Regeringens skrivelse

1994/95:220

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 12 april 1995

Mona Sahlin

Göran Persson

(Finansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur den
kommunala verksamheten utvecklas i förhållande till de nationella mål
som statsmakterna satt upp för vissa verksamhetsområden. Vidare ges en
redovisning av kommunernas och landstingens ekonomiska ställning och
utvecklingen av organisations- och verksamhetsformerna. Vissa beslut
som statsmakterna fattat, som berör kommuner och landsting, samt på-
gående utredningsarbete redovisas i bilagor.

1 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 220

Innehållsförteckning

Skr. 1994/95:220

1 Översiktlig sammanfattning 4

2 Ekonomi 11

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin 11

2.2 Kommunernas utgifter och inkomster 12

2.3 Ekonomiskt resultat och ställning 15

2.3.1 Kommunsektorn 15

2.3.2 Kommuner 18

2.3.3 Landsting 21

2.4 Kommunal koncernredovisning 23

3 Vrksamheten år 1994 27

3.1 Vård och omsorg 27

3.1.1 Sjukvården minskar kostnaderna och

ökar produktiviteten 27

3.1.2 Barnomsorgen närmar sig full behovstäckning 32

3.1.3 Äldreomsorgen byggs ut men behovet är stort 37

3.1.4 Handikappomsorg 42

3.1.5 Socialt behandlingsarbete, alkohol-

och narkotikafrågor 45

3.2 Skola 50

3.2.1 Grundskolan klarar fler elever med färre

anställda 51

3.2.2 Gymnasieskolan har genomgått stora förändringar 55

3.2.3 Vuxenutbildning efterfrågas 58

3.2.4 Utredningar 60

3.3 Flyktingmottagande 62

3.4 Räddningstjänst 67

3.5 Civil beredskap 73

4 Ledning, uppgifter och organisation 75

4.1 Nya kommuner och ny politisk ledning från år 1995 75

4.2 Uppgiftsfördelningen mellan stat, landsting och

kommuner har förändrats 76

4.3 Anpassning av verksamheten till ekonomiska ramar 78

4.4 Stora forändringar i organisation och verksamhetsformer 79

4.4.1 Organisatoriska förändringar 79

4.4.2 Nya verksamhetsformer 81

4.5 Kommunala företag ökar sin omsättning 84

4.6 Antalet anställda minskar 85

5 Den kommunala demokratin 87

5.1 Kommunal demokrati i utveckling 87

5.2 Medborgarnas påverkansmöjligheter 89

5.3 Insyn i den kommunala verksamheten 90

Internationellt samarbete

91 Skr. 1994/95:220

7 Forskning om kommuners och landstings verksamhet

Bilagor:

Bilaga 1 Statsmaktsbeslut som berör kommunerna

Bilaga 2 Utredningsförslag och pågående utredningsarbete

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 12 april 1995

109

1 Översiktlig sammanfattning

Skr. 1994/95:220

Sverige är år 1995 indelat i 23 landsting, 288 kommuner och 2 545 för-
samlingar. I denna skrivelse behandlas enbart de borgerliga kommunerna,
kommuner och landsting, om inte annat särskilt anges.

Den kommunala expansionen bruten

Den kommunala sektorn har under de senaste decennierna expanderat
kraftigt. Under 1970-talet ökade konsumtionen (realt) med ca 70 % i
förhållande till BNP. Ökningen under denna tid sammanhänger främst
med utbyggnaden av sjukvården, barnomsorgen och äldreomsorgen. Under
1980-talet ökade konsumtionen med drygt 20 % på motsvarande sätt. Från
år 1991 har utvecklingen gått i motsatt riktning. Den kommunala sektorns
konsumtion sjönk med 0,8 % år 1992 och med 2,7 % år 1993. Enligt
preliminära uppgifter sjönk konsumtionen med 1,2 % år 1994. (Källa:
SCB, nationalräkenskaperna).

Diagram 1.1 Kommunsektorns utgifter 1970-1994

Miljarder kronor i 1994 års prisnivå

Anm.: Uppgifter om den kommunala konsumtionen härstammar från national-
räkenskaperna och är exkl. affärsverksamhet och kommunala bolag.

Källa: SCB nationalräkenskaperna.

Den kommunala sektorns konsumtion räknat som andel av BNP har
åren 1990 och 1993 legat på ca 20 %. Sverige har i jämförelse med andra
länder en hög konsumtion av kommunala tjänster räknat som andel av
BNP. Det beror delvis på att Sverige valt att organisera verksamhet inom
hälso- och sjukvård samt utbildning i kommunal regi.

Diagram 1.2 Konsumtion av kommunala tjänster år 1992
Andelar av BNP

Skr. 1994/95:220

Anm.: Lokala statliga organ i Spanien och Nederländerna ingår i uppgifterna om
kommunerna.

Källa: OECD, National Accounts.

Kommunsektorns inkomster

Skatteinkomsterna är den största inkomstkällan för kommunsektorn och
utgör ca två tredjedelar av de totala inkomsterna. Den totala utdebite-
ringen av skatt för kommunsektorn har varit oförändrad åren 1991-1994.
Den reala utvecklingen av inkomsterna framgår nedan.

Diagram 1.3 Kommunsektorns inkomster 1970-1993

Miljarder kronor i 1994 års prisnivå

Källa: SCB, nationalräkenskaperna. Affärsverksamhet ingår ej och uppgifterna
stämmer därför ej helt med motsvarande uppgifter från räkenskapssammandragen.

Bidragen från offentlig sektor uppgår år 1994 till nästan 20% av de Skr. 1994/95:220
totala inkomsterna. Bidragen har minskat realt sedan i början av 1980-
talet.

Kommunsektorns övriga inkomster, framförallt avgifter, har i stort sett
varit realt oförändrade under den redovisade perioden.

Kommunsektorns kostnader för olika verksamheter

Den kommunala sektorns löpande kostnader för verksamheten fördelar
sig enligt nedan. Finansiella kostnader och investeringsutgifter ingår ej.

Tabell 1.1 Kommunsektorns driftskostnader

Miljarder kronor

	1992	1993
Hälso och sjukvård	98,6	98,9
Social verksamhet	111,0	113,1
Utbildning	70.1	73,8
Administration	20,2	20,0
Energi, vatten och avfall	22,9	19,6
Fritid och kultur	19,0	18,1
Kommunikationer	16,2	16,2
Övrigt	53,0	53,9

Källa: Statistiska centralbyrån.

Kommunernas och landstingens skattefinansierade verksamhet hänför
sig till stor del till insatser för de unga och de äldre. Nedan redovisas
några nyckeltal som belyser verksamhetskostnader för några olika
målgrupper.

Tabell 1.2 Vissa nyckeltal

Grundskola kostnad per elev

Gymnasieskola, kostnad per elev

Barnomsorg, bruttokostnad per barn

Äldre- och handikappomsorg, kostnad per mottagare

Hälso- och sjukvård, kostnad per in v. över 64 år

48 400

57 500

56 800

170 000

56 000

Källa: Redovisningar i avsnitt 3 i denna skrivelse.

Antalet sysselsatta minskar

Den kommunala sektorn sysselsätter ca 26 % av den totala arbetskraften.
Antalet sysselsatta i kommuner och landsting har sjunkit med 111 000
(10 %) under 1990-talet och uppgick till 1 037 000 i slutet av år 1994.
Personalminskningen har berört nästan alla verksamhetsområden. Det är
stora skillnader mellan kommunerna och landstingen räknat i personaltät-
het per invånare. Flera kommuner och landsting har i konjunkturned-
gången försökt att undvika uppsägningar av personal och därvid samarbe-
tat med arbetsmarknadsmyndigheterna.

Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun

Skr. 1994/95:220

De av staten reglerade uppgifterna (de obligatoriska uppgifterna) svarar
i dag för ca 70-80 % av kommunernas och landstingens kostnader. Det
är också inom dessa områden som den tidigare expansionen skett. Kost-
nadsminskningarna de senaste åren har skett inom nästan alla områden,
men procentuellt har de största kostnadsminskningarna skett inom de icke
reglerade verksamheterna.

Ansvarsfördelningen mellan staten och kommunsektorn har förändrats
de senaste åren och även inom kommunsektorn har förändringar skett.
Förändringar sker i båda riktningarna, som exempel på detta kan nämnas
att de kommunala bostadstilläggen förts från kommunerna till staten den
1 januari 1995 och ansvaret för civilförsvaret förs från staten till kommu-
nerna den 1 juli 1995. En överföring av ansvaret för äldreomsorgen
skedde från landstingen och kommunerna i samband med Ädel-reformen.
Ytterligare steg tas i denna riktning — exempelvis har betalningsansvaret
för medicinskt fårdigbehandlade inom sluten psykiatrisk vård förts från
landstingen till kommunerna den 1 januari 1995.

Förändringar i organisation och verksamhetsform

Den nya kommunallagen, som trädde i kraft den 1 januari 1992, innebär
att kommunerna och landstingen har stor frihet att organisera sin
verksamhet. Denna frihet har lett till att kommunerna och landstingen i
dag är organiserade och styr sin verksamhet på många olika sätt. De
största förändringarna har skett i de större kommunerna och i landstingen.

Nämndorganisationer har ändrats och antalet nämnder minskade med ca
10 % under åren 1991-1994. Preliminära uppgifter tyder på en viss
minskning även därefter.

Landsting och kommuner arbetar mer än tidigare med produktionsan-
svariga resultatenheter. Antalet kommun- och landstingsägda företag har
ökat något och omsättningen i dessa företag har också ökat och var i
slutet av år 1993 ca 129 miljarder kronor. Av kommunernas verksamhet
bedrevs år 1993 ca 14 % i företagsform.

Den 1 januari 1993 infördes ett nytt statligt utjämningsbidrag till
kommunerna. Samtidigt avvecklades ett antal specialdestinerade stats-
bidrag, bl. a bidragen till barnomsorg, skola och äldreomsorg. Syftet med
statsbidragsomläggningen var att minska den statliga detaljstyrningen av
olika verksamheter och att ge kommunerna större frihet att själva
prioritera mellan verksamhetsområden och skapa förutsättningar för en
ökad effektivitet. Ett annat syfte var att bidraget skulle ge kommunerna
ekonomiskt likvärdiga förutsättningar för att bedriva sin verksamhet.
Någon samlad utvärdering av effekterna för verksamheterna har ej gjorts.
En sådan utvärdering skulle också försvåras av att statsbidragsom-
läggningen skett samtidigt som landet genomgått en lågkonjunktur. Denna

har i sig inneburit ett starkt omvandlingstryck på kommuner och lands- Skr. 1994/95:220
ting. Omfattande produktivitetshöjande åtgärder har de senaste åren
genomförts och prestationsnivån har därigenom kunnat hållas uppe.
Beräkningar som har gjorts tyder på en ökning av produktiviteten i
verksamheter som hälso- och sjukvård, barnomsorg, skola och äldreom-

sorg.

Under den senaste treårsperioden har en ökning skett när det gäller att
övergå från egenregiverksamhet till entreprenader eller produktion i annan
form. Inom flera områden är det dock totalt sett en liten andel av
verksamheten som bedrivs på detta sätt.

Tabell 1.3 Andel entreprenader eller verksamhet i annan form

Procent

Äldreomsorg ca 4 %

Skola ca 2 %

Barnomsorg ca 8 %

Missbrukarvård ca 57 %

Källa: Socialstyrelsen och Skolverket.

Kostnadsminskningar har gett en ekonomi i balans

Riksdagen beslutade år 1990 om ett kommunalt skattestopp för åren 1991
och 1992, vilket förlängdes till att även gälla år 1993. För att hålla
tillbaka skattehöjningar år 1994 beslutade riksdagen att de kommuner som
inte höjde skatten fick dela på 4,2 miljarder kronor. Detta resulterade i att
skattesatsen även detta år i huvudsak blev oförändrad för kommunsektorn.

År 1993 skedde en omläggning av statsbidragssystemet och en
minskning av statsbidragsnivån. Systemet innebar en långtgående inkomst-
och kostnadsutjämning. Samtidigt infördes finansieringsprincipen och
utbetalningen av systemet för utbetalning av kommunalskattemedel lades
om.

De ekonomiska resultaten för åren 1992 och 1993 var bättre än jämfört
med de närmast föregående åren. Några kommuner har måst låna till
driften, men det finns också de som hade relativt stora överskott.
Resultaten skall ses mot bakgrund av dels eftersläpningseffekter på grund
av det tidigare utbetalningssystemet för kommunalskattemedel och dels de
kostnadsneddragningar som många kommuner och landsting har gjort.

Kommunsektorn hade under flera år fram till 1991 ett negativt
finansiellt sparande medan det varit positivt åren 1992 och 1993. Prelimi-
nära uppgifter för år 1994 tyder på att ett negativt finansiellt sparande om
ca 2 miljarder kronor uppkommer för sektorn som helhet.

Den genomsnittliga kommunala skattesatsen under år 1995 uppgår till
31,50 kronor per skattekrona. Det är en ökning med 45 öre jämfört med
föregående år. Bl.a. de tre största kommunerna i landet — Stockholm,
Göteborg och Malmö — höjde skatten med ca 1 krona.

Skatteunderlaget för år 1995 uppgår till 8 068 miljoner skattekronor,
vilket är en ökning med 1,9 %.

Hur har prestationer och kvalitet påverkats?

Skr. 1994/95:220

Förutsättningarna att på nationell nivå göra en analys av hur kvaliteten
utvecklats och av hur resultaten överenstämmer med de nationella målen
varierar mellan olika verksamheter. Någon samlad analys av kvalitets- och
resultatutvecklingen är därför inte möjlig att göra. En av de viktigaste
orsakerna är brister i statistik och annat underlag. Huvudmannaskaps-
förändringar och skillnader i redovisningen försvårar också i vissa fall
jämförelser över tiden för de uppgifter som samlas in. Några sammanfat-
tande iakttagelser kan emellertid lämnas utifrån redovisningen i avsnitt 3.

Hälso- och sjukvården har med mindre resurser bibehållit sin presta-
tionsnivå mellan åren 1990 och 1993. Kostnaderna har minskat mer än
vad överföringen av hälso- och sjukvårdsverksamhet till kommunerna för-
anlett. Men antalet läkarbesök och antalet intagningar på sjukhus är i stort
sett oförändrade. Antalet vårdplatser har minskat — t.ex. inom den
somatiska korttidsvården med ca 15 % under tiden 1990-1993. Antalet
intagningar har, trots färre vårdplatser, kunnat hållas uppe genom kortare
medelvårdtider.

Inom skolans område har eleverna blivit fler och lärarna färre. Be-
gränsade uppgifter finns om utbildningsresultatet men inom t.ex. grund-
skolans område pekar flera indikatorer i positiv riktning. Jämförelser av
provresultat i t.ex. matematik och svenska pekar på att eleverna lärt sig
mer eller åtminstone lika mycket som i mitten på 1980-talet. Inom gym-
nasieskolan har en gymnasiereform genomförts som ger eleverna större
valfrihet och mer individuell anpassning. Ca 74 % av eleverna får sitt
förstahandsval tillgodosett.

Betydande resurser avsätts för äldre- och handikappomsorgen; ca
137 000 årsarbetskrafter. Kommunernas kostnader har mellan åren 1990
och 1993 ökat och var år 1993 ca 56 miljarder kronor. Ökningen beror
till största delen på att Ädel-reformen medförde en överföring av
uppgifter från landstingen till kommunerna. En omfördelning av de totala
resurserna har skett mot de äldsta och dem med omfattande hjälpbehov.

Antalet socialbidragstagare och utbetalda belopp för bistånd ökar.
Under år 1994 utbetalades ca 10,5 miljarder kronor i socialbidrag - en
ökning med 20 % jämfört med år 1993. Barnomsorgen för förskolebarn
har byggts ut kraftigt. År 1994 var det ca 8 % av alla barn i åldern
3 månader till 6 år som saknade barnomsorgsplats trots att föräldrarna
önskade det. Motsvarande procentsats för år 1990 var 10 procent. Trots
utbyggnaden har kostnaderna för barnomsorgen minskat. Den årliga
produktivitetsförbättringen mellan åren 1990-1992 har beräknats till 4-8
%. Kostnaden för barnomsorgen var år 1993 ca 33 miljarder kronor.

Kommunerna har klarat den starkt ökade flyktingmottagningen även om
vissa problem uppkommit till följd av ökad sekundärflyttning till storstä-
derna.

På flera av de områden som rör vård och omsorg är det svårt att med
tillgänglig nationell statistik belysa utvecklingen av samhällets insatser
över tiden på grund av genomförda huvudmannaskaps- och andra föränd-
ringar. Statistiken ger inte fog för att för att påstå att verksamheter inom

vård, omsorg och skola under de senaste åren på något avgörande sätt har
försämrats när det gäller mätbara prestationer. Inom nästan alla områden
finns det dock stora skillnader mellan enskilda kommuner och landsting.
Skillnaderna mellan enskilda kommuner och landsting avseende serviceni-
vå, personaltäthet och avgifter är oftast större än de genomsnittliga
förändringarna de senaste åren för sektorn som helhet. På nationell nivå
är det emellertid svårt att göra en samlad bedömning eftersom det saknas
tillräckliga statistiska uppgifter om kvalitet, behov, måluppfyllelse och
effekter. Brukarundersökningar och attitydundersökningarpekar emellertid
på hög uppskattning av och stort förtroende för den kommunala servicen.

Men verksamhet kan inte mätas och bedömas enbart med nationell stati-
stik. En verksamhetsbedömning måste också baseras på underlag från sär-
skilda studier, forskning, m.m. I denna skrivelse redovisas ett antal
rapporter och studier om den kommunala verksamheten som ger en
kompletterande bild av verksamheten jämfört med nationell statistik.
Regeringen har för avsikt att följa utvecklingen i den kommunala sektorn
och verka för att förbättra nuvarande uppföljningssystem.

Skr. 1994/95:220

2 Ekonomi

Skr. 1994/95:220

Detta kapitel innehåller en redovisning av kommunsektorns ekonomiska
utveckling och situation. I kommunallagens (1991:900) 8 kap. anges att
kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning. I lag-
texten definieras inte detta begrepp, men krav ställs på medelsförvaltning
och ekonomisk planering. Av förarbetena till lagen framgår att exempel
på god ekonomisk hushållning är att:

— fiörsäljningsvederlag for anläggningstillgångar, med vissa undantag,
används till nya investeringar eller amortering av skulder,

— kommunerna över någon tid av inte alltför lång varaktighet bör ha
balans mellan inkomster och utgifter,

— upptagande av lån för driftändamål normalt inte kan ses som god
ekonomisk hushållning,

— kommunerna bör underhålla och vårda fastigheter och andra tillgångar
samt ha en god framförhållning i den fysiska planeringen, en ända-
målsenlig förrådshantering och en effektiv organisation.

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin

Den kommunala sektorn utgör en grundläggande del av välfärden i form
av vård, omsorg och skola. Sektorn, dvs. kommuner, landsting, kyrko-
kommuner och kommunalförbund, har genom sin omfattning också en
stor samhällsekonomisk betydelse, vilket framgår av nedanstående tabell.
Definitionen av kommunal verksamhet följer i denna tabell den som görs
i nationalräkenskaperna. Detta innebär att den s.k. affärsmässiga verksam-
heten, t.ex. el, fjärrvärme, avfallshantering, kollektivtrafik samt vatten och
avlopp inte ingår förutom med eventuella överskott eller subventioner.

Tabell 2.1 Kommunsektorns ekonomi som andel av BNP
Procent

År	1990	1991	1992	1993
Utgifter	25	25	27	26
varav
— konsumtion	20	19	20	19
Inkomster	24	25	28	27
varav
- skatter	15	16	19	18
—bidrag från staten m.fl.	6	6	6	6

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Tabellen visar att den kommunala konsumtionen utgör ca en femtedel
av BNP. När det gäller den kommunala konsumtionsvolymen ökade denna
åren 1990 och 1991 med ca 2 % per år. Från år 1992 har konsum-

tionsvolymen minskat; for år 1992 med 0,8 % och för år 1993 med Skr. 1994/95:220
2,7 %.

Den kommunala skattekvoten, dvs. skattemedel och bidrag från staten
och socialförsäkringssektorn, uppgick år 1993 till 24 % av BNP och
minskar enligt preliminära uppgifter för år 1994 till 22 %.

För år 1994 visar preliminärt utfall att både kommunsektorns utgifter
och inkomster uppgår till 25 % av BNP. Den kommunala konsumtions-
volymen beräknas ha fortsatt minska under år 1994; detta år med ca 1 %.

Skillnaden mellan kommunsektorns inkomster och utgifter benämns
finansiellt sparande. I tabellen nedan redovisas sparandet under de senaste
åren.

Tabell 2.2 Kommunsektorns finansiella sparande

Miljarder kronor

År	1990	1991	1992	1993
Finansiellt sparande	-8,3	-1,8	15,5	12,1
varav
— kommuner	-2,0	-1,8	9,3	4,4
- landsting	-6,3	0,5	6,2	7,2
- övriga¹	0,0	-0,5	0,0	0,5

¹ Kyrkokommuner och kommunalförbund.

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Åren 1985-1991 hade kommunsektorn ett negativt finansiellt sparande
på mellan 2 och 8 miljarder kronor per år. För åren 1992 och 1993
uppvisar sektorn stora överskott. De positiva resultaten förklaras till
största delen av den nedväxling av pris- och löneökningstakten som skett
under dessa år samt med ökade skatteinkomster till följd av den tvååriga
eftersläpningen i det gamla systemet för utbetalning av kommunalskatte-
medel.

Enligt preliminärt utfall för år 1994 har det finansiella sparandet
försämrats och visar ett underskott på ca 2 miljarder kronor. Underskottet
motsvarar ungefär 0,5 % av sektorns totala utgifter eller omkring 8 % av
investeringsutgifterna. Kommunerna beräknas redovisa ett underskott för
år 1994 med drygt 2 miljarder kronor, medan landstingen beräknas ha ett
sparandeöverskott med ca 1 miljard kronor.

2.2 Kommunsektorns utgifter och inkomster

Kommunsektorns utgifter och inkomster inkluderar i detta avsnitt även
affärsdrivande verksamhet som bedrivs i förvaltningsform, dvs. en något
vidare definition än vad som angetts i avsnitt 2.1.

Den kommunala sektorns främsta inkomstkälla är kommunalskatten.
Skatten kan uttryckas som en viss procentsats av den beskattningsbara
inkomsten för enskilda. Den genomsnittliga utdebiteringen för åren 1990
t.o.m. 1995 framgår av nedanstående tabell.

Skr. 1994/95:220

Tabell 2.3 Medelutdebitering

Kronor per skattekrona

År	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Totalt	31,16	31,15	31,04	31,04	31,05	31,50
Kommuner	17,31	17,32	19,38	19,43	19,44	20,20
Landsting'	12,70	12,68	10,51	10,47	10,48	10,12
Församling	1,15	1,15	1,15	1,14	1,14	1,17

' Inkl, skatteunderlag for kommuner utanför landsting, dvs. Gotland, Göteborg och
Malmö.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Riksdagen beslutade år 1990 om ett kommunalt skattestopp för åren
1991 och 1992. Skattestoppet förlängdes senare till att gälla även för år
1993. Under dessa år kunde dock skatteväxlingar mellan kommuner och
landsting göras. År 1994 tillämpades regler som innebar att de kommuner
och landsting som inte höjde utdebiteringen fick behålla ökade skattein-
komster hänförliga till det sänkta grundavdraget.

