsnämnden ansökan.
Normalt får den asylsökande stanna i Sverige under den tid som
ansökan behandlas. Om skäl för att medge uppehållstillstånd saknas
kan den sökande tvingas lämna Sverige trots att avslagsbeslutet överkla-
gats. Ett sådant förfarande måste, enligt huvudregeln, ske inom tre
månader från inresedagen. Sådan omedelbar avvisning kan också ske
om den sökande före ankomsten till Sverige har vistats i ett land där
han/hon är skyddad. I sådana fall är polisens grundutredning tillräcklig
för beslutet.
Efter slutligt beslut om avvisning av Invandrarverket eller Utlän-
ningsnämnden överlämnas ärendet till polisen, som ansvarar för att
avvisningen verkställs.
Invandrarverket har för budgetåret 1994/95 anvisats 10,9 miljarder
kronor. Av beloppet utgör närmare 8,5 miljarder kronor ersättning till
kommunerna. Utlänningsnämnden har anvisats 58 miljoner kronor.
Rättshjälpskostnaderna uppgick enligt bokslut för 1993/94 till 67 miljo-
ner kronor. Någon samlad redovisning över kostnader för invandring
och asylhantering finns dock inte. Polisens insatser för grundutredning
och avvisning av asylsökande och kommunernas kostnader utöver det
statliga bidraget är exempel på kostnader som inte särredovisas.
Enligt förordning med instruktion för Utlänningsnämnden (SFS
1991:1817) har nämnden till uppgift att handlägga ärenden enligt
utlänningslagen (1989:529) och lagen (1950:382) om svenskt medbor-
garskap som överklagas till nämnden från Statens invandrarverk eller
som överlämnas till nämnden av verket eller regeringen för avgörande.
Anledningen till att en fristående myndighet har inrättats för ända-
målet är främst att regeringen skulle befrias från besvärsprövning av
det stora flertalet utlänningsärenden (1991/92:SfU4, rskr. 39). Skälet
1994/95 :RR 12
Bilaga
till att överprövningen skulle göras av en fristående myndighet och
inte i domstol var framför allt att regeringen skulle ges möjlighet att
styra praxis. Liknande besvärsnämnder återfinns inom andra statliga
områden.
Utlänningsnämnden överlämnar ärenden till regeringen i framför
allt tre fall. Sådana ärenden kan även överlämnas direkt från Invand-
rarverket:
• om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars
för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande
makt eller mellanfolklig organisation,
• om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen
av lagen att ärendet prövas av regeringen, eller
• om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning.
Enligt nämndens instruktion skall i Utlänningsnämnden finnas minst
två ordförande utöver generaldirektören, tre ersättare och femton
andra ledamöter. Under budgetåret 1993/94 har förutom generaldirek-
tören antalet heltidsanställda ordförande varit sju. Därutöver har fun-
nits fyra ersättare för ordförande som var och en tjänstgjort 12—15
gånger under året. Nämnden har trettio lekmannaledamöter, utsedda
av regeringen på förslag av politiska partier. Ledamöterna är bosatta i
olika delar av landet.
Den 1 juli 1994 fanns 152 tjänstemän inom nämnden varav 94
föredragande. En funktion som samordnare i fråga om övergripande
frågor inrättades under året. Handläggningen var då organiserad i 16
operativa grupper, vardera bestående av ett utlänningsnämndsråd, sex
föredragande och två assistenter. 15 av grupperna har handlagt avlägs-
nandeärenden medan en grupp handlagt medborgarskapsärenden. Av-
lägsnandeärenden har fördelats så att grupperna specialiserats på län-
der eller världsdelar.
Under 1993/94 behandlades ca 75 000 asylansökningar av Statens
invandrarverk. Verket avslog 60 % av ansökningarna. Utlännings-
nämnden räknar, till skillnad från Invandrarverket, alla personer inom
samma familj som ett ärende. Som en schablon används därför 2,5
personer per ärende. Till Utlänningsnämnden inkom under 1993/94 ca
12 800 ärenden, motsvarande ca 32 000 personer. Detta skulle betyda
att 70 % av dem som fått avslag på asylansökan hos Invandrarverket
överklagade till Utlänningsnämnden. Bedömningen hos invandrarmyn-
digheterna är dock att andelen överklaganden är större. Detta kan bero
på skillnader i periodisering mellan åren. I budgetpropositionen för
1994/95 (bilaga 11, s. 130) anförs att omkring 95 % av dem som fått
avslag på sin asylansökan överklagar awisningsbeslutet till Utlännings-
nämnden.
1994/95 :RR 12
Bilaga
I ärenden av enkel beskaffenhet kan ordföranden ensam fatta beslut.
Detta enklare förfarande användes under 1993/94 för 86 % av ärende-
na medan övriga ärenden, dvs. 14 %, avgjordes i nämnd.
Under perioden juli 1993 till januari 1994 ändrades Invandrarver-
kets avslagsbeslut i 3—4% av fallen. Regeringen beslöt i april 1994
(SFS 1994:189) att barnfamiljer och ensamma barn som sökt asyl före
den 1 januari 1994 skulle beviljas uppehållstillstånd om särskilda skäl
inte talade mot det. Denna förordning fick en påtaglig inverkan på
Utlänningsnämndens arbete och bidrog kraftigt till att nämnden i maj
och juni 1994 ändrade Invandrarverkets beslut i 74 respektive 81 % av
fallen.
1994/95 :RR 12
Bilaga
Bifallsprocent 1993/94
(Ur Utlänningsnämndens årsredovisning 1993/94)
De stora variationerna i antalet ansökningar mellan åren kräver, med
nuvarande handläggningsordning, en närmast exceptionell förmåga till
flexibilitet inom Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Sommaren
1993 fanns på Invandrarverkets förläggningar ca 90 000 personer som
väntade på beslut om uppehållstillstånd. Motsvarande antal är för
närvarande ca 20 000.
Nedgången i antalet asylansökningar inträdde 1994. Utlännings-
nämnden har därför beslutat att till tredje kvartalet 1995 reducera
antalet operativa grupper från 16 till 10 eller 11. Detta medför en
minskning av organisationen med ca 30 handläggare. Osäkerheten
kring den framtida ärendemängden och organisationens storlek är
anledningen till att en stor del av personalen har tidsbegränsad anställ-
ning. Bl.a. denna osäkerhet har också medfört en stor personalrörlig-
het. Stora resurser går åt till rekrytering, introduktion och upplärning.
Av den fast anställda personalen är de flesta välutbildade, företrädesvis
med juridisk utbildning. Medelåldern hos de anställda i nämnden är
låg. Den låga åldern innebär extra stora krav på ledigheter av olika
slag såsom barnledigheter, för studier eller tidsbegränsade andra an-
ställningar, något som ytterligare påverkar behovet av rekrytering och
introduktion.
I en motion (kds) om Utlänningsnämnden har framför allt nämndle-
damöternas arbetsvillkor aktualiserats. Motionärerna kritiserar såväl
inrättandet av Utlänningsnämnden som dess sätt att arbeta. Samtliga
ledamöter har genom en enkät tillfrågats om de delar den kritiska
uppfattningen i motionen. En sammanställning av enkätsvaren finns i
underbilaga 1.
För många nämndledamöter förefaller gränsdragningen mellan
nämnd och domstol vara diffus. Svaren på revisorernas enkät visar att
alla är eniga om att Utlänningsnämnden fungerar mer som en domstol
än som en myndighet. Detta förhållande accepteras av vissa ledamöter
men inte av dem som haft andra förväntningar på nämndens agerande.
Flera anser också att Utlänningsnämnden inte tillräckligt beaktar den
humanitära aspekten vid prövning om uppehållstillstånd. Man tror
ändå att rättssäkerheten för de asylsökande har ökat eftersom allmän-
heten, genom lekmännen, fatt insyn i prövningen.
En fjärdedel av ledamöterna anser att det föreligger brister i ärende-
hanteringen. En brist är att ärenden inte sänds hem till ledamöterna
före sammanträdet utan endast finns tillgängliga för läsning på nämn-
den. Men för dem som inte haft möjlighet att ta del av materialet är
det svårt att utifrån endast en föredragning och i övrigt oförberedda på
ärendet veta vad man skall fråga om. Vitt skilda uppfattningar om den
information som meddelats nämndledamöterna har framkommit i
enkäten. Medan några anser att informationen är undermålig och
väsentligt borde förbättras, menar andra att bättre information inte kan
ges. Det allmänna intrycket är ändå att den övervägande delen av
ledamöterna ger ett mycket gott betyg till kansliets hantering och
information om ärenden.
Ärenden av enkel beskaffenhet kan avgöras av ordföranden ensam.
Men någon klar och samstämmig uppfattning om vad som karaktärise-
rar enkla ärenden till skillnad från nämndärenden tycks inte råda
inom nämnden. Många nämndledamöter menar att definitionen av ett
ärende som komplicerat eller enkelt är godtycklig.
Vissa av de lekmän som besvarat enkäten har bedömt att lekmännen
har hög kompetens för sitt uppdrag inom Utlänningsnämnden. Nämn-
demäns bristande förståelse för innebörden i tystnadsplikten aktualise-
ras. Många andra berömmer däremot lekmännens sunda förnuft och
goda omdöme. Juridisk kompetens framhålls av vissa ledamöter som
en särskild merit.
Även om de flesta ledamöter anser nämndens ordförande vara
skickliga, väl insatta och mycket kunniga finns det ledamöter som
anser att ordförandena i alltför hög grad är bundna till lagtexten.
Kritik har i motionen framförts mot att nämnden alltför sällan
överlämnar ärenden för beslut i regeringen. Varierande uppfattningar
framförs från ledamöterna. Vissa menar att det inte är meningen att
1994/95 :RR 12
Bilaga
14
särskilt många ärenden skall avgöras i regeringen. Andra anser att
Utlänningsnämnden borde överlämna ärenden till regeringen så fort
man kan ana behov av politisk i stället för juridisk bedömning.
En fråga som aktualiserats av nämndemännen i enkätsvaren är
biträdenas roll. Varje asylsökande har rätt till ett biträde. Biträdet kan
ha olika bakgrund. Men de allra flesta biträden har juridisk skolning.
Enkätsvaren visar att nämndemännen är bekymrade över den bristan-
de etik som i vissa fall visar sig hos biträden som skall företräda
asylsökande.
Några enskilda frågor finns anledning att beskriva något närmare.
Frågorna har aktualiserats av nämndemännen i enkätsvaren men här-
rör även från andra källor.
Det finns olika typer av rättshjälp. Rättshjälp som handhas av Rätts-
hjälpsmyndigheten avser huvudsakligen biträde i tvistemål. Hjälpen
betalas av den enskilde, först en hög grundavgift och därpå en procen-
tuell avgift av advokatens debiterade kostnader. Avgiften varierar mel-
lan 10 och 30 % av dessa kostnader beroende på den enskildes
inkomst. Ingen (med undantag av barn i fråga om tvister om under-
hållsbidrag) kan nu få gratis rättshjälp.
Andra former av rättshjälp är offentlig försvarare i brottmål och
offentligt biträde. Offentligt biträde kan, förutom för avvisnings- och
utvisningsärenden, komma i fråga för vissa mål i förvaltningsdomstol.
Här tas ingen avgift ut av den enskilde. Kostnaderna belastar helt
statskassan. Invandrarverket utser och förordnar offentligt biträde till
asylsökande. Invandrarverket har dock inga kostnader för biträdena.
I 41 § rättshjälpslagen (RhjL 1972:429) regleras skyldigheten att
bevilja rättshjälp genom offentligt biträde i ärenden angående avvis-
ning enligt utlänningslagen med vissa undantag. Huvudregeln är att
ingen, med vissa bestämda undantag, skall kunna avlägsnas ur riket
utan att ha erbjudits bistånd av ett offentligt biträde. Erbjudandet skall
då ske så snart man kan göra bedömningen att utlänningen skall
avlägsnas. Framstår det, å andra sidan, klart att utlänningen skall få
stanna bör biträde inte utses. Även annars kan förhållandena i undan-
tagsfall vara sådana att biträde inte skall förordnas. Det gäller fåll där
det är uppenbart att någon grund för uppehållstillstånd inte föreligger
och att hinder inte finns mot förpassning till hemlandet.
Även i förarbetena till utlänningslagen (prop. 1988/89:86) avhandlas
behovet av biträden. Regeringen anför där bl.a. att tillämpningen i det
enskilda fallet avgör när offentligt biträde skall förordnas.
