Förslag till riksdagen
1994/95:RR10
1994/95
RR10
Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av socialförsäk-
ringen. Granskningens uppläggning och preliminära resultat har redo-
visats i rapporten Kontroll av socialförsäkringen (rapport 1994/95:1),
som fogas till denna skrivelse som bilaga 1. Rapporten har remissbe-
handlats. En förteckning över remissinstanserna och sammanfattning
av remissyttrandena finns i bilaga 2. Remissinstansernas synpunkter
återges dessutom nedan i anslutning till de frågor vi aktualiserar.
Våra synpunkter och slutsatser berör förhållandet mellan socialför-
säkringen och medborgarna, socialförsäkringen och myndigheterna
och socialförsäkringen och statsmakterna. Skrivelsen har disponerats
från dessa utgångspunkter. Den inleds med några iakttagelser rörande
försäkringens omfattning, komplexitet och förändringstakt.
Omfattning, komplexitet och förändring
Utgifterna för socialförsäkringen uppgår till drygt 300 miljarder kro-
nor, vilket beräknas motsvara ca 20 procent av bruttonationalproduk-
ten. Den helt dominerande utgiftsposten utgörs av transfereringar till
hushåll.
Utgifterna utgörs till mycket stor del av ersättningar till sjuka,
handikappade, barnfamiljer och äldre. Socialförsäkringen skall ge eko-
nomisk trygghet under livets alla skeden.
De bestämmelser som reglerar dessa ersättningar är mycket utförliga.
När försäkringen successivt har utvidgats till att täcka allt fler situatio-
ner har lagstiftaren också reglerat de villkor som skall gälla för varje
speciell situation. Försäkringen har härigenom blivit svåröverskådlig
och svår för enskilda att förstå sig på. Det visas bl.a. av mängden
speciella informationsbroschyrer som Riksförsäkringsverket och För-
säkringskasseförbundet ger ut som stöd till de försäkrade och de
anställda vid försäkringskassorna. Under granskningen framkom också
att de anställda i genomsnitt ägnar ungefär en femtedel av sin arbetstid
åt att förklara gällande bestämmelser för de försäkrade.
Sedan sin tillkomst 1962 och fram till sommaren 1993 hade lagen
om allmän försäkring ändrats 235 gånger. Riksförsäkringsverket anger
i sitt remissvar på vår rapport att socialförsäkringen och övriga bi-
dragssystem sedan 1990 ändrats på mer än 200 ställen.
1 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR10
Ett exempel på att dessa förändringar inte alltid har varit väl
förberedda utgör riksdagens beslut i december 1992 att ändra livräntan
vid arbetsskada. Mindre än ett halvår efter det att nya regler hade trätt
i kraft tvingades riksdagen besluta om en återgång till tidigare gällande
bestämmelser.
Revisorerna
Vi är väl medvetna om det motsatsförhållande som allmänt anses råda
mellan en utbyggd och differentierad försäkring och enkla och lättfatt-
liga försäkringsregler. Flera remissinstanser tar också upp denna fråga.
Så anger Riksförsäkringsverket att en ökad schablonisering gör social-
försäkringen mindre träffsäker. Riksrevisionsverket menar att regelför-
enkling nästan undantagslöst medför att vissa grupper mister sina
förmåner. Dessa kan dock enligt verket vara mer eller mindre väl
motiverade. Även Försäkringskasseförbundet och Försäkringskassan i
Gotlands län anser att ett visst mått av komplexitet i försäkringen
måste accepteras. Försäkringskassan i Göteborg hänvisar till riksdagens
principbeslut 1983 om att samordna, förenkla och effektivisera det
sociala trygghetssystemet.
Vi finner det uppenbart att enklare socialförsäkringsbestämmelser
skulle medföra flera fördelar; framför allt skulle försäkringsadministra-
tionen och de försäkrade behöva ägna mindre tid åt den improduktiva
sysselsättningen att förklara och sätta sig in i olika regelsystem. Försäk-
ringskassornas kontroller blir också, som försäkringskassan i Västerbot-
tens län anger, lättare för allmänheten att förstå sig på.
Vi menar att ett överskådligt socialförsäkringssystem är avgörande
för medborgarnas möjligheter att delta i samhällsdebatten och fä
förståelse för förändringar som genomförs av statsfinansiella skäl. En
kartläggning av effekterna av förenklingar av socialförsäkringsbestäm-
melserna tillstyrks också av ett övervägande antal remissinstanser.
Vi föreslår därför att effekterna från främst fördelningspolitisk syn-
punkt av mycket radikala förenklingar av socialförsäkringsbestämmel-
serna kartläggs. Kartläggningen, som bör genomföras i form av räkne-
exempel där olika alternativ ställs mot varandra, kan ge viktiga impul-
ser för den pågående diskussionen kring socialförsäkringens utform-
ning. Vi föreslår att riksdagen begär att regeringen tar initiativ till en
sådan kartläggning, vars resultat även bör redovisas för riksdagen.
Socialförsäkringen och medborgarna
Det finns ingen svensk undersökning som visar hur vuxna i Sverige
förmår tillgodogöra sig skriftlig och annan information. Riksförsäk-
ringsverket och Försäkringskasseförbundet informerar om socialförsäk-
ringen på olika sätt — genom broschyrer, inslag i TV och annonser.
Det finns också exemel på att försäkringskassorna mera direkt riktat
sig till bestämda grupper av försäkrade och även åtagit sig en rådgivan-
de roll.
Av vår undersökning vid fyra lokalkontor i Uppsala län framgår att
försäkringskassornas arbete är kontaktintensivt och i betydande ut-
1994/95 :RR 10
sträckning består i att lämna information till de försäkrade. Trots detta
kommer i storleksordningen var tredje blankett till lokalkontoren
ofullständigt eller felaktigt ifylld. Ungelär två tredjedelar av de anställ-
da bedömer att det är vanligt eller ganska vanligt att försäkringen
missbrukas. Under det senaste decenniet har dock försäkringskassorna
genomfört få särskilda projekt för att kontrollera hur försäkringen
används. Det saknas överblick över försäkringskassornas polisanmäl-
ningar, domstolarnas avgöranden och över återkrävda och återbetalade
ersättningar.
Revisorerna
Frågan om vilken slags information olika medborgargrupper bäst
tillgodogör sig behöver undersökas från flera utgångspunkter. Sverige
deltar för närvarande i en internationell undersökning av den vuxna
befolkningens läsfärdigheter, vars resultat beräknas föreligga hösten
1995. Oberoende härav bör Riksförsäkringsverket söka ta till vara
erfarenheter från olika informationssatsningar. Bl.a. påpekas från för-
säkringskassorna i Kalmar och Alvsborgs län att det är svårt att veta
vilken information som är bäst i en given situation. Så här skriver
Privatpraktiserande Logopeders Förening i sitt yttrande över vår rap-
port: "Alldeles bortsett från det materiella innehållet i socialförsäk-
ringssystemet finns ett vitalt behov av att rådande bestämmelser språk-
ligt utformas så att de blir samtidigt korrekta och läsbara och att denna
lättbegripliga information finns tillgänglig på de ställen människor
söker den."
Frågan om socialförsäkringsbestämmelserna — även utan föränd-
ringar av bestämmelserna som sådana — kan ges en enklare och
tydligare utformning än för närvarande och inordnas i ett mera
lättillgängligt regelsystem behöver enligt vår mening prövas. Möjligen
kan lagtexternas uppbyggnad i andra länder här tjäna som vägledning.
Vi föreslår att regeringen anmodas att undersöka möjligheterna att öka
socialförsäkringsbestämmelsernas tillgänglighet genom ändringar av
lagtexternas uppbyggnad eller genom språkliga eller redaktionella för-
ändringar.
Problemet att hålla informationen om socialförsäkringen aktuell tas
upp av flera remissinstanser. Broschyrer blir lätt för gamla. Problemet
kan enligt vår bedömning lösas på flera sätt.
Ett sätt, som prövas av flera försäkringskassor och som också har
förutsättningar att nå människor i olika situationer, är personlig råd-
givning och information på platser där många människor samlas, t.ex.
i köpcentra.
Ett annat sätt, som kan komplettera denna direkta och personliga
informationsverksamhet, är att i högre utsträckning än för närvarande
utnyttja modern teknik. Riksförsäkringsverket är också inne på tanken
att riksdagens databas RIXLEX kan användas för information om
försäkringen. Vi menar att detta är en lösning som också kan bidra till
1994/95:RR10
att sprida information om socialförsäkringen. Vi föreslår att Riksför-
säkringsverket får i uppdrag att undersöka möjligheterna att informera
allmänheten om socialförsäkringen genom RIXLEX.
Riksrevisionsverket anser i sitt remissvar att informationskampanjer
bör föregås av regelförändringar. Motivet härför tycks vara att informa-
tion skulle kunna leda till ett högre utnyttjande av försäkringen.
Verket hänvisar bl.a. till att ett stort antal hushåll som skulle haft rätt
till bostadsbidrag inte ansökt om bidrag. Vi hävdar dock att låga
utgifter för socialförsäkringen inte skall vara ett resultat av otillräcklig
information. Resonemanget strider mot syftet med försäkringen — att
ge ekonomiskt stöd till bestämda grupper i olika skeden av livet. Även
otillräcklig information kan ge upphov till icke avsedda fördeiningspo-
litiska effekter. Det kan vara en anledning till att försäkringen utnytt-
jas på ett felaktigt sätt. Missförstånd kan förorsaka både administratio-
nen och de försäkrade besvär och utgifter.
Även i klagomålen över försäkringskassornas beslut finns det infor-
mation av värde inför förändringar av socialförsäkringen. Om klago-
målen, som Försäkringskassan i Uppsala län menar, till en del bottnar
i ett missnöje med själva försäkringsbestämmelserna, eller, som Riks-
försäkringsverket menar, i förväntningar på generös ersättning, bör
detta göras tydligt. Även den erfarenhet som både Riksförsäkringsverk-
et och Försäkringskassan i Gotlands län redovisar, nämligen att poli-
sanmälda ärenden sällan leder till några åtgärder, behöver enligt vår
mening prövas och analyseras.
Vi föreslår att riksdagen begär att regeringen närmare analyserar
innehållet i omprövningsärenden, överklaganden samt JK- och JO-
anmälningar. Försäkringskassorna kommer också enligt vad som fram-
går av Riksförsäkringsverkets yttrande att uppmanas att sammanställa
statistik som möjliggör jämförelser mellan kassorna och över tiden.
Socialförsäkringen och myndigheterna
Risk för fel i försäkringskassornas hantering av ett sjukpenning- eller
rehabiliteringsärende finns under ärendets hela handläggning — från
den sjukskrivande läkarens bedömning till själva utbetalningen av
ersättning. Felen kan vara avsiktliga eller begås av misstag. Det finns
ingen säker kunskap om riskernas storlek i olika situationer.
Frekvensen ändringar av regelsystemet leder dock till att riskerna
för fel ökar; dels genom att försäkringskassornas personal blir osäker
på hur nya regler skall tillämpas, dels genom att särskilda registrerings-
rutiner måste tillgripas.
Den interna revisionen är spridd på 24 försäkringskassor. I flertalet
län har kassaledningen endast 1 — 3 tjänstemän till sitt förfogande för
intern revision.
Den externa revisionen, som genomförs av Riksrevisionsverket och
av landstingsvalda revisorer, bygger i hög grad på det arbete som utförs
av internrevisorerna. Den externa revisionen har inriktats mot en
myndighet eller organisation. Hur olika organisationer redovisar in-
bördes transaktioner har hittills inte granskats.
1994/95:RR10
Revisorerna
1994/95 :RR 10
Även om riskerna för fel i försäkringskassornas ärendehantering är
okända, är det enligt vår mening uppenbart att varken ett gammalt
datasystem eller ofta förekommande regeländringar bidrar till att mins-
ka dessa risker. Försäkringskassan i Kristianstads län framhåller också
särskilt att en ADB-strategi för socialförsäkringsadministrationen sak-
nas, trots att man arbetat med ADB-teknik i drygt tjugo år. Det finns
också inslag i försäkringskassornas handläggningsrutiner — t.ex. brist-
ande kontroll av ärenden före utbetalning och bristande rotation bland
handläggarna — som medför onödigt stora risker för felaktiga utbetal-
ningar.
Riksförsäkringsverket redovisar i sitt remissyttrande en rad planera-
de åtgärder för att modernisera de ADB-baserade rutinerna, förstärka
kontrollen och tydliggöra verkets ansvar i förhållande till försäkrings-
kassorna. Att sådana åtgärder är nödvändiga har också framhållits av
Riksrevisionsverket i verkets årliga rapport till regeringen.
Vår granskning har begränsats till verksamhetsområdena sjukpen-
ning och rehabilitering. Vi menar att en förutsättningslös och övergri-
pande översyn av de rutiner och det teknikstöd som används inom
dessa verksamhetsområden är motiverad. En sådan översyn har till-
styrkts av remissinstanserna. Den är enligt vår mening motiverad även
av förhållandet att en stor andel av de anställda vid lokalkontoren
förefaller misstro nuvarande möjligheter att kontrollera utgifterna.
Vi föreslår att riksdagen hos regeringen begär en sådan utredning,
som lämpligen samordnas med införandet av ett reformerat pensions-
system och bör innefatta såväl nya administrativa rutiner som införan-
det av ny teknisk utrustning. Riksdagen bör informeras om utredning-
ens resultat. Riksdagen bör också fortlöpande hållas informerad om
den interna kontrollens kvalitet.
Vårt förslag aktualiserar frågan om en centraliserad kontra en de-
centraliserad försäkringsadministration. Enligt flera remissinstanser ge-
nomsyras vår rapport av ett centralistiskt synsätt, och vår utgångspunkt
har också varit att en enhetlig regeltillämpning är en förutsättning för
ett rättvist och rättssäkert socialförsäkringssystem. Den interna kontrol-
len måste i hög grad utformas utifrån centralt utarbetade riktlinjer
anpassade efter förutsättningarna för olika delar av försäkringen. De
"strukturella" skillnader som enligt Försäkringskasseförbundet motive-
rar att den interna kontrollen utformas på olika sätt vid olika försäk-
ringskassor — och som även ett flertal försäkringskassor hänvisar till
— är ett resultat av den administrativa indelningen och de olikheter i
befolkningsstruktur som följer härav, däremot inte ett uttryck för att
försäkringskassorna arbetar under olika betingelser. När varje försäk-
ringskassa själv väljer omfattning och inriktning av sin interna kon-
troll finns, som Akademikerförbundet SSR framhåller i sitt remissvar,
risk för att kontrollen blir godtycklig.
I likhet med Försäkringskasseförbundet menar vi emellertid samti-
digt att en decentraliserad organisation kan bidra till lokalt och regio-
nalt engagemang för försäkringskassornas verksamhet. Ett sådant enga-
gemang måste dock kunna kombineras med effektiva administrativa
lösningar. Det faktum att de regler som försäkringskassorna skall
tillämpa är desamma i hela landet talar för att centrala riktlinjer och
rutiner kan ge den för samhället billigaste och säkraste ärendehanter-
ingen.
Vi vill också aktualisera frågan om försäkringskassornas arbetsupp-
gifter på sikt. Försäkringskassan i Södermanlands län efterlyser en
tydligare målbild för kassornas framtida utveckling. Vi menar också att
frågan om försäkringskassorna skall ansvara för utbetalningar för andra
myndigheters räkning noga behöver prövas. Om ett sådant alternativ
bedöms som mest ändamålsenligt, uppstår frågan som Försäkringskas-
san i Gotlands län tar upp, om försäkringskassans personal bör ges full
överblick över samtliga sociala stödformer. Vi förutsätter att frågan
kommer att utredas närmare genom den översyn av socialförsäkrings-
administrationen som regeringen aviserat i budgetpropositionen 1995.
Förslaget att centralisera internrevisionen har väckt indignation
bland remissinstanserna. Försäkringskasseförbundet menar att en cent-
ralisering av internrevisionen är liktydigt med att avskaffa den. Försäk-
ringskassorna i Kristianstads län, Göteborg och Västerbottens län me-
nar, liksom Riksförsäkringsverket, att en centralisering innebär att
internrevisionen inte längre kan kallas intern. Endast Försäkringskas-
san i Gotlands län, som själv saknar egen internrevision, hänvisar till
att nuvarande organisation leder till att internrevisorerna tappar kom-
petens och auktoritet.
Även Riksrevisionsverket avvisar den föreslagna lösningen. Verket
hänvisar emellertid samtidigt till sin uppfattning att socialförsäkrings-
administrationen i sin helhet bör bedrivas i en och samma associa-
tionsform.
Inte heller Riksförsäkringsverket anser att internrevisionen bör cen-
traliseras. Verket delar dock revisorernas uppfattning att revisionen av
de gemensamma systemen kan förbättras och vissa samordnande insat-
ser förstärkas. Verket överväger att förstärka den nuvarande interna
revisionen genom att inrätta en internrevision som är gemensam för
hela socialförsäkringsområdet.
Av remissvaren framgår således tydligt att en centralisering av in-
ternrevisionen inte är möjlig på grund av försäkringskassornas ställ-
ning som självständiga juridiska personer. Att en sådan centralisering
av flera remissinstanser bedöms som effektivitetsfrämjande framgår
samtidigt av det intresse för samverkan över länsgränserna som ut-
trycks i remissvaren. En sådan aktiv samverkan kan vara ett sätt att
åstadkomma den mera specialiserade och mindre sårbara internrevi-
sion som vi efterlyst. Ett annat sätt, som Riksförsäkringsverket också
aktualiserar, är att öka de samlade resurserna för internrevision genom
att en sådan funktion som omfattar hela socialförsäkringsområdet
inrättas centralt i verket.
Remissvaren visar att det även inom ramen för nuvarande organisa-
tion finns utrymme för att utveckla internrevisionen. De förslag till
förändringar av internrevisionen som Riksförsäkringsverket och för-
säkringskassorna lämnat i sina remissvar bör enligt vår mening följas
1994/95:RR10
upp av regeringen. Vi förutsätter att riksdagen fortlöpande informeras
om de förändringar av internrevisionens omfattning och organisation
som genomförs under de närmaste åren.
Beträffande den externa revisionen av försäkringsadministrationen
anger Riksrevisionsverket i sitt remissvar att verket har beslutat avsätta
ökade resurser för sådan revision. Riksförsäkringsverket avser att ordna
särskild utbildning för de förtroendevalda revisorerna för att härige-
nom bl.a. göra insatserna vid olika försäkringskassor mera enhetliga.
Remissinstanserna tillstyrker vidare den myndighetsöverskridande
revision vi föreslagit. Försäkringskassan i Östergötlands län menar att
sådan revision även bör genomföras på regional och lokal nivå. Apo-
teksbolaget anger i sitt remissvar att man efter samråd med Riksförsäk-
ringsverket avser att specificera de ersättningar som företrädare för det
allmänna kan vara intresserade av att ha lättillgängliga. Riksrevisions-
verket anger att sådan revision underlättas av den nyligen genomförda
omläggningen av den statliga redovisningen.
Förslaget att statsmakternas nytta av den årliga revisionen av Riks-
försäkringsverkets och försäkringskassornas resultatredovisningar bör
utvärderas tillstyrks av remissinstanserna. Riksförsäkringsverket anser
att målformuleringarna måste utvecklas ytterligare innan revision blir
meningsfull. Verket pekar på att kraven på resultatredovisning föränd-
rats i en sådan takt att det uppstått oklarheter om vad Riksrevisions-
verket förväntar sig. Enligt verket finns det tecken på att en diskrepans
har uppstått mellan förväntningarna på resultatredovisning och stats-
makternas faktiska utnyttjande av den nya informationen. Försäkrings-
kasseförbundet menar att försäkringskassorna behöver fa veta hur
resultatredovisningarna används av dem som tar emot dem. Riksrevi-
sionsverket menar visserligen att det tar lång tid att utveckla nya
informationssystem men anger också att det nu är ett bra tillfälle att
undersöka hur myndigheter och regeringen använder sig av gransk-
ningsresultaten.
Värdet av att resultatredovisningarna revideras av Riksrevisionsver-
ket måste naturligtvis bedömas med hänsyn till vilken alternativ an-
vändning de resurser som används för denna revision kan tänkas ha.
Vi utesluter inte att traditionell redovisningsrevision kan visa sig mer
värdefull för både försäkringsadministrationen och statsmakterna. Vi
föreslår därför att riksdagen begär att regeringen låter utvärdera det
speciella värdet av att just resultatredovisningarna revideras.
Socialförsäkringen och statsmakterna
Socialförsäkringen redovisas samtidigt över statsbudgeten och vid sidan
av den. Redovisningen är svåröverskådlig. En rad omflyttningar av
influtna avgifter äger rum. Utgiftsanslagens koppling till olika försäk-
ringsändamål kan inte utan särskilda förklaringar utläsas ur t.ex.
budgetpropositionen.
1 regeringens redogörelser för olika effekter av förändringar av
försäkringen har en rad uppgifter saknats. Socialförsäkringsutskottet
1994/95 :RR 10
har också uttryckt missnöje med de konsekvensanalyser regeringen
redovisat före och efter ett beslut om nya socialförsäkringsbestämmel-
ser.
Revisorerna
Vår beskrivning av det svårgenomträngliga sambandet mellan socialför-
säkringen och statsbudgeten har föranlett några remissinstanser att åter
aktualisera frågan om bruttoredovisning kontra nettoredovisning över
statsbudgeten.
Medan Riksrevisionsverkets principiella uppfattning är att statens
inkomster och utgifter, inklusive socialförsäkringen, skall bruttoredovi-
sas, hänvisar Riksförsäkringsverket till det förslag som utarbetats inom
ramen för Ekokommissionens arbete. Riksförsäkringsverket menar att
skillnaden mellan bidrag och försäkring i trygghetssystemet bör göras
tydlig. Försäkringen bör vara fristående från statsbudgeten — detta för
att skapa ett tydligt samband mellan avgifter och förmåner och för att
göra systemet långsiktigt tillförlitligt. Försäkringskassan i Kristianstads
län anser att Riksförsäkringsverkets förslag kan genomföras snarast.
Försäkringskassan i Gotlands län förordar fristående finansiering för
varje utgift i kombination med bruttoredovisning med täta avstämning-
ar.
Regeringen föreslår emellertid i budgetpropositionen 1995 ett ökat
inslag av bruttoredovisning på statsbudgeten. Bland annat föreslås att
samtliga utgifter för sjuk- och föräldraförsäkringen skall budgeteras
och redovisas på statsbudgetens utgiftssida fr.o.m. budgetåret 1995/96.
Riksdagen har också tidigare uttalat sig för ett heltäckande budgetför-
slag och en korrekt och rättvisande redovisning över statsbudgeten.
Vi menar att det oberoende av redovisningsprinciper bör vara möj-
ligt att väsentligt förenkla redovisningen av avgifter och utgifter för
socialförsäkringsändamål. Inkomster och utgifter — och deras samband
med statsbudgetens inkomst- och utgiftssidor — bör redovisas på ett
sådant sätt att de kan följas och värderas även av dem som saknar
specialkunskaper på området. Vi föreslår att riksdagen anmodar rege-
ringen att presentera förslag till en enklare och tydligare redovisning
av socialförsäkringen.
Vi inser att förändringar av socialförsäkringsbestämmelserna kan
vara nödvändiga och motiverade av en rad skäl, inte minst ekonomis-
ka. Förändringstakten har dock enligt vår mening varit orimligt hög
under senare år. Det har lett till att kontrollen av socialförsäkringen
har brustit i en rad avseenden. Vi efterlyser en större långsiktighet i
regeringens förslag till förändringar. Riksförsäkringsverket menar att
sådan långsiktighet bäst åstadkoms genom att det politiska inflytandet
över försäkringen minskas (jfr ovan). Vi menar dock att det även med
bibehållen politisk styrning är möjligt att skapa förutsättningar för
stabila och begripliga socialförsäkringsregler.
Vi förutsätter att regeringen fortsättningsvis inför varje förslag till
regelförändring informerar riksdagen om hur förslaget påverkar möj-
ligheterna att kontrollera försäkringen. Regeringen bör redovisa hur
1994/95:RR10
den interna kontrollen vid Riksförsäkringsverket och försäkringskas-
sorna påverkas av ett förslag. Regeringen bör även ange vad en
föreslagen förändring innebär för medborgarnas möjligheter att förstå
sig på socialförsäkringen och för deras och riksdagens möjligheter att
överblicka redovisningen av inkomster och utgifter.
Förslag
Riksdagens revisorer föreslår
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om socialförsäkringens omfattning, komplexitet
och förändring,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om socialförsäkringen och medborgarna,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om socialförsäkringen och myndigheterna,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om socialförsäkringen och statsmakterna.
Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Georg Andersson (s), Anders G Högmark (m),
Anita Jönsson (s), Bengt Kronblad (s), Marianne Carlström (s), Birgitta
Hambraeus (c), Maud Björnemalm (s), Karl-Gösta Svenson (m), Sverre
Palm (s), Stig Grauers (m) och Siw Persson (fp).
Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg och utredningschefen Karin Brunsson (föredragande).
Stockholm den 22 februari 1995
På Riksdagens revisorers vägnar
1994/95 :RR 10
Kontroll av
socialförsäkringen
RAPPORT 1994/95.1
Riksdagens revisorer
1994-09-27
Dnr 1993:64(4)
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Riksdagens revisorer beslutade våren 1993 granska socialförsäkringen. Gransk-
ningen skulle inriktas mot vissa effekter av omfattande, differentierade och därmed
svåröverskådliga socialförsäkringsregler (beslutsunderlag 1992/93:13).
Denna rapport har utarbetats av revisorernas första avdelning. I avdelningen ingår
följande ledamöter: Alf Wennerfors, ordf, (m), Anita Johansson , v. ordf, (s),
Birgitta Hambraeus (c), Leif Bergdahl (nyd), Sören Lekberg (s), Bo Forslund (s),
Karl Gösta Svensson (m) och Kenneth Lantz (kds).
På revisorernas kansli har utredningschefen Karin Brunsson haft ansvaret för
utredningsarbetet. Även kanslichefen Åke Dahlberg, revisionsdirektören Gunnar
Jämebeck och praktikanten Per-Åke Berg har på olika sätt deltagit i arbetet. En
rapport avseende intern kontroll samt intem och extern revision vid Riksförsäk-
ringsverket och de allmänna försäkringskassorna har utarbetats av revisionsföre-
taget Ernst & Young AB.
Rapporten sänds nu på remiss till berörda myndigheter och organisationer.
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Riksdagens revisorers granskning av socialförsäkringen har avgränsats till att avse
vissa konsekvenser av ett omfattande och väl differentierat - men samtidigt svår-
överskådligt - socialförsäkringssystem.
Att socialförsäkringsreglema är svårtolkade visas bl.a. av att de anställda vid för-
säkringskassorna enligt revisorernas undersökning behöver lägga ned omkring en
femtedel av sin arbetstid på att förklara gällande bestämmelser för de försäkrade. I
storleksordningen var tredje blankett som försäkringskassorna tar emot är fel ifylld
eller behöver kompletteras i något avseende.
Revisorerna menar att svåröverskådliga regler leder till att enskilda medborgare får
begränsade möjligheter att ta del av eller delta i den allmänna debatten. Deras
möjligheter att kontrollera försäkringskassornas beslut blir mindre, samtidigt som
behovet av speciell information i vaije enskilt fall ökar. För försäkringskassorna
ökar administrationen, behovet av information och behovet av kontroll. Det blir
också svårare för statsmakterna att förutse effekterna av skilda beslut. Behovet av
successiva justeringar ökar. Socialförsäkringen blir svåröverskådlig också till följd
av frekventa regeländringar.
Revisorerna menar att kontrollen av socialförsäkringen behöver förstärkas i en rad
avseenden. Medborgarna skall på ett enkelt sätt kunna informera sig om försäk-
ringen. De skall ha möjlighet att förstå sig på gällande regler. Riksförsäkringsver-
kets och försäkringskassornas arbete behöver tydligt präglas av ambitionen att
kontrollera uppgifter från försäkrade, arbetsgivare, läkare och tandläkare. Stats-
makterna måste också vid sina beslut ta hänsyn till att socialförsäkringen skall vara
begriplig för medborgarna och lätt för myndigheterna att administrera och kontrol-
lera.
• Radikala förenklingar
Ett komplicerat regelsystem framhålls ofta som ett resultat av socialförsäkringens
omfattning och flexibilitet. Sambandet mellan omfattning och komplexitet behöver
analyseras närmare. De fördelningspolitiska effekterna av mycket radikala
förenklingar behöver belysas. Det gäller förenklingar av reglerna för utbetalning av
ersättning, reglerna för socialförsäkringens finansiering och sambanden mellan
skilda regelsystem. I alternativa räkneexempel kan också effekterna av förenklingar
av mera begränsade delar av socialförsäkringen belysas.
Förs.
1994/95 :RR 10
Bilaga
• Regelgenomgångar i försäkringskassorna
Försäkringskassornas anställda har erfarenheter av att administrera olika slags
regelsystem. Deras synpunkter pä gällande regler och möjligheterna till regel-
förenklingar behöver systematiskt tillvaratas.
• Utvecklad informationsverksamhet
Frågorna till försäkringskassornas kontor är ofta triviala och skulle till en del kunna
undvikas med bättre allmän information, t.ex. om hur försäkringskassorna fattar
sina beslut och när pengar betalas ut. Det behövs också bättre allmänna kunskaper
om hur medborgarna informerar sig om socialförsäkringen och om deras förutsätt-
ningar att förstå komplicerade regler.
• Bättre spridning av informationen
Många försäkringskassekontor stänger kl. 15.00 de flesta dagar i veckan. Det talar
för att allmän information om socialförsäkringen i form av trycksaker eller lättill-
gängliga dataprogram bör finnas tillgänglig på andra platser, t.ex. på bibliotek,
postkontor, apotek, sjukhus och vårdcentraler.
• Översyn av administrativa rutiner och teknikstöd
Den verksamhet som bedrivs vid olika försäkringskassor har i princip samma inne-
håll. Det finns därmed inga motiv för att den interna kontrollen skall ha varierande
omfattning och inriktning vid olika kassor. En förutsättningslös och övergripande
översyn av såväl de administrativa rutinerna som teknikstödet vid Riksförsäkrings-
verket och försäkringskassorna behöver genomföras.
• Centraliserad intemrevision
Vid vissa försäkringskassor finns bara en intemrevisor. Verksamheten blir då
mycket sårbar. Centralisering ger förutsättningar för effektivisering bl.a. genom
möjligheter till specialisering, koncentrerade insatser och ADB-revision.
• Utökad extern revision
De externa revisorerna har uppmärksammat brister i den interna kontrollen. Social-
försäkringens mycket stora ekonomiska betydelse i kombination med omfattande
och frekventa förändringar av reglerna gör att förstärkta revisionsinsatser är
motiverade.
Förs.
1994/95:RR10
• Myndighetsöverskridande revision Bilaga
Olika organisationer kan redovisa inbördes transaktioner på olika sätt. Revision
som inte begränsas till Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna kan bidra till
att göra redovisningen tydligare och mera tillförlitlig.
• Utvärdering av resultatgranskningen
Riksrevisionsverket har granskat Riksförsäkringsverkets och försäkringskassornas
resultatredovisningar under två år. Några uppgifter om hur granskningen utnyttjats
av regeringen och de granskade organisationerna finns inte. Administrationens och
regeringens nytta av den genomförda granskningen behöver utvärderas.
• Granskade regeringsförslag
Att försäkringskassornas beslut kan bli svårtolkade sammanhänger delvis med det
komplicerade regelsystemet. Av regeringens förslag till riksdagen bör framgå att
nya bestämmelser granskats av språkvårdare, representanter för försäkringskassans
anställda och för de försäkrade. Regeringen bör inför varje förslag om regelförän-
dring redovisa sin bedömning av hur förslaget påverkar allmänhetens möjligheter
att förstå sig på socialförsäkringen. Åtgärder för att motverka ökad komplexitet
bör redovisas.
• Redovisning av kontrollaspekter
Under senare tid har transaktioner hos försäkringskassorna i ökad utsträckning
genomförts vid sidan av ordinarie rutiner. Den interna kontrollen har härigenom
försvagats. Inför varje regelförändring bör regeringen ange hur förändringen
inverkar på den interna kontrollens kvalitet.
• Konsekvensanalyser
Regeringens information om bl.a. de ekonomiska konsekvenserna av ett förslag har
ibland varit mycket knapphändig. Informationen i propositionerna kan göras tyd-
ligare och mera fullständig. Riksdagens utskott kan också informeras genom
muntliga genomgångar med företrädare för regeringen eller regeringskansliet. Ett
utförligt beräkningsunderlag bör arkiveras i regeringskansliet på ett sådant sätt att
det senare kan återfinnas och rekonstrueras.
• Enklare finansiering
Även socialförsäkringens finansiering har varit svåröverskådlig. Avgifterna har inte
kunnat anpassas till utgifterna för försäkringens olika delar. Reglerna har ändrats
ofta. Enklare och tydligare finansieringsprinciper kan tillämpas. Behovet av olika
slags fonder behöver närmare övervägas.
2 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR10
Förs.
1994/95 :RR 10
Bilaga
Maskorna i skyddsnätet är namnet pä en antologi som Statskontoret publicerade
år 1988.1 den gav femton författare sin syn pä socialförsäkringens framtid och pro-
blem, maskoma i skyddsnätet. Olika problem lyftes fram och analyserades; det
handlade t.ex. om socialförsäkringens förutsättningar att täcka alla grupper i be-
folkningen, om motsättningen mellan ett offentligt, heltäckande trygghetssystem
och informella nätverk och om motsättningen mellan samhällets behov av överblick
och individens behov av integritet. Även frägan om socialförsäkringens tillgänglig-
het togs upp i antologin:
Socialförsäkringen besväras allmänt av att lagbestämmelserna är mycket krångliga.
---En översyn och samordning av socialförsäkringens regler måste göras så snart
som möjligt med målsättning att öka bestämmelsernas tillgänglighet. Det är därvid
synnerligen viktigt att de grundläggande begreppen reds ut och förklaras. Vad betyder
orden sjukdom, rehabilitering, arbetsoförmåga, handikapp osv? I dag har vi olika
tolkningar hos olika individer, olika huvudmän och t o m hos olika departement. Det
kan inte få vara på det sättet i en angelägenhet som handlar om den enskilda
människans trygghet. Man skall inte behöva vara specialist för att förstå sina rättigheter
och skyldigheter! (Har Sverige råd med en passiv socialförsäkring? Sannefors 1988:115)
Det är denna fråga - frågan om konsekvenserna av ett finmaskigt skyddsnät - som
är utgångspunkten för denna granskning.
Att socialförsäkringsbestämmelsema är besvärliga för den enskilde att tränga in i är
omvittnat. I direktiven till den beredning som skall utforma en ny ordning för sjuk-
och arbetsskadeförsäkringama (dir. 1993:44) beskrivs socialförsäkringen och de
avtalsbundna förmånerna som ett mångskiftande och omfattande skyddsnät för de
försäkrade.
Systemen har blivit allt svårare att överblicka för den enskilde. Finansieringen med
arbetsgivaravgifter och allmänna skattemedel innebär också att försäkringarna och
deras utgifter blivit alltmer anonyma för de försäkrade. (Direktiv 1993:44 till Bered-
ningen för en ny ordning för sjuk- och arbetsskadeförsäkringama)
Det har inte varit ovanligt att socialförsäkringen beskrivits som en kökkenmödding;
ett lapptäcke av försäkringsförmåner lagrade ovanpå varandra (Tidningen Social-
försäkring 1993, Eklund 1993). Om socialförsäkringens komplexitet vittnar också
behovet av tillämpningsföreskrifter och populära förklaringar av olika delar av
försäkringen, det stora antalet besvärsärenden och de många motionerna till
riksdagen. Det kan för övrigt räcka med att man låter någon på måfå slå upp lagen
om allmän försäkring (1962:381) för att det skall bli uppenbart att gällande
bestämmelser inte är speciellt lättillgängliga:
Förs.
1994/95 :RR 10
Hos allmän försäkringskassa inskriven försäkrad äger enligt vad nedan sägs rätt till Bilaga
sjukpenning, om hans sjukpenninggrundande inkomst uppgär till minst sextusen kronor. ‘ B
Villkoret om inskrivning hos försäkringskassa för rätt till sjukpenning anses uppfyllt
om det har berott pä åldersregeln i 1 kap. 4 § att villkoret inte har kunnat uppfyllas.
Rätt till sjukpenning enligt detta kapitel föreligger inte pä grundval av anställnings-
förmäner för tid som ingär i en sjuklöneperiod, under vilken den försäkrades arbets-
givare har att svara för sjuklön enligt lagen (1991:1047) om sjuklön. (Lagen om allmän
försäkring, 3 kap. 1§)
Medborgarna förväntas alltså känna till inte bara vad en allmän försäkringskassa är
utan också förutsättningarna för rätt till ersättning. Vad gäller rätt till sjukpenning
förutsätts medborgarna känna till
- om de är inskrivna i nägon allmän försäkringskassa,
- hur stor deras sjukpenninggrundande inkomst är,
- vad "åldersregeln" innebär,
- vad sjuklöneperiod betyder och vad lagen om sjuklön stipulerar.
På motsvarande sätt förutsätts en hel del kunskaper hos den medborgare som
önskar räkna ut storleken av en eventuell barnpension:
Barnpension för ett barn utgör för är räknat, 30 procent av hel förtidspension beräknad
enligt 13 kap. 2 och 3 §§, som den försäkrade var berättigad till eller skulle ha erhållit
om rätt till sädan pension hade inträtt vid tidpunkten för dödsfallet, eller, om den för-
säkrade var berättigad till ålderspension, av sädan pension beräknad enligt 12 kap. 2 §
första och andra styckena. Är flera barn berättigade till barnpension efter den försäk-
rade, ökas det nämnda procenttalet med 20 för varje barn utöver det första. Det sam-
manlagda bampensionsbeloppet fördelas därvid lika mellan barnen. (Lagen om allmän
försäkring, 14 kap. 3§)
Socialförsäkringssystemet blir svårgripbart för medborgarna också till följd av fre-
kventa ändringar. Sedan sin tillkomst 1962 och fram till sommaren 1993 hade lagen
om allmän försäkring ändrats 235 gånger. Därtill kommer ändringar i anslutande
lagstiftning och ändringar som gjorts i sättet att beräkna basbeloppet. Riksförsäk-
ringsverket har följt förändringar i regelsystemet inom socialförsäkringsområdet
sedan 1968.1 nedanstående sammanställning, som är upprättad med utgångspunkt
från verkets redovisning, åskådliggörs förändringsintensiteten genom antalet
förändringar respektive år.
Förändringar inom socialförsäkrings- och bidragsomrädena 1968-01- 1993-12
|
År |
Antal |
Ar |
Antal |
År |
Antal |
|
1968 |
5 |
1977 |
49 |
1986 |
34 |
|
1969 |
3 |
1978 |
40 |
1987 |
44 |
|
1970 |
9 |
1979 |
41 |
1988 |
38 |
|
1971 |
3 |
1980 |
36 |
1989 |
40 |
|
1972 |
2 |
1981 |
25 |
1990 |
42 |
|
1973 |
7 |
1982 |
30 |
1991 |
49 |
|
1974 |
34 |
1983 |
36 |
1992 |
55 |
|
1975 |
20 |
1984 |
25 |
1993 |
64 |
|
1976 |
53 |
1985 |
30 |
Källa: Sammanställning över förändringar i regelsystemet inom socialförsäkringsområdet sedan
år 1968, Riksförsäkringsverket 1994
Att regelsystemet är komplext visas också av att konsekvenserna av regelföränd-
ringar inte alltid kunnat förutses av beslutsfattarna. Beträffande beräkningen av ar-
10
Förs.
1994/95:RR10
betsskadelivräntor bedömdes en återgång till gamla regler nödvändig redan efter Bilaga
kort tid.
I propositionen med förslag om ändring av begreppet arbetsskada (prop.
1992/93:30) föreslogs att såväl retroaktiva som framåtverkande livräntor skulle
fastställas enligt samma principer, nämligen med utgångspunkt från den försäkrades
sjukpenninggrundande inkomst vid den tidpunkt från vilken livräntan skulle betalas
ut första gången. En ändring i lagen om arbetsskadeförsäkring (1976:380) med
denna innebörd godkändes av riksdagen i december 1992 (bet. 1992/93:SfU8, rskr.
142). De nya bestämmelserna skulle gälla från den 1 januari 1993 och tillämpas
även på skador som inträffat före denna tidpunkt.
Redan i februari 1993 påtalade dock regeringen vissa problem i fråga om basbe-
loppsanknytningen av tidsbegränsade livräntor. Ett förtydligande i lagen om allmän
försäkring föreslogs (prop. 1992/93:178). Socialförsäkringsutskottet ansåg
emellertid att förslaget inte löste de problem med betydande över- och underkom-
pensation i enskilda fall som utskottet uppmärksammat. Utskottet ansåg att frågan
om hur ett rättvist och samtidigt administrativt enkelt system skulle vara utformat
på nytt borde övervägas av regeringen. I avvaktan på ett nytt förslag föreslog ut-
skottet en återgång till de regler som gällde före den 1 januari 1993 (bet.
1992/93:SfU 17). Det blev också riksdagens beslut (rskr. 335).
Utgångspunkten för granskningen har varit att en omfattande socialförsäkring får
konsekvenser i skilda avseenden;
— för medborgarna vad gäller deras möjligheter att känna till sina rättigheter och
utnyttja försäkringen,
— för administrationen vad gäller möjligheterna att kontrollera utbetalningarna,
— för statsmakterna vad gäller möjligheterna att överblicka försäkringen och att
förutse konsekvenserna av regelförändringar.
Det handlar om medborgarnas, myndigheternas och statsmakternas möjligheter att
förstå och kontrollera varandra. Medborgarna skall förstå statsmakternas beslut
och kunna bedöma myndigheternas agerande med utgångspunkt härifrån. Myndig-
heterna skall kunna genomföra statsmakternas beslut och samtidigt kontrollera att
enskilda varken underutnyttjar eller överutnyttjar försäkringen. Statsmakterna,
slutligen, skall kunna grunda sina beslut på erfarenheter från myndigheternas och
enskildas reaktioner på gällande lagstiftning. Rapporten är disponerad utifrån dessa
frågeställningar. Efter en inledande beskrivning av socialförsäkringens framväxt,
omfattning och organisation, som följer i det här kapitlet, finns i
kapitel 2 en beskrivning av medborgarnas kontakter med socialförsäkringen i olika
avseenden. Bland annat redovisas en kartläggning av medborgarnas ärenden när de
ringer till eller besöker försäkringskassan. Kartläggningen har genomförts med
hjälp av handläggarna vid fyra lokalkontor i Uppsala län.
11
Förs.
1994/95:RR10
kapitel 3 en beskrivning av olika former av myndighetskontroll över försäkringen. Bilaga
Kapitlet bygger delvis på en granskning av bl.a. Riksförsäkringsverkets och
försäkringskassornas interna kontroll och som genomförts av auktoriserade
revisorer vid revisionsföretaget Ernst & Young.
kapitel 4 en beskrivning av hur socialförsäkringen finansieras och hur redovis-
ningen till riksdagen varit utformad. I kapitlet redovisas också hur socialförsäk-
ringsutskottets ledamöter uppfattat informationen från regeringen.
Revisorernas sammanfattande överväganden och bedömningar redovisas i ett
avslutande kapitel (kapitel 5).
I den svenska socialförsäkringens historia ryms tvä motstridiga tendenser; myndig-
hetstraditionen med betoning på likformighet, enhedighet, rättssäkerhet och ratio-
nalitet och folkrörelsetraditionen med betoning på likvärdighet, lokal anpassning,
självansvar, social kontroll och solidaritet (Fiirth 1988).
Sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen har sitt ursprung i folkrörelse-
traditionen. Sjukkassor bildades från mitten och slutet av 1800-talet av arbetar-
rörelsen, frikyrkorna och nykterhetsrörelsen; arbetslöshetskassor vid sekelskiftet
och början av 1900-talet av fackförbunden. Strax före sekelskiftet fanns över 4 000
sjuk- och begravningskassor (Lindqvist 1990).
En yrkesskadeförsäkring tillkom 1901 på statligt initiativ. För att administrera den
inrättades ett nytt ämbetsverk, Riksförsäkringsanstalten. Också pensionsförsäkring-
en har sitt ursprung i centralt utredningsarbete och riksdagsbeslut. Beslut om en
allmän pensionsförsäkring fattades 1913. Samtidigt inrättades Pensionsstyrelsen
och ett stort antal pensionsnämnder (Fiirth 1980). Den allmänna folkpensionering-
en har betecknats som en helt unik företeelse i dåtidens Europa (Classon 1984).
På 1930- och 1940-talen hade s.k. erkända sjukkassor hand om sjukförsäkringen.
Även om sjukförsäkringsförmånema för framför allt tjänstemän kunde garanteras
genom avtal eller reglementen, var sjukförsäkringen frivillig för de allra flesta. Den
omfattade som mest drygt hälften av den vuxna befolkningen (Lindqvist 1990).
Under 1930-talet växte nya socialpolitiska ideologier fram, vilka präglade sjukför-
säkringens fortsatta omdaning. Mot makarna Myrdals idéer om den rationella och
expertledda socialpolitiken stod Gustav Möllers föreställning om ett aktivt lek-
mannainflytande över socialpolitiken:
Den förra visionen var modem, framåtblickande och förebådade ett definitivt trendbrott
med trettiotalets behovsprövade socialpolitik. Den senare var mera jordnära och "små-
folksorienterad" i sin framtoning och fast förankrad i folkhemsidén och präglad av er-
farenheterna från fattigsveriges orättvisor. (Från folkrörelse till välfärdsbyråkrati,
Lindqvist 1990:71)
12
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Från 1940-talet kom synen på sjukförsäkringen att förändras:
Perspektivet har förskjutits från relationer mellan människor - försäkrade och anställ-
da/förtroendevalda - till en framtoning av den formella organisationen. Organisationen
har satts i centrum och människorna i periferin.
Rörelsen följde dock inte statsmakterna helt. Det demokratiska inslaget i kassorna ville
man värna om. Kassornas fria ställning framhölls som viktig. En centralisering av hela
systemet vände sig rörelsen mot, men däremot inte en centralisering av kassorna. (Folk-
rörelse- eller myndighetstradition, Fiirth 1980:31,40)
Sjukförsäkringens gradvisa förändring från social rörelse till statligt reformprogram
har sammanfattats på det här sättet:
Styrning
Generell
Täckning
Specifik
Demokratiskt självstyre Tjänstemän/experter
|
Från 1955, |
Från 1963, |
|
Från 1931. |
• |
|
frivilliga | |
|
men stats- | |
|
kontrollerade | |
|
kassor | |
|
1880, frivilliga | |
|
kassor |
Källa: Från folkrörelse till välfärdsbyråkrati, Lindqvist 1990
I böijan av 1960-talet - samtidigt som ADB-teknik böljade införas - blev rationellt
beslutsfattande och information centrala begrepp. En obligatorisk sjukförsäkring
förutsatte likformig administration, något som den nya tekniken också passade för
(Fiirth 1980). År 1962 ersattes benämningen sjukkassa med försäkringskassa. Mo-
tivet var att kassorna nu även skötte utbetalningar av t.ex. folkpensioner och ATP.
Under 1970-talet tillkom bl.a. bidragsförskott, tandvårdsförsäkring, arbetsskade-
försäkring och föräldraförsäkring.
13
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Viktiga år i socialförsäkringens historia
1914 Allmän folkpension. Pensionen var för de flesta 6 kronor och tjugofem
öre i månaden. Trots pensionen var flertalet arbetare beroende av under-
stöd från fattigvården eller anhöriga långt in på 1930-talet
7 948 Allmänt barnbidrag. Ärsbeloppet för ett barn var 260 kr.
7 955 Allmän sjukförsäk ring. Sjukpenningen bestod från böljan av en grund-
sjukpenning på tre kronor om dagen och en tilläggssjukpenning på högst
17 kronor för dem som hade inkomst Moderskapsförsäkringen fördes
till den allmänna sjukförsäkringen och mammorna fick en engångssumma
när barnet föddes.
1960 ATP, allmän tilläggspension. Diskussioner om hur tilläggspensionen
skulle utformas pågick under flera år. 1957 hölls en folkomröstning i
frågan.
7 974 Föräldraförsäkring. Föräldrar fick rättighet och ekonomisk möjlighet
att vara hemma med sina små eller sjuka barn.
799Q Rehabilitering är 1990-talets stora satsning för att hjälpa människor till-
baka till ett aktivt liv.
Källa: 1 alla tider...Försäkringskasseförbundet 1991
Svenska medborgare och andra bosatta i Sverige är försäkrade enligt lagen
(1962:381) om allmän försäkring. Alla som uppnått 16 års ålder skall vara inskriv-
na hos allmän försäkringskassa. Den allmänna försäkringen omfattar sjukförsäk-
ring, inklusive frågor om rehabilitering, folkpensionering och försäkring för
tilläggspension. Försäkring vid arbetsskada eller arbetslöshet regleras genom
särskild lagstiftning. Socialförsäkringen omfattar ekonomiskt stöd till barnfamiljer,
ersättning vid handikapp och sjukdom, ersättning vid ålderdom m.m. samt annan
utbetalning innefattande bl.a. ersättning till värnpliktiga och utbildningsbidrag.
Riksförsäkringsverkets redovisning av sin verksamhet innefattar ett fyrtiotal aktivi-
teter sorterade under åtta s.k. verksamhetsgrenar.
14
Förs.
1994/95 :RR10
Bilaga
VERKSAMHETSGREN 1
Barnbidrag, bidragsförskott m.m.
Allmänt barnbidrag
Förlängt barnbidrag
Flerbarnstillägg
Adoptionskosöiadsbidrag
Bidragsförskott
Förlängt bidragsförskott
Särskilt bidrag till vissa adoptivbarn
Förlängt särskilt bidrag
Familjebidrag
Bidrag till ensamstående med barn
Barnpension
VERKSAMHETSGREN 5
Förtidspensionfsjukbidrag
Förtidspension/sjukbidrag
Handikappersättning
Bilstöd till handikappade
VERKSAMHETSGREN 6
Sjukvärdsersättning
Tandvård
Läkarvård
Sjukgymnastik
Högkostradsskydd/företagshälsovård
VERKSAMHETSGREN 3.1
Sjukpenningförsäkring
Sjukpenning
Arbetshjälpmedel
Sju klöne försäkring
Semesteriöneförsäkring
Frivillig försäkring
Närståendepenning
Smittbärarersättning
VERKSAMHETSGREN 3.2
Rehabilitering
Rehabiliteringsersättning
VERKSAMHETSGREN 7
Försäkring vid ålderdom
Ålderspension
Änkepension
OmstäUningspcnsion
Förlängd omstäUningspension
Särskild efterlevandepension
Delpension
Hustrutillägg
Kommunalt bostadstillägg
VERKSAMHETSGREN 8
Annan utbetalning
Vämpliktscrsättning
Kontant arbetsmarknadsstöd
Utbildningsbidrag
Källa: RFV, årsredovisning 1992/93
De utgifter för socialförsäkringen som Riksförsäkringsverket och de allmänna för-
säkringskassorna administrerade uppgick till knappt 300 miljarder kronor budget-
året 1992/93. Inklusive överföringar till Arbetsmarknadsstyrelsen, Statens pen-
sionsverk och Kommunala pensionsanstalten beräknades utgifterna till 321 miljard-
er kronor (RFV:s årsredovisning för 1992/93).
År 1992 motsvarade utgifterna drygt 20 procent av bruttonationalprodukten och
knappt 30 procent av den totala privata konsumtionen. Närmare 90 procent av
utgifterna utgjordes av transfereringar till hushållen. Nio procent av utgifterna be-
talades till landsting med flera i form av sjukvårdsersättning. Utgifterna för försäk-
ringskassornas och Riksförsäkringsverkets administration motsvarade drygt två
procent av de totala utgifterna (RFV:s anslagsframställning för 1994/95).
15
Utgifterna avsåg olika delar av försäkringen enligt följande:
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Utgifter för socialförsäkringen budgetåret 1992/93, miljoner kronor
|
Ekonomiskt stöd till barnfamiljer Annan utbetalning |
42 280 88 541 143 776 18 138 5 733 |
|
Summa |
298 468 |
Källa: RFV, årsredovisning 1992193
Socialförsäkringen finansierades år 1992 (kalenderår) med socialavgifter, räntor,
statliga medel m.m. enligt följande.
Socialförsäkringens finansiering är 1992
|
Miljoner kronor |
Andel, % | |
|
Socialavgifter |
191 360 |
67,2 |
|
Räntor |
53 845 |
18,9 |
|
Staten |
61 647 |
21,6 |
|
Kommuner m.m. |
9 105 |
3,2 |
|
Nettofondering |
-31 136 |
10,9 |
|
Summa |
284 821 |
100 |
Källa: RFV, anslagsframställning för 1994195
Beräkningar som följer av bestämmelser i lagen om allmän försäkring görs med an-
knytning till ett basbelopp. Basbeloppet beräknades mellan 1981 och 1984 med ut-
gångspunkt från förändringar av nettoprisindex, men beräknas nu utiffån konsu-
mentprisindex. Till och med år 1981 beräknades basbeloppet en gång per månad.
Ändringar gjordes dock bara om prisförändringen översteg tre procent. Numera
ändras basbeloppet en gång per år och då med utgångspunkt från förändringen av
det allmänna prisläget under perioden oktober-oktober.
Efter devalveringen av den svenska kronan hösten 1982 beslutade riksdagen att
effekterna av devalveringen inte skulle beaktas i basbeloppet. Dessa effekter beräk-
nades till fyra procent. Effekterna av 1990 års skattereform skulle också räknas
bort i basbeloppet för 1991 och 1992. Dessa beräknades till 2,93 respektive 3,19
procent.
Pensionsförmåner m.m. beräknades under 1983 på grundval av basbeloppet ökat
med 300 kronor. Under tiden juli-december 1987 ökades basbeloppet vid beräk-
ningen av dessa förmåner med 400 kronor. Från och med år 1993 skall basbeloppet
minskas med två procent vid beräkning av folkpension (ålderspension, förtidspen-
sion och efterlevandepension, änkepension, barnpension och bamtillägg) och all-
män tilläggspension (ålderspenion, förtidspension och efterlevandepension, änke-
pension och barnpension). De direkta effekterna på prisläget av nedskrivningen av
den svenska kronan under tiden den 19 november - 18 december 1992 skall också
dras från basbeloppet. Basbeloppet för 1994 reducerades med anledning härav med
1,9 procent. För 1995 har reduktionen beräknats till 0,24 procent.
16
För 1994 har basbeloppet fastställts till 35 200 kronor. Det reducerade bas-
beloppet uppgår till 34 496 kronor.
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Socialförsäkringens administration handhas av Riksförsäkringsverket (RFV) och de
allmänna försäkringskassorna. Försäkringskasseförbundet är en fristående samar-
betsorganisation för de olika försäkringskassorna. Riksförsäkringsverkets och
försäkringskassornas gemensamma verksamhetsidé har följande lydelse:
Vi ger genom en allmän socialförsäkring en ekonomisk trygghet under livets olika
skeden.
Det gör vi genom att ge ersättning till sjuka, handikappade, barnfamiljer och äldre.
Vi gör det också genom att aktivt verka för att förebygga sjukdom och skada och ge
sjuka och handikappade möjlighet au åter kunna arbeta.
I sin anslagsframställning för budgetåren 1995/96-1997/98 diskuterar Riksför-
säkringsverket en omformulering av denna verksamhetsidé. Det sakliga innehållet
förblir dock oförändrat.