För år 1995 fanns inga regler eller ekonomiska incitament som på-
verkade besluten om utdebiteringsnivån. Närmare en fjärdedel av kommu-
nerna samt fem landsting höjde utdebiteringen inför år 1995. Den
sammanlagda medelutdebiteringen ökade med 45 öre per skattekrona
mellan år 1994 och 1995, vilket är den största ökningen sedan år 1981.
Även spännvidden mellan högsta och lägsta skattesats ökade från 7 kronor
per skattekrona år 1994 till 8,24 kronor år 1995. Därigenom kan det skilja
ca 1 000 kronor per månad i kommunalskatt från en kommun till en
annan vid en månadsinkomst på 13 000 kronor.

Vid sidan av skatteinkomsterna utgör statsbidrag samt avgifter de största
inkomstkällorna. 1 tabell 2.4 redovisas fördelningen mellan olika typer av
inkomster i kommuner och landsting.

Skatteinkomsterna utgör drygt hälften av kommunernas inkomster samt
för landstingen ca 70 %. Fr.o.m. år 1993 trädde ett nytt statsbidrags-
system i kraft för kommunerna. Förändringen av systemet innebar att fler-
talet av de större specialdestinerade statsbidragen upphörde och ersattes
av ett statligt utjämningsbidrag. Samtidigt kvittades bl.a. skatteutjämnings-
avgiften och avräkningsskatten kommunerna betalat till staten bort mot
utjämningsbidraget. Detta försvårar i viss utsträckning jämförelser med
tidigare år.

Skr. 1994/95:220

Tabell 2.4 Inkomster för kommuner och landsting

År	1991 (%)	1992 (%)	1993
År	1991 (%)	1992 (%)	(%)	(mdkr)
Kommuner
Kommunalskatt	49	52	55	161
Specialdestinerat statsbidrag	22	21	8	23
Statligt utjämningsbidrag ¹	4	5	14	41
Erhållna avgifter (egentl.
och affärsmässig verksamhet)	17	15	15	45
Övriga inkomster	8	7	8	24
Summa inkomster:
— procent	100	100	100
— miljarder kronor	265	321		293
Landsting
Landstingsskatt	69	67	71	90
Specialdestinerat statsbidrag	3	3	3	3
Skatteutjämningsbidrag	6	5	6	7
Ersättning från sjukforsäkr.	9	7	2	3
Erhållna avgifter m.m.	7	11	12	15
Övriga inkomster	6	7	6	9
Summa inkomster:
— procent	100	100	100
— miljarder kronor	137	137		128

' Statligt utjämningsbidrag ersätter fr.o.m. år 1993 skatteutjämningsbidrag.
Källa: Statistiska centralbyrån.

De totala statsbidragens andel uppgick år 1993 till 22 % av kommuner-
nas inkomsterna. För landstingen utgör inte statsbidragen en lika be-
tydande del; i stället är avgifterna med 12 % den näst största inkomst-
källan. Avgifternas andel har for kommunerna varit ca 15 % under den
redovisade perioden. I tabellen nedan redovisas kommunernas och lands-
tingens utgifter.

Tabell 2.5 Utgifter för kommuner och landsting

År	1991 (%)	1992 (%)	1993
År	1991 (%)	1992 (%)	(%)	(mdkr)
Kommuner
Löner och arbetsgivaravg.	49	46	47	143
Köpta tjänster	19	19	20	59
Bidrag till enskilda	4	5	6	19
Material	8	7	7	20
Avgifter och ers. till staten	6	9	5	16
Övriga utgifter	13	14	15	46
Summa utgifter:
— procent	100	100	100
— miljarder kronor	277	319		304
Landsting
Löner och arbetsgivaravg	57	54	53	67
Köpta tjänster	11	10	13	16
Avgifter och ersättningar	15	21	15	19
Material	7	7	8	10
Övriga utgifter	10	8	11	14
Summa utgifter:
— procent	100	100	100
— miljarder kronor	139	136		126

Källa: Statistiska centralbyrån.

Löner och arbetsgivaravgifter utgör ca hälften av de totala utgifterna Skr. 1994/95:220
och andelen har varit relativt konstant under åren 1992 och 1993. För
kommunerna minskade löner och arvoden med 2,2 % i löpande priser
mellan åren 1992 och 1993. Minskningen förklaras delvis av att arbets-
givaravgiften år 1993 sänktes med 4 %.

Material och köpta tjänster utgör drygt en fjärdedel av kommunernas
och ungefär en femtedel av landstingens utgifter under den redovisade
perioden.

Avgifter och ersättningar till staten har minskat på grund av kvittningen
av skatteutjämningsavgiften och avräkningsskatten mot det statliga utjäm-
ningsbidraget.

Socialbidragen utgör den största delen av kommunernas bidrag till en-
skilda. Mellan åren 1992 och 1993 har socialbidragen i löpande priser
ökat med ca 24 %.

2.3 Ekonomiskt resultat och ställning

I kommunsektorn infördes i slutet av 1980-talet en ny redovisningsmodell.

I detta avsnitt beskrivs kommunsektorns utveckling och situation enligt
denna modells resultaträkning och balansräkning.

Resultaträkningen är ett sammandrag av årets kostnader och intäkter.
Skillnaden, förändringen av det egna kapitalet, utgör årets ekonomiska
resultat. Noteras bör att i kommunsektorns redovisning periodiseras
utgifter och inkomster till aktuellt verksamhetsår medan finansiellt
sparande (se avsnitt 2.1) bygger på likvida strömmar.

Den ekonomiska ställningen framgår av balansräkningen. I denna redo-
visas tillgångar och skulder. Skillnaden utgörs av det egna kapitalet.

2.3.1 Kommunsektorn

Kommunsektorn består, som tidigare nämnts, av kommuner, landsting,
kyrkokommuner och kommunalförbund. Det ekonomiska resultatet under
åren 1990 t.o.m. 1993 visas i tabell 2.6.

Skr. 1994/95:220

Tabell 2.6 Resultaträkning
Miljarder kronor, löpande priser

Ar	1990	1991	1992	1993
Verksamhetens intäkter	119,3	134,4	150,7	107,9
Verksamhetens kostnader	-339,8	-365,4	-385,7	-385,8
Verksamhetens nettokostnader	-220,5	-231,1	-235,0	-277,9
Skatteintäkter	205,3	229,1	261.6	260,3
Generella statsbidrag	24,1	20,8	11,0	44,8
Finansnetto	-3,5	-4,9	-4,9	-2,8
Resultat efter skatte-
intäkter och finansnetto	5,4	14,0	32,7	24,3
Avskrivningar	-10,6	-15,0	-13,2	-13,4
Förändring av pensionsskuld'			-12,2	-11,3
Extraordinära poster	i,4	-2,5	-0,2	-1,4
Förändring av eget kapital	-3,8	-3,5	7,1	-1,7
varav
— Kommuner				-5,5
— Landsting				1,5
- Kyrkokommuner				2,1
- Kommunalförbund				0,1
Förändring av eget kapital — exkl.
pensionsskuldsförändringar			19,3	9,6

¹ Särredovisas första gången år 1992.

Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Endast för år 1992 har kommunsektorn enligt ovanstående resultaträk-
ning uppvisat ett positivt resultat. För år 1993 visade det finansiella
sparandet ett stort överskott medan resultatet enligt resultaträkningen
innebar ett mindre underskott. Förklaringen är att det för år 1993 uppstod
en periodiseringseffekt i resultaträkningen på grund av omläggningen av
statsbidragssystemet.

Förändringen av det egna kapitalet är det viktigaste resultatmåttet. Detta
mått uppvisar dock brister i jämförbarhet mellan åren på grund av att
successivt allt fler redovisar förändringen av pensionsskulden i resultaträk-
ningen. I nedanstående diagram visas i stället resultat efter skatteintäkter
och finansnetto, resultat 2, i förhållande till skatteintäkter och generella
statsbidrag. Detta nyckeltal visar hur stor andel av skatteintäkterna och
statsbidragen som resterar när de löpande kostnaderna täckts.

Diagram 2.1 Resultat 2 som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag Skr. 1994/95:220

Källor: Statistiska Centralbyrån, Finansdepartementet

Kommunsektorns resultat förbättrades enligt ovanstående från 2 % till
12 % mellan åren 1990 och 1992. År 1993 minskade det till 8 %, vilket
dock innebär ett bättre resultat för sektorn jämfört med åren 1990 och
1991.

Kommunsektorns ekonomiska ställning under de senaste åren redovisas
nedan.

Tabell 2.7 Balansräkning

Miljarder kronor, löpande priser

År	1990	1991	1992	1993
Tillgångar
Omsättningstillgångar	59,1	65,9	78,6	80,7
Anläggningstillgångar	277,3	294,9	306,9	327,7
Summa	336,4	360,9	385,5	408,4
Skulder och eget kapital
Kortfristiga skulder	55,6	62,8	65,5	70,4
Redovisad pensionsskuld	13,0	55,0	102,8	116,3
Övriga långfristiga skulder	59,3	67,2	69,1	74,0
Eget kapital	208,5	175,9	148,1	147,6
- exkl. pensionsskuld	221,5	230,9	250,9	263,9
Summa	336,4	360,9	385,5	408,4

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Kommunsektorns tillgångar ökade under den redovisade perioden med
drygt 20 %. Nettoinvesteringarna, dvs. med avdrag för investeringsbidrag
har under åren 1991 t.o.m. 1993 årligen uppgått till ca 25 miljarder
kronor. Balansräkningen visar samtidigt att det egna kapitalet har minskat

2 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 220

kraftigt. Detta förklaras av att allt fler kommuner och landsting redovisar Skr. 1994/95:220
pensionsskulden i balansräkningen. I nedanstående diagram visas solidite-
tens utveckling exklusive pensionsskulden. Soliditeten visar hur stor andel

av tillgångarna som finansierats med eget kapital.

Diagram 2.2 Soliditetsutvcckling

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet

Soliditetsnivån har varit relativt konstant de senaste åren. Diagrammet
visar att ca två tredjedelar av tillgångarna finansierats med egna medel om
pensionsskulden exkluderas. Inkluderas pensionsskulden uppgårsoliditeten
till 36 % år 1993.

2.3.2 Kommuner

Kommunerna utgör ekonomiskt sett den största delen av kommunsektorn.
Ca två tredjedelar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna. Resul-
tatutvecklingen för kommunerna redovisas i tabell 2.8.

Tabell 2.8 Resultaträkning

Miljarder kronor, löpande priser

Skr. 1994/95:220

År	1990	1991	1992	1993
Verksamhetens intäkter	103,5	114,5	123,8	81,8
Verksamhetens kostnader	-215,8	-234,1	-263,2	-264,0
Verksamhetens nettokostnader	-112,3	-119,6	-139,4	-182,3
Skatteintäkter	114,8	126,8	160,9	160,6
Generella statsbidrag	6,5	5,0	4,1	35,9
Finansnetto	-4,1	-4,3	-5.1	-3,3
Resultat efter skatte-
intäkter och finansnetto	4,9	7,9	20,5	10,9
Avskrivningar	-7,1	-11,0	-8,6	-8,8
Förändring av pensionsskuld'			-8,2	-6,7
Extraordinära poster	1,4	-0,9	0,1	-0,9
Förändring av eget kapital	-0,8	-4,0	3,7	-5,5
- exkl. pensionsskuldsfbrändr.			11,9	1,2

' Särredovisas första gången år 1992.

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Förändringen av eget kapital uppgår år 1993 till minus 5,5 miljarder
kronor. Det bör dock noteras att det framförallt var kommunerna som
påverkades av den periodiseringseffekt som angavs i avsnitt 2.3.1.

I diagrammet nedan redovisas resultat efter skatteintäkter och finans-
netto, resultat 2, som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Diagram 2.3 Resultat 2 som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet

En tydlig resultatförbättring skedde mellan åren 1990 och 1992. År Skr. 1994/95:220
1993 försämrades dock resultatet och då återstod mindre än 6 % av
skatteintäkterna och statsbidragen då de löpande kostnaderna täckts. En 1 igt
en av Svenska Kommunförbundets gjord undersökning beräknas 1994 års
resultat ungefär motsvara 1993 års nivå.

Det finns stora variationer i resultat mellan enskilda kommuner. År
1993 redovisade 20 kommuner ett negativt resultat efter skatteintäkter och
finansnetto. Detta innebär att de måste finansiera samtliga investeringar
och en del av de löpande kostnaderna med lån, försäljning av anlägg-
ningstillgångar eller minskat rörelsekapital. Samtidigt fanns det kommuner
som visade mycket goda resultat, exempelvis hade 12 kommuner ett
resultat 2 som översteg 15 % av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Kommunernas ekonomiska ställning visas i följande balansräkning.

Tabell 2.9 Balansräkning

Miljarder kronor, löpande priser

År	1990	1991	1992	1993
Tillgångar
Omsättningstillgångar	44,0	48,0	56,7	50,7
Anläggningstillgångar	200,3	212,3	225,3	246,1
Summa	244,3	260,3	281,9	296,9
Skulder och eget kapital
Kortfristiga skulder	39,1	44,7	47,8	51,3
Redovisad pensionsskuld	10,8	38,3	58,0	62,5
Övriga långfristiga skulder	49.6	54,0	59,4	65,8
Eget kapital	144,8	123,3	116,8	117,4
— exkl. pensionsskuld	155,6	161,6	174,7	179,8
Summa	244,3	260,3	281,9	296,9

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Balansräkningen visar att kommunernas eget kapital minskat under de
senaste åren. Detta beror på att den redovisade pensionsskulden har ökat.
De totala skulderna, exkl. pensionsskulden, har dock ökat snabbare än till-
gångarna. Därigenom har soliditeten, även exklusive pensionsskulden,
försämrats något under den redovisade perioden, se nedanstående diagram.

Diagram 2.4 Soliditetsutveckling

Skr. 1994/95:220

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet

Inkluderas pensionsskulden uppgår soliditeten till 40 % år 1993. Samt-
liga kommuner redovisar inte denna skuld i balansräkningen vilket medför
att måttet egentligen är lägre.

Nettoinvesteringarna uppgick år 1993 till 20 miljarder kronor. Kom-
munernas försäljning av anläggningstillgångar uppgick till 5 miljarder
kronor. Detta var en halvering jämfört med år 1991.

Kommunernas borgensförbindelser uppgick vid utgången av år 1993 till
207 miljarder kronor. Borgensförbindelserna har ökat med 15 miljarder
kronor från år 1992. Den största delen av borgensförbindelserna; 84 %,
avsåg borgen till kommunala bolag. Den kommungrupp som har högst
borgensåtagande per invånare är förortskommunema, beroende på expan-
sionen i bostadsbyggandet under 1980-talet.

2.3.3 Landsting

I nuläget bedrivs ungefär 30 % av kommunsektorns verksamhet av
landstingen. Resultatutvecklingen i landstingen redovisas nedan.

Tabell 2.10 Resultaträkning Skr. 1994/95:220

Miljarder kronor löpande priser

År	1990	1991	1992	1993
Verksamhetens intäkter	15,1	18,9	24,4	23,6
Verksamhetens kostnader	-117,1	-123,4	-112,8	-III.8
Verksamhetens nettokostnader	-102,0	-104,5	-88,3	-88,3
Skatteintäkter	83,4	94,3	91,3	90,1
Generella statsbidrag	18,0	16,1	7,2	9,3
Finansnetto	0,0	-1,0	-0,2	0,1
Resultat efter skatte-
intäkter och linansnetto	-0,6	5,0	10,0	11,2
Avskrivningar	-3,6	-4,0	-4,5	-4,6
Förändring av pensionsskuld '			-4,0	-4,6
Extraordinära poster	0,0	-1,5	-0,3	-0,5
Förändring av eget kapital	-4,2	-0,5	1,2	1,5
— exkl. pensionsskuldsförändr.			5,2	6,1

¹ Särredovisas första gången år 1992.
Källa: Statistiska centralbyrån

Resultatnivån förändring av eget kapital har visat bättre resultat varje
år under den redovisade perioden. Det positiva resultatet för år 1992 har
bibehållits även år 1993. Resultat efter skatteintäkter och finansnetto,
resultat 2, som andel skatteintäkter och generella statsbidrag redovisas i
nedanstående diagram.

Diagram 2.5 Resultat 2 som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag

Källor: Statistiska Centralbyrån, Finansdepartementet.

För år 1990 visar detta nyckeltal att landstingen sammantaget hade ett
resultat som innebar att delar av de löpande kostnaderna inte kunde täckas

av skatteintäkter och generella statsbidrag. Därefter har trenden visat en Skr. 1994/95:220
positiv utveckling. Landstingen hade åren 1992 och 1993 goda ekonomis-

ka resultat. Enligt Landstingsförbundets prognoser för år 1994 försämras

dock resultatet och det i diagrammet redovisade resultatmåttet beräknas
motsvara ungefär 1991 års nivå.

Samtliga landsting hade år 1993 ett positivt resultat efter skatteintäkter
och finansnetto. Resultatet varierade som andel av skatteintäkter och gene-
rella statsbidrag från 18 % ner till 6 %.

Landstingens ekonomiska ställning visas i följande balansräkning.

Tabell 2.11 Balansräkning
Miljarder kronor, löpande priser

År	1990	1991	1992	1993
Tillgångar
Omsättningstillgångar	9,9	12,3	15,3	22,4
Anläggningstillgångar	62,2	66,0	64,0	63,1
Summa	72,1	78,3	79,3	85,4
Skulder och eget kapital
Kortfristiga skulder	15,7	16,9	16,3	17,7
Redovisad pensionsskuld	2,1	16,7	44,1	52,7
Övriga långfristiga skulder	8,5	11,1	7,8	6,4
Eget kapital	45,8	33,6	11,0	8,6
— exkl. pensionsskuld	47,9	50,3	55,2	61,4
Summa	72,1	78,3	79,3	85,4

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Liksom för kommunerna har det egna kapitalet minskat markant under
de redovisade åren. Även för landstingen beror detta på att allt fler
redovisar pensionsskulden i balansräkningen. Exklusive denna skuld har
landstingens ekonomiska ställning stärkts under senare år, se diagram
nedan.

Diagram 2.6 Soliditetsutveckling

Skr. 1994/95:220

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Soliditeten, dvs. hur mycket av tillgångarna som finansierats med egna
medel, har om pensionsskulden frånräknas förbättrats under den redovisa-
de perioden. Det bör noteras att pensionsskulden har större betydelse för
landstingens ekonomiska ställning än för kommunernas bl.a. på grund av
att landstingens verksamhet ärmer personalintensiv. Inkluderas pensions-
skulden minskar soliditeten i landstingen för år 1993 från 72 % till 10 %.
När det gäller enskilda landsting har majoriteten förbättrat sin soliditet
mellan åren 1992 och 1993, både inklusive och exklusive pensions-
skulden.

Landstingen har under åren 1990 t.o.m. 1993 investerat för ungefär
5 miljarder kronor per år. Samtidigt har försäljningen av anläggningstill-
gångar årligen uppgått till ca 1 miljard kronor.

2.4 Kommunal koncernredovisning

I detta avsnitt redovisas kommunerna inkl, företag, dvs. på koncernnivå.
Nästan alla kommuner bedriver en del av sin verksamhet i kommunägda
företag. Även om verksamheten i förvaltningsform svarar för cirka 86 %,
av koncernkostnaden, är verksamheten som bedrivs i företagsform av
sådan omfattning att den är viktig att inkludera för att få en rättvisande
bild vid den ekonomiska uppföljningen. Kommunerna skall enligt kommu-
nallagen upprätta en koncernredovisning. Kravet gällde fr.o.m. räken-
skapsåret 1992.

Nedan redovisas resultaträkningen för år 1993 på koncernnivå. Som
jämförelse visas också resultaträkningen för verksamhet som bedrivs i
förvaltningsform.

Tabell 2.12 Resultaträkning

Miljarder kronor

Skr. 1994/95:220

År	1993 Kommun	Koncern
Verksamhetens intäkter	81,8	155,8
Verksamhetens kostnader	-264,0	-307,9
Verksamhetens nettokostnader	-182,3	-152,2
Skatteintäkter	160,6	160,6
Generella statsbidrag	35,9	35,9
Finansnetto	-3,4	-21,7
Resultat efter skatte-
intäkter och finansnetto	10,9	22,6
Avskrivningar	-8,8	-16,8
Förändring av pensionsskuld	-7,0	-7,2
Extraordinära poster	-0,9	-0,7
Förändring av eget kapital	-5,9	-2,1
- exkl. pensionsskuldsförändr.	1,2	5,0

¹ För att ett koncemförhållande ska gälla måste kommunerna ha ett väsentligt in-
flytande över dotterföretagen. Detta har schablonmässigt definierats som att
kommunerna bör ha en ägarandel på minst 20 %.

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Verksamhetens nettokostnader är betydligt lägre på koncernnivå be-
roende på att verksamheten i högre grad finansieras med avgifter.
Däremot är kostnaderna för finansnettot betydligt högre. Detta kan
förklaras med högre räntekostnader på grund av att investeringarna i de
kommunala företagen i hög grad finansieras med lån. I kommunerna sker
finansieringen i stället till övervägande delen med skattemedel.

De kommunala företagen äger mycket anläggningstillgångar, vilket
medför att avskrivningarna är betydligt högre på koncernnivå. Minsk-
ningen av det egna kapitalet var år 1993 lägre på koncernnivå och uppgår
till 2,1 miljarder kronor. Balansräkningen på koncern- respektive
kommunnivå visas i följande tabell.

Tabell 2.13 Balansräkning

Miljarder kronor

År	1993 Kommun	Koncern
Tillgångar
Omsättningstillgångar	50,8	71,5
Anläggningstillgångar	246,1	512,0
Summa	296,9	583,5
Skulder och eget kapital
Kortfristiga skulder	51,3	70,6
Redovisad pensionsskuld	62,5	66,6
Övriga långfristiga skulder	65,7	305,6
Eget kapital	117,4	140,7
— exkl. pensionsskuld	183,1	207,3
Summa	296,9	583,5

Källa: Stat ‘^:ska centralbyrån och Finansdepartementet.

Kommunernas tillgångar fördubblas nästan om de kommunala företagen Skr. 1994/95:220
inkluderas. Samtidigt är skulderna på koncernnivå betydligt högre.
Sammantaget innebär detta att soliditeten, inkl, pensionsskulden, på kon-
cemnivå uppgår till 24 % jämfört med 40 % för kommunerna.

3 Verksamheten år 1994

Skr. 1994/95:220

3.1 Vård och omsorg

3.1.1 Sjukvården minskar kostnaderna och ökar produktiviteten

Mål

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god
hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Till uppgifterna
hör att förebygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att behandla och
bota sjukdom efter utredning och diagnos samt att genom habilitering
eller rehabilitering, omvårdnad och smärtlindring lindra effekterna av
sjukdom och stödja dem som drabbas av sjukdom.