Översyn pågår av hela rättshjälpslagen (dir. 1993:77). Vad gäller
kostnader för offentliga biträden har regeringen tidigare övervägt om
1994/95 :RR 12
Bilaga
dessa kostnader skall belasta rättshjälpsanslaget eller om resurser och
verksamhetsansvar skall följas åt, vilket skulle innebära att kostnaderna
i stället skulle belasta Invandrarverkets anslag. JO har i ett beslut från
den 15 november 1994 kritiserat Invandrarverkets handläggning av
förordnanden av offentligt biträde. Kritiken riktas mot att Invandrar-
verket ofta förordnar biträde sent och efter det att asylutredningen är
klar. Även socialförsäkringsutskottet har framfört kritik mot att In-
vandrarverket inte förordnar offentligt biträde under utredningstiden
och att jurister som förordnas ofta saknar erforderlig kompetens
(1993/94:SfU14). Bl.a. har det enligt socialförsäkringsutskottet före-
kommit fall då offentliga biträden har försummat att i rätt tid överkla-
ga ett awisningsbeslut.
Rättshjälpsutredningen har därför fatt i uppdrag att även se över den
nuvarande ordningen för att utse offentliga biträden (dir. 1994:81).
Resultatet av översynen skall presenteras i september 1995.
Några nämndledamöter har tagit upp problemet med läkarintyg (se
underbilaga 1). Intygsutredningen har i ett betänkande (SOU 1994:71)
om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso- och sjukvårdspersonal
i yrkesutövningen helt nyligen behandlat detta problem.
Utredningen har genomfört en enkät till berörda myndigheter, bl.a.
till Invandrarverket och Utlänningsnämnden. En fråga gäller om myn-
digheterna uppmärksammat några brister i utfärdandet och innehållet
i intygen och utlåtandena. Invandrarverket uppger att en stor del av
intygen innebär brott mot gällande författningar och i stor utsträck-
ning utformas efter patientens önskemål mera än utifrån behov av
verkets information. Ibland utfärdas intetsägande intyg, som patienten
begärt för att få en viss förmån, men som mer grundar sig på
humanitära än medicinska skäl. Utlänningsnämnden anför att intygen
och utlåtandena visar på bristande objektivitet. De är dåligt utformade
och inte logiskt uppbyggda. Förslag framförs om instruktioner för hur
intyg bör vara utformade. Utlänningsnämnden anför även att man i ett
antal fall iakttagit direkt lögnaktiga intyg. Läkarnas objektivitet skulle
enligt nämnden i många fall kunna vara bättre.
Intygsutredningens förslag innebär genomgående en skärpning av
såväl utformningen av intyg och utlåtanden som kompetensen hos den
berörda hälso- och sjukvårdspersonalen. I vissa fall bör särskild kom-
petens anlitas. Det gäller bl.a. intyg om tortyrskador inför beslut i
Utlänningsnämnden. Utredningen har remissbehandlats och kommer
att bearbetas inom departementet under våren 1995. Utlänningsnämn-
den framhåller i sitt remissvar på Intygsutredningens förslag särskilt
vikten av utbildning och handledning för berörd personal. Nämnden
framhåller också vikten av att vissa utlåtanden förbehålls läkare med
specialistkompetens.
1994/95 :RR 12
Bilaga
16
För att Invandrarverket och Utlänningsnämnden på ett rättssäkert och
korrekt sätt skall kunna genomföra en asylprövning krävs mycket god
länderkunskap. Myndigheterna har att ta ställning till om andra län-
ders medborgare som söker asyl, på grund av den rådande situationen,
bör få skydd i Sverige.
Invandrarverket och Utlänningsnämnden skaffar var för sig informa-
tion, i samma syfte och om förhållanden i samma länder. Uppgifterna
hämtas ofta via ambassader. Invandrarverket har, enligt Riksrevisions-
verkets beskrivning, en mycket komplicerad organisation kring inhäm-
tandet av denna information samtidigt som länderfrågor enligt verket
har låg prioritet. Invandrarverket har inte heller datoriserat sin landin-
formation vilket leder till dålig samordning i dessa frågor inom verket.
Utlänningsnämnden förefaller däremot närmast syfta till att bli
professionella i hantering av länderfrågor. Nämnden prioriterar sin
landinformation och vidtar en rad åtgärder för att få den informatio-
nen, vare sig det handlar om resor, skrifter, tidningar eller föredrag av
medlemmar i olika organisationer. En sammanställning av nämndens
och regeringens beslut, praxis i utlänningsärenden, har gjorts de senas-
te åren. Där framgår såväl den rättspraxis som har tillämpats som
praxis gentemot de länder asylsökande kommer ifrån.
Invandrarverkets mål är att handläggningstiden för asylansökningar
skall begränsas till två månader. Enligt en utredning av Riksrevisions-
verket (RRV) från juni 1994 tog Invandrarverkets handläggning då i
genomsnitt ca nio månader. För Utlänningsnämnden är målet 3 måna-
der mot nuvarande 6,5 månader. Den genomsnittliga handläggningsti-
den för ett klagomål på ett avslagsbeslut om asyl var 1994 således 15,5
månader. Arbetet med ett asylärende tar inom Invandrarverket 1,5 dag
och inom Utlänningsnämnden knappt en dag, dvs. totalt 2,5 dagar.
Inom Utlänningsnämnden beräknas varje handläggare klara av 0,9
ärenden per dag. Föredragningar sker normalt på tisdagar. Hälften av
de föredragande redovisar varannan vecka med cirka tio ärenden per
handläggare. Föredragningarna görs för ordföranden där även grupp-
chefen deltar. Det finns ingen länderindelning bland ordförandena.
Alla ordförande tar ärenden från alla länder. Föredraganden vet inte i
förväg för vilken ordförande föredragning skall göras. Ordföranden
bestämmer vilka ärenden som skall gå till nämnd. Alla ärenden som
föranleder diskussion överförs som regel till nämndbeslut. Nämndsam-
manträden är på torsdagar. För att ett beslut skall bli praxisbildande
krävs en enig nämnd.
1994/95 :RR 12
Bilaga
2 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR12
Utlänningsnämnden har för egen del gjort ett flödesschema som
visar på faktorer som påverkar den långa handläggningstiden. Inter-
vjuade tjänstemän vid nämndens kansli menar att det är orealistiskt att
som mål ha en handläggningstid kortare än tre månader.
1994/95 :RR 12
Bilaga
18
Optimal tid
Postöppning, lottning på grupp, registrering
i diariet, utlämnande till gruppchef
En dag
Lottning på handläggare, kontroll av
formalia, kommunikation
En dag
Kommunikationstid
30 dagar
Diarieföring av inlaga, kostnadsräkningar
samt övriga handlingar, kopiering av
handlingar, förskottsutbetalning
En dag
Inläsning, upprättande av lång- och kort-PM
samt förslag till beslut
En dag
Föredragning för gruppchef, gruppchef
kontrollerar
En dag
Föredragning för ordförande, ordförande
kontrollerar
En dag
Gruppchef fastställer den slutliga
ersättningen enligt rättshjälpslagen
En dag
Assistent kopierar, expedierar samt
retumerar SIV:s dossierer, utbetalningsbeslut
enligt rättshjälpen till kanslienheten, ärendet
läggs ad acta, ärendet arkiveras
En dag
Summa 38 dagar
1994/95 :RR 12
Bilaga
Faktorer som påverkar förlängning av
handläggningstid
Merarbete hos registrator:
att SIV inte ”flaggar upp” brådskande
ärenden, att SIV inte har enhetliga
gallringsregler av handlingar i dossierer, att
SIV inte lägger kopia av det överklagade
beslutet till ärendet med överklagandet, från
ingivare felsända överklaganden
Två-tre dagar
Lottning på handläggare dröjer, kontroll av
formalia medför ofta begäran om
komplettering, kostnadsräkning finns med
redan i överklagande och innebär
förskottsutbetalning, begäran om
biträdesbyte, handlingar på främmande
språk som måste översättas
Fyra-fem dagar
Vanligt med begäran om anstånd
SO dagar
Inlagor ges först in per fax och därefter med
vanlig post - dubbelarbete, ytterligare
kostnadsräkningar - förskottsutbetalningar,
yrkanden om olika åtgärder under
handläggningen - skall bemötas genom
särskilt uppsatta beslut, utländska dokument
ges in - måste översättas
15 dagar
Ytterligare anstånd begärs för ingivande av
utländska dokument, läkarintyg m.m.,
ambassadutredning, anknytningsutredning,
utredningar skall kommuniceras, ytterligare
inlagor ges in, PM måste kompletteras
liksom förslag till beslut, beslut under
handläggningen måste upprättas, ersättning
till offentliga biträdet fastställs
15-20 dagar
Oerfarna handläggare - gruppchef retumerar
för komplettering/ar
Fem dagar
Ytterligare inlagor, ordförande retumerar för
komplettering/ar, beslut om prutning enligt
rättshjälpslagen
Fem dagar
Ytterligare inlagor ges in - måste anmälas
för ordförande
Väntetid hos assistenten
Två dagar
19
105 dagar
(Källa: Utlänningsnämndens skrivelse till regeringen 1994-07-05)
Flera skäl till de långa handläggningstiderna anges i de utredningar
som genomförts och vid de intervjuer som revisorerna genomfört. Ett
skäl är att många utlänningar söker uppehållstillstånd här, ett annat är
de starka fluktuationerna i antalet sökande under senare år.
Riksrevisionsverket har i sin rapport (RRV 1994:20) studerat bl.a.
asyl processens aktiva och passiva tid. RRV visade att av den samman-
lagda medelhandläggningstiden inom Statens invandrarverk om 275
dagar var cirka 200 enbart passiv väntan (73 %). Asylutredningen tog i
medeltal således cirka 75 dagar i anspråk.
De utlänningar som överklagade Invandrarverkets beslut till Utlän-
ningsnämnden fick vänta ytterligare i nästan 110 dagar på ett första
beslut. Från Utlänningsnämndens första beslut till dess avvisningen
verkställts förflöt ytterligare nästan 90 dagar. Denna tid inkluderar då
ny ansökan. Sammanlagd tid från det att Utlänningsnämnden tog över
ärendet till dess avvisning verkställdes blev cirka 200 dagar.
Ett starkt skäl till lång väntan på beslut torde dock vara själva
hanteringen av asylansökningarna, vilket även framgår av Riksrevi-
sionsverkets nämnda granskning. Den omedelbara hanteringen av en
asylansökan, när utlänningen kommer till Sverige, har en direkt
avgörande betydelse för en snabb och rättssäker handläggning av
ärendet. Denna första hantering, och sortering av ärenden i enkla och
komplicerade fall, är därför av grundläggande betydelse. Men inom
polisen, som ansvarar för den första kontakten, har utlänningsverksam-
heten ofta låg prioritet vilket lett till bristande inrese kontroll på många
orter och grundutredningar av låg kvalitet. Riksrevisionsverket ut-
trycker i sin rapport kritik mot den initiala hanteringen.
Asylansökningarna har efter polisens grundutredning handlagts av
Invandrarverket i den ordning de inkommit. De har således inte
sorterats så att enkla fall kunnat klaras av snabbt. Handläggningsord-
ningen har enligt Riksrevisionsverket i stället lett till att enkla och
svåra fall fått vänta lika länge på besked. Asylprövningen har därför
även belastats med exempelvis dokumentlösa asylsökande som uppen-
barligen saknar grund för asyl.
Möjligheter finns enligt lagen att avvisa asylsökande om skälen är
uppenbart ogrundade. Avvisning måste då ske inom tre månader efter
ankomsten till Sverige. Eftersom handläggningen inte alltid klaras av
inom denna tid är det inte ovanligt att asylsökande, som skulle ha
avvisats omedelbart, ändå kommer in i den långa utredningsprocessen.
1994/95:RR12
Bilaga
20
Statens invandrarverk, asylbyrå Öst, beskriver i januari 1995 polisens
roll i handläggningen av ett asylärende på följande sätt.
Bristen på datastöd och samordning av uppgifter mellan Invandrar-
verket och olika polisdistrikt är påtaglig även när det gäller verkställig-
het i asylärenden. Härigenom har Invandrarverket tvingats ompröva
många ärenden, som inte handlagts inom rimlig tid. Uppehållstillstånd
har då ofta medgivits på grund av långa vistelsetider här. Eftersom
polisen ansvarar för verkställigheten kan processen inte påverkas av
Invandrarverket. Verkställighetsansvaret åvilar i stället varje enskilt
polisdistrikt som prioriterar invandrarärenden olika. Trots de tunga
uppdrag som primärt åvilar polisen (som bekämpning av vålds- och
narkotikabrott och ekonomisk brottslighet) har vissa polisdistrikt avde-
lat skickliga och kunniga polismän till uppgiften. Kvaliteten är lägre
inom andra distrikt.