Riksförsäkringsverket är central förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och
anslutande bidragssystem. Verket skall enligt sin instruktion (1988:1204) särskilt:
— svara för den centrala ledningen och för tillsynen av de allmänna försäkrings-
kassornas verksamhet,
— verka för att socialförsäkrings- och bidragssystemet tillämpas likformigt och
rättvist samt att aktiva åtgärder vidtas för att minska behovet av långa sjuk-
skrivningar och förtidspensioneringar,
— meddela de föreskrifter enligt givna bemyndiganden och de allmänna råd som
fordras för tillämpning av lagstiftningen och för säkerställande av en effektiv
resursanvändning och administration,
— se till att allmänheten får en tillfredsställande service och information om trygg-
hetsanordni ngama,
— ansvara centralt för informations- och utbildningsverksamheten på området,
— vidta de åtgärder som behövs för förvaltningen av Riksförsäkringsverkets
fonder samt
— följa utvecklingen av de olika grenarna inom trygghetssystemet och utvärdera
trygghetsanordningamas effekter för individ och samhälle.
Inom verket finns en planeringsavdelning, en verksadministrativ avdelning, två för-
säkringsavdelningar, en utvärderingsavdelning, en juridisk avdelning och en ADB-
avdelning. Dessutom finns en från avdelningsindelningen fristående yrkesskade-
enhet. Verksamheten bedrivs i Stockholm med ca 415 anställda. ADB-avdelningen,
17
Förs.
1994/95.RR10
med ca 265 anställda, finns dock i Sundsvall. Under budgetåret 1992/93 slutade Bilaga
sammanlagt 43 personer vid verket på grund av uppsägning.
Riksförsäkringsverkets organisation
Källa: RFV, årsredovisning 1992/93
Försäkringskassornas verksamhet regleras i lagen om allmän försäkring (18 kap.).
Riksförsäkringsverket har därtill givit ut föreskrifter om organisationen av de all-
männa försäkringskassorna (RFFS 1987:6).
En allmän försäkringskassa skall finnas i varje landsting och i vaije kommun som
inte tillhör något landsting. Regeringen får dock besluta att en försäkringskassa får
omfatta två landsting eller ett landsting plus en kommun utanför landsting.
Antalet allmänna försäkringskassor uppgår till 25. Det sammanlagda antalet an-
ställda vid försäkringskassorna uppgår till ca 15 500. Under budgetåret 1992/93
slutade 500 anställda på grund av uppsägning.
En försäkringskassa leds av en styrelse med sex ledamöter (i Stockholms län åtta
ledamöter). Ordförande och vice ordförande utses av regeringen, övriga ledamöter
och suppleanter av landsting respektive kommunfullmäktige. Förordnandetiden är
tre år.
Till vaije försäkringskassa hör en eller flera socialförsäkringsnämnder. Nämndens
ordförande utses av regeringen. Tre ledamöter utses av Riksförsäkringsverket och
tre av respektive landsting eller kommunfullmäktige. Socialförsäkringsnämndema
avgör bl.a. frågor om rätt till förtidspension, särskild efterlevandepension, handi-
kappersättning och vårdbidrag. Hösten 1993 fanns sammanlagt 165 socialför-
säkringsnämnder.
18
Förs.
1994/95:RR10
Försäkringskassorna skall ha minst ett lokalkontor i vaije kommun. Riksförsäk- Bilaga
ringsverket kan dock medge undantag från detta om det finns särskilda skäl
beträffande en kommun i ett storstadsområde. Antalet lokalkontor har under en
tioårsperiod minskat med omkring 90. Den 30 juni 1993 fanns det 370 lokalkontor
och 20 mindre serviceenheter. Av de anställda vid försäkringskassorna arbetar
omkring 12 600 vid något lokalkontor.
Frågor som rör försäkrade eller underhållsskyldiga som är bosatta utomlands hand-
has av centralkontoret i Stockholms län. Frågor som gäller sjömän handhas av
centralkontoret i Göteborg.
Allmänna försäkringskassor
Stockholms län
49 lokalkontor
Uppsala län
11 lokalkontor
Jönköpings län
13 lokalkontor
Blekinge län
7 lokalkontor
Bohuslän
15 lokalkontor
Örebro län
14 lokalkontor
Västemorriands län
18 lokalkontor
Kronobergs län
8 lokalkontor
Kristianstads län
13 lokalkontor
Södermanlands län
9 lokalkontor
Kalmar län
13 lokalkontor
Malmöhus län
25 lokalkontor
Östergötlands län
20 lokalkontor
Gotlands län
2 lokalkontor
Hallands län
7 lokalkontor
|
Älvsborgs län 20 iokalkontor |
Skaraborgs län 17 Jokal kontor |
Värmlands län 17 lokalkontor |
|
Västmanlands län 12 lokalkontor |
Kopparbergs län 15 lokalkontor |
Gävleborgs län 13 lokalkontor |
|
Jämtlands län 8 lokalkontor |
Västerbottens län 19 lokalkontor |
Norrbottens län 15 lokalkontor |
Göteborg
10 lokalkontor
Källa: RFV, årsredovisning 1992/93
Riksrevisionsverket har gått igenom tillämpningen av statliga regler på det ekono-
miadministrativa området och därvid konstaterat att försäkringskassorna i praktik-
en betraktats som statliga myndigheter under regeringen. För att försäkringskassor-
na formellt skall kunna omvandlas till statliga myndigheter krävs dock ändringar i
lagen om allmän försäkring. I yttranden över Riksrevisionsverkets förslag har både
Riksförsäkringsverket och Försäkringskasseförbundet avstyrkt ett förstatligande av
försäkringskassorna. Bägge organisationerna delar dock uppfattningen att kassorna
i princip behandlas som statliga myndigheter. I anslutning till att en ny ordning för
socialförsäkringen utreds (dir. 1993:44) skall även olika alternativ för att tillvarata
försäkringskassornas kompetens och erfarenhet belysas. Försäkringskasseförbun-
det menar i sitt yttrande att utredningens resultat bör avvaktas innan några föränd-
ringar genomförs.
19
Rådgivande delegationer
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Till Riksförsäkringsverket hör tre rådgivande delegationer, Socialförsäkringsdele-
gationen, Sjukvårdsdelegationen och Tandvårdsdelegationen.
Socialförsäkringsdelegationen inrättades år 1983 genom en sammanslagning av
Centrala pensionsdelegationen och Arbetsskadedelegationen för samråd och sam-
verkan med arbetsmarknadens parter.
I delegationen, som vanligen sammanträder fyra gånger per år, ingår företrädare
för arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna, Arbetarskyddsstyrelsen, Svenska
Kommunförbundet, Landstingsförbundet, och Lantbrukarnas Riksförbund.
Riksförsäkringsverkets generaldirektör är ordförande i delegationen. Även
representanter från andra myndigheter och organisationer kan inbjudas till
delegationen.
Delegationen informeras om resultaten av skilda uppföljningar och utvärderingar
som gjorts av Riksförsäkringsverket, om pågående projektverksamhet, budget-
arbetet och effekterna av viktigare beslut, som EES-avtalet. Ledamöterna i
delegationen har möjligheter att framföra synpunkter till verket, men delegationen
fattar inga beslut
Sjukvårdsdelegationen skall följa taxesystemet för privatpraktiserande läkare och
sjukgymnaster och vara rådgivande i frågor som rör sjukvårdsersättningar av olika
slag. I delegationen ingår företrädare för Socialstyrelsen, Landstingsförbundet
Sveriges Läkarförbund och Legitimerade Sjukgymnasters Riksförbund. Sjukvårds-
delegationen leds av verkets generaldirektör eller överdirektör och sammanträder
4-6 gånger per år. Delegationen informeras om skilda taxe- och prissättningsfrågor
och om vissa andra aktuella förändringar av socialförsäkringen.
Tandvårdsdelegationen är en rådgivande delegation med huvudsaklig uppgift att
följa tillämpningen av tandvårdstaxan och vid behov föreslå förändringar av taxan.
I delegationen, som normalt sammanträder sex gånger per år, ingår representanter
för Socialstyrelsen, Sveriges Tandteknikers Riksförbund och Landstingsförbundet.
Sveriges Tandläkarförbund har sedan 1991 avböjt att medverka i delegationens
arbete. Delegationen leds av verkets generaldirektör eller överdirektör.
Fullmäktige för Riksförsäkringsverkets fonder, där verkets generaldirektör är ord-
förande och överdirektören vice ordförande, förvaltar arbetsskadefonden, särskilda
yrkesskadefonden, fonden för frivillig yrkesskadeförsäkring, delpensionsfonden
samt fonden för den frivilliga pensionsförsäkringen. Riksförsäkringsverket förvaltar
därutöver vissa andra fonder (se nedan). Fondmedel får placeras i obligationer eller
andra skuldförbindelser och efter regeringens medgivande även i fastigheter (SFS
1961:265).
20
Förs.
1994/95 :RR10
Bilaga
Det sammanlagda fondkapitalet uppgick den 30 juni 1993 till 7,7 miljarder kronor.
Kapitalets förändring under fem år framgår av nedanstående sammanställning.
Medlen var placerade i räntebärande värdepapper med en genomsnittlig avkastning
från 1990/91 på närmare 16 procent.
Fondkapital i Riksförsäkringsverkets fonder
|
30 juni resp, år |
Fondkapital, miljoner |
|
1989 1990 1991 1992 1993 |
7 520 9 640 7 720 |
Källa: Riksförsäkringsverkets fondförvaltning,
årsredovisning 1992193
Riksförsäkringsverket förvaltade under 1992/93 totalt 15 olika fonder. Fondernas
benämning och storlek framgår av nedanstående sammanställning.
Fondkapital som förvaltas av Riksförsäkringsverket, miljoner kronor
|
Fondens benämning |
Storlek 1993-06-30 |
|
Folkpensioneringsfonden |
60.3 |
|
Frivilliga pensionsförsäkringens fonden | |
|
Äldre gruppen |
8.2 |
|
1936 års tariffgrupp |
12,1 |
|
1938 års tariffgrupp |
304.8 |
|
1958 års tariffgrupp |
4433 |
|
1977 års tariffgrupp |
28,1 |
|
övriga fonden | |
|
Nils Jönssons donationsfond |
0,06 |
|
Särskild fond (Fäderneslandet) |
0,07 |
|
Särskilda Yrkesskadefonden |
48,9 |
|
Fonden för frivillig yrkesskadeförsäkring |
66,8 |
|
Fiskar försäkringsfonden |
0,7 |
|
Bamlivräntefonden |
0.9 |
|
Trafiklivrän tefonden |
307,3 |
|
Theofil Anderssons 50-års fond |
0,04 |
|
Delpensionsfonden |
6438,0 |
|
Summa |
7 719,6 |
Källa: Riksförsäkringsverkets fondförvaltning, årsredovisning 1992/93
Även vissa försäkringskassor förvaltar fonder. Enligt en sammanställning som
Riksrevisionsverket gjort förvaltade 16 kassor i december 1993 fonder med en
sammanlagd omsluming av 23 miljoner kronor.
Fondernas syfte är att ge understöd vid sjukdom, bidrag till ej sjukpenningberät-
tigade, bidrag till konvalescentvård eller rehabilitering, stöd till handikapporga-
nisationer eller till vissa forskningsprojekt. Beslut om utdelning ur dessa fonder
fattas av socialförsäkringsnämnd eller kassastyrelser, ibland av någon tjänsteman
efter delegation.
21
Försäkringskasseförbundet
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Försäkringskasseförbundet (FKF), som bildades 1907, är försäkringskassornas
intresse-, service- och arbetsgivarorganisation. Förbundet har bl.a. till uppgift att
hävda de förtroendevaldas inflytande över försäkringskassornas verksamhet. Det
gör man framför allt genom information och utbildning. Förbundet arbetar ocksä
med administrativ utveckling, allmän information om socialförsäkringen, egen ut-
redningsverksamhet och remisser inom socialförsäkringsområdet. Tidningen
Socialförsäkring utges av förbundet.
Försäkringskassorna utser ombud till förbundets kongress som hålls vart tredje år.
Kongressen väljer en styrelse med 13 förtroendevalda ledamöter. Styrelsen utser i
sin tur en förhandlingsdelegation, som är arbetsgivarpart vid förhandlingar med
försäkringskassornas anställda. Mellan Försäkringskasseförbundet och Riksförsäk-
ringsverket finns ett organiserat samarbete med särskilda kommittéer för skilda
sakområden.
Försäkringskasseförbundet har ett kansli med ca 45 anställda. Verksamheten
finansieras genom avgifter som bestäms för ett år i taget och tas ut i förhållande till
vaije kassas förvaltningskostnader. Förlagsverksamheten finansieras genom försälj-
ning av varor och tjänster. Bland annat svarar förbundet för tryckning, lagerhåll-
ning och distribution av de blanketter kassorna använder.
Riksrevisionsverket har betecknat förbundets status som oklar. Vid ett förstatligan-
de av försäkringskassorna måste förbundet enligt verkets bedömning omstrukture-
ras, exempelvis till en förening bestående av fysiska personer (RRV 1993).
22
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
"Kanske är det så att var femte eller till och med var fjärde vuxen medborgare är
informationssvag", skriver pedagogen Kenneth Abrahamsson i en genomgång av
litteratur om myndighetsservice. Bedömningen baseras på en kanadensisk studie i
vilken redovisades att mer än 15 procent av den vuxna befolkningen antingen inte
kunde läsa eller förmådde använda skriftligt material endast i begränsad omfatt-
ning. Ytterligare 22 procent av befolkningen undvek situationer som ställde krav
på läsning (Abrahamsson 1994). Om den kanadensiska undersökningen är
tillämplig också på svenska förhållanden - vad betyder det för medborgarnas
möjligheter att förstå sig på socialförsäkringen?
I det här kapitlet beskrivs översiktligt den information medborgarna får om
socialförsäkringen. Medborgarnas kunskaper om försäkringen och försäkrings-
kassan beskrivs utifrån tillgängliga undersökningar, och medborgarnas frågor
utifrån en särskild undersökning som revisorerna genomfört med hjälp av några
försäkringskassekontor. I slutet av kapitlet finns en redogörelse för i vilken
omfattning de försäkrade klagar på försäkringskassornas beslut. Där berörs också
frågan om bidragsfusk.
Genom ett riksdagsbeslut 1983 fastställdes att Riksförsäkringsverket i egenskap av
central förvaltningsmyndighet hade ett centralt ansvar för utbildnings- och informa-
tionsverksamhet. Därigenom säkerställdes enligt socialförsäkringsutskottets
mening de försäkrades berättigade krav på enhetlig lagtillämpning och enhetlig
information. Försäkringskassorna hade dock att lokalt svara för personalutbildning
och information (bet. SfU 1982/83:24, rskr. 342). Riksförsäkringsverket har nu
enligt sin instruktion (1988:1204) att se till att allmänheten fåren tillfredsställande
service och information om trygghetsansordningama (2§ p. 4).
Den som besöker ett försäkringskassekontor kan på ett enkelt sätt skaffa sig
information om olika delar av socialförsäkringen. I särskilda ställ finns ett 40-tal
broschyrer om olika delar av försäkringen. De har t.ex. titlarna
Hos oss är alla försäkrade
Socialförsäkringen en trygghet för livet
3 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR10
23
Förs.
1994/95:RR10
Socialförsäkringen och EES Bilaga
Om du blir sjuk utomlands
Sjukförsäkring
Föräldraförsäkring
Förtidspension
Läkemedelsförmåner
Vård av närstående
A doptionsbidrag
Broschyrerna skall ge en lättillgänglig men sakligt korrekt information om
försäkringens olika delar. Riksförsäkringsverket har ansvar för informationens
innehåll, men broschyrerna utformas i samråd med Försäkringskasseförbundet.
Förbundet svarar för den grafiska utformningen samt för försäljning, distribution
och lagerhållning av broschyrerna. Broschyren Bra att veta om socialförsäkringen
finns översatt till finska, engelska, tyska, franska, spanska, serbo-kroatiska och
arabiska.
Broschyrerna riktar sig till allmänheten, men är också användbara för dem som
arbetar på försäkringskassornas kontor. På frågan Ungefär hur ofta använder Du
de informationsbroschyrer som finns på försäkringskassan för att förklara
gällande regler? har 123 handläggare vid fyra lokalkontor i Uppsala län givit
mycket varierande svar, från "aldrig" till "30 gånger per vecka". I genomsnitt
används broschyrerna enligt enkätsvaren 4-5 gånger per vecka av de anställda.
Flera har spontant angivit att informationen är trevlig och "bra att ha".
J»—*» -IM
iLkJ kj ti» j~'~ -■ 1
f11 >•■*»< ’ JXi- 0^9*^ ‘ J*
Jlkkll »r.äy.ll tjfoJIpl k^^ki »Jl ill» 1,
i—U- k—« ctx-^ uM-J' L äJU. > LU, ,k~ \ 1 > f-JI l^il
Sä här förklaras den tillfälliga föräldrapenningen pä arabiska
Allmänheten får information om socialförsäkringen också via den allmänna
debatten, via annonser och särskilda TV-inslag. Speciella informationsinsatser
genomförs när nyheter i socialförsäkringen skall presenteras, eller försäkringen
24
Förs.
1994/95 :RR 10
kommer att förändras i något avseende. Då används bl.a. annonser och TV:s
Anslagstavlan för information till allmänheten eller bestämda målgrupper, som
barnfamiljer eller pensionärer. Exempel från senare tid är införandet av sjuklön och
försäkringskassornas övertagande av administrationen av bostadsbidragen.
Annonser används i vissa fall också mera kontinuerligt. Det gäller frågor där
allmänheten - eller vissa grupper - kan behöva påminnas om sina rättigheter och
skyldigheter. Exempel härpå är "sjuk utomlands" (kontakta försäkringskassan
innan Du åker), bostadsbidragen (glöm inte att anmäla inkomstförändringar till
försäkringskassan) och familjebidrag till värnpliktiga (sök bidrag i god tid).
Försäkringskasseförbundet svarar för visst annat informationsmaterial till
försäkringskassorna. Det gäller t.ex. rapporter som publiceras i serien FKF Fakta,
uppsatser och artiklar som ges ut i serien FKF Debatt och aktuell information med
anledning av t.ex. EES-avtalet eller den senaste budgetpropositionen. Från
förbundet kan försäkringskassorna också erhålla affischer och vissa s.k.
basutställningar. I anslutning till att budgetpropositionen presenteras tillställs
kassorna overheadbilder och talarmanus, detta i syfte att göra det lättare för de
anställda att svara på frågor om planerade förändringar av försäkringen.
Vid sidan av möjligheterna att köpa eller rekvirera informationsmaterial från
Försäkringskasseförbundet har kassorna möjlighet att specialbeställa material från
förbundet eller att själva utforma sådant material. Flera kassor har också
kompletterat materialet från Försäkringskasseförbundet med egna trycksaker.
Exempelvis har försäkringskassan i Göteborg givit ut egna serier med kortfattad
information om olika delar av försäkringen. Broschyren Föräldraförsäkringens
frågor och svar, som kassan producerat, har även använts av andra försäkrings-
kassor.
Försäkringskassorna har också strävat efter att bli allmänt kända som organisa-
tioner och serviceorgan. Ordnandet av socialförsäkringens dag var ett led i en
sådan strävan.
Socialförsäkringens dag anordnades av Riksförsäkringsverket och försäkrings-
kassorna gemensamt för första gången den 1 september 1993. Syftet var i första
hand att stärka samhörighet och yrkesidentitet bland försäkringskassornas anställ-
da, i andra hand att marknadsföra försäkringskassorna och därvid öka kunskaperna
om socialförsäkringen. En marknadsundersökning hade visat att mindre än var
tionde svensk kände till socialförsäkringens innehåll och att kunskaperna var sämst
i åldrarna 18-29 år.
Dagen förbereddes på olika sätt. Man annonserade i riks- och lokalpress och
informerade under drygt en vecka även via TV. Figurerna Ronny och Ragge, som
skulle utgöra en modem variant av Helan och Halvan, valdes för att framför allt
appellera till ungdomar. En en särskild logotype utformades. Ett gemensamt tema
för dagen - "Hos oss är alla försäkrade" - formulerades. Intem information spreds
genom en särskild tidning. På morgonen den 1 september direktsändes ett internt
25
TV-program, där bl.a. socialminister Bo Könberg, Riksförsäkringsverkets
generaldirektör KG Scherman och Försäkringskasseförbundets förste vice
ordförande Per-Ingvar Persson deltog.
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Dagen genomfördes på olika sätt i olika delar av landet. Pä många lokalkontor
hade man kvällsöppet. Man bjöd på kaffe, frukt och karameller och delade ut
ballonger till barnen. Särskilda tipsrundor med frågor om socialförsäkringen
anordnades. På många platser hade man särskilda stånd i köpcentra och liknande.
Det förekom också att personal från försäkringskassan var ute och "raggade"
besökare till kontoret.
Socialförsäkringens dag uppmärksammades framför allt i lokalpressen. "Socialför-
säkringens dag spred nödvändig kunskap", skrev t.ex. Skaraborgs Läns Allehanda.
En rubrik i Dagbladet löd: "Försäkringskassan fixade fest för folket". I rikspressen
uppmärksammades dagen sporadiskt och huvudsakligen i samband med kritik mot
filmerna med Ronny och Ragge.
En särskild uppföljning visade att ca 1,5 miljoner svenskar hört tals om eller
deltagit i Socialförsäkringens dag. Omkring 120 000 människor deltog i aktivi-
teterna. Enkätsvar från 17 kassor visade att besökarna ställde frågor om sjukför-
säkring, pension, bidrag och utredning/ rehabilitering. Ca 2 400 personer ställde
frågor om bostadsbidragen. Av de anställda var 97 procent positiva till dagen. Två
tredjedelar av de anställda var dock negativa till Ronny och Ragge-filmema.
Riksförsäkringsverket och Försäkringskasseförbundet drog slutsatsen att målet för
dagen uppnåtts och att dagen blivit "ett avstamp i ett aktivt marknadsföringsarbe-
te" (RFV, FKF 1993). Socialförsäkringens dag beräknas ha kostat 4,4 miljoner
kronor, 1 krona per vuxen invånare i landet.
"Alla organisationer som vill överleva måste göra sig synliga", säger Lucy
Weltman, ansvarig för personalutveckling vid försäkringskassan i Göteborg
(tidningen Socialförsäkring 1993). Informationsinsatserna i Göteborg används här
som ett exempel på hur försäkringskassorna på senare tid börjat arbeta med
information till allmänheten. Liknande tankegångar och arbetssätt finns även vid
andra försäkringskassor.
Vid försäkringskassan i Göteborg talar man om "kunder" hellre än om "försäk-
rade". Man har satsat på utåtriktad information, bl.a. genom att ha särskilda
informationsdiskar i Nordstan, på Domus Avenyn och på varuhuset B&W. Där har
förbipasserande direkt kunnat få information om t.ex. de nya sjukpenningreglema,
eller vad som händer när försäkringskassan tar över administrationen av bostads-
tillägg för barnfamiljer. På terminaler har man på egen hand kunnat kontrollera om
man är berättigad till bostadsbidrag eller inte.
Parallellt med denna typ av mera allmän information om försäkringskassans
verksamhet, som riktat sig till befolkningen i allmänhet, har mera riktade
informationsinsatser gjorts. Så har alla blivande föräldrar kallats till information
26
Förs.
1994/95:RR10
både i grupp och för enskilt samtal. De har erbjudits hjälp att planera sin Bilaga
föräldraledighet så att dagarna tagits ut och fördelats mellan föräldrarna på ett sätt
som dels givit familjen tillräcklig inkomst, dels givit lång ledighet tillsammans med
barnet.
På ett lokalkontor i centrala Göteborg visade det sig att ca 40 procent av de
inbjudna kom till det personliga rådgivningssamtalet. Oftast kom båda föräldrarna.
Försäkringskassan i Göteborg har också på försök inbjudit 1 500 invånare i åldern
40-45 år för personlig rådgivning i pensionsfrågor. Intresserade har då fått hjälp
med att beräkna sin framtida pension och därigenom möjligheter att förutse och
påverka sin framtida ekonomiska situation. Syftet med försöket har bl.a. varit att
söka utröna allmänhetens intresse för denna typ av informationsverksamhet och i
samband därmed även klargöra försäkringskassans roll och juridiska ansvar.
Det erbjudande om personlig pensionsrådgivning som i maj 1993 skickades ut från
ett lokalkontor i Göteborg till invånare mellan 40 och 45 år antogs av 14 procent
av dem som fått erbjudandet. En uppföljning av 103 genomförda informations-
samtal visade att de allra flesta var nöjda med informationen. En tredjedel av dem
som deltagit i samtal med försäkringskassan uppgav att de hade för avsikt att börja
pensionsspara i någon form, och två tredjedelar ansåg att försäkringskassan borde
ha möjlighet an erbjuda kompletterande försäkring.
I Göteborg anser man att personlig konsumentupplysning bör vara en naturlig del
av försäkringskassans verksamhet och att sådana aktiviteter också är lönsamma.
Personlig information om föräldraförsäkringen resulterar i färre felaktigt ifyllda
blanketter och bättre kontakter mellan föräldralediga och försäkringskassan.
Personlig information om framtida pensioner kan resultera i enskilda initiativ för att
t.ex. komplettera ålders- och tilläggspensionerna, något som också kan leda till att
de offentliga utgifterna på sikt begränsas.
Så här kan ett brev från försäkringskassan se ut:
FÖRSÄKRINGSKASSAN
111 22 Ä län
Namn Personnummer
Adress
Beslut om pension
Fr o m januari 1992 har du rätt till förlängd omställningspension. Du har fr o m januari 1992
även rätt till änkepension.
Änkepension betalas ut till den del den överstiger omställningspensionen.
Efter samordning betår pensionen av:
27
Förs.
1994/95 :RR 10
Bilaga
Kronor
|
Folkpension per år |
32352 |
|
Tilläggspension per år |
10272 |
|
Pensionstillskott |
7217 |
|
Änkepension (ATP) |
709 |
Summa per år
50550
Månadsbelopp före skatteavdrag
4213
Pensionen är beräknad efter basbeloppet för år 1992, 33 700 kronor. Basbeloppet ändras varje år.
|
Omställningspensionen består av: |
Kronor |
|
Folkpension per år |
32352 10272 7217 |
|
Summa per år |
49841 |
Änkepensionen består före samordning med omställningspensionen av:
Kronor
|
Folkpension per år |
20490 10983 542 |
När omslällningspensionen har upphört kommer hela änkepensionen att betalas ut. Du får då ett
nytt beslut.
Med vänlig hälsning
FÖRSÄKRINGSKASSAN
Hela meddelandet ter sig förbryllande. Vad betyder "samordning" av omställnings-
och änkepension? Varför blir änkepensionen just 709 kronor - precis 31 306
kronor lägre än före samordningen? Är änkepension och ATP samma sak? Hur kan
den som får brevet kontrollera att pensionen har beräknats på ett basbelopp på just
33 700 kronor - och vad händer nästa år?
Svårigheterna att förstå innebörden av försäkringskassornas meddelanden kan
hänga samman med deras sätt att skriva, men de kan också vara en följd av mycket
komplicerade regler. Bestämmelser, formuleringar och uttryck i de lagar som
reglerar verksamhet och beslut inverkar naturligen på myndigheters sätt att
strukturera och förmedla sin information (Ds 1993:61). Det är inte självklart att
den informationsbroschyr som ibland bifogas beslut om efterlevandepension gör att
det blir lättare för den som får ett pensionsbeslut att förstå sig på beslutet.
Broschyren innehåller upplysningar om en rad bestämmelser som inte är tillämpliga
i det enskilda fallet, något som kan förvilla eller t.o.m. skrämma mottagaren.
De anställda vid försäkringskassorna har åtminstone för vissa delar av försäkringen
ett mycket stort antal blanketter och brevmallar att ta till när de skall kommunicera
28
Förs.
1994/95:RR10
skriftligt med de försäkrade. Brevförslag finns inlagda på persondatorer, och hand- Bilaga
läggama kan då välja mellan olika alternativa formuleringar. Riksförsäkringsverket
har också sammanställt ett kompendium med förslag till mallbrevstexter (RFV
informerar, meddelande Im 1992:179). Försäkringskasseförbundet har dessutom
givit ut skrivanvisningar med synpunkter på hur breven bör vara utformade och
med förslag till förenklingar (Sä skriver vi i försäkringskassan, FKF mening 1991).
Möjligheterna att öka begripligheten i försäkringskassans texter genom enklare och
tydligare mallar har undersökts vid institutionen för nordiska språk, Stockholms
universitet (Begriplighet i försäkringskassans mallbrev, Swahn 1993). Hypotesen
var då att förändringar av perspektivet, dvs. brevens disposition, layout och sättet
att tilltala de försäkrade, var viktigare för begripligheten än rent språkliga
förändringar.
En test på 83 studerande vid Komvux visade dock att det behövdes både
perspektivförändringar och språkliga förändringar för att begripligheten skulle öka.
Bland annat ökade begripligheten, om personliga pronomen och olika bindeord,
s.k. sambandsmarkörer, användes. Att skribenten utgick från mottagarens situation
var viktigt (a.a.).
I revisorernas enkätundersökning vid fyra lokalkontor i Uppsala län ställdes några
frågor om handläggarnas syn på försäkringskassans blanketter.
Revisorerna frågade: Ungefär hur stor andel av de blanketter som Du tar emot är
felaktigt ifyllda? Det var en fråga som enligt vad som framkom vid kontakter med
några av dem som besvarat enkäten upplevdes som svår. Många har också ändrat
uttrycket "felaktigt" till "ofullständigt". Av dem som besvarat frågan har många an-
givit påfallande höga tal, 90 procent eller mer. Genomsnittet för de 94 handläg-
gare som svarat på frågan blev knappt 30 procent, vilket skulle betyda att närmare
var tredje blankett som lokalkontoren får in behöver kompletteras i något
avseende.
I en del fall kan kompletteringarna göras utan kontakt med de försäkrade. Det
gäller t.ex. om någon angivit fel personnummer för ett sjukt barn. I andra fall måste
dock de försäkrade kontaktas, antingen per telefon eller genom brev. Revisorerna
frågade hur vanliga de olika formerna för komplettering av blanketterna är. Svaren
visar att bara en mindre del av felen kan rättas till av de anställda utan kontakt med
de försäkrade. Brev och telefonsamtal används i ungefär lika hög grad. I
genomsnitt skriver varje handläggare drygt 8 brev per vecka och ringer drygt 7
telefonsamtal med anledning av felaktigt eller ofullständigt ifyllda blanketter.
Kontakter med försäkrade med anledning av felaktigt
eller ofullständigt ifyllda blanketter
|
Blanketterna rättas |
antal gånger per vecka |
Antal handläggare som |
|
utan kontakt med den |
1,5 |
94 |
|
försäkrade | ||
|
efter telefonsamtal |
7,1 |
84 |
|
efter brevkontakt |
8,2 |
82 |
Källa: Enkät till handläggarna vid fyra lokalkontor i Uppsala län
29
Förs.
1994/95 :RR 10
Av enkäten framgår att det är mycket vanligare att de blanketter som kommer till Bilaga
lokalkontoren är ofullständigt ifyllda än att de är direkt felaktigt ifyllda. Uppgifter
saknas därför att de försäkrade varit slarviga, inte fyllt i alla "rutor" eller inte läst
de anvisningar som följer med blanketterna tillräckligt noga. Det är vanligt att
namnteckning saknas, att man har skrivit fel datum, inte anger skälen för ansökan
om bidrag eller inte bifogar de handlingar som behövs för försäkringskassans
beslut.
De anställda anser allmänt att det finns för många blanketter och att blanketterna är
svåra för de enskilda att förstå sig på. Särskilt gäller det personer som inte är så
vana vid blanketter över huvud taget. Det visas också av att så många blanketter
behöver kompletteras. Kanske är även anvisningarna till blanketterna för svåra,
skrivna på "kanslispråk". När det gäller rehabiliteringsersättning uppges att
blanketterna nästan alltid fylls i av de anställda tillsammans med de försäkrade.
"Blanketten Rehab-utredning fyller absolut ingen funktion", menar en handläggare.
"När blanketten någon gång kommer in är den mycket torftigt ifylld." Andra
blanketter som nämns som särskilt besvärliga gäller blanketterna för anmälan av
arbetsskada och för ansökan om bostadsbidrag samt EES-blankettema.
Men i enkätsvaren finns också uppfattningen att blanketterna är bra, om än många.
Det kan t.o.m. vara svårt för de anställda att hålla reda på vilka blanketter som
skall skickas ut i olika fall. Å andra sidan uttrycks även förståelse för att det behövs
många olika slags blanketter eftersom verksamhetsgrenarna och ersättningsnivå-
erna är många.
Vad vet medborgarna om socialförsäkringen och försäkringskassorna - och vilka
kunskaper finns om medborgarnas kunskaper? Här redovisas resultaten av några
undersökningar som genomförts av Riksförsäkringsverket eller på uppdrag av
verket.
Frågan om medborgarnas allmänna förmåga att klara kontakter med myndigheter
behandlades av den svenska maktutredningen. Maktutredningen visade att
medborgarnas samhällsengagemang hade ökat och den allmänna utbildningsnivån
höjts. Fortfarande år 1987 ansåg dock en tredjedel av befolkningen att de inte
själva kunde författa en skrivelse till någon myndighet eller överklaga ett
myndighetsbeslut. Cirka 10 procent av befolkningen bedömde inte heller att de
kunde få hjälp med sådana frågor (SOU 1990:44).
Medborgarnas administrativa kompetens
|
Procentuell andel |
1968 |
1975 |
1981 |
1987 |
|
Kan själv författa skrivelse och |
45,1 |
54,6 |
63,5 |
68,5 |
|
Kan inte själv författa skrivelse, men |
36,9 |
31,7 |
27,2 |
21,8 |
|
Kan inte själv författa skrivelse och |
18,0 |
13,7 |
9,3 |
9,7 |
Källa: Demokrati och makt i Sverige, SOU 1990:44:213
30
Förs.
1994/95 :RR 10
Bilaga
I en undersökning från hösten 1988, som omfattade ca 14 000 personer, visade det
sig bl.a. att ungefar var fjärde försäkrad inte ansåg sig ha haft behov av någon
information om sjukpenning. Mellan hälften och 75 procent av de försäkrade ansåg
inte att de haft behov av information om andra delar av försäkringen. Mellan 10
och 20 procent av de försäkrade ansåg samtidigt att de hade otillräcklig
information om olika delar av försäkringen (RFV redovisar 1989:24).
Kunskaper om olika delar av försäkringen, svar i procent
|
Hur informerad tycker du att |
tillräckligt |
otillräckligt |
ej behov av |
ej svar |
|
sjukpenning |
51 |
20 |
24 |
5 |
|
sjukreseersättning |
17 |
26 |
51 |
6 |
|
ålderspension |
15 |
15 |
64 |
6 |
|
delpension |
9 |
14 |
71 |
7 |
|
bostadstillägg |
7 |
12 |
76 |
6 |
|
föräldraförsäkring |
14 |
15 |
64 |
7 |
|
barnbidrag |
27 |
8 |
58 |
7 |
|
bidragsförskott |
7 |
11 |
76 |
7 |
|
arbetsskadeförsäkring |
9 |
23 |
62 |
6 |
Källa: Rapport om mätningen av försäkringskassans service hösten 1988,
RFV redovisar 1989:24
I en undersökning från juni 1993 uppgav majoriteten (74 procent) av 525
intervjuade att de inte visste vad som ingick i försäkringen. Av dem som uppgivit
sig känna till försäkringen hade åtta procent verkligen sådana kunskaper. Tretton
procent kunde delvis ange vad försäkringen bestod av, men fem procent hade fel;
de blandade då oftast ihop socialförsäkring och socialbidrag. Särskilt dålig var
kunskapen om försäkringen hos personer mellan 18 och 29 år (Undersökning om
olika gruppers kännedom, kunskaper om och attityder till försäkringskassans
verksamhet. Marknadsinformation AB, juni 1993).
En betydande del av Riksförsäkringsverkets och försäkringskassornas egna
undersökningar handlar om allmänhetens kunskaper om försäkringskassan. Av en
undersökning av försäkringskassans service från hösten 1988 framgår att 90
procent av befolkningen känner till eller har hört talas om försäkringskassan.
Närmare 80 procent av befolkningen kände till försäkringskassan av egen
erfarenhet (RFV redovisar 1989:24). Enligt en undersökning hösten 1991 hade
dock närmare hälften av 323 intervjuade ganska liten, mycket liten eller ingen
kännedom om försäkringskassan.
I en undersökning från juni 1993 visade sig allmänhetens kunskaper om
försäkringskassans uppgifter vara relativt goda. De intervjuade kunde associera
kassan med framförallt "sjukpenning", "föräldraförsäkring" och
"rehabiliteringsersättning", men associerade också försäkringskassor med t.ex.
"vårdnadsbidrag".
31
Kunskaper om försäkringskassans ansvarsområde
|
Område |
Andel av 525 |
|
Sjukpenning |
96% |
|
Föräldraförsäkring |
87% |
|
Rehabiliteringsersättning |
83% |
|
Vårdnadsbidrag |
80% |
|
Arbetsskadeersättning |
77% |
|
Handikappersättning |
75% |
|
Ålderspension |
74% |
|
Barnbidrag |
71% |
|
Efterlevandepension |
60% |
|
Vämpliktsförmåner |
45% |
|
Bostadsbidrag |
41% |
|
Bidrag vid adoption av utländska bam |
36% |
|
Kommunalt bostadstillägg |
31% |
|
Arbetslöshetsersättning |
22% |
|
Socialbidrag |
19% |
Källa: Undersökning om olika gruppers kännedom, kunskaper om
och attityder till försäkringskassans verksamhet,
Marknadsinformation AB, juni 1993
Förs.
1994/95 :RR10
Bilaga
Jämfört med tidigare undersökningar hade kännedomen om försäkringskassans
verksamhet ökat. De som angav sig känna till försäkringskassans verksamhet
mycket eller ganska bra hade ökat från 19 procent hösten 1991 till 37 procent
våren 1992 och till 52 procent våren 1993. Utredarna påpekar dock att det handlar
om upplevda insikter, inte om faktiska kunskaper.
Allmänhetens kunskaper om socialförsäkringen och försäkringskassan är
åtminstone delvis avhängiga av de kontakter man haft med kassan och den
information man därvid fått. Erfarenheter av kontakter med kassan resulterar i en
positiv eller negativ inställning till försäkringskassans service i största allmänhet.
De frågor allmänheten ställer till försäkringskassans personal visar också i vilka
avseenden behovet av information är särskilt stort.
Maktutredningens särskilda medborgarundersökning visade att den vanligaste
reaktionen när medborgare ansåg sig ha blivit felaktigt behandlade i något avseende
var telefonkontakt. Nästan två tredjedelar tog då kontakt med myndigheter per
telefon. Även brev och besök var relativt vanliga kontaktformer. En dryg tredjedel
uppgav att de skriftligt överklagat beslut. Endast några få sade sig ha klagat hos
JO, tagit kontakt med politiker eller engagerat massmedia.
32
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Reaktioner vid upplevt felaktig behandling
|
Blivit felaktigt behandlad och... |
Andel av | |
|
dem som sökt rättelse |
hela befolkningen | |
|
ringde myndigheten |
65 |
6 |
|
skrev till myndigheten |
45 |
4 |
|
besökte myndigheten |
40 |
4 |
|
överklagade beslutet skriftligt |
37 |
3 |
|
klagade hos JO |
3 |
0 |
|
kontaktade politiker eller parti |
4 |
0 |
|
kontaktade massmedia, skrev insändare |
2 |
0 |
|
kontaktade advokat, annan juridisk hjälp |
17 |
2 |
|
kontaktade organisation, förening |
12 |
1 |
|
annat |
9 |
1 |
Källa: Medborgarnas makt, Petersson m.fi. 1989:66
Även kontakterna med försäkringskassan sker främst genom telefonsamtal. Av 525
intervjuade personer hade 52 procent varit i kontakt med försäkringskassan det
senaste året. Därav hade 59 procent haft kontakt per telefon. 17 procent hade
skrivit till försäkringskassan och 16 procent hade besökt den. Övriga kunde inte
erinra sig i vilka former kontakterna hade ägt rum (Marknadsinformation AB, juni
1993).
En undersökning som revisorerna genomfort med hjälp av de anställda vid fyra
lokalkontor i Uppsala län visar dock att besöken på försäkringskassan är många.
Speciellt på mindre orter sker en betydande del av kontorens kontakter med de
försäkrade genom direkta, personliga kontakter.
Besök och telefonsamtal till fyra lokalkontor mdndagen den 18
och tisdagen den 19 april 1994
|
Kontor |
Antal telefonsamtal |
Antal besök |
Besök i förhållande |
|
Bål sta |
284 |
128 |
31 |
|
Tierp |
325 |
121 |
27 |
|
Uppsala |
1 748 |
382 |
18 |
|
östhammar |
145 |
90 |
38 |
|
Summa |
2 502 |
721 |
22 |
Källa: Undersökning med hjälp av handläggarna vid berörda kontor
Drygt hälften av kontakterna, 1797 av totalt 3 223 kontakter, togs under
måndagen. Måndagar tycks också av de anställda allmänt anses som mest
arbetstyngda.
Riksförsäkringsverket och en rad försäkringskassor har undersökt allmänhetens
attityder till den service man erbjuder. En sammanställning av 21 olika servicemät-
ningar vid olika kassor mellan åren 1988 och 1992 (där olika frågeställningar dock
behandlats i varierande grad i olika undersökningar) visar följande:
33
Attityder till försäkringskassan
|
Allmänt omdöme: |
Fyra av fem är nöjda med kassan. Där missnöje framkommer gäller |
|
Service: |
Mest nöjd är gruppen äldre och minst nöjd är gruppen |
|
Mottagningstider: |
Åtta av tio är nöjda med försäkringskassans mottagningstider. |
|
Telefontider: |
Nio av tio är nöjda med försäkringskassans telefontider. |
|
Handläggningstider: |
Sju av tio anser att handläggningstidema är rimliga. Mest missnöjd |
|
Språk: |
Åtta av tio anser att det är lätt att förstå försäkringskassans skriftliga |
|
Information: |
De försäkrade anser att de saknar information om framför allt |
Källa: På jakt efter serviceprofilen I, RFV 1994
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
I undersökningar 1992 och 1993 redovisades en ökad andel positiva omdömen om
försäkringskassan:
Uppfattningar om försäkringskassan
|
Andel av 525 intervjuade | ||
|
1992 |
1993 | |
|
Positiva påståenden: | ||
|
Försäkringskassan fyller en viktig funktion i samhället |
61% |
77% |
|
De anställda arbetar snabbt och effektivt |
28% |
33% |
|
Kompetensen betr, rehabilitering är stor |
13% |
19% |
|
Negativa påståenden: | ||
|
Försäkringskassan är en opersonlig blanketlorganisation |
37% |
30% |
|
Det är svårt att få kontakt med handläggare |
22% |
16% |
|
Telefonservicen är dålig |
29% |
18% |
|
Mycket görs av byråkratiska eller formskäl |
31% |
20% |
|
Försäkringskassan är främst en kontrollorganisation |
15% |
8% |
|
Man sysslar nästan bara med penningutbeulning |
21% |
14% |
Källa: Undersökning om olika gruppers kännedom, kunskaper om och attityder till
försäkringskassans verksamhet, Marknadsinformation AB, juni 1993
Det finns inga tidigare undersökningar av vilka ärenden de har som ringer till eller
besöker ett försäkringskassekontor. Handlar det om en enkel sjukanmälan eller
uttag av ett par dagar med tillfällig föräldrapenning? Vill den som hör av sig veta
när pengarna kommer, klaga pä någonting eller få någon speciell upplysning? Eller
handlar samtalet eller besöket om frågor som försäkringskassan inte kan svara på,
t.ex. om socialbidrag eller arbetslöshetsersättning? För att få svar på dessa och
34
Förs.
1994/95:RR10
liknande frågor har revisorerna med hjälp av handläggarna vid några lokalkontor Bilaga
genomfört en egen undersökning.
Måndagen den 18 april och tisdagen den 19 april 1994 antecknade handläggarna
vid lokalkontoren i Bålsta, Tierp, Uppsala och Östhammar, Uppsala län, vilka
frågor som ställdes av dem som antingen besökte kontoret eller ringde till kontoret.
På tisdag eftermiddag fyllde sammanlagt 140 handläggare dessutom i en enkät med
frågor om hur de såg på socialförsäkringen i olika avseenden. De olika fråge-
formulären finns i bilaga 1.1 bilaga 2 finns en siffermässig sammanställning av
enkätsvaren. Svaren återges i mera aggregerad form under olika avsnitt i rapporten
och återkommer också under revisorernas överväganden i kapitel 5.
Nedan sammanfattas resultatet vad gäller medborgarnas ärenden till de fyra
lokalkontoren under två dagar i mitten av april 1994. Antalet samtal och besök
bedömdes av handläggarna som normalt eller mindre än normalt. Det gällde både
måndagen och tisdagen.
Av dem som kontaktade försäkringskassan var drygt 90 procent enskilda
medborgare, i de allra flesta fall försäkrade som önskade hjälp eller upplysningar
från kassan. Andra som kontaktade kassan gjorde det i egenskap av arbetsgivare
eller vårdgivare. Man hörde också av sig från socialkontor, andra försäkringskasse-
kontor och andra myndigheter som arbetsförmedlingar, kronofogdemyndigheter
eller tingsrätter. Bara en mindre andel av dem som kontaktade kontoren, drygt en
procent, hade ärenden som inte rörde försäkringskassans verksamhet.
Enskilda som ringer eller besöker ett försäkringskassekontor kan ha flera ärenden.
De kan t.ex. fråga om regler för kontaktdagar och samtidigt passa på att anmäla
uttag av tillfällig föräldrapenning. Under de två dagar som ärendena registrerades
uträttade de som kontaktade de fyra kontoren i egenskap av enskilda medborgare
sammanlagt 3 004 ärenden, vilket motsvarar drygt 20 ärenden per handläggare.
Det rörde olika delar av socialförsäkringen eller försäkringskassans uppgifter enligt
följande.
Medborgarnas kontakter med lokalkontor
i Uppsala län
|
Område |
Antal |
Procent |
|
Sjukförsäkring |
994 |
33 |
|
Föräldraförsäkring |
744 |
25 |
|
Bostadsbdrag |
300 |
10 |
|
Utbildningsbidrag |
227 |
8 |
|
Pension |
188 |
6 |
|
Barnbidrag |
121 |
4 |
|
Rehabilitering |
121 |
4 |
|
Förtidspensionering |
95 |
3 |
|
övrigt |
175 |
6 |
|
Ej försäkringskassans område |
39 |
1 |
Källa: Kartläggning vid fyra lokalkontor i Uppsala län
Mer än 700 ärenden, eller närmare en fjärdedel av samtliga ärenden gällde anmälan
eller försäkran om sjukdom, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning eller
bostadsbidrag. Det var också vanligt att enskilda begärde eller lämnade intyg;
35
Förs.
1994/95: RR10
läkarintyg eller intyg inför utlandsvistelse. Det gällde närmare 400 ärenden, eller Bilaga
drygt 10 procent av ärendena.
En stor grupp, drygt 600 kontakter eller 20 procent av kontakterna, gällde frågor
om regelsystemet i allmänhet eller försäkringskassans policy. Omkring 350
personer - mer än 10 procent - ville veta när försäkringskassan skulle fatta ett
bestämt beslut eller när utbetalning skulle ske. Övriga knappt 300 frågor gällde
reglerna i speciella fall. Det handlade då framför allt om sjukförsäkringen,
föräldraförsäkringen och bostadsbidragen, vilka tillsammans svarade för mer än 60
procent av dessa frågor. Frågorna var bl.a. de här (se bilaga 2 för fler exempel):
sjukförsäkringen:
Vilken ersättning får jag om jag skulle bli sjuk?
Drabbas jag av karensdag om jag blir sjuk igen?
Kan jag gå hem tidigare från jobbet och räkna timmarna som karensdag?
Får jag åka på semester när jag är sjukskriven?
Kan jag vara sjukskriven 20 procent?
Vilken SGI får jag efter sjukskrivning?
Vilken sjukersättning får en timanställd utan avtal om arbete?
Hur räknas karensdagar för egna företagare?
Vilken är SGI-placeringen för egna företagare?
föräldraförsäkringen:
Vilka regler gäller vid föräldraledighet?
Vilka är reglerna för kontaktdagar? För pappadagar?
Vilka regler gäller när man fått tvillingar? Om man får två barn inom två och ett
halvt år?
Hur länge kan jag ha kvar garantidagama för en sjuåring som går i första klass?
Vilka övergångsbestämmelser gäller?
Hur gör jag för att söka havandeskapspenning?
bostadsbidragen:
Är jag berättigad till bostadsbidrag?
Måste jag ändra min inkomst när jag har bostadsbidrag?
Frågor om pensionsreglema gällde både ålderspensioner, omställnings-/änke-
pensioner och förtidspensioner. Frågor om barnbidrag och bidragsförskott avsåg
särskilt tillvägagångssättet för an få speciella ersättningar.
Vid sidan om mera rutinmässiga anmälningar och lämnade eller införskaffande av
intyg handlade kontakterna med försäkrinskassans kontor således mycket om att
medborgarna behövde upplysningar om reglerna för bestämda situationer.
Enskilda kan också önska få mera allmänna upplysningar eller redan ha uppfatt-
ningar, som de önskar förmedla till viktiga beslutsfattare. Ett förfaringssätt är då
36
Förs.
1994/95:RR10
att genom brev uppmärksamma den minister som i regeringen ansvarar för Bilaga
frågorna.
Till Socialdepartementet hör - förutom socialförsäkringsfrågor - hälso- och
sjukvård, barnomsorg, äldre- och handikappomsorg samt andra sociala insatser.
Det är därför naturligt att skrivelser till departementet berör en rad frågor som inte
har någon anknytning till socialförsäkringen.
En genomgång av all post som inkom till departementet under två veckor (veckor-
na 6 och 10) våren 1994 visar att av totalt 433 skrivelser rörde 25, eller 6 procent,
socialförsäkringen. Andra gällde sjuk- och hälsovård eller var ansökningar,
remissvar eller utredningar i skilda frågor. Många skrev ull statsrådet för att mera
allmänt berätta om sin situation för tillfället eller sitt liv så som det kommit att te
sig.
De brev som rörde socialförsäkringen handlade till stor del - direkt eller indirekt -
om effekterna av komplicerade regler. Nedan lämnas några exempel på innehållet i
breven.
Införandet av en karensdag - En bussförare som arbetar tillfälligt hos flera
arbetsgivare har ramlat under en skridskotur. Han känner sig tvungen att arbeta
trots smärtor och feber, eftersom han annars skulle drabbas av dubbla karensdagar.
Anställda på en vårdinrättning på Gotland framhåller att ca 20 procent av lönen
försvinner för den som råkar bli sjuk två gånger under en månad. De menar att
beslutet om karensdag drabbar arbetstagare med obekväma arbetstider extra hårt.
Assistansersättningen - Företrädare för De Handikappades Riksförbund oroar sig
för att Riksförsäkringsverkets och Socialstyrelsens kontroll av hur reglema för
assistansersättning tillämpas är dålig. När assistansersättning beviljas personer med
lättare funktionshinder förslösas statliga medel på verksamheter som kommunerna
borde finansiera. En anställd vid en försäkringskassa menar att en make eller maka
som arbetar som personlig assistent inte behöver betala skatt eller sociala avgifter
och inte heller får ATP-poäng eller sjukpenning. En make eller maka som arbetar
som personlig assistent kan dessutom söka förhindra att en funktionshindrad tas in
för vård, eftersom hans eller hennes inkomst då försvinner. En person som tar upp
samma fråga karaktäriserar Riksskatteverkets syn på frågan som förlegad. I
ytterligare ett fall påtalas de ojämlika skattereglerna för dem som söker bedriva
social omsorg i privat regi.
Föräldraförsäkringen - Från Kopparbergs allmänna försäkringskassa framhålls att
de som arbetar 75 procent endast kan få halv tillfällig föräldrapenning och en fjär-
dedels föräldrapenning vid tillfällig vård av barn. Kassan föreslår att tre fjärdedels
föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning införs. En grupp familjerättssekrete-
rare från Göteborg föreslår att ersättning från föräldraförsäkringen skall kunna
betalas till föräldrar som via samarbetssamtal vill lösa sina umgänges- och vård-
nadstvister.
Pensioner för svenskar bosatta i utlandet - En man som arbetat 26 år i Sverige får
omkring 47 procent av sin pension från svensk ATP och folkpension och motsva-
37
Förs.
1994/95:RR10
rande andel från kanadensiska institutioner. Han ororar sig för sina försörjnings- Bilaga
möjligheter, om riksdagen beslutar att ATP inte skall betalas ut till svenskar som
bor utomlands. En annan utlandssvensk får sin svenska pension reducerad med
inkomsterna från amerikansk social securiry. Avdraget påverkas av gällande
växelkurs, vilket enligt författaren till brevet fått orimliga konsekvenser.
Andra problem!bidragsfusk - En socialsekreterare redovisar en beräkning som
visar att statliga bidragsförskott leder till onödiga statliga utgifter. Brevstaivaren
hävdar att det hänt att föräldrar skilt sig enbart för att komma i åtnjutande av
bidragsförskott. I ett annat brev redovisas beräkningar som visar att 25 procents
delpension kan ge högre inkomst än heltidsarbete.
Bland de 25 breven från två veckor våren 1994 finns också synpunkter på
ersättningsreglerna vid rehabilitering och långa sjukfall. Reglerna för förtida uttag
av ålderspension ifrågasätts av en brevskrivare. En annan brevskrivare önskar hjälp
med att förstå sig på hur pensionen beräknats och menar, liksom flera andra som
vänt sig till socialministern, att de belopp som betalas ut inte är tillräckliga för en
acceptabel levnadsstandard.
Det finns en viss anknytning mellan medborgarnas frågor och medborgarnas
klagomål. En medborgare som klagar har visserligen redan en bestämd uppfattning
om sakförhållandet i en bestämd fråga. Uppfattningen kan vara korrekt, men det
kan också röra sig om en missuppfattning orsakad av för lite information - eller for
få frågor. Som framgår nedan avfärdas merparten av klagomålen på försäkrings-
kassornas och socialförsäkringsnämndemas beslut, vilket kan tyda på att
medborgarna av olika skäl missuppfattat socialförsäkringsbestämmelsemas
innebörd.
Några uppgifter om hur många beslut i försäkringsffågor som försäkringskassorna
tillsammans fattar finns inte. Det handlar enligt Riksförsäkringsverket om "tiotals
miljoner" beslut. Besluten kan omprövas av försäkringskassorna eller överklagas i
domstol. Missnöje med försäkringskassornas handläggning och beslut kan också
avläsas i anmälningar till Justitieombudsmannen och begäran om skadestånd till
Justitiekanslem.
Endast ett 40-tal av de drygt 3 000 ärendena till fyra lokalkontor i Uppsala län kan
betecknas som klagomål. Det handlade om att man ansåg sig ha fått fel ersättning,
t.ex. ersättning för en i stället för två sjukdagar, en kvarts dag i stället för en halv
dag osv. Åtminstone i något fall var "klagomålet" det motsatta; att man fått
ersättning för två dagar när det rätteligen borde ha varit en. Man ansåg vidare att
pengarna kommit för sent, eller att sjukpenningen beräknats på gamla uppgifter om
sjukpenninggrundande inkomst. Flerbarnstillägg hade i något fall inte betalats ut. I
ett annat fall hade bostadsbidraget varit felaktigt beräknat. Någon hade fått dubbla
blanketter, medan en annan inte hade fått någon blankett alls.
38
Försäkringskassornas omprövning
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Enligt lagen om allmän försäkring (20 kap. 10a§) skall en försäkringskassa om-
pröva sitt beslut, om det visar sig vara uppenbart oriktigt pä grund av skriv- eller
räknefel, pä grund av att det fattats pä uppenbart felaktigt eller ofullständigt
underlag eller pä grund av uppenbart felaktig rättstillämpning. Även i andra fall
skall en kassa ompröva ett beslut om en enskild begär det. Omprövningen skall dä
göras av en annan tjänsteman än den som ursprungligen fattade beslutet eller i vissa
fall av socialförsäkringsnämnd (20 kap. 10§, RFFS 1991:8). Ärenden som avgjorts
av försäkringskassornas socialförsäkringsnämnder överklagas sedan den 1 juli 1991
direkt till länsrätt (lagen om allmän försäkring 20 kap. 11 §).