Sverige har också anslutit sig till de mål som Världshälsoorganisationen
(WHO) angivit för hälsoutvecklingen i programmet Hälsa för alla år
2000. Hälsomålen följs där upp genom olika indikatorer.

Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att
erbjuda en god hälso- och sjukvård som skall:

- vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i
vården och behandlingen,

- vara lätt tillgänglig,

- bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

- främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdsper-
sonalen (3 §).

Hälso- och sjukvården har påtagliga samband med socialförsäkringarna
och socialtjänsten. Genom Ädel-reformen har uppgiftsfördelningen mellan
kommuner och landsting inom vård och omsorg förändrats. Omsorgerna
om utvecklingsstörda m.fl. flyttas nu över från landsting till kommuner.
Även inom stödet till människor med psykiska störningar förändras upp-
giftsfördelningen mellan kommuner och landsting.

På fem orter i landet bedrivs försök med kommunalt ansvar för primär-
vården. För närvarande bedrivs försök med finansiell samordning dels
mellan försäkringskassa och hälso- och sjukvården, dels mellan dessa
båda och socialtjänsten.

Prestationer

Hälso- och sjukvården utgör en omfattande verksamhet med ett stort antal
specialiteter för varierande typer av behandlingar. Resultatet av insatser
inom hälso- och sjukvården kan bl.a. mätas i termer av förbättrad hälsa
och livskvalitet. I praktiken sker dock uppföljning av resultaten i sådana
termer endast i mycket ringa utsträckning. I allmänhet är man därför i
stället hänvisad till att mäta prestationer. Dessa uttrycks i statistiken som

läkarbesök och vårddagar inom olika delområden. Vid användningen av Skr. 1994/95:220
dessa mått bör man vara medveten om att de egentligen säger ganska litet
om vad som faktiskt åstadkoms i verksamheten.

Det totala antalet läkarbesök uppgick år 1993 till 20,5 miljoner. Antalet
har varit praktiskt taget oförändrat de senaste tio åren. År 1990 uppgick
de till 19,7 och år 1985 till 19,5 miljoner. Fördelningen av läkarbesöken
på sjukhus respektive vårdcentraler har varit i stort sett oförändrad. De
förra utgjorde år 1985 53 % av läkarbesöken. År 1993 hade denna andel
sjunkit till 51 %. Därtill kommer ca 4,2 miljoner läkarbesök hos privat-
läkare samt besök hos företagshälsovård, skolhälsovård m.m. Utbyggna-
den av primärvården har inte lett till någon större avlastning för
sjukhusen vad gäller antalet läkarbesök. Detta beror bl.a. på den läkar-
brist som länge rått inom primärvården. Den slutna vården åtnjuter också
generellt högre förtroende bland befolkningen, vilket gör att man ofta
söker sig till sjukhusen för att få vård.

Kostnaden per läkarbesök beräknades år 1991 till ca 650 kronor i pri-
märvården. Kostnaden för ett läkarbesök på sjukhusmottagningar varierar
starkt mellan olika specialiteter. För intemmedicin och allmänkirurgi
uppgick genomsnittskostnaden samma år till ca 1 300 kronor.

Tabell 3.1 Läkarbesök per 1 000 invånare (exkl. mödra- och barnhälsovård)

	1985	1990	1992	1993
Somatisk korttidsvård	1 182	1 049	1 005	1 009
Psykiatrisk vård	94	83	80	82
Långtidsvård (70 > år)	151	125	89	97
Allmän medicin	973	1 042	1 073	I 090
Övrigt	66	101	151	109
Totalt	2 334	2 291	2 320	2 302

Anm.: För 1993 ingår ej de kommuner där försök med kommunal primärvård pågår.
Totalsumman avviker från summan av delarna beroende på beräkningsmetod.
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

Antalet vårdplatser inom somatisk korttidsvård minskade från 29 500
till 27 900 mellan åren 1992 och 1993. Denna minskning har pågått
sedan år 1980, då antalet vårdplatser i somatisk korttidsvård uppgick till
40 200. Antalet vårddagar har i stort sett följt minskningen i antalet
vårdplatser. Antalet intagningar har ändå ökat under perioden 1980-1993,
vilket sammanhänger med att medelvårdtiden minskat kraftigt. Mellan
åren 1992 och 1993 var antalet intagningar oförändrat, medan med-
elvårdtiden fortsatte att minska. Den kortare medelvårdtiden beror dels
på den medicinskt-tekniska utvecklingen, bl.a. inom dagkirurgin, dels på
att betalningsansvaret överförts från landstingen till kommunerna inom
ramen för Ädel-reformen. Sannolikt har också det ökade inslaget av
prestationsbaserad ersättning inom slutenvården bidragit till denna
utveckling.

Skr. 1994/95:220

Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård

	1985	1990	1992	1993
Vårdplatser per 1 000 invånare	4.4	3,9	3,4	3,2
Intagningar per 1 000 invånare	169	163	170	169
Medelvårdtid (dagar)	7,5	6,6	5,8	5,5
Vårddagar per 1 000 invånare	1 270	1 080	991	938

Källa: Socialdepartementet, Välfärdståkta social 1995.

Kostnaderna för en vårddag på sjukhus varierar avsevärt beroende på
typ av sjukhus och verksamhet. Enligt Landstingsförbundets beräkningar
för år 1991 är den genomsnittliga kostnaden per vårddag för allmän
intemmedicin 2 090 kronor för länsdelsjukhus och 2 840 kronor för
regionsjukhus.

Antalet vårdplatser i långtidsvården har också minskat kraftigt sedan
1980-talets mitt. Nedgången år 1992 beror dock till största delen på
Ädel-reformen, innebärande att 31 000 sjukhemsplatser, motsvarande
27,8 platser per 1 000 innevånare över 70 år, överfördes till kommunerna
(jfr. äldreomsorgen nedan). Medelvårdtiden för de under landstingens
ansvar kvarstående geriatriska klinikerna har minskat från 65 till 58 dagar
mellan åren 1992 och 1993. En fortsatt minskning av antalet lång-
vårdsplatser har skett mellan åren 1992 och 1993 med 1 900 platser.

Tabell 3.3 Långtidsvård

	1985	1990	1992	1993
Vårdplatser per 1 000 inv.
äldre än 70 år	50,9	42,4	11,3	9,5
Intagningar per 1 000 inv.
äldre än 70 år	95	105	60	58
Medelvårdtid (dagar)	185,3	137,8	64,9	58,4
Vårddagar per 1 000 inv.
äldre än 70 år	17 548	14 504	3 912	3 374

Källa: Socialdepartementet, Välfärdståkta social 1995.

Även antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat kraftigt
de senaste decennierna - totalt med 60 % under åren 1980-1993. Det
senaste året var minskningen 900 platser, motsvarande knappt 8 %. An-
talet intagningar har dock inte heller här minskat lika mycket tack vare
kortare medelvårdtider. Andra vårdformer - insatser i öppen vård samt
gruppbostäder för senildementa med primärkommunalt huvudmannaskap
- har ersatt institutionsvården.

Tabell 3.4 Psykiatrisk vård

	1985	1990	1992	1993
Vårdplatser per 1 000 inv.	2,5	1,7	1,4	1,2
Antal intagningar per 1 000 inv.	14	13	12	12
Medelvårdtid (dagar)	54,7	40,5	36,2	32,9
Vårddagar per 1000 inv.	777	513	433	403

Källa: Socialdepartementet, Välfärdståkta social 1995.

Kostnader

Skr. 1994/95:220

Kostnaderna inom hälso- och sjukvården har minskat efter år 1990. Kost-
nadsminskningen mellan 1990 och 1992 beror delvis på den överföring
av hälso- och sjukvårdsverksamheter till kommunerna som skett inom
ramen för Ädel-reformen. Beräkningar för år 1992 visar att den genom-
snittliga kostnaden för de som var 75 år eller äldre uppgick till ca 56 000
kronor mot ca 7 000 kronor per person för de som var yngre än 75 år.

Tabell 3.5 Offentlig hälso- och sjukvård

Miljarder kronor

	1985	1990	1992	1993
Total kostnad	71,1	108,5	99,5	95,4
- varav investering	5,2	4,6	4,0	3,9
Total kostnad 1990 års priser	99,7	108,5	90,9	85,0
Kostnad per invånare (kr)	11 927	12 627	10 462	9 720

/Inm.: Kostnad per invånare i 1990 års priser
Källa: Socialdepartementet.

Kostnaden per person skiljer sig ganska mycket mellan de olika lands-
tingen - i relativa tal från 85 % (Kronobergs län) till 118 % (Norr-
bottens län) av riksgenomsnittet. De landstingsfria kommunerna uppvisar
ännu högre kostnader per invånare, vilket bl.a. sammanhänger med skill-
nader i verksamhetsavgränsning efter Ädel-reformen.

Tabell 3.6 Kostnader

Miljarder kronor, 1990 års priser

	1985	1990	1992	1993
Läns- och regionssjukvård	87,77	66,08	68,48	61,06
Primärvård	1	32,68	20,28	15,71
Tandvård	4,63	5,09	5,19	4,78
Investeringar	7,29	4,62	3,96	3,44
Totalt	99,68	108,47	97,9	85,00

' ingår i siffran för läns- och regionsjukvård 1985. Minskningen 1990-1993 beror på
Ädel-reformen.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

Den landstingsanställda personalen i hälso- och sjukvården minskar,
med undantag för läkarna som ökat med ca 420 per år under perioden
1985-1993. År 1993 gick det en offentlig anställd läkare på 448 invånare
och en tandläkare på 2 104 invånare. Inräknas de privata läkarna ökar
läkartätheten till en läkare per 335 invånare och tandläkartätheten
fördubblas. Sedan 1985 har antalet läkare per person ökat med ca 15 %.
Också tandläkartätheten har ökat, om än inte i samma utsträckning. Detta
ger internationellt sett en relativt hög täthet. Antalet anställda med
medellång vårdutbildning minskade mellan åren 1992 till 1993 med ca
900 personer och de korttidsutbildade med 9 300.

Skr. 1994/95:220

Tabell 3.7 Årsarbetare, Sjukvårds- och tandvårdspersonal

	1985	1990	1992	1993
Läkare	16 112	18 731	19 205	19	495
Tandläkare	4 383	4 401	4 190	4	157
Sjuksköterskor	74 536	85 391	77 541	76	626
Undersköterskor, biträden	119 402	125 182	74 376	65	002
Övrig sjukvårdspersonal	1 092	2 134	2 023	1	846
Totalt	215 525	235 839	177 335	167	126

Anm.: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen
sjuksköterskor inräknas sjukgymnaster m.fl.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdståkta social 1995.

Kvalitetsmått

Någon systematisk återkommande mätning av hälso- och sjukvårdens kva-
litet utförs inte. Arbetet med att utveckla metoder och instrument för
kvalitetssäkring kommer dock att ges hög prioritet under de närmaste
åren. Bl.a. har en nationell samrådsgrupp för kvalitet i hälso- och
sjukvården inrättats med uppgift att verka för att enhetliga mått och
metoder utvecklas.

I syfte att förbättra tillgängligheten till vården och minska köer och
väntetider infördes fr.o.m. år 1992 en vårdgaranti. Denna innebär att
patienter inom de grupper som omfattas av garantin (höftledsoperationer,
operationer mot grå starr, kranskärlsförträngning m.m.) skall erbjudas
behandling inom tre månader från det att patienten har satts upp på vård-
planeringslista. Socialstyrelsen har i en rapport (1993:11) redovisat en
uppföljning av 1992 års nationella vårdgaranti. Det konstateras där att
vårdgarantin har lett till en ökad tillgänglighet och kortare köer. Preli-
minära uppgifter för år 1994 tyder dock på att köerna ökat under detta
år. Färre kliniker än tidigare klarar tidsgränsen på tre månader för de
tolv diagnoser som omfattas av garantin. Men antalet behandlingar och
ingrepp är praktiskt taget oförändrat. Detta framgår av Landstingsför-
bundets kartläggning vid årsskiftet 1994/95. För hela riket ökade antalet
väntelistade vårdgarantipatienter med 11 % under år 1994 till drygt
46 000 personer vid den senaste kartläggningen. Den kraftigaste ökningen
ligger på kranskärlsoperationer med kateter (+23 %) Antalet patienter
som väntat mer än tre månader blev nästan 6 000 fler. (Källa: Lands-
tingsförbundet, Aktuella väntetider).

Olika insatser görs också för att mäta patienternas tillfredsställelse med
vården. I en studie av Socialstyrelsen år 1993 ombads äldre att be-
tygssätta svensk sjukvård. Sjukhusen fick därvid medelbetyget 5,0 på en
sexgradig skala. Över 70 % satte det högsta eller näst högsta betyget.
Endast 2 % satte en etta eller en tvåa (Källa: Socialstyrelsen 1993:8).

Statskontoret har i en rapport till ESO (Ds 1994:22) i samarbete med
Statens beredning för utvärdering av medicinsk metodik redovisat kvali-
tetsutvecklingen inom sjukvården sedan år 1960. Studien begränsas till
den slutna korttidsvården (inkl, psykiatri) och öppenvården och bygger
på expertbedömningar. I studien konstateras att det är ostridigt att
kvalitetsförbättringar skett i nästan alla av de 29 studerade diagnosom-

rådena. Störst är kvalitesförbättringama i fråga om diagnossäkerhet, Skr. 1994/95:220
behandlingsbarhet, återställda kroppsfunktioner och minskad akut
dödlighet. För bl.a. diagnoserna magsår, höftfraktur, förstorad prostata,
försliten höft, grå starr, underbensfraktur, klaffel och vård av för tidigt
födda barn har stora förbättringar skett.

Måluppfyllelse/effekter

Medellivslängden är bland de högsta i världen, folkhälsoläget är gott,
bamadödligheten är låg, kvaliteten i sjukvården hög och likaså för-
troendet för sjukvården bland befolkningen. Samtidigt är kostnaderna vid
en internationell jämförelse inte onormalt höga.

De senaste åren har strukturella förändringar genomförts inom hälso-
och sjukvårdsområdet. Kunskapen om vilka effekter dessa förändringar
får på kort och längre sikt är begränsad.

Tandvårdsreformen på 1970-talet fick som positiv effekt att tandstatu-
sen förbättrades väsentligt. Det förebyggande arbetet har medfört att t.ex.
ungdomarna har bra tänder.

Statskontoret har i ovan nämnda rapport (Ds 1994:22) redovisat kvali-
tets- och produktivitetsutvecklingen i sjukvården åren 1960-1992. När det
gäller produktivitetsutvecklingen åren 1980-1992 har 50 olika prestationer
studerats (inskrivningar, läkarbesök, vårddagar m.m.). Korrigeringar har
skett för penningvärdesförändringar, vissa kvalitetsförändringar, vård-
tyngden (andel äldre patienter m.m.). Under perioden 1980-1991 ökade
resurserna (kostnaderna i fast pris) med 23 %. Prestationsvolymen
(ålderskorrigerad) ökade med 14 %.

Tabell 3.8 Produktivitetsutveckling, procentuell årlig förändring

1980-85	1985-90	1990	1991	1992
-0,2	-1,4	- 2,4	0,5	3,1
Källa: Ds 1994:22 s. 25.

3.1.2 Barnomsorgen närmar sig full behovstäckning

Mål

Riksdagen tog 1985 ett beslut (prop. 1984/85:209, bet. 1985/86:SoU5,
rskr. 1985/86:27) om att alla barn över ett och ett halvt års ålder fram
till skolstarten skulle få delta i organiserad förskoleverksamhet. Barn till
förvärsarbetande eller studerande föräldrar skulle erbjudas plats i daghem
eller familjedaghem. Full behovstäckning skulle uppnås senast år 1991.
Skolbarnomsorgen omfattades ej av principbeslutet. Målsättningen i social-
tjänstlagen har sedan år 1980 varit följande:

"Kommunen skall genom en planmässig utbyggnad av förskole- och Skr. 1994/95:220
fritidshemsverksamheten sörja för att de barn som på grund av för-
äldrarnas förvärvsarbete eller studier eller av andra skäl behöver
omvårdnad utöver vad som följer av 14 och 15 §§ får sådan om-
vårdnad, när inte behovet tillgodoses på annat sätt. I kommunen
skall finnas en av kommunfullmäktige antagen plan för förskole- och
fritidshemsverksamheten. Planen skall avse period av minst fem år."
(17 § Socialtjänstlagen, 1980:620).

Någon nedre åldersgräns fanns inte i socialtjänstlagen före år 1995.
Alla sexåringar har vidare rätt till minst 525 timmars avgiftsfri förskola
(14 §). Barn i glesbygd och barn som av fysiska eller psykiska skäl be-
höver särskilt stöd har rätt till förskola före sex års ålder (14-15 §§).

Regeländringar

Den 1 januari 1995 trädde en utvidgad lagreglering på barnomsorgsområ-
det i kraft genom ändringar i socialtjänstlagen (prop. 1993/94:11, bet.
1993/94:SoUl 1, rskr. 1993/94:117). Kommunernas skyldighet att utan
oskäligt dröjsmål tillhandahålla barnomsorg för barn i åldrarna 1 år till
och med 12 år, i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas
förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov, skärptes.

Bestämmelser har även införts i socialtjänstlagen som preciserar barn-
omsorgens uppgift samt de kvalitetskrav som gäller för verksamheten.
Kvalitetskraven omfattar personalens utbildning, barngruppernas samman-
sättning och storlek samt lokalernas ändamålsenlighet.

Kommunernas skyldighet att ge bidrag till enskild barnomsorg, som
skulle ha trätt i kraft den 1 januari 1995, har upphävts. Detsamma gäller
regeln att vid kommunens tillståndsprövning av enskild barnomsorg
endast fästa avseende vid huvudmannens lämplighet och lokalernas ända-
målsenlighet (prop. 1994/95:61, bet. 1994/95:SoU8, rskr. 1994/95:105).
Kommunerna kan efter egen bedömning lämna bidrag till enskild för-
skole- och fritidshemsverksamhet. Kommunerna skall själva komma över-
ens om hur kostnadsfrågan skall lösas för barnomsorgsplats för barn som
inte är hemmavarande i kommunen.

Den fria nämndorganisation som, genom ändring i kommunallagen
gäller sedan den 1 januari 1992, har bl.a. inneburit att många kommuner
inrättat särskilda barn- och ungdomsnämnder, där hela eller delar av
barnomsorgen samt skolan ingår. Därigenom har en ökad samverkan
mellan skola och skolbarnsomsorg utvecklats, med olika grader av inte-
gration mellan de bägge verksamheterna.

Prestationer

Antalet förskolebarn har ökat de senaste åren, från 668 000 år 1985 till
832 000 år 1993, vilket motsvarar en ökning på 25 %. Antalet skolbarn

3 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 220

7-12 år har under samma period minskat från 617 000 till 602 000. An- Skr. 1994/95:220
delen barn av samtliga som - enligt SCB:s barnomsorgsundersökningar

- önskar barnomsorgsplats ökade 1980-1986 från 49 % till 58 %, men
har därefter varit i stort sett oförändrad. Genom det ökade barnantalet
krävs det större resurser i dag för att nå full behovstäckning än när be-
slutet härom togs i riksdagen år 1985 (prop. 1984/85:209, bet. 1985/8-
6:SoU5, rskr. 1985/86:27).

Nedanstående tabell visar att antalet inskrivna barn i barnomsorgen
ökat med 39 % från år 1985 till år 1993 - i absoluta tal från 420 600 till
583 100 barn. Huvuddelen av ökningen har gällt barn 0-6 år på daghem
som sedan år 1985 ökat med 128 800 ( + 70 %). Antalet barn på
fritidshem har nästan fördubblats under perioden och ökat från 73 800 till
141 700 ( + 92 %). Antalet skol- och förskolebarn i familjedaghem har
däremot minskat med 34 200 (-21 %).

Antalet barn i enskilda daghem ökade under år 1993 med 12 000. Sam-
tidigt minskade antalet barn i kommunala daghem med 5 000. Hela netto-
ökningen av antalet daghemsplatser (7 000 platser) skedde således i en-
skilda daghemsformer. Vid årsskiftet 1993/94 var 35 000 barn inskrivna
i enskilda daghem - det motsvarar vart tionde daghemsbarn eller 8 % av
samtliga. Ca 60 % av de enskilda daghemmen drivs som föräldrakoope-
rativ men även daghemsbolag, stiftelser, personalkooperativ, kyrkan,
bostadsföretag m.fl. driver barnomsorgsverksamhet. De enskilda dag-
hemmen har kortare öppethållande, lägre andel invandrarbarn och större
andel outbildad personal än de kommunala daghemmen.

År 1994 räknade man med att ca 90 % av alla sexåringar gick i skol-
förberedande verksamhet i förskola, daghem eller deltidsgrupp och att
7,5 % började i skolan. År 1993 fick 63 % av femåringarna och 58 %
av fyraåringarna del av pedagogisk verksamhet i daghem eller deltids-
grupp.

Den 31 december 1993 var 49 % av samtliga barn i förskoleåldern in-
skrivna i daghem eller familjedaghem.

Tabell 3.9 Inskrivna barn i förskola, fritidshem och familjedaghem och
andel av samtliga barn (1 000-tal)

1985
Antal

1990
Antal

1993

Antal %

0-6 år

298

367

411

7-12 år

123

165

172

Källa: Socialdepartementet, Välfärdståkta social 1995.

Behovstäckningen för barn 18 månader till 6 år där minst ena föräldern
arbetar eller studerar minst 16 timmar per vecka har ökat från 74 %
(1990) till 86 % (1994).

Kostnader

Skr. 1994/95:220

Barnomsorgen svarar för ca 15 % av kommunernas löpande kostnader.
Kostnaderna (i fasta priser) för barnomsorgen har under de senaste åren
minskat. Under perioden 1990-1994 har såväl kostnaderna per plats som
de totala kostnaderna minskat, trots en stor utbyggnad.

Tabell 3.10 Kostnader för barnomsorgen

Miljoner kronor, 1990 års priser

	1985	1990	1992	1993
Driftskostnader	26 799	34 107	35 566	32 861
Investeringar	863	1 794	616	245

Källa: Socialdepartementet, Välfärdståkta social 1995.

Den andel av den totala kostnaden för barnomsorgen som finansieras
av föräldraavgifter har tidigare varit oförändrad, ca 11 %, men steg 1993
till 13 %.

De totala kostnaderna för barnomsorgen har i nedanstående tabell om-
räknats i fasta priser och sedan delats med det totala antalet barn i barn-
omsorgen. Mellan åren 1990 och 1993 har den genomsnittliga driftskost-
naden sjunkit med 12 % per barn.

Tabell 3.11 Bruttokostnad per barn i barnomsorg åren 1985-1993

1 OOO-tal kronor, 1990 års priser

	1985	1990	1992	1993
Driftskostnader	63,7	64,1	65,9	56,4
Investeringar	2,1	3,4	1,1	0,4

Källa: Socialdepartementet, Välfärdståkta social.

Allmänt anses den svenska barnomsorgen hålla en hög kvalitet. Riks-
omfattande statistik med kvalitetsmått saknas dock. Indikatorer på kvalitet
är personaltäthet, utbildningsnivå, barngruppernas sammansättning och
storlek, lokaler, pedagogik, tillgänglighet m.m. Kvaliteten kan bl.a.
mätas genom verksamhetsstatistik, attitydundersökningar m.m.