Polisens verkställighet förutsätter att vederbörande kan återfinnas.
Bristen på datasamordning, och det faktum att varje polismyndighet
löst datafrågorna var för sig, har medfört att i de fall asylsökande flyttat
till annat polisdistrikt har ärendet blivit liggande på grund av att
vederbörande inte återfunnits. Även personer i s.k. eget boende har
varit svåra att nå eftersom de ofta inte bor på den uppgivna adressen.
Asylbyrå Öst har ett projekt om verkställighet av beslut om avlägs-
nande och om frivilliga hemresor. Statistik har tagits fram över situa-
tionen vecka 2 innevarande år (1995) inom den östra regionen (som
omfattar Stockholms, Sörmlands, Västmanlands, Örebro, Östergötlands
samt Gotlands län).
1994/95:RR12
Bilaga
Verkställighet
inhiberad p.g.a.
att nya omstän-
digheter anförts
Ärenden över-
klagade till
Utlännings-
nämnden
Slutligt beslut från
Statens invandrar-
ver k/Utlän n i ngs-
nämnden som kan
verkställas
Summa
Antal ärenden 65
1 439
984
2 488
Alla dessa 2 488 asylsökande har ött avslagsbeslut från Invandrarverket
eller Utlänningsnämnden. Härtill kan läggas 1 909 personer som för-
svunnit från sin tidigare bostad och som efterlyses av polisen. 4 397
personer har således inom region öst ött beslut om avvisning som inte
verkställts vecka 2.
De personer som inte är efterlysta och där slutligt beslut fattats (av
Invandrarverket eller Utlänningsnämnden), enligt ovan 984 personer,
borde således kunna avvisas. I 35 % av dessa öll kunde beslutet dock
inte verkställas, antingen för att man väntade på pass eller andra
handlingar från ambassad eller på grund av att de avvisade personerna
hade svårigheter att komma in i sitt hemland.
21
Endast 8 % av de verkställbara ärendena var den aktuella veckan
föremål för polisens aktivitet. Polisens uppgift vid avvisning är att
delge den enskilde awisningsbeslut och att genomföra ett verkställig-
hetsförhör, bl.a. för att utröna om vederbörande frivilligt kommer att
medverka till hemresa. Det är också med polisen som den avvisade
bestämmer tidpunkt för återresan. Polisen ordnar då biljetter och
erforderliga transporter i Sverige samt svarar för eventuell eskort. Det
är polisen som skall ta initiativet till verkställighet. Cirka 560 personer
inom den östra regionen väntade vecka 2 på polisens initiativ.
Vid ett besök hos Arlandapolisen framfördes vissa klagomål på
Utlänningsnämndens stelbenta sätt att hantera vissa brådskande ären-
den. Som exempel har för revisorerna angivits fall där en asylsökande
mellanlandat i ett annat säkert land, s.k. tredje land. Avvisning kan då
ske till detta land. Men det måste ske snabbt. Om handläggningstiden
drar ut på tiden är det ofta för sent. Det "tredje landet" anser så
kanske att utlänningen vistats så länge i Sverige att det inte alltid vill
återta vederbörande. Enligt Arlandapolisen samverkar här Invandrar-
verket och polisen. Verket gör en snabb bedömning efter polisens
utredning och beslutar om omedelbar avvisning till detta tredje land. I
de fall den asylsökande överklagar avvisningsbeslutet till Utlännings-
nämnden och nämnden beslutar att inhibera utresan, tar en utredning
för nämnden minst två månader. Då är det oftast inte längre aktuellt
med avvisning till detta tredje land. Önskvärt vore enligt polisen att
även Utlänningsnämnden i det läget prioriterade just det ärendet.
Nästan alla som får avslag på sin asylansökan överklagar, som nämnts,
till Utlänningsnämnden. Och alla överklagade avslagsbeslut från In-
vandrarverket prövas i Utlänningsnämnden. En nämndledamot har i
sitt enkätsvar (underbilaga 1) tagit upp det orimliga i detta förhållande.
Riksrevisionsverket har föreslagit att prövningstillstånd till Utlännings-
nämnden införs vilket skulle innebära att nämnden tog ställning till
vilka ärenden som skall prövas. Utlänningsnämndens uppdrag, att
överpröva Invandrarverkets beslut, innebär, enligt generaldirektör Fi-
scherström, krav på Utlänningsnämnden att granska varje enskilt ären-
de och ta egen ställning till vilket beslut det borde bli. Utlännings-
nämnden fettar nästan alltid samma beslut som Invandrarverket. Som
framgår ovan, avsnitt 2.2, hade nämnden under andra halvåret 1993 en
från Invandrarverket avvikande mening i 3—4 % av fellen.
Ändringar som gjorts under första kvartalet 1994
För att undersöka vilka skäl Utlänningsnämnden haft att förändra
Invandrarverkets beslut från avvisning till uppehållstillstånd har revi-
sorerna granskat samtliga ärenden som ändrats under första kvartalet
1994 (se underbilaga 3). Av avgjorda 3 033 ärenden ändrade Utlän-
ningsnämnden Invandrarverkets beslut i 220 fall (7 %).
Det största antalet ändringsfell var, som väntat, anknytningar, 96
fall. En del av anknytningarna var sådana som fanns redan när den
1994/95 :RR 12
Bilaga
asylsökande kom till Sverige. Det var då fråga om föräldrar,
maka/make och barn. Huvudregeln är att utlänningar, som söker
anknytning till en person i Sverige, skall ansöka om detta från sitt
hemland och få ansökan beviljad innan vederbörande reser till Sverige.
Invandrarverket har därför ej beviljat sådana ansökningar som gjorts i
Sverige. Utlänningsnämnden har, framför allt i fall där gamla föräldrar
varit inblandade, ändrat Invandrarverkets beslut och beviljat uppe-
hållstillstånd. Den andra gruppen gällde personer som etablerat ett
mer varaktigt förhållande under väntetiden här. 70 av anknytningsfai-
len gällde just sådana fall. Framför allt gällde det unga män från andra
länder (40 stycken) som träffat en svenska eller en person med
uppehållstillstånd här.
Under kvartalet bedömde Utlänningsnämnden att 54 sökande som
fått avslag av Invandrarverket skulle betraktas som de facto flyktingar.
Tre fall bedömdes som flyktingar enligt Genévekonventionen. Efter
Invandrarverkets beslut hade regeringen gått in med förordning som
berörde fem av ansökningarna.
Asylsökande i Sverige anger oftast politiska skäl för sin ansökan. När
ärendet överklagas till Utlänningsnämnden kan även humanitära skäl
komma att medverka till att ansökan bifalls. Under det undersökta
kvartalet ändrades 62 beslut om avslag till uppehållstillstånd av huma-
nitära skäl. 46 av dessa skäl hade uppstått under utredningens gång här
i Sverige.
En annan bidragande orsak till långa handläggningstider tycks vara de
offentliga biträdenas agerande. Som framgår ovan och av bilaga är
nämndemännen i Utlänningsnämnden kritiska till hur vissa biträden
hanterar uppdraget. Även Invandrarverket och Riksrevisionsverket har
redovisat sådana synpunkter. Dessa verk och även ledamöter i Utlän-
ningsnämnden menar att vissa ombud medvetet fördröjer ärenden
genom att exempelvis inte svara på frågor, dra ut på tiden för inläm-
ning av dokument och överklaga Invandrarverkets avvisningsbeslut
trots att det är uppenbart att asylskälen inte räcker till en ändring av
beslutet.
Biträden sägs medverka även till missbruk av ny ansökan (se nedan)
genom att den asyslsökande ger in en ny ansökan trots att nya skäl
saknas. Dessutom förekommer att biträden lämnar inlagor efter kon-
torstid och inför helger vilket Riksrevisionsverket anser vara ett med-
vetet sätt att förlänga handläggningstiden.
Biträdet tillför i dessa inlagor enligt Riksrevisionsverket sällan nya
omständigheter i sakärendet. Inlagorna består i stället till största delen
av upprepningar från Invandrarverkets asylutredning. Verket har dess-
utom konstaterat att de korrigeringar som görs av biträdet av tidigare
lämnade uppgifter ofta avser för bedömningen oväsentliga uppgifter
som exempelvis den sökandes födelseår och missuppfattningar eller
felstavning av för- eller efternamn. I de fall biträdet omformulerar och
spetsar till redan kända omständigheter, utan att markera vad som är
1994/95 :RR 12
Bilaga
nytt, förorsakar detta ett icke oväsentligt merarbete för Invandrarverket
och Utlänningsnämnden som måste kontrollera om uppgifter ändrats
eller om nya omständigheter tillkommit.
Den asylsökande kan begära att få byta biträde. Detta är en tidskrä-
vande process som kraftigt bidrar till den långa handläggningstiden.
Avslag på begäran överklagas i hög utsträckning. Ett avgörande från
Rättshjälpsnämnden kan, enligt Riksrevisionsverket, ta upp till 6 må-
nader.
Riksrevisionsverket konstaterar att asylhanteringen juridiskt sett är
relativt okomplicerad. Trots detta ställs en omfattande juridisk expertis
till asylsökandes förfogande som i väsentlig grad bidrar till handlägg-
ningstidens längd. Den rättsliga argumenteringen i inlagorna är inte
heller särskilt omfattande och ganska standardiserad.
Av Utlänningsnämndens flödesschema ovan framgår att den främsta
anledningen till den långa handläggningstiden är kommunikationstid
direkt efter att överklagandet inkommit till nämnden. Under hela
handläggningsprocessen hos Invandrarverket sker kommunikation
med den sökande. Före Invandrarverkets beslut har biträdet givits
möjlighet att tillsammans med den asylsökande inkomma med kom-
pletteringar till verkets utredning. Tidsfristen för detta varierar mellan
två och fyra veckor. Efter Invandrarverkets beslut har den sökande tre
veckor till förfogande för att överklaga beslutet. För den händelse
verket har förbisett eller feltolkat något i handläggningen eller nya
fakta framkommit efter inlagan men före beslutet, finns således ånyo
en möjlighet att presentera nya uppgifter eller rätta till fel inför
verkets slutliga prövning av beslutet i första instans. Trots den möjlig-
het till uttömmande kommunikation dessa tidsfrister (sju veckor)
borde medge redan före Invandrarverkets slutliga beslut, begär biträ-
den ofta anstånd med slutplädering i samband med överklagandet till
Utlänningsnämnden från fyra till sju veckor. Den sammanlagda "biträ-
destiden" efter Invandrarverkets utredning till dess Utlänningsnämn-
den påbörjar sin utredning uppgår således till cirka fjorton veckor.
Från den 1 juli 1994 har Utlänningsnämnden övertagit frågan om s.k.
ny ansökan från Invandrarverket. Det innebär att en asylsökande som
fått avslag på sin ansökan kan göra en ny ansökan. Sådan ansökan kan
göras i princip hur många gånger som helst. Ingen tidsgräns finns för
när ny ansökan får inges. Det finns fall där en asylsökande, som fått
avslag men där awisningsbeslutet inte verkställts, återkommit efter ett
eller flera år med ny ansökan. Från och med halvårsskiftet 1994 har
dock den asylsökande inte rätt till rättshjälp för sin nya ansökan.
Undantag är när Utlänningsnämnden beslutar om inhibition av verk-
ställigheten.
Meningen med denna möjlighet för den asylsökande att än en gång
få sin sak prövad är att myndigheterna skall kunna pröva om de nya
omständigheter som har inträffat — och som inte tidigare prövats —
medför att utlänningen har rätt till asyl här eller det annars finns
1994/95 :RR 12
Bilaga
synnerliga skäl av humanitär art. Det är inte frågan om någon förnyad
prövning av det tidigare fattade beslutet. Avsikten var att sådan ansö-
kan skulle kunna göras i extremfall. Utvecklingen har blivit att många
ingivit ny ansökan efter ett negativt beslut. Såväl Invandrarverket
tidigare som Utlänningsnämnden har också, för att snabbt kunna
avgöra dessa frågor, jourverksamhet under kvällar och helgdagar. Yt-
terst få asylsökande bedöms ha sådana nya skäl att de får asyl efter ny
ansökan.
Flykting- och invandringspolitiken är ett område som är föremål för
en mängd utredningar. Som framgått ovan har nyligen ett antal statliga
utredningar och översyner avslutats. Andra pågår och nya har tillsatts.