Uppgifter om antalet omprövade beslut samlades till och med är 1991 in av
Riksförsäkringsverket. Eftersom statistiken, som var avsedd som handläggarstöd,
var förhållandevis resurskrävande att sammanställa och knappast användes
sammanställs uppgifter om omprövade beslut inte längre av verket
Efter att ha minskat frän böijan av 1980-talet ökade antalet omprövningsärenden
mellan ären 1989 och 1991. Under 1991 omprövades sammanlagt ca 9 700
ärenden. Kassorna vidhöll sitt första beslut i knappt 8 000 fall, ändrade sig helt i ca
1 000 fall och delvis i knappt 500 fall (Socialförsäkringsstatistik Fakta 1992). Är
1991 överlämnades enligt RFV:s statistik drygt 20 procent av de omprövade
ärendena till domstol. Domstolens utslag framgår inte av statistiken.
Uppgifter om omprövade ärenden finns numera i varierande omfattning vid de
olika föräkringskassoma. Uppgifter från ett par kassor tyder på att kassorna i hög
grad vidhåller sina ursprungliga beslut.
Vid Försäkringskassan i Göteborg behandlades under 1993 totalt 494 ärenden om
omprövning. I 364 fall (74 procent) vidhöll kassan sitt första beslut. Kassans beslut
ändrade helt i 75 fall (15 procent) och delvis i 13 fall (3 procent). 1 42 fall avvisa-
des eller återkallades begäran om omprövning. Sammanlagt 732 ärenden över-
klagades till länsrätten. Det gällde då både ärenden beslutade av socialförsäkrings-
nämnd, som överklagades direkt, och omprövade ärenden som överklagades vidare
till länsrätten.
Försäkringskassan i Skaraborgs län redovisar i sin årsredovisning for 1992/93
omprövningsbesluten fördelade på ärendeslag enligt följande.
Resultat av omprövningsbeslut, procent, Skaraborgs län
|
Ärendeslag |
1992 |
Ej |
1991 Hel/delvis |
Annan åtgärd1 | ||
|
Ej |
Hel/delvis |
Annan åtgärd1 | ||||
|
Bidrag |
81 |
19 |
50 |
17 |
3 | |
|
Sjukförsäkring |
69 |
27 |
4 |
72 |
27 |
1 |
|
Utredning |
74 |
24 |
2 |
81 |
18 |
1 |
|
Pension |
72 |
23 |
5 |
83 |
15 |
2 |
|
Summa |
73 |
24 |
7 |
77 |
20 |
3 |
1 avvisning, återkallelse m.m.
Källa: Försäkringskassan i Skaraborgs län, årsredovisning 1992/93
4 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR10
39
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Beslut av tjänsteman efter omprövning och beslut av socialförsäkringsnämnd kan
överklagas till länsrätt och vidare till kammarrätt och - för mål där prövnings-
tillstånd meddelats - till Försäkringsöverdomstolen. (Den 1 juli 1995 övertar
Regeringsrätten Försäkringsövetdomstolens uppgifter.) Om Riksförsäkringsverket
överklagar ett beslut skall försäkringskassorna inte göra någon egen omprövning,
utan ärendet skall behandlas av domstol Gagen om allmän försäkring 20 kap. 10§).
Riksförsäkringsverket har att verka för att bestämmelserna om den allmänna
försäkringen tillämpas likformigt och rättvist. Verket får, även till förmån för
enskild, överklaga domstols och försäkringskassas beslut samt begära omprövning.
Verket kan gå in på eget initiativ i en domstols-process oberoende av om verket
tidigare varit engagerat i ett ärende eller inte. Verket kan också föreläggas att
svara. Riksförsäkringsverket är alltid part i sista instans (lagen om allmän
försäkring 20 kap. 12§).
Sammanlagt tio personer på Riksförsäkringsverket behandlar årligen i storleks-
ordningen 1 500 ärenden. (Är 1990 avgjordes drygt 1 700 ärenden, år 1991 ca 1
300, år 1992 ca 1 400 och år 1993 drygt 1 400.) Fördelningen på ärendeslag
speglar den i Försäkringsöverdomstolen, vilket innebär att arbetsskadeärenden
svarar för ungefär 60 procent av antalet ärenden, ärenden enligt lagen om allmän
försäkring för 15-20 procent och ärenden om andra delar av försäkringen för
omkring 10 procent. Ett 70-tal ärenden rör skadestånd enligt kungörelsen om
statsmyndigheternas skadereglering.
I länsrätter och kammarrätter har antalet inkomna socialförsäkringsmål ökat under
de senaste åren, både i absoluta tal och som andel av samtliga inkomna mål. Är
1993 inkom till samtliga länsrätter 18 300 socialförsäkringsmål vilket motsvarade
knappt 14 procent av inkomna mål. Till kammarrätterna inkom drygt 4 800 social-
försäkringsmål, motsvarande 13 procent av inkomna mål. Till Försäkringsöver-
domstolen inkom 1993 drygt 2 300 mål (statistik från Domstolsverket).
Statistik från några länsrätter visar att andelen socialförsäkringsmål som bifölls
eller ändrades i domstol var lägre än för genomsnittet av samtliga måltyper.
Bifall i länsrätt, procent
|
Länsrätten i |
Andel helt eller delvis |
Andel helt eller |
|
Stockholms län |
10 |
45 |
|
Skaraborgs län |
29 |
39 |
|
Göteborgs och bohus län |
24 |
38 |
|
Örebro län |
17 |
42 |
|
Jämtlands län |
16 |
45 |
|
Norrbottens län |
38 |
42 |
Källa: Domstolsverket
I kammarrätterna ändrades 1993 knappt 12 procent av antalet socialförsäkringsmål
mot närmare 16 procent för samtliga mål (statistik från Domstolsverket).
40
Förs.
1994/95:RR10
Försäkringskassan i Skarborgs län redovisade i sin årsredovisning för 1992/93 Bilaga
utfallet av länsrättens beslut 1991 och 1992 fördelat på ärendeslag. I ca 20 procent
av fallen ändrades försäkringskassans beslut helt eller delvis.
Utgdng i mdlen, procent, Skaraborgs län
|
Funktion |
1992 |
Hel/delvis |
Annan |
1991 |
Hel/delvis |
Annan |
|
Bidrag |
100 |
100 | ||||
|
Sjuk- och föräldra- |
73 |
27 |
80 |
20 | ||
|
försäkring | ||||||
|
Utredning |
76 |
24 |
- |
80 |
19 |
2 |
|
Pension |
100 |
100 |
Summa 77 23 81 17 2
Källa: Försäkringskassan i Skaraborgs län, årsredovisning 1992/93
En svårtydd lagstiftning kan tänkas resultera i många klagomål till Justitieombuds-
mannen. Försäkrade kan ha fått otillräcklig information om gällande bestämmelser.
De kanske inte förstått den information de fått. De kan också ha missuppfattat
informationen och som följd härav fått förväntningar på högre ersättning än de
tilldelats. Tjänstemän på JO menar att klagomålen ofta handlar om försäkrades
besvikelse över att inte ha fått den ersättning eller det beslut man väntat sig. Det
behöver inte vara något direkt uttryck för krångliga socialförsäkringsbestämmelser.
Uppgifter från JO:s ärenderegister är svårtolkade. De visar vilka delar av
föräkringen som särskilt föranlett klagomål, men dessa kan inte relateras till
omfattningen av försäkringskassornas beslut. Antalet klagomål mot försäkrings-
kassorna eller Riksförsäkringsverket är inte uppseendeväckande stort
Av totalt drygt 33 000 ärenden hos JO mellan 1985 och början av februari 1994
avsåg ca 1 300 (knappt 4 procent) anmälningar mot Riksförsäkringsverket eller
någon försäkringskassa. Antalet ärenden har, liksom det totala antalet ärenden hos
JO, ökat successivt sedan 1988 med markanta ökningar 1988-1989 och 1989-
1990. Antalet ärenden avseende olika delar av försäkringen redovisas i
nedanstående sammanställning. Där framgår att färre anmälningar gällt generella
bidragssystem (som bambidag och folkpensioner) och förhållandevis fler sådana
delar av försäkringen som förutsätter individuella beslut (som bidragsförskott,
arbetsskador och förtidspensioner).
41
Antal ärenden hos JO
|
Del av socialförsäkringen |
1993 |
1 januari 1985- 8 februari 1994 |
|
Barnbidrag |
2 |
23 |
|
Bidragsförskott |
10 |
71 |
|
Föräldrapenning |
4 |
27 |
|
Sjukpenning |
52 |
276 |
|
Rehabilitering |
34 |
78 |
|
Arbetsskada |
64 |
261 |
|
Förtidspension |
22 |
63 |
|
Sjukbidrag |
21 |
73 |
|
Folkpension |
0 |
9 |
|
ATP |
5 |
13 |
Källa: JO:s ärenderegister
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
JO:s utredning och bedömning gäller ärendenas formella handläggning. Det kan
gälla frågor som långa handläggningstider i arbetsskadeärenden, bristande
kommunikation från någon försäkringskassa, vägran att lämna ut handlingar eller
en handläggares sätt att bemöta en försäkrad. Däremot värderar JO inte
försäkringskassors eller domstolars sakliga bedömning av ärendena. Ärenden med
begäran om omprövning av försäkringskassas eller domstols beslut lämnas därför
utan åtgärd. Det är dock förhållandevis vanligt att det är just en en sådan
omprövning - till och med av Försäkringsöverdomstolens dom - som önskas av
dem som skriver till JO.
Av de sammanlagt ca 12 000 ärenden som JO behandlade under perioden den 1
januari 1991 - den 27 september 1993 gällde ca 500 socialförsäkringen. De
åtgärder JO vidtog med anledning av ärendena framgår av nedanstående
sammanställning. Andelen ärenden där JO framförde kritik var något högre för
försäkringsärendena (18,8 procent) än för genomsnittet av samtliga ärenden (14,4
procent). Uppgiften kan - men behöver inte - ha samband med
socialförsäkringslagstiftningen.
JO:s behandling av socialförsäkringsärenden
1 januari 1991 -27 september 1993________
Ingen åtgärd
överlämnat till annan myndighet
Tagit in akt, ingen kritik
Upplysningar per telefon, ingen kritik
Remiss, skriftlig utredning, ingen kritik
Remiss, skriftlig utredning, kritik______________________
Källa: JO
23 procent
1 procent
9,7 procent
25,2 procent
22,6 procent
18,8 procent
Av de sammanlagt 5 756 ärenden som inkom till Justitiekanslern under 1993 rörde
105 antingen Riksförsäkringsverket eller någon försäkringskassa. Därav
klassificerades 80 ärenden som skadeståndsärenden (vilket motsvarade 5-6 procent
av samtliga skadeståndsärenden hos JK), 24 som tillsynsärenden (motsvarande
knappt 3 procent av samtliga ärenden) och 1 som dataärende (av totalt 2 722
ärenden).
42
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Av de skadeståndsanspråk som riktades mot försäkringskassorna gällde en knapp
fjärdedel mistad ersättning till följd av felaktig eller otillräcklig information från
försäkringskassornas sida. Ungefär lika många ärenden gällde krav på ränta på
retroaktivt, för sent eller felaktigt utbetalade belopp. Anmälningarna i övrigt gällde
bl.a. beslut om indragna ersättningar, långa handläggningstider, dröjsmål med
utbetalningar samt förhållandet att skatt inte dragits på utbetalade belopp.
Från Justitiekanslems diarium är det inte möjligt att utläsa vilka beslut Justitie-
kanslem har fattat eller vilka skadestånd som eventuellt har betalats uL
Svartjobbare avslöjade löd rubriken på en artikel i Dagens Nyheter i augusti
1993. Ett omfattande bidragsfusk hade enligt tidningen avslöjats av Försäkrings-
kassan i Falun, där tio procent av kontrollerade personer arbetade trots att de
uppbar sjukbidrag, livränta eller förtidspension. Läkare skriver ut falska intyg
skrev Aftonbladet i november 1993. Ett par reportrar vid Sveriges Radio hade då
granskat ett tusen förtidspensioneringar och funnit ett tiotal läkare som mot
betalning långtidssjukskrev personer med "psykiska besvär".
Liknande former av bidragsfusk har under åren avslöjats i olika sammanhang. Det
förefaller vara en vanlig uppfattning att möjligheterna till otillbörligt utnyttjande av
försäkringen hänger samman med reglernas utformning. I kommentarer till revi-
sorernas enkät uttrycker anställda vid försäkringskassan även uppfattningen att
socialförsäkringen kan missbrukas också på grund av att innebörden av kompli-
cerade regler missförstås. Förhållandet att medborgarna har bristfälliga kunskaper
om socialförsäkringen kan således leda till an försäkringen missbrukas, lika väl som
förhållandet att de har ingående kunskaper om försäkringen; hur den är uppbyggd
och hur regeltillämpningen kontrolleras.
Det tycks också vara så att den bild allmänheten gör sig av den som får ersättning
från försäkringskassan håller på att förändras. Medan den typiske bidragsmot-
tagaren tidigare var en person i akut och genuint behov av hjälp, framställs han nu-
mera som en person som anpassar sig till reglerna i olika system och som behöver
"incitament" för att bete sig på rätt sätt (Ackerby 1993).
Själva sjukbegreppet är diffust. I många fall är det omöjligt för en utomstående att
konstatera huruvida ett sjukdomsfall verkligen har inträffat, skriver författarna till
boken Bruk och missbruk av sjukförsäkringen (Henrekson, Lanto och Persson
1991). De visar att Sverige år 1991 hade den största sjukfrånvaron av alla OECD-
länder. En långsiktig ökning av sjukfrånvaron kan inte förklaras av försämrat
hälsoläge (även om det tycks vara så att en allt större andel av de yrkesverksamma
upplever att den egna arbetsmiljön försämrats) och inte heller entydigt av
43
Förs.
1994/95:RR10
förändringar av arbetslösheten (även om ökad arbetslöshet tycks leda till minskad Bilaga
sjukfrånvaro). Författarna drar slutsatsen att sjukskrivningsbeteendet i hög grad har
påverkats av ersättningsreglernas utformning. De konstaterar att varje reform som
gjort sjukförsäkringen mera förmånlig - 1963, 1967, 1974 och 1987 - har följts av
betydande ökningar av sjuktalet. Såväl försäkrade som arbetsgivare har anpassat
sitt beteende till gällande regler.
Som en illustration härtill används en undersökning från 1989 av sjukanmälning-
amas fördelning på veckodag. I mars 1987 (före 1987 års reform) gjordes
sjukanmälan på söndag kväll, detta för att någon ersättning inte skulle gå förlorad.
Efter reformen förlorade den sjuke ingenting på att vänta med sin sjukanmälan till
måndag morgon. En ökning av sjukskrivningarna på fredagen antas kunna hänga
samman med ökad "okynnessjukskrivning", som kostade mindre efter reformen.
Sjukanmälnirtgsdagen, mars 1987 resp, mars 1988
Källa: Bruk och missbruk av sjukförsäkringen, Henrekson m.fl. 1992
Indikationer på missbruk av försäkringen finns enligt författarna i förhållandet att
korttidsfrånvaro påfallande ofta varat i sex dagar. En sjunde dag, som förutsatte
läkarintyg, togs sällan ut. Då den intygsfria perioden förlängdes till två veckor i ett
par län, ökade sjukfallens längd med en halv dag i genomsnitt. I länder där
läkarintyg krävts från första ersättningsdagen har också sjukfrånvaron varit mindre.
Trygga inkomster har prioriterats av beslutsfattarna, anser bokens författare. Det
har inneburit onödig sjukfrånvaro och färre arbetade timmar. Men reformerna
mellan 1963 och 1987 kan även vara en följd av bristfälliga kostnadsberäkningar. I
regeringens prognoser i långtidsbudgetarna har den verkliga kostnadsutvecklingen
systematiskt underskattats.
44
Förs.
1994/95:RR10
Kostnader för sjukförsäkringen 1982-1991, 1990 års priser (uppgiften för 1991 Bilaga
är preliminär)
Källa: Bruk och missbruk av sjukförsäkringen, Henrekson m.fl. 1992
I den undersökning av försäkringskassans service som Riksförsäkringsverket
genomförde hösten 1988 ställdes frågan: Tror du att det är vanligt att folk
missbrukar sjukpenningförsäkringen genom att sjukskriva sig utan att de
egentligen är sjuka? Svaren blev följande (redovisning i procent):
|
Män Kvinnor |
Samtliga | ||
|
Ja, mycket |
34 |
25 |
30 |
|
Ja, något |
44 |
45 |
45 |
|
Nej |
13 |
18 |
16 |
|
Ingen åsikt |
7 |
11 |
9 |
|
Ej svar |
1 |
1 |
I |
Källa: Rapport om mätningen av försäkringskassans
service hösten 1988, RFV redovisar 1989:24
I revisorernas enkät till handläggarna vid fyra lokalkontor i Uppsala län (se ovan)
ställdes ungefär samma fråga: Tror Du att det är vanligt att folk missbrukar
socialförsäkringen? Handläggarna kunde liksom i Riksförsäkringsverkets
undersökning välja mellan alternativen Ja, mycket, Ja, något och Nej.
Av de 133 handläggare som besvarat frågan har nästan två tredjedelar svarat "Ja,
något". Närmare 30 procent har ansett att försäkringen inte missbrukas och bara 6
procent har svarat "Ja, mycket" (se vidare bilaga 2). Resultatet tyder på att det kan
föreligga ganska stora skillnader mellan allmänhetens uppfattningar om missbruk
av socialförsäkringen och inställningen hos försäkringskassornas anställda. Flera
45
Förs.
1994/95:RR10
förhållanden gör dock en sådan slutsats osäker. Frågorna i de två undersökning- Bilaga
ama var för det första inte identiska. För det andra har flera år förflutit sedan
Riksförsäkringsverkets undersökning gjordes. Allmänhetens attityder kan ha
förändrats både som ett resultat av (faktiska eller upplevda) förändringar av
försäkringen och (kända eller upplevda) förändringar av kassornas kontroller.
Svaren från handläggarna i Uppsala län är slutligen inte heller självklart represen-
tativa för hela landets försäkringskasseanställda.
Frågan om bidragsfuskets omfattning har också uppmärksammats av riksdagen. I
motioner till finans-, justitie- och socialförsäkringsutskotten budgetåret 1992/93
aktualiserade Ny Demokrati frågan om missbruk av socialförsäkringen och andra
försäkringar. Bakgrunden var bl.a. artiklar i olika tidningar, framför allt en artikel i
tidningen Försäkringsanställd (nr 9/92) i vilken berättades om hur invandrare i
Rinkeby utanför Stockholm kunnat få bidrag utbetalade till sina bankkontor trots
att de flyttat tillbaka till sina hemländer. Missbruket upptäcktes under bank-
konflikten 1990, då många postanvisningar kom i retur.
Ny Demokrati begärde en landsomfattande kampanj mot bidragsfusk i syfte att
höja moralen, en utredning om fuskets omfattning och inrättandet av ett ADB-
baserat bidrags- och ersättningsregister.
I yttranden till socialförsäkringsutskottet tillstyrkte Riksförsäkringsverket och
Försäkringskasseförbundet en kartläggning av bidragsfuskets omfattning.
Riksförsäkringsverket tillstyrkte också en kartläggning av vilka resurser
försäkringskassorna avsätter för att utreda bidragsfusk. Verket framhöll att
kontrollens omfattning bestämdes genom en avvägning mellan allmänintresset och
den enskildes rätt till personlig integritet. Med ett överskådligt och lättfattligt
regelsystem blir behovet av kontroll enligt verkets mening mindre. Varken
Riksförsäkringsverket eller Försäkringskasseförbundet ansåg att något särskilt
register över utbetalda bidrag borde inrättas.
Socialförsäkringsutskottet ansåg att regeringen skyndsamt borde låta göra en
kartläggning av omfattningen av fusk med förmåner och bidrag av social karaktär.
Utredningsresultatet borde redovisas för riksdagen, och regeringen borde också
lämna förslag till åtgärder för att komma till rätta med ett eventuellt fusk (bet.
1993/94:SfU2). Riksdagen fattade i november 1993 beslut i enlighet med
utskottets förslag (rskr. 11).
Regeringen uppdrog i april 1994 åt Riksrevisionsverket att kartlägga förekomsten
av fusk med förmåner och bidrag, bl.a. vad gäller sjukpenning, tillfällig
föräldrapenning, förtidspension, kommunalt bostadstillägg, bostadsbidrag och
bidragsförskott. Även olika slags kontroller för att stävja fusk skall kartläggas.
Riksrevisionsverket skall också bedöma om kontrollerna är ändamålsenliga
(regeringsbeslut 1994-04-14).
I Socialdepartementet pågick i maj 1994 också en utredning om bl.a.
förutsättningarna för krav på medbedömning vid sjukskrivning och beslut om
46
Förs.
1994/95:RR10
förtidspensionering. Särskilt studeras de regler som gäller i Norge, där de Bilaga
försäkrade efter åtta veckors sjukskrivning kan anvisas annan läkare än den
behandlande och där efterprövningen av förtidspensioner skärpts.
Regeringen beslutade den 15 september 1994 ge Arbetsmarknadsstyrelsen tillstånd
att samköra uppgifter som insamlats av tio arbetslöshetskassor under vecka 18 år
1994 med uppgifter som inhämtats från de allmänna försäkringskassorna under
samma tid. Datainspektionen gav den 23 september Riksförsäkringsverket tillstånd
att samköra bostadsbidrags-, pensions-, och sukförsäkringsregistren samt Centrala
studiestödsnämndens register.
På initiativ av Länsstyrelsen i Stockholms län samver-kar ett antal myndigheter i
länet i den s.k. SAMKO- (samverkans- och kontrolljgruppen. Bland annat jämförs
på manuell väg länsstyrelsens utbetalningar av lönegaranti med försäkringskassans
och socialförvaltningens utbetalningar. Gruppen kommer även att försöka
kartlägga omfattningen av kombinationen bidrag- svartjobb.
Som inledning till en kartläggning av eventuellt bidragsfusk begärde Riksförsäk-
ringsverket i januari 1994 redogörelser från samtliga försäkringskassor för vilka
undersökningar om missbruk inom socialförsäkringen som genomförts från 1980
och framåt (Förfrågan om utredningar av missbruk m.m. av socialförsäkringen,
Riksförsäkringsverket 1994).
Av de 22 kassor som i mitten av april 1994 hade besvarat verkets förfrågan uppgav
10 att de inte genomfört några särskilda undersökningar om missbruk av försäk-
ringen. Andra kassor hänvisade till undersökningar som genomförts inom ramen
för intern kontroll eller intemrevision. Få särskilda projekt med direkt kontrollsyfte
rapporterades. Exempelvis hänvisade försäkringskassan i Göteborg.till två sådana
projekt, båda från 1989. Från försäkringskassan i Stockholms län redovisades
sammanlagt elva projekt.
Försäkringskassorna redovisar bedrägeriärenden på olika sätt, och Riksförsäkrings-
verket konstaterar att det är svårt att få någon helhetsbild av hur många ärenden
som prövats och överlämnats till polismyndighet. För åren 1980-1993 (samman-
lagt 14 år) redovisas för några kassor följande uppgifter:
Bedrägeriårenden överlämnade till polisen 1980-1993
Kassa Summa ärenden
|
Bohus län |
56 |
|
Gotlands län |
36 |
|
Hallands län |
140 |
|
Jämtlands län |
274 |
|
Malmöhus län |
56 |
|
Stokholms län |
3 387 |
|
Östergötlands län |
348 |
Källa: Förfrågan om utredningar av missbruk m.m.
av socialförsäkringen, Riksförsäkringsverket 1994
47
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Någon systematisk sammanställning av resultatet av polisutredningarna, utgången
vid domstolsprövning eller av återkrävda och återbetalda belopp kan inte göras
utifrån det material som försäkringskassorna redovisat.
Riksförsäkringsverket menar också att de redovisade uppgifterna är av skiftande
karaktär. Få undersökningar om missbruk har genomförts under 1980- och bötjan
av 1990-talet. Kontrollinstrumenten har använts under lång tid och bygger på
intem "kassakultur". Verket förespråkar ändrade kontrollmetoder, bl.a. i form av
ökad samverkan med andra myndigheter i syfte att förhindra dubbelutbetalningar.
Man menar också att det fusk som förekommer har blivit mera utstuderat och
betydligt svårare att kontrollera.
48
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Revisorerna har anlitat revisionsföretaget Emst & Young AB för att granska den
interna kontrollen vid Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna
samt den interna och externa revisionen av dessa organisationer. Deras konsult-
rapport bifogas denna rapport som bilaga 3 . Redogörelsen i det här kapitlet
bygger delvis på konsultrapporten, som dock har kompletterats i väsendiga
avseenden. Texten har granskats av konsulterna. Riksförsäkringsverkets
tillsynsverksamhet har dock inte alls behandlats av Emst & Young. Inte heller
frågan om regelförenkling har behandlats av konsulterna.
Vaije enskild försäkringskassa har ett självständigt ansvar för att god intem
kontroll upprätthålls. Ansvaret vilar ytterst på försäkringskassans ledning.
Riksförsäkringsverket har givit ut föreskrifter och allmänna råd för hur kassornas
interna kontroll bör vara uppbyggd. Vid verkets planeringsavdelning finns en
funktion som bl.a. har till uppgift att genom information, utbildning och råd främja
en god intem kontroll vid kassorna. Föreskrifter och råd kompletteras med
särskilda riktlinjer som vaije försäkringskassa själv beslutar om. Det betyder att
den interna kontrollen i praktiken kan vara utformad på olika sätt vid olika
försäkringskassor.
Den följande beskrivningen av den interna kontrollens sätt att fungera och därmed
förenade risker begränsas, liksom är fallet i konsultrapporten, till områdena
sjukpenning och rehabilitering.
För anställda har arbetsgivare enligt lagen (1991:1047) om sjuklön ansvar för att
sjukpenning betalas ut under de första 14 dagarna av ett sjukfall. Arbetsgivare kan
kräva läkar- eller tandläkarintyg från och med den sjunde dagen efter sjukanmälan.
Andra som är inskrivna vid allmän föräkringskassa, som egna företagare eller
studerande, får sin sjukpenning från försäkringskassan efter en karensdag.
Försäkringskassan kräver intyg från läkare eller tandläkare så fort det bedöms
nödvändigt för kassans bedömning av rätt till sjukpenning, vanligen från och med
sjunde dagen efter dagen för sjukanmälan till försäkringskassan. Vid sjukfall som
49
Förs.
varar längre än två veckor ansvarar försäkringskassan - i praktiken det lokalkontor 1994/95:RR10
den försäkrade tillhör - för utbetalning av sjukpenning. Bilaga
Sedan ett sjukfall registrerats vid lokalkontoret skickas uppgiften till Riksförsäk-
ringsverkets ADB-avdelning i Sundsvall. Där trycks en blankett - Försäkran för
sjukpenning fr o m dag 15 - som tillställs den försäkrade. Blanketten skall skickas
in till försäkringskassan ifylld och tillsammans med läkarintyg när sjukpenning
önskas utbetalad, dock tidigast efter 14 dagar. Sjukpenning betalas i regel ut en
gång i månaden, den 25,26 eller 27 beroende på den försäkrades födelsedag. Det
sker via ADB-avdelningen i Sundsvall efter det att lokalkontoret beordrat
utbetalning.
Utbetalning ordnas via postgiro eller bank. I undantagsfall kan kontantutbetalning
genom s.k. L-anvisning ordnas via det aktuella lokalkontoret. Det utbetalade be-
loppet registreras då bland de uppgifter som tillställs ADB-avdelningen i Sundsvall.
I de fall behov av återkommande utbetalningar under en bestämd period kan
förutses kan sådana utbetalningar ordnas utan ytterligare inblandning från lokal-
kontorets sida. Lokalkontoret har då redan från början angivit hur de periodiska
utbetalningarna skall ordnas.
Till lokalkontoren översänds dagligen listor med ett slumpmässigt urval av 10
procent av genomförda utbetalningar. De utbetalningar som avser belopp på
50 000 kronor eller mer granskas dock särskilt av verkets enhet för sjukförsäk-
ringssystem, detta i syfte att förebygga bedrägerier eller kupper av olika slag.
Lokalkontoren får också från ADB-avdelningen dagligen uppgifter om trans-
aktioner som genomförts vid sidan av ordinarie rutiner genom s.k. särskild
registrering.
Alla sjukfall som varat mer än 30 dagar identifieras automatiskt och förs upp på
särskilda listor som tillställs lokalkontoren med intervall som varje försäkringskassa
beslutar om. Efter 60 dagars sjukskrivning åligger det arbetsgivare att ha färdig-
ställt en särskild rehabiliteringsutredning, och lokalkontoren kan också från ADB-
avdelningen få en särskild s.k. 60-dagars lista med uppgifter om sådana sjukfall. Ett
särskilt s.k. utredningsunderlag kan tillställas lokalkontoren för personer med 90
dagars sjukskrivning eller sex sjukskrivningsperioder under ett år.
Försäkringskassans lokalkontor skall i samverkan med den försäkrade och hans
arbetsgivare upprätta rehabiliteringsplaner och skall på eget initiativ upprätta
sådana planer för försäkrade som saknar arbetsgivare. Sedan beslut om rehabili-
tering fattats skall lokalkontoren bevaka att den försäkrade deltar i de aktiviteter
som beslutats. Efter en längre tid av sjukskrivning eller rehabilitering fattas beslut
om fortsatta åtgärder. Det kan gälla återgång till arbetsmarknaden, sjukbidrag,
förtidspensionering eller fortsatta rehabiliteringsinsatser.
Under 1992 avslutade försäkringskassornas lokalkontor drygt 12 miljoner
sjukärenden, av vilka 25 procent hade varat 90 dagar eller mer. Kassorna fattade
beslut om förtidspensioneringar eller sjukbidrag (som betalas vid lång men inte
bestående nedsättning av arbetsförmågan) i drygt 58 000 fall (Socialförsäkrings-
statistik Fakta 1993). I juli 1993 fanns 57 500 ärenden där sjukskrivningen varat
ett år eller mer och vid årsskiftet 1993-94 ca 45 500 sådana ärenden (RFV anser
1994:2).
50
Risker
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Det finns ingen säker kunskap om hur stora riskerna för olika slags fel i försäk-
ringskassornas administration är. Riskerna kan vara olika stora - och ha varierande
betydelse - i olika led av hanteringen av ett ärende. De kan också variera över
tiden. Nedanstående försök att beskriva riskerna i olika led av ett ärende innehåller
därmed ingen värdering av riskernas storlek eller betydelse och inte heller något
ställningstagande till i vilken utsträckning riskerna faktiskt manifesterats i felaktiga
beslut.
Risker för felbedömningar, felaktiga utbetalningar och rena bedrägerier finns under
hela förloppet från det att en sjukanmälan först kommer in till en arbetsgivare eller
ett lokalkontor till det att försäkringskassan efter lång sjukskrivning och eventuellt
rehabiliteringsinsatser slutbehandlat ärendet. Både de försäkrade och försäkrings-
kassans anställda kan begå misstag eller medvetet medverka till felaktiga utbetal-
ningar. Även inblandade arbetsgivare, läkare eller tandläkare kan - omedvetet eller
medvetet - bidra till att försäkringen missbrukas.
Försäkrade som inte skulle behöva avstå från sina ordinarie arbeten kan få sjuklön
eller ersättning från försäkringskassan på grund av upplevd oförmåga att arbeta (att
"sjukdom" svårligen kan fastställas objektivt har tidigare konstaterats; kapitel 2).
De kan få förlängd ersättning till följd av att läkare kan ha svårt att neka till sjuk-
skrivning. Läkare och tandläkare kan också medvetet - och ibland mot särskild
ersättning - medverka till onödig sjukskrivning.
En arbetstagare kan få ersättning både från sin arbetsgivare och från försäkrings-
kassan, om han eller hon lämnar felaktiga uppgifter till kassan och arbetsgivaren
inte lämnar korrekta uppgifter om under vilka dagar sjuklön betalats ut.
Försäkrade kan få felaktig ersättning till följd av att felaktiga uppgifter om sjukpen-
ninggrundande inkomst lämnats till försäkringskassan och inte kontrollerats av
denna. Det kan också bli följden, om anställda vid lokalkontoren - omedvetet eller
medvetet - registerar fel sjukskrivningsgrad, fel sjukskrivningsperiod, fel ersätt-
ningsnivå eller fel konto för utbetalning. Sjukpenning plus ordinarie lön kan komma
att betalas ut, om den försäkrade återgår i arbete före sjukskrivningsperiodens slut
och det inte anges på den försäkran för sjukpenning som lämnas till försäkrings-
kassan.
Med hjälp av andras s.k. behörighetskort (vilka tillsammans med en personlig kod
ger tillträde till bestämda register hos lokalkontoret eller försäkringskassan eller till
rikstäckande register) kan anställda vid försäkringskassorna göra registreringar
som de saknar formell behörighet för. I sådana fall kan det handla om slarv eller
om bedrägligt beteende.
När ett lokalkontor sänder uppgifter som underlag för utbetalning till ADB-
avdelningen i Sundsvall finns risk för att uppgifterna förvanskas under själva
överföringen genom intrång på linjen. Risk för att de anställda vid ADB-
avdelningen lägger till transaktioner eller gör ändringar i de beordrade
transaktionerna finns också. Det handlar i så fall om handlingar med direkt
brottsligt uppsåt, eftersom några tillägg till lokalkontorens beslut inte skall kunna
göras efter det att kontoren lämnat uppgifterna för utbetalning.
51
Förs.
Om fel uppstår i datasystemen eller rutinerna för utbetalning kan dock lokalkonto- 1994/95 :RR 10
rens beslut komma att ändras av misstag. Möjligheten att sådana fel manipuleras Bilaga
fram finns också.
Det finns risk för att olika fel inte upptäcks på grund av att den interna kontrollen
inte är tillräckligt omfattande eller är felaktigt uppbyggd. Risk finns också för att
den interna kontrollen blir ineffektiv till följd av att stipulerade rutiner inte följs i
praktiken.
Vid långa sjukskrivningsfall finns risk för att försäkrade i behov av rehabilitering
inte identifieras. Det kan t.ex. bli fallet, om den ansvariga handläggaren har alltför
hög arbetsbelastning. Försäkringskassorna kan underlåta att kontakta arbets-
givarna, och arbetsgivarna kan underlåta att upprätta rehabiliteringsutredningar.
Med hänsyn till att det kan vara svårt för en ensam handläggare på ett lokalkontor
att ställa krav på avvisande eller indifferenta arbetsgivare - och med tanke på att
det i många fall kan vara viktigt att en åtgärd sätts in tidigt - finns risk för att det
allmänna får betala en orimligt stor del av utgifterna för rehabilitering, som - med
undantag för rehabiliteringsersättningen - annars normalt åvilar arbetsgivaren.
Handläggare kan också ha svårt att överblicka möjliga rehabiliteringsaltemativ och
att förhandla om priser med sjukvårdshuvudmän eller stora utbildningsanordnare.
De ekonomiska konsekvenserna för samhället av misstag eller bedrägerier vad gäl-
ler sjukbidrag och förtidspension kan bli betydande. Under 1993 beviljades drygt
62 000 förtidspensioner, och i december 1993 fanns 402 000 förtidspensionerade i
Sverige (prop. 1993/94:150, bil. 5). Utgifterna för förtidspension uppgick under
1992 till närmare 30 miljarder kronor (Socialförsäkringsstatistik Fakta 1993).
Revisorerna från Emst & Young konstaterar att de ADB-system som används för
ärendehantering, utbetalning, kontroll och uppföljning av dagersättningar
ursprungligen utvecklades på 1970-talet. Systemen har byggts ut successivt, men
kan nu enligt Emst & Youngs bedömning med svårighet anpassas ytterligare. Ett
flertal väl kända brister i sjukersättningssystemet har inte heller rättats till.
Emst & Young förordar en radikal översyn av samtliga rutiner för utbetalning.
Syftet härmed skulle vara an - t.ex. med hjälp av ökad medverkan från arbets-
givare eller läkare - förenkla rutinerna och förkorta antalet handläggningsmoment
från registrering till utbetalning. Datastrategin och datasystemen behöver enligt
konsulternas mening moderniseras.
Konsulterna framhåller att den verksamhet som bedrivs vid de olika försäkrings-
kassorna inte skiljer sig åt mellan kassorna. Något motiv för att delegera beslut om
den interna kontrollens utformning föreligger då inte heller. Det vore enligt
konsulternas mening i stället mera effektivt med en intemkontroll som utvecklades
centralt och var uppbyggd på samma sätt i samtliga kassor. Nuvarande
organisation innebär enligt konsultema att anställda utan tillräcklig kunskap om de
komplicerade informationssystemen eller om nya verksamhetsområden fått ansvar
för respektive kassas riktlinjer för den interna kontrollen.
52
Förs.
1994/95:RR10
Konsulterna är också kritiska till att de sammanlagda belopp ett lokalkontor Bilaga
registrerat för utbetalning inte kan stämmas av mot de belopp som utbetalats och
bokförts genom ADB-avdelningens försorg. Det är en brist som beräknas vara
avhjälpt under 1995, men konsulterna anser att frågan borde ha prioriterats och
problemet lösts snabbare.
Revisorerna från Emst & Young menar vidare att kontroller före utbetalning och i
anslutning till ärendehandläggningen allmänt sett är mer verkningsfulla än kontrol-
ler efter utbetalning. En alltför stor del av försäkringskassornas kontroller sker
enligt deras bedömning efter det att utbetalning redan ägt rum. I stället bör
särskilda kontroller göras i sådana fall där riskerna för fel kan bedömas vara
särskilt stora. Det gäller t.ex. ärenden som inte följt de normala registrerings-
rutinema, där de belopp som sammantaget utbetalats är stora, där den
sjukpenninggrundande inkomsten antingen inte överensstämmer med taxerad
inkomst eller ändrats drastiskt, eller ärenden som berör arbetslösa.
Konsulterna menar att försäkringskassorna måste vara mera aktiva när det gäller
att kontrollera om sjuklön betalas ut av arbetsgivare, detta för att förhindra
dubbelutbetalningar. Försäkringskassorna måste också ha som uttalad policy att
kritiskt granska de uppgifter som lämnas från försäkrade, läkare och tandläkare.
Bland annat behövs tydliga riktlinjer från Riksförsäkringsverket för i vilka fall
kassorna skall kräva två läkarintyg.
I stället för att kassorna periodiskt kontrollerar samtliga uppgifter om sjukpenning-
grundande inkomst bör arbetet koncentreras till kontroller i sådana fall där
utbetalning är aktuell. Riktlinjer med denna innebörd håller också på att utarbetas
av Riksförsäkringsverket.
Nuvarande arbetsordning innebär normalt att vaije handläggare arbetar med
bestämda försäkrade och bestämda arbetsgivare. Riskerna för fel, bl.a. till följd av
beroendeförhållanden mellan handläggare, försäkrade och arbetsgivare, skulle
enligt Emst & Young minska, om handläggarna roterade och bytte ärenden
sinsemellan.
Emst & Young anser också att handläggarna behöver ökat stöd i form av
anvisningar för vilka kontakter som skall tas med arbetsgivare och arbets-
förmedlingar. Riktlinjer för en miniminivå för sådana kontakter behöver utformas,
liksom rutiner för att kontrollera att kontakterna verkligen äger mm. Samtidigt
behöver ledningen för varje försäkringskassa bättre information för att bl.a.
prioritera mellan olika arbetsuppgifter.
Konsulterna rekommenderar att Riksförsäkringsverket inför varje regelförändring
särskilt uppmärksammar statsmakterna på frågan om förändringen kan genomföras
med bibehållen acceptabel kontrollnivå. Verket bör annars ange hur förutsätt-
ningarna för kontroll påverkas och när kontrollnivån åter bedöms vara acceptabel.
Under senare år har nya transaktion styper införts vid sidan av ordinarie rutiner,
detta till följd av att det bedömts som omöjligt att göra nödvändiga
systemändringar när socialförsäkringsreglema ändrats. Riskerna för felaktiga
utbetalningar har enligt konsultema ökat som ett resultat av dessa möjligheter att
53
Förs.
särskilt registrera vissa - och inte alltid exceptionella - transaktioner. När 1994/95:RR10
kontrollen av den s.k. SR-listan (listan för särskild registrering) samtidigt minskar, Bilaga
försämras den intema kontrollen ytterligare.
Vad gäller frågor om rehabilitering konstaterar Emst & Young att försäkrings-
kassans handläggare ofta befinner sig i underläge vid ekonomiska förhandlingar
med arbetsgivare eller utbildningsanordnare. De rekommenderar att upphandling
av rehabiliteringsinsatser av viss omfattning - och vid sidan av ingångna ramavtal -
förs upp i organisationen och beslutas av enhetschefer eller motsvarande. Det-
samma gäller stora utbetalningar av rehabiliteringsersättning.
Handläggare som arbetar med rehabilitering behöver enligt konsulterna stöd i form
av centrala anvisningar för när och på vilket sätt olika kontroller skall ske. De
behöver få tillgång till ADB-register som ger överblick över pågående rehabilite-
ringsärenden. (Sådana register håller också på att utvecklas hos vissa kassor.) Vid
längre sjukdomsfall behöver handläggarnas bedömningar kompletteras med ytter-
ligare en oberoende bedömning. Åtgärder för att motverka långa sjukskrivningar
bör inte som nu begränsas till ärenden som funnits hos kassan i ett år eller mer. I
långa sjukskrivningsfall bör kontroll av den försäkrades sjukpenninggrundande
inkomst alltid ske. (Det är också en förändring som enligt Riksförsäkringsverkets
planer kommer att genomföras.) Försäkringskassan bör också alltid aktivt
kontrollera att den försäkrade deltar i den rehabilitering man kommit överens med
den försäkrade om.
Intemrevisorer har till uppgift att - med upprätthållande av ett stort mått av
oberoende - bistå en företags- eller myndighetsledning i arbetet med att granska
den intema kontrollen och föreslå förbättringar. Samtidigt kan intemrevisorer
arbeta på uppdrag av företagets eller myndighetens externa revisorer.
Vid de 25 allmänna försäkringskassorna fanns budgetåret 1992/93 sammanlagt 38
intemrevisorer. Den största revisionsavdelningen - med ett tio-tal anställda - fanns
vid försäkringskassan i Stockholms län. Dessa revisorer bistod också i vissa delar
försäkringskassan på Gotland, som saknade egna intemrevisorer och i övrigt
anlitade ett privat revisionsföretag. Vid övriga försäkringskassor fanns mellan en
och tre anställda. Riksförsäkringsverket saknade egen intemrevision.
Riksförsäkringsverket har givit ut föreskrifter för intem revision vid försäkrings-
kassorna och har också en rådgivande, informationsförmedlande och utbildande
roll gentemot kassorna. Verket har utfärdat allmänna råd för den intema revisionen
och samlar också regelbundet intemrevisorema till överläggningar. Utbildning har
köpts från bl.a. de externa revisorerna. Tillsyn av intemrevisionen sker genom
periodiska uppföljningar tillsammans med intemrevisorema vid en kassa. Verkets
ambition är att fem kassor skall besökas vaije halvår och att besöken skall
dokumenteras. De intema revisorerna träffas därutöver på eget initiativ i grupper
för att diskutera frågor av gemensamt intresse.
54
Planering, inriktning och resultat
Förs.
1994/95: RR10
Bilaga
Intemrevision bedrivs i form av s.k. löpande granskning, bokslutsgranskning och
förvaltningsrevision. Omfattningen av de olika typerna av granskningar varierar
beroende på arbetssituationen vid olika försäkringskassor. Vid normalstora kassor
genomfors vaije år på uppdrag av kassaledningen 3-4 särskilda projekt vid sidan
av löpande granskning och bokslutsrevision.
Till hjälp för den löpande granskningen fanns för budgetåret 1992/93, liksom
tidigare, särskilda kommentarer från Riksförsäkringsverket vilka utarbetats av
Riksrevisionsverket i samråd med konsulten Arthur Andersen & Co. I dessa
kommentarer angavs bl.a. att den löpande granskningen skulle utgöra underlag för
kommande bokslutsgranskning.
Under den löpande granskningen skulle bl.a. styrning och uppföljning av kassans
totala verksamhet diskuteras. Granskningen skulle koncentreras till dagersätt-
nings-, pensions- och bidragssystemen. Därvid skulle särskilt behörighetsrutiner,
inmatningskontroller, manuella utbetalningsrutiner och centralkontorens
uppföljning av lokalkontorens kontroller granskas. Anslagen skulle följas upp och
löneutbetalningar och inventarier granskas. Ambitionen var att samtliga
lokalkontor skulle granskas av intemrevisorema under en treårsperiod, dvs. att vart
tredje lokalkontor skulle omfattas av den årliga löpande granskningen.
Resultatet av den löpande granskningen betraktas - om det gäller iakttagelser som
bedöms vara av mindre vikt - som en intern angelägenhet för försäkringskassan.
Mera väsentliga iakttagelser redovisas däremot for kassans styrelse i en
revisionsrapport. Revisionsrapporter tillställs även Riksförsäkringsverket och
Riksrevision sverket.
Från den löpande granskningen av lokalkontoret i Uppsala rapporterades
exempelvis att den interna kontrollen, som utfördes utifrån de olika listorna från
ADB-avdelningen, oftast gjordes av de personer som ursprungligen handlagt de
olika ärendena, något som enligt internrevisom stred mot rekommendationerna för
intemkontroll. Kontorets register över krav på återbetalningar av barnbidrag och
bidragsförskott innehöll fordringar som var mer än tio år gamla. Det fanns ingen
möjlighet att få överblick över utestående fordringar på pensionsområdet, eftersom
det bara fanns manuella register över kraven.
Intemrevisorema i Nyköping uppmärksammade bl.a. att de anställdas behörighet
att gå in i olika dataregister i vissa fall var onödigt stor. Man påtalade problem med
att en och samma handläggare ansvarade för ett ärende från anmälan t.o.m.
inrapportering av utbetalning. Revisorerna bedömde dessutom att den försäkrings-
mässiga kontrollen inte var tillräcklig för att säkerställa korrekta utbetalningar.
Man rekommenderade ökad ärendegranskning.
De intema revisorerna biträder de externa vid granskning av såväl årsbokslut
(balans- och resultaträkning samt vissa specifikationer) som årsredovisning (balans-
och resultaträkning, anslagsredovisning, resultatredovisningar per verksamhetsgren
samt finansieringsanalys).
Försäkringskassans årsbokslut granskas enligt ett särskilt program som utarbetats
av Riksförsäkringsverket och kompletteras med speciella krav från de externa
revisorerna. Även årsredovisningen granskas av de intema revisorerna.
5 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR10
55
Förs.
1994/95:RR10
Vid bokslutsgranskningen avseende räkenskapsåret 1992/93 konstaterades i Bilaga
Uppsala län att bokslutet upprättats på kort tid vilket medfört problem vid
granskningen. I övrigt redovisades vissa enligt intemrevisoms mening felaktigt
periodiserade belopp. Resultatredovisningen bedömdes som rättvisande.
Intemrevisorerna i Nvköping konstaterade att vissa omsättningstillgångar var
felrubricerade. Det rådde också enligt revisorerna osäkerhet om på vilket underlag
byggnaderna hade avskrivits. Beträffande resultatredovisningen hänvisades till
Riksrevisionsverkets granskning.
Intemrevisom vid försäkringskassan i Bohus län uppmärksammade bl.a.
förhållandet att kassan i sin resultatredovisning lämnat uppgifter "som mera har
karaktär av subjektivt tyckande än objektivt belagda uppgifter" (revisionsrapport 1,
1993-09-21). Revisorn konstaterade också att det saknades dokument med
uppgifter om hur den intema kontrollen på utredningsområdet skulle vara
utformad.
Granskningen i övrigt skulle enligt anvisningarna till intemrevisorema planeras
utifrån en risk- och väsentlighetsanalys vid varje försäkringskassa. En revisionsplan
skulle finnas upprättad senast den 30 juni 1993.
De särskilda projekten kan gälla speciella delar av socialförsäkringen eller
administrationen. Vid försäkringskassan i Uppsala genomfördes exempelvis under
1992/93 två särskilda projekt; granskning av småföretagarförsäkringen och
granskning av bidrag till arbetshjälpmedel. I Södermanlands län granskades
åtgärder i kampen mot ohälsan; arbetsskadeförsäkringen, långa sjukfall och köp av
rehabiliteringstjänster.
Intemrevisoremas rapporter delges först berörda avdelningar eller kontor. Med
utgångspunkt från revisorernas rapporter och yttranden över dem beslutar
försäkringskassans direktör om vilka åtgärder som eventuellt bör vidtas.
Direktörens beslut tillställs dem som berörs av beslutet. Intemrevisoremas
rapporter föreläggs försäkringskassans styrelse tillsammans med direktörens
åtgärds-PM. Rapporterna skickas också till Riksrevisionsverket. Från
Riksförsäkringsverket får intemrevisorema vid olika kassor förteckningar över de
rapporter försäkringskassorna utarbetat.
Revisorerna från Emst & Young menar att intemrevisorers oberoende stärks, om
revisorerna organisatoriskt är centralt placerade. Intemrevisionen kan då också
bedrivas på ett mera effektivt sätt än för närvarande. För försäkringskassornas del
föreslår konsulterna att intemrevisionen placeras som en enhet i Riksförsäkrings-
verket. En sådan förändring skulle underlätta informationsutbytet mellan
revisorerna, möjliggöra specialisering och också göra det möjligt för verket att
koncentrera insatserna i speciella avseenden.
Intemrevisorema har varierande kunskaper om hur kassornas och
Riksförsäkringsverkets ADB-system fungerar. Konsulterna menar att
specialiseringen i en centraliserad organisation skulle ge ökade möjligheter för
ADB-revision.
56
Förs.
Med en central intemrevision får verket ökade möjligheter att prioritera speciella 1994/95:RR10
revisionsinsatser av olika slag. Bland annat får man då möjlighet att beakta Bilaga
effektiviteten i den intema kontrollen vid vaije försäkringskassa och för vaije
försäkringsområde. Säkerheten ökar, om revisionsinsatsema kan inriktas mot
kassor eller verksamhetsområden där den intema kontrollen bedöms vara svag. En
centraliserad organisation möjliggör också utbildningsinsatser anpassade efter varje
intemrevisors individuella behov.
Oberoende av intemrevisionens organisation behövs enligt Emst & Young centralt
utarbetade riktlinjer för intemrevisoremas rapporter; vilka rapporter som skall
lämnas och hur de skall utformas.
Emst & Young noterar också att det i vissa fall saknas rutiner för uppföljning och
återrapportering av de beslut som fattats av försäkringskassornas styrelser med
anledning av intemrevisoremas förslag till åtgärder. Några riktlinjer från Riksför-
säkringsverket i det avseendet finns inte.
Varje försäkringskassa revideras dels av Riksrevisionsverket, dels av två för-
troendevalda revisorer. Rikförsäkringsverket revideras enbart av Riksrevisions-
verket.
De förtroendevalda revisorerna samarbetar med Riksrevisionsverket vad gäller
uppläggningen av den externa revisionen. De får del av rapporter från
intemrevisionen och av material som tillställs försäkringskassans styrelse. De
förtroendevalda revisorerna deltar också vid den slutrapportering som de externa
revisorerna lämnar till vaije försäkringskassas styrelse.
Riksrevisionsverket anlitar sedan budgetåret 1990/91 ett privat revisionsföretag,
Arthur Andersen & Co (tidigare Peters & Co Revisionsbyrå), för att under verkets
ledning handha den externa revisionen av 23 försäkringskassor. Av en total budget
för granskningen av Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna på drygt 2
miljoner kronor användes budgetåret 1992/93 ca 1,5 miljoner kronor för denna
upphandlade revision. Två försäkringskassor - försäkringskassorna i Bohuslän och
Västmanland - reviderades av Riksrevisionsverket.
Arthur Andersen använde för 1992/93 drygt 1 000 arbetstimmar för revisionen av
Riksförsäkringsverket. Den löpande granskningen och bokslutsgranskningen beräk-
nades ta ungefar lika lång tid. 40 timmar avsattes för vaije reviderad försäkrings-
kassa, därav två arbetsdagar för löpande granskning och tre för bokslutsrevision.
För försäkringskassan i Stockholms län användes dock drygt 100 timmar, detta
som följd av kassans storlek. Riksrevisionsverket avsatte för samma period 3 700
arbetstimmar för redovisningsrevision och drygt 1 000 timmar för granskning av
Riksförsäkringsverkets och försäkringskassornas resultatredovisningar. Gransk-
57
Förs.
ningen av resultatredovisningarna sköttes helt av Riksrevisionsverket. Av Riksre- 1994/95:RR10
visionsverkets totala budget for redovisningsrevision avsattes drygt 2 procent för Bilaga
socialförsäkringsområdet.
Resultatet av granskningen sammanställs i revisionspromemorior eller revisions-
rapporter som tillställs vaije försäkringskassa. Promemorior används då
iakttagelserna bedöms vara av mindre vikt. Revisionsrapporter sammanställs då
iakttagelserna bedöms vara av sådan vikt att revisorerna anser att försäkrings-
kassans styrelse bör informeras. I en särskild rapport till Riksförsäkringsverket
sammanfattas Riksrevisionsverkets slutsatser efter fullföljd granskning av årsredo-
visning och förvaltning. Rapporten tillställs Social- och Finansdepartementen för
kännedom.
I sin revisionsberättelse, som fogas till kassornas och Riksförsäkringsverkets
årsredovisningar, redovisar Riksrevisionsverket sin bedömning av om
redovisningen är rättvisande. Beträffande resultatredovisningen används dock inte
detta begrepp, eftersom entydiga riktlinjer för vad som skall betraktas som
rättvisande saknas. Ett uttalande om förvaltningens skötsel görs enbart om stora
brister bedöms föreligga.
Såväl den intema som den externa revisionen begränsar i allt väsentligt sina insatser
till Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna. Utbetalningsruti-
nema granskas, och revisorerna kontrollerar att överföringar till riksredovisningen
stämts av. Särskild granskning av att t.ex. utbetalade belopp verkligen når avsedda
mottagare görs däremot bara i undantagsfall. Det förutsätts att betalningsförmed-
lingen fungerar eller kontrolleras i annat sammanhang. Riksredovisningen revideras
inte särskilt, utan betraktas som en sammanställning av tidigare reviderade
uppgifter.
Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna granskas med utgångspunkt från en
bedömning av hur den interna kontrollen fungerar. Den externa revisionen av för-
säkringskassorna bygger däremot till stor del på den granskning intemrevisorema
genomfört. Även vissa helt oberoende granskningsinsatser genomförs dock. Till
grund för planeringen av den externa revisionen av de enskilda försäkringskassorna
ligger en översiktlig bedömning av den intema revisionens och kontrollens omfatt-
ning och kvalitet.
Den externa revisionen av Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna
inriktades budgetåret 1992/93 liksom intemrevisionen på transfereringssystemen.
Denna inriktning överesstämde med inriktningen under senare år. Eftersom
intemrevisionen är underställd försäkringskassans direktör och inte dess styrelse,
granskade de externa revisorerna särskilt utbetalningar till direktören i form av lön,
reseersättningar och representation.
De externa revisorerna bedömde att intemrevisionen vid försäkringskassorna under
1992/93 i stort sett fungerade tillfredsställande. Vissa brister rapporterades dock
till respektive kassastyrelse och till Riksförsäkringsverket. Det gällde intemrevi-
sionens planering, där risk- och väsentlighetsanalysema ansågs ofullständiga (fem
58
Förs,
kassor), dess utförande, där granskningen i alltför hög grad ansågs baserad på 1994/95:RR10
intervjuer (två kassor) samt dokumentationen av granskningen (fem kassor). Bilaga
Intemrevisionen bedömdes i ett par fall ha för små resurser. Vid en kassa hade en
intemrevisor ansvaret för granskningen av 17 lokalkontor. Vid en annan kassa
planerade intemrevisom att vid sidan av ordinarie revisionsarbete delta i ett stort
projekt.