Antalet anställda inom den kommunala barnomsorgen har minskat från
102 600 år 1990 till 97 400 år 1993. Personalminskningen var 3 %
mellan åren 1992 och 1993. Av de anställda hade 47 % förskollärarut-
bildning och 39 % barnskötarutbildning. Detta innebär en ökning av an-
delen förskollärare.

Under åren 1990 t.o.m. 1993 har antalet barn per årsarbetare i
förskola, fritidshem och deltidsgrupp ökat med 22 %. I genomsnitt var
det (1993) 6,6 barn per årsarbetare, men antalet varierar relativt kraftigt
mellan kommunerna. I daghem varierar antalet barn per årsarbetare
mellan 3,5-7,0; genomsnittet är 5,0 barn.

Antalet barn per daghemsavdelning har ökat successivt. År 1980 hade
endast 14 % av avdelningarna fler än 15 barn inskrivna. År 1992 var mot-

svarande andel 55 %. År 1993 hade 33 % av daghemsavdelningarna mer Skr. 1994/95:220
än 17 inskrivna barn.

Enligt Socialstyrelsens rapport Socialtjänsten och de nya styrsystemen
(1994) innebär utvecklingen under de senaste åren bl.a. att:

- resultatenheter är vanliga liksom kundvalsmodeller ("pengsystem"),

- antalet inskrivna barn i daghem och fritidshem har ökat betydligt,
medan antalet barn i familjedaghem minskat,

- kostnadsminskningarna har gjorts genom minskad personaltäthet,
större barngrupper, minskat öppethållande,

- barn till arbetslösa och föräldralediga föräldrar har i mindre utsträck-
ning fått barnomsorg, öppna verksamheter har minskat i omfattning,
färre invandrarbarn har fått hemspråksstöd.

Resurserna till barn med behov av särskilt stöd har bibehållits i form
av särskilda medel. Barn med mindre stödbehov har svårare att få sina
behov tillgodosedda i de större barngrupperna.

Inom skolbarnsomsorgen har kostnadsminskningar genomförts genom
ökad samverkan med skolan, kortare öppethållande, minskad personal
och större barngrupper samt en minskad öppen fritidsverksamhet.

Svenska Kommunförbundet har i en attitydundersökning år 1993 under-
sökt allmänhetens syn på den kommunala verksamheten. Enligt denna
(motsvarande siffror för år 1991 inom parentes) instämde 75 % (69 %)
helt eller delvis i att det var god tillgång till barnomsorg, 80 % (79 %)
instämde helt eller delvis i att det var god kvalitet på barnomsorgen,
64 % (52 %) ansåg att de hade stora eller mycket stora möjligheter att
välja tillsynsform, 30 % (32 %) ansågs sig ha ganska eller mycket stora
möjligheter att påverka verksamheten inom barnomsorgen.

Måluppfyllelse

Tabellen nedan visar hur många förskolebarn (över 3 månader) som sak-
nar plats inom den kommunala barnomsorgen, trots att deras föräldrar
önskar det. Det nationella målet har fram till 1995 varit full behovstäck-
ning för barn från ett och ett halvt års ålder.

Tabell 3.12 Barnomsorgsplats för barn 3 månader till 6 år som ej har plats,
men önskat det

	1986	1990	1994
Antal	75 010	67 300	65 100
Procent	12 %	10 %	8 %

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

Måttet ger en indikation på att målet full behovstäckning ännu ej har
nåtts. Men procentsatsen (8 %) måste dock ses mot bakgrund att det
alltid kommer att finnas en viss barnomsorgskö. Även kommuner som

sedan länge har full behovstäckning har en kö. Kommunerna har olika Skr. 1994/95:220
system för att mäta köerna till barnomsorgen. I vissa fall ställs barn i kö
från det att de är nyfödda. Kön förändras kontinuerligt under året, nya
platser tillskapas, barn som får småsyskon lämnar sin plats, i augusti
övergår en barnkull till skolbarnsomsorgen osv.

Enligt aktuella uppgifter från en enkät som Svenska Kommunförbundet
låtit genomföra hade 150 kommuner full behovstäckning den 1 januari
1995, dvs. man kunde tillhandahålla barnomsorg utan oskäligt dröjsmål
för barn från 1 års ålder. Ytterligare 50 kommuner har uppgivit att de
kommer att uppnå målet under våren eller hösten 1995. 50 kommuner
uppger att de behöver längre tid för att nå målet om full behovstäckning.

Utbyggnaden under år 1994 var enligt preliminära siffror från samma
enkät drygt 30 000 platser. Kommunerna har uppgivit att en ytterligare
utbyggnad om ca 25 000 planeras under år 1995.

För barn i åldern 7-12 år har Socialstyrelsen beräknat att 51 % av
barnen i åldern 7-9 år och 5 % av barnen 10-12 år med förvärvsarbetan-
de mödrar hade plats i fritidshem eller familjedaghem år 1993. En enkät
(Kommun-Aktuellt 1993 nr 13) visar att en tredjedel av kommunerna er-
bjuder fritidshem t.o.m. årskurs sex.

Utredningar

Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag kartlagt hur avgifterna inom
barnomsorgen utvecklats under de senaste åren. Enligt rapporten Dag-
hemsutgiftemas utveckling 1993 och 1994, har nya taxekonstruktioner
införts och nivåerna höjts. För en familj med ett barn på daghem och en
månadsinkomst på 23 000 kronor kan avgiften för en daghemsplats varie-
ra mellan 800 kronor per månad till 2 500 kronor per månad. I 85 % av
kommunerna är taxan beroende av föräldrarnas inkomst. Allt fler
kommuner (en tredjedel år 1994) kombinerar också detta med en
tidsrelaterad taxa med fler än tre steg. I genomsnitt täcker avgifterna
13 % av kostnaderna. Avgifterna motsvarar ca 10 % av barnfamiljernas
disponibla inkomster. Avgifternas andel av bruttoinkomsten har ökat med
ca 0,7 % mellan åren 1991 och 1994.

I rapporten Den offentliga sektorns produktivitetsutveckling 1980 -
1992 (Ds 1994:24) konstaterar Statskontoret att den årliga produktivitets-
förändringen under perioden 1990-1992 varit mellan ca 4-8 %.

3.1.3 Äldreomsorgen byggs ut men behovet är stort

Äldre och handikappomsorgen svarar för ca 24 % av kommunernas
löpande kostnader.

De totala bruttodriftskostnaderna för den kommunala äldre- och handi-
kappomsorgen var 56 miljarder kronor 1993 (31 mdkr år 1991). Räknat
i fasta priser steg kostnaderna med 27 % åren 1985-1991 och därefter
med 75 % åren 1991-1993. Ökningen mellan 1991 och 1993 beror till

största delen på Ädelreformen, men en mer exakt kostnadsjämförelse kan Skr. 1994/95:220
inte göras på grund av huvudmannaskapsförändringen. Avgiftsfinans-
ieringen uppgick till knappt 8 %, dvs. 4 miljarder kronor. Antalet
personer över 80 år steg under perioden 1985-1993 med 27 %.

Mål

Kommunens skyldigheter på äldreområdet regleras i socialtjänstlagen.
Socialnämnden eller motsvarande nämnd bör genom färdtjänst, hjälp i
hemmet, service och omvårdnad, dagverksamheter eller annan social
tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med
andra (10 §). Socialnämnden skall vidare verka för att äldre människor
får möjlighet att leva och bo självständigt och att ha en aktiv och
meningsfull tillvaro i gemenskap med andra (19 §). Kommunen skall in-
rätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre männi-
skor med behov av särskilt stöd (20 §). År 1988 fastställde riksdagen
vägledande principer för vårdens utformning; självbestämmande och in-
tegritet, trygghet och valfrihet.

Regeländringar

I samband med genomförandet av Ädel-reformen ändrades socialtjänst-
lagen och hälso- och sjukvårdslagen samt infördes viss ny lagstiftning.
Ändringar i befintlig lagstiftning innebar bl.a. att kommunerna blev
skyldiga att tillhandahålla dagverksamheter, särskilda boendeformer för
service och omvårdnad (tidigare servicehus) samt bostäder med särskild
service. I hälso- och sjukvårdslagen (18 §) infördes bestämmelser om
kommunens ansvar för hälso- och sjukvård i särskilda boendeformer och
i dagverksamheter och i 25 § finns bestämmelser om kommunens medi-
cinskt ansvariga sjuksköterska. I den nya lagen om kommunernas betal-
ningsansvar för viss hälso- och sjukvård (1990:1404) finns bestämmelser
om kommunernas betalningsansvar för somatisk långtidssjukvård och för
medicinskt färdigbehandlade patienter inom somatisk akutsjukvård och
geriatrisk vård.

Fr.o.m. den 1 mars 1993 fick kommunerna större frihet att själva be-
stämma avgifterna för service och vård genom en ändring i 35 § social-
tjänstlagen.

Prestationer

I det följande redovisas ett antal mått på prestationer inom äldreomsorgen
med utgångspunkt från förhållandena år 1993. Detta år fick i genomsnitt
18 % av de som är 65 år och äldre, vård och service antingen i det egna
hemmet (drygt 10 %) eller i särskilda boendeformer (8 %). Spridningen

mellan kommunerna var stor och låg mellan 11 % (minimivärdet) och Skr. 1994/95:220
30 % (maximivärdet).

Antalet personer med hemtjänst i ordinärt boende och i servicehus upp-
skattas ha minskat med ca 22 % mellan åren 1983 och 1993. Variationen
mellan kommunerna med avseende på hemtjänstens täckningsgrad i ordi-
närt boende - dvs. andelen personer över 65 år - låg mellan 3 % och

19 %.

En omfördelning av hjälpinsatserna har skett till de allra äldsta och till
dem med omfattande hjälpbehov. Andelen hjälptagare med mer än
50 timmars insats per månad har t.ex. ökat från 14 % år 1988 till över

20 % år 1993. Andelen hjälptagare som fick hjälp varje kväll och/eller
natt ökade från 12 % år 1988 till 21 % år 1993. I början av år 1980 var
det mycket ovanligt med omfattande hjälpinsatser i det egna hemmet och
hemtjänsten var inte heller organiserad för att kunna erbjuda hjälpinsatser
dygnet runt. I dag kräver en femtedel av vårdtagarna mycket omfattande
insatser dygnet runt i det egna hemmet.

Orsaken till att allt färre får hemtjänst måste främst sökas i den starka
ökningen av antalet mycket gamla i kombination med ett minskat ekono-
miskt utrymme för kommunerna. Detta har gjort att efterfrågan på hjälp
i hemmet ökat snabbare än de tillgängliga resurserna, vilket i sin tur
framtvingat en mer restriktiv prövning av behovet. I en del fall kan också
avgiftshöjningar ha lett till att äldre personer inte anser sig ha råd att
anlita den kommunala hemtjänsten.

Kostnaderna för äldreomsorgen har fördubblats under de senaste tio
åren och ökat snabbare än den allmänna prisutvecklingen (Socialstyrel-
sens Ädel-utvärdering). Medianvärdet för bruttodriftskostnader per vård-
och servicemottare inom äldre- och handikappomsorgen uppgick år 1993
till 170 000 kronor. Efter det att de 10 % av kommunerna med högsta
resp, lägsta kostnaden skurits bort varierade kostnaden mellan 135 000
och 207 000 kronor. Skillnaderna kan förklaras av personaltätheten,
varierande omsorgsbehov i skilda delar av landet, redovisningssätt m.m.
Även generösa respektive strikta behovsbedömningar samt avgifternas
storlek torde påverka serviceefterfrågan och därmed bruttodriftkostnaden.

Avgifterna för hemtjänst varierar mellan kommunerna. Exempelvis kan
hemtjänstavgiften för pensionärer med årsinkomst på 100 000 kronor, för
städning två gånger per månad, variera mellan 200 och 600 kronor.

Att delar av hemtjänsten läggs på entreprenad har blivit vanligare.
Mellan åren 1991 och 1993 har omfattningen, mätt i kostnader, ökat från
ca 1 % till ca 4 %. S.k. servicechecksystem för hemtjänst fanns år 1993
i fyra kommuner och ytterligare åtta hade 1993 planerat att införa ett
sådant system.

Ca 137 000 årsarbetskrafter åtgår för äldreomsorgen. En betydande del
av äldreomsorgen utförs dock av anhöriga, vänner m.m. Det kan upp-
skattas att de anhörigas insatser uppgår till mellan två och tre gånger den
insats som utförs av kommunen. I vissa fall kan anhöriga vara anställda
av kommunen för att ge vård. Antalet kommunanställda anhörigvårdare
har dock minskat kraftigt sedan början av 1970-talet. År 1992 var ca

7 000 personer anställda som anhörigvårdare. I vissa kommuner ges ock- Skr. 1994/95:220
så bidrag till anhörigvård i form av s.k. hemvårdsbidrag.

Kommunerna har också tvingats dra ner på andra former av service till
de äldre. Detta gäller t.ex. fotvård, matdistribution och telefonservice.
Hjälp för kontaktbehov, aktivering och trygghet begränsas alltmer enligt
en undersökning av Socialstyrelsen. Service av typen snöröjning, fönster-
putsning, storstädning m.m. erbjuds knappast längre av kommuner.

Det totala antalet boende i särskilda boendeformer har i stort sett legat
stilla sedan år 1985. Det har dock skett en betydande förskjutning från
långtidssjukvård och ålderdomshem till servicehus och gruppboende.
Sedan år 1992 är det i statistiken inte möjligt att särskilja de olika
kategorierna av särskilt boende i kommunal regi. Totalt bor ca 8 % av
de äldre över 65 år i någon form av särskilt boende. Andelen har minskat
något i takt med att antalet pensionärer ökat. För de som är 80 år eller
mer var motsvarande andel 23 % år 1992.

Skillnaderna mellan kommunerna är stora. Andelen ålderspensionärer
som bor i särskilt boende varierar mellan 2 och 18 % mellan kommuner-
na. Andelen är lägst i medelstora städer och högst i glesbygdskommuner
och bruksorter. För att stimulera utbyggnaden av särskilda boendeformer
har införts ett statligt bidrag för gruppboendeenheter som färdigställs
1991-1995 samt för viss ombyggnad av sjukhem och utbyggnad av boen-
deformer under perioden 1992-1996.

Ett ökande antal entreprenörer har åtagit sig att driva särskilda
boendeformer. Av SCB:s statistik framgår att den 31 december 1992
drevs ca 8 %, eller 262 enheter, avseende särskilda boendeformer av
enskilda vård- och omsorgsgivare. Emellertid bodde endast 3 % av
samtliga boende i särskilda boendeformer som drevs av enskilda vård-
och omsorgsgivare.

Kvalitet

Socialtjänstlagen innehåller övergripande mål och riktlinjer för hur
kommunerna skall bedriva verksamheten. Det finns för närvarande inga
fastställda kvalitetsmått. Inom Svenska Kommunförbundet och Social-
styrelsen pågår dock ett utvecklingsarbete.

Standarden i särskilda boendeformer kan användas som ett mått på
kvalitet. Denna företer avsevärda variationer mellan kommunerna. Bland
samtliga kommuner varierar andelen särskilda bostäder utan kokmöjlighet
från 1 till 100 %. Detta innebär att några kommuner erbjuder kokmöjlig-
het i samtliga särskilda boendeformer medan det i andra helt saknas sär-
skilda boendeformer som har egen kokmöjlighet i bostaden. På samma
sätt varierar andelen boende som måste dela rum med annan än make
eller maka från 0 till 64 % av de boende.

Måluppfyllelse

Skr. 1994/95:220

Måluppfyllelsen går inte att precisera eftersom bl.a. uppgifter om kvalitet
saknas på nationell nivå. Ett utvecklingsarbete pågår som ovan redo-
visats. Förutsättningarna för kommunernas verksamhet har förändrats på
flera avgörande sätt under den senaste tioårsperioden. Mest påtagligt är
det ökande antalet äldre - 100 000 personer 80 år och äldre tillkom
mellan åren 1983 och 1993. Under samma tid försämrades de samhälls-
ekonomiska förutsättningarna gradvis och har därmed inneburit begräns-
ningar i möjligheterna till service och omsorg.

Utvärderingen av Ädel-reformen (SoS 1994:13) visar att den skapat
bättre möjligheter för kommunerna att effektivisera äldreomsorgen även
om problem kvarstår på vissa områden. I Ädelutvärderingen påvisas bl.a.
vissa problem med ett fortsatt oklart ansvar för bl.a. rehabiliteringsinsat-
ser och hjälpmedelsförsörjning. Brister med avseende på kvaliteten inom
sjukhemsvården uppmärksammas också. Socialstyrelsens projekt Aktiv
uppföljning pekar också på behovet av ett brett underlag för en korrekt
bedömning av måluppfyllelsen. Kommunerna har måldokument som över-
ensstämmer med intentionerna i socialtjänstlagen, men målen är inte
operationellt definierade och verksamhetsuppföljning saknas som regel.

Genom minskningen av institutionsvården vårdas nu en större andel av
de äldre med stora vårdbehov inom hemtjänsten i vanligt boende eller i
serviceboende. Som framgått ovan har andelen som får hjälp minskat och
resurserna koncentrerats på de mer vårdbehövande. Samtidigt tycks en
förskjutning ha skett från samhällelig hjälp till anhörighjälp. Frågan är
om detta lett till att äldre i dag inte får den vård de har rätt till enligt
socialtjänstlagen. SCB:s undersökningar av levnadsförhållanden visar att
fler äldre i slutet av 1980-talet ansåg att de fick otillräcklig hjälp än i
början. Få utnyttjar dock möjligheten att få sin rätt prövad i förvaltnings-
domstol. Cirka en fjärdedel av domarna avseende hemtjänst avgörs till
den enskildes fördel.

Den avveckling som skett av platser inom institutionsvården stämmer
med de principer som slagits fast för utformningen av äldreomsorgen
(prop. 1987/88:176). Förutsättningen är dock att neddragningen kompen-
seras genom utökade insatser av social hemtjänst i vanligt boende och
serviceboende. Även utbyggnaden av nya omsorgsformer såsom grupp-
boende har betydelse i detta sammanhang.

Utredningar

På äldreområdet sker ett mycket omfattande forsknings- och utvecklings-
arbete på statlig, regional och kommunal nivå. Socialstyrelsen har i upp-
drag att under åren 1992-1996 följa upp och utvärdera Ädel-reformen.
Detta arbete har redan resulterat i en omfattande kunskapsproduktion -
inte bara om effekter av reformen utan också om äldreomsorgen och
äldres situation generellt.

Socialstyrelsens Ädel-utvärdering visade att kommunernas produktivi- Skr. 1994/95:220
tetsutveckling för äldre- och handikappomsorgen från år 1984 till år 1994
varit positiv. En ESO-rapport (Ds 1944:24) visar på större osäkerhet vad
gäller produktivitetsutvecklingen inom samma område.

Våren 1996 kommer utvärderingsarbetet att avslutas med en samman-
fattande slutrapport. Inom ramen för Socialstyrelsens allmänna bevakning
av äldreområdet sker uppföljning och utvärdering av bl.a. konsekvenser
av nedskärningar inom äldreomsorgen, nya styrsystem, resursfördelning,
resursanvändning, kvalitetsfrågor, valfrihet och inflytande, demensvår-
den, rättssäkerhet och dokumentation.

3.1.4 Handikappomsorg

Mål

Målet för kommunernas handikappomsorg är fastlagt i socialtjänstlagen
och i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
(LSS). Målet skall vara att funktionshindrade personer får möjlighet att
leva som andra.

I socialtjänstlagen anges detta mål i framför allt 21 § där det stadgas
att:

"... socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska,
psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring
får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra.
Socialnämnden skall vidare enligt samma paragraf medverka till att
den enskilde får en meningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt
som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd."

I LSS anges målet i lagens 5 §. Där sägs att:

”... verksamheten skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full del-
aktighet i samhällslivet för personer med funktionshinder och att
målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra."

För att förverkliga dessa mål finns i LSS ett antal preciserade insatser
som den som tillhör lagens personkrets har lagfäst rätt till. I socialtjänst-
lagen anges kommunens skyldigheter i framför allt i 10 § som innebär
att:

",.. kommunen genom färdtjänst, hjälp i hemmet, service och om-
vårdnad, dagverksamhet eller annan liknande social tjänst skall
underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med
andra."

Regeländringar

Skr. 1994/95:220

Under de senaste åren har förutsättningarna för kommunernas verksamhet
ändrats på flera avgörande sätt. Den 1 januari 1994 trädde en ny rättig-
hetslagstiftning inom handikappområdet i kraft; lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade (LSS). Genom LSS har bl.a. per-
soner med utvecklingsstörning och andra personer med stora och varakti-
ga funktionshinder fått en lagstadgad rätt till stöd och service av olika
slag. I samband med att LSS trädde i kraft upphörde den tidigare lagen
(1985:568) om omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgs-
lagen).

Huvudmannaskapsförändringen syftar bl.a. till att kommunerna skall få
ett sammanhållet ansvar för service och omsorg för personer med funk-
tionshinder. Kommunerna är således, med undantag för insatsen rådgiv-
ning och stöd, huvudmän för insatser enligt LSS. Kommunaliseringen av
omsorgsverksamheten skall genomföras successivt och vara slutförd
senast den 31 december 1995.

Huvudmannaskapsförändringen gäller totalt sett en verksamhet som ger
stöd till ca 37 000 omsorgstagare, som har omkring 30 000 anställda och
som för närvarande kostar ca 12 miljarder kronor. Kostnaden per om-
sorgstagare är ca 324 000 kronor.

Regeringen har uppdragit åt Socialstyrelsen att följa upp och utvärdera
reformen.

Prestationer

Den statistik som för närvarande finns ger mycket begränsade möjligheter
att relatera kostnader och personal till kommunernas olika verksamheter
och prestationer på handikappområdet. Nästan undantagslöst redovisar
kommunerna sin äldre- och handikappomsorg tillsammans och statistiken
är inte åldersuppdelad annat än på enstaka områden. Den information
som ges i det följande är därför inte heltäckande.

Socialtjänstens insatser i form av social hemtjänst, särskilda boendefor-
mer, färdtjänst m.m. är av avgörande betydelse för att personer med
funktionshinder skall kunna få jämlika levnadsvillkor och kunna leva
självständigt.

Ett sätt att få en uppfattning om måluppfyllelsen är att mäta kommu-
nernas servicenivå uttryckt som hur stor andel av befolkningen i ålders-
gruppen 0-64 år som får vård och hjälp.

Denna servicenivå uppgick år 1993 till i genomsnitt 0,37 % av total-
befolkningen. Variationen mellan kommunerna är stor. Det är framför
allt kommunerna i norra Sverige som erbjuder betydligt högre servicenivå
för personer i åldern 0-64 år än t.ex. de tre storstadsområdena. Den
lägsta servicenivån ligger på 0,08 % och den högsta på 1,11 %.