Inom EU pågår diskussioner om en rad konventioner som handlar om
asylhanteringen. Bl.a. diskuteras om EU-länderna skall införa gemen-
samma asylregler. Granskningen har inte berört de eventuella konse-
kvenser som dessa diskussioner kan utmynna i.
Humanitet, solidaritet, helhetstänkande, aktiva förebyggande åtgärder
och internationell samverkan skall vara vägledande principer för
svensk invandrings- och flyktingpolitik. Detta konstaterades när rege-
ringen den 24 november 1994 utfärdade direktiv (dir. 1994:129) för
den parlamentariska kommitté som skall genomföra en översyn av
invandrings- och flyktingpolitiken.
Direktiven innehåller bl.a. ett uppdrag till kommittén att göra en
översyn av regelsystemen för vilka som får uppehållstillstånd i Sverige
och föreslå vem som skall ha rätt till skydd här. Kommittén skall även
utreda hur asylansökningarna skall kunna göras snabbare. Särskilt
skall kommittén ägna sig åt hur man kan undvika att asylsökande, som
inte kommer i fråga för uppehållstillstånd här, blir föremål för en tids-
och kostnadskrävande utredningsprocedur. Internationella jämförelser
och EU:s betydelse för invandrings- och flyktingpolitiken skall utredas.
Utredningsarbetet skall vara avslutat den 1 juli 1995.
En särskild utredare har tillkallats (dir. 1994:75) för att överväga frågor
kring regeringens ansvar för bl.a. praxis i utlänningsärenden. Erfaren-
heterna har visat att det kan finnas ett behov för regeringen att i större
utsträckning kunna styra praxisbildningen i utlänningsärenden. Utre-
daren skall även överväga vissa frågor kring regeringens styrformer av
flyktingpolitiken.
Prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd hos Invandrarver-
ket har sedan lång tid utsatts för allvarlig kritik. Främst har kritiken
inriktats på att handläggningsförfarandet inte är rättssäkert och att
handläggningstiderna är alltför långa. Möjligheterna att öka rättssäker-
1994/95 :RR 12
Bilaga
heten skall därför utredas. Ett ökat inslag av muntlig handläggning och
förhandling vid asylprövningen skall övervägas. Möjligheterna att för-
bättra Invandrarverkets och Utlänningsnämndens beslutsmotiveringar
skall också undersökas. Utredningsarbetet skall vara avslutat den 31
mars 1995.
En särskild utredare (dir. 1994:74) skall utreda hur beslut om avvis-
ning och utvisning under värdiga former kan verkställas så effektivt
som möjligt. Uppdraget omfattar även överväganden om vilken myn-
dighet som bör ansvara för verkställighet av Invandrarverkets och
Utlänningsnämndens beslut. Utredaren skall vidare överväga om detta
ansvar även bör omfatta kostnadsansvaret. Utredningen skall vara
avslutad den 1 maj 1995.
Regeringen beslöt den 24 november 1994 om nya direktiv till en
översyn av invandrings- och flyktingpolitiken. Utredningar pågår även
om regeringens ansvar för bl.a. praxis i utlänningsärenden och om en
human och effektiv avvisning. Dessutom har såväl Riksrevisionsverket
som regeringen tidigare redovisat omfattande granskningar av olika
delar av invandringspolitiken. Revisorerna har därför inte funnit skäl
att själva fördjupa sig i redan utredda områden eller områden där
utredningar pågår.
Invandrings- och flyktingpolitiska kommittén väntas presentera för-
slag till hur invandringspolitiken skall utformas. Den översyn av
politiken som utredningen enligt sina direktiv skall göra förväntas
resultera i förslag till vilka regler som fortsättningsvis skall gälla för
ansökningar om uppehållstillstånd. Revisorerna vill för sin del endast
understryka behovet av tydliga sådana regler. Det är enligt revisorernas
uppfattning angeläget att asylsökande med mycket svaga skäl behandlas
med förtur. Mer resurser kan då ägnas åt asylsökande som bedöms ha
komplicerade skäl.
Den svenska invandrings- och flyktingpolitiken bedrivs dels genom
internationellt samarbete och mottagande av s.k. kvotflyktingar efter
regeringens beslut, dels genom mottagande av personer som själva
söker uppehållstillstånd i Sverige. I utlänningslagen anges skälen för
skydd i Sverige. Skyddsaspekten är grundläggande för vår invandrings-
politik. Men endast en mycket liten andel av dem som sökt uppehålls-
tillstånd här har under senare år bedömts vara flyktingar som behövt
skydd enligt Genévekonventionen. Praxisutredningen framhåller dock
också att det torde vara en väl förankrad uppfattning att kraven för att
1994/95 :RR 12
Bilaga
26
erhålla konventionsflyktingstatus i Sverige av tradition är höga. Den
allt övervägande delen utlänningar som söker uppehållstillstånd här får
det av andra skäl.
Villkoren för asylsökandes möjligheter till uppehållstillstånd varie-
rar. Det beror inte främst på att de anförda skälen till uppehållstill-
stånd varierar, utan ofta på den tid vederbörande vistats i Sverige. Det
gäller t.ex. ansökningar som avslagits av båda invandringsmyndigheter-
na men som ändå senare efter förnyad ansökan bifallits utan att någon
förändring inträffat som medfört skäl till asyl. Det kan också bero på
regeringens beslut vid ett par tillfållen att bevilja vissa grupper av
sökande uppehållstillstånd, trots att skälen för att stanna här bedömts
vara andra än utlänningslagens (jfr underbilaga 2). Ytterligare ett skäl
kan vara svårigheter att avvisa den asylsökande till hemlandet.
De "orättvisor" som således accepteras vad gäller beslut om uppe-
hållstillstånd och — som t.ex. i nämnda proposition — den motstridiga
information som framförs, ger ingen klar bild av den förda politiken.
Samband mellan asylsökandes behov av skydd och skälen för att få
uppehållstillstånd saknas ofta.
Det är en mycket svår uppgift som ålagts Utlänningsnämnden.
Skälet till Utlänningsnämndens tillkomst var det stora antalet asylären-
den som överklagades till regeringen. Utlänningsnämnden skulle avlas-
ta regeringen i dess roll som överprövningsorgan. Regeringens initia-
tivrätt togs därför bort, trots att regeringen har ett övergripande ansvar
för praxis i asylärenden. Utlänningsnämnden och Invandrarverket fick
uppdraget att vid behov överlämna ärenden till regeringen. Fördelarna
med att asylprövningen gjordes av ett från regeringen oberoende organ
betonades inför riksdagsbeslutet särskilt av socialförsäkringsutskottet
(1991/92:SfU4).
Men nämndens roll blev inte riktigt klarlagd. Farhågor om att
praxis hade skärpts uppstod kort efter inrättandet. Utredningen om
utvärdering av praxis i asylärenden (SOU 1994:54) fann dock inte
några större förändringar i synsättet mellan regeringens tidigare beslut
och Utlänningsnämndens. Utredningen riktade kritik mot Utlännings-
nämnden endast i något avseende.
Även ansvarsfördelningen mellan nämnden och regeringen tycks
vara oklar. Vissa ledamöter i Utlänningsnämnden anser — som fram-
gått ovan — att nämnden alltför sällan överlämnar ärenden till rege-
ringen. Andra har dock motsatt uppfattning.
Regeringen skall ansvara för praxis som skall tillämpas av Invand-
rarverket och Utlänningsnämnden. Revisorerna vill därför betona vik-
ten av att oklara ärenden överlämnas till regeringen så att praxis
bildas. Det betyder dock inte att Utlänningsnämnden upprepade gång-
er skall återkomma till regeringen med likartade ärenden. Revisorerna
anser att regeringen bör ta ett större anvar för principiella frågor,
exempelvis länderfrågor.
Utlänningsnämndens roll bör inriktas på att tillämpa den praxis som
framgår av regeringens beslut i enskilda fall. Revisorerna har förståelse
för de svårigheter som finns när det gäller att tolka besluten. Utlän-
ningsnämndens agerande visar också att problem kvarstår. Enstaka fåll,
1994/95:RR12
Bilaga
som borde rymts inom ramen för regeringens praxisbildande beslut
kommer därför åter till regeringen. Det finns emellertid också exempel
på att Utlänningsnämnden beslutat enligt regeringens praxis men att
ärendet ändå åter hamnat hos regeringen för beslut.
Nämnden agerar enligt flera av nämndledamöterna i realiteten som
en domstol. De förväntningar som kan ha funnits på nämnden som
myndighet kan vara en förklaring till de klagomål som nämndledamö-
terna, och även tidvis massmedia, framför över nämndens beslut.
Frågan om Utlänningsnämnden i realiteten är en myndighet eller en
domstol är förvirrande inte bara för vanliga medborgare utan tycks
vara det även för en del av nämndens ledamöter.
Revisorerna finner det därför angeläget att definiera skillnaden
mellan domstolar och myndigheter. Vad som egentligen skiljer myn-
digheter från domstolar är inte uppenbart. Såväl domstolar, när de
handlägger förvaltningsärenden, som myndigheter lyder exempelvis
under förvaltningslagen (1986:223). Samma krav på service till allmän-
heten gäller således för domstolar och myndigheter. Domstolar kan
överpröva myndigheternas beslut, men varken myndigheter eller rege-
ringen kan överpröva en domstols beslut. Utlänningsnämnden fattar
slutligt beslut i de ärenden som överklagats dit. Så långt skulle nämn-
den kunna liknas vid en domstol. Men nämnden kan också i vissa fall
överlämna ärenden till regeringen för beslut. En domstol kan inte
överlämna till ett annat organ att besluta i dess ställe. Inte heller skulle
regeringen kunna överpröva en domstols beslut. Regeringen har i
några fall ändrat Utlänningsnämndens beslut. En överprövning i all-
män domstol sker också genom att den som har anhängiggjort ärendet
eller är föremål för domstolens prövning överklagar till högre instans.
I utlänningsärenden prövar inte regeringen ärenden som aktualiserats
av enskilda asylsökande.
Ett av motiven för organisatoriska förändringar när det gäller hand-
läggningen av invandrings- och flyktingpolitiken har varit de långa
handläggningstiderna. Det är troligen också endast genom en kortare
handläggningstid som många nackdelar med den nuvarande handlägg-
ningen kan undvikas. Men enligt revisorernas bedömning är det med
nuvarande handläggningsordning knappast möjligt att nämnvärt redu-
cera handläggningstiderna.
När ärendet kommer till Invandrarverket sorteras ärendena, enligt
vad som framgår av Riksrevisionsverkets rapport, efter ansökningstid-
punkt, inte efter svårighetsgrad. Enkla och svåra fall får således vänta
lika länge på besked. Utlänningsnämnden anklagas av polisen för att
inte vara tillräckligt flexibel i sin hantering när avslag överklagats.
Polisen får kritik av Invandrarverket och Utlänningsnämnden för
bristande förmåga att verkställa beslut. Även om det är en strävan att
korta ner handläggningstiderna kan således de inblandade skylla på
varandra för bristande effektivitet.
1994/95 :RR 12
Bilaga
28
De allra flesta som söker uppehållstillstånd, och som inte självklart
far stanna här, tas in i Sverige för en långdragen utredningsprocedur
som i de flesta fall avslutas med beslut om avvisning. Detta får i sig
negativa konsekvenser som knappast kan ha avsetts. Bl.a. kan det, som
ovan nämnts, leda till olika beslut för personer som haft samma skäl
att söka sig hit. Det kan också i många fall förefalla inhumant när ett
avvisningsbeslut fattas efter det att den sökande vistats lång tid i
Sverige. På Invandrarverket klagar man på att den politik som förs
inte är begriplig för personalen. För en rättvis hantering krävs bl.a. att
det finns ett tydligt samband mellan beslut om uppehållstillstånd och
skälen härför.
Politiska signaler om hur Invandrarverket och Utlänningsnämnden
skall agera när grupper av människor från samma land söker asyl här
kommer alltid efter det att problem har uppstått. Beslut dröjer ibland i
avvaktan på att utvecklingen i hemlandet skall klarna. Många har
redan fått ett avvisningsbeslut från Invandrarverket och överklagat till
Utlänningsnämnden när regeringen beslutar att vissa grupper av sö-
kande skall få uppehållstillstånd här. Om handläggningstiden skall
kunna förbli kort även när antalet asylsökande ökar måste ansvariga
ha framförhållning och på ett mycket tidigt stadium ta ställning till
hur asylsökande från varje enskilt land skall bemötas.