Vid den externa granskningen av Riksförsäkringsverket uppmärksammades en rad
brister. Det gällde bl.a. intema kontroller i transfereringssystemen, bristande
uppföljning och analys av bedrägerier och fel, avsaknaden av spänar som
förhindrar utbetalning då försäkringskassorna har krav på återbetalning, bristande
avstämning av pensioner och bidrag, risk för fusk med sjukersättning till följd av
högre ersättningsnivåer i den tillfälliga föräldrapenningen samt bristande
avstämningsrutiner i dagersättningssystemet.
De externa revisorerna uppmärksammade därmed i allt väsentligt de svagheter som
också påtalats av revisorerna från Ernst & Young. En jämförelse mellan Ernst &
Youngs granskning av den intema kontrollen och av de externa revisorerna
uppmärksammade problem finns i konsultrapporten (bilaga 3, avsnitt 4.3).
I sin granskning av försäkringskassornas resultatredovisningar menade
Riksrevisionsverket bl.a. att försäkringskassornas årsredovisningar enligt
Riksförsäkringsverkets riktlinjer fyller två syften och tillgodoser två målgrupper.
De skall både innehålla uppgifter som begärts av Riksförsäkringsverket eller
regeringen och användas av försäkringskassorna själva i regionen. Det dubbla
syftet resulterade enligt Riksrevisionsverket i risk för felprioriteringar i arbetet med
årsredovisningen och risk för bristande analys av resultat. Riksrevisionsverket
bedömer dock att försäkringskassornas resultatredovisningar allmänt sett
utvecklats och förbättrats sedan budgetåret 1991/92. De flesta fick omdömet
"tillfredsställande" eller "av god klass". 1 ett par fall utdelades betyget "förebildlig".
Riksförsäkringsverkets resultatredovisning bedömdes som i stort sett
tillfredsställande. Riksrevisionsverket ansåg dock att Riksförsäkringsverket
fortsättningsvis i högre utsträckning borde redovisa resultat - speciellt för sin egen
verksamhet - och ägna mindre utrymme åt att beskriva olika verksamheter. Man
borde sträva efter enhetlighet och jämförbarhet vad gällde använda mått. Verksam-
hetsmål för alla verksamhetsgrenar borde fastställas och gemensamma mått och
mätmetoder utvecklas. De använda måtten behövde i vissa fall utvecklas ytter-
ligare. Vilka prestationer som ingick i de olika verksamhetsgrenarna borde också
klart redovisas. Analyserna borde utvecklas så att även mindre goda resultat
uppmärksammades. Riksrevisionsverket ansåg också att Riksförsäkringsverket
borde "undvika att förklara alltför mycket" med hänvisning till lågkonjunktur eller
hög arbetslöshet (revisionsrapport 1993-11-18, s. 4). Regeringen har ansett att
Riksförsäkringsverket bör utveckla resultatanalysen i enlighet med Riksrevisions-
verkets synpunkter (prop. 1993/94:150, bil. 1).
Emst & Young bedömer att den externa revisonen av Riksförsäkringsverket och
de allmänna försäkringskassorna har bedrivits med iakttagande av god revisions-
59
Förs.
sed. Insatserna från de förtroendevalda revisorernas sida har dock haft varierande 1994/95 :RR 10
omfattning och karaktär, och några särskilda krav har inte heller ställts på deras Bilaga
arbete.
De brister i den intema kontrollen som Emst & Young iakttagit har också
uppmärksammats av de externa revisorerna. Konsulterna menar att det tagit lång
tid för Riksförsäkringsverket att komma till rätta med uppmärksammade brister,
något som ytterst är regeringens ansvar.
Beträffande Riksförsäkringsverkets och försäkringskassornas resultatredovisningar
anser Emst & Young att Riksrevisionsverket inte borde ha ålagts att påbötja
granskningen förrän mätmetoder och god redovisningssed utarbetats.
Riksförsäkringsverkets ansvar för tillsyn över de allmänna försäkringskassorna är
reglerat i lagen om allmän försäkring:
Riksförsäkringsverket utövar tillsyn över de allmänna försäkringskassorna, vilka hava
att ställa sig verkets anvisningar till efterrättelse. (Lagen om allmän försäkring, 18 kap.
2§)
Riksförsäkringsverket utövar tillsyn genom att ge ut författningar och allmänna råd
beträffande tillämpningen av försäkringen, genom anvisningar för intem kontroll
och intem revision och genom information, utbildning och rådgivning i olika
frågor. Verket går också särskilt igenom verksamheten vid enskilda
försäkringskassor. Kassornas centralkontor bedriver på motsvarande sätt tillsyn
genom bl.a. uppföljning av enskilda kontor och enskilda ärenden.
Riksförsäkringsverket utövar sedan andra halvåret 1991 tillsyn över försäkrings-
kassorna genom i förväg planerade besök. Syftet är då att granska varje kassas hela
verksamhet. Fem kassor skall besökas varje år vilket innebär att varje kassa skall
besökas minst vart femte år. Ett besök sträcker sig över en till två veckor. Då
sprider sig tjänstemän från verkets olika avdelningar "som gräshoppor över länet"
och ställer frågor både om försäkringen och administrationen. Handläggare från
verkets olika avdelningar träffar var för sig chefer och handläggare vid
centralkontor och olika lokalkontor. Man träffar handläggarna både enskilt och i
grupp. Som utgångspunkt för diskussionerna används ibland konkreta ärenden som
valts ut i förväg. Utgångspunkten kan också vara statistiska uppgifter från enskilda
kontor eller från kassan som helhet.
Vaije grupp från Riksförsäkringsverket dokumenterar sina erfarenheter och
synpunkter i en intem promemoria. Promemoriorna bildar underlag för en
avslutande genomgång med försäkringskassans styrelse och ledning. Genomgången
dokumenteras i utförliga gemensamma minnesanteckningar, där också
överenskommelser om åtgärder kan finnas nedtecknade.
60
Förs.
1994/95:RR10
I april 1994 hade tolv län besökts. Särskilda uppföljningsbesök hade också Bilaga
genomförts ett år efter det första besöket i Jämtlands och Örebro län. Nedan
lämnas några exempel på frågor som diskuterats vid kontakterna mellan
Riksförsäkringsverkets och försäkringskassornas ledningar:
Försäkringskassan i Jämtlands län, besök 1992-02-21, uppföljningsbesök 1993-
03-04: Handläggningen av handikappersättning och vårdbidrag decentraliserades
den 1 juli 1989 till samtliga lokalkontor, men återfördes senare till centralkontoret.
Kassan hade inga planer på att föra ut bilstödet till handikappade till lokalkontoren.
Riksförsäkringsverkets företrädare ansåg att det fanns behov av ett annat synsätt
på decentraliseringen och ifrågasatte om centralisering av dessa ärendegrupper
verkligen var nödvändig.
Vid uppföjningsbesöket konstaterades att de flesta andra kassor klarat av en
decentralisering. Från Riksförsäkringsverkets sida förutsattes att decentralisering
skulle genomföras så snart erforderligt teknikstöd erhållits.
Försäkringskassan i Göteborg, besök 1992-05-08: Till följd av bl.a. personal-
minskningar upplevde kassan arbetssituationen som besvärlig. Man såg sig tvungen
att prioritera utbetalning av dagersättning. Riksförsäkringsverkets företrädare
ansåg att utbetalning i anslutning till löneavdraget var tillräcklig och att man inte
behövde ha ambitionen att vara extra snabb med utbetalningarna. Från kassans sida
menade man dock att göteborgarna hörde av sig ganska omgående, om pengarna
från försäkringskassan inte kom snabbt. Verket betonade nödvändigheten av att
föra över resurser till rehabilitering.
Försäkringskassan i Uppsala län, besök 1993-05-14: Riksförsäkringsverket
menade att sjuklöneaviseringama fungerade ojämnt. En kommun hade inte
rapporterat en enda sjuklöneperiod. Vissa arbetsgivare anmälde inte sjukfall som
varat längre än 14 dagar. Verket ansåg att kassan var passiv i frågan. Kassan
uttryckte det i stället så att man gått mjukt fram. Trots det hade man lyckats reta
arbetsgivare. Deltagarna från Riksförsäkringsverket framhöll att arbetsgivare inte
fick delegera sin rapporteringsskyldighet tillde anställda.
Försäkringskassan i Hallands län, besök 1993-09-24: Riksförsäkringsverket fann
att prövning av sjukpenningrätten endast gjprdes sporadiskt. Sjukförsäkringen fick
inte använaas som försöijningsförsäkring. Okad vaksamhet benövdes från försäk-
ringskassans sida. Försäkringskassan anförde att den prövning av sjukpenning-
rätten som faktiskt ägt rum inte alltid dokumenterats i akten till följd av tidsbrist
hos handläggarna. Varje lokalkontor hade frihet att organisera sin verksamhet.
Försäkringskassan i Kalmar län, besök 1993-11-12: Riksförsäkringsverket tog
bl.a. upp frågan om den som utför kontroll också borde välja vilka ärenden som
skulle Kontrolleras. Det fanns enligt verket då risk för att bara enkla ärenden
kontrollerades. Verket noterade också att den uttalade risk- och väsentlighets-
analysen inte alltid var utgångspunkten för intemrevisoms arbete. Kassan lovade
att följa upp de synpunkter som lämnats.
Vid alla besök har kampen mot ohälsan och försäkringskassornas nya roll
diskuterats. I flera län har diskussioner dessutom förts kring frågor om
decentralsering, teknikutveckling och förhållandet centralkontor-lokalkontor.
Problem med långa sjukskrivningar och ofullständiga läkarintyg har också varit
frågor som återkommit vid de olika tillsynsbesöken.
61
Regional tillsyn
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Försäkringsavdelningama vid försäkringskassornas centralkontor följer upp
ärendehandläggningen vid lokalkontoren på olika sätt; genom att ge råd och
besvara frågor från lokalkontoren och i vissa fall genom särskilda uppföljningar,
där handläggningen av slumpmässigt utvalda ärenden av olika kategorier granskas
och kommenteras.
Vid en uppföljning av lokalkontoret i Enköping (i Uppsala län) den 8-12 mars
1993 gick centralkontorets försäkringsavdelning igenom handläggningen av 18
olika ärendeslag. Ett antal ärenden valdes ut för granskning. Handläggningen både
före beslut och efter beslut granskades. Det gällae vid sidan av de försäknngs-
mässiga bedömningarna även frågor som handläggningstider och kommunikation
med ae försäkrade. Försäkringsavdelningen angav för vaije ärendeslag hur många
ärenden man bedömde vara korrekt handlagda och lämnade synpunkter på
handläggningen i övrigt.
En uppföljning vid lokalkontoret i Skutskär en dryg månad senare genomfördes på
ungefär samma sätt. Båda uppföljningarna dokumenterades i utförliga rapport-
er,som diskuterades med handläggarna vid de berörda lokalkontoren, skickades för
kännedom till övriga lokalkontor i Uppsala län och även till andra intresserade
försäkringskassor, våren 1994 planeras på nytt en uppföljning av lokalkontoret i
Enköping.
Riksförsäkringsverket fick i juni 1985 regeringens uppdrag att göra en översyn av
gällande regler på socialförsäkringsområdet. Otidsenliga eller onödiga regler skulle
utmönstras. Under åren 1986-1989 lämnade verket årligen särskilda rapporter till
regeringen om regelsystemets utveckling. Därefter har uppgifter om regelförän-
dringar enbart lämnats i anslagsframställningarna. Anledningen härtill är enligt
verket "det omfattande förändringsarbetet inom socialförsäkringsområdet"
(anslagsframställning för 1994/95, del 1 A, s. 36).
I sin rapport från 1989 angav Riksförsäkringsverket att de flesta av de regel-
förändringar som verket kunnat fatta beslut om också genomförts. 149 fall hade
förändringsförslagen fordrat statsmaktsbeslut. Verket hade gjort framställning till
regeringen i 25 sådana fall och 18 förändringar hade också genomförts. Av de 20
förslag som lämnats 1988 hade 6 genomförts ett år senare (skrivelse till regeringen
1989-06-27).
I rapporten underströk Riksförsäkringsverket de allmänna rådens betydelse som
vägledning för försäkringskassorna. När allmänna råd kunde ersätta bindande
detaljföreskrifter vidgades kassornas handlingsutrymme och dänmed också enligt
verkets mening förutsättningarna för rationell ärendehandläggning.
Bland de sju förslag till regelförändringar Riksförsäkringsverket lämnade 1989
finns ett exempel på att tillgången till information om försäkringen kan få
avgörande betydelse för den försäkrade. Exemplet gäller anmälan för vårdår:
Föräldrar som under större delen av ett år stannar hemma för att vårda barn under
tre år kan få tillgodoräkna sig det året som ATP-år (s.k. vårdår). En förutsättning
62
Förs.
var tidigare att anmälan görs senast året efter vårdåret. Föräldrar som inte kände 1994/95:RR10
till denna bestämmelse gick miste om ATP-poäng. Riksförsäkringsverket föreslog Bjiaga
en samköming av två olika register, varigenom föräldrar som inte ansökt om 6
vårdår skulle kunna få sig tillsänt en blankett för att göra detta. Förslaget har inte
genomförts, men information om vad som gäller finns i broschyren om
föräldraförsäkring.
Riksförsäkringsverket har i sina anslagsframställningar från 1989 och framåt
beskrivit aktuella regelförändringar mera allmänt, utan speciell inriktning mot
regelförenkling. I sin anslagsframställning för 1994/95 påpekar dock verket att
regeringens ställningstaganden till ett tiotal förslag som tidigare framförts av verket
fortfarande saknas.
Arbetet med regelförenklingar förefaller under 1990-talet i första hand ha varit
intriktat mot administrativa besparingar och mot att förbättra arbetssituationen för
försäkringskassornas anställda. Regeringens program för omställning och minsk-
ning av den statliga administrationen var när det gäller socialförsäkringen inriktat
på sambandet mellan socialförsäkringsreglema och försäkringskassornas
administrationskostnader (prop. 1990/91:150, bil. 11:4). I budgetpropositionen
1992 angavs att med regelförändringar avsågs åtgärder som antingen innebar
minskningar av försäkringsutgiftema eller administrativa besparingar (prop.
1991/92:100, bil. 6). Riksförsäkringsverket har också under en följd av år fått
särskilda medel för projektverksamhet som syftat till att effektivisera administra-
tionen. I en skrivelse till regeringen (1994-04-21) har Riksförsäkringsverket också
nyligen redogjort för regelförändringar som bedöms nödvändiga för att förbilliga
administrationen.
I ett brev till Socialdepartementet den 29 juni 1993 har Riksdagens revisorer begärt
vissa uppgifter om regeringens arbete med regelförenkling:
- en förteckning över de initiativ till regelförenkling som departementet tagit sedan den 1
januari 1991 med uppgift om hur många, och i vilka fall, särskilda utredningsuppdrag
lämnats till Riksförsäkringsverket respektive till andra, såsom kommittéer, intema
arbetsgrupper eller liknande,
- en förteckning över vilka förslag som sedan den 1 januari 1991 därutöver inkommit till
departementet från Riksförsäkringsverket, Försäkringskasseförbundet, någon enskild
försäkringskassa eller andra samt
- en förteckning över vilka regelförändringar som sedan den 1 januari 1991 genomförts,
(ännu) inte genomförts respektive inte bedömts lämpliga.
Departementet visar i sitt svar - från den 28 februari 1994 - att andra frågor än enklare
regler varit vägledande för de omfattande förändringar av socialförsäkringssystemet som
genomförts:
Regeringens inriktning är att socialförsäkringarna skall vara robusta och ekonomiskt stabila.
Regeringen vill successivt åstadkomma en ökad försäkringsmässighet i inkomstbort-
fallsersättningama. Försäkringsmässigheten motiverar ett tydligare samband mellan avgifter
och förmåner, ökad självrisk och egenavgifter. Albetet med att åstadkomma en tydlig
arbetslinje skall fullföljas, vilket innebär att det alltid skall vara mest lönsamt att arbeta.
Vägledande för regeringens översyn av transfereringssystemen är också nödvändigheten
av att få ner budgetunderskottet och för att på längre sikt trygga välfärden.
63
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Departementet betonar också att önkemål om enkla regler inte alltid är förenliga med de
krav som ställs på samhällets stöd till grupper med olika behov. Ett flexibelt stödsystem
som tar hänsyn till mottagarnas skiftande behov kräver betydligt fler regler.
I en bilaga till departementets svar finns sexton exempel på förändringar inom
socialförsäkringsområdet Liksom är vanligt i propositioner finns bland exemplen en
blandning av redan genomförda och (eventuellt) planerade förändringar. Där finns
exempel som över huvud taget inte har någon tydlig anknytning till frågan om
regelförenkling (som att frågan om behovsprövning av bidragsförskotten skall utredas),
på omorganisationer (som att landstingen numera har ansvaret för sjukresoma och
försäkringskassorna administrerar bostadsbidragen till barnfamiljer) och på förändringar
som lett till förenklingar av framför allt administrationen av socialförsäkringen (som vissa
förändringar av föräldraförsäkringen). Departementet har inte särskilt angivit i vilka fall
reglerna blivit lättare för medborgarna att förstå sig på.
I revisorernas enkät till handläggarna vid några lokalkontor i Uppsala län har
handläggarna ombetts ange dels vilka områden av socialförsäkringen som enligt deras
förmenande har de krångligaste reglerna, dels inom vilka områden reglerna är enkla.
Handläggarna har också fått tillfälle att lämna mera allmänna synpunkter på
socialförsäkringen.
Föräldraförsäkringen - och speciellt den tillfälliga föräldrapenningen - är den del av
socialförsäkringen som oftast förts till kategorin krångliga regler. "Reglerna är många
och ändras ofta", är en vanlig kommentar. "Finns så många variationer", skriver flera
handläggare också, "många datum och tidpunkter att tänka på." "Kryphål."
Även 80 procents regeln inom sjukförsäkringen och möjligheterna till delad
sjukpenninggrundande inkomst (SGI) betraktas som krångliga. Regeln om 80 procents
SGI efter 365 dagar beskrivs som ologisk och orättvis. "Tidskrävande för både
sjukvården och kassan. Svårt att förklara för de försäkrade." Beträffande delad SGI sägs
exempelvis: "Man har inga strikta regler att gå på utan skall gå på avsikt. Många
undantag".
Som "enkla" ärendegrupper nämns kontant arbetsmarknadsstöd, där kassan bara har att
betala ut pengar, och delar av försäkringen där det finns tydliga regler att följa, som
barnbidrag, flerbarnstillägg, ålderspension med 30 ATP-år och bilstöd till handikappade.
Av svaren märks tydligt att nya verksamhetsområden - som lagen om assistansersättning
och EES-avtalets konsekvenser på pensionsområdet - upplevs som besvärliga och
därmed också krångliga. Påfallande många handläggare ifrågasätter dock i sina
kommentarer om det över huvud taget finns några delar av försäkringen med enkla
regler.
Problem med nya verksamhetsområden och nya regler är en fråga som återkommer i
handläggarnas mera allmänna synpunkter på försäkringen. De snabba förändringarna,
bristen på tid för att sätta sig in i ett nytt område, få utbildning och handledning påtalas i
flera enkätsvar. Utan extra resurser ger nya arbetsuppgifter i kombination med osäkerhet
64
Förs.
om vad uppgifterna innebär upphov till stress. Ett samlat uppslagsverk med aktuell 1994/95:RR10
information efterlyses. Bilaga
I enkätsvaren återkommer uppfattningen att beslutsfattarna inte förstår vilken situation
de skapar genom sina beslut. "Dom som fattar beslut har inte provat det praktiskt!
Praktik skulle inte skada!" utbrister t.ex. en handläggare. "När beslut om nya regler fattas
är det ingen som tänker på oss som ska arbeta praktiskt med dom", skriven en annan.
65
Förs.
1994/95: RR10
Bilaga
Att socialförsäkringen är ett offentligt åtagande med statligt huvudmannaskap,
som omfattar hela befolkningen, betyder inte att statens utgifter för försäkringen på
något enkelt sätt kan avläsas från statsbudget eller riksredovisning. I stället betalas
olika delar av försäkringen på ett svåröverskådligt sätt med särskilda avgifter, an-
slag och fondmedel.
I det här kapitlet beskrivs översiktligt regeringens redovisning till riksdagen och
den diskussion kring olika redovisningsmodeller som förevarit. Det handlar framför
allt om hur inkomsterna redovisas och hur utgifterna för olika delar av försäkringen
kan följas och förutses. Med hjälp av tre exempel illustreras hur informationen varit
utformad och hur den tagits emot av riksdagen. Slutligen återges de allmänna syn-
punkter på regeringens information som socialförsäkringsutskottets ledamöter läm-
nat.
Av de sammanlagda utgifterna för socialförsäkringen redovisades 1992/93 drygt
114 miljarder (ca 35 procent) som utgiftsanslag över statsbudgeten (RFV:s års-
redovisning 1992/93). Statsbudgetens omslutning skulle således vara betydligt
större, om samtliga utgifter för socialförsäkringen betalades via anslag.
Argument för en mera heltäckande redovisning av socialförsäkringssektorn i stats-
budgeten har varit att överblicken över skilda typer av statliga utgifter och in-
komster skulle förbättras med en mera fullständig redovisning. De olika inkomst-
erna och utgifterna skulle få en mera likartad behandling, och analyser av statsbud-
getens utveckling skulle bli mera relevanta som beslutsunderlag för statsmakterna.
Argument för en i förhållande till statsbudgeten mera fristående finansiering och
redovisning av utgifterna för socialförsäkringen har varit att socialförsäkringen är
just en försäkring. Socialavgifterna har då ansetts vara att likställa med premier,
vilket tydligare skulle markeras, om vissa avgifter direkt användes för att finansiera
bestämda socialförsäkringsförmåner.
67
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Socialavgifterna har tillkommit för att finansiera den allmänna försäkringen och
"vissa andra sociala ändamål" (lagen 1981:691 om socialavgifter). Avgifterna be-
räknas på summan av vad arbetsgivare under ett år betalat som lön eller ersättning
för utfört arbete eller med utgångspunkt från inkomst av annat förvärvsarbete.
Egna företagare betalar andra avgifter än arbetsgivare. Arbetsgivare som syssel-
sätter sjömän betalar en särskild sjömanspensionsavgift på 1,20 procent av den
ersättning som betalats ut. Staten betalar inte arbetsskadeavgift.
Socialavgifter är 1994
|
Procentuellt |
Avgiften betalas av |
Procentuellt | ||
|
arbetsgivare |
staten | |||
|
Folkpensionsavgift |
5,86 |
X |
X |
6,03 |
|
Sjukförsäkringsavgift |
8,43 |
X |
X |
9,123 |
|
Årbetsmarknadsavgi fl |
2,12 |
X |
X | |
|
Arbetsskadeavgift |
1,38 |
X |
1,40 | |
|
Lönegarantiavgift |
0,20 |
X |
X | |
|
Arbetarskyddsavgift |
0,17 |
X |
X | |
|
Delpensionsavgift |
0,20 |
X |
X |
0,20 |
|
Tilläggspensionsavgift |
13,00 |
X |
X |
13,00 |
|
Allmän sjukförs. avgift |
0,95' | |||
|
Summa2 |
31,36 |
29,98 |
29,75 | |
1 avgiften tas ut på inkomster upp till 7,5 basbelopp
2 exkl. allmän sjukförsäkringsavgift
3 För försäkrad med 3 dagars karenstid 8,0% och för försäkrad med 30 dagars karenstid 7,0% på
upp till 7,5 basbelopp.
Källa: Lag (1981:691) om socialavgifter samt lag (1989:634) om procentsats för uttag av avgift
för åren 1990-1994 till försäkringen för tilläggspension.
För viss verksamhet i vissa kommuner eller församlingar är socialavgifterna till och
med år 2000 nedsatta (lag 1990:912 om nedsättning av socialavgifter). Särskild
löneskatt (17,89 procent) betalas för ersättning till personer som är äldre än 65 år
eller för näringsverksamhet där den skattskyldige inte själv är aktiv. Särskild löne-
skatt betalas också på pensionskostnader (lag 1990:659, lag 1991:687)
Socialavgifterna har under senare år ändrats vid ett flertal tillfällen. Ändringarna
har gällt både syftet med skilda avgifter och avgifternas storlek. Bamomsorgs-
avgiften, som tidigare var 2,20 procent av avgiftsunderlaget, slopades i januari
1993. Utbildningsavgiften höjdes från 0,27 procent till 0,31 procent under 1992
och slopades 1993. En allmän löneavgift höjdes tillfälligt till 1,64 procent under
första halvåret 1991, sänktes därefter till 0,16 procent och slopades 1992. Arbets-
marknadsavgiften sänktes den 1 juli 1992 från 2,16 procent till 2,12 procent. Sam-
tidigt höjdes arbetsskadeavgiften från 0,9 procent till 1,2 procent. Avgiften har där-
efter höjts ytterligare. Delpensionsavgiften sänktes den 1 juli 1992 från 0,5 procent
till 0,2 procent. Även folkpensionsavgiftens och sjukförsäkringsavgiftens storlek
har sedan 1992 ändrats flera gånger. En allmän sjukförsäkringsavgift, som betalas
av den enskilde, infördes den 1 januari 1993 och en allmän arbetslöshetsavgift den
1 januari 1994.
68
Förs.
1994/95: RR10
De olika socialförsäkringsavgiftema motsvaras ibland av särskilda inkomstkonton, Bilaga
s.k. inkomsttitlar, pä statsbudgetens inkomstsida. I vissa fall sammanförs olika av-
gifter till en inkomsttitel.
Folkpensionsavgiften redovisas pä statsbudgetens inkomstsida under en särskild
inkomsttitel. Utgifter för folkpensioner redovisas över anslag på statsbudgetens ut-
giftssida.
Sjukförsäkringsavgiften redovisas också under en särskild inkomsttitel på stats-
budgeten. Avgiften används för att betala en del av utgifterna för sjuk- och för-
äldraförsäkringen. I utgifterna ingär utbetalningar till Apoteksbolaget för kostnads-
fria eller prisnedsatta läkemedel, liksom en del av sjukvårdsersättningen till lands-
ting och kommuner. År 1991 tillfördes statsbudgeten 4,9 miljarder kronor genom
att den allmänna sjukförsäkringsfonden tömdes.
Under inkomsttiteln Övriga socialavgifter, netto redovisas avgifter som överförs
till särskilda fonder eller konton utanför statsbudgeten. Det gäller arbetsmarknads-
avgiften, arbetsskadeavgiften, lönegarantiavgiften, arbetarskyddsavgiften, avgiften
för sjöfolkspensionering, delpensionsavgiften samt ATP-avgiften.
Arbetsmarknadsavgiften skall användas för att finansiera arbetslöshetsersättning,
kontant arbetsmarknadsstöd, utbildningsbidrag och yrkesinriktad rehabilitering
samt bidra till finansieringen av permitteringslöneersättning. Underskott finansieras
med rörlig kredit hos Riksgäldskontoret. Till arbetsmarknadsfonden förs också
medel frän den allmänna arbetslöshetsavgift (1 procent 1994 och 2 procent 1995
på upp till 7,5 basbelopp) som infördes den 1 januari 1994. Dessa medel skall
föras direkt från inkomsttiteln Fysiska personers inkomstskatt till inkomsttiteln
1251 Övriga socialavgifter, netto och därefter till Arbetsmarknadsfonden.
Arbetsskadeavgiften överförs till arbetsskadefonden. Fem procent av influtna
avgifter tillförs dock försäkringskassorna som administrationsbidrag t.o.m.
1993/94. Därefter skall försäkringskassorna få ersättning för faktiska administra-
tionskostnader. Om avgifter och fondmedel inte räcker till för att täcka löpande
utbetalningar får Riksförsäkringsverket belasta inkomsttiteln Övriga socialavgifter,
netto. Som ett resultat av överföring av medel från delpensionsfonden till stats-
budgeten redovisades för budgetåret 1992/93 ett överskott på drygt 3 miljarder
kronor. Arbetsskadefondens ackumulerade saldo (som av Riksrevisionsverket
betecknas som en skuld till statsbudgeten) är dock negativt och uppgick den 1 juli
1993 till närmare 21 miljarder kronor.
Lönegarantiavgiften, som inte används för socialförsäkringsändamäl utan för att
finansiera den statliga lönegarantin vid konkurser, överförs till lönegarantifonden
som förvaltas av Kammarkollegiet. Av arbetarskyddsavgiften överförs 53,5 pro-
cent till inkomsttiteln Inkomster av arbetsgivaravgifter till Arbetarskyddsverkets
och Arbetsmiljöinstitutets verksamhet. Medlen skall utgöra bidrag till staten för
finansiering av Arbetarskyddsverkets, Arbetsmiljöinstitutets och Arbetslivscen-
trums verksamhet. Resterande 46,5 procent av arbetarskyddsavgiften förs till
arbetsmiljöfonden. Avgifter för sjöfolkspensionering förs till handelsflottans
pensionsfond.
69
Förs.
1994/95 :RR 10
Delpensionsavgiften överförs till delpensionsfonden som förvaltas av Riksforsäk- Bilaga
ringsverket. Under 1992/93 överfördes 8,3 miljarder kronor frän delpensions-
fonden för att täcka underskott i arbetsskadeförsäkringen. Fondkapitalet uppgick
därefter till 6,4 miljarder kronor.
ATP-avgifterna överförs till Allmänna pensionsfonden. Från fonden rekvirerar
Riksförsäkringsverket vaije månad medel för utbetalning av pensioner. Vid utgång-
en av 1992 förvaltade Allmänna pensionsfonden ett kapital på närmare 500 miljard-
er kronor.
Den allmänna sjukförsäkringsavgift som infördes den 1 januari 1993 (lag
1992:745) fastställs av skattemyndigheten och redovisas först på inkomsttiteln
Fysiska personers inkomstskatt. Andra året efter inkomståret omförs avgiften till
en särskild inkomsttitel, allmän sjukförsäkringsavgift. Den första omföringen sker
alltså budgetåret 1994/95. Avgiften skall användas för att finansiera den allmänna
sjukförsäkringen.
Tiotalet olika socialförsäkringsavgifter motsvaras därmed av fyra inkomsttitlar på
statsbudgeten. Under inkomsttiteln Övriga socialavgifter, netto finns dock särskilda
underkonton. En särskild redovisning av utfallet på dessa konton återfinns också i
RRV:s publikation Statsbudgetens utfall.
Under huvudgruppen Lagstadgade socialavgifter finns ytterligare två inkomsttitlar:
Inkomster av arbetsgivaravgifter till Arbetarskyddsverket och Arbetsmiljöinstitut-
ets verksamhet och Särskild löneskatt.
Till Inkomster av arbetsgivaravgifter till Arbetarskyddsverket och Arbetsmiljö-
institutets verksamhet förs 53,5 procent av inkomsterna från arbetarskyddsavgift-
ema (som först redovisats under inkomsttiteln Övriga socialavgifter, netto; jfr
ovan). Dit förs även - efter beslut i vaije enskilt fall - medel från fonden för arbets-
miljöförbättringar.
Till Särskild löneskatt på pensionskostnader förs inkomster från företag och
kommuner. Uppbörd från egna företagare omförs från inkomsttiteln Fysiska
personers inkomstskatt till denna inkomsttitel. Medel förs också från inkomsttiteln
Statliga pensionsavgifter, netto.
Socialavgifterna betalas av arbetsgivare och egna företagare till respektive läns-
skattemyndighet och fördelas av Riksförsäkringsverket på skilda inkomsttitlar på
statsbudgeten. Verket ombesörjer också utbetalningar till fonder och konton utan-
för statsbudgeten. För budgetåret 1992/93 redovisades beräknade och faktiska
inkomster under statsbudgetens huvudgrupp Lagstadgade socialavgifter enligt följ-
ande. Som tidigare framgått är bara en del av avgifterna avsedda för socialförsäk-
ringsändamål.
70
Förs.
1994/95:RR10
Socialavgifter budgetåret 1992/93, miljoner kronor
|
1200 Lagstadgade socialavgifter |
Beräknat för bud- |
Nettoinkomst/ |
Merinkomst/ |
|
1211 Folkpensionsavgift |
49 059 |
42 676 |
-6 383 |
|
1221 Sjukförsäkringsavgift, netto |
99 |
-2 508 |
-2 607 |
|
1222 Allmän sjukförsäkringsavgift1 | |||
|
1231 Bamomsorgsavgift2 |
14 479 |
8 533 |
-5 946 |
|
1241 Utbildningsavgift2 |
2 020 |
1 106 |
-914 |
|
1251 Övriga socialavgifter, netto |
6 684 |
7 103 |
419 |
|
1271 Inkomster av arbetsgivaravgift- | |||
|
er till Arbetarskyddsverket och |
528 |
527 |
-1 |
|
Arbetsmiljöinstitutets verksam- | |||
|
het | |||
|
1281 Allmän löneavgift |
201 |
173 |
-28 |
|
1291 Särskild löneskatt |
7 990 |
6 275 |
- 1 715 |
|
Summa |
81 060 |
63 885 |
-17 175 |
1 inga inkomster under 1992/93; jfr ovan
2 avgiften slopades den 1 januari 1993
Källa: RRV, Statsbudgetens utfall budgetåret 1992/93
Inkomster som redovisas på statsbudgeten används således inte bara för att betala
statens utgifter i största allmänhet. De kan också flyttas bort till konton eller fonder
för att därefter användas för speciella utgifter. I sådana fall kan - om inkomsterna
är otillräckliga för sina ändamål - negativa belopp redovisas på en inkomsttitel. Det
betyder att utgifterna i praktiken betalas med andra inkomster. Som framgått ovan
förekommer det också att inkomster flyttas mellan inkomsttitlar, ibland med avse-
värd fordröjning.
Redan vid uppbörden av arbetsgivaravgifter - och innan avgifterna delats upp - får
avdrag i vissa fall göras för verksamheter i stödområdet (jfr ovan). Avdrag får
också göras - normalt med 475 kronor per dag - för s.k. utbildningsvikariat och -
med 15 procent av lön och förmåner - för nyanställd personal (s.k. generellt an-
ställningsstöd).
En av de mera svårtillgängliga inkomsttitlarna är inkomsttiteln Statliga pensionsav-
gifter, netto som redovisas under huvudgruppen Kalkylmässiga inkomster, men har
starka kopplingar till gruppen Lagstadgade socialavgifter. En beskrivning av hur
influtna avgifter redovisas på denna inkomsttitel får illustrera hur den slutliga redo-
visningen över statsbudgeten kan ha föregåtts av en hel del omflyttningar och
sorteringar.
Statliga arbetsgivare betalar antingen oreducerat eller reducerat lönekostnadspå-
lägg. Det oreducerade lönekostnadspålägget betalas på lön. Budgetåret 1992/93
uppgick det till 42,5 procent och för budgetåret 1993/94 betalar arbetsgivarna 38,5
procent av beräknat avgiftsunderlag. Lönekostnadspålägget skall förutom social-
avgifter täcka statens utgifter för pensioner. (Socialavgifter för riksdagsledamöter-
nas arvoden betalas dock av Riksförsäkringsverket direkt till huvudgruppen Lag-
6 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR10
71
stadgade socialavgifter på statsbudgetens inkomstsida. Ledamöternas pensioner
betalas från riksdagens anslag Al. Riksdagens ledamöter och partier m.m.)
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Reducerat lönekostnadspålägg beräknas på statsbidrag till löner i den mån staten
svarar för pensions- eller socialförsäkringskostnader utöver statsbidraget. Det
gäller t.ex. anställda vid teater- eller musikinstitutioner och lokalanställd personal i
utrikesförvaltningen. Även pensionsförmåner till SJ-personal betalas som reducerat
lönekostnadspålägg till inkomsttiteln. Det oreducerade lönekostnadspålägget har
budgetåren 1992/93 och 1993/94 uppgått till 11 procent av beräknat avgiftsunder-
lag.
Under inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto redovisas inkomster och utgift-
er under tre s.k. program.
Till program 1 förs oreducerat lönekostnadspålägg, som redovisats av myndig-
heterna till Riksförsäkringsverket senast den 18:e i vaije månad. Verket överför
medlen till inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto, varifrån medlen överförs
till andra inkomsttitlar på statsbudgeten, tillbaks till Riksförsäkringsverket eller till
program 3 under samma inkomsttitel. Om statsbudgeten beskrivs som ett s.k. T-
konto, såg redovisningen av det oreducerade lönekostnadspålägget budgetåret
1992/93 ut på det här sättet.
Program 1 Statsbudgetens inkomster, miljoner kronor
Inkomst Utgift
|
Statliga pensionsavgifter, netto, program 1 |
19 238 |
19 238 |
|
därav överföring till inkomsttitlar | ||
|
beskattning av tjänstegruppliv (1123) |
92 | |
|
folkpensionsavgift (121 lj |
2 974 | |
|
sjukförsäkringsavgift, netto (1221) |
3 558 | |
|
barnomsorgsavgift (1231) |
561 | |
|
utbildningsavgift (1241) |
67 | |
|
övriga socialavgifter, netto (1251) |
7 090 | |
|
särskild löneskatt |
26 | |
|
överföring till Riksförsäkringsverket eller |
399 | |
|
avsättning till framtida |
4 470 |
Källa: RRV, Statsbudgetens utfall budgetåret 1992/93 samt redovisning av regeringsuppdrag
1993-11-03
Till program 2 förs det oreducerade lönekostnadspålägget. Medlen används för
grupplivförsäkring och framtida kompletteringspensioner. Huvuddelen av medlen
fördes budgetåret 1992/93 vidare till program 3 under samma inkomsttitel, men ett
mindre belopp fördes till en annan inkomsttitel. Om statsbudgeten avbildas som ett
T-konto, såg omforingarna under program 2 budgetåret 1992/93 ut på det här
sättet.
72
Program 2 Statsbudgetens inkomster, miljoner kronor
_______________________________________________________Inkomst_________Utgift
Statliga pensionsavgifter, netto, program 2 3 302 3 302
därav Statens löne- och pensionsverks 14 18
redovisning av kostnaderna för grupp-
livförmåner
beskattning av tjänstegnippliv {överföring 6
till inkomsttitel 1123)
ersättning från grupplivförsäkring 4
avsättning till framtida kompletterings- 3 292
pensioner (saldo, förs till program 3 under
samma inkomsttitel)
Förs.
1994/95: RR10
Bilaga
Källa: RRV, Statsbudgetens utfall budgetåret 1992193 samt redovisning av regeringsuppdrag
1993-11-03
Till program 3 förs dels saldon från program 1 och 2, dels pensionsavgifter till
Statens löne- och pensionsverk avseende icke statlig personal med statlig pensions-
rätt. Medlen disponeras av Statens löne-och pensionsverk för utbetalning av perso-
nalpensionsförmåner och av Riksförsäkringsverket för skadestånd slivräntor. Bud-
getåret 1992/93 såg inkomster och utgifter under progTam 3 ut på det här sättet.
Saldot på hela inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto blev 399 miljoner
kronor. Ett år tidigare redovisades ett underskott på drygt 3 miljarder kronor.
Lönekostnadspåläggen (och myndigheternas anslag) var då för lågt beräknade.
Under hela 1980-talet redovisades överskott på inkomsttiteln. Någon ackumulering
av över- respektive underskott görs dock inte.
Program 3 Statsbudgetens inkomster, miljoner kronor
Inkomst Utgift
|
Statliga pensionsavgifter, netto, program 3 |
7 793 |
7 793 |
|
därav utbetalning av personalpensions- |
6 057 | |
|
förmåner m.m. | ||
|
särskild löneskatt (överföring till inkomst- |
1337 | |
|
titel 1291) | ||
|
överskott (saldo) |
399 |
Källa: RRV, Statsbudgetens utfall budgetåret 1992193 samt redovisning av regeringsuppdrag
1993-11-03
Den avgift på 1,5 procent av lönesumman som statliga myndigheter betalar för
kompletterande ålderspension för sina anställda (den s.k. KÅPAN) betalas direkt
till Försäkringsföreningen för det statliga området (FSO). Myndigheterna betalar
också särskild löneskatt för dessa avgifter. Skatten betalas direkt till Riksförsäk-
ringsverket och redovisas under inkomsttiteln Särskild löneskatt.
Regeringen beslutade i juni 1993 tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna
förslag till ett system med arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter och statlig
verksamhet som motsvarar det som gäller för privata arbetsgivare (dir. 1993:89). I
anslutning till uppdraget har Riksrevisionsverket gjort en analys av inkomsttiteln
(Statsbudgetens inkomsttitel 5211 Statliga pensionsavgifter, netto, regerings-
uppdrag 1993-11-03). Verket anser bl.a. att även statliga myndigheter och
affärsverk borde betala arbetsskadeavgift. De skulle kunna använda samma system
för redovisning av socialavgifter som kommuner och privata företag. Inkomsttiteln
73
Förs.
1994/95: RR10
Statliga pensionsavgifter, netto skulle enligt förslaget främst användas för statliga Bilaga
pensionsutbetalningar.
Det är självfallet besvärligt att i förväg korrekt avväga avgifter och anslag mot
varandra, och i praktiken har också en större andel än beräknat av de olika
försäkringarna betalats av andra skatter eller avgifter än respektive socialförsäk-
ringsavgift. Av nedanstående sammanställning framgår att socialförsäkringsav-
giftema inte har kunnat anpassas så att olika delar av försäkringen finansierats på
avsett sätt.
Socialavgifter i procent av kostnader för de olika försäkringsgrenarna vissa dr
Andel som faktiskt finansierats med socialavgifter
|
Försäkringsgren |
Andel som skall |
1980 |
1984 |
1990 |
1992 |
1993 |
|
Sjukförsäkring* |
85 |
95 |
87 |
79 |
78 |
90 |
|
Folkpension |
2 |
71 |
77 |
75 |
68 |
52 |
|
ATP |
100 |
115 |
91 |
101 |
86 |
79 |
|
Arbetsskadeförsäkring^ |
100 |
106 |
106 |
48 |
49 |
67 |
|
Delpension |
100 |
90 |
149 |
181 |
113 |
49 |
1 exklusive den allmänna sjukförsäkringsavgiften
2 viss kostnadsandel inte fastställd
3 omfattar inte statens ersättningar för arbetsskador
Källa: RFV, anslagsframställning för budgetåren 1995/96-1997198
Uppdelat på försäkringens olika s.k. verksamhetsgrenar såg finansieringen budget-
året 1992/93 ut på följande sätt.
Socialförsäkringens finansiering budgetåret 1992/93, miljoner kronor respektive
|
kostnader |
Finansiering, procent |
Över- eller | ||||
|
socialavgifter |
anslag |
medel |
övriga | |||
|
Stöd till barn- |
42 255 |
38 |
58 |
2 |
3 |
- |
|
Ersättning vid |
87 497 |
62 |
27 |
2 |
12 |
3064 |
|
Försäkring vid |
136 786 |
49 |
37 |
9 |
- 7 566 | |
|
övrigt |
53 637 |
26 |
29 |
- |
- |
- 24 324 |
|
Administration |
5 733 |
74 |
21 |
- |
8 |
130 |
|
Summa |
325 908 |
48 |
35 |
1 |
8 |
-28 696 |
Källa: RFV, årsredovisning 1992/93
74
Förs.
1994/95:RR10
Någon jämförelse med regeringens planer för samma budgetår kan inte göras, Bilaga
eftersom regeringen lämnade den första översikten över socialförsäkringens finan-
siering först i budgetpropositionen 1993. En rekonstruktion av regeringens planer
skulle enligt uppgift från Riksförsäkringsverket förutsätta att uppgifter samman-
ställdes inte bara från budgetpropositionen 1992 utan även från andra källor. För
budgetåret 1994/95 förutses enligt budgetpropositionen 1994 den finansiering som
framgår nedan. I jämförelse med faktiskt redovisad finansiering tidigare budgetår
förutses socialavgifterna täcka en större andel av utgifterna för sjukförsäkring och
pensioner. Ändrade finansieringsprinciper för försäkringskassorna, som från
1993/94 helt finansieras med anslag över statsbudgeten, förklarar varför en högre
andel av administrationen förutsätts bli anslagsfinansierad.
Socialförsäkringens förväntade finansiering 1994/95
|
Verksamhet |
Beräknade utgift- |
därav betalade (procent) | ||
|
med social- |
över stats- på annat sätt | |||
|
Ekonomiskt stöd |
49 319 |
33 |
64 |
3 |
|
Ersättning vid |
86 668 |
74 |
20 |
7 |
|
Ersättning vid |
156 309 |
62 |
21 |
16 |
|
Administration |
5 633 |
12 |
88 |
- |
Källa: prop. 1993/94:100, bil. 6
Att det också kan vara besvärligt att med utgångspunkt från lättillgänglig doku-
mentation följa hur olika inkomsttitlar slutligt använts illustreras här av ett försök
att jämföra uppgifter i Riksförsäkringsverkets och Apoteksbolagets respektive
redovisningar.
Som framgått ovan skall en del av sjukförsäkringsavgiften användas för ersättning
till Apoteksbolaget för kostnadsfria eller prisnedsatta läkemedel. Ersättningarna
betalas av Riksförsäkringsverket. Hur utgifterna för sjukförsäkringen fördelats på
olika mottagare eller ändamål - t.ex. till Apoteksbolaget för prisnedsatta läkemedel
och andra rabatter - redovisas emellertid inte i Statsbudgetens utfall. Inte heller i
Riksrevisionsverkets inkomstberäkningar finns någon sådan uppdelning.
I Riksförsäkringsverkets årsredovisning finns ingen uppdelning av
sjukförsäkringsutgifterna som visar vilka belopp som betalats ut till
skilda mottagare (det beror dock enligt uppgift från verket på ett
förbiseende som kommer att rättas till). Däremot redovisar Riksförsäk-
ringsverket i sin anslagsframställning sammanställningar över faktiskt
genomförda och planerade utbetalningar. Sammanställningarna avser
kalenderår. I anslagsframställningen för 1994/95 uppger verket i en
sammanställning (s. 154) att läkemedelsförmåner år 1992 kostade
8 764 miljoner kronor. I en annan sammanställning (s. 163) anges att
7 750 miljoner kronor år 1992 användes för läkemedel och 1 150
75
miljoner kronor för förbrukningsartiklar och livsmedel (här redovisas
avrundade belopp).
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
I Apoteksbolagets årsredovisning finns i en not till resultaträkningen en uppgift om
med vilket belopp kostnaderna för receptbelagda läkemedel betalats av sjukförsäk-
ringen. Även denna uppgift avser kalenderår. I årsredovisningen för 1992 uppges
beloppet ha uppgått till 7 744 miljoner kronor.
Det tycks således föreligga en skillnad på drygt 1 miljard kronor mellan de båda
redovisningarna. Denna skillnad förklaras av Riksförsäkringsverket dels med
skilda periodiseringar hos verket respektive Apoteksbolaget (som ger ett samman-
lagt utbetalt belopp på 8 904 kronor), dels med att Apoteksbolaget inte redovisat
mottagen ersättning för förbrukningsartiklar (på 1 093 miljoner kronor) och livs-
medel (på 62 miljoner kronor). En kvarstående differens på ca 5 miljoner kronor
beror enligt verket troligen på korrigeringsfakturor.
Apoteksbolaget förklarar skillnaden enbart med att ersättningen för förbruknings-
artiklar och livsmedel inte ingår i det belopp bolaget redovisat i sin årsredovisning.
Apoteksbolaget uppger att ersättningen för förbrukningsartiklar för 1992 uppgått
till 1 020 miljoner kronor och ersättningen för prisnedsatta livsmedel till 62 miljo-
ner kronor.
Efter det att båda organisationerna förklarat innebörden av sina respektive redovis-
ningar kvarstår således en differens på 73 miljoner kronor för ersatta förbruknings-
artiklar.
Riksförsäkringsverket uppger att fraktkostnader inkluderats i de utbetalade 1 093
miljoner kronorna för förbrukningsartiklar. Dessutom har verket under 1992 räknat
in hyra för gasflaskor på 7,5 miljoner kronor i summan för läkemedel, vilket man
inte tror att Apoteksbolaget har gjort.
Apoteksbolaget hänvisar också till tillkommande fraktkostnader, som dock enligt
bolagets redovisning uppgår till 81 miljoner kronor för 1992. Den sammanlagda
ersättningen från Riksförsäkringsverket uppgår enligt bolagets bokslut till 8 907
miljoner kronor för år 1992, och bolaget tror att skillnaden i förhållande till Riks-
försäkringsverkets periodiserade uppgifter (8 904 miljoner kronor) beror på korri-
geringar av tidigare felaktigheter. Gasflaskorna är dock enligt bolaget medräknade
i läkemedelsersättningen.
Förekomsten av och innehållet i eventuella korrigeringsfakturer har här inte under-
sökts närmare.
Statsbudgetens femte huvudtitel (Socialdepartementet) fick ändrad disposition
inför budgetåret 1993/94, då benämningen ändrades för mellan 50 och 60 anslag.
Inför budgetåret 1994/95 flyttades beräknade utgifter för departementet och de-
partementets kommittéer till bilaga 2 i budgetpropositionen (Statschefen och reger-
ingen). På femte huvudtiteln upptas för budgetåret 1994/95 sammanlagt 61 anslag
76
Förs.
1994/95:RR10
under sju s.k. littera. Indelningen är snarlik - men inte identisk med - den indelning Bilaga
av statsbudgeten i utgiftsområden som talmanskonferensen redovisat i sitt förslag
till riksdagen i april 1994 (1993/94:TK3).
Socialdepartementets huvudtitel
|
Littera |
Föreslagen utgift för 1994/95, |
|
A. Familjer och barn |
31 546 |
|
B. Ekonomisk trygghet vid sjukdom, |
83 455 |
|
handikapp och ålderdom | |
|
C. Hälso- och sjukvård |
1 392 |
|
D. Omsorg om äldre och handikappade |
4 716 |
|
E. Socialt behandlingsarbete, alkohol |
520 |
|
och narkotikapolitik | |
|
F. Myndigheter under Socialdepartementet |
6 163 |
|
G. Jämställdhetsfrågor |
17 |
|
Hela huvudtiteln |
127 809 |
Källa: prop. 1993/94:100, bil. 6
Det faktum att bara en del av försäkringen finansieras över utgiftsanslag på
statsbudgeten gör dock att utgiftsanslagen i sig blir mindre intressanta som
utgångspunkt för diskussioner om försäkringens omfattning. Uppdelningen av
utgiftsanslag och beräknade utgifter under de olika anslagen hänger på ett kom-
plicerat sätt ihop med redovisningar av socialförsäkringssektorn som lämnas i
andra sammanhang.
Som ett resultat av bl.a. Riksdagens revisorers tidigare granskning (förs.
1988/89:16) redovisas från och med budgetpropositionen 1993 uppgifter om
socialförsäkringens kostnader och finansiering i en särskild underbilaga till Social-
departementets del av budgetpropositionen. Av bilagan framgår bl.a. i vilken ut-
sträckning de olika delarna av försäkringen förväntas betalas över statsbudgeten.
Via underbilagan kan en koppling göras till de olika utgiftsanslagen. Någon sådan
koppling görs dock inte i budgetpropositionen. Av följande sammanställning, som
bygger på uppgifter i budgetpropositionen 1994, framgår att klassificeringen varie-
rar något mellan olika delar av propositionen.
Socialförsäkringens koppling till anslag pä statsbudgeten
Verksamhet motsvaras av anslagen
Ekonomiskt stöd till barnfamiljer
Barnbidrag
Bostadsbidrag
Föräldraförsäkring
Bidragsförskott
Bidrag till vissa adoptioner
Bidrag för kostnader internationella
adoptioner
Barnpensioner
Vårdbidrag
Ersättning vid sjukdom och
handikapp
Sjukpenningförsäkring
Rehabilitering
Ersättning sjukvårdshuvudmän
Al Allmänna barnbidrag
A2 Bostadsbidrag
A3 Bidrag till föräldraförsäkringen
A4 Bidragsförskott
A5 Särskilt bidrag för vissa adoptivbarn
A6 Bidrag till kostnader för internationella
adoptioner
A7 Barnpensioner
A8 Vårdbidrag för handikappade barn
Bl Bidrag till sjukpenning och rehabilitering
Bl Bidrag till sjukpenning och rehabilitering
B2 Bidrag till sjukvårdsförmåner m.m.
77
Läkemedelsförmåner
Tandvård
Närståendepenning
Förtidspensioner
Handikappersättning
Arbetsskadeförsäkring
Bilstöd
Assistansersättning
Ersättning vid ålderdom
Ålderspension
Efterlevandepension vuxna
Delpension
Särskilt pensionstillägg
KBT (inkl.SKBT)
Förs.
1994/95:RR10
B2 Bidrag till sjukvårdsförmåner m.m. Bilaga
B2 Bidrag till sjukvårdsförmåner m.m.
B3 Bidrag till ersättning vid närståendevård
B4 Förtidspensioner
B8 Handikappersättningar
D9 Bilslöd till handikappade
D10 Kostnader för statlig assistansersättning
B5 Ålderspensioner
B6 Efterlevandepensioner till vuxna
B9 Särskilt pensionstillägg
B7 Bidrag till kommunala bostadstillägg till
folkpension
Fl Riksförsäkringsverket
F2 Allmänna försäkringskassor
Bil Ersättnine till Posten AB m.m
Administration
RFV
Försäkringskassorna
Porto________________________
Källa: prop. 1993/94:100, bil 6
Att det inte är särskilt lätt att ens i efterhand koppla samman olika redovisningar
visas i nedanstående sammanställning. Där redovisas de faktiska utgifterna for olika
delar av försäkringen budgetåret 1991/92 så som de redovisades i budgetproposi-
tionen 1993. Det belopp som anges ha finansierats med anslag jämförs med stats-
budgetens utfall avseende olika anslag. Bristande överensstämmelse på flera punkt-
er har krävt särskilda förklaringar från Riksförsäkringsverkets sida. (I budgetpro-
positionen 1993 användes en annan, mindre utförlig uppdelning av försäkringen än
den som redovisades i budgetpropositionen 1994.)
Anslagifinansierade utgifter för socialförsäkringen budgetåret 1991/92
|
Uppgift i budgetprop. |
Anslags- |
Består av anslagen | |
|
Barnbidrag, bidragsförskott |
19 710 |
Cl Allmänna barnbidrag C4 Bidragsförskott C5 Barnpensioner C6 Särskilt bidrag, adoptivbarn C7 Bidrag till kostnader för inter- |
16 528 2 898 2481 8 28 |
|
Föräldraförsäkring, vårdbidrag |
3 618 |
C2 Bidrag till föräldraförsäkring C3 Vårdbidrag för handikappade |
2 761 857 |
|
Sjukpenn ingförsäkri ng |
3 685 |
Dl Bidrag till sjukförsäkr. (del av) |
3 684 1 |
|
Arbets/yrkes skadeförsäkring |
4 |
D4 Vissa yrkesskadeersättningar |
4 |
|
Förtidspension m.m. |
12 607 |
D2 Förtidspensioner D3 Handikappersättning |
11 5901 852 165 |
|
Sjukvård m.m. |
7 523 |
Dl Bidrag till sjukförsäkr (del av) |
3 684 3 839 |
78
Förs.
1994/95:RR10
|
Försäkring vid ålderdom m.m. |
48 481 |
D6 Ålderspensioner D8 Bidrag ull KBT D9 Efterlevandepensioner D7 Särskilt pensionstillägg |
45 1121 Bilaga 1 671 1 691 7 |
|
övrigt |
9 573 |
B2 Arbetsmarknadspolitiska åtg. |
8 535 |
|
(totala utgifter 28 374) |
C5 Yrkesinriktad rehabilitering |
746 | |
|
G4 Nedsättn. socialavgift |
286 | ||
|
El 3 Epidemiberedskap |
6 | ||
|
Administration |
1 134 |
Bl Riksförsäkringsverket |
4712 |
|
(totala utgifter 5 681) |
B2 Allmänna försäkringskassor |
663 |
1 Omföringar mellan dessa anslag har gjorts för att kompensera bokföringsfel hos Statens löne-
och pensionsverk (SPV). Totalsiffrorna innefattar inte SPV:s utbetalningar av folkpensions-
förmåner.