Variationerna kan bero på många faktorer, t.ex. olika behov av vård
och hjälp. Speciellt i små kommuner kan andelen funktionshindrade per-
soner variera ganska kraftigt beroende på slumpmässiga faktorer. Det kan

också röra sig om olikheter i behovsbedömningen, olika ekonomiska förut- Skr. 1994/95:220
sättningar i kommunerna och olika ekonomiska prioriteringar. Efterfrågan
på socialtjänstens insatser kan också variera beroende på om den enskilde
har råd att betala för servicen, i vilken mån anhöriga ställer upp osv.

Att kunna bo självständigt och få den hjälp man behöver i bostaden är
ett av de mål som socialtjänsten skall leva upp till enligt socialtjänstlagen.
Det gäller också i hög grad för personer med funktionshinder. De flesta
personer med funktionshinder (här definierat som antal personer i åldern
0-65 år med stöd och hjälp från kommunen), bor i vanliga bostäder
(81 %) och klarar sig med hjälp från hemtjänsten eller med assistans i
annan form. Det finns emellertid personer med funktionshinder som kan
ha behov av en bostad med omfattande vård och service (särskild boende-
form). I dag bor i genomsnitt 19 % av alla funktionshindrade som får
vård och hjälp i särskilda boendeformer. Motsvarande siffra för äldre är
45 %. Det är således betydligt färre av de funktionshindrade som bor i
särskilda boendeformer än äldre personer. I de enskilda kommunerna
varierar dock andelen avsevärt. I 98 % av kommunerna erbjuds en över-
vägande andel funktionshandikappade hemtjänst i ordinärt boende. I 2 %
av kommunerna erhåller en övervägande andel av funktionshandikappade
hjälp och service i särskilda boendeformer. I 15 % av kommunerna går
det fler än 10 funktionshindrade med hjälp i ordinärt boende på en
boende i särskild boendeform.

Det är svårt att säga vad dessa stora skillnader beror på. Det saknas i
dag statistik över t.ex. vårdtyngd och uppgifter om i vilken utsträckning
personer med funktionshinder själva kan välja sin boendeform.

Socialstyrelsen har i sin rapport Statistik för uppföljning och utvärde-
ring av socialtjänsten (SoS:s rapport 1993:1) pekat på svårigheterna att
få fram enhetlig statistik från kommunerna om kostnader och prestationer
för olika verksamheter. Det finns för närvarande inga möjligheter att
redovisa driftskostnaderna för olika områden inom kommunernas handi-
kappomsorg.

Utredningar

Ca 2,5 % av befolkningen uppger i SCB:s undersökning om levnadsför-
hållanden att de har behov av hjälp med något för att klara det dagliga
livet. De flesta som får hjälp uppger att hjälpen är tillräcklig. 21 % av
de i åldern 16-64 år som har ett hjälpbehov anger dock att de inte får den
hjälp de anser sig behöva. Även när det gäller färdtjänsten är den över-
vägande delen (90 %) av brukarna nöjda eller i stort sett nöjda.

I en kartläggning av socialtjänsten som utförts i ett antal kommuner på
uppdrag av Handikapputredningen uppgav 98 % av de tillfrågade
kommunerna att den enskilde hade stort inflytande över hemtjänsten.
Bland brukarna var det dock bara 8 % som ansåg att de hade möjlighet
att själva bestämma omfattningen av hemtjänsten.

Enligt en enkät som utförts av Handikapputredningen hade få kommu-
ner gjort någon inventering för att få kunskap om levnadsvillkoren för

personer med funktionshinder. Endast en tredjedel av kommunerna hade Skr. 1994/95:220
handikappolitiska program och lika många hade kartlagt tillgänglighet i
den offentliga miljön. Enligt samma enkät svarade 77 % av kommunerna
att de inte ansåg att de gav människor med omfattande funktionshinder
en tillfredsställande service.

Kvalitet och måluppfyllelse

Det saknas, av skäl som tidigare angetts, nationell statistik som visar
kvaliteten i den verksamhet kommunerna bedriver för personer med funk-
tionshinder. Av samma skäl går det inte att avgöra om kommunerna upp-
fyllt målen för handikappomsorgen. Socialstyrelsen arbetar för närvaran-
de med förslag till ett nationellt uppföljnings- och utvärderingssystem
som om några år kan ge goda möjligheter att följa verksamheten i den
kommunala sektorn.

3.1.5 Socialt behandlingsarbete, alkohol- och narkotikafrågor

Övergripande mål

Samhällets ansvar för de mest utsatta grupperna kommer till uttryck
genom många olika former av stödåtgärder som riktar sig till barn, ung-
domar och ensamstående. Biståndet skall utformas så att det stärker den
enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Ingen som råkar i
svårigheter skall bli lämnad utan hjälp.

Kommunerna har en skyldighet att tillhandahålla bistånd till enskilda.

Detta framgår av socialtjänstlagens sjätte paragraf:

”... Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin för-
sörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte tillgodoses på
annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig
levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser
att leva ett självständigt liv." (Socialtjänstlagen 6 §).

Kostnader

De totala kostnaderna för individ- och familjeomsorgen uppgick år 1993
till ca 20,7 miljarder kronor (1992 till 14,2 mdkr). Kommunerna stod för
92 % av detta belopp. Kommunernas kostnadsandel har ökat på senare
år till följd av de ökade socialbidragskostnaderna.

Socialbidrag

Skr. 1994/95:220

Mål

Socialbidraget skall vara ett komplement till socialförsäkringssystemet
och övriga ekonomiska förmåner i samhället och utgå när andra förmåner
är otillräckliga eller inte kan utgå. Den enskilde skall genom biståndet
tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till egna
inkomster och tillgångar.

Prestationer

Såväl antalet socialbidragstagare som kostnaderna för socialbidrag ökar.
Räknat i fasta priser har den årliga kostnadsökningen de senaste 13 åren
(1980-1993) varit 21 %. Samtidigt ökade antalet bidragsmottagare från
343 000 till 671 303 (jämför tabellen nedan). Antalet hushåll som 1993
fick bidrag var 373 034 och utgivet bidrag per bidragsmottagare var
11 900 kronor i genomsnitt. Under år 1994 utbetalades ca 10,5 miljarder
kronor i socialbidrag. I löpande priser innebär detta en ökning med 20 %
jämfört med år 1993. Av detta belopp gick 7 600 miljoner kronor till
bidragstagare som inte är flyktingar, 2 600 miljoner till flyktingar och
346 miljoner i introduktionsersättning till flyktingar.

Tabell 3.13 Socialbidrag, antal bidragstagare och bidragsbelopp

År	Antal bidragsmott.	Belopp löpande	Belopp fast pris
1980	343 329	942	1 956
1990	516 825	4 721	4 721
1993	671 303	8 712	7 433
1994		10 536

Anm.: 1994 är preliminära uppgifter från SCB.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdståkta social, 1995.

Ensamstående kvinnor och barn är en särskilt utsatt grupp som är starkt
överrepresenterad bland socialbidragstagarna. År 1993 var ca 26 % av
de ensamstående kvinnorna med barn beroende av socialbidrag någon
gång under året. Ensamstående män och kvinnor utan barn är dock de
vanligaste hushållstyperna som får socialbidrag - sammantaget ca 64 %.
Av det totala antalet socialbidragstagare år 1993 var 60 % under 30 år.
Denna grupp är också den som ökat mest under de senaste åren. Av
socialbidragshushållen var en tredjedel barnfamiljer. Vissa grupper som
har svårigheter att få ett arbete ställs också utanför de generella socialför-
säkringssystemen eftersom inträdesreglerna oftast är relaterade till
tidigare arbete och inkomst. En stor andel av de som erhåller socialbidrag
eller introduktionsersättning är flyktingar som tagits emot inom det
kommunala flyktingmottagandet. För dessa ersätter staten kommunerna
via en generell schablon per flykting.

Kvalitet

Skr. 1994/95:220

För närvarande saknas fastställda kvalitetsmått på nationell nivå. Ett
arbete pågår i Socialstyrelsen för att utveckla uppföljningsmetodiken.

Måluppfyllelse

Måluppfyllelsen går inte att precisera eftersom mått och utvärderingsme-
toder för närvarande saknas på nationell nivå. Ett arbete pågår i Social-
styrelsen för att utveckla uppföljningsmetodiken.

Utredningar

Socialbidraget utgår efter individuell behovsprövning. Tidigare undersök-
ningar har visat att det förekommer en variation i bedömningarna mellan
olika kommuner. År 1993 fick 7,6 % av befolkningen socialbidrag någon
gång under året. Andelen varierar i kommunerna mellan 2,3 och 11,5 %
av befolkningen.

Socialtjänstkommittén, som tillkallades i juni 1991 för att göra en all-
män översyn av socialtjänstlagen, har i delbetänkandet Rätten till bistånd
inom socialtjänsten (SOU 1993;30), lagt fram förslag till bl.a. preci-
seringar av rätten till ekonomiskt bistånd. Kommittén föreslår att en s.k.
riksnorm införs, som tydligt preciseras i socialtjänstlagen. Frågan bereds
inom Socialdepartementet och en proposition avses att överlämnas till
riksdagen senare i år.

Missbrukarvård

Mål

Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att
minska alkoholens skadeverkningar. Det övergripande målet är att minska
den totala alkoholkonsumtionen i Sverige. Den svenska narkotikapolitiken
syftar ytterst till att skapa ett samhälle fritt från narkotika, dvs. ett
samhälle där narkotikan aldrig tillåts bli en normal företeelse.

För kommunerna är skyldigheten att tillhandahålla vård för missbrukare
reglerad i socialtjänstlagen (6 §) och, i de fall tvångsvård kan komma
i fråga, i lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).

Prestationer

Ungefär en femtedel av socialtjänstens arbetstid på socialbyrån inom den
öppna vården åtgår för missbrukarvård. Ca 40 000 missbrukare beräkna-
des vara aktuella vid landets socialkontor år 1989. Det finns ingen

löpande nationell statistik som belyser verksamheten, varför mer aktuella Skr. 1994/95:220
sifferuppgifter saknas.

En stor del av öppenvården för alkoholmissbrukare sker vid alkohol-
mottagningar (ej socialkontor) av olika slag. I en undersökning som
Socialstyrelsen genomförde år 1992 uppskattades antalet klienter till drygt
58 000.

Uppgifter om antal personer som erhåller institutionsvård insamlas
årligen. Antalet tvångsintagna enligt LVM har mer än fördubblats efter
år 1988 som följd av en lagändring som skedde samma år. Vårdtiden för-
längdes från två till sex månader samtidigt som möjligheten att besluta
om tvångsvård ökades. Nedan redovisas institutionsvårdens omfattning.

Tabell 3.14 Missbrukarvård, antal intagna per den 31 december

	1985	1990	1992	1993
Tvångsintagna	273	708	651	577
Frivilligt intagna	3 962	3 794	3403	3 207
Totalt	4235	4502	4054	3 784

Källa: Socialdepartementet, Välfardsfakta social 1995.

Den genomsnittliga placeringstiden har sjunkit med 22 % från år 1991
till år 1992. Stora variationer förekommer emellertid mellan kommuner-
na. Genomsnittlig vårdtid för tvångsintagna är ca fem månader.

Den största delen av missbrukarvården sker genom bolag eller stiftelser
(56 %). Den genomsnittliga vårddygnkostnaden har ökat med 4 % från
år 1991 till år 1993 och var då 1 020 krono. Kostnaden varierade dock
starkt mellan kommunerna. Kostnaderna var högre i den bolagsdrivna
vården än i den offentliga vården. Stiftelserna har dock den klart lägsta
vårddygnskostnaden. (Källa: Socialstyrelsen 1993:7). Under 1993 och
första kvartalet 1994 har vissa institutioner sänkt sina vårdkostnader. En
av anledningarna är att det numera råder bättre balans mellan utbud och
efterfrågan.

Kommunernas kostnader för institutionsvård kan uppskattas till ca
2 miljarder kronor. Per invånare (vuxna mellan 18-65 år) kan kostnaden
vara 100-1 000 kronor beroende på kommun (Källa: Socialtjänsten och
omsorgerna 1993). En viktig förklaring till detta är att vårdtidens längd
varierar från kommun till kommun och skillnader i genomsnittliga vård-
dygnskostnader.

Jämfört med år 1992 minskade i genomsnitt i landets kommuner år
1993 vårdanslagen för vuxna missbrukare i förhållande till de totala
bruttokostnaderna för individ- och familjeomsorgen med ca 1 procent-
enhet i löpande priser (Källa: Jämförelsetal för socialtjänsten).

Kvalitet och måluppfyllelse

Skr. 1994/95:220

Kvalitet och måluppfyllelse går inte att precisera eftersom mått och utvär-
deringsmetoder för närvarande saknas på nationell nivå. Ett arbete pågår
inom Socialstyrelsen för att utveckla uppföljningsmetodiken.

Utredningar

Det till Socialstyrelsen knutna Centrum för utvärdering av socialt arbete
har gjort en kunskapsöversikt avseende behandling av alkoholproblem.
En viktig slutsats av denna är att vården har större möjlighet att nå
positiva resultat om den anpassas till den behandlade personens indivi-
duella behov. Några forskarstudier refereras också i skriften Social-
tjänsten och omsorgerna 1993. Enligt dessa har man endast hittat svaga
och kortsiktiga effekter av missbrukarvården. Efter ett år finns inga
säkerställda behandlingseffekter. Behandlingsresultatet påverkas dock av
att många avbryter behandlingen.

Kommunernas placeringsbenägenhet varierar starkt från 34 till 904 pla-
ceringar per 100 000 invånare. Behandlingspolicy, tillgång till vård av
olika slag, ekonomiska resurser m.m. påverkar troligen placeringsbenäg-
enheten.

Barn och ungdomsvård

Mål

Enligt socialtjänstlagen § 12:

"... skall socialnämnderna verka för att barn och ungdom växer upp
under trygga och goda förhållanden. Socialnämnderna skall vidare
följa utvecklingen hos barn och ungdom som visat tecken till
ogynnsam utveckling och se till att de får det skydd och stöd som de
behöver samt - om hänsynen till den unges bästa motiverar det -
svara för vård och fostran utanför det egna hemmet."

Prestationer

Antalet barn och unga som någon gång under året fått någon typ av insats
från socialtjänstens sida har inte förändrats särskilt mycket under den tid
som socialtjänstlagen varit i kraft. Däremot har olika slags insatser som
statistiken mäter förändrats kraftigt.

Kontaktperson/kontaktfamilj är den mest förekommande stödinsats som
socialtjänsten erbjuder. Insatsen uppvisar en konstant och kraftig ökning
sedan år 1982.

4 Riksdagen 1994/95. 1 samt. Nr 220

Antalet platser på hem för vård eller boende har ökat med 1 000 under Skr. 1994/95:220
de senaste 10 åren. Hela denna ökning ligger på privata eller stiftelse-
drivna hem.

Tabell 3.15 Antal barn/ungdomar efter pågående insats per 31 december

	1985	1990	1992	1993
Kontaktperson/kontaktfamilj	5 581	9 039	11 458	13 103
Vård utom hemmet	7 825	8 088	7 999	8 167
Vård enligt LVU	5 531	4 528	3 926	4 107

Källa: Socialdepartementet, Välfärdståkta social 1995.

Omedelbara omhändertaganden enligt LVU har ökat kraftigt de senaste
två åren enligt SCB:s statistik.

Genomsnittskostnaden per barn med kontaktperson är ca 20 000
kronor. Kostnaden per dygn för vård är ca 300 kronor i familjehem och
1 000-2 000 kronor för vård på institution.

Kvalitet och måluppfyllelse

För närvarande saknas mått och utvärderingsmetoder på nationell nivå.
Ett arbete pågår i Socialstyrelsen för att utveckla uppföljningsmetodiken.

3.2 Skola

Det offentliga skolväsendet skall ge alla barn och ungdomar, oberoende
av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden,
lika tillgång till utbildning. Utbildningen skall inom varje skolform vara
likvärdig varhelst den anordnas inom landet. Utbildningen skall ge
eleverna kunskaper och färdigheter samt, i samarbete med hemmen,
främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och
samhällsmedlemmar. Utbildningen skall vidare ta hänsyn till elever med
särskilda behov.

Verksamheten inom skolan skall utformas i överenstämmelse med
grundläggande demokratiska värderingar samt främja aktningen för varje
människas egenvärde och respekten för vår gemensamma miljö (1 kap.
2 §, Skollagen, SFS 1985:1100).

Det är kommunerna som är huvudmän för grundskolan respektive kom-
muner och landsting som är huvudmän för gymnasieskolan. För vissa
kategorier av barn och ungdomar finns särskolan. Huvudmannaskapet för
särskolan övergår till kommunerna från landstingen senast vid utgången
av år 1995. För specialskolan och sameskolan är staten huvudman.

Det offentliga skolväsendet för vuxna omfattar kommunal vuxenut-
bildning (komvux), vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda (sär-
vux) och svenskundervisning för invandrare (sfi). Detta skall ge vuxna
tillfälle att utifrån individuella önskemål komplettera sin utbildning.

Kommuner och landsting är huvudmän för komvux och kommunerna är Skr. 1994/95:220
huvudmän för särvux och sfi. Till utgången av år 1995 kan landsting vara
huvudmän för särvux.

Utbildningsområdet svarar för ca 33 % av kommunernas löpande kost-
nader.

3.2.1 Grundskolan får fler elever men färre anställda

Nationella mål

Utbildningen i grundskolan skall syfta till att ge eleverna de kunskaper
som individer och samhällsmedborgare behöver. Den skall också kunna
ligga till grund för fortsatt utbildning i gymnasieskolan (4 kap. 1 §
skollagen).

Utbildningen skall vara avgiftsfri, dvs. eleverna skall utan kostnad ha
tillgång till undervisning, böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälp-
medel samt kostnadsfri skolskjuts om sådan behövs. Enstaka inslag som
kan föranleda en obetydlig kostnad får dock förekomma.

Målen för undervisningen anges i den för närvarande gällande läro-
planen, Lgr 80. I läroplanens mål och riktlinjer utvecklas och preciseras
skollagens övergripande mål. Riksdagen har fattat beslut om riktlinjer för
en ny läroplan och nya kursplaner för grundskolan (prop. 1992/93:220,
bet. 1993/94:UbUl, rskr. 1993/94:82). Regeringen fattade, med anled-
ning härav, våren 1994 beslut om ny läroplan, Lpo 94, samt nya kurs-
planer för grundskolan som börjar gälla för årskurserna 1-7 fr.o.m.
höstterminen 1995.

Kommunen har skyldighet att anordna utbildning i grundskolan för alla
elever som har skolplikt enligt skollagens 3 kap. och som inte skall gå i
särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullgöra sin skol-
plikt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet.

Antal elever och lärare

Antalet elever i grundskolan minskade under större delen av 1980-talet
fram t.o.m. läsåret 1991/92. Totalt uppgick antalet elever till 916 700
läsåret 1994/95; en ökning med knappt 2,5 % jämfört med tidigare år.
Fram t.o.m. läsåret 2000/01 beräknar Skolverket att antalet elever ökar
med 14 %, till ca 1 044 000 elever. I denna prognos har inte hänsyn
tagits till en eventuell ökning av antalet barn som börjar skolan vid sex
års ålder. Antalet sexåringar i grundskolan var 7 600 hösten 1994; en
ökning med 1 800 elever jämfört med året innan.

Antalet lärartimmar i grundskolan minskade med 1 % mellan läsåren
1993/94 och 1994/95. I riket helhet fanns ca 12 elever per årsarbetskraft
lärare, vilket är en ökning med ca 1 elev på tre år. Lärartätheten var
högre i fristående än i kommunala skolor. Den är också hög i glesbygd-
skommuner.

Kostnad per elev

Skr. 1994/95:220

Totalkostnaden för den kommunala grundskolan kan uppskattas till
42,6 miljarder kronor för 1993 (1992 till 44,9 mdkr). Kostnaden per elev
varierar mycket mellan kommunerna, från 35 900 till 81 900 kronor per
elev och år. Både redovisningstekniska orsaker och skillnader i förut-
sättningar och organisation förklarar den stora spridningen. Även om
lokalkostnader (för vilka skilda metoder för prissättning tillämpas) räknas
bort varierar kostnaden per elev från 27 600 till 57 600 kronor.

Kostnaderna per elev i grundskolan steg under 1980-talet. Sedan år
1991 minskar kostnaden per elev men den var - i fasta priser räknat -
fortfarande ca 10 % över kostnaden per elev år 1980. Lärarproduktivite-
ten uppvisar en betydande ökning och antalet lärarveckotimmar per elev
ligger läsåret 1994/95 under den nivå som gällde läsåret 1980/81.

Fristående skolor

Antalet fristående grundskolor ökar snabbare än antalet elever som får sin
utbildning i sådana. Läsåret 1994/95 fanns det ca 217 godkända friståen-
de grundskolor i drift. Läsåret 1993/94 fanns det 164. Antalet elever i
fristående grundskolor ökade under samma period med ca 36 % till
17 300.

Anm.: Viktade elevår är ett sammanvägt prestationsmått som omfattar elever i vanlig
undervisning (med olika vikter för olika stadier) och elever som deltagit i hem-
språksundervisning och svenska som andraspråk.

Kvalitet

Skr. 1994/95:220

Den genomsnittliga andelen lärare i grundskolan som saknar pedagogisk
utbildning är relativt konstant (ca 8 %). Det är mycket stora variationer
mellan olika kategorier lärare. Andelen lärare som saknar utbildning är
störst bland lärare i praktiskt-estetiska ämnen och bland hemspråks-
lärama.

Under perioden 1990-1994 ökade klasstorleken i genomsnitt från 21,8
till 22,1 elever per klass. Variationen mellan kommunerna är dock stor.

Måluppfyllelse

Regeringen har tidigare i skrivelse (skr. 1993/94:183) om utvecklingsplan
för skolväsendet bl.a. redovisat resultat från uppföljning och utvärdering
som gjorts av Skolverket. Vissa av nedan redovisade uppgifter har
hämtats från denna skrivelse och redovisas för sammanhangets skull.

Övergångsfrekvensen till gymnasiet var 92 % hösten 1994; en ökning
med 5 % jämfört med hösten 1990. Andelen elever som går ut grund-
skolan med ofullständiga slutbetyg är relativt konstant. Andelen ligger
normalt strax under 5 %. Av dessa elever saknar över hälften betyg i
flera ämnen. De viktigaste orsakerna till ofullständiga betyg är anpassad
studiegång och stor frånvaro.

Skolverket genomförde våren 1992 en omfattande nationell utvärdering
av grundskolan. Utvärderingen visar att eleverna i den svenska grund-
skolan har goda basfärdigheter i att läsa, räkna och förstå engelska.
Eleverna trivs också i skolan och deras självtillit är god. Föräldrarna är
nöjda med kontakten med skolan och finner samarbetet gott. Både föräld-
rar och elever anser dock att de har mycket litet inflytande i skolan.
Ordningen på skolorna bedöms över lag som god.

I fråga om elevernas förmåga till självständigt tänkande, analys och
problemlösning visar den nationella utvärderingen att eleverna visserligen
har goda basfärdigheter, men att de är ovana att tänka självständigt och
förmågan att tillämpa kunskaperna är överlag dålig.