Enligt revisorernas bedömning bör beslutsfattandet och handlägg-
ningen organiseras så att de flesta beslut om uppehållstillstånd eller
avvisning i uppenbara fall kan fattas redan när utlänningen lämnar in
sin asylansökan. Detta gäller utlänningar som söker uppehållstillstånd
här på grund av de förhållanden som råder i hemlandet. Den motta-
gande myndigheten måste då självfallet ha såväl aktuell kunskap om
förhållandena i berörda länder som direktiv och befogenheter att fatta
ett omedelbart beslut. Detta utesluter naturligtvis inte att varje individ
som söker prövas för sig. En bra länderkunskap kan enligt revisorer-
nas mening mycket väl förenas med en fortsatt individuell prövning.
En omständighet som väsentligt påverkar handläggningstiden är att så
gott som alla avslagsbeslut av Invandrarverket överprövas i Utlännings-
nämnden. Även personer som inte har några som helst skäl att beviljas
uppehållstillstånd kan överklaga Invandrarverkets beslut och få sin
ansökan omprövad av Utlänningsnämnden.
En konsekvens av detta förfarande har blivit ett omfattande och
kostnadskrävande dubbelarbete även för asylsökande som saknar skäl.
Nämndens prövning utgår huvudsakligen från Invandrarverkets utred-
ning och de tillkommande uppgifter som ges i biträdenas inlagor före
och under nämndens handläggning. Utlänningsnämndens omprövning
leder till en annan bedömning av asylskälen än Invandrarverkets
normalt i cirka 5 % av fallen (under första kvartalet 1994 ändrades
1994/95 :RR 12
Bilaga
29
6 %). I de av revisorerna granskade 220 ändringsbesluten beviljade
Utlänningsnämnden personerna uppehållstillstånd i 128 fall (58 %) av
skäl som uppstått under väntetiden här.
Revisorerna anser att handläggningen av ärenden som rör ansökan
om uppehållstillstånd skall ske på ett rättssäkert sätt. Men en lång
handläggningstid behöver inte innebära ökad rättssäkerhet. Däremot
uppstår höga kostnader för ytterligare många månaders väntan på
beslut. Enligt regleringsbrevet för 1994/95 uppgår den genomsnittliga
dygnskostnaden per person för uppehälle på Invandrarverkets förlägg-
ning till 235 kr. Här har då inte kostnader för bl.a. offentligt biträde
inräknats. Varje tidsfördröjning kan dessutom innebära att humanitära
skäl ges en allt större tyngd, som till slut kan komma att överbrygga
bristen på asylskäl. Varje möjlighet till förnyad prövning och till nya
inlagor kan också skapa förhoppningar hos den sökande som sedan
inte kan infrias. Trots lång handläggningstid och trots att de asylsökan-
de förses med ett eget biträde har också under lång tid kritik riktats
mot bristande rättssäkerhet i handläggningen.
Enligt revisorernas uppfattning bör ett lika rättssäkert och rättvist
system — som dessutom är billigare för staten — kunna uppnås med
en förkortad handläggningstid. I Utlänningsnämnden bedöms 90 % av
alla ärenden vara av enkel och okomplicerad natur. Om dessa ärenden
kunde avgöras på ett snabbare och enklare sätt än som nu sker, skulle
belastningen på nämnden minska. Enbart väntan på Utlänningsnämn-
dens beslut leder, som ovan visats, till att många av Invandrarverkets
avslagsbeslut förändras.
En icke önskvärd effekt av att Utlänningsnämnden automatiskt
prövar alla ärenden som kommer dit tycks ha blivit att varken de
asylsökande eller deras biträden tar Invandrarverkets beslut riktigt på
allvar. Man frågar om det är "första eller andra varningen", när ett
beslut kommer.
Såväl nämnden som regeringen utvecklar praxis i olika ärenden.
Praxis skall kunna användas till ledning för kommande beslut. Detta
borde leda till att allt fler ärenden hos Utlänningsnämnden blir av
enkel och okomplicerad natur. Men frågan uppstår då varför inte
redan Invandrarverket, eller den myndighet som först kommer i
kontakt med den sökande, skulle kunna tillämpa, och fa gehör för
sådana beslut som ändå kommer att fattas men, med nuvarande
handläggningsordning, först långt senare. Ett ändrat förfaringssätt skul-
le kunna leda till kraftigt minskade väntetider och reducera behovet av
överprövningar hos Utlänningsnämnden.
Riksrevisionsverket har i en rapport lämnat förslag som skulle leda
till en snabbare handläggning av asylansökningarna. Verket har även
föreslagit att prövningstillstånd införs för Utlänningsnämndens över-
prövning. Revisorerna förutsätter att frågan om att införa prövningstill-
stånd till Utlänningsnämndens överprövning behandlas av Invandrings-
och flyktingpolitiska kommittén.
1994/95:RR12
Bilaga
30
Med nuvarande handläggningsordning kan ibland väntetiden mätas i
år mellan den tidpunkt när Invandrarverket inhämtat länderinforma-
tion och när Utlänningsnämnden behöver motsvarande information
för sin handläggning. Självfallet kan förändringar under den tiden ha
hunnit inträffa i berörda länder. Detta är också skälet till varför båda
myndigheterna måste ha tillgång till landinformation vid skilda tid-
punkter.
Men det behöver inte betyda att det krävs två olika organisationer
för att inhämta information i samma länder. Enligt revisorernas upp-
fattning bör sådan information vara en riksangelägenhet. I en rationell
och effektiv organisation, med en mycket kort handläggningstid, blir
det än viktigare att aktuell information omedelbart finns tillgänglig så
att vissa beslut kan fattas på ett tidigt stadium. Sverige som nation bör
ha en framförhållning när det gäller beslut om huruvida medborgare
från vissa länder, under exempelvis krigstillstånd, skall beviljas uppe-
hållstillstånd på grund av situationen i hemlandet. Eftersom detta avser
principerna för flyktingpolitiken som i stora delar kräver politiska
bedömningar anser revisorerna att regeringen bör ha ansvaret för
länderbedömningen. Sådana kunskaper om andra länder finns redan i
stor utsträckning inom utrikesförvaltningen. Regeringen bör enligt
revisorernas mening klarare bedöma situationen i varje land till väg-
ledning för Invandrarverkets och Utlänningsnämndens beslut. Reviso-
rerna förutsätter att Invandrings- och flyktingpolitiska kommittén när-
mare kommer att pröva förutsättningarna för att flytta ansvaret för
länderkunskapen till regeringen.
Enligt förvaltningslagen 4 § skall varje myndighet
lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till
enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjäl-
pen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn
till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens
verksamhet.
Åliggandet innebär att den enskilde inte skall behöva experter eller
konsulter till hjälp för att kommunicera med myndigheterna. Rätts-
hjälp betalas därför inte ut vid konflikt mellan medborgarna och
myndigheterna. Utlänningar som söker asyl här har däremot rätt till
ett offentligt biträde som hjälp vid sin ansökan om uppehållstillstånd i
Sverige. Offentliga biträden är oftast personer med juridisk utbildning.
Det är en självklarhet att asylansökningar skall behandlas på ett
rättssäkert sätt. Genom att utlänningar utan kostnad skall få stöd och
hjälp i sin ansökan har riksdag och regering betonat att rättssäkerheten
är särskilt viktig i detta sammanhang. Asylsökande har därigenom i det
avseendet större stöd än svenska medborgare vid tvist med myndighe-
1994/95 :RR 12
Bilaga
ter.
31
Riksrevisionsverkets bedömning är, som nämnts, att behovet av just
juridisk kompetens är begränsad. Enligt Riksrevisionsverkets rapport
tillför den juridiska kompetensen sällan viktiga fakta i sakfrågan.
Klagomål har dessutom framförts från alla instanser som berörs av
asylhanteringen på det oetiska förfaringssätt som vissa biträden använt
sig av. Revisorerna har under granskningen även erfarit att biträden
ibland erhållit orimligt höga ersättningar för sin arbetsinsats.
Asylsökandes rätt till stöd och hjälp med sin ansökan skall självfallet
respekteras och tillgodoses. Med hänvisning till Riksrevisionsverkets
bedömning att behovet av juridisk kompetens vid asylansökningar är
begränsat och det faktum att uppdraget som offentlig försvarare av
vissa utnyttjats på ett sätt som inte avsetts kan det enligt revisorernas
uppfattning finnas skäl att göra en översyn över formerna och villko-
ren för detta stöd.
Invandrarverkets beslut innefattar möjlighet för den sökande att
under cirka sju veckor komplettera sin ansökan. Därefter har den
asylsökande ytterligare sju veckor till sitt förfogande för att inför
Utlänningsnämndens överprövning redovisa alla skälen för att uppe-
hållstillstånd skall beviljas. Detta är en normal kommunikationstid för
överprövade ärenden. Den asylsökande har således cirka fjorton veckor
till sitt förfogande för att framföra alla skäl för sin ansökan. Andå
avslås nästan alla överklagade ärenden även av Utlänningsnämnden.
Endast i ett fåtal fall har nya uppgifter kunnat presenteras inför
nämndens överprövning som gjort att Invandrarverkets beslut ändrats.
Skälen till att nämnden ändrar Invandrarverkets beslut kan också, som
framgått' ovan, i stor utsträckning hänföras till väntetiden här. Det
finns enligt revisorernas uppfattning skäl att reducera denna kommu-
nikationstid som väsentligt bidrar till den långa handläggningstiden.
Som ovan nämnts kan ordföranden ensam besluta i enkla ärenden.
Ordföranden kan också ensam, eller i nämnd, besluta om att överläm-
na självklara ärenden till regeringen, enligt utlänningslagen 7 kap.
11 §. I mer komplicerade ärenden samråder ordföranden, efter eget
ställningstagande eller i nämnd, med generaldirektören.
Det är ordföranden som bestämmer vilka ärenden som är enkla och
okomplicerade. Osäkerhet tycks dock råda bland nämndens ledamöter
om arten av ärenden som ordföranden ensam avgör liksom om
gränsdragningen mellan enkla och kvalificerade ärenden. Revisorerna
föreslår därför att en granskning genomförs av i vilka ärenden beslut
har fattats av ordföranden ensam. Revisorerna föreslår vidare att leda-
möterna engageras i en större omfattning än hittills, oavsett om ären-
dena är av enkel eller kvalificerad karaktär. En sådan handläggnings-
ordning kan tillämpas under en begränsad period för att därefter
utvärderas.
1994/95 :RR 12
Bilaga
32
En fjärdedel av nämndledamöterna tar i enkäten upp problemet med
bristande information om ärenden före nämndsammanträdet. Med
hänsyn till den asylsökande och dennes familj och risken för flykting-
spionage sänds inga handlingar hem till nämndens ledamöter. Alla
handlingar finns dock tillgängliga på nämndens kansli dagen före
sammanträdet och sammanträdesdagen. De nämndemän som inte har
tillfälle att informera sig på kansliet dagen före eller samma dag som
sammanträdet hålls är helt oförberedda på vad ärendet handlar om.
Nämndens kansli får beröm för sitt arbete med ärendena. Revisorerna
tvivlar inte på att de förslag som läggs fram för lekmännen är profes-
sionella och korrekta. Men det är ju inte meningen att nämndledamö-
terna enbart skall lita till tjänstemännens bedömningar. Själva poängen
med lekmannainflytandet kan ifrågasättas om ledamöterna inte har
möjlighet att sätta sig in i ärendet före sammanträdet.
Utlänningsnämnden är inte den enda nämnd som beslutar om
sekretessbelagda frågor. Revisorerna har under granskningen kontaktat
några myndigheter för att höra hur de löst problemet med sekretess i
beslutsärenden.
En möjlighet, som utnyttjas av Hälso- och sjukvårdens ansvars-
nämnd, är att sända ut ett fylligt förslag till beslut åtföljt av en del av
handlingarna. Känsliga handlingar och handlingar som nämndledamö-
ter utan yrkeskunskap rimligen inte kan tillgodogöra sig, exempelvis
patientjournaler, finns då endast tillgängliga på nämnden före sam-
manträdet. Sekretess behandlas så att handlingarna avidentifieras och
endast initialer på personen i fråga sätts ut.
En annan metod som används av andra myndigheter är utskick av
beslutsförslag kompletterat med en orientering kring ärendet eller ett
avidentifierat PM med vad som hänt och vad som kan föreslås. Namn,
orter eller andra lättidentifierbara fakta kan då utelämnas.
Även inom det primärkommunala området beslutar lekmanna-
nämnder i sekretessbelagda frågor. Inom socialtjänsten i Stockholms
stad trycks handlingar med känsliga personalärenden på papper i
avvikande färg. Sådana ärenden går endast ut till berörda politiker.
Efter sammanträdet samlas handlingarna in och förstörs av nämndsek-
reteraren.