2 En del av försäkringskassornas anslag utnyttjas av Riksförsäkringsverket. Därför är uppgiften
för verket högre i budgetpropositionen.
Källa: Prop. 1992:93:100, bil. 6, RRV, Statsbudgetens utfall budgetåret 1991/92,
Riksförsäkringsverket
1969 års budgetutredning ansåg att hela socialförsäkringssystemet i informativt
syfte borde redovisas i budgetpropositionen (SOU 1973:43). Utredningens uppfatt-
ning fick stöd av regeringen, som menade att det utöver den redovisning som redan
lämnades i inledningen till Socialdepartementets bilaga till budgetpropositionen be-
hövdes ytterligare en översiktlig redovisning (prop. 1976/77:130). Riksdagen hade
inga invändningar mot förslaget (FiU 1977/78:1, rskr. 19).
Åtskilliga år senare förordade Budgetpropositionsutredningen bruttoredovisning i
statsbudgeten med inkomster och utgifter tydligt angivna (SOU 1990:83). För
eventuella undantag från denna princip borde det enligt utredningen finnas urskilj-
bara kriterier. Utredningen menade att utgifterna för socialförsäkringen, med
undantag för ATP, borde behandlas som andra transfereringar i riksdagens budget-
behandling, något som också skulle innebära att budgetens omslutning blev större.
Riksförsäkringsverket fick i april 1992 regeringens uppdrag att i samråd med Riks-
revisionsverket utarbeta förslag till ändrade principer för socialförsäkringens redo-
visning över statsbudgeten (regeringsbeslut 1992-04-29). Huvudprincipen skulle
vara att utgifterna redovisades genom anslag, att omföringar mellan inkomsttitlar
undveks och att de olika lagstadgade socialavgifterna fick egna inkomsttitlar.
Riksförsäkringsverket redovisade uppdraget i september 1992 (RFV anser
1992:8). Beträffande inkomstredovisningen ansåg verket att egentliga socialför-
säkringsavgifter - med direkt koppling till socialförsäkringsförmånerna - borde
skiljas från löneberoende direkta skatter. Skatterna borde redovisas under en
särskild inkomsttitelgrupp. Avgifterna borde däremot redovisas utanför statsbud-
geten genom att de via tillfälliga avräkningskonton fördes till skilda försäkrings-
fonder. Eventuella underskott i någon försäkring skulle då redovisas som under-
79
Förs.
1994/95: RR10
skott i respektive fond och få täckas genom lån i Riksgäldskontoret. Underskott på Bilaga
inkomsttitel skulle inte uppkomma.
Beträffande utgiftsredovisningen ansåg Riksförsäkringsverket att reglerna för redo-
visningen av bl.a. ATP och delpension borde tillämpas även för övriga delar av
socialförsäkringen. För sjukförsäkringen skulle det innebära att statsbudgeten
belastades enbart med 15 procents statsbidrag. Löpande avräkning av inkomster
och utgifter skulle ske mot allmänna sjukförsäkringsfonden, dit också de medel
som anvisats över statsbudgeten skulle föras. Även för arbetsmarknadsavgiften
föreslogs nettoredovisning över statsbudgeten. Influtna avgifter skulle överföras till
arbetsmarknadsfonden. Statsbidrag till arbetslöshetskassorna skulle därefter betalas
ur fonden. För folkpensioner föreslogs en ny fond och en tydligare koppling mellan
bestämda avgifter och utgifter. Ett anslag på statsbudgeten skulle då bara avse
statsbidraget.
Anslaget Allmänna försäkringskassor borde enligt verket redovisas över statsbud-
geten med avdrag för ersättningar från allmänna pensionsfonden, arbetsskadefond-
en, delpensionsfonden, sjukförsäkringsfonden samt från Arbetsmarknadsdeparte-
mentet. Dessa ersättningar borde fastställas med utgångspunkt från arbetsvolymen.
Riksförsäkringsverket föreslog att en samlad ekonomisk översikt över de olika
socialförsäkringarna skulle redovisas i budgetpropositionen. Verkets förslag till
utformning av en sådan översikt överensstämmer i huvudsak med den redovisning
regeringen senare också lämnat.
I sin anslagsframställning för budgetåret 1994/95 föreslog Riksförsäkringsverket en
ny modell för att finansiera försäkringskassornas förvaltningskostnader. Verket
ansåg även att sjukförsäkringsfonden borde aktiveras och att försäkringsutgifter
och avgiftsinkomster löpande borde avräknas mot fonden. Förslagen upprepades i
anslagsframställningen för 1995/96-1997/98, där verket ansåg att även
Riksförsäkringsverkets verksamhet borde finansieras med försäkringsavgifter.
Varken dessa förslag eller Budgetpropositionsutredningens förslag har genomförts.
I stället har en särskild kommitté tillkallats för att lämna förslag som innebär att
utgifterna för sjuk- och arbetsskadeförsäkringen flyttas ut ur statsbudgeten (dir.
1993:44). Utredningen skall överväga tre alternativ; en försäkringslösning som
innebär att försäkringarna förs över till arbetsmarknadens parter, en utveckling av
nuvarande försäkringssystem och ett system där sjuk- och arbetsskadeförsäkring-
ama tecknas som obligatoriska försäkringar hos konkurrerande försäkringsgivare
(dir. 1993:119). Utredningen skall lämna sitt förslag senast den 31 december 1994.
Frågor som berör socialförsäkringen kan även komma att behandlas av utredningen
om arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning, som
bl.a. har till uppgift att analysera ansvarsfördelningen mellan arbetsmarknads-
politiken och andra politikområden (dir. 1993:132).
Riksdagsutredningen har redovisat uppfattningen att det inte bör få förekomma att
underskott finansieras genom nettoredovisning mot budgeten eller genom upp-
låning vid sidan av statsbudgeten utan att riksdagen får tillfälle att ta ställning till
hur verksamheten skall finansieras (betänkande juni 1993). Riksdagsutredningens
uppfattning överensstämmer därmed med Budgetpropositionsutredningens.
80
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Här beskrivs det underlag riksdagen erhållit inför tre beslut om mera betydande
förändringar av socialförsäkringen.
Exemplen är inte valda utifrån kriteriet att de viktigaste besluten riksdagen fattat
under senare tid skall återges. I stället är avsikten att illustrera och diskutera beslut
vid olika tidpunkter och med olika innehåll. Det första exemplet gäller därför en
väsentlig utvidgning av försäkringen. Det andra exemplet gäller också en utvidg-
ning av försäkringen, som dock av statsfinansiella skäl inte kunnat fullföljas. Det
tredje exemplet, slutligen, gäller förändringar som har sitt ursprung i behovet av att
minska statens utgifter.
Socialförsäkringsutskottets ledamöter har ombetts lämna sina synpunkter på de tre
besluten och på regeringens information före och efter beslut om förändringar av
socialförsäkringen. I anslutning till sitt sammanträde den 30 november 1993 fyllde
fjorton ledamöter i ett frågeformulär från revisorerna. Formulärets utformning
framgår av bilaga 4.
Socialförsäkringsutskottet hade under en lång följd av år uppmärksammat frågan
om sjukpenning för försäkrade med ojämnt fördelad arbetstid. Gällande beräk-
ningsregler uppfattades som orättvisa, eftersom deltidsarbetande, säsongs- och
feriearbetande vid kortare sjukfall och tillfällig vård av barn blev underkompen-
serade under den tid de skulle ha förvärvsarbetat och överkompenserade under
arbetsfri tid. Frågan hade från 1975 utretts av Sjukpenningkommittén men utan att
leda till lagändringar.
På grundval av förslag från en särskild arbetsgrupp i Socialdepartementet föreslog
regeringen i december 1986 förbättrad kompensation vid korttidssjukdom och till-
fällig vård av barn (prop. 1986/87:69). I stället för att som tidigare slås ut på årets
365 dagar föreslogs ersättningsunderlaget (90 procent av den sjukpenninggrundan-
de inkomsten) relateras till den tid en försäkrad faktiskt skulle ha utfört arbete, om
han inte blivit sjuk eller vårdat bam. Detta förutsatte att försäkringskassorna för-
utom att fastställa sjukpenninggrundande inkomst även skulle fastställa de försäk-
rades årsarbetstid. Det nya systemet skulle tillämpas på försäkrade med inkomst av
anställning och avsåg sjukpenning under de första 14 dagarna. Ersättning skulle
utgå även för insjuknandedagen.
Förslaget kostnadsberäknades till 3 miljarder kronor i 1985 års penningvärde. För
administrationen av det nya systemet beräknades medel för fem handläggartjänster
vid RFV samt för portokostnader (beloppen angavs inte i propositionen). För bud-
getåret 1987/88 fick Riksförsäkringsverket 11,2 miljoner kronor för systemkon-
struktion, utbildning och information. Försäkringskassorna tilldelades ca 117
81
Förs.
1994/95:RR10
miljoner kronor. I beloppet ingick såväl en permanent förstärkning som medel för Bilaga
tillfälliga utbildningsinsatser (prop. 1986/87:100, bil. 7, bet. SfU:16, rskr. 225).
Socialförsäkringsutskottet beskrev förändringen som en stor rättvisereform. Ut-
skottet konstaterade att omkring halva kostnadsökningen uppstod till följd av att
ersättning också skulle utges under insjuknandedagen och menade att syftet med
reformen kunde motivera kostnadsökningar. Det var även oundvikligt att ersätt-
ningsbestämmelserna blev mer komplicerade. Motioner om att utreda frågan på
nytt avslogs med motivet att en lösning på problemet då skulle fördröjas ytterlig-
are. Utskottet förutsatte i stället att effekterna av reformen noggrant skulle följas
av regeringen och berörda myndigheter (bet. SfU 1986/87:12, rskr. 182). Utskottet
diskuterade inte närmare behovet av extra medel för administrationen av försäk-
ringen (bet. SfU 1986/87:16, rskr. 225).
Beräkning av timsjukpenning infördes från den 1 december 1987. Allmänheten
informerades genom en särskild tidning som i november 1987 skickades till alla
hushåll. Till arbetsgivare och arbetstagarorganisationer skickades en särskild
broschyr.
Hos försäkringskassorna resulterade reformen i en kraftig ökning av ärendevolym-
ema. Antalet sjukanmälningar och antalet anmälningar om tillfällig föräldrapenning
ökade under perioden december 1987-augusti 1988 med 13,7 procent - eller med
drygt 1 miljon anmälningar jämfört med motsvarande period ett år tidigare. I janua-
ri 1988 motsvarade merarbetet på försäkringskassorna 1 520 personer. Ärende-
handläggningen prioriterades, och försäkringskassorna kunde redovisa förbättrad
produktivitet mellan de två åren (RFV:s fördjupade anslagsframställning för bud-
getåren 1991/92-1993/94). Samtidigt åsidosattes kontrollverksamheten (RFV
anser 1988:7).
Utgifterna för sjukpenning beräknades öka från 23 miljarder kronor 1987 till 31
miljarder kronor 1988. Utgifterna för tillfällig föräldrapenning beräknades under
samma tid öka från 1,4 miljarder kronor till 2,5 miljarder kronor. Ökningarna för-
klarades förutom av sjukpenningreformen även av den allmänna utvecklingen av
sjukfrånvaron med bl.a. ett ökat antal långa sjukfall, ett större barnantal m.fl.
faktorer (a.a.). I själva verket ökade utgifterna för sjukpenning till 34 miljarder
kronor 1989. Utgifterna för tillfällig föräldrapenning ökade till 2,8 miljarder kronor
(RFV:s fördjupade anslagsframställning för 1991/92-1994/94). Samtidigt presen-
terades dock den svenska ekonomiska politiken, såväl i den reviderade finansplan-
en 1986 som i den 1989, som mycket framgångsrik.
Fick socialförsäkringsutskottets ledamöter tillräcklig information inför beslutet om
timberäknad sjukpenning, och hade reformen genomförts om regeringen tidigare
kunnat förutse behovet av att begränsa de statliga utgifterna?
Bara några få av socialförsäkringsutskottets ledamöter ansåg sig kunna besvara
frågor om underlaget inför och efter beslutet. Av totalt fem svarande ansåg tre att
informationen före beslutet var tillräcklig och av sex svarande menade fyra att det
var fallet efter beslutet. Tre ledamöter, som samtliga tillhörde något regeringsparti
(men som alltså var i opposition när beslutet om timberäknad sjukpenning fatta-
des), ansåg att utskottet när beslutet fattades hade otillräcklig information om
statens finanser. Tre ledamöter från oppositionen (som tillhörde regeringen när
82
Förs.
1994/95 :RR 10
beslutet fattades) ansåg däremot att informationen varit tillräcklig. Av åtta svaran- Bilaga
de ansåg fem att beslutet hade genomförts även om regeringen gjort en mera pessi-
mistisk bedömning av den framtida statsfinansiella utvecklingen. Av fem svarande
ansåg tre att beslutet hade fattats även om regeringen korrekt hade kunnat upp-
skatta ökningen av de framtida utbetalningarna för sjukpenning och tillfällig föräl-
drapenning.
Regeringen föreslog i december 1988 att föräldraförsäkringen skulle byggas ut.
Reformen skulle genomföras i tre etapper och vara helt genomförd den 1 juli 1991,
då föräldrapenning med anledning av ett barns födelse skulle kunna utges under 18
månader sammanlagt för föräldrarna och med ett belopp som motsvarade respek-
tive förälders sjukpenning (prop. 1988/89:69).
I en första etapp, som genomfördes från den 1 juli 1989, byggdes försäkringen ut
med tre månaders ersättning med sjukpenning för barn födda under oktober 1988
eller senare. För barn födda i september och augusti 1988 ökades antalet dagar
med 60 respektive 30. Rätten att ta ut s.k. kontaktdagar förlängdes till att gälla
hela det kalenderår under vilket ett barn fyllde tolv år. Reformen kostnadsberäk-
nades till 2,3 miljarder kronor (bet. 1988/89:SfU12, rskr. 137).
Förslag om genomförande av etapp 2 av utbyggnaden, som skulle innebära för-
äldrapenning med sjukpenning under femton månader, tillstyrktes först av social-
försäkringsutskottet (bet. 1989/90:SfUl 1), men avvisades av riksdagen efter för-
nyad behandling i socialförsäkringsutskottet och då med hänvisning till rådande
ekonomiska läge (bet. 1989/90: SfU24, rskr. 305). Från den 1 mars 1991 sänktes
kompensationsnivån i den tillfälliga föräldraförsäkringen till 80 procent under de 14
första dagarna (bet. 1990/91 :SfU9, rskr. 104). Med hänsyn till det statsfinansiella
läget avvisade riksdagen i april 1991 på nytt en utbyggnad av försäkringen (bet.
1990/91 :SfUl 1, rskr. 200).
Riksförsäkringsverket beräknade att ersättning under 1989 betalades för 4,4
miljoner fler dagar än som hade varit fallet utan reformen. För 1990 förutsågs re-
formen resultera i ytterligare närmare 10 miljoner ersättningsdagar motsvarande en
merkostnad på 2,8 miljarder kronor (RFV:s fördjupade anslagsframställning för
budgetåren 1991/92-1993/94).
I förhållande till prognosen blev det totala antalet utbetalade dagar lägre än beräk-
nat. Den totala ersättningen för föräldrapenning uppgick 1990 till 12,1 miljarder
kronor jämfört med prognostiserade 12,3 miljarder kronor. Minskningen hänfördes
dock inte till någon felbedömning av reformens effekter utan förklarades med att
halva föräldrapenningdagar använts i högre utsträckning än beräknat. Även antalet
födda barn blev mindre än beräknat (RFV:s anslagsframställning för 1992/93—
1993/94).
På regeringens uppdrag har Riksförsäkringsverket dels belyst vilka pappor som
använder föräldraförsäkringen, dels - med hjälp av förbättrad statistik - undersökt
hur gifta och ogifta par utnyttjar försäkringen (RFV informerar, Statistisk rapport
83
Förs.
1994/95:RR10
Is - R 1993:3 resp. 1994:1). Verket har även redovisat hur gifta föräldrar tar ut Bilaga
och fördelar sina dagar med föräldrapenning (RFV redovisar 1994:1). De ekono-
miska konsekvenserna för staten av förlängd föräldraförsäkring har inte berörts i
dessa utvärderingar.
Hade den första etappen av reformen genomförts även om utvecklingen av statens
finanser hade kunnat förutses? I den reviderade finansplan som presenterades i april
1988 bedömdes det ekonomiska läget vara gott. Jämfört med tidigare beräkningar
förutsågs ett minskat budgetunderskott och minskande statsskuldräntor. De ekono-
misk-politiska åtgärderna inriktades mot att dämpa konsumtionsuppgången, öka
sparandet och begränsa likviditeten i ekonomin (prop. 1987/88:150, bil. 1).
Två år senare behövdes aktiva åtgärder för att dämpa den privata konsumtionen,
och den fortsatta utbyggnaden av föräldraförsäkringen sköts upp, dock under
beteckningen ”en fortsatt högt prioriterad reform" (prop. 1989/90:150, bil. 1).
Av socialförsäkringsutskottets ledamöter ansåg samtliga som besvarat frågan (nio
ledamöter, på en delfråga åtta ledamöter) att beslutet om en första etapp hade
fattats även om riksdagen hade kunnat förutse att återstående etapper inte skulle
genomföras som planerat. Beslutet hade fattats även om regeringen våren 1989
hade gjort en mera pessimistisk bedömning av den statsfinansiella utvecklingen. En
majoritet av oppositionspolitikerna i utskottet (som tillhörde regeringspartiet 1988)
ansåg att informationen före och efter beslutet varit tillräcklig, medan ledamöter
tillhörande något regeringsparti (tidigare oppositionsparti) hade motsatt uppfatt-
ning. Tre av fyra oppositionspolitiker ansåg att riksdagen när frågan behandlades
hade tillräcklig information om den förväntade utvecklingen av statens finanser.
Samtliga de fyra ledamöter som tillhörde något regeringsparti ansåg däremot att
informationen var otillräcklig.
Som ett resultat av den s.k. krisuppgörelsen i september 1992 föreslog regeringen
i november 1992 ökad självrisk i sjukförsäkringen (prop. 1992/93:31).
En karensdag - i kombination med ett allmänt högriskskydd - skulle införas för
varje sjukfall från den 1 april 1993. Ändrade kompensationsnivåer för ersättning
vid sjukdom föreslogs. För 4:e t.o.m. 365:e dagen efter karensdagen föreslogs 80
procents ersättning av den sjukpenninggrundande inkomsten (jämfört med tidigare
90 procent) och för längre sjukfall en ersättning på 70 procent av den sjukpenning-
grundande inkomsten. Arbetsgivaravgiften föreslogs höjd med 0,47 procentenheter
på avgiftsunderlaget från och med den 1 januari 1993 och med ytterligare 0,16 pro-
centenheter från och med den 1 januari 1994.
Den redogörelse för de ekonomiska konsekvenserna av förslagen som lämnades i
propositionen är svårtolkad och återges därför i sin helhet:
84
9.7 Konsekvenser för staten inklusive sjukförsäkringen
Förs.
1994/95: RR10
Bilaga
Min bedömning: De sammantagna konsekvenserna för staten inklusive sjukförsäk-
ringen har beräknats till drygt 4 000 miljoner kronor. Detta belopp utgör summan av
besparingen för arbetsgivarna, statens nettobesparing av förändringarna inom sjuk-
försäkringssystemet och kompensation till kommunerna för skattebortfall.
Skälen för min bedömning: Den ekonomiska konsekvensen av att införa en karensdag har
beräknats till ca 3 400 miljoner kronor, varav ca 10% av besparingen antas falla direkt på
sjukpenningförsäkringen. De minskade socialavgiftsinkomstema till följd av en karensdag
har beräknats till ca 900 miljoner kronor.
Summan av de olika socialavgifter som ingår i den totala arbetsgivaravgiften uppgår
enligt förslag i prop. 1992/92:50, bil. 3 fr.o.m. den 1 januari 1993 till 30,53%. Hälften av
dessa avser avgifter som ej till någon del skall redovisas över statsbudgeten. Den senare
kategorin utgörs av ATP-avgiften, delpensionsavgiften, arbetsmarknadsavgiften och löne-
garantiavgiften. Motsvarande belopp av bortfallna socialavgiftsintäkter till följd av karens-
dagar uppgår därmed till 450 miljoner kronor. Bortfallet av ATP-inkomster motsvaras del-
vis av ett minskat framtida pensionsåtagande.
Förändringarna av kompensationsgraderna för långa sjukfall för tid fr.o.m. den 91 :a
to.m. den 365 :e dagen i sjukperioden uppskattas ge en besparing på ca 700 miljoner
kronor. Sänkningen till 70 % efter ett års sjukskrivning har beräknats ge en besparing på
ca 1 200 miljoner kronor, och sänkningen av rehabiliteringspenningen från 100 % till 95 %
ca 100 miljoner kronor.
Sammantaget uppgår de ekonomiska konsekvenserna för de försäkrade som grupp till ca
5 000 miljoner kronor. 1 detta belopp ingår utöver ovan nämnda belopp vissa ökade kost-
nader för rehabiliteringspenning och högriskskydd.
De här föreslagna förändringarna medför att skatteintäkterna minskar. För statens vid-
kommande har de minskade skatteinkomsterna bedömts uppgå till ca 200 miljoner kronor
medan det för kommunsektorn nör sig om ca 1 500 miljoner kronor. (Prop. 1992193:31, s.
73-74)
Utifrån de beräkningar som redovisades i propositionen finns det inte någon
möjlighet att härleda de olika summor som anges. Efter en genomgång av under-
lagsmaterial hos den ansvariga handläggaren i Socialdepartementet (som i mars
1994 hunnit byta anställning) kan beräkningarna rekonstrueras enligt följande. De
beräkningar som gjorts i Finansdepartementet har inte närmare granskats. (Det är
dock enligt uppgift från departementets fördelningspolitiska grupp möjligt att
rekonstruera dessa beräkningar med utgångspunkt från tillgänglig dokumentation
och oberoende av vilka som för tillfället arbetar på enheten.)
Utgångspunkter för beräkningarna var att 90 procent av sjukersättningen avsåg
sjuklön (som betalades av arbetsgivarna) och 10 procent sjukpenning (som
betalades av försäkringskassan). Drygt 20 procent av samtliga ersättningsdagar
avsåg enligt uppgifter från Riksförsäkringsverket dag 1. Det beräknades motsvara
7 miljoner ersatta dagar. Den genomsnittliga ersättningsnivån var 421 kronor år
1991. Uppräknat till 1993 års nivå beräknades ersättningsnivån till 477 kronor. En
utgångspunkt var också att de förändringar som nu föreslogs inte skulle leda till
några förändringar av sjukförsäkringsbeteendet. Införandet av sjuklöneperiod den 1
januari 1992 antogs redan ha påverkat sjukskrivningsmönstret.
85
Förs.
1994/95:RR10
Besparingarna vid införandet av en karensdag skulle då bli 7 miljoner dagar x 477 Bilaga
kronor = 3,4 miljarder kronor (avrundat), varav 10 procent, 340 miljoner kronor,
skulle tillfalla staten och resten arbetsgivarna.
Med en karensdag skulle löneutbetalningarna minska och därmed också inbetalda
socialavgifter, som ju är beroende av lönesumman. Regeringen räknade med
arbetsgivaravgifter på sammanlagt 30,53 procent. Inbetalningarna av socialavgifter
skulle då minska med ([3,4 miljarder kronor -340 miljoner kronor] x 0,3053 =)
900 miljoner kronor (avrundat), varav hälften, 450 miljoner kronor beräknades
påverka statsbudgeten.
För arbetsgivarna beräknades besparingen alltså till 3 miljarder kronor (3,4
miljarder kronor -340 miljoner kronor, avrundat) + 900 miljoner kronor = 3,9
miljarder kronor.
För staten tillkom effekter av sänkta ersättningsnivåer och effekter på efterfrågan
på rehabilitering.
I intervallet 91 - 365 dagar räknade man med sjukpenningutgifter på sammanlagt
5,6 miljarder kronor. En sänkning från 90 procent till 80 procent (med 12,5 pro-
cent) beräknades ge 700 miljoner kronor i besparing. Sänkningen till 70 procent
efter ett års sjukskrivning (med 28 procent) beräknades med utgångspunkt från
utgifter på 4,3 miljarder kronor, vilket skulle ge en besparing för staten på 1,2
miljarder kronor. Sänkningen av rehabiliteringspenningen, slutligen, uppskattades
kunna ge en besparing på 100 miljoner kronor. Förändringen av rehabiliterings-
penningen förutsågs samtidigt leda till ökad efterfrågan på rehabilitering, eftersom
ersättningsnivån vid rehabilitering skulle bli 95 procent. De ökade kostnaderna för
staten till följd härav beräknades (exklusive administrationskostnader) bli 300
miljoner kronor. Därtill kom kostnader för högriskskydd och sjukersättningsgaranti
som beräknades reducera statens besparingar med ytterligare 100 miljoner kronor.
Som följd av att de försäkrades inkomster minskade beräknades statens skatte-
inkomster minska. Minskningen beräknades till 200 miljoner kronor. Denna beräk-
ning gjordes av den fördelningspolitiska gruppen i Finansdepartementet med ut-
nyttjande av den simuleringsmodell som gruppen har tillgång till.
Nettoeffekterna för staten blev då (i miljoner kronor)
minskade sjukpenningutbetalningar 340
sänkt ersättningsnivå dag 91-365 700
sänkt ersättningsnivå efter dag 365 1 200
sänkt rehabiliteringspenning 100
minskade skatteinkomster - 200
ökade utgifter för rehabilitering m.m. - 300
ökade utgifter för bostadsbidrag (nämns ej i propositionen)________- 50
netto 1 790
Därtill kom ersättning till kommunerna till följd av förlorade skatteinkomster.
Ersättningen beräknades av Finansdepartementet till 1 500 miljoner kronor. De
86
Förs.
1994/95:RR10
sammantagna konsekvenserna, som i propositionen angavs till drygt 4 miljarder Bilaga
kronor, beräknades så här.
Besparingar för arbetsgivare 3 900
Besparingar för staten 1 790
Ökad kompensation från staten till - 1 500
kommunerna____________________________________
Netto 4 190
De ökade utgifterna för de försäkrade angavs i propositionen på annan plats till ca
5 miljarder kronor. Beloppet beräknades som summan av besparingarna för arbets-
givarna och staten, 3,0 miljarder kronor (förändringarna av arbetsgivaravgifterna
berörde inte direkt de försäkrade) + 2 miljarder kronor (1 790 miljoner kronor +
200 miljoner kronor, eftersom minskade skatteinkomster för staten inte motsvara-
des av utgifter för de försäkrade).
Höjningen av arbetsgivaravgifterna med 0,63 procent för helår beräknades ge
staten ca 4 miljarder i ökade inkomster och därmed neutralisera de besparingar
arbetsgivarna beräknades göra. Beräkningarna grundades på den beräknade
besparingen för arbetsgivarna i relation till beräknad lönesumma (ca 600 miljarder
kronor).
Socialförsäkringsutskottet hänvisade i sitt betänkande mera allmänt till besparings-
effekter som en av fördelama med förslagen (bet 1992/93:SfU9). Sedan
regeringen i februari 1993 återkommit med mer preciserade villkor för i vilka
situationer den 70 procentiga ersättningsnivån skulle tillämpas (prop.
1992/93:178), aktualiserade dock utskottet frågan om besparingarnas storlek.
Utskottet förutsåg att relativt få personer skulle få sjukpenning på kompensations-
nivån 70 procent, och menade att besparingarna skulle bli blygsamma (bet.
1992/93:SfU 15). I ett yttrande till finansutskottet några dagar tidigare hade
utskottet också uttryckligen ifrågasatt regeringens beräkningar med anledning av
att arbetsskadesjukpenningen föreslogs slopad. Utskottet överlät åt finansutskottet
att göra den slutliga bedömningen av vilket belopp som skulle föras upp under
anslaget Bidrag till sjukförsäkringen för budgetåret 1993/94 (1992/93:SfU4y).
Finansutskottet ansåg dock att det skulle medföra stora svårigheter att göra beräk-
ningar med hänsyn till dynamiska effekter. Utskottet förutsåg en viss omfördelning
mellan olika anslag på statsbudgeten, men avstod från egna beräkningar och för-
ordade den beräkning som regeringen föreslagit (bet. 1992/93:FiU30).
Vid en utfrågning anordnad av socialförsäkringsutskottet den 7 december 1993
redovisade Riksförsäkringsverket uppgifter om antalet sjukskrivna med 70 respek-
tive 80 procents kompensationsnivå. Av totalt 51 000 personer som den 1 oktober
1993 varit sjukskrivna mer än ett år uppbar 44 000 (motsvarande 86 procent)
ersättning motsvarande 70 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten. Drygt
7 000 personer hade en ersättningsnivå på 80 procent.
Andra sakkunniga beskrev problem med den nya ordningen. Bland annat ansåg
man att förändringen lett till avgränsningsproblem, tungrodd byråkrati och
överflyttning till socialtjänsten. Från närvarande riksdagsledamöters sida uttrycktes
7 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR10
87
Förs.
1994/95:RR10
bl.a. oro över alltför få ansökningar om 80 procents ersättningsnivå, otillräckliga Bilaga
rehabiliteringsresurser och ojämlik behandling av de sökande. Det meningsfulla i
reformen ifrågasattes, men ingen tog upp frågan om besparingarna blivit de
avsedda.
I regleringsbrevet till Riksförsäkringsverket för budgetåret 1993/94 ges verket i
uppdrag att i överensstämmelse med riksdagens önskemål noga följa upp och
snarast möjligt utvärdera kompensationsnivån 70 procent i sjukförsäkringen.
Riksförsäkringsverket presenterade en uppföljning av reformen i slutet av mars
1994 (Sjukpenning med 70% av SGI:n efter 365 dagar och möjligheterna till
undantag från denna regel, RFV anser 1994:2). Verket beräknade där preliminärt
besparingen med anledning av den ändrade ersättningsnivån till 500 miljoner
kronor för 1993/94. Kostnaderna för att administrera de nya reglerna beräknades
exklusive särskilda informationsinsatser till ca 10 miljoner kronor. Verket
uppmärskammade vissa tillämpningsproblem - t.ex. olika ersättningsnivå för
försäkrade med samma diagnos eller skillnader beroende på om en allvarlig
sjukdom kunde behandlas av sjukvårdspersonal eller inte - men ansåg inte att dessa
problem kunde lösas genom nya tillämpningsföreskrifter. Problemen måste
antingen accepteras eller lösas genom införande av en enhetlig ersättningsnivå.
Riksdagen har därefter beslutat om undantag från 70 procentsnivån för mindre
ffekventa behandlingar som ordinerats av läkare och tagits med i en godkänd
behandlingsplan. Den högre kompensationsnivån skall också kunna betalas ut till
personer som väntar på rehabilitering (bet. 1993/94:SfU 12, rskr. 289).
Av socialförsäkringsutskottets ledamöter har tolv besvarat frågan om man anser att
riksdagen före beslutet fick tillräcklig information om de beräknade ekonomiska
konsekvenserna av förslaget. En majoritet (åtta ledamöter) anser att så var fallet.
Ledamöter som tillhörde något regeringsparti var något mer positiva än opposi-
tionen (fem av sju ledamöter jämfört med tre av fem). Beträffande information från
regeringen om faktiskt uppnådda besparingar efter beslutet var man mera ifråga-
sättande. Fem av sju ledamöter från regeringspartierna ansåg att informationen inte
varit tillräcklig. Motsvarande uppgifter från oppositionen och Ny demokrati var
fyra av sex svarande.
Av totalt tio svarande ansåg sex, varav fyra från något regeringsparti, att man inte
inför beslutet om karensdag och ändrade kompensationsnivåer fått tillräcklig infor-
mation om andra förändringar som kunde utgöra alternativ till de genomförda för-
ändringarna.
Socialförsäkringsutskottets ledamöter har också besvarat mera allmänna frågor om
sin syn på det beslutsunderlag regeringen tillhandahållit.
88
Förs.
Ätta av tretton ledamöter anser att den information som lämnas om de delar av
socialförsäkringen som inte redovisas på statsbudgetens utgiftssida är otillräcklig.
Det finns inga stora skillnader mellan företrädare för regeringspartierna respektive
oppositionen/Ny demokrati. Av de fyra ledamöter som givit exempel på hur infor-
mationen kan förbättras anser två att utskottet har för dålig överblick över "helhet-
en". Man efterlyser konsekvensanalyser vid besparingsförslag och ett fylligare bud-
getförslag med bl.a. redogörelser för utfallet föregående budgetår. En ledamot
menar att olika experter på socialförsäkringsfrågor borde inbjudas till utskottet
under ett par dagar i inledningen av vaije riksmöte för att presentera och diskutera
socialförsäkringen på ett mera övergripande sätt.
1994/95 :RR 10
På frågan om riksdagen fått tillräcklig information om Riksförsäkringsverkets fond-
förvaltning svarar samtliga de elva ledamöter som besvarat frågan nej. Sju leda-
möter kommenterar frågan. Man anser att informationen varit dåligt marknadsförd,
att den tidigare varit bättre och att riksdagen allmänt sett vet för lite om fonder.
Någon ledamot förefaller inte ha känt till att verket över huvud taget förvaltar
fonder.
En majoritet av utskottets ledamöter - tio av tretton svarande - anser att informa-
tionen före ett riksdagsbeslut varit otillräcklig. Ännu fler - tolv av tretton - bedöm-
er informationen efter beslut som otillräcklig. Det finns här inga stora skillnader
mellan de olika partignippema. Av de sex ledamöter som kommenterar frågan om
informationen under senare år förändrats i något viktigt avseende anser någon att
så inte är fallet. Någon annan anser att förändringarna sker allt snabbare vilket lett
till dåligt förberedda förslag från regeringens sida. Informationen från regeringen
beskrivs som en partsinlaga, som behöver kompletteras med annan information.
Någon ledamot menar att ledamöter som tillhör ett regeringsparti får bättre - men
fortfarande otillräcklig - information jämfört med dem som tillhör oppositionen.
Behovet av bättre information kommenteras av nio ledamöter. Även här talar
ledamöterna om behovet av att se "helheten", om att vid förändringar av social-
försäkringen beakta även förändringar i andra samhällssektorer. Tidsbrist anges
som en orsak till att differenser mellan uppgifter från regeringen respektive Riks-
försäkringsverket inte analyseras av utskottet. Vikten av att utskottet hör expertis i
olika frågor understryks.
Socialförsäkringsutskottets ledamöter visar i svaren på frågan om vilka som är de
viktigaste informationskällorna för arbetet i utskottet att regeringens information
kompletteras med uppgifter från en rad källor. Man hämtar information direkt från
försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket, från Försäkringskasseförbundet,
sjukvården, de fackliga organisationerna och allmänheten. Debattböcker, debatt-
artiklar och statistik ger information och impulser, liksom seminarier som anordnas
i olika sammanhang.
På en öppen fråga om bl.a. informationen från regeringen återkommer utskottets
ledamöter till behovet av pedagogiskt utformad information om effekterna av
skilda förändringar, inte bara för socialförsäkringen utan också för andra samhälls-
sektorer. Uppgifter om inkonsekvenser i försäkringen kommer från väljarna. Mera
systematiska uppföljningar av reformer anses däremot komma alltför sent - när
beslut om nya reformer redan har hunnit fattas.
89
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Socialförsäkringsutskottet har senare, i ett yttrande till konstitutionsutskottet,
betecknat regeringens sätt att i propositionerna beskriva konsekvenserna av
förändringar i socialförsäkringssystemen som "outvecklat och ofullständigt" (bet.
1993/94:SfU4y, s. 6). Utskottet efterlyser i yttrandet beräkningar av dynamiska
effekter och bedömningar av hur andra socialförsäkringsförmåner, inklusive
arbetslöshetsförmånema, påverkas av föreslagna förändringar. Regeringen bör
enligt utskottet redovisa kortsiktiga och långsiktga samhällsekonomiska
konsekvenser av sina förslag, liksom de omedelbara konsekvenserna för staten
kommunerna och de enskilda.
90
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Avsikten med vår granskning har varit att belysa några effekter av en utbyggd och
väl differentierad socialförsäkring. Granskningen har inte syftat till att värdera
socialförsäkringen från andra utgångspunkter än reglernas komplexitet. Vi har inte
haft ambitionen att värdera försäkringen från statsfinansiella utgångpunkter eller
med utgångspunkt från de enskilda hushållens behov av ekonomiskt stöd i olika
situationer. En rad förändringar av försäkringen har genomförts under senare år.
Ytterligare förändringar är planerade, under utredning eller föremål för uppmärk-
samhet i den allmänna debatten.
Vi kan dock konstatera att försäkringsreglemas överskådlighet och begriplighet
mycket sällan utgjort motiv för förändringar eller förslag till förändringar. I stället
tycks det ha varit så att de tekniska möjligheterna att differentiera de skatter eller
avgifter inkomsttagare skall betala och det stöd de försäkrade skall erhålla också
har lett till sådan differentiering. Det har resulterat i ett svåröverskådligt och
svårbegripligt regelsystem. Medborgarnas möjligheter att tillgodogöra sig - eller
kontrollera - statsmakternas beslut har därigenom begränsats, liksom deras
möjligheter att ta del av och delta i den offentliga debatten.
Vår enkät till handläggare vid fyra lokalkontor i Uppsala län visar att handläggarna
i genomsnitt lägger ned mellan åtta och nio timmar i veckan på att förklara gällande
regler för de försäkrade. Räknat på försäkringskassornas ca 15 500 anställda
motsvarar det mellan 3 000 och 3 500 heltidsanställda, vilka alltså på heltid, 40
timmar i veckan, ägnar sig åt att klargöra socialförsäkringsbestämmelsema för dem
som kontaktar försäkringskassan. Även de anställda lägger ned tid på att ta reda på
vilka regler som skall tillämpas. Praktiskt taget samtliga handläggare anger i
enkäten att de själva behöver rådfråga kolleger på kontoret eller på centralkon-
toret, slå i lagen om allmän försäkring eller i någon av försäkringskassans
broschyrer. De som kunnat uppskatta hur ofta sådana frågor behöver ställas anger
ett genomsnitt på 3—4 gånger i veckan. Med antagandet att varje fråga tar 20
minuter att reda ut betyder det för försäkringskassornas samtliga anställda en
tidsåtgång motsvarande mellan 400 och 500 heltidsanställda. För att medborgarna
skall få rimliga möjligheter att kontrollera myndigheterna och myndigheternas
beslut krävs således avsevärda tjänstemannainsatser och naturligtvis minst lika
stora insatser från de försäkrades sida.
91
Förs.
1994/95: RR10
Dessa resursinsatser skall naturligtvis ses i relation till socialförsäkringens mycket Bilaga
stora betydelse för de enskilda hushållens ekonomi och fördelningen av köpkraft
mellan hushåll av olika karaktär. Kostnaderna för socialförsäkringen och försäk-
ringens finansiering har dessutom mycket stor betydelse för statens finanser och för
samhällsekonomin över huvud taget (kapitel 1).
Exemplet ATP-poäng för värdär (kapitel 3) visar att ganska specifik kunskap kan
behövas för att medborgarna skall kunna utnyttja försäkringen på rätt sätt.
Det räcker dock enligt vår mening inte med att medborgarna kan få hjälp av
försäkringskassan att förstå de regler som tillämpas på dem själva i en bestämd
situation eller att de anställda har möjlighet att ta reda på vad som gäller. För att
kunna förstå politiska beslut och själva ta ställning i skilda politiska frågor måste
medborgarna liksom försäkringskassans anställda också - åtminstone på ett
övergripande plan - kunna överblicka socialförsäkringen och dess anknytning till
andra sociala stödformer.
Socialförsäkringen är nu så komplex att det kan ifrågasättas om ens de som direkt
arbetar med att kontrollera eller förändra försäkringen har tillräcklig överblick över
gällande bestämmelser. Tjänstemän på Riksförsäkringsverket uppger under hand
att t.o.m. tjänstemännen på verket har svårt att överblicka mer än begränsade delar
av försäkringen. "Kanske är det bara överdirektören som förstår sig på sambanden
mellan olika delar av systemet", uttryckte sig t.ex. en intervjuad tjänsteman. Vid
ADB-avdelningen i Sundsvall har man påpekat att knappast någon förmår
överblicka det mycket komplicerade datasystemet - och menat att risken för
oegentligheter därigenom blir mindre.
Att även statsmakterna har haft svårt att överblicka socialförsäkringsreglerna
framgår av att införda regler har behövt ändras på nytt som följd av oförutsedda
konsekvenser av förändringarna (kapitel 1). En särskild utredning har behövt göras
för att reda ut vilka belopp som förs till en viss inkomsttitel på statsbudgeten
(kapitel 4). Vår enkät till socialförsäkringsutskottets ledamöter ger stöd för
uppfattningen att statsmakterna behöver bättre underlag för att kontrollera hur
skilda regler och regelsystem tillsammans påverkar de enskildas ekonomi och
utgifterna för socialförsäkringen. Breven till Socialdepartementet visar samtidigt att
sådana frågor har stor betydelse för medborgarna.
Vi är medvetna om det motsatsförhållande som råder mellan behovet av över-
skådlighet och begriplighet å ena sidan och behovet av flexibilitet och rättvisa å den
andra. Det är också en fråga som tas upp i departementets svar på vår begäran om
uppgifter om regelförenkling (kapitel 3). En alltför stor differentiering - eller
önskan att styra - kan emellertid resultera i oförutsedda orättvisor och bristande
kontroll - eller ostyrbarhet. Det är inte säkert att tillkommande särbestämmelser
och ytterligare flexibilitet vad gäller möjligheterna att utnyttja försäkringen också
resulterar i avsedda - eller önskvärda - fördelningseffekter. Nya gränsdragningar
kan ge nya gränsdragningsproblem.
92
Förs.
1994/95 :RR 10
Bilaga
Önskemålet om en väl utbyggd försäkring, med regler som gör det möjligt att ta
hänsyn till medborgarnas varierande behov av ekonomiskt stöd, får enligt vår
mening inte leda till ett regelsystem som tenderar att te sig obegripligt för den
enskilde. Socialförsäkringsreglema måste kunna förankras hos försäkringskassans
anställda och kunna kontrolleras av statsmakterna. Vaije regelförändring måste
därför föregås av en diskussion om reglernas begriplighet och möjligheterna att
praktiskt administrera dem.
Vi föreslår en kartläggning av effekterna av förenklingar av gällande regler på
socialförsäkringsområdet. I en sådan kartläggning bör de negativa effekterna i
framför allt fördelningspolitiska avseenden av mycket radikala förenklingar belysas
och olika alternativ ställas mot varandra. Kartläggningen kan göras i form av
räkneexempel och avse både socialförsäkringen som helhet och mera begränsade
delar av försäkringen. Den bör inte begränsas till reglerna för ersättning utan bör
även omfatta de skatter eller avgifter med vilka försäkringen skall finansieras,
liksom - åtminstone i vissa exempel - sambanden mellan skilda regelsystem.
Vi menar att en kartläggning av detta slag, som kan genomföras av Statistiska
centralbyrån och Riksförsäkringsverket gemensamt eller av fristående forskare, har
ett principiellt intresse, i stort sett oberoende av vilka överväganden som görs i
andra sammanhang. Pågående utredningar med anknytning till socialförsäkringen
behöver därför inte avvaktas, utan en genomgång av hur förenklingar av socialför-
säkringsreglema påverkar inkomstfördelningen kan tvärtom utgöra en hjälp och ett
underlag för pågående och kommande utredningar.
Vi lämnar i det följande mera utförliga synpunkter på effekterna i olika avseenden
av komplicerade regler på socialförsäkringsområdet. Diskussionen följer i
huvudsak dispositionen tidigare i rapporten.
De anställda vid Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna skulle - om de
samlades på en plats - fylla en svensk stad av t.ex. Mariestads storlek (16 000
invånare år 1990). Det skulle bli en stad som till mycket stor del befolkades av
kvinnliga beslutsfattare. Av de anställda vid försäkringskassorna är 82 procent
kvinnor, vid Riksförsäkringsverket är andelen kvinnor 56 procent. Deras beslut
skulle avse en rad för medborgarna väsentliga välfärdsfrågor. I en och samma ad-
ministration hanteras - vid sidan av insatser för rehabilitering - ersättningar vid
föräldraskap, sjukdom och ålderdom och ett mycket stort antal andra utbetalningar.
Försäkringskassorna beskriver sig själva som delar av Sveriges största
försäkringsbolag: "Hos oss är alla försäkrade". Anställda vid försäkringskassorna
menar också att försäkringskassorna är arbetsgivare för en stor del av befolkningen
- sjuka, föräldralediga och pensionärer. Men försäkringskassorna har även
beskrivits som motsatsen till arbetsgivare, snarast som banker. I en etnologisk
93
Förs.
1994/95 :RR 10
studie av yrkeskompetensen på ett försäkringskassekontor {Tjejerna på kassan, Bilaga
Amstberg 1989) skriver författaren:
Mitt första intryck när jag går in på en kassa är att detta är en slags bank.---
Försäkringskassan är ett ställe där människor - de försäkrade - kan byta sina
tillkortakommanden och sina fysiska eller psykiska otillräckligheter mot pengar. Det är
alltså motsatsen till en arbetsplats, arbetsplatsens antites, för på arbetsplatsen ska man
ju transformera sin kompetens och sin duglighet till pengar. Liksom på banken måste
man följa vissa mönster för att kunna få några pengar. För försäkringskassan kan man
exempelvis inte presentera sig som gravid om man vill ha pengar utan man måste vara
gravid med hotande missfall. Det måste finnas en särskild anledning till sjuk-
skrivningen.
Intrycket av att försäkringskassan skall ge service förstärks i diskussioner om
huruvida försäkringkassan är en myndighet. En anställd säger enligt samma studie:
Jag tror att man upplever oss som ett serviceorgan som skall betala ut de pengar till folk
som de är berättigade till. Vi är inte en sådan här myndighet som har som vår största
uppgift att spara pengar, utan vi tycker att vår uppgift är att betala ut pengar till folk,
se till att dom klarar sig. {Tjejerna på kassan, Arnstberg 1989)
Att försäkringskassorna gärna ser sig som serviceorgan - och helst välkända
sådana - har framgått tidigare i rapporten (kapitel 2). Bland annat ordnandet av
socialförsäkringens dag och information i köpcentra och liknande har varit uttryck
för ansträngningar att göra försäkringskassorna mera kända hos allmänheten.
Liksom andra anställda i företag eller den offentliga sektom behöver försäkrings-
kassornas anställda känna att de utför ett viktigt arbete och tillhör en arbetsplats
som gillas av allmänheten. Vi delar uppfattningen att det är viktigt att allmänheten
inte bara känner till socialförsäkringen utan också har en någorlunda korrekt
uppfattning om försäkringskassornas arbetsuppgifter. Vår undersökning vid fyra
lokalkontor i Uppsala län tyder inte heller på att försäkringskassan på något sätt
skulle vara någon okänd institution (jfr nedan). Vi ifrågasätter dock om inte den
tidsanda som under 1980-talet präglat den allmänna synen på managementfrågor i
alltför hög grad fått prägla också inriktningen av försäkringskassornas ansträng-
ningar att finna sin roll. Med ambitionen att ge service har helt naturligt följt ett
mindre intresse för kontroll och kritisk granskning av de uppgifter som kommit
från olika håll. Utrymmet för att ifrågasätta uppgifter från arbetsgivare, läkare och
försäkrade har blivit litet.
En stor del av försäkringskassornas arbete består i att fatta beslut om utbetal-
ningar av olika slag. Statsmakterna har haft förtroende för försäkringsadministra-
tionens effektivitet, och försäkringskassorna har därför ålagts att svara för
utbetalningar också för andra myndigheters räkning. Särskilt i sådana fall kan det
dock finnas möjligheter att även andra än försäkringskassorna kan administrera och
kontrollera utbetalningarna. Vi förutsätter att regeringen inför vaije förändring av
försäkringkassomas uppgifter prövar olika alternativ och redovisar för riksdagen
hur utbetalningarna kan administreras på billigaste sätt. Det behövs enligt vår
mening också ett tydligt ställningstagande till hur försäkringskassornas arbets-
uppgifter bör utvecklas på sikt. Vi förutsätter att denna fråga kommer att
behandlas inom ramen för pågående utredning om en ny ordning för sjuk- och
arbetsskadeförsäkringama.
94
Förs.
1994/95 :RR 10
Bilaga
"Man stänger inte av TV för att läsa en broschyr från Riksförsäkringsverket, det
kan jag försäkra", säger ordföranden i Bankstödsnämnden Odd Engström i en
intervju (Björkhem 1994). Engström menar att myndigheter när de informerar
allmänheten måste ha en realistisk bild av mottagarnas situation. Med kanske tjugo
TV-kanaler att välja bland ter sig inte trycksaker från t.ex. Riksförsäkringsverket
särskilt lockande.
Det kan i det perspektivet tyckas som om Riksförsäkringsverkets och Försäkrings-
kasseförbundets ansträngningar att genom speciella trycksaker popularisera och
förklara försäkringen borde vara dömda att misslyckas. Vi menar dock att så inte
alls behöver vara fallet, bl.a. därför att TV-underhållning och information från
Riksförsäkringsverket är företeelser som inte behöver konkurrera om medborgar-
nas uppmärksamhet och tid på samma sätt som t.ex. olika slags TV-underhållning.
"Inte rolig, men användbar", skriver posten i reklamen för sin nya postkatalog. En
liknande attityd kan allmänheten förväntas inta i förhållande till socialförsäkringen.
Tidigare undersökningar, liksom vår egen undersökning vid fyra lokalkontor, visar
att antalet telefonsamtal till försäkringskassorna vida överstiger antalet besök (det
betyder inte att antalet besök på lokalkontoren är försumbart; jfr kapitel 2). Dessa
förhållanden - i kombination med det faktum att många lokalkontor stänger kl.
15.00 de flesta dagar i veckan - talar enligt vår mening för att information om
socialförsäkringen behöver finnas tillgänglig på andra platser än på lokalkontoren.
Det är viktigt att trycksaker från Riksförsäkringsverket och Försäkringskasseför-
bundet finns på t.ex. bibliotek, postkontor, apotek, sjukhus och vårdcentraler, som
har längre öppethållandetider och utrymme för samhällsinformation av olika slag.
Vi tror att en mera aktiv spridning av informationen kan bidra till mera intresserade
samhällsmedborgare och till bättre kunskaper om försäkringen hos befolkningen i
allmänhet. En förutsättning härför är förstås att informationen kan hållas aktuell.
Möjligheterna för enskilda att själva med hjälp av enkla räkneprogram beräkna
storleken av eventuella bostadsbidrag och andra ersättningar från försäkringskassan
bör utvecklas. I Göteborg har teknisk utrustning tillfälligt ställts upp i köpcentra
och liknande. För en mera permanent verksamhet kan större bibliotek vara
lämpliga. Terminaler eller persondatorer kan där användas för en rad olika syften,
vilket medför att kostnaderna för teknisk utrustning kan begränsas.
I budgetpropositionen 1993 uppmärksammade finansministern myndighetschefer-
nas ansvar för att myndigheter i skrivelser och beslut använder ett klart och
begripligt språk (prop. 1992/93:100, bil. 8). Regeringen har därefter beslutat
inrätta en arbetsgrupp i regeringskansliet med uppgift att på olika sätt främja
myndigheternas språkvård. Gruppen har bl.a. genom enkäter till myndigheter och
språkvårdare påböljat en kartläggning av vilka aktiviteter som hittills bedrivits.
95
Förs.
1994/95:RR10
Av Riksförsäkringsverkets svar på arbetsgruppens enkät framgår att verket inte Bilaga
speciellt intriktat sig på språkvård, men att en särskild arbetsgrupp arbetar med en
rapport om Riksförsäkringsverkets uttrycksmedel. Uttrycksmedlens språkliga
utformning kommer enligt uppgifterna från verket också att behandlas av gruppen.
Av vår enkät till de anställda vid fyra lokalkontor framgår att i storleksordningen
var tredje blankett som kommer till kontoret är ofullständigt eller felaktigt ifylld.
Resultatet avviker inte från slutsatserna i andra undersökningar, där bara hälften av
de försäkrade angivit att de själva kan fylla i blanketterna eller att blanketterna är
lätta att förstå sig på (kapitel 2). I vår undersökning anger många handläggare att
"nästan alla" blanketter som kommer behöver kompletteras på något sän. Vanligen
måste handläggarna ringa eller skriva till de försäkrade.
Om vår undersökning är representativ, ringer de anställda vid försäkringskassorna
drygt 100 000 telefonsamtal per vecka med anledning av bristande uppgifter från
de försäkrade. Sådana brister ger upphov till sammanlagt 120 000-130 000 brev
per vecka (motsvarande i storleksordningen 5 miljoner brev per år) från
försäkringskassorna och förmodligen ungefar lika många telefonsamtal eller brev
från de försäkrade till försäkringskassan.
Många av dem som besvarat vår enkät upplever att det finns för många blanketter
och att blanketterna är besvärliga för de enskilda. Enkätsvaren tyder på att en
översyn av hela uppsättningen blanketter är befogad. Vissa blanketter förefaller
särskilt svåra och kan behöva ses över av språkkonsulter tillsammans med de
anställda. Vi förutsätter att Riksförsäkringsverket tillsammans med språkvårdare
går igenom försäkringskassornas behov av blanketter och blanketternas
utformning.
Även om en del problem vid försäkringskassornas skriftväxling med de försäkrade
kan undanröjas genom mer aktiv språkvård, bättre blanketter och mallbrev och
språkutbildning för de anställda, återstår problemet att på ett enkelt sätt förmedla
resultatet av komplicerade bestämmelser och beräkningar. Det är inte säkert att
problemen med ofullständiga blanketter kan lösas enbart med hjälp av enklare
språk eller ny grafisk utformning av blanketterna. Blanketterna blir svårbegripliga
också till följd av att socialförsäkringsreglerna är svåröverskådliga. Den enskilde
behöver förstå sig på reglerna för att kunna lämna - och känna sig motiverad att
lämna - de uppgifter försäkringskassan behöver.
Det beslut om förlängd omställningspension som i kapitel 2 återges som ett
exempel på ett brev från försäkringskassan till en enskild är enligt vår uppfattning
inte skrivet på något ålderdomligt eller särskilt byråkratiskt språk. Att beslutet ter
sig svårtolkat beror i stället på de bestämmelser som reglerar beslutet.
Språkvård kan därför inte betraktas som en isolerad företeelse, som enbart handlar
om att "lätta upp" tunga eller onödigt krångliga formuleringar. Eftersom frågan om
bestämmelsers begriplighet hänger nära samman med reglernas innehåll, behöver
språk och innehåll granskas parallellt när nya bestämmelser införs. Handläggare vid
försäkringskassan i Uppsala län har i vår enkät ifrågasatt om beslutsfattarna förstår
innebörden och konsekvenserna av sina beslut. Närmare kontakter mellan besluts-
fattare och praktiker har föreslagits.
96
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
De som har till uppgift att utforma nya regler på socialförsäkringsområdet behöver
ha fortlöpande kontakter med språkvårdare, men också med dem som skall
tillämpa reglerna och dem reglerna skall tillämpas på. När regeringen presenterar
förslag till nya regler bör det av propositionen framgå att dessa granskats från
begriplighetssynpunkt. "Begriplighetssynpunkter" bör då ha lämnats inte bara av
regeringskansliets språkvårdare utan också av anställda vid försäkringskassorna
och representanter för de försäkrade.
"Många av de regler och bestämmelser som kringgärdar kassans verksamhet är
svåra även för de anställda. Att då vänta sig att allmänheten skall känna till olika
detaljregleringar är högt ställda krav", skriver Kenneth Abrahamsson (1994:75).