Några säkra slutsatser om eleverna lär sig mer nu än för 10 år sedan
kan inte dras enligt Skolverket (rapport nr 56). Faktaunderlaget är alltför
begränsat. De indikatorer som finns pekar emellertid i positiv riktning.
Jämförelser av provresultat i matematik och svenska pekar på att att
eleverna lärt sig mer eller åtminstone lika mycket som i mitten på 1980-
talet.

Antalet elever med särskilda behov ökar konstaterar Skolverket i en
enkät som genomfördes år 1994. Samtidigt minskar antalet speciallärare
och elevvårdspersonal.

Skolverket har i en attitydundersökning frågat 6 500 personer om för-
troende, inflytande, kvalitet och behov av förändring i grund- och gymna-
sieskolan. Knappt hälften av de tillfrågade anser att skolan lyckats nå
målet goda kunskaper och färdigheter i ganska eller mycket stor utsträck-

ning. Ca 33 % anser att skolan lyckats nå målet att ge särskilt stöd till Skr. 1994/95:220
elever med särskilda behov.

Skolverket har studerat utbildningsresultaten i alla ämnen inom grund-
skolan utom i bamkunskap och tillvalsämnen. I en serie rapporter har
resultaten redovisats ämnesområde för ämnesområde. Av resultaten kan
följande noteras.

Elever i Sverige är bland de bästa i världen i läsning, men det finns en
grupp elever som läser mycket dåligt. Läsförmågan hos de 10 % elever
i Sverige som läste dåligt var sämre än i många andra länder med lägre
medelvärde, enligt Skolverket möjligen beroende på att vi har en relativt
stor andel invandrare i Sverige. I årskurs 5 har praktiskt taget alla elever
tillägnat sig elementär läsförmåga. Läsförmågan utvecklas hela tiden,
men skillnaderna mellan eleverna blir större.

Resultaten i matematik är goda vad gäller numeriska beräkningar och
enklare problemlösning. Skillnaderna mellan elever och skolor är dock
stora. Nästan var tionde elev bedöms inte behärska de grundläggande
kunskaperna. Enskild tyst räkning och gemensamma genomgångar är
vanligt förekommande. Däremot får eleverna mindre träning i att ana-
lysera och lösa matematiska problem, argumentera för sina lösningar och
befästa matematiska begrepp.

Utvärderingen av undervisningen i engelska visar att en majoritet av
eleverna har god eller mycket god förmåga att förstå det talade språket.
Också den muntliga språkfärdigheten i engelska är god, men omkring en
fjärdedel har svårt att variera språket för att få fram ett budskap när
ordförrådet brister.

I de naturorienterande ämnena testades dels rena faktakunskaper, dels
elevernas förmåga att se samband och tillämpa kunskaperna på vardag-
liga, näraliggande företeelser. Genomgående är elevernas resultat svaga
och kunskaperna ytliga. Eleverna klarar inte att självständigt och kritiskt
behandla problem. Studier i andra länder visar att eleverna också där har
svårt att förstå naturvetenskapliga begrepp. De naturorienterande ämnena,
inklusive matematiken, framstår som ett av skolans viktigaste problem-
områden. Det gäller såväl utbildningsresultaten som skolans förmåga att
ta till vara och utveckla såväl pojkars som flickors intresse för studier
inom dessa områden.

Också i de samhällsorienterande ämnena har eleverna ytliga kunskaper,
särskilt om äldre tider. Detta trots att faktakunskaperna dominerar i
undervisningen.

Skolverket har funnit att eleverna är dåliga på att teckna. Musik är ett
ämne som eleverna är positiva till och där de uppnår goda resultat. Också
hemkunskap, slöjd och idrott är ämnen där utvärderingen ger en positiv
bild.

3.2.2 Gymnasieskolan har genomgått stora förändringar

Skr. 1994/95:220

Nationella mål

Utbildningen i den reformerade gymnasieskolan omfattar nationella pro-
gram, specialutformade program samt individuella program. De tvååriga
linjerna är i stort sett borta. Gymnasieskolans utbildning skall kunna ligga
till grund för fortsatt utbildning på högskolenivå eller för yrkesverksam-
het (5 kap. skollagen). Utbildningen skall vara avgiftsfri, men enstaka
inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad får också förekomma.

De nationella programmen och timplaner för dessa förtecknas i bilagor
till skollagen. Riksdagen har fattat beslut om riktlinjer för en ny läroplan
och en mer kursutformad gymnasieskola (prop 1992/93:250, bet.
1993/94:UbU2, rskr. 1993/94:93). Regeringen fattade, med anledning
härav, våren 1994 beslut om ny läroplan, Lpf 94. Regeringen har fast-
ställt programmål (SKOLFS 1994:8) samt kursplaner i kärnämnena
(SKOLFS 1994:9). Övriga kursplaner fastställs av Skolverket samt i vissa
fall styrelsen för utbildningen i kommunen.

Kommunerna är skyldiga att erbjuda utbildning i gymnasieskolan till
alla ungdomar som avslutat grundskolan eller motsvarande fram till och
med det första halvåret det år de fyller 20 år. Antalet platser på de olika
programmen och deras grenar skall anpassas till elevernas önskemål.

Antal elever och lärare

Totalt hade gymnasieskolan 310 000 elever hösten 1994, (313 600 elever
hösten 1993). Gymnasieutbildning med kommunal huvudman anordnades
läsåret 1994/95 i 276 (97 %) av kommunerna. Ca 28 % av eleverna går
i gymnasieskola utanför hemkommunen. I mindre kommuner är
emellertid denna andel väsentligt högre (över 70 %), medan andelen i de
största kommunerna är drygt 3 %.

Antalet lärare per 100 elever har minskat från 7,1 till 7,0 %mellan
läsåren 1993/94 och 1994/95 i den kommunala gymnasieskolan. Varia-
tionerna är dock stora, från 3,2 till 18 %. I kommuner med över 100 000
invånare har lärartätheten minskat betydligt medan den har ökat i kom-
muner som har mindre än 15 000 invånare.

Ca 98 % av grundskoleeleverna gick år 1994 över till gymnasieskolan.
Av gruppen invånare mellan 16-19 år gick 72 % 1994/95 i gymnasie-
skolan. Läsåret 1992/93 var denna andel 67 %.

Kostnader

Totalkostnaden för gymnasieskolan kan uppskattas till 17,9 miljarder
kronor för år 1993. Den största delen av eleverna, drygt 90 %, går i
kommunal gymnasieskola där kostnaden var ca 15,6 miljarder kronor år
1993 (15,1 mdkr 1992). Landstingen anordnar utbildning inom omvård-

nad och naturbruk. Kostnaden för dessa utbildningar var ca 2,0 miljarder
kronor. Fristående skolor (med statsbidrag) kostade 0,3 miljarder.

Kostnaden per elev varierar mellan kommunerna bl.a. beroende på att
sammansättningen mellan linjer och program skiljer sig åt mellan kom-
muner. Det kan också vara redovisningsskillnader som ligger bakom
variationerna mellan kommuner. Kostnaden per elev år 1993 varierar
mellan 31 000 till 83 000 kronor. Genomsnittskostnaden per elev var
57 500 kronor. Landstingen hade en högre kostnad per elev än kommu-
nerna (i genomsnitt).

Kostnaden per elev ökade under 1980-talet. Om hänsyn tas till de
förändrade mervärdesskattereglema och den nya metoden för framräkning
av kostnaderna som numera tillämpas, ökade kostnaden i fasta priser per
elev med 2 % mellan åren 1990 och 1991 samt med 1,5 % mellan åren
1991 och 1992. Mellan 1992 och 1993 har kostnaden per elev sjunkit
med 4,6 % i fast penningvärde. De många förändringarna i gym-
nasieskolan, bl.a. ökningen av elever på individuella program, försvårar
emellertid jämförelser mellan åren.

Skr. 1994/95:220

Fristående skolor

Antalet elever i fristående skolor på gymnasienivå med statsbidrag har
under en lång följd av år varit relativt oförändrat, ca 4 500 elever.
Förändringar i det ekonomiska stödet till fristående gymnasieskolor har
fr.o.m. läsåret 1994/95 medfört att nya skolor etablerats och elevantalet
ökat. Drygt 6 000 elever går innevarande läsår i fristående skolor på
gymnasienivå.

Källa: Skolverket

Kvalitet

Skr. 1994/95:220

Antalet tjänstgörande lärare inom gymnasieskolan läsåret 1994/95 upp-
gick till 22 500 omräknat till heltidstjänster. Detta är i förhållande till de
senaste åren i stort sett oförändrat. Lärartätheten, mätt som antalet lärare
per 100 elever, har minskat under de senaste åren och är 7,0 hösten
1994. Antalet lärartimmar per elev har minskat och är nu lägre än det
varit under 1980-talet.

Måluppfyllelse

Ca 74 % av eleverna fick sitt förstahandsval tillgodosett hösten 1994.
Skillnaderna mellan de olika programmen och mellan olika kommuner är
emellertid stora. Andelen elever som får sitt förstahandsval tillgodosett
ökar men ännu uppfylls inte målsättningen att tillgodose varje elevs
önskemål. Enligt Skolverket strävar emellertid kommunerna efter att an-
passa utbudet. En utökning av de yrkesförberedande programmen anses
dock ofta av kostnadsskäl vara omöjlig.

Antalet elever som avbryter sina gymnasiestudier kan ses som ett mått
dels på gymnasieskolans förmåga att ge alla elever en meningsfull ut-
bildning, dels på hur kommunerna lyckas i sitt uppdrag att ge alla elever
en gymnasieutbildning. Begreppet studieavbrott är dock problematiskt, då
elever kan byta program/linje, respektive göra studieuppehåll av olika
skäl. Av de elever som påbörjade gymnasieutbildningen läsåret 1988/89
hade 87 % fullföljt på samma eller någon annan linje inom fyra år. För
elever som påbörjade en linje läsåret 1990/91 har andelen stigit till 92 %.
En del elever går ut gymnasieskolan med ofullständiga betyg. Läsåret
1993/94 var antalet 3 800 (4,5 %).

Några mått som belyser vad eleverna lärt sig, hur kunskaperna står i
relation till läroplan m.m. finns inte. Det nuvarande betygssystemets
karaktär gör att betygsjämförelser inte ger någon sådan information.
Några andra studier av utbildningens resultat finns inte heller som ger en
tillförlitlig belysning av detta.

Andelen elever som gick vidare till högskolan inom tre år efter avslutad
gymnasielinje (1991) var 32 %. Det är en ökning med 7 % jämfört den
grupp som avslutade en linje år 1989.

Riksdagens revisorer har år 1992 vänt sig med en enkät till gymnasie-
skolans avnämare. Undersökningen - som enligt revisorerna är begrän-
sad och måste tolkas med stor försiktighet - visar att ungdomarna har
stort självförtroende samt förmåga till samarbete och muntlig framställ-
ning. Brister finns i skriftlig framställning, matematiska färdigheter och
andra främmande språk än engelska. Också när det gäller kritiskt tänkan-
de, självständigt arbete och kreativitet pekar avnämarna på brister.

Skr. 1994/95:220

Tabell 3.16 Kvalitetsindikatorer

	Sökande som togs in på förstahandsval	Lärare (heltid) med pedagogisk utbildning	Elever som full- utbildning inom fyra år
1991/92	62,0 %	94,3 %	86,6 %
1992/93	64,5 %	93,0 %	89,0 %
1993/94	69,9 %	91,5 %	91,9 %
1994/95	73,5 %	89,2 %	91,9 %

Källa: Skolverket.

Tabell 3.17 Andel resultat

	Elever med slut- betyg utan x-markering	Elever med slut- betyg med full- ständig studie- kurs	Övergång till högskolan inom tre år
1988/89			24,5 %
1989/90			28,3 %
1990/91	98,6 %	97,4 %	32,0 %
1991/92	98,7 %	97,4 %
1992/93	98,7 %	97,4 %
1993/94	98,3 %	97,1 %

Källa: Skolverket.

3.2.3 Vuxenutbildning efterfrågas

Nationella mål

Den kommunala vuxenutbildningen (komvux) består av grundläggande
vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning.
Vuxenutbildningen syftar till att ge de vuxna kunskaper och färdigheter
som de behöver för att delta i arbets- och samhällsliv, kunskaper mot-
svarande gymnasieskolan eller kunskaper som leder till en ny nivå inom
deras yrke eller till ett nytt yrke.

Utbildningen skall vara avgiftsfri. Sådana läromedel, skyddskläder och
dylikt som eleverna har för eget bruk och som behålls får huvudmannen
bestämma att eleverna själva skall anskaffa. Huvudmannen får också ta
ut skälig ansökningsavgift och avgifter för särskilt anordnad prövning i
enlighet med förordning (1991:1124) om avgifter för prövning inom det
offentliga skolväsendet.

Varje kommuninnevånare som saknar sådana färdigheter som normalt
uppnås i grundskolan har från och med det andra halvåret det år han/hon
fyller 20 år rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning. I gymnasial
vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning får den delta som har slutfört
nationellt program eller motsvarande utbildning i gymnasieskolan eller
har passerat det fösta halvåret det år han/hon fyller 20 år

Målen för undervisningen anges i skollagen och i läroplanen för de fri-
villiga skolformerna, Lpf 94, som trädde i kraft den 1 juli 1994. Utbild-
ningen bedrivs i fristående kurser. Programmål och kursplaner i kärn-

ämnen fastställs av regeringen. Kursplaner i övriga ämnen fastställs av Skr. 1994/95:220
Skolverket och i vissa fall av styrelsen för utbildningen.

Kommunen ansvarar för att den som har rätt till grundläggande vuxen-
utbildning får sådan. Kommunen skall sträva efter att erbjuda gymnasial
vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning motsvarande efterfrågan och
behov.

Antal elever och lärare

Antalet elever ökade inom grundvux under 1980-talet, medan antalet
elever i komvux minskade. Dessa trender bröts läsåret 1991/92. Antalet
elever på yrkesinriktade kurser minskade då också kraftigt. Enligt Skol-
verket har också utbudet av sådana kurser minskat. Det är emellertid
svårt att göra beräkningar jämförbara med övriga skolformer på grund av
att en elev kan läsa kurser av olika längd och på olika nivå samtidigt.

Antalet elever läsåret 1993/94 var 185 000 - en ökning i förhållande till
föregående år med ca 10 000, varav 38 000 anordnas med stöd av
särskilda medel mot arbetslösheten. Ökningen avser den gymnasiala
vuxenutbildningen. Antalet elever i grundläggande vuxenutbildning var
ungefär oförändrat medan antalet i påbyggnadsutbildning minskade med
7 000. Antalet kurser per elev ökade kraftigt från 3,5 till 4,5. Andelen
kurser som förläggs till dagtid ökar också, från 70 % 1990/91 till 85 %
1993/94. Antalet lärartimmar minskade däremot något, med drygt 1 %.

Kostnader

Totalkostnaden för komvux (inkl, grundläggande vuxenutbildning) i såväl
kommunal som landstingsregi uppskattas till ca 2,6 mdkr för år 1993,
varav kommunerna svarade för drygt 90 %. Per elev var kostnaden
31 700 kr (1993). Inom landstingets verksamhet var kostnaden per elev
något högre (55 100 kr). På grund av skillnader i beräkningsmetod kan
dessa siffror inte jämföras med motsvarande uppgifter för grundskolan
och gymnasieskolan.

Kvalitet

Antalet lärare inom den kommunala vuxenutbildningen var år 1994
närmare 9 100. Omräknat till heltidstjänster motsvarade det ca 5 000
tjänster, vilket är samma antal som år 1993.

Nästan 12 % av årsarbetskraften saknade formell lärarutbildning. Detta
innebär en ökning från föregående år (knappt 4 %). Variationen mellan
kommunerna är hög. Bland de kommuner som har minst tio årsarbetare
varierade andelen lärare utan pedagogisk utbildning mellan 0 och 51 %.

Skr. 1994/95:220

Diagram 3.3 Elever, lärare och kostnader

Källa: Skolverket

Måluppfyllelse

68 % av kursdeltagarna i den kommunala vuxenutbildningen fullföljde
under läsåret 1993/94 de kurser de påbörjat, en ökning med 5 % jämfört
med föregående läsår och ungefär samma andel som läsåret 1991/92.
16 % avbröt den påbörjade kursen, vilket är en ökning från 14 % läsåret
1992/93. Antalet kursavbrott är högre bland kvällsstuderande än bland
dagstuderande.

Uppgifter om genomsnittliga betyg i komvux samlades för första
gången in läsåret 1992/93 för ämnena svenska, engelska och matematik.
Uppgifterna visar att ett betydande antal uppnår behörighet för hög-
skolestudier genom komvux och att de har goda betyg i genomsnitt. För
ämnet svenska är det genomsnittliga betyget 3.4, i engelska 3.3 och i
matematik 3.5.

3.2.4 Utredningar

Produktivitetsstudie

I en studie till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (Ds 1994:-
56) har Statskontoret beräknat kostnaden per elev i fasta priser (1990 års)
mellan 1970/71 och 1990/91. Elevkostnaden ökade från 26 500 till
50 300 kronor i grundskolan. I gymnasieskolan ökade kostnaden från
33 300 till 62 000 kronor.

Mellan 1990 och 1992 har utbildningskostnaderna relativt sett minskat,
medan lokalkostnaderna ökat.

Skolhälsovården

Skr. 1994/95:220

Skolverket har utvärderat hur kommunerna fullgör sin lagstadgade skyl-
dighet att ge eleverna skolhälsovård (Skolverkets rapport nr 53: Skol-
hälsovården en utvärdering. Nära och gratis.) Utvärderingen visar att
elevernas rätt till skolhälsovård tillgodosetts. Stora variationer i fråga om
innehåll liksom beträffande förutsättningar och villkor för skolhälsovården
finns emellertid mellan kommunerna.

Merparten, 57 %, av de 77 kommuner som undersöktes hade inte gjort
några större förändringar vad gäller ekonomiska resurser för skolhälso-
vård. En tredjedel hade dock gjort ekonomiska neddragningar. Kommu-
nerna hade dragit ner på kuratorer och psykologer, vilket indirekt på-
verkar skolhälsovårdens arbete. Närmare 40 % av kommunerna hade en
kostnad för skolhälsovården på mellan 350-450 kronor per elev. Endast
4 % hade en kostnad som var lägre än 250 kronor/elev. Ca 5 % av kom-
munerna satsade mer än 550 kronor per elev. Många kommuner saknar
styrdokument för skolhälsovården och det är ofta oklart hur verksamheten
leds.

Den tidigare skolstarten

Fr.o.m. läsåret 1996/97 skall samtliga sexåringar, vilkas föräldrar begär
tidigare skolstart, tas emot i grundskolan. Fram till dess gäller en över-
gångsbestämmelse, som innebär att det är kommunen som avgör om för-
äldrarnas önskemål skall tillgodoses. Skolverket har på regeringens upp-
drag följt upp och utvärderat den tidiga skolstarten (Skolverkets rapport
nr 39 Tidigare skolstart. Om kommuners möte med en reform.)

Läsåret 1992/93 gick endast 3,2 % av sexåringarna i grundskolan.
Hösten 1994 har denna andel ökat till 6,3 %. Att andelen sexåringar i
skolan är så låg beror på flera faktorer. Föräldrarnas efterfrågan på
tidigare skolstart har i flertalet kommuner inte ökat i någon större ut-
sträckning till följd av reformen. I en fjärdedel av kommunerna har den
aktuella efterfrågan inte kunnat tillgodoses främst beroende på brist på
lokaler eller utbildad personal. Däremot har en majoritet av kommunerna
anordnat särskild sexårsverksamhet ofta i samverkan med skolan.

Pågående utredningsarbete

Skolverket gör under läsåret 1994/95 en ny utvärdering av grundskolan,
som en uppföljning av de tidigare nationella utvärderingarna (NU). Det
som skall utvärderas är grundskoleelevernas kunskaper, färdigheter, atti-
tyder och kompetenser. Utvärderingen omfattar årskurserna 2, 5 och 9.

Under våren 1995 kommer Skolverket att genomföra en första utvärde-
ring av den reformerade gymnasieskolan och den gymnasiala vuxenut-
bildningen inom komvux. Syftet med utvärderingen är att på ett tidigt
stadium få en bild av gymnasiereformens effekter. Andra syften är att

påbörja en kunskapsuppbyggnad om gymnasieskolan och komvux som Skr. 1994/95:220
gör jämförelser över tid möjliga och att utveckla kvalitativa metoder för
skolbedömningar, utvärdering av processer i undervisningen och bedöm-
ning av kunskaper. Utvärderingen fokuseras kring tre områden, refor-
mens effekter på skol- och programnivå, undervisningsprocessen och
kunskapsbedömningar. Den sker med utgångspunkt i de nationella mål
som finns fastställda för de frivilliga skolformerna.

Våren 1995 genomförs IEA-studien TIMSS (Third International Mathe-
matics and Science Study). I Sverige kommer ca 250 skolor med elever
från årskurserna 6-9 och ca 100 gymnasieskolor att ingå i undersökning-
en. Studien syftar till att beskriva olika aspekter som rör läroplaner i
matematik och naturvetenskapliga ämnen och att genom jämförelser
mellan länder kunna komma fram till vilka faktorer som bäst främjar in-
lärning. Ett 60-tal länder deltar i studien. Den nationella delen av pro-
jektet är förlagd till pedagogiska institutionen vid Umeå universitet.

Även inom vuxenutbildningsområdet bedrivs projekt som syftar till in-
ternationella jämförelser. I det av Skolverket bedrivna projektet Inter-
national Adult Study (IALS) kartläggs läs-, skriv- och räknefärdigheter
bland vuxna i Sverige. Avsikten är att resultaten skall kunna jämföras
med resultat av motsvarande projekt i andra länder.

3.3 Flyktingmottagande

AfåZ

Mottagandet i Sverige av flyktingar och vissa andra utlänningar med ett
starkt skyddsbehov är en av flera delar i den svenska flyktingpolitiken.
En annan del är att på ett humant sätt verka för särskilda insatser för att
ge flyktingar och invandrare likvärdiga villkor och möjligheter till inte-
gration i Sverige.

Statens invandrarverk har ansvar för att träffa överenskommelser med
kommunerna om att de förbinder sig att ta emot flyktingar som kvantita-
tivt motsvarar det antal utlänningar som får asyl i Sverige eller som får
stanna i Sverige av humanitära skäl. Någon i lag reglerad skyldighet för
kommunerna att ta emot flyktingar föreligger emellertid inte.

Kommunerna har ansvar för att de flyktingar som får stanna i Sverige
får goda livsbetingelser och en bra introduktion i det svenska samhället.
Kommunerna får statlig ersättning för mottagandet av flyktingar och vissa
andra utlänningar. Under budgetåret 1994/95 beräknas kostnaderna för
ersättning till kommunerna till ca 7,3 miljarder kronor.

Kommunens insatser under den första tiden syftar bl.a. till att ge
flyktingen en bostad, medel till sin försörjning, så goda kunskaper som
möjligt i det svenska språket och om det svenska samhället som krävs för
att flyktingen aktivt skall kunna delta i arbets- och samhällslivet i övrigt.

Kommunerna har enligt skollagen (1985:1100) en skyldighet att så
snart som möjligt, och senast inom tre månader efter det att rätt till
svenskundervisning för invandrare (sfi) inträtt (om inte särskilda skäl

föreligger) tillhandahålla sfi till de personer som är bosatta i kommunen Skr. 1994/95:220
och som saknar grundläggande kunskaper i det svenska språket.