Revisorerna föreslår att Utlänningsnämnden ges i uppdrag att under-
söka goda exempel på hur sekretessbelagda handlingar hanteras inom
andra myndigheter. Hanteringen bör, även för Utlänningsnämnden,
kunna ordnas så att såväl lekmännens behov av information inför
nämndsammanträdet som behovet av sekretess för asylsökande och
deras anhöriga tillgodoses.
Möjligheten för Utlänningsnämnden att överlämna ansökningar om
uppehållstillstånd till regeringens avgörande reserverades för sådana
ärenden där utgången får en omedelbar betydelse för ett mycket stort
antal sökande eller annars är av principiell vikt. Några ekonomiska
1994/95 :RR 12
Bilaga
3 Riksdagen 1994/95. 2 samL RR12
begränsningar finns inte. Inte heller har riksdagen hittills krävt infor-
mation om ekonomiska konsekvenser av regeringens praxisbildande
beslut. Riksdagen tar således inte ställning till finansieringen av sådana
beslut trots att de uppenbarligen kan innebära höga kostnader för
staten.
Samtliga kostnader för utlänningar som ansöker om uppehållstill-
stånd belastar under handläggningstiden Invandrarverkets budget. In-
vandrarverket svarar även för bidragen till kommunerna. Men Invand-
rarverket har inga möjligheter att styra kostnaderna under väntetiden
här. Väntetiden påverkas av såväl Utlänningsnämndens som polisens
agerande. Invandrarverket kan inte heller styra antalet personer som
beviljas uppehållstillstånd genom att hänvisa till sitt anslag. I samman-
hanget kan nämnas att Invandrarverket i sin tur har fri dragningsrätt
på Justitiedepartementets anslag för rättshjälpskostnader inom vad
avser anlitande av biträden för utlänningar som ansöker om uppehålls-
tillstånd. För viktiga delar av verksamheten saknas således koppling
mellan verksamhet och kostnadsansvar.
Revisorerna anser att frågan om redovisning av ekonomiska konse-
kvenser av praxisbildande beslut och för flyktinghanteringen över
huvud taget är principiellt viktig. Kostnader som drabbar staten måste
enligt revisorernas mening avgöras av riksdagen och vägas in i den
samlade bedömningen av statens finanser. Eftersom frågan om kostna-
dernas betydelse för styrformer och styrmekanismer ryms inom ramen
för nämnda praxisutredning har revisorerna dock inte funnit skäl att
närmare utreda denna fråga.
För en bra asylhandläggning är det enligt revisorernas bedömning
centralt med en kort handläggningstid. Detta kräver att flyktingmotta-
gandet organiseras så att större resurser sätts in där asylansökan görs
och att viktiga beslut kan fattas redan där. Ett viktigt led i en sådan
snabbare handläggning är därför att överväga möjligheten att begränsa
antalet ärenden som överklagas till Utlänningsnämnden.
Vissa frågor som är väsentliga för invandrings- och flyktinghanter-
ingen i Sverige är för närvarande föremål för diskussioner inom EU.
Oberoende av resultatet av dessa diskussioner bör, enligt revisorernas
mening, vissa ändringar genomföras för den svenska handläggningen.
Revisorerna föreslår att regeringen
uppdrar åt Utlänningsnämnden att tösa frågan om utskick av
nämndhandlingar och att genomföra en utvärdering av ordfö-
randebeslut,
överlämnar rapporten till Invandrings- och flyktingpolitiska
kommittén med uppdrag att särskilt beakta förslag till föränd-
ring av handläggningen så att enkla och okomplicerade asyl-
ärenden behandlas med förtur,
ändrar organisationen vad avser länderkunskap och ser över
formerna och villkoren för stöd till asylsökande.
1994/95 :RR 12
Bilaga
Sammanställning av enkätsvar från förtroendevalda i
Utlänningsnämnden
Socialförsäkringsutskottet har i sitt förslag till revisorerna bl.a. hänvisat
till en motion (kds) rörande framför allt nämndledamöternas arbets-
villkor. Motionärerna kritiserar såväl inrättandet av Utlänningsnämn-
den som dess sätt att arbeta.
I motionen anges bl.a. följande: Ledamöterna är indelade i grupper
och kontakt mellan grupperna sägs sällan förekomma. Nämndemän
kan rösta ner domaren och fall av "enkel beskaffenhet" kan domarna
avgöra själva utan någon kontakt med nämndemännen. Kriterier för
vilka fall som är viktiga och skall tas i nämnd finns inte. Motionärerna
anser vidare att nämndemän och domare inte alltid har kompetens att
bedöma vikten av eller trovärdigheten i handlingar från läkare och
specialister. Den bristande rättssäkerheten i detta kan inte accepteras.
Nämndemännen bör, enligt motionen, ha möjlighet att träffa den
asylsökande. Kritik reses även mot att nämndemännen inte deltar i de
resor som företas av Utlänningsnämnden till aktuella länder. Motionä-
rerna kritiserar förhållandet att Utlänningsnämnden sällan använder
möjligheten att i tveksamma fall överlämna ärenden till regeringen.
För att undersöka i vilken mån motionärernas uppfattning om
brister i arbetsvillkoren delas av ledamöterna i Utlänningsnämnden
har samtliga ledamöter tillställts en enkät. Enkäten har besvarats av 27
nämndledamöter (av 30).
Fyra frågor ställdes:
1. Motsvarar Dina uppgifter som nämndeman de förväntningar Du
hade när Du accepterade uppdraget?
2. Motionärerna anser att det brister i ärendehandläggningen inom
Utlänningsnämnden vad gäller lekmännens medverkan. Delar Du de-
ras uppfattning? Vad består enligt Din mening dessa brister i?
3. Anser Du, liksom motionärerna, att det föreligger bristande kompe-
tens hos nämndemän och domare vilket leder till bristande rättssäker-
het?
4. Finns enligt Din mening exempel på andra brister i fråga om
arbetsformer och rutiner som vi borde beakta vid en eventuell gransk-
ning?
I ett betänkande av Praxisutredningen (SOU 1994:54) om praxisut-
vecklingen i asylhanteringen jämfördes Utlänningsnämndens beslut
med tidigare regeringens. I stort sett fann man att regeringen och
Utlänningsnämnden använde samma kriterier för sina beslut. Vissa
1994/95 :RR 12
Underbilaga 1
35
undantag fanns, exempelvis när psykisk sjukdom åberopades. Större
vikt läggs nu också vid uppgifter om när asylansökan görs. En av
nämndledamöterna kritiserar Praxisutredningen för att inte ha skilt på
ordförandebeslut och nämndbeslut i Utlänningsnämnden. En annan
ledamot menar bestämt att regeringen tog mer mänskliga hänsyn.
Flera uppger att Utlänningsnämnden inte tillräckligt beaktar den hu-
manitära aspekten. Rättssäkerheten för de asylsökande tros dock ha
ökat på grund av att allmänheten, genom lekmännens medverkan i
Utlänningsnämnden, fått ökad insyn i prövningen.
Svårigheten med Utlänningsnämnden är, framhåller en ledamot,
den diskrepans som råder mellan tanken bakom Utlänningsnämndens
tillkomst och den praktiska hanteringen av ärendena. Skälet till att
Utlänningsnämnden inrättades var främst att avlasta regeringen den
stora mängden asylärenden. Regeringens insatser skulle koncentreras
till praxisfrågor. Utlänningsnämnden gjordes till en myndighet och
inte till en domstol. Men för många nämndledamöter förefaller
gränsdragningen gentemot domstol vara diffus. Många använder i sitt
enkätsvar t.ex. ordet "domare" i stället för "ordförande". Några menar
också att juridisk utbildning bland nämndemännen är en särskild
merit och att nämnden borde genomföra muntliga förhör av den
sökande, i likhet med vad som görs i domstolsförfarandet.
En ledamot tar upp svårigheten att göra rättvisa bedömningar. Den
största orättvisan har dock, enligt hans mening, uppstått genom rege-
ringens amnestibeslut. Det senaste beslutet, som fattades i april 1994,
om att barnfamiljer som sökt asyl före den 1 januari 1994 skulle få
uppehållstillstånd, sägs ha orsakat en orimlig situation för både In-
vandrarverket och Utlänningsnämnden. Förordningen ger signaler till
asylsökande att det lönar sig att hålla sig gömd och att försöka förlänga
vistelsen i landet.
En annan ledamot för fram andra funderingar kring lekmannarol-
len. Utlänningsnämnden fungerar enligt hans uppfattning mer som
dömande, dvs. som en rättsinstans. Skall lekmännens uppgift vara som
i dag eller skall lekmännen fungera som styrelse för ett bolag? Ingen
diskussion har förts om förtroendemännens inflytande på nämndens
policyfrågor, ekonomiska frågor etc. Lekmännen har heller ingen
insyn i eller påverkan på nämndens administrativa verksamhet. Var
det meningen att Utlänningsnämnden skulle vara en domstol eller en
styrelse? Vid samlingar uppstår, enligt ledamoten, oklarhet om vem
som handlägger och undersöker frågor som aktualiseras. Det sägs att
"vi" skall titta på frågan. Men vilka är "vi"?
Enkäterna visar således att alla tycks eniga om att Utlänningsnämn-
den fungerar mer som en domstol än som en myndighet. Detta
förhållande accepteras av vissa ledamöter men ej av de ledamöter som
haft andra förväntningar på nämndens agerande.
1994/95 :RR 12
Underbilaga 1
36
De allra flesta av nämndledamöterna hävdar att uppdraget överträffar
förväntningarna på olika sätt. Bl.a. kräver det engagemang och kun-
skap om invandrar- och flyktingpolitiken. Uppdraget upplevs som
både svårt och intressant. En av de 27 nämndledamöterna uttrycker
dock en direkt besvikelse över hur nämndarbetet blev. Framför allt är
det lekmännens totala beroende av de föredragande som varit anled-
ningen till denna besvikelse. Nämnden lever, enligt hans uppfattning,
bokstavligen på lagtexten. Ett par andra ledamöter har haft förvänt-
ningar på att hela nämnden skulle sammanträda mer kontinuerligt
och att flera kontakter skulle tas med de asylsökande.
Negativa reaktioner
Att det föreligger brister i ärendehanteringen anser sju ledamöter.
Inom Utlänningsnämnden tillämpas den hanteringen att handlingar
inte sänds hem till ledamöterna före sammanträdet utan i stället finns
tillgängliga på nämnden dagen före sammanträdet. Generaldirektör
Fischerström vid Utlänningsnämnden framhåller vid en intervju att
han är medveten om att det finns kritik mot detta förfarande. Hante-
ringen har införts som ett skydd för den klagande, bl.a. mot bakgrund
av det omfattande flyktingspionage som förekommer. Fem ledamöter
framför kritik mot förfarandet i sitt enkätsvar. Det är en brist att
nämndemännen har för lite tid att sätta sig in i ärendena, det är en
brist att ärendena inte sänds hem i förväg. Nämndemän som finns i
Stockholm har kanske möjlighet att dagen före ett sammanträde besö-
ka kansliet. Men politiker från landet i övrigt är oftast helt hänvisade
till föredragningen. Systemet kräver korrekta föredragningar, vilket en
nämndeman menar inte alltid görs. En ledamot som jämför ärende-
hanteringen med den i Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN)
menar att HSAN:s handlingar borde vara lika känsliga ur sekretessyn-
punkt som Utlänningsnämndens. HSAN har dock alltid sänt ut hand-
lingar i förväg. Detta har vid HSAN:s sammanträden stimulerat till en
givande debatt eftersom alla faktiskt haft möjlighet att sätta sig in i
ärendena.
En ledamot menar att även om utredarnas arbete är mycket välgjort
vilar ett stort ansvar på nämndemännen. Detta gäller särskilt eftersom
"domare" och utredare kan ha olika uppfattning. Det är svårt att
utifrån endast en föredragning och i övrigt oförberedd på ärendet veta
vad man skall fråga om. En ledamot beklagar att han inte har tid att gå
igenom informationen. En annan anser att informationen är undermå-
lig och borde förbättras väsentligt. Den länderinformation som ges
muntligt är inte heller tillräcklig. Detta skulle enligt nämndemannen
enkelt kunna åtgärdas genom distribution av pressklipp eller kopior av
utskick till Utlänningsnämnden och Invandrarverket. Nu får vederbö-
rande själv söka sin information vilket sägs vara svårt och tidsödande
och kan skapa osäkerhet om detta ger tillräcklig kompetens för att
1994/95 :RR 12
Underbilaga 1
4 Riksdagen 1994/95. 2 samt. RR12
delta i beslutet. UD:s skriftliga länderinformation efterlyses av en
ledamot. Det kan gärna vara sammanfattningar men det skall utsändas
kontinuerligt så att informationen är aktuell. Nu ges information
under sammanträdet och lekmännen hinner inte fråga tillräckligt. En
ledamot misstänker att tjänstemännen utgår från att de sökande skall
avvisas. Det finns, enligt en annan, för få samhällsvetare bland perso-
nalen. För juristerna gäller, enligt denne nämndeman, mest lagtexten
och man löjliggör sig stundtals över intyg från psykiatrer och psykolo-
ger. Dessutom avslöjas ibland oförmågan att inse hur barn reagerar i
olika situationer.