Han konstaterar också att den stora och svåra frågan om hur medborgarna och de
försäkrade utvecklar kunskap om socialförsäkringen fortfarande är obesvarad
(a.a.).
Den registrering av försäkrades och andras ärenden till försäkringskassan som
handläggarna vid fyra lokalkontor genomförde under två dagar i april 1994 ger en
bild av hur omfattande och mångfasetterat försäkringskassornas arbete är. Under-
sökningen belyser också intensiteten i kassornas kontaktverksamhet.
Var och en av de 140 handläggarna mottog i genomsnitt nio telefonsamtal och
mellan två och tre besök per dag. Uppräknat till riksnivå betyder det ca 900 000
inkommande kontakter per vecka (inkommande post ej medräknad) och i
storleksordningen 36 miljoner telefonsamtal eller besök per år. Att bara en liten
andel av dem som kontaktade lokalkontoren hade vänt sig till fel myndighet
indikerar att försäkringskassornas verksamhetsområde är väl känt.
Den stora volymen ärenden - som i vår undersökning ändå inte omfattade skriftliga
kontakter med kassan - kan grovt sorteras in under begreppen administration och
information. Kontoren administrerar när de tar emot anmälningar, registrerar och
skriver ut intyg. Om vår undersökning är representativ skulle närmare två tredje-
delar av alla inkommande samtal eller besök röra sådan administration. Uppräknat
till riksnivå motsvarar det i storleksordningen 23 miljoner kontakter enbart från
lokalkontorens sida. Kostnaderna blir minst de dubbla om även tidsåtgång, telefon-
kostnader m.m. för de försäkrade beaktas. Uppgifterna illustrerar socialförsäkring-
ens stora betydelse, men kan också ge en antydan om potentiella besparingsmöjlig-
heter genom regelförenklingar eller andra rationaliseringar.
Det är inte uteslutet att en del av frågorna till försäkringskassan hade kunnat und-
vikas med tydligare information till allmänheten (även om en bättre informerad
allmänhet också kan vara benägen att ställa flera frågor). Till exempel hade kanske
en del frågor om när pengarna kommer eller när försäkringskassan kommer att
fatta beslut i ett bestämt ärende kunnat undvikas genom entydiga och tidiga
97
Förs.
1994/95-.RR10
besked. Enligt vår undersökning motsvarar sådana frågor omkring 10 procent av Bilaga
samtliga ärenden till försäkringskassan.
De frågor som i övrigt gällde regeltillämpning avsåg bestämda situationer som ofta
var ganska speciella (se kapitel 2 och bilaga 2 för exempel). Med en starkt differen-
tierad socialförsäkring har försäkringskassan här en viktig informationsförmedlan-
de roll. Direkta upplysningar från försäkringskassan kan knappast ersättas av mer
allmän information i broschyrer, TV-inslag eller liknande. Både kartläggningen av
ärenden till försäkringskassan och vår enkät till handläggarna vid lokalkontoren
visar att denna informationsverksamhet är mycket omfattande. Enklare socialför-
säkringsregler skulle därför ge stora administrativa besparingar i försäkringskas-
sorna. Även de enskildas bekymmer med att administrera sig själva skulle minska.
Vi har ovan föreslagit att framför allt de fördelningspolitiska effekterna av radikala
förenklingar av socialförsäkringsreglema ges en allsidig belysning. Möjligheterna
att med hjälp av bättre allmän information minska antalet mera triviala frågor till
kassorna bör därutöver prövas. Olika informationsstrategier kan därvid prövas -
och utvärderas - vid olika kassor. Riksförsäkringsverket bör successivt söka be-
svara frågan om hur medborgarna informerar sig om socialförsäkringen (jfr ovan).
Även medborgarnas förutsättningar att tillgodogöra sig olika slags information be-
höver klarläggas (jfr kapitel 2). Bättre kunskaper om bl.a. läsvanor och läsförstå-
else kan ge underlag för förenklingar och förtydliganden av socialförsäkringen.
Vår- mycket begränsade - genomgång av Socialdepartementets inkommande post
ger anledning till följande reflektioner:
• De brev som rör socialförsäkringen är nästan uteslutande föranledda av besvärliga
socialförsäkringsregler.
• Av breven framgår tydligt att det för de enskilda inte är oväsentligt hur social-
försäkringsregler och andra regler, som skattereglerna, fungerar i relation till
varandra.
• Både enskilda, försäkringskassor och anställda vid försäkringskassorna kan känna
sig föranlåtna att skriva direkt till socialministern.
• Brevskrivarna är inte bara bekymrade för sin egen, privata ekonomi. De månar
också om statsfinanserna och uppmanar till försiktighet med statens utgifter.
Genomgången visar enligt vår uppfattning att de enskildas möjligheter att förstå sig
på socialförsäkringsbestämmelsema inte är en fråga som kan avfärdas som
oväsentlig för landets invånare. De problem som socialministern uppmärksammas
på genom brev från olika delar av landet förtjänar en systematisk behandling. Även
med utgångspunkt från synpunkter från skilda brevskrivare kan begriplighets-
undersökningar av den typ vi föreslagit ovan vara motiverade.
98
Förs.
1994/95:RR10
Att även anställda vid försäkringskassorna skriver direkt till departementet kan Bilaga
vara en indikation på (upplevda) svårigheter att få gehör för olika synpunkter på
annat sätt. Kanske uppfattas det som en lång och långsam omväg att via den egna
organisationen och Riksförsäkringsverket begära förändringar. Möjligen hoppas
man få bättre gehör för sina synpunkter genom en direkt hänvändelse till den
ansvarige ministern.
Vi menar att Riksförsäkringsverket då och då systematiskt bör fråga efter, gå
igenom och aktivt ta ställning till de anställdas synpunkter på försäkringsreglema.
Så sker i viss utsträckning redan genom den aktiva tillsyn verket bedriver. Det
skulle dock också kunna ske genom ett förfarande som var mera koncentrerat till
försäkringsbestämmelsema - genom att vissa bestämmelser granskades av alla
försäkringskasseanställda eller genom att vissa kontor bereddes tillfälle att yttra sig
över samtliga bestämmelser. Även de problem med samordning med andra
verksamheter de anställda möter i sitt arbete behöver uppmärksammas vid en sådan
genomgång. Vi föreslår att regeringen tar initiativ till en sådan probleminriktad
uppföljningsverksamhet och att resultatet härav rapporteras till riksdagen.
Som framgår av kapitel 2 har antalet omprövade ärenden och antalet beslut som
överklagas till domstol ökat under senare år. Försäkringskassorna vidhåller sina
ursprungliga beslut i det helt övervägande antalet fall. Andelen beslut som ändras i
domstol är lägre än för andra typer av mål.
Uppgifterna kan tolkas på flera sätt. Ökningen av antalet klagomål över försäk-
ringskassornas beslut kan ses som en indikation på att försäkringskassornas
handläggning blivit allt mera bristfällig, kanske som ett resultat av krångliga
socialförsäkringsbestämmelser. Den kan också spegla en ökad medvetenhet hos
befolkningen, kanske som ett resultat av informationsinsatser från Riksförsäkrings-
verkets eller kassornas sida. Kassorna kan ha ändrat sin praxis vad gäller
omprövning av beslut. Det kan också vara så att ökningen egentligen inte är någon
ökning, sett i relation till det antal försäkringsbeslut som kassorna fattar.
De ändringar av försäkringskassornas eller socialförsäkringsnämndemas beslut som
domstolarna gör kan uppfattas som ett tecken på kassornas eller nämndernas för-
måga att tillämpa socialföräkringsbestämmelsema på ett korrekt sätt. Utgången i
målen skulle i så fall kunna betraktas som ett gott betyg åt försäkringskassorna. En
stor andel bifall till kassornas eller nämnderna beslut skulle dock även kunna ses
som en indikation på att bestämmelserna är svåra att tillämpa också för domsto-
larna.
Det missnöje med antingen själva socialförsäkringen eller försäkringskassornas
handläggning av skilda ärenden som kommer till uttryck genom klagomål i olika
former behöver kartläggas närmare. I vilken utsträckning beror klagomålen på att
socialförsäkringsbestämmelsema missuppfattats? Vilka klagomål hade kunnat eli-
mineras med bättre information eller enklare bestämmelser, och vilka administra-
tiva besparingar hade i så fall uppnåtts? Vi föreslår att utvecklingen av ompröv-
99
Förs.
1994/95:RR10
ningsbeslut, överklaganden, JO- och JK-anmälningar analyseras genom regeringens Bilaga
försorg.
Den sammanställning av utredningar om missbruk av socialförsäkringen som
Riksförsäkringsverket sökt åstadkomma (kapitel 2) visar att sådana utredningar
under det senaste decenniet knappast prioriterats av kassorna. Den "intema
kassakultur" som verket talar om i sin utredning har varit inriktad på service
snarare än på kontroll. Förutsättningen har varit att de som begär ersättning från
socialförsäkringen också är berättigade till sådan ersättning. Undersökningen visar
också att bristande enhetlighet mellan kassorna vad gäller de olika undersökning-
arnas inriktning och omfattning, redovisningsform m.m. gör det mycket svårt att få
någon bild av försäkringskassornas samlade kontrollinsatser. Riksförsäkringsverket
konstaterar att det inte tycks vara möjligt att få någon bild ens av insatserna vid
enskilda kassor.
Vi menar att regeringen aktivt måste bidra till att frågan om missbruk av försäk-
ringen på olika sätt hålls levande i försäkringskassorna. Tydliga krav på särskilda
undersökningarom missbruk bör ställas i regleringsbreven. Riksförsäkringsverket
bör få i uppdrag att rapportera resultatet av undersökningar till regeringen. Vi
förutsätter att verket fortsättningsvis centralt sammanställer statistik om bl.a.
polisanmälningar och återkrävda belopp på ett sådant sätt att det blir möjligt att
följa kassornas aktiviteter på ett samlat sätt. Som tidigare framgått (kapitel 3) är
det en fråga som även uppmärksammats av Riksförsäkringsverkets externa
revisorer.
Vår undersökning av de anställdas uppfattningar om bidragsfusk kan - särskilt
jämfört med Riksförsäkringsverkets motsvarande undersökning - tolkas som att de
anställda bedömer att bidragsfusket har en relativt begränsad omfattning. Kanske
är en sådan attityd nödvändig för att arbetet vid försäkringskassan över huvud
taget skall upplevas som meningsfullt.
Att två tredjedelar av de anställda tror att det är ganska vanligt att försäkringen
missbrukas kan samtidigt uppfattas som en hög andel, något som skulle visa att de
anställda hyser ganska litet förtroende för socialförsäkringen och de egna kontroll-
möjligheterna. Om detta är en korrekt tolkning (och svaren inte helt enkelt visar att
det i enkätundersökningar finns en tendens hos dem som svarar att placera sig "i
mitten"), har försäkringskassornas anställda en besvärlig - och på sikt ohållbar -
arbetssituation. Vi tror att det är nödvändigt för arbetstrivsel och effektivitet i
försäkringskassornas arbete att de anställda uppfattar kontrollmöjligheterna som
goda. Även med hänsyn till personalen är det således nödvändigt att socialför-
säkringsreglema och den intema kontrollen utformas på ett sådant sätt att möjlig-
heterna till missbruk minimeras.
Frågan om de anställdas uppfattningar om bidragsfusk behöver enligt vår mening
fortlöpande följas och relateras till förändringar av socialförsäkringen och av
Riksförsäkringsverkets och försäkringskassornas interna kontroll. Vi förutsätter att
100
frågan kommer att behandlas av Riksrevisionsverket i anslutning till verkets
utredning om bidragsfusk.
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Även regeringen bör uppmärksamma sambandet mellan regler, intern kontroll,
bidragsfusk och uppfattningar om bidragsfusk. Liksom våra konsulter menar vi att
vaije planerad regelförändring måste kopplas till förutsättningarna för intern
kontroll (jfr kapitel 3). Regeringen bör redovisa för riksdagen hur den intema
kontrollen påverkas av föreslagna regelförändringar.
I en verksamhet med den oerhörda ekonomiska betydelse som socialförsäkringen
har blir möjligheterna att upprätthålla god kontroll över såväl inkomster som
utgifter självfallet av avgörande betydelse. Det är viktigt av statsfinansiella skäl,
men också för att upprätthålla god samhällsmoral och tilltro till statsmakternas
förmåga att genomföra sina beslut på ett sätt som överensstämmer med inten-
tionerna bakom besluten. Vi menar att frågor om kontroll, revision, tillsyn och
regelförenkling hänger nära samman. Åtminstone i vissa fall bör enklare regler
kunna ersätta förstärkt kontroll i Riksförsäkringsverkets och försäkringskassornas
verksamhet. Det är en uppfattning som också tidigare har framförts från Riksför-
säkringsverket (kapitel 2). Frågorna behöver dock ägnas ökad uppmärksamhet.
Sambanden mellan reglernas utformning och kontrollbehovet behöver klargöras
mera i detalj.
Som framgår av kapitel 3 föreligger det i olika delar av försäkringskassornas hand-
läggning risk för - omedvetna eller medvetna - fel. Genom god intem kontroll
skall riskerna motverkas och helst förebyggas. Den intema kontrollen avser således
inte enbart kontroller riktade mot försäkringskassornas anställda utan omfattar
också kontroller av uppgifter från försäkrade, arbetsgivare, läkare, tandläkare och
andra vårdgivare. Gränserna mellan kontroller riktade mot olika kategorier är inte
alltid entydiga. Att kassorna i vissa fall har bristfälligt eller direkt felaktigt underlag
för sina beslut kan uppfattas som lika allvarligt - och minst lika dyrbart för skatte-
betalarna - som direkta manipulationer av datasystemet. Kunskap om att läkarintyg
knappast kontrolleras kan utnyttjas av försäkrade lika väl som av försäkringskas-
sornas anställda. Detsamma gäller kunskap om att andra intema kontrollrutiner inte
tillämpas på avsett sätt i praktiken.
Omfattningen av felaktiga beslut - vare sig de är medvetna eller sker av misstag -
är naturligtvis okänd. I många fall grundas försäkringskassornas beslut på bedöm-
ningar av sådan karaktär och svårighetsgrad att frågan om "rätt" eller "fel" inte kan
besvaras entydigt, något som försämrar förutsättningarna för intern kontroll. I vår
enkät har motsatsförhållandet mellan regler och bedömningar framhållits av flera
handläggare. En handläggare har särskilt framhållit hur svårt det kan vara att för-
klara för försäkrade att ett beslut grundas på en bedömning och inte på en entydig
101
Förs.
1994/95:RR10
regel. Möjligheten att andra handläggare eller andra försäkringskassor bedömer ett Bilaga
ärende annorlunda skapar då osäkerhet hos både de anställda och de försäkrade.
Olika försäkringskassor har gjort en rad s.k. servicemätningar, däremot har inga
undersökningar av hur allmänheten uppfattar försäkringskassan som kontrollorgan
gjorts. Påståendet "Försäkringskassan är främst en kontrollorganisation" placeras i
två jämförande undersökningar under gruppen negativa påståenden. Att andelen
svarande som instämmer i påståendet tenderat att minska uppfattas i dessa under-
sökningar som bra (kapitel 3).
Vi delar självfallet uppfattningen att försäkringskassorna på alla sätt skall bistå
medborgarna med information och upplysningar och också hjälpa de försäkrade att
få del av ersättning och andra åtgärder som de är berättigade till. Samtidigt anser vi
att det faktum att försäkringskassan även har att utföra en hel del kontroller inte
bör undertryckas.
Av vår enkät framgår att de anställda vid försäkringskassorna lägger ned ett
omfattande arbete på att komplettera felaktigt eller ofullständigt ifyllda blanketter
(jfr ovan). Sådan komplettering kan uppfattas som ett led i en intern kontroll.
Svaren på frågan varför blanketterna behöver kompletteras antyder dock att
kontrollmomentet inte är dominerande. Det tycks i stället mycket handla om att
blanketter inte är undertecknade eller daterade eller att uppgifter saknas, brister
som kan hänföras till svåröverskådliga blanketter eller till regler vars innehåll inte
kan överblickas av den enskilde. För försäkringskassornas anställda får uppgiften
att komplettera ofullständiga blanketter i sådana fall karaktären av pappers-
hantering. "För mycket papper hit och dit", skriver också en handläggare apropå
frågorna i vår enkät.
Svaren på våra frågor tyder på att kontakterna med anledning av ofullständigt
ifyllda blanketter i första hand gäller de försäkrade och endast i mindre utsträck-
ning läkare och arbetsgivare. Det kan förklaras av att de försäkrade är många fler
än övriga kategorier tillsammans. Läkare och arbetsgivare kan också ha större rutin
på att fylla i blanketter än försäkrade i allmänhet. De blanketter de skall använda
kan vara lättare att förstå sig på. Det innebär samtidigt att lokalkontorens dagliga
kontakter med dessa kategorier blir mindre omfattande. Kontroll av de uppgifter
som lämnas måste ske i andra former än genom begäran om kompletterande
uppgifter.
Svagheter i Riksförsäkringsverkets och försäkringskassornas intema kontroll har
påtalats såväl av våra konsulter som av de externa revisorerna. Det gäller inte
minst de rutiner som finns för kontroll av uppgifter från försäkrade, arbetsgivare,
läkare och tandläkare. Konsultema menar bl.a. att försäkringskassans anställda i
kontakterna med stora arbetsgivare eller utbildningsanordnare lätt kan hamna i
underläge, vilket kan leda till att en orimligt stor del av kostnaderna för t.ex.
rehabilitering betalas med statliga medel. Frågan berörs i en skrivelse från
Riksförsäkringsverket till regeringen (1994-04-21), där verket bl.a. föreslår att
kassorna skall ges rätt att debitera arbetsgivare för rehabiliteringsutredningar.
Frågan om kontrollerna av de uppgifter som lämnas till försäkringskassorna givits
tillräcklig prioritet och tillräcklig status i organisationen har också uppmärksam-
102
Förs.
1994/95:RR10
mats av såväl de externa revisorerna som av regeringen och Riksförsäkringsverket. Bilaga
Riksrevisionsverket påböljade i slutet av 1993 en kartläggning av den kontroll av
inkomna sakuppgifter som olika försäkringskassor bedriver. Regeringen har i
kompletteringspropositionen 1994 redovisat ambitionen att skärpa kontrollen inför
förtidspensionering (prop. 1993/94:150, bil. 5). Riksförsäkringsverket uppger
under hand att kontrollffågoma på senare tid ägnats ökad uppmärksamhet.
Med bristande intem kontroll avses även t.ex. det faktum att lokalkontorens
registrering av utbetalningar inte kan stämmas av mot de betalningar som
genomförs och bokförs av ADB-avdelningen och förhållandet att allt fler
transaktioner genomfors med hjälp av s.k. särskild registrering.
Bristema sammanhänger åtminstone till en del med det decentraliserade besluts-
fattandet och den bristande enhetligheten i försäkringskassornas rutiner, ett
förhållande som i sin tur kan härledas till den motsättning mellan myndighetskultur
och folkrörelsetradition som präglat försäkringskassornas arbete (kapitel 1).
Vi menar att bristerna i den intema kontrollen vid Riksförsäkringsverket och
försäkringskassorna medför att stora risker tas med statliga medel. Vi förordar
därför att Riksförsäkringsverket snarast får regeringens uppdrag att rätta till de
uppmärksammade bristerna. Ytterligare kartläggningar, mera avgränsade insatser
eller justeringar av befintliga rutiner förefaller otillräckliga. Vi förordar en förutsät-
tningslös och övergripande översyn av rutiner och teknikstöd, där också möjlig-
heterna att tona ned försäkringskassornas uppgifter som rena betalningsförmedlare
beaktas (jfr ovan).
Regeringen bör föranstalta om en sådan utredning, som innefattar såväl nya
administrativa rutiner som införandet av ny teknisk utrustning. Planerade eller
nyligen genomförda förändringar bör därvid värderas utifrån den inverkan
förändringarna får på den intema kontrollen. Översynens resultat bör rapporteras
till riksdagen.
I en promemoria om intem kontroll och intemrevision i bankerna som utarbetats av
Finansinspektionen (1994-02-15) behandlas frågor som mycket påminner om dem
som aktualiserats av våra konsulter och av Riksförsäkringsverkets och försäkrings-
kassornas externa revisorer. Vi förutsätter att Riksförsäkringsverket och för-
säkringskassorna fortlöpande tar del av de erfarenheter som vunnits under och
efter bankkrisen.
Vi delar den uppfattning som framförts av konsulterna från Emst & Young, näm-
ligen att försäkringskassornas intema revision kan bedrivas på ett mera effektivt
sätt, om verksamheten organiseras centralt. Vid sidan av de fördelar Emst &
Young pekat på - möjligheter till koncentrerade insatser, specialisering, utvidgad
ADB-revision och individuellt anpassad utbildning - vill vi framhålla de stora
svårigheterna för en eller två personer att arbeta aktivt och självständigt utan stöd
av kolleger. Verksamheten blir då mycket sårbar. Vid Riksförsäkringsverkets
8 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR10
103
tillsynsbesök har ocksä framkommit exempel pä att utarbetade risk- och
väsentlighetsanalyser inte kunnat följas i praktiken (kapitel 3).
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Vi menar att intemrevisionen kan effektiviseras och att arbetsvillkoren för intem-
revisorema i mänga försäkringskassor förbättras genom central organisatorisk
placering. Vi förordar därför att Riksförsäkringsverket fär i uppdrag att närmare
undersöka förutsättningarna för omorganisation.
Vi har inte närmare undersökt anledningen till att det förekommer brister i den
intema kontrollen vid Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna,
trots att dessa uppmärksammats av de externa revisorerna. En förklaring kan vara
att utvecklingen av ADB-systemen tillfälligt stannade av som följd av den fleråriga
diskussionen kring förutsättningarna för ADB-baserade personregister. Organisa-
tionens hittillsvarande inriktning mot service kan ocksä ha bidragit till att frågor om
intem kontroll ägnats mindre intresse. Statsmakterna har framför allt prioriterat
kampen mot ohälsan. Regeringens intresse för att aktivt medverka till att de
problem revisorerna aktualiserat blir lösta förefaller därmed ha varit begränsat.
Vi menar att det är avgörande för revisionens trovärdighet och auktoritet att
regeringen följer upp de frågor de externa revisorerna aktualiserat. Det gäller
generellt - och regeringen har ocksä aviserat att behovet av allmänna krav på
utbyggd intern kontroll i myndigheterna kommer att övervägas (prop. 1993/94:
150, bil. 1). Men det gäller även frågor som mera direkt berör enskilda myndig-
heter. Sä länge det finns brister i den intema kontrollen vid Riksförsäkringsverket
eller försäkringskassorna bör riksdagen informeras om vilka åtgärder som vidtas
för att förbättra situationen.
Vi konstaterar att Riksrevisionsverket avsätter drygt 2 procent av sina samlade
resurser för redovisningsrevision för att granska statliga utgifter som motsvarar
mer än 20 procent av bruttonationalprodukten. Åtminstone temporärt - när
förändringarna inom socialförsäkringsområdet är frekventa och omfattande - är
enligt vär bedömning ökade revisionsinsatser motiverade. De externa revisorerna
har noterat brister i framför allt den interna kontrollen som annars inte självklart
hade uppmärksammats.
För budgetåret 1992/93 använde Riksrevisionsverket i storleksordningen 15
procent av sina samlade granskningsresurser för socialförsäkringsområdet för att
granska Riksförsäkringsverkets och försäkringskassornas resultatredovisningar.
Försäkringskassornas resultatredovisningar granskades även av de intema
revisorerna. Som tidigare framgått (kapitel 3) bygger den externa revisionen av
försäkringskassornas redovisning i hög grad på genomförd internrevision.
Riksrevisionsverkets granskning av resultatredovisningar har däremot skett
förhållandevis oberoende av intemrevisoremas arbete.
Vära konsulter har ifrågasatt om denna revision är meningsfull med hänsyn till att
några metoder eller mätt för att avgöra vad som är ett gott resultat och vad som är
god redovisningssed inte finns utvecklade. När granskningen av resultatredovis-
104
Förs.
1994/95:RR10
ningama introducerades var uppfattningen dock snarast den motsatta. Revisions- Bilaga
utredningen framhöll att det innan myndigheterna lämnat nägra resultatredovis-
ningar var omöjligt att precisera vad begreppet i detta fall skulle innebära (SOU
1990:64). Riksdagen ansåg att det var viktigt att Riksrevisionsverket utvecklade
metoder och påbörjade granskningen av resultatredovisningar (bet. 1990/91 :FiU 16,
rskr. 182).
Vi menar att myndigheternas och regeringens nytta av den genomförda gransk-
ningen behöver utvärderas. Riksrevisionsverket har menat att det behövs fler och
mer entydiga mått, att fler mål måste uppställas och att målen måste utvärderas.
Frågan om fler verksamhetsmål och resultatmått behövs - och till vad de behövs -
behöver dock ställas, och frågan måste också relateras till kostnaderna för att
utveckla, använda och revidera de olika måtten.
Enligt förordningen (1993:134) om årsredovisning och anslagsframställning skall
statliga myndigheter fastställa mål för de delar av verksamheten där statsmakterna
inte angivit några mål. Vi menar dock att mål för olika delar av socialförsäkrings-
området i största möjliga utsträckning bör fastställas av statsmakterna. Riksdagen
och regeringen blir på så sätt delaktiga i Riksförsäkringsverkets och försäkrings-
kassornas prioriteringar av olika arbetsuppgifter. De får därmed också lättare att
ställa bestämda krav på uppgifter.
Regeringen bör enligt vår uppfattning aktivt ta ställning till vilka uppgifter om
socialförsäkringen som regelbundet behövs för regeringens arbete och hur upp-
gifterna bör vara sammanställda. Värdet av att måtten också revideras av Riks-
revisionsverket bör bedömas i detta sammanhang. Revision av resultatredovis-
ningar har genomförts under två år. Både i regeringskansliet och vid Riksförsäk-
ringsverket bör det finnas erfarenheter som kan ligga till grund för analys och
ställningstaganden inför eventuellt fortsatt verksamhet. Vi förutsätter att
regeringen återkommer till riksdagen med ett ställningstagande till dels behovet av
uppgifter om socialförsäkringen, dels erfarenheterna av Riksrevisionsverkets
granskning av Riksförsäkringsverkets och försäkringskassornas resultatredo-
visningar.
De landstingsvalda externrevisoremas oklara uppgifter och oklara ansvar har
påtalats av våra konsulter, liksom av de externa revisorerna. Vi förutsätter att
frågan behandlas i anslutning till kommande översyn av försäkringskassornas
ställning och roll.
Både vid Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna bedrivs en aktiv tillsyns-
(eller uppföljnings-) verksamhet vars syfte främst är att via erfarenhetsutbyte
mellan handläggare med olika arbetsuppgifter åstadkomma en enhetlig rätts-
tillämpning. Verkamheten är enligt vår bedömning ett nödvändigt komplement till
utvecklad intern kontroll, utbildnings- och informationsinsatser. Hittills har central
och regional tillsynsverksamhet bedrivits parallellt. Möjligen skulle arbetet bli
effektivare, om försäkringskassornas arbete utnyttjades som utgångspunkt för
Riksförsäkringsverkets tillsyn. Det kan också finnas fördelar med en vidare
105
spridning av åtminstone principiellt intressanta resultat av de olika tillsyns-
in satserna.
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Socialdepartementets svar på vår förfrågan om genomförd och pågående
regelförenkling visar att frågorna saknar aktualitet för departementet.
Förteckningar över vidtagna förenklingar saknas uppenbarligen. Inte heller
förefaller departementet systematiskt samla förslag till förenklingar som kommer
från olika håll, eller aktivt ta ställning till sådana förslag. "Regelförenkling" har
under senare år mera kommit att betraktas som resultatet av administrativa
besparingar än som en utgångspunkt för begriplighet och administrativ
hanterbarhet (kapitel 3).
Socialdepartementets svar - som mycket påminner om den redogörelse för
vidtagna och planerade förändringar som regeringen lämnat i årets budget-
proposition - visar också att regeringen när det gäller förändringar av social-
försäkringen föredrar att redovisa exempel. Det resulterar i att olika delar av
socialförsäkringen behandlas som isolerade företeelser i vilka regelförändringar kan
genomföras utan uttrycklig hänsyn till reglerna inom andra delar av försäkringen.
Förfarandet bidrar till att även arbetet med att förändra socialförsäkringen blir
mycket svåröverskådligt. Att riksdagledamöter känner behov av bättre överblick
över sambanden mellan olika politikområden framgår också av svaren på de frågor
vi ställt till socialförsäkringsutskottets ledamöter.
Vi menar att regeringen har en betydande pedagogisk uppgift när det gäller att
förklara hur olika förändringar av socialförsäkringen passar in i ett större
sammanhang. Denna uppgift har försummats - både i förhållande till medborgarna
och i förhållande till riksdagen. Det har i sin tur bidragit till de ibland kortsiktiga
beslut som har fattats.
Med en tydligare strategi för förändringar på socialförsäkringsområdet hade även
behovet av regelförenkling tydliggjorts. Vi anser därför att regeringen bör upprätta
de av oss efterfrågade förteckningarna över genomförda, föreslagna och avvisade
regelförenklingar. Vidtagna och planerade åtgärder bör analyseras utifrån sina
konsekvenser för socialförsäkringens överskådlighet och begriplighet. En samlad
redogörelse för förändringar av socialförsäkringens komplexitet bör lämnas till
riksdagen. Regeringen bör därefter i anslutning till vaije förslag om förändring
bedöma om förslaget gör försäkringen svårare för den enskilde att förstå sig på.
Om det bedöms bli fallet, bör regeringen redovisa vilka åtgärder man avser vidta
för att motverka försämringen.
Har de mycket frekventa ändringarna av socialförsäkringsbestämmelsema under
senare år varit försäkringsmässigt motiverade? I debatten har hävdats att åtmin-
106
Förs.
1994/95:RR10
stone vissa förändringar haft stabiliseringspolitiska snarare än försäkringstekniska Bilaga
syften:
Det är symptomatiskt att de tvä stora sänkningar av kompensationsnivån (i sjuk-
försäkringen) som varit aktuella pä senare är har kommit till stånd som ett direkt svar
pä akuta valutakriser, när regeringen kämpat för att stärka förtroendet för den svenska
kronan. (Bruk och missbruk av sjukförsäkringen, Henrekson m.fl. 1992:88)
Att socialförsäkringen förändrats med andra motiv än förbättring av själva försäk-
ringen eller effektivisering av försäkringsadministrationen behöver dock inte betyda
att förändringarna inte samtidigt varit motiverade av försäkringstekniska skäl:
Antingen var dessa förändringar försäkringsmässigt motiverade, men av nägon an-
ledning är det möjligt att skapa politisk acceptans för sädana förändringar endast om
nationen befinner sig i ett akut krisläge. Eller ocksä var förändringarna inte försäkrings-
tekniskt motiverade, utan användes enbart som ett lättillgängligt medel för att lugna
valutamarknaden. Förmodligen ligger sanningen någonstans mitt emellan, (a.a.)
Av vår enkät till socialförsäkringsutskottets ledamöter framgår att vissa förän-
dringar av socialförsäkringen bedömts som så angelägna att de hade genomförts
oberoende av sina ekonomiska konsekvenser och oberoende av om den stats-
finansiella utvecklingen hade kunnat förutses. Särskilt ledamöter som tillhör något
regeringsparti tenderar därtill att anse att regeringens information om de ekono-
miska konsekvenserna av skilda förslag, liksom om den statsfinansiella utveck-
lingen varit tillräcklig. Förhållandet förklaras av en av utskottets ledamöter med att
medlemmar av regeringspartier allmänt sett får mer utförlig information om
innebörden av olika förslag.
Av enkäten framgår att det hos socialförsäkringsutskottets ledamöter finns ett
ganska utbrett missnöje vad gäller regeringens information om konsekvenserna av
olika förslag. Det gäller inför ett riksdagsbeslut, men i ännu högre grad efter det att
ett riksdagsbeslut fattats. Ledamöterna anser också att riksdagsbehandlingen
allmänt sett blivit alltför fragmentarisk, att överblick över förändringars konse-
kvenser för andra samhällssektorer saknas och att förändringar genomförs i mycket
snabb takt (kapitel 4). Även om framför allt ledamöter som tillhör något
regeringsparti förefaller nöjda med den information man fått i enskilda fall, finns
således uppenbara behov av tydligare och mer genomarbetad information från
regeringens sida. Socialförsäkringsutskottet har också våren 1994 skarpt kritiserat
de konsekvensanalyser regeringen presenterat i propositioner med förslag om
förändringar av socialförsäkringen (1993/94:SfU4y).
Vi menar att regeringen - som några ledamöter av socialförsäkringsutskottet också
föreslagit - kan förbättra den allmänna informationen om socialförsäkringen t.ex.
genom särskilda genomgångar i socialförsäkringsutskottet tillsammans med
företrädare for försäkringsadministrationen och andra sakkunniga. Vi menar dock
att riksdagen inför vaije förändring av socialförsäkringen måste ställa stora krav på
konsekvensanalyser, inte minst för att det därigenom skall bli möjligt att vinna
erfarenheter inför kommande förändringar. Behovet av konsekvensanalyser har
också under en följd av år uppmärksammats av konstitutionsutskottet (1988/89:
KU7, 1990/91 :KU30, 1991/92:KU12).
107
Förs.
1994/95 :RR 10
Av vår enkät till ledamöter i socialförsäkringsutskottet framgår vidare att informa- Bilaga
donen från regeringen långt ifrån är ledamöternas enda informationskälla. Leda-
möter tar del av bl.a. information från Riksförsäkringsverket och försäkringskas-
sorna. Frågan om riksdagsledamöters och andra intresserade medborgares
informationsbehov behöver enligt vår mening särskilt uppmärksammas och även
närmare belysas. Riksförsäkringsverket diskuterar i sitt svar på Riksrevisions-
verkets revisionsrapporter (yttrande 1994-02-17) svårigheterna att utforma
årsredovisningen på ett sådant sätt att den kan läsas av icke-experter och samtidigt
tillgodoser Riksrevisionsverkets önskemål om fler kvantifierade uppgifter.
Problemet kan åtminstone delvis lösas med hjälp av den kartläggning av vilka
uppgifter regeringskansliet och riksdagen behöver som vi förordat ovan. Även
frågan om hur uppgifterna bäst förmedlas till respektive avnämare behöver
diskuteras i detta sammanhang.
Finansieringen av socialförsäkringen präglas å ena sidan av tydliga ambitioner att
öronmärka speciella avgifter för speciella utgifter, å andra sidan av oförmåga att
åstadkomma sådan öronmärkning. Båda företeelserna har gjort socialförsäkringen
svåröverskådlig. Som tidigare framgått (kapitel 4) har under senare år socialförsäk-
ringsavgifter avskaffats, införts och ändrats i snabb takt. Avgifterna är skenbart
mycket exakta, ofta med två decimaler. När de inte kunnat avpassas efter sina
syften har allehanda omflyttningar från fonder avsedda för andra ändamål tillgripits.
Socialförsäkringen har skattefinansierats genom att inkomsttitlar tillåtits visa
underskott. Även denna "tilläggsfinansiering" har gjort socialförsäkringen
svåröverskådlig.
Att arbetsgivare får göra olika avdrag i anslutning till uppbörden av socialförsäk-
ringsavgifter betyder att de avgifter som avses vara avsedda för bestämda ändamål
i praktiken inte alls är särskilt öronmärkta. I själva verket används folkpensions-
avgiften, sjukförsäkringsavgiften, arbetsmarknadsavgiften och de andra
socialförsäkringsavgiftema för att betala bl.a. utbildningsvikariat och generellt
anställningsstöd. Denna form av nettoredovisning kan förefalla administrativt
tilltalande, men innebär att socialförsäkringsavgifter används för andra ändamål än
de är avsedda för. Förfarandet innebär också att det i efterhand blir svårt att följa
upp vad dessa speciella arbetsmarknadspolitiska åtgärder kostat i uteblivna
inkomster.
Vi menar att socialförsäkringen bör kunna finansieras på ett enklare och tydligare
sätt. Om försäkringen fortsättningsvis skall betalas med avgifter, bör mera
generella avgifter väljas. Karaktären av avgift bör då också tydligt markeras,
exempelvis genom att anställda får besked om vilken socialförsäkringsavgift de
betalat under ett år. Frågan om i vilken utsträckning socialförsäkringen bör
finansieras över fonder behöver närmare övervägas.
Budgetpropositionsutredningen har tidigare ifrågasatt värdet av fonder med
karaktär av avräkningskonton (SOU 1990:83). Vi menar att fonder med negativ
behållning eller att uppgifter om skulder till statsbudgeten lätt blir missvisande.
108
Utgifterna för socialförsäkringen är i praktiken betalade med avgifter eller
skattemedel. Det finns ingen särskild skuld vid sidan av statsskulden.
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Frågan om t.ex. utgifterna för arbetsskador långsiktigt täcks av just arbetsskade-
avgifter har ett redovisningstekniskt intresse för den som över tiden vill jämföra
avgifter med utgifter. Som redovisats ovan har emellertid så många andra ingrepp
gjorts i redovisningen att det ändå inte är möjligt att i efterhand göra en korrekt
jämförelse. Samtidigt bidrar redovisning över fonder till att skapa en illusion av att
öronmärkning är praktiskt genomförbar. Det finns risk för att såväl allmänhet som
riksdagsledamöter förvillas av tekniska diskussioner som bara är skenbart exakta
och korrekta.
De synpunkter vi här har framfört förlorar inte nödvändigtvis sin aktualitet vid en
eventuell överflyttning av delar av socialförsäkringen till arbetsmarknadens parter.
Inför en sådan förändring måste statsmakterna tvärtom få garantier för att de
försäkringslösningar som väljs blir överskådliga och begripliga för de enskilda.
(Avtalsreglerade tjänstepensioner har t.ex. ansetts så tillkrånglade att de kan
överblickas endast av en handfull specialister; Henrekson m.fl. 1992.) Statsmak-
terna måste också fortsättningsvis försäkra sig om utförlig och tillförlitlig infor-
mation om utvecklingen av försäkringarna.
Behovet av en rad mindre fonder hos Riksförsäkringsverket eller enskilda försäk-
ringskassor behöver närmare övervägas. Möjligheterna att tömma vissa fonder och
effektivisera den samlade fondförvaltningen, exempelvis genom centralisering till
Riksförsäkringsverket, bör enligt vår uppfattning prövas. Vi föreslår att regeringen
ges ett uppdrag med denna innebörd.
Som framgått tidigare i rapporten har diskussioner om hur socialförsäkringen bör
redovisas pågått under lång tid. Mot uppfattningen att bruttoredovisning skulle ge
ett tydligt underlag för statsmakternas beslut har ställts uppfattningen att socialför-
säkringen, eftersom den till stor del finansieras med avgifter, över huvud taget inte
borde behandlas som en del av statsbudgeten.
Vi konstaterar att nuvarande redovisning, som inneburit en blandning av brutto-
och nettoredovisning i kombination med finansiering via ett antal fonder, blivit så
svåröverskådlig att regeringen känt sig föranlåten att särskilt låta utreda vad som
över huvud taget redovisas på vissa konton (kapitel 4; jfr ovan).
Regeringens redogörelser för ekonomiska och andra konsekvenser av förslag till
förändringar av socialförsäkringen har ofta varit knapphändiga. För att förstå
beräkningarna har det krävts speciella förklaringar från Socialdepartementet,
Riksförsäkringsverket eller andra berörda myndigheter (kapitel 4). Det har
försvårat riksdagens arbete (jfr 1993/94:SfU4y) och samtidigt gjort det praktiskt
taget omöjligt för vanliga medborgare att sätta sig in i hur viktiga beslut påverkar
statsfinanserna.
109
Förs.
1994/95 :RR 10
Exemplet En karensdag i sjukförsäkringen (kapitel 4) visar att det behövs Bilaga
åtskilliga uppgifter utöver dem som regeringen redovisade i propositionen, om
beräkningarna av de ekonomiska konsekvenserna av förslagen skall kunna följas.
Regeringens redogörelse för de ekonomiska konsekvenserna av sitt förslag var
mycket ofullständig.
Regeringens redogörelser för ekonomiska konsekvenser har också i andra fall varit
ofullständiga (kapitel 4). Det gör det självfallet svårt (omöjligt) att i efterhand följa
upp beräkningarna. Några erfarenheter av tidigare antaganden eller beräknings-
förutsättningar kan inte heller vinnas. Både socialförsäkringsutskottet och finans-
utskottet har ansett det svårt att bedöma olika anslags storlek. Möjligheterna till
uppföljning och erfarenhetsåterföring minskar självfallet, när finansutskottet redan
vid fastställandet av statsbudgeten förutser ospecificerade omfördelningar mellan
anslag.
Den som i efterhand vill kartlägga vad regeringens beräkningar egentligen innehållit
- t.ex. på det sätt som gjorts i kapitel 4 - är hänvisad till att det finns en handläg-
gare i departementet som har sparat sitt eget beräkningsunderlag och kan erinra sig
hur resonemanget fördes. Om den berörda handläggaren av något skäl inte kan nås,
finns ingen som kan rekonstruera beräkningarna.
Regeringen bör se till att en redovisning av förväntade ekonomiska konsekvenser
av skilda förslag arkiveras. Redogörelsen bör vara så tydlig och utförlig att den i
efterhand kan förstås även av personer som inte varit med när beräkningarna
gjordes. En sådan arkiverad redogörelse ersätter inte tydliga redogörelser i
propositionerna, men kan göras mera exakt och detaljerad än dessa redogörelser.
Exemplet Riksförsäkringsverkets ersättning till Apoteksbolaget visar att olika
organisationer kan redovisa varierande uppgifter för - i princip - samma företeelse,
och att det krävs ganska ingående förklaringar från de berörda för att uppgifterna
skall bli - något så när - samstämmiga.
Den riksdagsledamot eller annan medborgare som önskar ta reda på statens utgifter
för prisnedsatta läkemedel får uppgifter som - beroende på om han läser
Riksförsäkringsverkets anslagsframställning eller Apoteksbolagets årsredovisning -
kan skilja på 1 miljard kronor. Om han exakt vill klarlägga hur stora utgifterna
varit, får han räkna med att lägga ned tid på frågan och att ta åtskilliga kontakter
med de berörda organisationerna.
Exemplet visar an det finns behov av revision som inte begränsas till en myndighet
eller ett bolag. Uppgifterna i olika organisationers redovisningar behöver jämföras
med varandra och förklaras och kontrolleras i relation till varandra.
Vi föreslår att regeringen ges i uppdrag att föranstalta om sådan myndighetsöver-
skridande revision på socialförsäkringsområdet. Sådan revision - som inledningsvis
kan genomföras i projektform - kan enligt vår bedömning ge erfarenheter som kan
bidra till att redovisningen av utgifterna för socialförsäkringen över huvud taget
blir tydligare och mera tillförlitliga. Vi förutsätter att resultatet av en sådan gransk-
ning - och de förändringar den föranleder - delges riksdagen.
110
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Förändringstakten
Av vår enkät till handläggarna vid fyra lokalkontor i Uppsala län framgår tydligt att
ffekventa ändringar av socialförsäkringen upplevs som besvärande. När förändring-
ar skall genomföras snabbt känner handläggarna sig otillräckligt utbildade eller
informerade. De känner sig osäkra på hur nya regler skall tillämpas, och de stressas
av att besluten kan bli fel eller olika för skilda försäkrade. Enkätsvaren kan också
tolkas som att handläggarna upplever att förändringar kommer "uppifrån", från
beslutsfattare som inte själva har arbetat vid någon försäkringskassa. Osäkerheten i
arbetet blir särskilt stor, när konsekvenserna av nya bestämmelser blir sådana att
det inte förefaller troligt att de överensstämmer med beslutsfattarnas intentioner.
Som exempel nämner handläggare vid lokalkontoret i B ål sta den assistansersättning som
infördes den 1 januari 1994. Värdet verkligen meningen att assistenter skall kunna avlönas
dygnet runt - och få en ersättning som motsvarar tre månadslöner? Är det skäligt att
kommunen och egna företagare får 30 kronor per timme i administrationsbidrag - mer än
100 000 kronor per månad bara för Bålsta?
En rad problem skulle lösas med färre förändringar och bättre förberedelsetid inför
förändringar. Förändringarna skulle då hinna förberedas både före ett riksdags-
beslut - genom bl.a. analyser av hur den interna kontrollen påverkas, begriplighets-
test och genomarbetade konsekvensanalyser - och efter riksdagens beslut - genom
information till de försäkrade, utbildning av de anställda och införandet av rutiner
för att garantera god intern kontroll.
Vi bedömer inte att färre och mera genomtänkta förändringar av socialförsäkringen
behöver stå i strid mot önskemålet att sanera statsfinanserna. Tvärtom menar vi att
en långsammare förändringstakt är nödvändig, om medborgare, myndigheter och
statsmakter över huvud taget skall ha någon möjlighet att kontrollera socialförsäk-
ringen, vare sig det nu gäller utgifterna, reglerna eller försäkringens effekter.
111
RIKSDAGENS REVISORER
Vad gäller samtalen och besöken till försäkringskassan?
Använd ett formulär per samtal eller besök. Kontor:
Telefon | | Besök | | Måndag | |
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 1
Tisdag Q
Den som tar kontakt är Kvinna | | Man
Födelseår................
|
Anställd |
□ |
Arbetsgivare |
□ |
|
Egen företagare |
□ |
Vårdgivare |
□ |
|
Arbetslös |
□ |
Socialkontor |
□ |
|
Pensionär |
□ |
Övrigt........... |
Förtidspensionär £
Studerande | | Framkommer inte [
Gäller frågan/besöketförsäkringskassans ansvarsområde ?
Ja □
Nej □
Om Nej, vad gäller frågan ?...................................................................................................................
Om Ja, vilket försäkringsområde gäller det?........................................................................................
Vad gäller ärendet?...............................................................................................................................
Minns Du att Du haft kontakt med denna person i samma ärende ?
Ja □ Nej □
113
RIKSDAGENS REVISORER
Förs.
1994/95:RR10
Frågor till handläggarna Kontor: Bilaga
Underbilaga 1
Ett formulär per handläggare. Fylls i tisdag eftermiddag eller kväll. Namn:....................................
|
Måndag |
Tisdag | ||
|
färre än normalt |
□ |
□ | |
|
Jag tycker att antalet besök/samtal var |
normalt |
□ |
□ |
|
fler än normalt |
□ |
□ |
Hur mycket tid uppskattar Du att Du lägger ned per vecka på att förklara gällande regler?.............
Vilka försäkringsområden gäller det oftast?.....................................................................................
Ungefär hur stor andel av de blanketter som Du tar emot är felaktigt ifyllda?.................procent.
Ungefär hur ofta kan Du rätta till felet utan kontakt med den försäkrade?...................ggr/vecka.
Ungefär hur ofta kan felet rättas till genom telefonsamtal?...........................................ggr/vecka.
Ungefär hur ofta måste Du skriva till den försäkrade ?..................................................ggr/vecka.
Ungefär hur ofta är läkarintyg ofullständiga?...............................................................ggr/vecka.
Ungefär hur ofta behöver Du kompletterande uppgifter från arbetsgivare?..................ggr/vecka.
Vilka är de vanligaste felen när blanketterna är felaktigt ifyllda?..................................................
Eventuella synpunkter på blanketterna. Är de svåra att förstå sig på? Finns det för många olika
blanketter? För få?......................................................................................................................
Ungefär hur ofta använder Du de informationsbroschyrer som finns på försäkringskassan för att
förklara gällande regler?......................................................................................ggr/vecka.
115
Pörs.
Händer det att Du själv behöver ta reda på vilka regler som gäller?.......................... 1994/95:RR10
Bilaga
Ungefär hur många gånger per vecka inträffar det?..................................................Underbilaga 1
Vad gör Du då?................................................................................................................................
Vilken del av försäkringen gäller det oftast?.
Vilket försäkringsområde tycker Du har de krångligaste reglerna? Varför?.
Vilket försäkringsområde tycker Du har de enklaste re g lema? Varför?.
Tror Du att det är vanligt att folk missbrukar socialförsäkringen? Ja, mycket | | Ja, något [2
Nej □
Eventuellt andra synpunkter på krångliga regler eller socialförsäkringen mera allmänt.................
116
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 2
Måndagen den 18 april och tisdagen den 19 april togs drygt 3 000 kontakter med
lokalkontoren i Bålsta, Tierp, Uppsala och Östhammar. Med hjälp av handläggarna
vid kontoren har revisorerna kartlagt på vilket sätt kontakterna togs, vilka som tog
kontakt och vad ärendena gällde. Nedan sammanfattas resultatet av denna
kartläggning.
Antalet telefonsamtal och besök resp, dag
|
Kontor |
Måndag |
Tisdag |
Summa | |||
|
telefon- |
besök |
telefon- |
besök |
telefon- |
besök | |
|
Bålsta |
150 |
74 |
134 |
54 |
284 |
128 |
|
Tierp |
192 |
63 |
133 |
58 |
325 |
121 |
|
Uppsala |
953 |
222 |
795 |
160 |
1 748 |
382 |
|
Östhammar |
85 |
58 |
60 |
32 |
145 |
90 |
|
Samtliga |
1 380 |
417 |
1'122 |
304 |
2 502 |
721 |
Öppettider: Måndag telefontid 9-17.30 besökstid 9-17.30
Tisdag telefontid 9-15, Uppsala 9-16 besökstid 9-15
Vilka kontaktar försäkringskassan?
|
Kontor |
Försäkrade |
Arbets- |
Vårdgivare |
Socialkontor |
Övriga1 |
|
Bålsta |
382 |
9 |
6 |
3 |
12 |
|
Tierp |
382 |
10 |
8 |
15 |
31 |
|
Uppsala |
1 925 |
58 |
49 |
30 |
68 |
|
Östhammar |
214 |
5 |
6 |
6 |
4 |
|
Samtliga |
2 903 |
82 |
69 |
54 |
115 |
|
Procent |
90,1 |
2,5 |
2,1 |
1,7 |
3,6 |
1 L>et galler exempelvis kronotogde, bank, arbetsförmedling, annan försäkringskassa,
fackförening eller tingsrätt
Gäller ärendet försäkringskassans verksamhetsområde?
|
Kontor |
Ja (procent) |
Nej (procent) |
|
Bålsta |
97,1 |
2,9 |
|
Tierp |
98,9 |
1,1 |
|
Uppsala |
99,2 |
0,8 |
|
Östhammar |
98,3 |
1,7 |
|
Samtliga |
98,8 |
1,2 |
Har samma person tidigare kontaktat kassan i samma ärende?
|
Kontor |
Ja (procent) |
Nej (procent) |
Framkommer ej |
|
Bålsta |
26,5 |
66,5 |
7,0 |
|
Tierp |
22,9 |
72,9 |
4,2 |
|
Uppsala |
9,6 |
70,2 |
20,2 |
|
Östhammar |
23,0 |
67,2 |
9,8 |
|
Samtliga |
14,6 |
69,9 |
15,5 |
117
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 2
• Återinsjuknande. Hur många dagar skall man vara frisk för att få den högre
ersättningsnivån?
• Kan jag vara sjukskriven 20%?
• Drabbas jag av karensdag om jag blir sjuk igen?
• Kan jag gå hem tidigare från arbetet och räkna timmarna som karensdag?
• Får jag åka på semester när jag är sjukskriven?
• Vilken SGI får jag efter sjukskrivning?
• Vilken sjukersättning får en timanställd utan avtal om arbete?
• Hur räknas karensdagar för egna företagare?
• Vilken är SGI-placeringen för egna företagare?
• När gäller sjuklön?
• Vilka är reglerna vid sjukanmälan?
• Vad gäller för studerande vid sjukdom?
• Vilka regler gäller vid utlandsvistelse?
• Skall inkomständring göras när KAS är beviljat?
• Vilket försäkringsskydd har jag när jag åker utomlands?
• Hur räknas SGI ut?
• Varför sänks sjukpenningen från 80% till 70%?
• Vilken sjukpenning gäller vid arbetslöshet?
• Vilka regler gäller vid föräldraledighet?
• Vilka är reglerna för kontaktdagar? För pappadagar?
• Vilka regler gäller när man får tvillingar? Om man får två barn inom två och ett
halvt år?
• Hur länge kan jag ha kvar garantidagama en sjuåring som går i första klass?
• Vilka övergångsbestämmelser gäller i förslaget om vårdnadsbidrag?
• Hur gör jag för att söka havandeskapspenning?
• Skall vårddagarna försvinna?
• Hur är det med rehabiliteringsersättningen under studier?
• Frågor om rehabilitering vid arbetsskada.
• Studier med rehabilitering pågår. Jag har fått ändrade planer, vad innebär det?
• Vilket är arbetsgivarens ansvar för rehabilitering?
• Får jag göra en semesterresa under pågående rehabilitering?
• Hur stor är rehabiliteringsersättningen?
• Vilka blanketter skall fyllas i för att rehabiliteringsersättningen skall betalas ut?
118
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 2
• Vilka regler gäller för bostadsbidrag?
• Är jag berättigad till bostadsbidrag?
• Måste jag göra inkomständring när jag har bostadsbidrag?
• Frågor om ålderspension.
• Vilka regler gäller då jag har pension från annat nordiskt land?
• Om jag dör, vad får hustrun i änkepension?
• Allmänna frågor om kommunalt bostadstillägg.
• Vilka regler gäller vid förtida uttag av ålderspension om han dör och hustrun
blir änka. Får hon det sämre?
• Vilka regler för pension gäller för person från annat nordiskt land?
• Varför får min man lägre folkpension då jag fått förtidspension?
• Kan en förtidspensionär gå in som personlig assistent utan att pensionen
påverkas?
• Allmänna frågor om förtidspension. Frågor om sjukbidrag.
• Finns det möjlighet för mig att studera när jag uppbär sjukbidrag?
• När måste ansökan vara inne för bedömning av förlängt sjukbidrag?
• Vad gäller vid handikappersättning?
• Har jag rätt till flerbarnstillägg?
• Hur skall man gå till väga för att få bidragsförskott?
• Hur söker jag förlängt barnbidrag?
• Allmänna frågor om utbildningsbidrag.
• Gäller skattejämkning vid kommande utbetalning av utbildningsbidrag?
• Hur många dagar får jag utbildningsbidrag?
• Vilken är dagpenningen vid utbildningsbidrag?
• Vilka regler gäller för utbildningsbidrag vid sjukfall?
• Har jag rätt till reseersättning och traktamente?
• Hur stor är ersättningen per dag och vad blir skatteavdraget?
9 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR10
119
Medborgarnas ärenden till lokalkontoren i Bålsta, Tierp, Uppsala och Östhammar 18-19 april 1994. Antalet kontakter per telefon eller besök.
|
Totalt |
994 |
744 |
121 |
300 |
188 |
un |
CM |
227 |
2790 |
|
Fram- |
Un |
en |
en |
- |
Oi |
Oi |
oo |
en |
157 |
|
Övrigt |
oo |
76 |
r- |
35 |
40 |
CM |
Oi |
308 | |
|
När är |
CM |
© |
v© |
45 |
O |
24 |
Oi |
r» |
123 |
|
När är |
v© |
39 |
oo |
CM |
r* |
un |
tT |
232 | |
|
Klago- mål |
Oi |
\© |
- |
en |
CM |
en | |||
|
Söker |
un |
v© |
o |
en |
en |
- |
CM |
Oi | |
|
Intyg |
293 |
v© |
r* |
Tt |
CM |
un |
377 | ||
|
Inkomst- |
217 |
v© |
oo |
- |
232 | ||||
|
Hur |
en |
ov |
Tt |
r* |
00 |
- |
en |
75 | |
|
Regler |
un |
79 |
en |
47 |
V© |
Un |
22 |
oo |
281 |
|
Kom- er |
oo |
Ox |
- |
30 |
un |
- |
en |
V© | |
|
Har an- |
Un |
00 |
- |
- |
CM |
CM |
- |
r* |
37 |
|
Anmäl- |
182 |
427 |
o |
O |
un |
00 |
TT |
o |
NO |
|
Hämta/ eller |
O |
CM |
- |
oo |
un |
CM |
un |
v© |
601 |
|
Sjukför- |
Föräldra |
Rebabili |
Bostads- |
Pension |
Förtids- |
Barn- |
Utbildn.- |
Totalt |
C
•o
C
TT
O
O
C«n
Förs.