Kommunens insatser syftar även till en delaktighet i samhällslivet som
ger flyktingen förutsättningar att påverka sin egen situation och därmed
främja goda etniska relationer.

Kommunerna får statlig ersättning för mottagandet av flyktingar och
vissa andra utlänningar enligt förordningen (1990:927) om statlig ersätt-
ning för flyktingmottagande m.m. Flyktingar som tagits emot under sista
kvartalet 1993 och under år 1994 har härutöver enligt förordningen
(1993:1615) lämnats ett tillfälligt stimulansbidrag. Gällande regler
innebär stor frihet för kommunerna att använda den ersättning man får
för olika ändamål. Verksamheten skall inte styras i detalj utan genom att
så preciserade mål som möjligt anges för verksamheten. Resultatet av
flyktingmottagandet skall följas upp och avse såväl måluppfyllelse som
effekter på kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Uppföljning
bör ske i varje kommun. Som central myndighet för flyktingmottagandet
har Statems invandrarverk ett samlat resultat- och uppföljningsansvar på
riksnivå.

Prestationer

Flyktingmottagandet i kommunerna var relativt stabilt under åren
1989-1992. Den förutvarande regeringens principbeslut i juni 1993 av-
seende asylsökande från Bosnien-Hercegovina samt den förordning som
den förutvarande regeringen fattade beslut om i april 1993 - och som
innebar att barnfamiljer som sökt asyl före den 1 januari 1993 skulle få
stanna här om inte särskilda skäl talade mot det - har ställt krav på
kommunerna att ta emot flyktingar i avsevärt större omfattning än vad
tidigare planering utgått ifrån. Kommunerna har under perioden gjort
stora ansträngningar och också lyckats öka sitt mottagande så att det
svarar mot behoven. Under budgetåret 1993/94 medverkade sammanlagt
271 kommuner i flyktingmottagandet. Med anledning av den stora
flyktinginvandringen under de senaste budgetåren har dock bl.a. stor-
stadskommunerna fått en väsentligt större inflyttning än tidigare.

Nedan redovisas en översikt över det kommunala flyktingmottagandet
de senaste åren.

Tabell 3.18 Det kommunala flyktingmottagandet

År	Avtalade kommun- platser	Faktiskt mottagna	Antal kommuner
1989	18 297	21 173	276
1990	22 808	22 237	278
1991	22 077	18 961	277
1992	21 817	18 472	271
1993	21 400	25 300	271
1994	49 900	61 500	272

Källa: Arbetsmarknadsdepartementet.

Flyktingmottagandets politiska huvudman är i flertalet kommuner
Socialnämnden eller motsvarande nämnd. I framför allt några stora kom-
muner ingår flyktingmottagandet som en del i en självständig invandrar-
förvaltning med egen nämnd.

De kommunala flyktingmottagandeprogrammen har successivt utveck-
lats allt eftersom kommunerna har utvärderat och vunnit erfarenheter av
tidigare upprättade program. Erfarenhetsutbyte sker också mellan kom-
muner som deltar i flyktingmottagandet.

Fr.o.m. den 1 januari 1991 förutsätts kommunerna göra upp en intro-
duktionsplan för flyktingarnas introduktion i det svenska samhället.
Planen skall alltid göras i samråd med flyktingen själv och en samordning
skall ske med de olika myndigheter som deltar i arbete med flyktingar.
Flera kommuner har inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet
organiserat särskilda sysselsättningsskapande åtgärder eller anordnat
beredskapsarbeten och kommunala arbeten för flyktingar under intro-
duktionstiden.

Under den första tiden i en kommun får flyktingar som regel sin för-
sörjning tillgodosedd genom socialbidrag. Bidrag lämnas i enlighet med
den socialbidragsnorm som varje kommun fastställt och som gäller för
alla i kommunen. När det gäller hemutrustning erbjuds flyktingar ett lån,
vilket administreras av Centrala studiestödsnämnden.

Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna genom lagen (1992:1068)
om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar
givits möjlighet att bevilja introduktionsersättning i stället för socialbidrag
till flyktingar och andra utlänningar som omfattas av det kommunala
flyktingmottagandet. Nivån på introduktionsersättningen bestäms av kom-
munen och ett villkor för att ersättningen skall kunna betalas ut är att
flyktingen följer introduktionsplanen. Ett sextiotal kommuner har infört
eller kommer inom en snar framtid att införa en sådan ersättning till
flyktingar.

Skr. 1994/95:220

Kvalitet

Av de verksamhetsmässiga uppföljningar som hittills genomförts av
Statens invandrarverk och Arbetsmarknadsverket på den statliga sidan och
Svenska Kommunförbundet framkommer bl.a. att såväl samarbetet mellan
olika myndigheter som samverkan i flyktingmottagandet klart har för-
bättrats. Invandrarverket har dock funnit att det finns vissa brister i
introduktionsplanernas kvalitet, vilket kan innebära en försenad intro-
duktion med ökade kostnader för stat och kommun som följd. Många
gånger saknas särskilda introduktionsplaner för barn och över huvud taget
saknas ofta långsiktiga mål i introduktionsplanerna. Invandrarverket har
vidare funnit att ca 12 % av de mottagna i en kommun har flyttat under
de första 18 månaderna efter mottagandet i en kommun. Hälften av flytt-
ningarna har skett inom 6 månader från det första mottagandet i en kom-
mun och i regel från norr till söder och från mindre orter till i synnerhet
de tre storstäderna.

Med anledning av den stora flyktinginvandringen under de senaste bud- Skr. 1994/95:220
getåren har bl.a. storstadskommunerna fått en väsentligt större inflyttning
än tidigare. Vissa kommuner har påpekat att kvaliteten i flyktingmotta-
gandet blir lidande eftersom det kan vara svårt för kommunen att öka
mottaganderesursema i samma takt som den oplanerade inflyttningen av
flyktingar sker till kommunen. Eftersom mottaganderesursema inte räcker
till uppstår väntetider. Detta gäller inte minst till svenskundervisningen.

Måluppfyllelse

För närvarande är möjligheten för flyktingar att erhålla en egen bostad
relativt god i de flesta kommunerna. Den rådande arbetsmarknadssituatio-
nen har dock medfört att flyktingarna inte kommer in på arbetsmarknaden
så snabbt som det var tänkt. Detta har bl.a. medfört ett ökat bidrags-
beroende hos flyktingarna.

Invandrarverket lämnade i mars 1994 en rapport om flyktingars svensk-
undervisning. Av rapporten framkommer att väntetiderna innan sfi på-
börjas är för långa, avbrotten i studierna är för många och att alltför få
avslutar studierna med godkänt resultat.

Utredningar

Regeringen tillsatte i maj 1994 en arbetsgrupp med uppgift att följa upp
den statliga ersättningen för flyktingmottagandet m.m. Arbetsgruppen har
under sommaren 1994 genomfört en urvalsundersökning i 41 kommuner.
De utvalda kommunerna har bl.a. ombetts redovisa de kostnader de haft
och som schablonersättningen avser täcka för flyktingar som tagits emot
under åren 1991, 1992 och 1993. Resultatet av urvalsundersökningen har
redovisats i rapporten Hur täcker den statliga ersättningen kommunens
kostnader för flyktingmottagandet? (Ds 1994:136). Arbetsgruppen har,
med utgångspunkt från urvalsundersökningen och med reservation för den
osäkerhet som kan finnas i kommunernas redovisningar, funnit att den
statliga ersättningen i flertalet kommuner hittills täckt de kostnader som
de varit avsedda att täcka för flyktingar mottagna i en kommun år 1991.
En fortsatt uppföljning av kostnaderna under resterande del av år 1994
bör dock göras innan en slutlig bedömning kan göras av kostnadsfördel-
ningen mellan stat och kommun. För flyktingar mottagna i en kommun
år 1992 framkommer av urvalsundersökningen att de flesta kommunerna
redovisar en bidragsutnyttjandegrad som ligger under eller omkring den
förväntade bidragsutnyttjandegraden. Arbetsgruppen gör därför bedöm-
ningen att för flyktingar mottagna i en kommun år 1992 har den statliga
ersättningen hittills i flertalet kommuner täckt de kostnader den varit
avsedd att täcka t.o.m. den 30 juni 1994.

Arbetsgruppen har också sökt finna om det kan vara några speciella
förhållanden i en kommun som gör att kommunen har höga respektive
låga värden på bidragsutnyttjandegraden. De variabler som särskilt följts

5 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 220

upp är kommuntyp, invånarantal, antal mottagna flyktingar i kommunen, Skr. 1994/95:220
andelen barn och väntetid till svenska för invandrare. Av dessa uppfölj-
ningar har framkommit att kommuner med invånarantal under

25 000, glesbygds- och landsbygdskommuner, många gånger har en låg
bidragsutnyttjandegrad i förhållande till den förväntade bidragsutnytt-
jandegraden för respektive kontingent. En orsak till detta kan vara att
många flyktingar flyttar från mindre till större kommuner efter det att den
första kommunen erhållit full ersättning och innan flyktingen genomgått
ett fullständigt introduktionsprogram. Dessa utflyttningskommuner kan
därför antas bli överkompenserade av det nuvarande statsbidragssystemet.
En ändring av reglerna för utbetalning av schablonersättningen har
emellertid gjorts den 1 juli 1994, vilket innebär att det tar längre tid för
en kommun att erhålla hela schablonersättningen. Denna ändring bör till
viss del kompensera inflyttningskommuner och minska överkompensatio-
nen till kommuner med stor utflyttning. Därutöver har vid Arbetsmark-
nadsdepartementet den 25 januari 1995 tillsatts en arbetsgrupp med upp-
gift att utforma nya utbetalningsregler för schablonersättningen i syfte att
skapa ökad rättvisa mellan kommunerna och att minska statens kostnader
för sekundärflyttningar. Arbetsgruppen har i april månad 1995 lämnat ett
förslag som innebär att ersättningsutbetalningarna kommer att sträckas ut
i tiden och ha en bättre anknytning till när kostnaderna uppstår för
kommunerna än för närvarande. De föreslagna reglerna innebär också en
ökad rättvisa mellan utflyttnings- och inflyttningskommuner. Regeringen
har lämnat förslag med denna inriktning i kompletteringspropositionen.

Asylsökande har fr.o.m. den 1 juli 1994 fått samma rätt till ekonomiskt
bistånd oavsett om de vistas på en förläggning eller har eget boende i en
kommun. Statens invandrarverk har i februari månad 1995 redovisat vilka
konsekvenser detta boende fått för bl.a. asylutredningarna. Främst stor-
stadskommunerna har påpekat risken med att de nya reglerna kommer att
leda till en ökad koncentration av invandrare i redan invandrartäta om-
råden och ett ökat tryck på deras mottagningsresurser eftersom de asyl-
sökande efter ett positivt beslut har rätt att stanna kvar i kommunen. När
rätten till dagersättning och annat bistånd inte längre lämnas till en
asylsökande i och med att denne beviljats uppehållstillstånd, inträder i
stället rätten till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen förutsatt att
behovet inte kan tillgodoses på annat sätt.

Regeringen har i en proposition till riksdagen i mars 1995 föreslagit er
ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asysökande så att den ,d
under vilken Statens invandrarverk har ansvar för bistånd till utlär- agar
som sökt asyl och har eget boende utsträcks till att gälla även f månad
efter det att uppehållstillstånd har beviljats. Den föreslagp andringen
kommer att innebära att kommunerna ges bättre tid att plar , flyktingens
mottagande och introduktion.

3.4 Räddningstjänst

Skr. 1994/95:220

Räddningstjänst är ett område med aktörer på alla organisatoriska plan.
Följande redovisning tar enbart upp de delar där kommunerna har ett
ansvar och genomför verksamhet i relativt stor omfattning.

Nationella mål

Statsmakternas mål och inriktning för alla delar av räddningstjänsten
redovisas i bl.a. räddningstjänstlagen (1986:1102). Denna lag innehåller
föreskrifter om kommunernas ansvar och hur kommunernas räddnings-
tjänst skall organiseras och bedrivas. Vidare finns bestämmelser om
olycks- och skadeförebyggande åtgärder samt att räddningstjänsten skall
planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom
godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt.

Att olyckor är ett stort samhällsproblem framgår av att olyckorna i vårt
land årligen leder till ca 3 000 dödsfall och stora samhällskostnader (1990
ca 55 miljarder kronor eller 4 % av BNP enligt Folkhälsoinstitutet 1992).
Det finns därför en uttalad ambition i samhället att minska antalet olyckor
och skadorna av olyckor. Denna ambition uttrycks i det nationella målet
att, i enlighet med WHO-programmet ”Hälsa för alla" från 1984, reduce-
ra antalet dödsfall, liksom skadorna av olyckor, med 25 % till år 2000.

Inriktningen har konkretiserats av Räddningsverket, som formulerat de
övergripande målen; Räddningstjänsten skall verka för att:

antalet olyckor minskar,

- skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar
begränsas så långt som möjligt,

- antalet olyckor i landet med farliga ämnen skall minimeras och
skadorna begränsas så långt som möjligt,

- naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad
som möjligt. Beredskapen inför naturolyckor skall vara god,

- allmänheten vid omedelbar fara för en olycka skall kunna varnas och
informeras genom radio och TV. I områden med farligt verksamhet
skall varning utomhus kunna ges.

Med tanke på de svåra konsekvenserna av en olycka med farliga ämnen
är det uppenbart att samhällets åtgärder i första hand bör inriktas på att
förhindra att en olycka överhuvudtaget inträffar. Därtill behövs emellertid
en beredskap inför stora olyckor, inkl, naturolyckor, som ändå inträffar.

Säkerhetsarbete

Arbetet för ett säkrare samhälle i fråga om olyckor grundas på en upp-
fattning om vilka olycksrisker som finns, deras sannolikhet och konse-
kvenser, geografisk fördelning och påverkbarhet. För kommunernas säker-

hetsarbete är den kommunala riskanalysen avsedd att ge denna nödvändig Skr. 1994/95:220
grund. Våren 1994 hade 84 % av kommunerna genomfört eller påbörjat
riskanalyser, som omfattar alla typer av risker inom kommunen.

I ett par kommuner har ett utvecklingsarbete med att förbättra säker-
hetsarbetet genomförts. Det har skett genom att utveckla riskanalyserna
och tillämpa dem i kommunens räddningstjänstplan. Vissa positiva resul-
tat i form av bl.a. ett minskat antal bränder har redan kunnat påvisats.

Förebyggande arbete

Varje kommun skall svara för att åtgärder vidtas inom kommunen så att
bränder och skador till följd av bränder förebyggs (RäL § 7). För den
kommunala räddningstjänsten medför arbetet med förebyggande åtgärder
och den lagreglerade tillsynen en stor arbetsinsats. Brandsyner regleras
både till objekt och tidsintervall.

Systemet för statlig tillsyn, uppföljning och utvärdering samt uppfölj-
ning har ännu inte fått sin slutliga utformning vad gäller bl.a. åter-
rapportering. Det är därför inte möjligt att helt redovisa det samlade
resultatet av tillsyns- och brandsyneverksamheten.

Insatser

Ett mått på räddningstjänstens prestationer är antalet och fördelningen av
larm och utryckningar, ett annat är beredskapen. Antalet larm till rädd-
ningstjänsten är ganska konstant över åren, ca 90 000 larm per år.

För den kommunala räddningtjänsten är bränder den klart dominerande
olyckstypen. Enligt insatsstatistiken uppgick det totala antalet insatser vid
brand i byggnader till närmare 21 000 år 1993, vilket är den högsta siff-
ran under de fem år uppgifter samlats in. Antalet direkt döda i bränder
uppgick år 1993 till 101 personer. Insatser i samband med trafikolyckor
har minskat sedan år 1990 (från 9 073 till 7 849). Detta gäller även
antalet insatser vid oljeskador, som minskat från 3 085 till
2 134 under åren 1989-1993. Olyckor med farligt gods (inkl kemikalier)
som medfört räddningstjänstinsats, har fluktuerat mellan ca 1 300 och
1 500 utan klar tendens.Insatserna redovisas i nedanstående tabell.

Skr. 1994/95:220

Thbell 3.19 Antal räddningsinsatser

	1990	1991	1992	1993
Brand i byggnad - allmän byggnad	3 815	3 993	4 334	4 610
- bostad	10 719	10 673	10 569	11 370
- industri	2 638	2 398	2 210	2 380
- annan byggnad	2 798	2 674	2 645	2 520
Brand i ej byggnad	18 499	16 543	19294	15 630
Automatlarm, ej brand	27 476	28 071	27190	27 413
Räddning	9 073	8 411	8 271	7 849
Trafikolycka	1 465	1 306	1 497	1 432
Farligt gods	2 776	2417	2 217	2 134
Oljeskada	2 388	2 163	2 211	2 038
Hiss/rulltrappa	1 593	734	958	2 102
Stormskada	2 785	2 279	1 893	2 229
Vattenskada	6 134	6 173	6428	6 563
Övrig räddning	26 214	23 483	23 475	24 347
Summa	92 069	87 835	89 717	88 281

Källa: Räddningsverket.

Den kommunala räddningstjänsten utnyttjas även i det internationella
säkerhetsarbetet då det ställs krav på svensk medverkan. Vid de av FN:s
flyktingkommissariat (UNHCR) ledda insatserna vid katastrofer utom-
lands där Sverige medverkat har personal från den kommunala räddnings-
tjänsten utgjort stommen i de svenska styrkorna.

Resurser och insatstider

För verksamheten vid landets räddningskårer kan, sett över perioden
1991-1994, vissa trender redovisas. Antalet brandstationer har minskat
från 826 till 804. Därav är 18 st mindre stationer med liten bemanning
eller lång anspänningstid.

I kommunernas räddningstjänstplaner anges bl.a. insatstid till kom-
munens olika delar, anspänningstider, personalens beredskap m.m. Denna
plan antas av kommunfullmäktige och delges berörda myndigheter.

Kompetens

Den svenska räddningstjänsten har en allmänt sett bra standard. Utbild-
ningen av brandmän och befäl har skett i en snabb takt sedan omorgani-
sationen av utbildningsverksamheten år 1986. Personalen har ett gediget
yrkeskunnande och är i allmänhet skicklig på att använda materielen, som
på de flesta håll är dimensionerad för de vanligaste olyckorna.

För att bibehålla och utveckla kompetensen hos räddningstjänsten
genomförs en omfattande utbildning inom och utom kårerna. Enbart vid
Räddningsverkets skolor deltog ca 1 400 personer i ca 68 000 utbild-
ningsdagar.

Behörighetsmässigt har 120 räddningstjänster angett att räddningschefen Skr. 1994/95:220
skall ha brandingenjörskompetens och 154 har angett brandmästarkompe-
tens. Sedan år 1988 har fem kommuner höjt sin kompetens till branding-
enjör, medan en kommun gått motsatt väg.

Beredskap

Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till över-
väldigande del av personalkostnader, dvs. att skapa beredskap. Antalet
personer i beredskap från åren 1991 till 1994 har minskat med 4 % till
dagens ca 4 400 man i ständig beredskap varav ca 950 heltidsanställda.

Samverkan

För att kunna genomföra större räddningstjänstinsatser effektivt sker sam-
verkan såväl inom den kommunala räddningstjänsten som mellan olika
räddningstjänstorgan. Samverkan inom den kommunala räddningstjänsten
har växt fram i olika former under senare år. År 1993 hade 209 (73 %)
av landets kommuner någon form av samverkansavtal. Det vanligaste är
att ha gemensam räddningschef. En annan samverkansform är kommunal-
förbund, som nu är sju till antalet.

Sjöräddningstjänst och miljöräddningstjänst

För sjöräddningstjänst och miljöräddningstjänst till sjöss har sex
kommuner avtal med staten. Av den totala styrkan om 450 man har 367
man deltagit under 1993/94.

Naturolyckor

Kommunerna arbetar med att förebygga naturolyckor genom alt låta ut-
föra översiktliga karteringar av skredkänsliga områden. Genom statliga
medel har nio kommuner skredkarterats under år 1994. Kommunerna får
statsbidrag för konkreta åtgärder för att förebygga jordskred och andra
naturolyckor, främst översvämningar.

Utredningar inom området dammsäkerhet har visat att behovet av för-
ändringar och förbättringar är stort. Bl.a. har Flödeskommitténs be-
tänkande påvisat stora behov av ombyggnader av vattenkraftanläggningar.
Dessutom har behovet av förbättrad förvarning inför ett befarat damm-
brott fått stor uppmärksamhet under senare tid.

tärning

Skr. 1994/95:220

Tekniskt sett kan varning till allmänheten ske via radio och television
inom hela landet genom ett integrerat freds-krigssystem. Systemet för
utomhusvarning är till största delen utbyggt vad avser behoven i krig och
kring kämenergianläggningar. Tilläggskomponenter för fredsutnyttjandet
är ett kommunalt ansvar som nu har resulterat i att 80 % (förra året
60 %) av kommunerna kan utlösa utomhussignaler på detta system.

Information

Den kommunala räddningstjänsten tar initiativ till och medverkar i olika
informationsinsatser för att öka kunskapen hos allmänheten i riskfrågor
och hur de bör agera vid olyckor. En stor del av insatserna riktar sig mot
barn i förskolan och elever i grundskolan. Denna målgrupps stora be-
tydelse framgår bl.a. av att, enligt statistik från Sveriges Försäkrings-
förbund, drygt 16 % av alla bränder bedöms som anlagda eller orsakade
av barns lek med eld. För årskurserna 8 och 9 finns särskilt utarbetade
material t.ex. "Är du beredd?". Detta material används i ca 40 % av
landets skolor och tre av fyra lärare som använt materialet tycker att det
fungerar bra i undervisningen. Statistiken visar vidare att åtminstone
54 % av årskurs 2 och 47 % av årskurs 5 nås av motsvarande material.

Kvalitet och måluppfyllelse

Utvecklingen av kvalitetsbegreppet pågår men det har visat sig särskilt
svårt att ange mål, måluppfyllelse och kvaliteten på områden där strävan
är att någonting inte skall inträffa t.ex. förebyggande olycksarbete.
Kvaliteten m.m. får därför anges med indikatorer eller nyckeltal som
indirekt bedöms kunna beskriva förhållandena.

Ett grundläggande problem för kvalitetsbedömning är att det statistiska
underlaget för beskrivning av olycksutveckling och riskbild är ofullstän-
digt. En annan är att det saknas vedertagna och accepterade metoder att
värdera och beräkna kostnader och nytta med räddningstjänst. Räddnings-
verket utvecklar därför dels i samarbete med SCB ett statistikförsörj-
ningssystem för räddningstjänsten, dels kunskaperna om olycksorsaker
och om olika åtgärders kostnader och nytta, dels ett nytt tillsynssystem.