Positiva reaktioner
De 20 ledamöter som inte påpekat några brister i ärendehanteringen
har i många fall förklarat sig mycket nöjda med utredarnas insatser
och menar att sakunderlagen är av hög klass. Några nämndemän säger
exempelvis att det aldrig har hänt att nämnden fått för lite informa-
tion. Så fort en ledamot klagar på bristande information bordläggs
ärendet. En ledamot menar att nämndens gruppchefer och handlägga-
re är mycket duktiga. Stor öppenhet sägs råda mellan ordförande och
ledamöter. Dessa nämndemän anser att föredragningarna görs mycket
noggrant och att föredragandena är mycket skickliga. De klagomål som
förts fram på att materialet inte sänds hem till ledamöterna före
mötena bemöts med att det ändå är svårt att läsa alla papper utan
handledning. Genomläsning ger inte mer än vad som meddelas vid
sammanträdet. De nöjda ledamöterna anser sig inte gått miste om
någon information om aktuella länder. Mycket av informationsinhäm-
tandet är upp till den enskilde ledamoten. Några har önskemål om att
ibland, vid tveksamma feil, kunna kalla till personlig inställelse.
I den av socialförsäkringsutskottet åberopade motionen påstods att
nämndens ledamöter är indelade i grupper och att kontakt mellan
grupperna sällan förekommer. Flera påpekar att påståendet är helt
felaktigt. Några anser motionärerna vara ytterst okunniga när det gäller
förhållandena inom Utlänningsnämnden, eller till och med att motio-
närernas påståenden bygger på illasinnade rykten. Arbetet har föränd-
rats så att gruppernas sammansättning förändras hela tiden. Det inne-
bär att grupperna inte har en bestämd sammansättning utan att leda-
möterna cirkulerar mellan grupperna och deltar i beslut som rör
asylsökande från olika länder. Dessutom ordnas informationsmöten en
gång per kvartal, då samtliga nämndemän inbjuds att delta. Flera
beklagar att deltagandet vid dessa träffer inte varit så högt som man
kunnat önska. Ledamöterna träffes därutöver vid lunchen och i kaffe-
hörnan de dagar sammanträden hålls. Någon brist på kontakt mellan
ledamöterna har inte framförts i enkätsvaren. Mängden kontakt som
tas med andra är också i hög grad upp till den enskilde ledamoten. En
ledamot menar att varje ärende ju är individuellt. Behovet av att
diskutera med andra grupper bortfaller därmed. En annan menar att
1994/95 :RR 12
Underbilaga 1
38
nämndemännen representerar olika åsikter och erfarenheter. Eftersom
domskälen inte alltid ser likadana ut är samrådet mellan ledamöterna
viktigt.
Vitt skilda uppfattningar om den information som meddelas nämnd-
ledamöterna har framkommit i enkäten. Medan några anser att infor-
mationen är undermålig och väsentligt borde förbättras menar andra
att bättre information inte kan ges. Det allmänna intrycket är ändå att
den allt övervägande delen av ledamöterna ger ett mycket gott betyg
till kansliets hantering och information om ärenden.
Ärenden av enkel beskaffenhet skall enligt propositionen inför nämn-
dens tillkomst kunna avgöras av ordföranden ensam. En del ledamöter
säger sig helt lita på ordförandens bedömning om att ett ärende är av
enkel karaktär. Andra ledamöter har tagit upp frågan om inte innehål-
let i det stora antalet ordförandebeslut (närmare 90 %) borde diskute-
ras. Man har inget grepp om hur ärendena fördelas mellan ordföran-
debeslut och nämndbeslut och har uppfattningen att det sker ganska
godtyckligt. Enkätsvaren visar således att någon klar och samstämmig
uppfattning om vad som karaktäriserar enkla ärenden till skillnad från
nämndärenden inte tycks råda inom nämnden.
Ibland har sådana enkla ärenden av olika skäl beslutats i nämnd.
Det kan vara så att massmedierna intresserat sig för det enskilda fallet
eller vädjanden från organisationer eller listor från allmänheten in-
kommit i fallet. Dessa ärenden har då, enligt den bedömning som
gjorts av flera ledamöter, visat sig vara okomplicerade.
Utlänningsnämnden lämnar regelmässigt länderinformation vid varje
sammanträde. I varje grupp (för närvarande 16) inom nämnden har en
person utsetts att ansvara för informationsinhämtning från ett särskilt
land (länder). Information om olika länder inhämtas från alla tänkba-
ra källor. Den landansvarige svarar för att skaffa information och
ordna den på ett lättillgängligt sätt så att alla tjänstemän och alla
nämndemän kan ta del av materialet. Utlänningsnämnden håller på att
bygga upp en informationsbas med länderkunskap för nämndemän
och ordförande. Avsikten med att generaldirektören och tjänstemän-
nen reser till aktuella länder sägs vara att komplettera den ordinarie
basinformationen. Enligt generaldirektören är det inte nödvändigt att
nämndemän deltar i sådana resor. De erfarenheter man Stt dokumen-
teras i rapporter.
De flesta nämndemän avråder från resande. "Man måste var realist."
Alla nämndledamöter kan inte delta i alla resor och därför blir det
ändå oftast andrahandsinformation. Dessutom skulle ett omfattande
resande bli dyrt. Det skulle inte bli någon tid över för sammanträden.
Nytta av resandet får man dessutom endast om man vet vad man vill se
1994/95:RR12
Underbilaga 1
39
och kan ställa rätta frågor till rätta personer. En ledamot har uttryckt
starka tvivel om att sådana villkor uppfylls av Utlänningsnämndens
ledamöter.
Några delar dock motionärernas uppfattning att lekmännen borde
delta i tjänstemännens resor till olika länder. Ett förslag är att repre-
sentanter för olika politiska block skulle vara med. Ett annat förslag är
att nämndemännen skall fa resa en gång varje mandatperiod. Av
enkätsvaren framgår således ingen entydig bild i fråga om nämndleda-
möternas uppfattning om sitt deltagande i resor till aktuella länder.
Lekmän
Att vara nämndeman i Utlänningsnämnden är ett uppdrag som alla
utvalda måste ta på stort allvar. En ledamot framför stark kritik mot
partiernas okritiska val av representanter till nämnden. Det har lett till
att lekmännens kunskaper varierar, vilket även framförts av flera
andra ledamöter, och att man har olika sätt att se på sitt uppdrag. Att
alla lekmän skulle ha kompetens att ställa relevanta frågor vid munt-
ligt förhör ifrågasätts. Dessutom har partierna i många fall underlåtit
att informera den valde om de villkor och förhållanden som råder.
Särskilt anmärkningsvärt är nämndemännens bristande förståelse för
vad åtagandet om tystnadsplikt innebär. Enligt nämndemannen ligger
det inte inom ramen för agerande under tystnadsplikt att avslöja vad
som avhandlats på nämndsammanträden genom offentliga uttalanden
eller genom artiklar i lokaltidningen. Denne nämndeman, som har
och har haft många andra uppdrag, har inte varit med i någon
verksamhet där det brister så anmärkningsvärt mycket när det gäller
tystnadsplikten som i Utlänningsnämnden.
En annan ledamot påminner om den osakliga kritik och de fula
påhopp som gjorts på nämnden. Osanna och ofullständiga uppgifter
har presenterats i massmedierna. Eftersom dessa på grund av sekretes-
sen inte kan bemötas och korrigeras upplevs nämndledamöterna för
allmänheten som hjärtlösa och okunniga.
Många andra berömmer däremot i sina enkätsvar lekmännens sunda
förnuft och goda omdöme. En lekman anför att det faktum att
nämndemännen är valda från olika politiska partier och från skilda
yrkesgrupper borgar för god kompetens. En annan anser att kompe-
tensen bekräftas av att ledamöterna har olika grad av juridisk utbild-
ning och andra meriter. De flesta är väl insatta och kunniga i utlän-
ningslagen, och många har dessutom erfarenhet av tidigare arbete med
flyktingar och invandrare. Det sägs vara viktigt att ledamöterna far
tjänstgöra relativt ofta för att upprätthålla sin kompetens och därmed
öka rättssäkerheten. En ledamot anser att lekmännen är onödigt
många vilket leder till att tjänstgöring inträffar alltför sällan.
Sammansättningen av nämnderna, två nämndemän och ordförande,
ifrågasätts såväl av motionärerna som av en av de svarande. Borde
sammansättningen i stället kanske avspegla sammansättningen t.ex. i
1994/95 :RR 12
Underbilaga 1
riksdagen? En annan tror att det skulle bli större rättssäkerhet med
fler ledamöter i nämnd, inte bara två. Och i stora ärenden borde
nämnden bestå av fler än fyra ledamöter.
Flera nämndemän aktualiserar svårigheten att planera och schema-
lägga Utlänningsnämndens möten på grund av ledamöternas övriga
åtaganden, exempelvis riksdagsarbete. Vissa har svårt att delta i gemen-
samma informationsdagar, går tidigare från sammanträden eller läm-
nar återbud. Kanske borde viss tid reserveras för dessa sammanträden?
En ledamot anser det vara en brist att lekmännen inte får träffa de
asylsökande. Ett förslag kunde vara att Utlänningsnämnden håller
muntliga förhandlingar ute på förläggningarna.
Trots arbete med invandrarfrågor i 30 år anser sig en lekman inte
vara någon expert. Världen förändras hela tiden. Hanteringen är inte
enkel, menar han, när de flesta afrikaners identitet måste klargöras
med hjälp av dialektexpertis och det endast undantagsvis kommer
korrekta handlingar från vårt för närvarande största invandringsland
(f.d. Jugoslavien).
Ett problem som tas upp är tolkningen av läkarintyg. Det måste
ställas krav på att dessa intyg, liksom intyg från andra specialister,
skrivs så att även en lekman kan bedöma dem. Men doktorn skall inte
framföra privata åsikter med värderingar i ärendet, vilket ibland före-
kommer. Det är nämnden, och inte läkaren, som skall ta hänsyn till
de humanitära skälen. Nämnden borde ta stor hänsyn till professionel-
la läkarintyg. Kanske borde standardformulär införas. Förtroendeläkar-
na borde anlitas mer än i dag. Det är inte tillfredsställande att lekmän
som genom sitt yrke har kunskaper inom ett visst område, exempelvis
barnläkare, härigenom kan påverka ett ärendes utgång.
Det tycks inte finnas någon enhetlig uppfattning när det gäller
lekmännens kompetens. Såväl bedömningen god kompetens som be-
dömningen låg kompetens framförs.
Ordförande
Samtliga ordförande i nämnden har domarkompetens eller, när det
gäller extra ordförande som har sitt ordinarie arbete på annat håll,
kvalificerade juridiska arbeten. Föredragande personal som tjänstgör
på Utlänningsnämnden har även den företrädesvis juridisk utbildning.
Nämndemännen skall företräda allmänheten och, som en ledamot
uttrycker det, besitta sunt förnuft medan ordförandena utifrån sin
juridiska kompetens skall se till att lagen följs.
Det delade ansvaret mellan den juridiska kompetensen som före-
träds av ordförandena och det "sunda förnuftet" som lekmännen
företräder avspeglas i enkätsvaren genom ett stort förtroende från
nämndledamöterna för de föredragningar som görs och för ordföran-
dens ställningstagande. Någon anför även att valet av en jurist som
ordförande borgar för erforderlig kompetens. Majoriteten av de svaran-
de anser utredningar och föredragningar föredömliga. En nämndleda-
1994/95 :RR 12
Underbilaga 1
41
mot har dock uppmärksammat markanta skillnader i de olika ordfö-
randenas värderingar. Nämndemannen säger sig även vara osäker på
hur man organisatoriskt behandlar skiljaktig mening i nämnden.