1994/95 :RR 10
Bilaga
Underbilaga 2
120
Revisorernas enkät till handläggare har besvarats av 140 handläggare vid
lokalkontoren i Bålsta, Tierp, Uppsala och Östhammar. Nedan lämnas en
sammanfattande redogörelse för enkätsvaren.
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 2
Antalet besök och samtal var under måndagen...
|
Kontor |
Mindre än |
Normalt |
Större än |
Ingen |
|
Bålsta |
7 |
12 |
- |
2 |
|
Tierp |
6 |
10 |
1 |
5 |
|
Uppsala |
33 |
37 |
- |
14 |
|
Östhammar |
6 |
5 |
1 |
1 |
|
Samtliga |
52 |
64 |
2 |
22 |
|
Procent |
37 |
46 |
1 |
16 |
Antalet besök och samtal var under tisdagen...
|
Kontor |
Mindre än |
Normalt |
Större än |
Ingen |
|
Bålsta |
10 |
7 |
- |
4 |
|
Tierp |
10 |
7 |
- |
5 |
|
Uppsala |
34 |
36 |
4 |
10 |
|
Östhammar |
7 |
4 |
- |
2 |
|
Samtliga |
61 |
54 |
4 |
21 |
|
Procent |
44 |
39 |
3 |
15 |
Hur mycket tid uppskattar Du att Du lägger ned per vecka
på att förklara gällande regler?
|
Kontor |
Timmar per |
Antal svar |
|
Bålsta |
6,8-8,1 |
17 |
|
Tierp |
6,7-8,1 |
19 |
|
Uppsala |
9,1-9,8 |
64 |
|
Östhammar |
3,8-5,3 |
10 |
|
Samtliga kontor |
7,9-8,8 |
110 |
Ungefär hur stor andel av de blanketter Du tar emot
är felaktigt ifyllda?
|
Kontor |
Procent |
Antal svar |
|
Bålsta |
26-27 |
15 |
|
Tierp |
16 |
16 |
|
Uppsala |
33-35 |
52 |
|
Östhammar |
28 |
11 |
|
Samtliga kontor |
29 |
94 |
121
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 2
Ungefär hur ofta kan Du rätta till felet utan kontakt
med den försäkrade?
|
Kontor |
Gånger per |
Antal svar |
|
Bålsta |
1,2 |
14 |
|
Tierp |
1,9 |
16 |
|
Uppsala |
1,3 |
53 |
|
Östhammar |
2,7 |
11 |
|
Samtliga kontor |
1,5 |
94 |
Ungefär hur ofta kan felet rättas till genom telefonsamtal?
Kontor Gånger per Antal svar
vecka
|
Bålsta |
8,2 |
13 |
|
Tierp |
8,4 |
16 |
|
Uppsala |
6,8 |
47 |
|
Östhammar |
4,8 |
8 |
|
Samtliga kontor |
7,1 |
84 |
Ungefär hur ofta måste Du skriva till den försäkrade?
|
Kontor |
Gånger per |
Antal svar |
|
Bålsta |
10,3 |
14 |
|
Tierp |
6,6 |
15 |
|
Uppsala |
8,6 |
45 |
|
Östhammar |
4,1 |
8 |
|
Samtliga kontor |
8,2 |
82 |
Ungefär hur ofta är läkarintyg ofullständiga?
|
Kontor |
Gånger per |
Antal svar |
|
Bålsta |
1,5 |
10 |
|
Tierp |
1,9 |
14 |
|
Uppsala |
1 |
37 |
|
Östhammar |
3 |
8 |
|
Samtliga kontor |
1,5 |
69 |
Ungefär hur ofta behöver Du kompletterande uppgifter från arbetsgivare ?
|
Kontor |
Gånger per |
Antal svar |
|
Bålsta |
2-3 |
11 |
|
Tierp |
2 |
15 |
|
Uppsala |
2 |
40 |
|
Östhammar |
1 |
9 |
|
Samtliga kontor |
2 |
75 |
122
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 2
Ungefär hur ofta använder Du de informationsbroschyrer som finns pä
försäkringskassan för att förklara gällande regler?
|
Kontor |
Gånger per |
Antal svar |
|
Bålsta |
5-6 |
20 |
|
Tierp |
4 |
21 |
|
Uppsala |
4 |
71 |
|
Östhammar |
3-5 |
13 |
|
Samtliga kontor |
4-5 |
125 |
Ungefär hur mänga gänger per vecka behöver Du själv
ta reda på vilka regler som gäller?
|
Kontor |
Gånger per |
Antal svar |
|
Bålsta |
3-4 |
18 |
|
Tierp |
3 |
15 |
|
Uppsala |
3-4 |
51 |
|
Östhammar |
3 |
11 |
|
Samtliga kontor |
3-4 |
95 |
Tror Du att det är vanligt att folk missbrukar
socialförsäkringen ?
|
Antal svar |
Procent | |
|
Ja, mycket |
8 |
6 |
|
Ja, något |
87 |
62 |
|
Nej |
38 |
27 |
|
Frågan obesvarad |
7 |
5 |
123
s!l Ernst & Young
»[VISION OCH HÅDCIVNINC
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
Rapport till Riksdagens revisorer
Intern kontroll och revision inom
Riksförsäkringsverket och de allmänna
försäkringskassorna
Sjukförsäkring och rehabilitering
125
Innehållsförteckning
1. Uppdrag
2. Sjukpenning och rehabilitering
Intern kontroll
Ärendeflöde med riskanalys
3. Samband mellan intern kontroll, intern
revision och extern revision inom de
allmänna försäkringskassorna
4. Genomförande av revisionen inom RFV
och de allmänna försäkringskassorna
Organisation
Resultat
Hantering av de risker vi identifierat
5. Sammanfattande bedömning
Intem kontroll
Revision
Bilagor
1. Lagar och förordningar avseende extern
revision av Riksförsäkringsverket
2. Underlag för rapportering
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
126
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
1. UPPDRAG Underbilaga 3
Vårt uppdrag har omfattat kartläggning och bedömning av den intema
kontrollen över utbetalningar avseende sjukpenning och rehabilitering samt
en utvärdering av revisionen avseende Riksförsäkringsverket (RFV) och de
allmänna försäkringskassorna.
Genomgången av den intema kontrollen har baserats på den dokumenta-
tion av den intema kontrollens utformning som funnits tillgänglig hos RFV
och hos den centralkassa och den lokala försäkringskassa som vi besökt.
Förutom genomgång av instruktionsmaterial har intervjuer genomförts
främst under perioden november-december 1993.
Utvärderingen av den externa och intema revisionen har omfattat en be-
dömning av hur revisionen övergripande planeras, styrs och följs upp samt
avrapporteras. Utvärdering har skett med utgångspunkt från upprättade
planeringsdokument och utfärdade rapporter samt genom intervjuer.
De iakttagelser och rekommendationer som lämnas nedan måste ses mot
uppdragets utformning; en förstudie av en verksamhetsgren som grund för
beslut huruvida ytterligare verksamheter skulle granskas och om ytterligare
fördjupning då skulle ske.
2. SJUKPENNING OCH REHABILITERING
2.1 Definition av intern kontroll
Förs.
1994/95 :RR 10
Bilaga
Underbilaga 3
I Riksförsäkringsverkets Allmänna Råd 1988:10 "Intern kontroll hos de
allmänna försäkringskassorna" definieras intem kontroll enligt följande:
"Med intem kontroll avses den organisation och de rutiner inom en
myndighet som syftar till att säkerställa
- dels en riktig och fullständig redovisning
- dels att medel och resurser endast disponeras i enlighet med gällande
författningar och enligt ledningens intentioner."
Intem kontroll är i mycket stor omfattning ett sätt att organisera verk-
samheten så att olika former av kontrollmoment byggs in vid handläggning
av enskilda ärenden. Informationssystemen skall medge att ledningen
löpande erhåller information om utvecklingen inom sitt ansvarsområde.
Intem kontroll innebär inte nödvändigtvis att en speciell kontrollinstans
behöver inrättas. Arbetsfördelning, det vill säga att mer än en person be-
höver vidtaga åtgärder för att genomföra en transaktion, är ett av de bästa
sätten att upprätthålla intem kontroll.
Det finns ingen övergripande och definitiv norm för att fastställa vad som
utgör miniminivån på system för kontroll och säkerhet i en verksamhet.
Bedömningar av miniminivån på intem kontroll har hittills baserats på
praxis som i sin tur haft sin grund i det allmänna samhällsklimatet.
Exempelvis bedömdes bankerna av revisorer och tillsynsmyndigheten un-
der 1980-talet ha en acceptabel intem kontroll. Bedömningen idag är en
annan. Finansinspektionen har i dagarna meddelat att banker och andra
kreditinstitut fr o m 1994 skall följa vissa av Finansinspektionen angivna
riktlinjer för hur intem kontroll och intem revision skall förstärkas och ut-
vecklas. Tyngdpunkten i riktlinjerna ligger på behovet av en förstärkning
av den intema kontrollen och anger minimikrav på kontroll och säkerhet i
institutens informationssystem.
128
Förs.
1994/95 :RR 10
2.2 Ärendeflöde med riskanalys Bilaga
Underbilaga 3
Handläggningen och bearbetningen av ärenden avseende sjukpenning och
rehabilitering åskådliggörs nedan som ett övergripande flöde kompletterat
med en mera detaljerad beskrivning. I den detaljerade beskrivningen
identifieras olika moment i handläggningen, de risker som finns samt den
intema kontroll genom vilken riskerna hanteras. Den intema kontrollen har
uppdelats beroende på om den utförs före utbetalning eller efter det att
utbetalning verkställts. Kontroller före utbetalning och i anslutning till
ärendehandläggningen är enligt vår uppfattning mer verkningsfulla än
kontroller efter utbetalning.
Ansvaret för utformning och upprätthållande av den intema kontrollen
åvilar ledningen för de allmänna försäkringskassorna som inom ramen för
de föreskrifter och rekommendationer som RFV ger ut har till uppgift att
utforma den intema kontrollen på ett ändamålsenligt sätt. Skillnader
föreligger därför i den intema kontrollens utformning mellan olika
försäkringskassor. Nedanstående beskrivning avser en allmän för-
säkringskassa och ett av dess lokalkontor.
129
ÄRENDEFLÖDE
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
130
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
|
Moment |
Risker |
Interna kontroller | ||
|
Före utbetalning |
Efter utbetalning | |||
|
1. Arbetsgivare | ||||
|
1.1 |
Registrerar anmälan | |||
|
1.2 |
Kräver in sjukintyg | |||
|
1.3 |
Utbetalar sjuklön in- |
Ersättning betalas ut |
"Samondningslista | |
|
1.4 |
Lämnar uppgift till | |||
|
1.5 |
Lämnar uppgift till |
Uppgifter levereras ej | ||
|
Bedömning |
Rekommendation |
|
Uppföljning saknas av att arbetsgivare läm- |
Löpande uppföljning med arbetsgivare som ej |
131
Förs.
1994/95 :RR 10
Bilaga
Underbilaga 3
|
Moment |
Risker |
Interna kontroller | |
|
Före utbetalning |
Efter utbetalning | ||
|
2. Lokal Försäkrings Ärendehantering 2.1 Erhäller anmälan om - arbetsgivare om - försäkrad om ej 2.2 Registrerar anmälan 2.3 Tar emot försäkran 2.4 Registrerar uppgifter 2.5 Registreringar över- |
Försäkran och läkarintyg - Lön - Period - Kontonummer - Sjukskrivningsgrad Sjukpenningsrätt före- Den försäkrade ätergår i Felregistrering - Period - Sjukskrivningsgrad - Ersättningsnivå - SGI Obehörig registrering Förvanskning av infor- |
Stickprov SGI *) Stora belopp Stora belopp Se moment 4 Periodisk uppfölj- Se moment 3.1 |
X Stickprov Se moment 5.2 Stickprov Se moment 5.2 och 5.3 nedan X Stickprov Se moment 5.2 Stickprov Se moment 5.2 och Stickprov Se moment 5.2 och |
') SGI = Sjukpenningsgrundande inkomst
132
Förs.
1994/95 :RR10
Bilaga
Underbilaga 3
|
Bedömning |
Rekommendation |
|
Mycket begränsad intern kontroll genom an- |
Kontrollåtgärder utförs före utbetalning och in- - ärenden som ej följt de normala registre- - utbetalda belopp som under viss period är - SGI skiljer sig markant från taxerad inkomst - SGI ändrat sig markant under ett kort tidsin- - ärenden som avser arbetslösa. |
|
Efterhandskontrollen sker ofta när sjukfallet är |
Tydligt uttalande om att i kontrollarbetet ingår Riktlinjer från RFV för när remittering skall Kontrollåtgärder utförs före utbetalning. |
|
Försäkran för sjukpenning accepteras även om |
Krav på att den försäkrade efter sjukperiodens |
|
Intem kontroll av SGI sker nu beträffande för- |
Kontroll av SGI bör inriktas på de fall där ut- |
|
Ensamhandläggning av ärenden sker i stor |
Rotation av ärenden mellan handläggare. |
|
Anvisningar saknas beträffande omfattning av |
Lägsta omfattning av kontroller bör föreskri- |
|
Uppföljning av tilldelade behörigheter till Nuvarande behörighetstilldelning skräddarsys |
Standardmallarna utformas efter de behov som |
133
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
|
Moment |
Risker |
Interna kontroller | |
|
Före utbetalning |
Efter utbetalning | ||
|
3. RFV ADB-avdel- 3.1 Datainsamling - Löpande under dagen 3.2 Bearbetningssteg - Under natten bearbetas * Anmälan läggs upp * Försäkransblanketter * PUMA-register * Utbetalningar för |
Tillägg av transaktioner Felaktig bearbetning av Återkommande fel i ut- Felaktig bearbetning av |
Avstämningar, Systemutveck- Systemutveck- | |
134
Förs.
1994/95: RR10
Bilaga
Underbilaga 3
|
Moment |
Risker |
Interna kontroller | |
|
Före utbetalning |
Efter utbetalning | ||
|
* Underlag för huvud- |
Felaktig bearbetning av |
Systemutveck- | |
|
bokföring och kon- |
transaktioner på grund |
lings- och drifts- | |
|
trolluppgifter 3.3 Raooorterine - Underlag för avstäm- 3.4 Systemutveckling |
av fel i program eller |
kontroller. | |
|
- Programändringar ge- |
Risk att obehöriga utbe- |
Metoder och an- | |
|
nomförs löpande på |
talningar skapas (kupprisk) |
svarsfördelning | |
|
- Programändringar do- | |||
|
- Programändringar |
_ |
___’’___ | |
|
- Rutiner för daglig och |
II | ||
|
- Register och program | |||
10 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR10
135
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
|
Bedömning |
Rekommendation |
|
Kontrollrapportering av inlagda PUMA- |
Införande av kontrollrapportering till LK för |
|
Kvarstående nitinbrister i augusti 1993 vid - Bristande helhetssyn och systemöversikter - Tids- och resursbrist för införande av sys- - Brister i behörighetssystem för den - Otillräckliga funktioner i programhante- - Otillräckligt automatiserade - Åtkomsten till ändringar i utbetalningsre- |
Prioritera genomförandet av åtgärdsplan med |
136
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
|
Moment |
Risker |
Interna kontroller | |
|
Före utbetalning |
Efter utbetalning | ||
|
4. RFV/centra) | |||
|
Godkännande av utbe- |
Obehöriga större utbe- |
Lista "stora utbe- | |
|
Bedömning |
Rekommendation |
|
Detta är en viktig frän ADB-avdelningen |
Behälla kontrollen. |
137
Förs.
1994/95 :RR 10
Bilaga
Underbilaga 3
|
Moment |
Risker |
Interna kontroller | |
|
Före utbetalning |
Efter utbetalning | ||
|
5. Lokal Försäkrings- | |||
|
Avstämninear och raD- | |||
|
portuppfölinins | |||
|
5.1 Avstämningar mellan |
Transaktioner tillförs el- |
Avstämning enligt |
Avstämning enligt |
|
5.2 Fel- och observa- | |||
|
- OBS-listor |
Flera förmåner utbetalas |
100% | |
|
- Forcerade transaktio- |
Systemets kontroller |
10% | |
|
5.3 Intemkontrollistor |
Felaktiga utbetalningar |
Slumpmässigt ur- | |
|
5.4 Analys och lednings- |
Signaler uteblir om ex- | ||
’) Kisiamodsllen
Metod för avstämning av transaktioner före och efter den dagliga bearbetningen vid
ADB-avdelningen i Sundsvall (uppdateringen) för att säkerställa att informationen
inte ändrats.
**) SR = Särskild Registrering. Transaktioner som ej blir föremål för inbyggda kontrol-
ler. Listan upptar dock samtliga SR-ärenden.
138
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
|
Bedömning |
Rekommendation |
|
De nuvarande komplexa systemen och drifts- |
Ökat centralt ansvar hos RFV för utformning |
|
Systemets avstämningsmetod (Kista-model- |
Förkortat tidsperspektiv för åtgärdande av |
|
Ny s k PUMA-rutin (Periodisk utbetalning |
Införandet av så viktiga nya systemfunktioner |
|
Möjligheter till mera riskorienterad kontroll- |
Prioritering av åtgärder för att möjliggöra pe- |
|
Istället för att program ändrats har på senare |
Programändringar bör ej få införas utan att |
|
Värdefull ledningsinformation och möjlighe- |
Bevaka lagstiftningsfrågan i detta ärende. |
139
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
|
Bedömning |
Rekommendation |
|
Betydande förbättringsbehov finns beträf- |
Prioritering av åtgärder för att åstadkomma Ledningsinformationen skulle kunna avse Enligt uppgift från RFV planeras att succes- |
140
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
|
Moment |
Risker |
Interna kontroller | |
|
'öre utbetalning |
ifter utbetalning | ||
|
6. Lokal Försäkrings- | |||
|
Rehabiliterine (Rehab') | |||
|
6.1 Rchabiliteringsfall |
Alla fall blir ej föremål |
Vid registrering av |
Genomgång långa |
|
6.2 Bevakning att arbets- (60-dagars lista) |
Arbetsgivare kontaktas Arbetsgivare upprättar ej |
Genomgång långa | |
|
6.3 Rehabplan upprättas |
Arbetsgivare tar ej sin |
Externa köp av |
Genomgång långa |
|
FK i underläge mot ar- | |||
|
6.4 Löpande uppföljning |
Ensamhandläggning |
Genomgång långa | |
|
6.5 Bedömning av ären- - fortsatt - återgång till - sjukbidrag - förtidspension |
Stora ekonomiska kon- |
Utredning av ären- |
Genomgång långa |
141
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
|
Bedömning |
Rekommendation |
|
Ärendet handläggs i stor omfattning av |
Rehabplaner som innebär att försäkringskas- |
|
Möjligheten är begränsad att sammantaget |
Införande av systemstöd som medger över- |
|
Lång tidsperiod mellan genomgång av hela |
Längre ärenden bör bli föremål för bedöm- |
|
Instruktioner saknas beträffande vilka kon- |
Instruktionsstöd bör utarbetas av RFV. |
|
Rehabiliteringen kan sträcka sig över en lång |
Införande av bestämmelse om att SGI och |
142
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
3. SAMBAND MELLAN INTERN KONTROLL, INTERN
REVISION OCH EXTERN REVISION INOM DE ALL-
MÄNNA FÖRSÄKRINGSKASSORNA
3.1 Vilket ansvar har olika aktörer för att en god intern kontroll
föreligger?
Ansvaret för att upprätthålla den intema kontrollen åvilar ledningen
(kassadirektör och styrelse) för den allmänna försäkringskassan.
Till sin hjälp för uppföljning/kontroll av att god intem kontroll föreligger i
verksamheten har ledningen för den allmänna försäkringskassan en intern
revisionsfunktion. Intemrevisionen inom de allmänna försäkringskassorna
är direkt underställd försäkringskassans direktör. Granskningen av den
intema kontrollen och eventuella förslag till åtgärder avrapporteras till
kassaledningen. RFV har utformat direktiv för intemrevisionen. Av
direktiven framgår att intemrevisionsarbetet skall utföras och
dokumenteras på sådant sätt att det kan läggas till grund för extern-
revisorns bedömningar.
Externrevisionen har till uppgift att granska räkenskaper och förvaltning
för att i revisionsberättelsen kunna uttala sig dels om årsredovisningen är
rättvisande och upprättad i enlighet med gällande förordningar, dels om
styrelsens förvaltning föranleder anmärkning.
Granskning av årsredovisningen utförs vanligen genom en kombination av
substansgranskning (dvs granskning av innehållet i olika resultat- och
balansposter) och granskning av intem kontroll. Granskning av intem
kontroll väljs bara om denna metod bedöms vara effektivare än substans-
granskning för att uppnå syftet att uttala sig om huruvida redovisningen är
rättvisande. Substansgranskningsåtgärder beträffande utbetalningar kan
t ex vara analys av om totala utbetalningar står i rimlig proportion till antal
försäkringsärenden enligt annan statistik. För att uttala sig om re-
dovisningen är det inte nödvändigt för extemrevisom att ta ställning till
huruvida den intema kontrollen fungerar.
143
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
För revisorns uttalande om ledningens förvaltning krävs en bedömning av
den kontroll ledningen har inrättat över verksamheten och därigenom en
övergripande bedömning av den intema kontrollen. Denna övergripande
bedömning av förvaltningen är en sammanvägning av revisorns
iakttagelser där resultatet av räkenskapsrevisionen är en del av bedöm-
ningsunderlaget.
Revisorns val av inriktning och omfattning på revisionsarbetet, både vid
granskning av årsredovisningen och vid förvaltningsrevisionen, skall styras
av principerna om väsentlighet och risk. Om revisorn väljer substans-
granskning vid granskning av årsredovisningen måste ändå viss granskning
av den intema kontrollen ske som ett led i förvaltningsrevisionen. Denna
granskning sker då på ett översiktligt sätt för att bedöma om det finns
väsentliga brister i organisationen och kontrollen över medelsförvaltning
och bokföring.
Revision har inte till självständigt syfte att upptäcka oegentligheter, lag-
brott eller fel (avsiktliga och oavsiktliga) eller att kompensera de brister
som finns i intem kontroll. Detta gäller all revision och är oberoende av
den granskade verksamhetens organisationsform och storlek.
Om syftet med revision skulle vara att upptäcka alla fel och tänkbara risker
så måste kontrollfunktionen i det närmaste ha lika stora resurser som den
granskade verksamheten. Eftersom en sådan fördelning mellan utförande
och kontroll inte är ekonomiskt försvarbar har yrkesrevisorer både i
Sverige och internationellt valt att inrikta sig på risk och väsentlighet.
Detta innebär att med användande av effektivaste hjälpmedel och till lägsta
kostnad uppnå målet för revisionen.
RFV har när det gäller de allmänna försäkringskassorna ett ansvar för den
centrala ledningen och tillsynen över dessa (enligt Förordning 1988:1204).
I praktiken har detta tolkats som att RFV endast har ett tillsynsansvar.
Ledningen utövas av respektive kassaledning medan RFV utfärdar förord-
ningar och anvisningar.
144
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
3.2 Externrevisorns utnyttjande av internrevisionens arbete
Extemrevisom har möjlighet att efter egen bedömning utnyttja sig av ar-
bete som intemrevisionen utfört. Det betyder inte att extemrevisom kan
överlåta sitt ansvar för de uttalanden som görs i revisionsberättelsen och
den granskning som utförts. Denna syn överensstämmer med Föreningen
Auktoriserade Revisorers rekommendation. Där framgår att:
"Revisorn är själv ansvarig för de slutliga bedömningar som ligger till
grund för hans rapportering. Revisorn kan således inte överflytta något
ansvar för revisionen på internrevisionen. Han måste därför själv gran-
ska väsentliga poster i årsredovisningen och i koncernredovisningen
samt styrelsens och VD's förvaltning. Därvid kan han dock i viss ut-
sträckning använda sig av underlag som framtagits av internrevisio-
nen."
Extemrevisoms förlitande på intemrevisionens arbete förutsätter att en be-
dömning sker av intemrevisoms oberoende och kompetens, liksom av
kvaliteten på utfört arbete. De uttalanden som en revisor för en allmän
försäkringskassa gör i revisionsberättelsen sker under personligt skade-
ståndsansvar, vilket framgår av lagen om allmän försäkring (AFL 18 kap).
I branscher med starkt specialiserad verksamhet och särskilt i verksamhet
som omfattar masstransaktioner (framförallt försäkringsbolag och banker)
är intemrevisionsavdelningar vanligt förekommande. Intemrevisionens
arbete utnyttjas vanligtvis i stor omfattning av extemrevisom i dessa bolag.
Försäkringsbolag och kreditinstitut kännetecknas även av att de är föremål
för statlig tillsyn.
Intemrevisionsenheter var tidigare även vanliga i de större industriföre-
tagen. Nu går utvecklingen snarare mot utbyggnad av controllerfunktioner.
Controllerfunktionen har oftast till uppgift att genom ett analytiskt
angreppssätt identifiera problemområden i en verksamhet och föreslå åt-
gärder på ett övergripande plan. Den traditionella intemrevisionen har
främst haft en siffergranskande och verifierande funktion.
När många olika enheter bedriver likartad verksamhet finns större möjlig-
heter att utnyttja intemrevisionens arbete än när olikartad verksamhet be-
drivs eftersom "stordriftsfördelar" kan tillvaratas.
145
3.3 Utnyttjande av intemrevisionen inom de allmänna för-
säkringskassorna
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
Den uttalade avsikten från Riksrevisionsverket (RRV) och intentionerna i
de allmänna råden från RFV har varit att i största möjliga utsträckning
utnyttja det arbete som den intema revisionen utför vid de allmänna kas-
sorna som underlag för de externa revisorernas ställningstaganden. För att
möjliggöra detta har RRV, i samråd med RFV, utarbetat instruktio-
ner/checklistor för hur revisionen skall bedrivas och vilka områden som
skall täckas av revisionen.
Av rapporteringen från extemrevisionen av de allmänna försäkringskas-
sorna framgår att kvaliteten på intemrevisionens arbete har varit föremål
för bedömning.
Utfallet av extemrevisoremas bedömning av intemrevisionens kompetens
för 1992/93 blev att i stort sett bedrivs intemrevisionen på ett tillfredsstäl-
lande sätt. Dock har extemrevisorema under 1992/93 avrapporterat brister i
intemrevisionens
- planering
- brister i utförande av granskningen
- dokumentation
- brister i intemrevisionens resurser
(fem kassor)
(två kassor)
(fem kassor)
(två kassor)
Bristerna har avrapporterats till respektive kassastyrelse och till RFV.
De noterade bristerna i planeringen avsåg främst ofullständiga risk- och
väsentlighetsanalyser. Kritiska iakttagelser avseende utförandet av revi-
sionen härrörde från att granskningen i allt för hög grad baserats på in-
tervjuer och kartläggning, medan verifiering skett i begränsad omfattning.
Brister i intemrevisionens resurser avsåg dels en kassa där en enda
intemrevisor ansvarar för granskning av 17 lokalkontor, dels en kassa där
intemrevisom planerat att delta i ett stort projekt utöver det "ordinarie"
revisionsarbetet.
146
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
Omfattningen av extemrevisionen kan uppskattas till knappt 10% av total
revisionstid, vilket generellt sett är lågt men inte onormalt jämfört med
exempelvis banker. Relationen mellan resurser för revision respektive
omfattningen av den granskade verksamheten strider inte mot vår erfa-
renhet från revision av banker.
4. GENOMFÖRANDE AV REVISIONEN INOM RFV OCH DE
ALLMÄNNA FÖRSÄKRINGSKASSORNA
I bilaga 1 redovisas några av de viktigaste lagarna och förordningarna som
gäller för revisionen inom socialförsäkringsområdet.
4.1 Organisation
4.1.1 RRV’s organisation av extemrevisionen 1992/93
RRV är revisor i RFV och även i de allmänna försäkringskassorna. RRV
har ett övergripande ansvar för planering och rapportering i egenskap av
"koncemrevisor", dvs ansvarig för revisionen av den gemensamma års-
redovisningen för RRV och kassorna.
RRV's planerade egna resurser omfattade 595 mandagar fördelat på fem
personer (460 dagar) från enheten för redovisningsrevision (R) samt 135
mandagar från enheten för förvaltningsrevision inom RRV (F). RRV’s
resurser har inriktats på att övergripande styra och rapportera revisionen,
att granska två försäkringskassor samt ansvara för granskningen av
samtliga resultatredovisningar.
RRV har upphandlat revisionstjänster från en privat revisionsbyrå, Arthur
Andersen (AA), avseende revision av socialförsäkringsområdet, exklusive
två försäkringskassor och samtliga resultatredovisningar. Ansvarig revisor
från AA har varit auktoriserade revisorn Tommy Mårtensson. Tommy
Mårtensson och AA anlitades även för revisionen 1991/92 av RFV och
försäkringskassorna. Det beräknade arvodet för 1992/93 uppgick till 1.471
tkr.
Den av A A planerade granskningstiden uppgick till 1.114 timmar för RFV
och för de allmänna kassorna till 40 timmar per kassa av genomsnittlig om-
fattning. För Stockholm uppgick tiden till 117 timmar.
147
Förs.
1994/95: RR10
Bilaga
Underbilaga 3
Förtroendevalda revisorer:
Utöver RRV utses i varje allmän försäkringskassa två förtroendevalda revi-
sorer. Dessa utses av respektive landsting/kommun. Revisionen utförs
under personligt skadeståndsansvar. Det uppställs inga formella krav på
utbildning, praktik eller erfarenhet. Ej heller finns några krav på an-
svarsförsäkring. Avsaknad av formella krav och styrning av dessa reviso-
rers arbete har medverkat till att det är stora skillnader mellan de förtro-
endevalda revisorernas bakgrund, kompetens och engagemang i revi-
sionsuppdraget. Vår genomgång av den utförda revisionen har skett med
utgångspunkt från RRV's granskning, då RRV har totalansvaret för revi-
sionen inom socialförsäkringsområdet.
4.1.2 Organisation av intemrevisionen
Under 1992/93 har 38 intemrevisorer utfört intemrevisionen av de all-
männa kassorna. På en kassa, Gotland, saknas intemrevisionsavdelning.
Där har intemrevisionstjänsten upphandlats av en privat revisionsbyrå,
KPMG Bohlins. I övrigt finns minst en intemrevisor på varje allmän för-
säkringskassa. På den största kassan, Stockholm, finns nio anställda intem-
revisorer. Centralt hos RFV finns en särskild funktion, bestående av två
personer, med uppgift att samordna intemrevisionen. Eftersom RFV är
tillsynsmyndighet för intemrevisionen på de allmänna försäkringskassorna
finns där ett ansvar för att styra och följa upp intemrevisionens arbete.
RFV har ingen intemrevision för granskning av den egna verksamheten.
Extemrevisorema skall göra en självständig bedömning av intemreviso-
remas kompetens och kvalitet på utfört arbete. För att underlätta denna
kontroll har RRV/AA framtagit checklistor för hur revisionen skall be-
drivas och vilka områden som skall täckas av intemrevisionen.
148
4.1.3 Planeringsåtgärder beträffande RFV-revisionen
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
AA’s planering av revisionsinsatsema för 1992/93 har inletts med en
översiktlig bedömning av kontrollmiljön*) på RFV. Den översiktliga be-
dömningen som utfördes av A A gav vid handen att det finns ett kontroll-
tänkande i organisationen. Dock konstaterades att det finns vissa svagheter
i den intema kontrollen över transfereringssystemen, bl a avseende
ansvarsfördelningen mellan RFV och de allmänna kassorna.
AA skiljer mellan de ADB-orienterade kontroller som är hänförliga till
transfereringssystemen (intemkontrollistor, OBS-listor och SR-listor) re-
spektive ADB-verksamheten. ADB-verksamheten avser främst enheten i
Sundsvall. Historiskt har det enligt AA's erfarenhet, som den kommer till
uttryck i planeringsdokument, genererats mycket få fel som medfört felak-
tiga utbetalningar eller fel i redovisningen, vilka kunnat hänföras till
programfel.
I RRV's övergripande planeringsdokument (1993-02-15) gjordes motsva-
rande bedömning av RFV's kontrollmiljö. Bl a konstaterades: "Tidigare
invändningar i revisionsberättelser beträffande avstämnings- och verifie-
ringsproblem i socialförsäkringssystemen är nu undanröjda. Oklarheter i
ansvarsfördelning och redovisningsansvar kvarstår dock, vilket såväl RRV
som RFV uppmärksammat regeringen på."
("Övergripande analys av och riskbedömning för RFV och de allmänna
försäkringskassorna" 1993-02-15 sid. 8.)
Mot bakgrund av den övergripande riskbedömningen har ett antal väsent-
liga områden valts ut. Bland de områden som valts ut centralt ingår:
- Utbetalningar inom socialförsäkringsområdet (Dagersättnings-, bi-
drags- och pensionssystemet). Felriskerna inom RFV och kassorna
hänför sig till att den intema kontrollen inte fungerar som avsett.
Revisionens inriktning är därför att bedöma och verifiera rutiner för att
utveckla, uppdatera och utföra kontrollmoment.
*) Kontrollmiljön avser ledningens inställning till kontroll och de åtgärder som vidtas för att upprätt-
hålla intern kontroll i form av policies, organisation etc. Redovisningssystem och intern kontroll
utvärderas mot den bakgrund som kontrollmiljön hos granskningsobjektet utgör.
149
Förs.
1994/95: RR10
Bilaga
Underbilaga 3
- ADB-verksamhet med inriktning på säkerhetskontroller och behörig-
hetsadministration.
Beträffande den intema kontrollen på de allmänna försäkringskassorna
konstaterade både RRV och AA i planeringsdokumenten att kvaliteten är
varierande och att en bedömning av kontrollmiljön måste göras på varje
enskild kassa.
4.1.4 RFV's styrning av intemrevisorema på de allmänna kassorna
RFV utfärdade 1992-11-12 en vägledning till intemrevisorema inför den
löpande granskningen på kassorna "Kommentarer till granskningsprogram
löpande granskning". Dokumentet är avsett att vara ett hjälpmedel för
intemrevisionen under årets löpande granskning. Checklistan är indelad i
planering, revisionsplan och granskningsprogram.
Planeringsavsnittet ansluter till RRV's/AA's övergripande analys och är
avsett att vara till hjälp för intemrevisorema att fånga upp sådana förän-
dringar i verksamheten på kassan som kan få effekter på granskningens
inriktning. Det kan t ex gälla ändrade rutiner för budgetuppföljning eller
förändringar av kassans rutiner inom ett visst verksamhetsområde.
Instruktionen avseende revisionsplan ger övergripande riktlinjer för hur
planeringsdokumentet skall utformas för kassorna. Till exempel skall det
där framgå vilka granskningsmetoder som skall användas, tidplan och re-
surser.
150
Förs.
1994/95: RR10
Bilaga
Underbilaga 3
Granskningsprogrammet innefattar de väsentliga områden som framgår av
AA's övergripande revisionsplan, med vissa övergripande frågeställningar
som bör beaktas i granskningsplanen för respektive kassa. Bland annat
skall kassans rapporteringssystem (system för styrning och uppföljning)
kartläggas och bedömas. Eftersom den intema kontrollen i stor
utsträckning får utformas av kassorna själva och inte är centralt styrd av
RFV är instruktionerna till intemrevisionen i stor utsträckning av generell
karaktär. Instruktionerna anger huvudsakligen granskningsområden men
inte granskningsmetoder.
För granskning av transfereringssystemen finns övergripande anvisningar
till vilka frågeställningar som skall beaktas vid rutingenomgången av sys-
temen för att fånga upp generella kontroller och rutinorienterade kontroller.
(Generella kontroller avser ex.vis att lämplig ansvars- och arbetsfördelning
finns och att det finns skydd mot obehörig åtkomst till program och regis-
ter. Rutinorienterade kontroller är programmerade kontroller eller manuellt
utförda kontroller som syftar till att säkerställa att endast godkända trans-
aktioner behandlas. De skall också säkerställa fullständighet och riktighet i
transaktionshanteringen.)
Följande områden innefattas i den kartläggning av transfereringssystemen
som RFV anger bör genomföras vid varje allmän försäkringskassa:
- Behörighetsrutiner
- Inmatningskontroller
- Manuella utbetalningsrutiner
- Centralkontorets uppföljning av kontroller på lokalkassoma
För utbetalningssystemen anges vilken kartläggning som bör ske och vil-
ken inriktning genomgången bör ha. Strukturen på checklistan följer ären-
dets gång genom kassan, dvs:
- Handläggning
- Bearbetning (bl a Kista-modellen *)
- Utbetalning och bokföring (återkrav och manuella betalningar)
- Avstämning och verifiering (främst inriktat på kassornas kontroll av de
listor som produceras av systemen)
*) Se förklaring på sidan 12.
11 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR10
151
Förs.
1994/95: RR10
Bilaga
Underbilaga 3
Därutöver har RFV utfärdat ett granskningsprogram för bokslutsgransk-
ning riktat till kassornas intemrevisorer. Programmet utgörs av en
checklista över tänkbara granskningsåtgärder. Programmet innehåller även
vissa anvisningar till hur koppling mellan löpande granskning och
bokslutsgranskning kan utformas.
4.1.5 RFV's uppföljning av intemrevisionen
RFV skall upprätthålla en löpande kontroll att de allmänna råden för in-
temrevision (1992:7) följs. De allmänna råden ger riktlinjer för hur revi-
sionen skall bedrivas, revisorns kompetens och oberoende, samverkan med
extemrevisorer samt tillsyn över intemrevisionen.
RFV skall enligt de allmänna råden tillställas kopia av intemrevisionens
revisionsplan och revisionsrapporter. I intemrevisionens årliga granskning
är vissa avsnitt obligatoriska, vilket bl a innebär att den löpande
granskningen och bokslutsgranskningen skall utföras på ett sådant sätt att
extemrevisionen kan förlita sig på utförd granskning Utöver den obliga-
toriska granskningen utför intemrevisionen i mån av tid och resurser s k
särskilda projekt. Projektens inriktning och omfattning avgörs av kassa-
ledningen. RFV skall följa upp att avrapportering sker i enlighet med re-
visionsplanen för den enskilda kassan.
Anställning av intemrevisor beslutas av respektive kassadirektör, dock har
i de allmänna råden från RFV vissa krav ställts på utbildning. Viss
gemensam utbildning anordnas genom RFV's försorg för alla intemrevi-
sorer, ex.vis i teknik för löpande granskning, bokslutsgranskning och
ADB-säkerhet. Revisionskonferenser anordnas för att informera om ak-
tuella frågor som berör intemrevisorema.
RFV gör även egna uppföljningar med anledning av de revisionsrapporter
som extemrevisorema upprättat. Det har t ex gällt rapportering av
eftersläpningar i planerade granskningsinsatser. För att säkerställa att de
allmänna råden följs sker kvalitetskontroller genom RFV’s försorg från
vilka "minnesanteckningar" (protokoll) förs. Kvalitetskontrollerna omfattar
främst en uppföljning av att de allmänna råden för intemrevision följs inom
kassan (t ex utbildning, revisionsarbetets utförande, intemrevisionens
resurser).
152
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
4.1.6 Extemrevisionens uppföljning av intemrevisionen och styrning av
revisionsarbetet
RRV har inför den avslutande bokslutsgranskningen sammanställt ett
material för styrning av de revisorer som anlitas för granskningen. Som
beskrivits ovan sker i vissa fall en fullständig genomgång av intemreviso-
remas dokumentation och även från intemrevisionen helt fristående
granskningsinsatser. Urvalet av vilka kassor som skall vara föremål för
genomgång av all granskningsdokumentation är baserat på utfallet av de
övergripande planeringsinsatsema och löpande avrapportering från in-
temrevisionen.
RRV hade i 92/93 års revision planerat att granska två allmänna försäk-
ringskassor, dels en kassa med granskningen baserad på intemrevisionens
arbete dels en kassa där all granskning skulle utföras av RRV. Syftet med
den planerade granskningen av en försäkringskassa utan biträde av in-
temrevisionen var bl a att bedöma kvaliteten på intemrevisionen och vilken
resursinsats som krävs för att revidera en normalstor försäkringskassa. Den
planerade oberoende parallellgranskningen ersattes av ett samarbete med
intemrevisionsenheten på grund av byte av intemrevisor.
Utfallet av RRV's granskning med utnyttjande av intemrevisionen ut-
mynnade i en rekommendation om förbättringar i dokumentationen av
granskningen. RRV framförde även att intemrevisionens granskning var
omfattande och väl genomförd.
AA har genomfört vissa övergripande analysinsatser för att fristående från
intemrevisionens rapporter bedöma var granskningsinsatser bör ha skett.
En kassa har dessutom utvalts för att utföra vissa fristående gransknings-
insatser. Denna genomgång har inte resulterat i någon kritik mot intem-
revisionens arbete.
153
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
Sammanfattning och vår bedömning av organisationen av revisions-
uppdraget
Organisationen vad gäller resurser för revisionen (intern och extern) inom
socialförsäkringsområdet uppgår till totalt ca 45 heltidstjänster varav ca
10% utgörs av extemrevisorer. Intemrevisorema är idag anställda av de
allmänna försäkringskassorna och där underställda respektive kassa-
direktör.
En kraftfullare intemrevision skulle uppnås om intemrevisionens resurser
koncentrerades till RFV. Utöver att oberoendet skulle stärkas skulle även
erfarenhetsöverföring mellan intemrevisorema kunna ske på ett effektivare
sätt liksom specialisering. Samordning och planering av revisionen skulle
underlättas, liksom styrning och prioritering av revisionsinsatsema.
Organisationsförändringen skulle kräva en ändring i RFV's föreskrifter
(RFFS 1987:6) för intemrevisionen och en överföring av resurser från
försäkringskassorna till RFV.
Den funktion på RFV som f n har samordnings- och tillsynsansvar för
intemrevisionen är organisatoriskt underställd ekonomichefen hos RFV.
För att möjliggöra en oberoende intemrevisionsfunktion för hela social-
försäkringsområdet skulle en högre organisatorisk placering krävas.
Planering och styrning av revisionen som den kommer till uttryck i plane-
ringsdokument visar att granskningen vad avser utbetalningssystemen in-
riktats på de områden där risken för väsentliga fel är störst. Felriskerna
hänför sig till RFV's och kassornas rutiner för att utveckla, uppdatera och
utföra kontrollmoment. Extemrevisionens insatser har i enlighet med god
revisionssed inriktats på att bedöma och verifiera den intema kontrollen
eftersom manuell granskning av alla transaktioner är omöjlig. I vår be-
dömning ligger att revisionen ej skall vara inriktad på att upptäcka
oegentligheter utan att verifiera att den intema kontrollen fungerar som
avsett. De riskbedömningar avseende utbetalningssystemen som plane-
ringsdokumenten gett uttryck för avviker inte från våra bedömningar enligt
avsnitt 2 ovan.
154
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
Vår genomgång av den utförda revisionen har skett utifrån RRV's
granskning då RRV har totalansvaret för revisionen inom socialförsäk-
ringsområdet. Utöver RRV utses i varje allmän försäkringskassa två för-
troendevalda revisorer. Då det inte uppställs några formella krav på dessa
revisorers arbete är skillnaderna stora vad avser bakgrund, kompetens och
engagemang i revisionsuppdraget.
4.2 Resultat
4.2.1 RRV's extemrapportering avseende socialförsäkringen 1992/93 -
Revisionsberättelsen
RRV skall enligt förordning (1988:80) inte uttala sig i revisionsberättelsen
om granskningen av förvaltningen. Ledningen för en myndighet har inte
personligt skadeståndsansvar, och det saknas ägare som kan bevilja
ansvarsfrihet. Rapportering av förvaltningsrevisionen sker i stället inom
ramen för övrig rapportering.
Revisionsberättelsen för 1992/93 är utfärdad 1993-10-31 och avviker vad
gäller utbetalningssystemen från den "rena" revisionsberättelsens form.
"Årsredovisningen bygger i allt väsentligt på förutsättningen att pensioner
och bidrag redovisas av Riksförsäkringsverket och att sjuk- och föräldra-
försäkring redovisas av försäkringskassorna."
Bakgrunden till upplysningen är att det föreligger oklarheter beträffande
ansvaret för transfereringssystemen; framförallt vad avser pensioner och
bidrag. De oklara ansvarsförhållandena har tidigare föranlett RFV att
överlämna en rapport till regeringen. Verket har därefter vid upprepade
tillfällen efterhört regeringens ställningstagande (enligt RFV's yttrande till
RRV 1993-01-28).
155
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
Oklarheten avser ansvaret för utbetalningssystemen. Uppgifter för utbe-
talningar inom socialförsäkringsområdet handläggs och inrapporteras oftast
av försäkringskassorna medan bearbetning, utbetalning och redovisning
sker av RFV. Detta innebär att ansvar och rutiner för dessa utbetalningar är
uppdelade mellan RFV och försäkringskassorna. 1 andra fall kan ansvaret
och hanteringen av delar av de olika systemen för utbetalningar vara
antingen hos RFV eller försäkringskassorna. RFV's och för-
säkringskassornas verksamheter är i hög grad integrerade med i flera fall
oklar ansvarsfördelning.
De synpunkter som oklarheten medför avseende den intema kontrollen har
avrapporterats i revisionsrapport daterad 1993-11-18 och avser bland annat
behov av en central översyn av vilka minimikrav som skall ställas på
intemkontrollen över transfereringssystemen.
4.2.2 Övrig rapportering beträffande revisionen av RFV - Revisions-
rapporter
Riksrevisionsverket har 1993-11-18 tillställt RFV's styrelse en revisions-
rapport, med kopia till Social- och Finansdepartementet, som avser gransk-
ning av intem kontroll och årsredovisning för budgetåret 1992/93.
Revisionsrapporten anknyter till de väsentliga granskningsområden som
identifierats i planeringen. Extemrevisoremas iakttagelser rörande trans-
fereringssystemen redovisas i avsnitt 4.3 nedan.
Ett antal iakttagelser om brister kvarstår sedan tidigare år. I revisions-
rapporten poängteras att åtgärder inte vidtagits under 1992/93 avseende
bristen på rutiner för styrning och uppföljning av verksamheten och att
detta har framförts även tidigare år. Vidare lämnades rekommendation
1992/93 om behov av central utveckling av de intema kontrollerna i
transfereringssystemen. Denna rekommendation lämnades även i revi-
sionsrapporten 1991/92, men formulerades då på annat sätt, nämligen att
RFV bör pröva de tre transfereringssystemens kontroll- och uppfölj-
ningsrutiner och klarlägga vilka specifika kontroller som faktiskt utförts.
156
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
Brister i den intema kontrollen har avrapporterats från revisionen av samt-
liga kassor. Dessa revisionsrapporter har tillställts respektive kassastyrelse
med kopia till RFV (dvs ej till regeringen). Bristerna är av följande karak-
tär:
- Brister i ansvars- och arbetsfördelning
• En person kan ensam handlägga hela behandlingskedjan.
• Det saknas (eller finns brister i) arbetsbeskrivningar, arbets-
ordningar eller attestplaner.
- Brister beträffande skydd av obehörig åtkomst av register och pro-
gram
• Behörighetskort lånas ut.
• Behörighetskort avaktiveras inte när anställningar upphör.
• Behörighetskort lämnas kvar.
• Vidare behörigheter än arbetsuppgifterna kräver.
• Brister i uppföljning av tilldelade och förändrade behörigheter.
- Brister i kassornas manuellt utförda kontroller
• Eftersatt granskning av intemkontrollistor (m fl listor).
• Otillräckliga rutiner för uppföljning/kontroll av köp av reha-
biliteringstjänster, SGI-ärenden, retroaktiva pensioner etc.
• Utbetalningar utan attest.
• Eftersatt försäkringsmässig kontroll.
- Brister i analys och uppföljning av verksamheten
(ledningsinformation) -19 kassor.
Brister i åtgärdande och uppföljning av revisionens iakttagelser -
9 kassor. Det saknas i vissa kassor skriftliga rutiner för uppföljning
och återrapportering av de beslut som styrelsen fattat med anledning
av revisionsrapporter.
- Brister i återrapportering av intemkontrollgranskningen från lokal-
kontor till centralkassan - 8 kassor
157
Brister avseende intemrevisionen framgår av avsnitt 3.3 ovan.
Förs.
1994/95 :RR10
Bilaga
Underbilaga 3
I avsnitt 4.3 nedan har ovanstående brister/risker beskrivits på ett över-
gripande sätt. Ovanstående redogörelse syftar enbart till att exemplifiera
vad bristerna konkret innebär.
4.3 Hantering av de brister vi identifierat enligt avsnitt 2 ovan
|
Av oss identifierade brister |
Externrevisorernas rap- |
Externrevisorernas rappor- |
|
1. Felaktigt utförande av Brister i intemkontroll- • Intemkontrollistor • SR-listan (moment 5.2) eller • OBS-listan (moment 5.2) Otillräcklig omfattning på Avstämningskontroller • Kista-modellen (moment - Analys och uppföljning av - Uppföljning av samordnings- |
Brister har framförts till tolv Brister avrapporterade till RRV/AA har påtalat att oe- Brister avrapporterade till en |
Kontrollrutinerna varierar mellan »I Kista-modellen utförs på respek- Kontrollen uppfyller inte huvud- RFV saknar formella rutiner för Det saknas formella rutiner för |
158
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
|
Av oss identifierade brister |
Externrevisorernas rap- |
Externrevisorernas rappor- |
|
2 . Olämplig tidpunkt för kontrollens utförande Försäkringsmässig kontroll bör 3 . Ensamhandläggning (moment 2) 4 . Behörighetsrutiner Lokal försäkringskassa RFV ADB-avdelningen |
Påtalat i rapporter till två kas- Brister har avrapporterats till • Bristande hante- • Brister i tilldelning av be- |
Översyn bör ske av vilka mini- Det finns inga generella spärrar En översyn av vilka minimikrav Behörighetskontrollsystemen Formella rutiner och tekniska Behörighetskontrollsystemet: Loggning bör ske av både äldre Tillträdesrättighetema till dator- |
159
Förs.
1994/95 :RR10
Bilaga
Underbilaga 3
|
Av oss identifierade brister |
Externrevisorernas rap- |
Externrevisorernas rapporter |
|
5. ADB-systemen generellt (moment 3, 4 och 5) |
RFV har på regeringens Specifikt påtalas av RRV att |
Slutsatsen av ovanstående uppställning är att de av oss identifierade riskerna
avseende utbetalningssystemen, med undantag för samordningslistan, är beak-
tade på något sätt inom ramen för den rapportering som skett från AA och
RRV's granskning.
Under 1992/93 har en stor del (ca 25%) av RRV's planerade egna resurser för
revisionen av socialförsäkringsadministration använts för granskning av
resultatredovisningar. Granskningsuppgiften har ålagts RRV enligt Förordning
(1988:80) med instruktion för Riksrevisionsverket och Förordning (1993:134)
om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning.
Resultatredovisningar för myndigheter håller successivt på att införas för alla
statliga myndigheter. RFV har enligt regleringsbrev för budgetåret 1992/93
(enligt regeringsbeslut 1992-06-18) ålagts att i årsredovisning för 1992/93
redovisa utfallet av fyra resultatkrav; bl a att ohälsotalet bör sänkas jämfört
med 1991/92. Resultatkraven är inte kvantifierade i pengar. Myndigheten har
vidare, enligt Förordning 1993:134 utfärdad 1993-02-25, ålagts att fastställa
mätmetoder och resultatmått samt mål för de verksamhetsgrenar där regeringen
inte fastställt några mål. RFV har inte i någon nämnvärd utsträckning utformat
mätmetoder under 1992/93.
160
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 2
Resultatredovisningar har således införts innan det fastställts vad som skall
mätas och på vilket sätt. Någon "måttstock" för att bedöma om re-
sultatredovisningen för 1992/93 var "rättvisande" fanns således inte. God
redovisningssed för resultatredovisningen har ännu inte utvecklats. RRV
har i revisionsberättelsen inte uttalat sig om huruvida resultatredovisningen
är rättvisande. Om revisionen skall vara meningsfull krävs att det finns
någon form av måttstock mot vilken jämförelse sker.
Enligt vår uppfattning har borde inte resultatredovisningarna omfattas av
revisionsplikt förrän mätmetoder och god revisionssed utformats.
Sammanfattning och vår bedömning av resultatet från revisionen
Den externa revisionen har enligt vår bedömning bedrivits i enlighet med
god revisionssed. De brister i den intema kontrollen över utbetalningssys-
temen som vi identifierat vid vår genomgång har även avrapporterats av
extemrevisorema.
RRV har under en följd av år avrapporterat brister i den intema kontrollen
över RFV's utbetalningssystem. Rapporterna har tillställts såväl RFV som
regeringen.
Det har skett successiva åtgärder och förbättringar i systemen, vilka inne-
burit att revisorerna numera kunnat uttala sig om att redovisningen är
rättvisande. "Rättvisande" innebär dock inte att det inte kan föreligga stora
risker för oegentligheter och fel.
Om RFV, bland annat av kostnadsskäl, bedömer att ytterligare åtgärder för
att uppnå tillfredsställande nivå på den intema kontrollen inte är nöd-
vändiga är det regeringens uppgift att bedöma behovet av åtgärder. Tids-
horisonten för RFV's åtgärdsplaner, bland annat avseende ADB-systemen,
har varit mycket lång.
161
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
5. SAMMANFATTANDE BEDÖMNING AV INTERN KONTROLL
OCH REVISION
5.1 Intern kontroll
Sammanfattningsvis är vår bedömning att den intema kontrollen avseende
utbetalningar inom sjukförsäkring och rehabilitering såsom den idag är
utformad inte är kostnadseffektiv. Den intema kontrollen skulle kunna
utföras på ett mera ändamålsenligt sätt ur ekonomiskt perspektiv.
Nedan redovisas de sammanfattande iakttagelser vi baserar denna be-
dömning på.
Den decentraliserade organisationen har medfört att ansvaret för
utformning och vidareutveckling av intern kontroll i huvudsak åvilar
anställda vid de allmänna försäkringskassorna som inte har tillräcklig
specialkunskap om RFV's komplicerade informationssystem och nya
verksam hetsområden.
Likartad verksamhet bedrivs vid samtliga försäkringskassor. Utvecklingen
av intem kontroll bör därför ur effektivitetssynpunkt ske centralt.
Lämpliga åtgärder:
- Central utveckling av intemkontrollpolicy baserad på risk- och vä-
sentlighetsanalys av verksamheten. Riskanalysen skall inkludera de
risker för felaktigheter som är hänförliga till åtgärder från anställda
vid försäkringskassorna, de försäkrade, läkare och tredje man.
Nuvarande kontroller är sannolikt i för stor omfattning riktade mot de
anställda.
RFV överväger i sitt förslag till yttrande beträffande RRV's revi-
sionsrapportering 940203 en utvärdering av nuvarande intemkon-
trollrutiner med utgångspunkt från de av RFV utfärdade allmänna
råden.
Vi föreslår att en sådan översyn vidgas till att mera förutsättningslöst
ifrågasätta nuvarande kontrollstruktur. Därefter bör en kontrollpolicy
utformas åtföljd av praktisk handledning och erforderligt systemstöd
liksom fördelning av ansvar och resurser.
162
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
- Centrala föreskrifter om lägsta tillåtna kontrollnivå vid handlägg-
ningen av ärenden; exempelvis beträffande kontakter med arbetsgi-
vare för kontroll av sjukpenningsgrundande inkomst och frånvaro-
kontroll. Nuvarande handläggningsinstruktioner behandlar huvud-
sakligen de försäkrades rättigheter. Handläggarens roll som kontrol-
lant bör betonas starkare. Den allmänna trenden inom näringsliv och
förvaltning mot "kundfokusering" kan ha lett till ett minskat kon-
trollmedvetande.
- Central utveckling av rutiner och kontroller för nya verksamheter till
exempel upphandling av rehabiliteringstjänster.
- Centrala instruktioner för samspelet mellan läkare och försäkrings-
kassa. Läkarnas skyldigheter och ansvar bör definieras och regleras.
Önskvärt vore dessutom att ge försäkringskassans handläggare red-
skap för kartläggning av läkarnas sjukskrivningsmönster. Dessa
kartläggningar av sjukskrivningsmönster sker idag manuellt, eftersom
de ej enligt gällande lag får göras med hjälp av ADB-systemen. För
att effektivisera kontrollen bör påverkan ske i avsikt att ändra
lagstiftningen för att möjliggöra ADB-mässig kartläggning.
Interna kontroller genomförs huvudsakligen efter genomförandet av
utbetalningarna
De enda kontrollåtgärder avseende enskilda ärenden som för närvarande
utförs av annan än handläggare före utbetalning till försäkrade är stick-
provskontroll av sjukpenningsgrundande inkomst samt kontroll av samtliga
belopp större än 50 000:-. Övriga kontrollåtgärder avser slumpmässig
efterhandskontroll av ärenden.
Lämplig åtgärd:
Tidigareläggning av intemkontrollåtgärder så att de utförs före ut-
betalning. Kontrollåtgärderna blir effektivare om de sker i nära an-
slutning till ärendehanteringen och är en förutsättning för utbetalning.
Urvalet av ärenden för kontroll skall inriktas mot ärenden/försäkrade
där risken för fel bedömts som särskilt stor.
163
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
Ensamhandläggning av ärenden
Många ärenden handläggs endast av en handläggare. Idealiskt ur intern
kontrollsynpunkt är att mer än en person är involverad i varje ärende före
utbetalning. Ur effektivitetssynpunkt kan dock sådan arbetsfördelning vara
svår att åstadkomma.
Lämpliga åtgärder:
Rotation av ärenden mellan handläggare.
Ärenden som innebär en sammanlagd utbetalning som enskilt eller
ackumulerat över viss period överstiger visst belopp, bör regelmässigt
godkännas av överordnad. Detta gäller såväl ersättning till försäkrade
som inköp av rehabiliteringstjänster.
- Rutiner som säkerställer att alla ärenden som pågått mer än ett visst
antal månader bör bli föremål för granskning från annan än hand-
läggare.
Otidsenligt datorstöd - införande av effektiva kontrollmöjligheter i
systemen har inte prioriterats
De ADB-system som används för ärendehantering, utbetalning, kontroll
och uppföljning - de s k dagersättningssystemen - är successivt utbyggda
under en lång tidsperiod. De har ursprungligen utvecklats på 1970-talet och
är nu svåra att ytterligare anpassa.
Sjukersättningssystemet har ett flertal brister som inte åtgärdats, trots att
vissa varit kända sedan länge. Detta gäller bl a rapportering för avstäm-
nings- och analysmöjligheter, införda nya transaktionstyper utan sedvan-
liga kontroller, systemstödet för rehabilitering samt behörighetssystemet.
Rapportering av avstämningstotaler över i respektive kassa registrerade
transaktioner produceras inte från de lokala terminalerna, utan avstäm-
ningar grundar sig enbart på rapporter från det centrala systemet.
164
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
Rapportering för att möjliggöra en mera riskorienterad kontroll och analys
(ledningsinformation) är av begränsad omfattning.
Nya transaktionstyper har under senare år i viss omfattning införts som
generella forceringstransaktioner, dvs genom att systemets ordinarie
rimlighetskontroller för t ex maximala utbetalningsbelopp uteblir.
Anledningen har varit att man inte bedömt det möjligt att göra de syste-
mändringar som krävts vid ändringar i regelsystem o.dyl.
Systemstödet för rehabilitering medger inte tillräcklig överblick över på-
gående rehabiliteringsärenden.
Behörighetssystemets tillämpning har påvisat brister både vad gäller den
lokala och den centrala användningen.
Lämpliga åtgärder:
- Att under en snabb tidsperiod genomföra de mest akuta åtgärderna för
att förhindra luckor i systemen, exempelvis komplettering av Kista-
modellen, förbättrad hantering av forceringstransaktioner (Särskild
Registrering), förbättrad rapportering av automatiska periodiska
utbetalningar och ledningsinformation.
Inför föreslagna ändringar i AFL bör RFV i högre utsträckning
uppmärksamma statsmakterna på om ändringarna inte kan genom-
föras med acceptabel kontrollnivå inom begärd tidsrymd och bud-
getram. I sådana fall bör RFV i remisshanteringen avstyrka regel-
förändringarna.
- Radikal översyn och ifrågasättande av hela utbetalningsprocessen i
syfte att förenkla och förkorta ärendekedjan, t ex genom ökad med-
verkan från arbetsgivare och/eller läkare. I samband därmed bör ny
datastrategi utformas för modernisering av dataverksamheten.
165
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
Brister i den centrala ADB-verksamheten enligt Statskontorets och
RFV's Säkerhetsanalysprojekt 1990 är ännu inte helt åtgärdade
Säkerheten i programändrings- och driftsrutiner är av avgörande betydelse
för att motverka kupprisker samt ineffektiva avstämnings- och
kontrollrutiner. Eftersom möjligheterna till effektiv analys- och incident-
rapportering är små kan konsekvenserna av identifierade brister vara stora.
Kostnaderna för åtgärdande torde vara väl motiverade i denna miljö som
hanterar så stora utbetalningsflöden.
Lämpliga åtgärder:
Prioritering av åtgärdandet av identifierade brister. I samband med
detta bör högautomatiserade och uppföljningsbara lösningar efter-
strävas.
5.2 Revision
Sammanfattningsvis är vår bedömning att revisionen inom sjukförsäk-
ringsområdet har bedrivits i enlighet med god revisionssed.
Revisorerna har under en följd av år avrapporterat brister i den intema
kontrollen över RFV's utbetalningssystem. Rapporteringen har tillställts
såväl RFV som regeringen. Om RFV, bland annat av kostnadsskäl, bedö-
mer att ytterligare åtgärder för att uppnå tillfredsställande nivå på den
intema kontrollen inte är nödvändiga, är det regeringen som slutligen skall
bedöma behovet av åtgärder. Tidshorisonten för RFV's åtgärdsplaner har
varit mycket lång.
166
Förs.
1994/95: RR10
Bilaga
Underbilaga 3
Vad gäller intemrevisorema är dessa idag underställda respektive kassa-
direktör. En kraftfullare intemrevision skulle kunna uppnås om intem-
revisionens resurser koncentrerades till RFV. En hög organisatorisk in-
placering av intemrevisionsfunktionen på RFV skulle vara erforderlig
för att uppnå en oberoende och kraftfull intemrevision.
Lämpliga åtgärder:
- Central utveckling av specialistkunskaper hos intemrevisorema; bl a
om ADB-systemen.
- Central styrning och prioritering av intemrevisoremas insatser till
områden där den intema kontrollen är sämst.
- Centralt genomförande av utbildningsinsatser baserade på en konti-
nuerlig uppföljning av varje intemrevisors kompetens.
- Central utveckling av revisionsmetoder inom socialförsäkringsom-
rådet.
12 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR10
167
Förs.
1994/95 :RR 10
Bilaga
Underbilaga 3
Lagar och förordningar avseende externrevision av Riks-
försäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna
Enligt Förordning (1988:80) med instruktion för Riksrevisionsverket
(RRV) är RRV central förvaltningsmyndighet för statlig revision och redo-
visning. Revisionsuppgifterna för RRV rörande RFV är följande:
- Granska verksamheten från effektivitetssynpunkt (förvaltningsrevi-
sion).
- Granska årsredovisning och underliggande redovisning i enlighet med
god revisionssed i syfte att bedöma om redovisningen i sin helhet är
tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om redovisningen följer
tillämpliga föreskrifter och särskilda regeringsbeslut.
RRV skall avge revisionsberättelse över den granskade årsredovisningen.
En kopia skall lämnas till regeringen. Övriga iakttagelser i samband med
granskningen (dvs iakttagelser utöver de som avrapporteras i revisionsbe-
rättelsen, inklusive förvaltningen) skall avrapporteras till RFV.
Inom den statliga revisionen gäller att iakttagelser av väsentlig karaktär av-
rapporteras till myndighetens styrelse med kopia till regeringen, s k revi-
sionsrapport, medan iakttagelser av mindre vikt rapporteras till ledningen,
sk revisionspromemoria. Enligt Verksförordningen (13§) skall åtgärder
med anledning av revisionsrapporten beslutas av myndighetens styrelse.
Iakttagelser av mindre väsentlig karaktär sammanställs i revisionsprome-
moria och rapporteras till myndighetens ledning.
168
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
Externrevision av de allmänna försäkringskassorna
Enligt AFL 18:16 skall "för granskning av styrelsens förvaltning och den
allmänna försäkringskassans räkenskaper" utses två revisorer av landstinget
eller kommunfullmäktige. Därutöver skall det revisionskontor som granskar
RFV utses till revisor i den allmänna försäkringskassan.
Riksrevisionsverket skall tillsammans med två landstings-/kommunalfull-
mäktigevalda revisorer granska de 25 allmänna försäkringskassorna.
Omfattningen av extemrevisionen är granskning av
- styrelsens förvaltning
- den allmänna försäkringskassans räkenskaper.
I enlighet med RFFS 1993:10 skall årsredovisningarna för de allmänna för-
säkringskassorna utformas enligt de föreskrifter som gäller för RFV's re-
dovisning.
Intern revision av de allmänna försäkringskassorna -
RFV's föreskrifter
Enligt RFV’s föreskrifter till de allmänna försäkringskassorna (RFFS
1987:6) om organisationen av de allmänna försäkringskassorna skall det i
centralkontoret ingå en enhet för intemrevision som är direkt underställd
försäkringskassans direktör.
Intemrevisionen är ett av styrelsens och direktörens organ för att kontrol-
lera verksamheten och effektiviteten i denna. Dess syfte är att granska och
utvärdera den intema kontrollens effektivitet samt att granska och bedöma
om uppföljnings- och styrsystem är ändamålsenliga och effektiva.
169
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
I RFFS 1988:18 lämnar RFV följande direktiv beträffande intemrevisionen:
Intemrevisionen skall utföras enligt god revisionssed.
Intemrevisionen skall utföras och dokumenteras på så sätt att den kan
ligga till grund för extemrevisoremas bedömning.
- En revisionsplan skall upprättas inför varje verksamhetsår. Sedan ytt-
rande om planen inhämtats från extemrevisorema skall planen faststäl-
las av styrelsen.
- Intemrevisorema skall fortlöpande redovisa iakttagelser, slutsatser och
eventuella åtgärdsförslag till kassans direktör och styrelse. Viktigare
iakttagelser skall rapporteras skriftligen i form av revisionsrapporter.
Efter styrelsebehandling av revisionsrapporter skall rapporten och ytt-
randen/beslut lämnas till extemrevisorema och RFV.
- Intemrevisorema skall upprätta en årlig verksamhetsberättelse vilken,
efter styrelsebehandling senast 15 september, skall lämnas till extemre-
visorema och RFV.
Därutöver har RFV utfärdat allmänna råd (1992:7). De allmänna råden
bygger i allt väsentligt på riktlinjer från IRF (Intemrevisoremas förening).
Dessa riktlinjer följer i sin tur FAR's regler och rekommendationer (bl a
"Revisionsprocessen) i tillämpliga delar.
170
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
Underlag för rapportering
Intern kontroll
Intervjuer och uppgifter från företrädare från RFV, ansvariga för:
- Intemrevisionen
Sjukförsäkring inom försäkringsavdelning II
- Sjukförsäkringssystem inom försäkringsavdelning II
- Intemkontroll avseende sjukförsäkring inom försäkringsavdelning II
- Redovisning och finansiering
- Rehabilitering inom försäkringsavdelning II
- ADB-säkerhet
Intervjuer och uppgifter från företrädare från en allmän försäkringskassa:
- Kassadirektör
- Företrädare för kvalitets- och utvecklingsenheten
Intervjuer och uppgifter från företrädare från en lokal försäkringskassa:
- Kontorschef
- Rådgivare med ansvar för
• sjukförsäkring
• rehabilitering
• pensioner, bidrag och behörigheter
• föräldrapenning, IK-listor, SR-listor och SGI
Intervju med:
- En företagsläkare
13 Riksdagen 1994/95. 2saml. RR10
171
Dokument:
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
RFV Allmänna Råd, främst avseende intern kontroll, intem revision,
sjukpenning och rehabilitering
Intem kontrollpolicy, allmän försäkringskassa
Intem kontrollpolicy, lokal försäkringskassa
Dagersättningssystemet - Rutinbeskrivning
Handledning för användare (avstämning av dagersättningssystemet)
- Uppföljning Säkerhetsanalys (1993-08-10)
Riksförsäkringsverkets föreskrifter om ADB-säkerheten hos
Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna
(Förslag 1993-11-03)
Allmänna råd om ADB-säkerheten hos Riksförsäkringsverket och
de allmänna försäkringskassorna (Förslag 1993-11-03)
Revision
Intervjuer och uppgifter från företrädare för revisionen (RRV, RFV)
- Dokumentation över revisionsrapporter (Bilaga 2:1)
- Instruktioner från RRV och RFV till revisorer i form av
• tidplaner
• redovisningsinstruktioner
• regleringsbrev mm
• checklistor för bokslutsgranskning
• checklistor för utvärdering av intemrevisorer
• checklistor för planering av revision
- Årlig revision i statsförvaltningen (SOU 1990:64)
- Diverse rapporter från intemrevisorer
- Yttrande från RFV över revisionsrapporter 1991/92 och 1992/93
(utkast)
- Minnesanteckningar från RFV's utvärdering av intemrevision
Overheadmaterial rörande utfall av revision på kassor (RRV)
Vissa arbetspapper från RRV (sammanställningar över utfall av
granskning mm)
172
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Underbilaga 3
RRV 1993-02-15 (analys respektive plancringspromcmoria)
AA 1993-04-10
RFV/RRV - Revision
173
RIKSDAGENS REVISORER
Karin Brunsson
Förs.
1994/95 :RR 10
Bilaga
Underbilaga 4
Uppgiftslämnare: ledamot/supppleant i SfU sedan år.................
tillhör regeringsparti/opposition
|
FRÅGOR OM RIKSDAGENS BESLUTSUNDERLAG 1. Riksdagen beslutade våren 1987 om timberäknad sjukpenning och ersättning för |
Ja Nej |
|
Anser Du att riksdagen före riksdagsbeslutet fick tillräcklig information om beräknade |
□ □ |
|
Anser Du att riksdagen efter beslutet fått tillräcklig information om de faktiska utgifterna för |
□ □ |
|
Anser Du att utskottet när frågan behandlades hade tillräcklig information om den förväntade |
□ □ |
|
Hade beslutet enligt Din bedömning genomförts även om regeringen våren 1987 gjort en mera |
□ □ |
|
Hade beslutet genomförts även om riksdagen våren 1987 hade kunnat förutse ökningen av |
□ □ |
2. Riksdagen beslutade våren 1989 om en utbyggnad av föräldraförsäkringen med tre månader
från den 1 juli 1989. Reformen kostnadsberäknades till 2,3 miljarder kronor. Ytterligare
utbyggnad av föräldraförsäkringen har därefter avvisats med hänvisning till det statsfinansiella
läget.
|
Anser Du att riksdagen/öre beslutet 1989 fick tillräcklig information om beräknade kostnader |
□ □ |
|
Anser Du att riksdagen efter beslutet fått tillräcklig information om vad refoimen kostat och |
□ □ |
|
Anser Du att utskottet när frågan behandlades hade tillräcklig information om den förväntade |
□ □ |
|
Hade beslutet enligt Din bedömning genomförts även om regeringen våren 1989 gjort en mera |
□ □ |
|
Hade beslutet genomförts även om riksdagen våren 1989 hade kunnat förutse att återstående |
□ □ |
3. Riksdagen beslutade i december 1992 om en karensdag i sjukförsäkringen från den 1 april
1993. Samtidigt ändrades kompensationsnivåema i försäkringen. De sammantagna
konsekvenserna för staten av förändringarna beräknades till drygt 4 miljarder kronor.
Anser Du att riksdagen före riksdagsbeslutet fick tillräcklig information om de beräknade
ekonomiska konsekvenserna av förändringarna?
Anser Du att riksdagen efter beslutet fått tillräcklig information om faktiskt uppnådda □ □
besparingar i statsförvaltningen och i samhället i stort?
Anser Du att riksdagen inför beslutet fick tillräcklig information om besparingsmöjligheter som □ □
kunde utgöra alternativ till de genomförda förändringarna?
175
Förs.
1994/95 :RR10
Bilaga
Underbilaga 4
4. Budgetåret 1992/93 uppgick utgifterna för socialförsäkringen till 320 miljarder kronor. Därav
redovisas 114 miljarder kronor (ca 35%) på anslag över statsbudgeten. Anser Du att riksdagen
har fått en tillräckligt ingående och klargörande redovisning av de delar av socialförsäkringen [—| j—j
som inte redovisas på statsbudgetens utgiftssida?
Om nej, i vilka avseenden skulle informationen särskilt behöva förbättras?
5. Det fondkapital Riksförsäkringsverket förvaltar uppgick den 30 juni 1993 till 7,7 miljarder
kronor. Anser Du att riksdagen fått tillräcklig information om verkets fondförvaltning?
Om nej, vilken typ av information har Du särskilt saknat?
6. Anser Du att socialförsäkringsutskottet allmänt sett får tillräcklig information från regeringen
om effekterna av olika förändringar av försäkringen?
Informationen före ett beslut är tillräcklig
Informationen efter ett beslut är tillräcklig
Har informationen under senare år förändrats i något viktigt avseende?
I vilka avseenden kan informationen särskilt förbättras?
7. Vilka är Dina viktigaste informationskällor när det gäller socialförsäkringen och arbetet i
soci alförsäkringsutskottet?
8. Eventuella ytterligare synpunkter på regeringens infonnation till riksdagen om utgifter för
socialförsäkringen, effekter av regelförändringar, annat
176
Förs.
1994/95: RR10
Bilaga
(Propositioner, utskottsbetänkanden och riksdagsskrivelser anges ej.)
Abrahamsson K (1994) På jakt efter serviceprofilen II, Medborgarna och den
offentliga sektorn: En litteraturanalys för försäkringskassan,
Riksförsäkringsverket
Ackerby S (1993) "Socialförsäkringarna - effektivitet eller rättvisa?" i Klas Eklund
(red.) En "skattereform" för socialförsäkringar? Publica
Aftonbladet (1993) "Läkare skriver ut falska intyg", den 9 november 1993
Amstberg K-0 (1989) Tjejerna på kassan, En etnologisk studie av
yrkeskompetensen på ettförsäkringskassekontor, Arbetslivscentrum 1989
Björkhem B (1994) "Next Stop Is the World", intervju med Odd Engström i
Information som styrmedel, del 2, underlagsmaterial till projektet Statliga
informationsinsatser i ett stymingsperspektiv
Bohusläns allmänna försäkringskassa Granskning av årsbokslut och
årsredovisning för verksamhetsåret 1992/93, revisionsrapport 1
Classon S (1984) Lyftet Från fattighjon till folkpensionär, En berättelse om den
svenska folkpensioneringens tillkomst, Försäkringskasseförbundet
Dagens Nyheter (1993) "Svartjobbare avslöjade, En av tio bidragstagare fuskade,
visar kontroll av försäkringskassan", den 25 augusti 1993
Ds 1993:61 Visst går det att förändra myndighetsspråket! En rapport från
Språkvårdsprojektet
Eklund K (1993), red. En "skattereform" för socialförsäkringar? Publica
Finansinspektionen (1994) Intern kontroll och internrevision i bankerna, PM
1994-02-15
Fiirth T (1980) Folkrörelse- eller myndighetstradition, Organisationssyn och
teknikval i socialförsäkringens historia, Arbetslivscentrum 1980:30
Försäkringsanställd (1992) "Rinkebykassan JO-anmäld, Ville stoppa
bidragsfusket", nr 9 1992
Försäkringskassan Skaraborg Årsredovisning bå 1992/93
177
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Försäkringskasseförbundet:
Så skriver vi i försäkringskassan, FKF mening 1991
I alla tider har människor gått samman för att hjälpa varandra i svåra situationer,
1991
Henrekson M, Lanttö K, Persson M (1992) Bruk och missbruk av
sjukförsäkringen, SNS Förlag
Kommittédirektiv:
1993:44 Beredningen för en ny ordning för sjuk- och arbetsskadeförsäkringama
1993:119 Tilläggsdirektiv till Beredningen (1993:07) för en ny ordning för sjuk-
och arbetsskadeförsäkringama
1993:89 Arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter
1993:132 Utredning om arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och
avgränsning
Lindqvist R (1990) Från folkrörelse till välfärdsbyråkrati, det svenska
sjukförsäkringssystemets utveckling 1900-1990, Arkiv avhandlingsserie
Marknadsinformation AB (1993) Undersökning om olika gruppers kännedom,
kunskaper om och attityder till försäkringskassans verksamhet, rapport till
Riksförsäkringsverket juni 1993
Petersson O, Westholm A, Blomberg G (1989) Medborgarnas makt, Carlsson
Bokförlag
Riksdagsutredningen (1993) Reformera riksdagsarbetet! Betänkande juni 1993
Riksförsäkringsverket:
Rapport om mätningen av försäkringskassans service hösten 1988, RFV redovisar
1989:24
Erfarenheter av sjukpenningreformen, rapport till regeringen, RFV anser 1988:7
Anslagsframställning för 1991/92-1993/94, för 1992/92-1993/94, för 1993/94 och
för 1994/95
Förslag till förändringar beträffande redovisningen i statsbudgeten av vissa
inkomster och utgifter m m, RFV anser 1992:8
Förslag till mallbrevstexter, RFV informerar, Meddelande Im 1992:179
Socialförsäkringsstatistik Fakta 1992, 1993
Vilka pappor kom hem? en rapport om uttaget av föräldrapenningen 1989 och
1990 för barn födda 1989, RFV informerar, Statistisk rapport Is - R 1993:3
Årsredovisning 1992/93
Riksförsäkringsverkets fondförvaltning, årsredovisning 1992/93
Sammanställning över förändringar i regelsystemet inom socialförsäkringsområdet
sedan år 1968, 1994-01-01
På jakt efter serviceprofilen I, En kartläggning av servicemätningar inom
försäkringskassan år 1988-1992, januari 1994
Från moderskap till föräldraskap, RFV redovisar 1994:1
Sjukpenning med 70% av SGI:n efter 265 dagar och möjligheterna till undantag
från denna regel, RFV anser 1994:2
178
Förs.
1994/95:RR10
Bilaga
Förfrågan om utredningar av missbruk m.m. av socialförsäkringen, koncept april
1994
Förslag till regelförändringar för resursbesparing inom socialförsäkringsadministra-
tionen, PM fogad till skrivelse till regeringen 1994-04-21
Riksförsäkringsverket, Försäkringskasseförbundet (1993) Om mötet med våra
kunder, En rapport om förberedelser, genomförande och utvärdering av en
gemensam marknadsföringsaktivitet
Riksrevisionsverket:
Statsbudgetens utfall, Budgetåret 1992/93
Uteslutning av andra än statliga myndigheter från det statliga
ekonomiadministrativa regelverket, regeringsuppdrag 1993-05-03
Statsbudgetens inkomsttitel 5211 Statliga pensionsavgifter, netto - analys av
inkomst- och utgiftsposter, regeringsuppdrag 1993-11-03
Revisionsrapport Riksförsäkringsverket 1993-11-18
Sannefors I (1988) "Har Sverige råd med en passiv socialförsäkring? - en fråga för
samhällsdebatten" i Maskorna i skyddsnätet, Statskontoret
Socialförsäkring (1993) "Bidragen till hushållen roten till allt ont i landet", nr 1
1993 "Privatiseringshot mobiliserar kassorna", nr 6-7 1993
SOU 1973:43 Budgetreform, betänkande av Budgetutredningen
SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige, Maktutredningens huvudrapport
SOU 1990:64 Ar lig revision i statsförvaltningen, betänkande av
Revisionsutredningen
SOU 1990:83 Ny budgetproposition, betänkande av
Budgetpropositionsutredningen
Swahn B (1993) Begriplighet i försäkringskassans mallbrev, uppsats vid
Institutionen för nordiska språk, Stockholms universitet
Statskontoret (1988) Maskorna i skyddsnätet, 1988:30
Södermanlands läns allmänna försäkringskassa Förslag till förbättringar i
redovisningssystem och intern kontroll, verksamhetsåret 1993/93,
Granskningsrapport ärsbokslut/årsredovisning 1992/93, 1993-09-06
Uppsala läns allmänna försäkringskassa Löpande granskning lokalkontoret 0380,
Uppsala, 1993-10-12, Revisionsenhetens bokslutsgranskning avseende
räkenskapsåret 1992/93, 1993-09-03
14 Riksdagen 1994S95. 2 saml. RR10
179
Remissinstanserna
Följande remissinstanser har yttrat sig över rapporten:
Riksförsäkringsverket (RFV)
Riksrevisionsverket (RRV)
Riksåklagaren
Uppsala läns allmänna försäkringskassa
Södermanlands läns allmänna försäkringskassa
Kristianstads läns allmänna försäkringskassa
Gotlands läns allmänna försäkringskassa
Göteborgs allmänna försäkringskassa
Västerbottens läns allmänna försäkringskassa
Försäkringskasseförbundet (FKF)
Apoteksbolaget AB
Tjänstemännens Centralorganisation (TCO)
Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO)
Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF)
Privatpraktiserande logopeders förening (PLOG)
Bohusläns allmänna försäkringskassa (internrevisor)
Till Försäkringskasseförbundets yttrande har fogats yttranden från
Stockholms läns allmänna försäkringskassa
Östergötlands läns allmänna försäkringskassa
Jönköpings läns allmänna försäkringskassa
Kronobergs läns allmänna försäkringskassa
Kalmar läns allmänna försäkringskassa
Malmöhus läns allmänna försäkringskassa
Bohusläns allmänna försäkringskassa
Älvsborgs läns allmänna försäkringskassa
Skaraborgs läns allmänna försäkringskassa
Värmlands läns allmänna försäkringskassa
Västmanlands läns allmänna försäkringskassa
Dalarnas allmänna försäkringskassa
Jämtlands läns allmänna försäkringskassa
Västernorrlands läns allmänna försäkringskassa
Norrbottens läns allmänna försäkringskassa
Allmänna synpunkter
Remissinstanserna instämmer till mycket stora delar i de synpunkter
och förslag revisorerna lämnat i rapporten, men remissvaren innehål-
ler också avståndstaganden och alternativa förslag.
Frågan om att förenkla det komplexa regelsystemet har enligt samtli-
ga som yttrat sig över rapporten hög prioritet. Riksförsäkringsverket fram-
1994/95 :RR 10
Bilaga 2
181
håller särskilt verkets formella ansvar att uppmärksamma regeringen
på hur försäkringens komplexitet påverkas av olika förändringar av
försäkringen.
Försäkringskassan i Uppsala påpekar att underlagen i kapitel 1 — 4 i
rapporten påfallande ofta utgörs av referenser till flera år gamla
utredningar och undersökningar. Försäkringskassornas verksamhet
ändras dock kontinuerligt och ibland omgående. Försäkringskassan på
Gotland reagerar på att enkäten till handläggare vid fyra lokalkontor i
Uppsala har fått så stor betydelse i rapporten. Från statistisk synpunkt,
menar försäkringskassan, är underlaget så litet att några slutsatser
knappast kan utläsas. Försäkringskasseförbundet anser, liksom försäk-
ringskassorna i Malmöhus län och Västmanland, att rapporten genom-
syras av en centralistisk syn som inte passar för den decentraliserade
verksamhet som försäkringskassorna representerar. Man saknar ett
resonemang om hur styrning och uppföljning kan utvecklas i en
decentraliserad verksamhet. Försäkringskassan i Västmanland anser att
det vore lämpligt att överlämna rapporten till Sjuk- och arbetsskadebe-
redningen för beaktande inför dess fortsatta utredningsarbete och ställ-
ningstagande.
Skyddsnätet
Organisation
Riksrevisionsverket anser att förvaltningstekniska och systemtekniska
skäl talar för att socialförsäkringsadministrationen i sin helhet bedrivs i
en och samma associationsform. Detta skulle enligt verket leda till en
betydande regelförenkling, administrativa besparingar och effektivare
kontroll.
Försäkringskassan på Gotland anser att försäkringskassornas speciella
organisatoriska ställning inte får medföra att de administrativa kostna-
derna blir större eller att förtroendet minskar i förhållande till andra
liknande länsmyndigheter som ofta är såväl samarbetspartner som
konkurrerande organ.
Försäkringskassan i Kalmar saknar en närmare beskrivning av for-
merna för ledning och styrning av försäkringskassorna med hänsyn till
den pågående utvecklingen av mål- och resultatstyrning. Försäkrings-
kasseförbundet påpekar att förändringen av försäkringskassornas arbets-
uppgifter inte nämns i rapporten. Kassorna, som tidigare mera var att
betrakta som utbetalningsmyndigheter, har på senare år fått kvalifice-
rade samordningsuppgifter.
Flera av remissinstanserna har kommenterat påståendet att kontrol-
len hos försäkringskassorna under 1980-talet har fått stå tillbaka för
ökad service. Synpunkterna är delade. Försäkringskassorna i Stock-
holm och Södermanland anser att det ligger en hel del i den, enligt
dem, något tillspetsade slutsatsen i revisorernas påpekande om mins-
kad kontroll. De instämmer i att kontrollnivån behöver ses över och
göras effektivare, även om det skulle gå ut över servicen. Försäkrings-
kassorna i Kalmar och Västmanland instämmer i uppfattningen att
1994/95:RR10
Bilaga 2
182
kontrollen har fatt stå tillbaka för en ökad service; resurserna har inte
tillåtit en fokusering på båda. Anledningen till att kontrollen har blivit
lidande beror enligt Försäkringskassan i Jönköping inte på en ökad
service, utan på statsmakternas ökade krav på kassorna att satsa på
rehabilitering.
Försäkringskassan i Uppsala ifrågasätter den bild av försäkringskas-
sans yrkeskompetens som rapporten skapar genom de fragmentariska
utdragen ur "Tjejerna på kassan". Kassan delar inte heller revisorernas
slutsats att kassornas ökade ambition att ge service naturligt medfört ett
mindre intresse för kontroll och kritisk granskning av underlagsupp-
gifter. Försäkringskasseförbundet anser att Riksdagens revisorers utta-
landen är motsägelsefulla, då revisorerna å ena sidan anser att kassan
borde ägna sig mer åt att hjälpa de försäkrade att räkna ut storleken på
vissa bidrag, samtidigt som de å andra sidan kritiserar kassorna för att
ha ägnat för mycket tid till service i stället för kontroll. Enligt Försäk-
ringskasseförbundet och Försäkringskassan i Östergötland behöver det
dock inte uppstå någon konflikt mellan dessa både verksamheter.
Försäkringskassan i Göteborg delar inte heller uppfattningen att kon-
trollmomenten har blivit lidande på grund av 1980-talets management-
syn på service. De viktigaste skälen till minskade kontrollnivåer är i
stället de stora personalinskränkningar som kassorna har drabbats av
under flera år. Försäkringskassorna i Kronoberg, Malmöhus län och
Värmland anser inte att kontrollen har fått stå tillbaka för en ökad
service. Försäkringskassan i Dalarna anser snarare att det är den goda
servicen som har fatt stå tillbaka för kontrollen.
Socialförsäkringen och medborgarna
Information om socialförsäkringen och medborgarnas kunskaper
De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslaget om bättre informa-
tionsspridning. Riksförsäkringsverket anser i likhet med Riksdagens
revisorer att utplacerandet av informationsmaterial, räkne- eller kal-
kylprogram etc. på bibliotek eller postkontor kan bidra till större
informationstillgänglighet, liksom också användandet av ny teknik,
t.ex. text-TV eller talsvar på telefon. Även riksdagens informationsdata-
bas RIXLEX kan enligt Riksförsäkringsverket eventuellt användas för
att informera medborgarna om socialförsäkringen. Verket anser att
sådana informationskanaler inte bara tillgodoser syftet att ge informa-
tion om gällande regler, utan också på sikt kan bidra till mer intresse-
rade samhällsmedborgare.
Riksåklagaren, försäkringskassorna i Stockholm, Östergötland, Jönkö-
ping, Kristianstad, Göteborg, Älvsborg, Västmanland, Västernorrland och
Västerbotten samt Försäkringskasseförbundet, Tjänstemännens Centralor-
ganisation (TCO) och Privatpraktiserande logopeders förening
(PLOG) delar Riksdagens revisorers uppfattning att den försäkrade på
ett enkelt sätt bör kunna ta del av gällande bestämmelser. Riksrevi-
1994/95 :RR 10
Bilaga 2
183
sionsverket delar uppfattningen att det föreligger brister vad gäller
informationen till de bidragsberättigade. Verket anser dock att eventu-
ella informationskampanjer bör föregås av regelförändringar.
Försäkringskassan på Gotland anser däremot inte att lagstiftningen
kan göras så generell och lättförståelig att medborgarna inte kommer
att vända sig till försäkringskassorna för att få information. Kassan
instämmer inte heller i förslaget att ha information ute på bibliotek
och andra offentliga platser, då det finns risk för att sådan information
kan bli inaktuell. Även Försäkringskasseförbundet och Försäkringskas-
san i Stockholm anser att det i rapporten saknas en utförlig diskussion
om hur informationen kan hållas aktuell på olika offentliga platser.
Försäkringskassans brev och blanketter
Försäkringskassorna i Uppsala, Södermanland, Västernorrland, Kal-
mar och Jönköping instämmer i revisorernas uppfattning att blanket-
ter och brevmallar behöver ses över. Försäkringskassan i Göte-
borg framhåller att den förslagsverksamhet som redan finns på kassor-
na kan utnyttjas på ett mera aktivt sätt för att förbättra och förenkla
försäkringskassans blanketter. Metoden att granska blanketter ur be-
griplighetssynpunkt är enligt kassan inte ny, utan används kontinuer-
ligt i kassapersonalens arbete. Även Försäkringskasseförbundet anser
att den omfattande förslagsverksamheten kan utvecklas ytterligare och
tillmätas större värde.
Medborgarnas frågor och klagomål
Huvudparten av remissinstanserna instämmer i uppfattningen att en
förenkling av regelsystemet skulle minska antalet frågor från de försäk-
rade. Försäkringskassan i Uppsala påpekar att missnöje över ett beslut i
ett försäkringsärende kan leda till en begäran av omprövning med
avsikten att på det viset få till stånd en regeländring. Detta är ytterliga-
re en förklaring utöver dem som ges i rapporten till varför antalet
klagomål har ökat. Riksförsäkringsverket framhåller förväntningar på
generös praxis som ytterligare en förklaring till ett ökat antal anmäl-
ningar från allmänheten.
Försäkringskasseförbundet ställer sig bakom förslaget att uppdra åt
regeringen att se över utvecklingen av omprövningsbeslut, överklagan-
den samt JO- och JK-anmälningar.
Bidragsfusk
Alla remissinstanser är överens om att det medvetna bidragsfusket
måste stävjas. Riksåklagaren och Försäkringskassan i Jönköping anser
att bidragsfusket kan minska, om regelsystemet förenklas i enlighet
med revisorernas förslag. Riksförsäkringsverket tar allvarligt på uppgif-
terna om att fusket skulle tendera att öka. Verket menar emellertid att
det finns anledning att belysa olika anledningar till fusk, liksom
begreppets innebörd. Det är en förutsättning för att omfattningen skall
kunna analyseras på ett korrekt sätt. Verket avser att utveckla den
centrala statistiken om polisanmälningar, återkrävda belopp m.m. i
1994/95 :RR 10
Bilaga 2
184
enlighet med revisorernas förslag. Det finns också enligt verket ett
behov av att öka kunskaperna om de anställdas uppfattning om fusket
och dess utbredning.
Försäkringskassan på Gotland anser det viktigt att allmänhet och
beslutsfattare har förtroende för socialförsäkringsadministrationen.
Kassan föreslår att bevisbördan i större utsträckning skall läggas på den
enskilde försäkrade.
Socialförsäkringen och myndigheterna
Intern kontroll
Så gott som alla remissinstanser har yttrat sig över de överväganden
och förslag som har lämnats i rapporten rörande den interna kontrol-
len. Remissinstanserna delar uppfattningen att kontroller före beslut är
effektivare än efterkontroller. Riksåklagaren, Svenska arbetsgivareför-
eningen (SAF), Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) och
Försäkringskassan i Södermanland tillstyrker revisorernas förslag vad
gäller den interna kontrollen. Sveriges Akademikers Centralorganisation
(SACO) efterfrågar en samordning med hänvisning till risken för att
den interna kontrollen blir godtycklig.
Merparten av de övriga remissinstanserna avvisar de förslag om en
centralisering av den interna kontrollen som revisorerna lämnat. För-
säkringskasseförbundet och försäkringskassorna i Jönköping, Kronoberg,
Kalmar, Gotland, Kristianstad, Malmöhus län, Göteborg, Älvsborg, Ska-
raborg, Dalarna, Västernorrland och Västerbotten framhåller att det
finns skillnader i bl.a. struktur, organisation och kompetens mellan de
olika kassorna, vilket medför att den interna kontrollen måste varieras.
Dessa kassor ser hellre att det finns en övergripande strategi för hela
riket.
Försäkringskasseförbundet, försäkringskassorna i Stockholm, Östergöt-
land, Jönköping, Kronoberg, Kalmar, Malmöhus län, Skaraborg, Jämt-
land, Västernorrland och Norrbotten, stöder, liksom Riksrevisions-
verket, förslaget om en översyn av de administrativa rutinerna och
teknikstödet för internkontrollen vid Riksförsäkringsverket och försäk-
ringskassorna. Mot bakgrund av den allt vanligare enmanshandlägg-
ningen anser Riksrevisionsverket denna fråga vara av stor vikt. Riksför-
säkringsverket är medvetet om de påtalade svagheterna och räknar med
att undanröja dem genom införandet av lokala S-system.
Försäkringskassorna i Stockholm, Jönköping, Gotland, Kristian-
stad och Dalarna instämmer i synpunkten att datasystemen bör mo-
derniseras.
Försäkringskasseförbundet anser att Riksdagens revisorer borde ha
sökt lösningar på funna kontrollproblem inom ramen för en decentra-
liserad organisationsform, eftersom det är dessa förhållanden som
faktiskt råder.
Att sköta handläggningen av ärendena genom att handläggarna rote-
rar, som revisorerna föreslagit, är enligt Försäkringskassan i Upp-
sala verklighetsfrämmande. Försäkringskassan i Västerbotten menar
1994/95:RR10
Bilaga 2
185
däremot att detta i och för sig är ett bra system, men att man inte får
glömma bort den viktiga kontakten mellan de försäkrade och försäk-
ringskassan. Försäkringskassan i Kalmar anser att ett rotationssystem
skulle minska riskerna i vissa avseenden, men öka dem i andra.
Intern revision
Revisorernas förslag om en centraliserad internrevision är den fråga
som har ifrågasatts mest av remissinstanserna, vilka huvudsakligen
ställer sig negativa till Riksdagens revisorers förslag om centralisering.
Riksförsäkringsverket anser att en central intemrevision skulle få en
karaktär som liknar det gamla revisionskontoret vid Riksförsäkrings-
verket. Man kommer vid en sådan organisation troligen att i första
hand granska systemens uppläggning, ändamålsenlighet och liknande,
där lokalkontorsbesök blir ett sätt att verifiera kartläggningen av ruti-
ner. Verket utesluter inte att en centralisering skulle leda till total
resursminskning, något som skulle vara fel signal i ett läge där kon-
trollfrågorna är i centrum. Man framhåller också att Riksförsäkrings-
verket och försäkringskassorna är skilda juridiska personer. Riksför-
säkringsverket överväger att — som en förstärkning av nuvarande
internrevision — inrätta en intemrevision som är gemensam för hela
socialförsäkringsadministrationen. Försäkringskassorna i Älvsborg och
Västernorrland anser att en intern revisionsenhet för Riksförsäkrings-
verket bör inrättas, som granskar att Riksförsäkringsverkets försäk-
ringsavdelningar utför den tillsyn över kassorna som man ålagts och
även har samordningsansvaret för kassornas revisionsarbete.
Riksrevisionsverket, försäkringskassorna i Stockholm, Uppsala, Söder-
manland, Östergötland, Jönköping, Kronoberg, Kalmar, Kristianstad,
Malmöhus län, Göteborg, Älvsborg, Skaraborg, Värmland, Västmanland,
Dalarna, Västernorrland och Västerbotten ifrågasätter starkt förslaget att
centralisera intemrevisionen. I stället tror man på en utveckling av det
regionala samarbetet, och man ger också ett flertal exempel på fördelar
med det senare alternativet. Även Försäkringskasseförbundet anser att
intemrevisionen kan förbättras och förstärkas genom en utveckling av
dagens regionala samarbete. Försäkringskassan i Norrbotten anser inte
att en centralisering av intemrevisionen bör ske, utan förordar i stället
en kombination av försäkringskassans intemrevision kompletterad
med myndighetsöverskridande revision. Försäkringskassorna i Kal-
mar och Värmland pekar på att en utveckling av Riksförsäkringsver-
kets tillsynsfunktion skulle kunna ersätta en centralisering. Försäk-
ringskassan i Bohuslän anser att det är fel med en centralisering av
intemrevisionen till Riksförsäkringsverket, som enligt instruktionen
skall svara för såväl den centrala ledningen som för tillsynen av de
allmänna försäkringskassornas verksamhet.
Försäkringskassan i Södermanland tar avstånd ifrån Ernst & Youngs
bedömning att intemrevisorema skulle sakna den kompetens som
behövs.
Försäkringskassan på Gotland instämmer dock delvis i Riksdagens
revisorers förslag att placera internrevisionen som en enhet i Riksför-
1994/95 :RR 10
Bilaga 2
186
säkringsverket. Försäkringskassan har tidigt insett det beroendeförhål-
lande en anställning innebär. Enligt kassan tappar internrevisorn både
kompetens och auktoritet med nuvarande organisation.
Extern revision
Riksrevisionsverket och Försäkringskassan i Södermanland delar bedöm-
ningen att mer resurser bör avsättas för den årliga revisionen av
Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna. Försäkringskassan i Mal-
möhus län anser att förstärkta externa revisionsinsatser kan vara moti-
verade för att revidera ADB-system och centrala avstämningsrutiner.
Riksrevisionsverket påpekar att betydligt mer resurser än vad som
framgår av revisorernas rapport avsätts för revision av socialförsäkring-
en, om även en del av intemrevisionen räknas med. Det tillkommer
också ytterligare insatser i form av granskning av resultatredovisningar
och genom de insatser som görs vid avdelningen för effektivitetsrevi-
sion. Dock har Riksrevisionsverket redan beslutat att avsätta mer
resurser för revision inom området. Även försäkringskassorna i Göte-
borg, Skaraborg och Västerbotten påpekar att de två procent som Riks-
revisionsverket skall ha använt vid sin redovisningsrevision inte inklu-
derar någon internrevision, vilken utgör merparten av granskningsin-
satserna. Enligt Försäkringskassan i Skaraborg bör en kostnadskalkyl
göras över olika alternativa utformningar av revisionen där de absolut
nödvändiga revisionsinsatserna beaktas utifrån en likartad krav- och
tidsspecifikation.
Förslaget om myndighetsöverskridande revision när det gäller sek-
torsövergripande verksamhet tillstyrks av Riksförsäkringsverket och
Apoteksbolaget samt av försäkringskassorna i Östergötland, Kristian-
stad och Malmöhus län. Apoteksbolaget påpekar att årsredovisningen
upprättas på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed.
Man avser dock att efter samråd med Riksförsäkringsverket i komman-
de årsberättelser specificera ytterligare ersättningar.
Riksförsäkringsverket, Riksrevisionsverket och Försäkringskasseförbun-
det anser att utnyttjande av andra myndigheters informationssystem
måste tillåtas och att en översyn av sekretesslagstiftningen i dessa
avseenden är nödvändig.
Riksförsäkringsverket, Försäkringskasseförbundet och Försäkringskas-
san i Malmöhus län delar revisorernas förslag om att den nytta som
administrationen och regeringen har av den utförda granskningen av
resultatredovisningar bör utvärderas. Härigenom får kassorna bekräf-
telse på hur resultatredovisningen används av mottagarna. Riksrevi-
sionsverket påpekar att en sådan utvärdering av resultatgranskningen
har genomförts under våren 1994.
Försäkringskassan på Gotland anser inte att de förtroendevalda revi-
sorernas ställning i dagsläget är bra. De bör enligt kassan antingen tas
bort eller utbildas genom Riksförsäkringsverkets försorg. Riksrevisions-
verket poängterar att den revision som de landstingsvalda revisorerna
skall utföra i praktiken genomförs av Riksrevisionsverkets personal
eller inhyrda revisorer. I likhet med revisorerna anser försäkringskas-
1994/95 :RR 10
Bilaga 2
187
so ma i Östergötland, Västernorrland och Västerbotten, liksom Försäk-
ringskasseförbundet, att de landstingsvalda revisorernas roll tydligare
måste klargöras.
Tillsyn
Riksförsäkringsverkets tillsyn bör enligt Försäkringskassan i Söderman-
land organiseras som en systemtillsyn med inriktning på de mål som
satts av regering och riksdag.
Regelförenkling
Riksåklagaren, försäkringskassorna i Stockholm, Uppsala, Kristianstad,
Göteborg, Västmanland och Västerbotten samt Tjänstemännens Central-
organisation (TCO) instämmer i allt väsentligt i revisorernas övervä-
ganden och förslag. Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) anser att en
harmonisering av ersättningsnivåerna i så många ersättningssystem som
möjligt vore en avsevärd förenkling.
Riksrevisionsverket anser att den tekniska komplexiteten i socialför-
säkringen är underordnad de finansieringsproblem som föreligger för
staten. Speciell uppmärksamhet behöver därför ägnas åt interaktion
mellan olika ersättningssystem. Enligt verket innebär en regelförenk-
ling i transfereringssystemet nästan undantagslöst att vissa grupper går
miste om mer eller mindre motiverade förmåner. De fördelningspoli-
tiska konsekvenserna måste därvid vägas mot minskningen av budget-
underskottet.
Försäkringskassan på Gotland anser att det vore lämpligt att pröva
systemen innan nya reformer genomförs. Gotland är ett avgränsat
område och så pass litet att det är greppbart och lättöverskådligt.
Kassan menar att revisorerna har underskattat den kunskap som
försäkringskassans anställda har. Även Sveriges Akademikers Centralor-
ganisation (SACO) anser att det vore en bra lösning att testa förslag till
nya regler på en panel representerad av medborgarna och försäkrings-
kassans personal.
Över huvud taget anser flera remissinstanser att man bör ta till vara
personalens och de förtroendevaldas tankar och idéer inför regelför-
ändringar. Försäkringskassan på Gotland anser dessutom att alla bidrag
bör administreras av försäkringskassan, så att medborgarna direkt vet
vilka de skall vända sig till. Detta skulle enligt försäkringskassan
minska möjligheten till bidragsfusk då flertalet av kassans register
kunde samkontrolleras.
Försäkringskasseförbundet instämmer i att regelsystemet bör vara
överskådligt och begripligt, men man påpekar att ett visst mått av
komplexitet måste accepteras för att få en så generell och rättvis
försäkring som möjligt.
1994/95 :RR 10
Bilaga 2
188
Socialförsäkringen och statsmakterna
Redovisning över statsbudgeten
Riksförsäkringsverket ansluter sig till revisorernas uppfattning att soci-
alförsäkringens finansiering bör kunna ske på ett enklare och tydligare
sätt. Riksrevisionsverket delar bedömningen att riksdagen måste få en
bättre bild av hur socialförsäkringssystemet fungerar inför såväl beslut
som uppföljning och utvärdering.
Hur bör socialförsäkringen redovisas?
Att socialförsäkringen har tilläggsfinansierats genom att inkomsttitlar
tillåtits visa underskott är enligt Riksförsäkringsverket en från teknisk
synpunkt och informationssynpunkt mindre lämplig lösning. Verket
anser att underskotten bör täckas genom lån i Riksgäldskontoret eller
eventuellt på marknaden. Allmänna sjukförsäkringsfonden bör tillåtas
fungera som en egen fond. Besluten om avgifter bör vara mer flexibla,
så att utgiftsnivåer och socialavgifter snabbare än för närvarande anpas-
sas till de ekonomiska verkligheterna. Härigenom kommer underskot-
ten inte att bli så långvariga i tiden. Riksförsäkringsverket anser också
att riksdagen bör ta en klarare ställning än hittills till vilka delar som
skall ha egentlig försäkringskaraktär. Verkets ståndpunkt är att den
efterfrågade tydligheten kan skapas genom en utbrytning av försäkring-
en ur statsbudgeten och ges en reell autonomi med avgifter vilka
direkt tillförs fonder som inte används för andra ändamål än de
avsedda. Härigenom skapas enligt verket samband mellan avgift och
förmån och den långsiktighet och tillförlitlighet som bör eftersträvas.
Riksförsäkringsverket instämmer i revisorernas uppfattning att för-
säkringskassornas fonder bör centraliseras. Försäkringskasseförbundet
anser däremot inte att en centralisering av fonderna är nödvändig.
Riksrevisionsverket anser rent principiellt att statens inkomster och
utgifter, inklusive socialförsäkringen, skall bruttoredovisas över stats-
budgeten — detta för att riksdagen skall få god information och
överblick över budgetens utveckling. Verket framhåller dock att pro-
blemen inte kan lösas innan riksdagen tar ställning till vilka socialför-
säkringssystem som skall vara försäkringstekniska och finansieras ge-
nom avgifter som avsätts i fonder. Riksrevisionsverket betonar också
att det inte finns någon redovisningsprincip som automatiskt ger en
koppling mellan inkomster för ett visst ändamål och utgifter för
motsvarande ändamål och som dessutom kan omfatta sådana socialför-
säkringssystem som fonderas utanför staten. För övrigt instämmer
verket i revisorernas resonemang om de svårigheter som följer av att
arbetsgivare får göra avdrag i anslutning till uppbörden av socialförsäk-
ringsavgifterna.
Behovet av enklare och tydligare finansieringsprinciper framhålls
också av försäkringskassorna i Kalmar, Kristianstad, Alvsborg,
Dalarna och Västerbotten. Försäkringskassan på Gotland anser att soci-
alförsäkringen bör finansieras med de socialavgifter som tänkts. Kassan
förordar också en bruttoredovisning med tätare avstämning än en gång
1994/95 :RR 10
Bilaga 2
189
per år. Fonder kan behövas om t.ex. kostnaderna för en reform är för
lågt beräknade. Försäkringskassan på Gotland eftersträvar en fristående
finansiering för varje utgift, där sociala avgifter ses som premier.
Information till riksdagen
Riksförsäkringsverket, Försäkringskasseförbundet, Privatpraktiserande lo-
gopeders förening (PLOG) och försäkringskassorna i Stockholm, Öster-
götland, Jönköping, Kalmar, Kristianstad, Älvsborg, Skaraborg, Dalarna,
Jämtland, Västernorrland och Västerbotten ansluter sig till revisorernas
uppfattning att informationen till riksdagen om bl.a. ekonomiska och
finansiella effekter av förslag till regeländringar behöver förbättras.
Riksförsäkringsverket anser att det knappast bidrar till en ökad för-
ståelse och långsiktig stabilitet i socialförsäkringssystemet att föränd-
ringar sker på andra grunder än att effektivisera försäkringen. Det
måste enligt verkets mening finnas en långsiktighet och konsekvens-
analys bakom de åtgärder som vidtas för att dessa skall förstås och
accepteras och systemet därmed kunna bibehålla sin långsiktiga trovär-
dighet.
Försäkringskassorna i Södermanland, Kalmar, Kristianstad, Älvsborg,
Dalarna, Västernorrland och Västerbotten tillstyrker förslaget att plane-
rade förändringar skall granskas av språkvårdare samt representanter
förförsäkringskassornaochförsäkrade. Försäkringskasseförbundet instäm-
mer också, men påpekar att det kan bli praktiska problem om även
representanter från kassorna och de försäkrade skall föra fram sina
synpunkter. Riksförsäkringsverket ställer sig tveksamt till förslaget. Ver-
ket anser det dock viktigt att en remissbehandling föregår regeringens
förslag, något som i viss mån skulle kunna tillgodose Riksdagens
revisorers förslag.
Försäkringskassan på Gotland anser att de problem som uppstår i
inledningsskedet vid nya reformer bör kunna åtgärdas tidigt genom
snabbare beslut om justeringar av lagtexter. Försäkringskassan i Uppsa-
la delar i allt väsentligt revisorernas synpunkter, men pekar på vikten
av att försäkringskassorna så snabbt som möjligt Sr del av politikernas
avsikter och beslut.
I likhet med Riksdagens revisorer anser Riksrevisionsverket att det är
regeringens uppgift att ange såväl mål som behov av resultatinforma-
tion. Verket har i studier av budgetdokumenten funnit att regeringens
styrning av myndigheterna kan utvecklas ytterligare. Såväl mål som
behov av resultatinformation är ofta vagt formulerade. Man anser
därför att det är angeläget att hitta möjligheter som underlättar för
regeringen att formulera mål och följa upp myndigheternas verksam-
het. Riksrevisionsverket menar att myndigheterna redan i sina anslags-
framställningar skall föreslå verksamhetsmål.
Sammanställningen gjord av Charlotta Andersson.
1994/95 :RR 10
Bilaga 2
190
1994/95 :RR 10
Revisorernas förslag
Omfattning, komplexitet och förändring ................ 1
Socialförsäkringen och medborgarna ................... 2
Socialförsäkringen och myndigheterna.................. 4
Socialförsäkringen och statsmakterna................... 7
Förslag......................... 9
Bilaga l
Kontroll av socialförsäkringen
Förord .......................................... 3
Sammanfattning................................... 5
1. Skyddsnätet .................................... 9
Socialförsäkringens framväxt...................... 12
Socialförsäkringens omfattning.................... 14
Inkomster och utgifter .......................... 15
Organisation .................................. 17
2. Socialförsäkringen och medborgarna ................. 23
Information om socialförsäkringen................. 23
Försäkringskassans brev och blanketter.............. 27
Medborgarnas kunskaper ........................ 30
Medborgarnas frågor............................ 32
Klagomål..................................... 38
Bidragsfusk................................... 43
3. Socialförsäkringen och myndigheterna................ 49
Intern kontroll ................................ 49
Intern revision ................................ 54
Extern revision................................ 57
Tillsyn....................................... 60
Regelförenkling................................ 62
4. Socialförsäkringen och statsmakterna................. 67
Redovisning över statsbudgeten.................... 67
Hur bör socialförsäkringen redovisas?............... 79
Tre viktiga beslut .............................. 81
Information till riksdagen........................ 88
5. Revisorernas överväganden......................... 91
Regelförenkling................................ 92
Administration ................................ 93
Informationen till medborgarna ................... 95
Medborgarnas frågor............................ 97
Kontroll, revision, tillsyn och regelförenkling......... 101
Regeringens information och riksdagens beslut........ 106
191
Underbilagor
1. Frågeformulär till handläggarna vid lokalkontoren i Bålsta,
Tierp, Uppsala och Östammar ........................ 113
2. Enkätsammanställningar .......................... 117
3. Konsultrapport från Ernst & Young.................. 125
4. Frågor till socialförsäkringsutskottets ledamöter......... 175
Referenser ....................................... 177
Bilaga 2
Sammanfattning av remissyttranden.................... 181
1994/95 :RR 10
192
gotab 48054, Stockholm 1995