De flesta menar att ordförandena är skickliga, väl insatta och mycket
kunniga. Men inte heller för ordförandena torde invandrarfrågorna
vara en specialitet. Förhandlingarna sägs vara helt annorlunda än i en
vanlig tings- eller hovrätt. Lekmännens inflytande bedöms vara större i
Utlänningsnämnden. Ett par ledamöter anser många ordförande i
alltför hög grad vara bundna till lagtexten. Ett skäl härtill kan vara
handläggarnas låga ålder. Många är helt nyutexaminerade och har
relativt sett mindre livserfarenhet än äldre kolleger. De är kanske
därför mer benägna att luta sig mot lagen. Klagomål framförs även på
att vissa ordförande inte är beredda att kompromissa om sina besluts-
förslag, även om ärendet tas upp i nämnd. Även i fråga om ordföran-
denas kompetens framförs således delade meningar från nämndemän-
nen.
I den åberopade motionen anfördes som ett problem att Utlännings-
nämnden sällan använder möjligheten att i tveksamma fall överlämna
ärenden till regeringen. Varierande uppfattningar anförs från ledamö-
terna. Ett skäl till att nämnden bildades var att avlasta regeringen.
Meningen var att endast ett begränsat antal viktiga, centrala ärenden
skulle överlämnas till regeringen. En ledamot påpekar att det också är
Utlänningsnämndens linje. Det är inte meningen att nämnden hela
tiden skall springa till regeringen. Han får medhåll från andra ledamö-
ter. Regeringen skall inte ha fler ärenden. En annan ledamot delar
dock motionärernas kritik mot det alltför snåla överlämnandet. Som
exempel anges diskussionen i våras om Kosovo. Regeringen borde ha
gjort en politisk bedömning av läget. Så fort man kan ana behov av
politisk i stället för juridisk bedömning, borde Utlänningsnämnden
överlämna ärendet till regeringen.
Flera nämndemän har i sitt enkätsvar aktualiserat frågan om de
asylsökandes biträdeshjälp. Stark kritik har framförts mot bristande
etik hos vissa av dessa biträden. Vissa biträden sägs arbeta mycket
seriöst och bra med att företräda den sökande, medan andra drar på
sig klagomål såväl från klienterna som från Invandrarverket och Ut-
länningsnämnden. En del klienter klagar på att de knappast får träffa
sitt biträde. Det påstås att vissa ombud medvetet fördröjer ärenden
genom att inte svara på frågor och dra ut på tiden för inlämning av
dokument.
Enligt ledamöterna är uppdraget som biträde vid asylprövningen en
lukrativ affår för jurister. Biträden sägs uppmana asylsökande att
överklaga beslut, trots att de själva vet att skälen inte räcker till ett
överklagande. Uppmaningen tänder förhoppningar hos den asylsökan-
de som inte kommer att infrias. Nya infallsvinklar konstrueras. Men
1994/95 :RR 12
Underbilaga 1
på Invandrarverket och Utlänningsnämnden konstateras att de uppgif-
ter som ingår i biträdets kompletterande inlagor ofta fanns med redan
från början. En asylsökande, som lärt sig någon svenska, berättade för
en ledamot att "advokaten har mer i bakfickan". En taktik som
tillämpas kan således vara att inte släppa all information på en gång
utan droppa litet i taget. Den sökande har ingenting att sätta emot
advokatens taktik. En etisk diskussion med Advokatsamfundet efterly-
ses om dessa frågor.
Enkätsvaren visar på att de nämndemän som tagit upp frågan har en
enhetlig uppfattning och är bekymrade över den bristande etik som i
vissa fall framkommer hos biträden som skall företräda asylsökande.
1994/95 :RR 12
Underbilaga 1
43
1. SFS 1991:1998
Förordning om ändring i utlänningsförordningen (1989:547)
3 kap.
4 a § Uppehållstillstånd får, om särskilda skäl inte talar däre-
mot, beviljas medlemmarna i en familj i vilken det vid besluts-
tillfället finns barn som har fullgjort minst tre terminer i
svensk skola, förskola eller liknande efter att ansökan om
uppehållstillstånd gjordes.
2. SFS 1991:1999
Förordning om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden
Utlänningar, som den 1 januari 1992 har vistats i riket i minst
arton månader eller, om ansökan gäller en fåmilj med barn
som är sex år eller äldre, minst ett år efter att en ansökan om
uppehållstillstånd gjorts men inte slutligt prövats, får beviljas
uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talar däremot.
Båda dessa förordningar trädde i kraft den 1 januari 1992.
3. SFS 1994:189
Förordning om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden
Utlänningar som före den 1 januari 1993 här i landet gjort
ansökan om asyl som inte slutligt prövats och som fortfarande
befinner sig i landet får beviljas uppehållstillstånd, om särskil-
da skäl inte talar mot det, och om ansökan avser barn som den
1 januari 1993 var under 18 år eller gäller en familj med barn
som vid denna tidpunkt var under 18 år.
Denna förordning trädde i kraft den 18 april 1994.
1994/95 :RR 12
Underbilaga 2
44
Antalet beslut under första kvartalet 1994 uppgick till 3 033 — varav
ändrade beslut 220 (7 %). Nämnden (med lekmän) beslöt om 56 % av
ändringarna och ordföranden ensam således om 44 %. De beslut som
ordföranden ensam avgjorde avsåg huvudsakligen anknytningsfall. I
endast något mer än 10 % av ärendena med anknytning var nämnden
inkopplad. Däremot var det nämnden som beslöt i så gott som alla de
andra ärendena.
Statistiken visar på antalet ärenden där uppehållstillstånd beviljats.
Det innebär att varje ärende kan omfatta en person eller en familj med
många personer. Det sammanlagda antalet personer som beviljades
uppehållstillstånd uppgick till ca 550.
Skäl för uppehållstillstånd enligt Utlänningsnämndens beslut:
Antal ärenden
1994/95 :RR 12
Underbilaga 3
■ Anknytning
□ Humanitära skäl inklusive
regeringens förordningar
□ De facto-flykting och flykting
enl. Genévekonventionen
Sökande i sammanlagt 96 ärenden beviljades uppehållstillstånd av
Utlänningsnämnden på grund av anknytning till i Sverige bosatta
personer. Det stora flertalet av anknytningarna (76 %) hade uppkom-
mit i Sverige under den tid som utredningarna pågick. För några var
anknytningen redan etablerad innan de kom till Sverige.
Antal ärenden
Män
Kvinnor
■ Anknytningen har etablerats
under pågående utredning
□ Anknytningen var etablerad
före ankomsten till Sverige
45
Huvudregeln för att få uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknyt-
ning är enligt utlänningslagen att den sökande ej befinner sig i Sverige
då ansökan görs. Undantag kan göras från denna regel då det är fråga
om återförening av familj, om parterna i utlandet har sammanlevt
tidigare eller om det finns andra särskilda skäl. Invandrarverkets beslut
kan i anknytningsärenden överklagas endast under vissa förutsättning-
ar. Nämnden fann, i de av revisorerna granskade besluten, i vissa fall
förmildrande omständigheter för att frångå huvudregeln. Bland dem
som nämnden, till skillnad från Invandrarverket, beviljade uppehålls-
tillstånd var majoriteten kvinnor, oftast äldre, vars barn redan tidigare
hade beviljats uppehållstillstånd i Sverige.
Den klart största gruppen bland anknytningsfallen var dock asylsö-
kande som under utredningens gång flyttat ihop med en svensk
medborgare eller annan med uppehållstillstånd här, och där nämnden
fann att förhållandet hade en mer stadigvarande karaktär. Definitionen
stadigvarande innebär enligt praxis att paret skall ha levt tillsammans i
Sverige under minst 12 månader eller att paret väntar barn eller har
andra särskilda skäl.
1994/95:RR12
Underbilaga 3
Sammanlagt har personer i 62 ärenden fått uppehållstillstånd av hu-
manitära skäl, som inte åberopades inför Invandrarverkets prövning.
Nya skäl
Gamla skäl
■ Åberopade skäl som
redan var kända eller
hade uppstått innan man
kom till Sverige
H Åberopade skäl som har
uppstått i Sverige under
ärendets utredning
• Trots att politiska skäl vanligen åberopats vid asylansökan kunde
det konstateras att 12 av de beviljade uppehållstillstånden berodde
på sjukdom e.d. som vederbörande bar på redan när han/hon eller
familjen kom till Sverige. I vissa fall upptäcktes dock sjukdomen
först här. Sjukdomar som cancer och diabetes var de vanligaste.
46
• De avgjort flesta, personer i 50 ärenden, fick stanna av skäl som
uppstod under utredningens gång. Dessa humanitära skäl uppstod
under tiden från den första utredningen hos Statens invandrarverk
till dess Utlänningsnämnden började sin utredning. Vanliga
orsaker till att nämnden ändrade Invandrarverkets beslut var att
det i familjen fanns sjuka barn där sjukdomsbilden förvärrades
under tidens gång. Psykiska sjukdomar förvärrades många gånger
under utredningstiden. I många fall var den långa
handläggningstiden i sig orsaken till att man på humanitära
grunder beviljade uppehållstillstånd. Risken för att den sökande
skulle begå självmord om han utvisades var också med i
bedömningarna.
Under kvartalet fann nämnden att personer i 54 ärenden kunde
bedömas som s.k. de facto-flyktingar. Antalet ärenden som kunde
betecknas som konventionsflyktingärenden var, enligt Utlännings-
nämndens beslut, tre. Av de ändrade besluten baserades fem ärenden
på regeringens förordning, som kom efter Invandrarverkets beslut.
1994/95 :RR 12
Underbilaga 3
Med de facto-flykting menas en person som på grund av de
politiska förhållandena i sitt hemland inte vill återvända dit då
risk för förföljelse eller trakasserier föreligger. Det krävs dock
tungt vägande skäl för att bevilja uppehållstillstånd vid sådana
fall.
En konventionsflykting är en person som befinner sig utanför
det land där han är medborgare för att han i sitt hemland
känner en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin
ras, nationalitet, religiösa övertygelse eller liknande och därför
inte kan eller vill begagna sig av sitt lands beskydd.
47
1994/95 :RR 12
1 Revisorernas granskning ........................... 1
2 Förslag ........................................ 1
Bilaga
Utlänningsnämndens roll i invandrings- och flyktingpolitiken 3
Förord .......................................... 5
1 Rätten till uppehållstillstånd ........................ 7
1.1 Vilka Sr uppehållstillstånd här?................ 8
1.2 Vilka kan S asyl här?........................ 9
1.3 Skyddsbehov för asylsökande................... 9
1.4 Handläggningsordning för asylansökan ........... 10
1.5 Kostnader för invandring ..................... 11
2 Utlänningsnämnden .............................. 11
2.1 Organisation ............................... 12
2.2 Verksamhetens omfattning .................... 12
2.3 Hur fungerar Utlänningsnämnden utifrån nämnde-
männens perspektiv?............................ 14
3 Vissa frågor som aktualiserats av nämndens ledamöter .... 15
3.1 Offentliga biträden .......................... 15
3.2 Läkarintyg................................. 16
3.3 Länderfrågor............................... 17
4 Handläggningstider ............................... 17
4.1 Något om den praktiska hanteringen inom Utlän-
ningsnämnden ................................. 17
4.2 Lång väntan för sökande...................... 20
4.3 Problem med första handläggning av asylansökningar 20
4.4 Exempel från en region i fråga om polisens verkstäl-
lighet ........................................ 21
4.5 Överklagande .............................. 22
Ändringar som gjorts under första kvartalet 1994 ...... 22
4.6 Biträdenas roll.............................. 23
4.7 Ny ansökan................................ 24
5 Utredningar och översyner ......................... 25
5.1 Invandrings- och flyktingpolitiken .............. 25
5.2 Praxisfrågor................................ 25
5.3 Verkställighetsfrågor ......................... 26
6 Revisorernas överväganden ......................... 26
6.1 Utlänningsnämndens roll ..................... 26
6.2 Handläggningstiden.......................... 28
6.3 Vissa konsekvenser av Utlänningsnämndens över-
prövning ..................................... 29
6.4 Länderkunskap ............................. 31
6.5 Biträde vid asylprövning...................... 31
6.6 Ordförandebeslut ........................... 32
6.7 Utskick av nämndhandlingar .................. 33
6.8 De ekonomiska konsekvenserna av praxisbeslut .... 33
48
7 Förslag ........................................ 34
Underbilaga 1
Utlänningsnämnden ur nämndemännens perspektiv ....... 35
Underbilaga 2
Regeringsförordningar under 1990-talet rörande
uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden.............. 44
1994/95 :RR 12
Underbilaga 3
Asylsökande som under första kvartalet 1994 beviljats
uppehållstillstånd efter överklagande till Utlänningsnämnden 45
49
gotab 48549, Stockholm 1995