Arbetet med riskanalyserna behöver emellertid utvecklas. Kunskaperna
om riskerna och om räddningstjänstens förutsättningar att ingripa är en
viktig del av underlaget för den översiktliga planering av markanvänd-
ningen och byggandet som plan- och bygglagen (PBL) reglerar. På
många håll har det visat sig svårt att integrera sådana faktorer i plane-
ringen. Alla kommuner ger inte riskfrågorna tillräckligt utrymme i sam-
hällsplaneringen. Bedömningar som griper över till exempel räddnings-
tjänsten, hälso- och miljöskyddet, markanvändningen och kommunaleko-

nomin blir ofta inte sammanvägda på det sätt som utvecklingen i kommu- Skr. 1994/95:220
nen fordrar.

Räddningsverket har gjort en sammanställning av ett antal brister som
förekommer. Dessa brister avser i flera fall tillämpningen av detalj reg-
lerande bestämmelser i räddningstjänstlagen. Sammanställningen visar på
bl.a. detta:

- Brandsynearbetet släpar efter. Många kommuner har svårt att hålla
beslutade frister.

- Sotningsfristerna kan inte hållas. Främst gäller det vedeldade anlägg-
ningar.

- Ett antal insatsplaner är i behov av revidering. Även nya planer be-
höver upprättas. Att hålla planerna aktuella tar mycket tid.

- Det är på en del håll ont om utbildade befäl. Det gör det svårt att ha
rätt kompetens främst i samband med semester och sjukdom.

- Det rådet allmänt en stor osäkerhet om hanteringen av 43 § i rädd-
ningstjänstlagen. Bestämmelsen avser skyldigheten för anläggningar
som bedriver farlig verksamhet att vidta särskilda åtgärder för skydd
av befolkningen. Tolkningarna varierar mellan kommunerna. Många
efterlyser klarare råd från Räddningsverket.

- I en del kommuner är det svårt att få lämplig mark avsatt för övnings-
anläggningar. Planering och andra förberedelser för utbildning och
övning behöver förbättras.

- Tillsynsmyndigheterna anser att insatstiderna till delar av kommunen
på åtskilliga håll är onödigt långa. Orsaken är i många fall en dåligt
utformad samverkan med andra kommuner.

Utredningar

Hot- och riskutredningen har övervägt frågor om påfrestningar och risker
i det fredstida samhället och vissa frågor inom totalförsvarets civila del.
Utredningen har också prövat möjligheterna att i ökad utsträckning vidta
åtgärder för att möta påfrestningar i det fredstida samhället och motsva-
rande beredskapsåtgärder i ett sammanhang. Utredningen lämnade sitt
slutbetänkande i mars detta år. Utredningens uppdrag har anknytning till
centrala delar i räddningstjänstens verksamhet. Slutbetänkandet remissbe-
handlas för närvarande.

Räddningstjänstutredningen, som tillsattes våren 1993 för att bl.a.
studera frågan om entreprenad inom räddningstjänsten, har i maj 1994
avgett sitt betänkande (SOU 1994:67). Utredningen föreslår bl.a. att
kommunerna skall ges möjligheter att lägga ut delar av sin räddnings-
tjänst på entreprenad. Den planerande och förebyggande verksamheten
bör dock även i fortsättningen handhas av kommunerna som behåller det
samlade ansvaret för räddningstjänsten. Också räddningsledaren, som vid
en insats har långtgående befogenheter och skyldigheter av myndighets-
karaktär, bör förbli hos kommunen. I avsikt att skapa valfrihet och kon-
kurrens inom sotningsområdet och ge ökad valfrihet åt den enskilde

fastighetsägaren bör nuvarande sotningsmonopol avskaffas. Ansvaret för Skr. 1994/95:220
sotningens genomförande bör läggas på fastighetsägaren.

Betänkandet bereds för närvarande inom Försvarsdepartementet. För-
svarsministern har uttalat att regeringen säger nej till entreprenad i
räddningstjänsten och att den anser att sotningsfrågorna bör utredas
ytterligare innan man tar ställning.

3.5 Civil beredskap

Kommunernas verksamhet inom totalförsvaret styrs, fram till den sista
juni, i huvudsak av lagen om kommunal beredskap (1964:63) och civil-
försvarslagen (1960:74). Efter denna tidpunkt träder en helt ny lagstift-
ning i kraft. Lagen om kommunal beredskap ålägger kommunerna en
skyldighet att vidtaga vissa beredskapsförberedelser medan civilförsvaret
med nu gällande lagstiftning är en statlig organisation som först under
höjd beredskap ställs till kommunernas förfogande.

Nationella mål

I 1992 års försvarsbeslut anges som mål för funktionen Befolkningsskydd
och räddningstjänst att "skador till följd av krigshandlingar på människor,
i andra hand på egendom och i miljön skall hindras och begränsas." En
precisering av nämnda mål har gjorts av Räddningsverket, nämligen att,
genom förberedda skyddsåtgärder, hindra och begränsa skador på befolk-
ningen vid krigshandlingar.

Behoven av åtgärder till befolkningens skydd i en krigssituation
grundas på riskbilden. Under senare tid har de regionala mål- och risk-
analyserna utgjort underlag för beslut om exempelvis skyddsrumsproduk-
tion. Med det strategiska överfallet som dimensioneringsgrund för bered-
skapen införs ytterligare en faktor i riskbedömningarna. Det strategiska
överfallet innebär krav på tillgänglighet med mycket kort varsel av såväl
skyddsrum som andningsskydd inom berörda orter.

Prestationer

Det statsbidrag som till den 1 juli 1995 utgår för kommunal beredskaps-
planläggning ställer krav på att kommunerna dels har vissa angivna
planer, dels kontinuerligt uppdaterar dessa. Föreskrivna planer finns i
allmänhet men aktualiteten torde kunna ifrågasättas i många fall.

Överstyrelsen för civil beredskap fördelar till länsstyrelserna fram till
den 1 juli 1995 medel för utbildnings- och övningsverksamhet i kommu-
nerna. Målsättningen har varit att efter varje val hålla grundläggande
utbildning, minst en gång vart fjärde år genomföra en lokal lednings-
övning och däremellan hålla beredskapsdagar eller konferenser. Ofta har
anvisade medel bara till omkring hälften förbrukats på grund av att plane-

rad verksamhet bara till en del har genomförts. Huvudansvaret för denna Skr. 1994/95:220
verksamhet ligger dock på länsstyrelsen.

Räddningstjänst i krig

Räddningstjänst under krig blir från den 1 juli 1995 en kommunal ange-
lägenhet styrd bl.a. av lagen om civilt försvar och räddningstjänstlagen
med respektive förordningar. Under senare år har övergången från ett
statligt till kommunalt ansvar förberetts. Bl.a. har kommunerna med-
verkat i att finna modeller för kommunernas dimensionering och ledning
av organisationen för räddningstjänst i krig anpassade till de särskilda hot
som finns i den egna kommunen. Vidare har personal i över 100 kommu-
ner utbildat sig och kommunerna har formellt, via frivilliga avtal, över-
tagit ansvaret för lagring och vård av materielen för nämnda organisation.
För ytterligare ett 70-tal kommuner finns avtal tecknade.

Kommunerna ansvarar för och genomför skyddsplaneringen och den
besiktningsverksamhet som erfordras. Under budgetåret 1993/94 tillkom
559 skyddsrum enligt 32 och 48 §§ och enligt 40 § i civilförsvarslagen.
För att bibehålla kvaliteten i det befintliga skyddsrumsbeståndet har
kommunerna budgetåret 1993/94 besiktigat ca 4 400 skyddsrum med ca
50 000 platser och sett till att fel och brister åtgärdats. Därmed uppfyller
minst 80 % av skyddsrumsbeståndet de krav på skyddsförmåga som
gäller för skyddsrummen. Beträffande andningsskydd har ett trettiotal
kommuner ännu inte genomfört den planläggning som krävs för utdelning
inom 48 timmar.

Kvalitet och måluppjyllelse

På grundval av utvärderingar som gjorts kan konstateras att angivna mål-
sättningar i stort sett uppnåtts. Objektiva kvalitetsmått saknas dock.

Utredningar

Från den 1 juli 1995 avvecklas civilförsvaret som organisation och kom-
munerna får ett helt och odelat ansvar för det civila försvaret på lokal
nivå. Samtidigt avvecklas nuvarande detaljreglering av verksamheten och
kommunerna får en frihet att inom vissa angivna övergripande mål själva
utveckla verksamheten på mest ändamålsenliga sätt. I anslutning till
genomförandet pågår inom ÖCB och SRV ett omfattande arbete med att
ta fram underlag för dessa förändringar, information och utbildning av
berörd länsstyrelsepersonal m.m.

En försvarsberedning är tillsatt för att förbereda nästkommande för-
svarsbeslut. Den första etappen planeras omfatta bl.a. den närmare inrikt-
ningen av det civila försvarets verksamhet i krig och fred.

4 Ledning, uppgifter och organisation

4.1 Nya kommuner och ny politisk ledning från 1995

Antalet kommuner är i dag 288. Den 1 januari 1995 tillkom två nya
kommuner (Lekeberg, Bollebygd). Två kommunala folkomröstningar om
kommundelning hölls i samband med valet hösten 1994 - båda resulte-
rade i ett nej.

Den största kommunen är Stockholm med 700 000 invånare. Den
minsta kommunen är Bjurholm med ca 3 000 invånare. Mer än hälften
av kommunerna har mindre än 20 000 invånare. I de tio största kommu-
nerna bor drygt en fjärdedel av landets befolkning.

Den politiska majoriteten i landets kommuner framgår av tabellen
nedan. I 94 kommuner har socialdemokraterna egen majoritet. Moderata
samlingspartiet har egen majoritet i en kommun. Socialdemokraterna har
majoritet tillsammans med Vänsterpartiet i ytterligare 52 kommuner.
Borgerlig majoritet finns i 65 kommuner. Miljöpartiet de Gröna har
vågmästarställning i 29 kommuner. I 35 kommuner har uppgörelser
träffats över blockgränsen. Socialdemokraterna har posten som kommun-
styrelsens ordförande i 210 kommuner.

Skr. 1994/95:220

Tabell 4.1 Majoriteten i kommunerna

År	Antal kommuner
År	m+c + fp + kds	s + v	oklar annan majoritet	Antal kommuner
1988	94	125	65	284
1991	143	72	71	286
1994	65	146	77	288

Anm.: I oklar annan majoritet ingår år 1994 kommuner med vågmästarställning för
mp/nyd/lokala partier.

Källa: Svenska Kommunförbundets valundersökning.

I höstens val var det 79 lokala partier som ställde upp i kommunvalet -
en ökning med 70 % jämfört med valet år 1991. 18 partier ställde upp
i mer än en kommun under samma beteckning - graden av samverkan är
dock okänd. I några fall är de lokala partierna vågmästare och i något fall
är det lokala partiet det största partiet i fullmäktige.

Antalet landsting är 23 och de sammanfaller med ett undantag med
länen. I Gotlands län svarar kommunen för landstingsuppgifterna. Även
Malmö kommun och Göteborgs kommun handhar landstingsuppgifterna.
Stockholms läns landsting har drygt 1,6 miljoner invånare och det minsta
landstinget är Jämtlands med ca 136 000 invånare.

Den politiska majoriteten i landets landsting framgår av följande tabell.

Skr. 1994/95:220

Tabell 4.2 Politisk majoritet i landstingen

År	m+c + fp + kds	s + v	Annan majoritet
1988	4	12	7
1991	13	9	1
1994	1	17	5

Källa: Landstingsförbundet.

Innevarande mandatperiod har 17 landsting socialistisk majoritet och
ett landsting har borgerlig majoritet. I fyra landsting är miljöpartiet våg-
mästare och i ett landsting har man en koalition över blockgränsema.

Ett kommunalförbund är en offentligrättslig samarbetsform mellan kom-
muner som kan överta myndighetsutövning från kommuner och landsting.
Kommunalförbunden finansieras genom bidrag från kommunerna och av-
gifter. År 1994 finns det 36 kommunalförbund inom områden som t.ex.
vattenförsörjning, brandförsvar, kollektivtrafik och skolväsende. Inom
icke specialreglerad verksamhet kan privaträttsliga former (t.ex. bolag)
väljas och det finns ca 250 sådana samarbetsorganisationer. Samverkan
bedrivs också i annan form, t.ex. via avtal, och det finns ca 300-400
sådana samarbetsprojekt. Det finns också 50 föreningar - t.ex. luft-
vårdsförbund - med kommuner som medlemmar.

4.2 Uppgiftsfördelningen mellan stat, landsting och
kommuner har ändrats

En stor förändring av kommunernas uppgifter skedde år 1992 när större
delen av ansvart för äldrevården överfördes från landstingen till kom-
munerna (Ädel-reformen). Kommunen fick då skyldighet att inrätta
särskilda boendeformer för äldre, övertog ansvaret för sjukhem och andra
vårdinrättningar för somatisk långtidssjukvård och fick betalningsansvar
för medicinskt färdigbehandlade personer inom sjukvården. Drygt 20
miljarder kronor överfördes till kommunerna via skatteväxling och
bidragsväxling och ca 60 000 anställda överfördes från landstingen.

År 1993 ålades kommunerna att bidra med medel till godkända fri-
stående grundskolor motsvarande 85 % av genomsnittskostnaden. Den
nya gymnasieskolan med nationella program genomfördes i en stor del
av gymnasiekommunerna. Kommunernas skyldighet att upprätta bostads-
försörjningsprogram, utöva insyn i bostadsrättsföreningar och att in-
formera om bostadsmarknadsläget upphörde. Rätten att placera bostads-
sökande i privata hyreshus togs bort liksom skyldigheten att anvisa bostad
annat än vad som följer av socialtjänstlagen. Kommunernas skyldighet att
anordna avgiftsfri bostadsförmedling togs bort. Kommunerna fick ett ökat
ansvar vissa väginvesteringar genom att delar av länstrafikanslaget över-
fördes till det generella statsbidraget.

Fr.o.m. år 1994 gäller bl.a. följande ändringar av kommunernas upp-
gifter:

1. Enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade m.m. Skr. 1994/95:220
(LSS) skall ansvaret för de särskilda omsorgerna överföras från

landsting till kommun senast vid utgången av 1995. Kommunerna
övertog den 1 januari 1994 ansvaret för olika insatser som finns
reglerade i lagen och som personer som omfattas av LSS har rätt till.

Det gäller bl.a. personlig assistans, ledsagarservice, bostad med
särskild service och daglig verksamhet. Undantag är rådgivning och
annat personligt stöd som landstingen ansvarar för.

2. Bostadsbidragens administration överfördes till försäkringskassan och
staten övertog det totala kostnadsansvaret för bostadsbidragen.

3. Minskad skyldighet att anordna hemspråksundervisning för dem som
varit i Sverige längre än sju år.

4. Riksfärdtjänsten kommunaliserades.

5. Källsortering av hushålls- och industriavfall skall ske fr.o.m. år
1994. Kommunerna fick ökade möjligheter att föreskriva källsorte-
ring.

6. Ett producentansvar infördes successivt för vissa avfallstyper.
Kommunerna kan fortsätta med nuvarande insamlingssystem men då
som entreprenörer åt industrin.

7. Kommunerna tog den 1 juli 1994 över länsstyrelsernas beredning av
ärenden enligt Lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).

8. Den successiva överföringen av ansvaret för särskolan från lands-
tingen till kommunerna (1992-1995) pågår.

9. Några kommuner har inom ramen för försöksverksamhet övertagit
huvudmannaskapet för primärvården.

Fr.o.m. år 1995 gäller bl.a. följande ändringar i kommunernas upp-
gifter.

1. Kommunernas skall tillhandahålla barnomsorg för barn från 1 år
t.o.m. 12 års ålder. Vissa krav på pedagogisk kvalitet m.m. skall
uppfyllas.

2. Kommunerna ges ett ansvar för att familjerådgivning erbjuds dem
som begär det.

3. Kommunerna får ett ansvar vård och stöd till psykiskt störda som är
medicinskt färdigbehandlade. Vissa medel förs från landsting till
kommun via avtal.

4. Kommunerna tar över tillsynen av restauranger. Från år 1996 övertar
kommunen även tillståndsgivningen. Kommunerna får ta ut avgift för
att finansiera tillsynen.

5. Ansvaret för det kommunala bostadstillägget överförs den 1 januari
1995 från kommunerna till staten. Kommunerna får under fyra år ge
ett kompletterande kommunalt bostadstillägg.

6. Civilförsvaret upphör att existera som statlig organisation och
kommunerna får ansvaret för räddningstjänst och befolkningsskydd
även under höjd beredskap (från den 1 juli 1995).

7. Kommunernas bortforslingsmonopol avseende miljöfarligt avfall upp-
hörde den 1 januari 1995.

8. Skyldigheten att betala bidrag till enskilda förskolor, enskilda fritids- Skr. 1994/95:220
hem, enskild integrerad skolbarnomsorg och barnomsorg i annan
kommun tas bort.

Landstingens uppgifter

År 1992 överfördes ett stort ansvar för äldrevården från landstingen till
primärkommunema (Ädel-reformen). Ca 60 000 anställda berördes.
Administrationen av sjukreseersättningen överfördes från staten till
landstingen liksom ansvaret för luftbuma sjuktransporter.

Landstingen har åren 1993 och 1994 fått följande större ändringar i den
lagstiftning som reglerar deras verksamhet:

1. Ansvaret för stöd och service till vissa funktionshindrade skall
överföras från landstingen till kommunerna senast år 1995.

2. Privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster fick rätt att erhålla
ersättning från landstinget.

3. Husläkarlagen trädde i kraft i januari 1994.

4. Institutioner för tvångsvård enligt LVU och LVM överfördes från
landsting och kommuner till staten den 1 april 1994.

Från den 1 januari 1995 gäller bl.a följande förändringar avseende
landstingens uppgifter:

1. Staten åtar sig att anordna vårdutbildning men möjlighet skall finnas
för landsting, kommuner eller enskilda att driva vårdutbildning enligt
gällande bestämmelser.

2. Den fria etableringen för offentligt finansierade läkare och sjukgym-
naster tas bort.

3. Ansvaret för särskolan och särvux skall vara överfört till kommuner-

na senast i slutet av 1995

4. Vårdgarantin har förlängts till år 1995 utan särskilt bidrag från
staten.

4.3 Anpassning av verksamheten till ekonomiska ramar

Av kommunernas utgifter svarar utbildning, vård och omsorg för nära två
tredjedelar av kommunernas nettokostnader och denna andel ökar. Drifts-
kostnader för energi, vatten och avfall har minskat i relativ andel.

De uppgifter som finns om hur kommunerna anpassat sin verksamhet
baseras på årliga enkäter av Svenska kommunförbundet. En samman-
ställning redovisas nedan.

Skr. 1994/95:220

Tabell 4.3 Beräknad anpassning (procent) av kostnader respektive år

Område	1993	1994	1995
Gator och vägar	-5,0	-3,7	-3,1
Fritid	-5,8	-4,7	-2,2
Kultur	-4,2	-2,7	-1,3
Grundskolan	-3,6	-2,9	-1,1
Gymnasieskolan	-2,1	-1,7	-1.1
Komvux	-2,8	-2,5	-1,8
Barnomsorg	-3,7	-4,3	-0,3
Individ- och familjeomsorg¹	-1,1	-1,5	-1,1
Äldreomsorg	-1,7	-2,0	-1,0
Miljö och hälsa	-3,6	-3,2	-1,1

¹ Exkl. socialbidrag.

Källa: Svenska Kommunförbundet - Kommunernas ekonomiska läge, februari 1995.

4.4 Stora förändringar i organisation och verksamhetsformer

4.4.1 Organisatoriska förändringar

Nära två tredjedelar av kommunerna och alla landsting har beslutat om
ny organisation eller nya verksamhetsformer de senaste åren. Den nya
kommunallagen som infördes år 1992 ger kommuner och landsting stor
frihet härvidlag.

Under föregående mandatperiod genomfördes förändringar av kommu-
nernas nämndorganisation i drygt 70 % av kommunerna. Antalet
nämnder minskade med 10 % genom sammanslagningar. Vilka föränd-
ringar som gjorts efter valet år 1994 finns det ännu ingen fullständig
kartläggning av. Enligt en enkät av tidningen Kommun-Aktuellt är det
113 kommuner som gjort förändringar i sin organisation vid årsskiftet,
antalet nämnder har minskat med 90 och därmed ca 900 ordinarie
politiska uppdrag.

Även landstingens organisation har genomgått stora förändringar under
föregående mandatperiod. Flera olika organisationsmodeller tillämpas. En
tydligt tendens är att skilja förtroendemanna- och producentrollema från
varandra. Antalet nämnder och lokala organ minskar. De renodlade pri-
märvårdsnämndema minskade i antal, delvis som en följd av Ädel-
reformen. I knappt hälften av de landsting som fortfarande har lokala
organ har dessa getts mer renodlade beställarfunktioner. Utskott/-
delegationer kopplade till landstingsstyrelsen ökar i antal. Även här
saknas en överblick över vilka förändringar som gjorts efter höstens val.

Kommunfullmäktige kan välja att i vissa nämnder (t.ex. utförarnämn-
der) sätta in experter i stället för förtroendevalda. I knappt hälften av
landets landsting och i en femtedel av kommunerna har det införts eller
planeras införas sådana expertstyrelser (Källa: SOU 1993:73 s. 74).

Sammanfattande för kommunernas och landstingens organisation är att
den numera präglas av en ökande mångfald. Det finns fyra huvud-
modeller för organisationen:

- den sektoriella (skolnämnder, fritidsnämnder m.m.)

- den territoriella (kommundelsnämnder, primärvårdsnämnder m. m.)

- den funktionella (beställamämnder- utförarenheter m.m.)

- den målgruppsindelade (ungdomsnämnder, äldrenämnder m.m.).

Den första modellen är vanligast men tillämpas i minskande ut-
sträckning. Det är främst de större kommuner och landsting som inför
nya organisationsmodeller.

Skr. 1994/95:220

Beställar-utförarorganisation

En funktionell organisation i form av beställar-utföramämnder infördes
under förra mandatperioden i 50-tal kommuner. Ett antal kommuner som
mer genomgående infört beställamämnder har frångått dessa medan ett
antal kommuner infört mer begränsade inslag, främst inom det tekniska
området.

Tabell 4.4 Kommuner med beställarorganisation

	1993	1995
Hela organisationen	29	15
Delar av organisationen	21	65
Summa	50	80

Källa: Kommun-Aktuellt nr 1/93 och 12/95.

Detta sätt att organisera och styra verksamheten i kommunerna är före-
mål för en aktiv debatt och det redovisas såväl positiva erfarenheter som
mer kritiska debattinlägg. En parlamentarisk utredning (Fi 1995:2) har
därför tillkallas och utredningen skall bl.a. utvärdera konsekvenserna av
organisatoriska förändringar och nya verksamhetsformer med avseende
på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet, fördelningen av kommunala
nyttigheter och samhällsekonomiska konsekvenser (dir. 1994:151).

Kommundelsnämnder, områdesstyrelser och medborgarkontor

Kommundelsnämnder innebär att en politisk nämnd finns för ett visst
geografiskt område där den har ansvar för verksamhet inom olika sekto-
rer såsom skola, fritid, socialtjänst m.m.

Endast ett 20-tal kommuner har en mer eller mindre decentraliserad
organisation via kommundelsnämnder eller områdesstyrelser. Av dessa
har 14 en mer heltäckande kommundelsorganisation. Bland dem är
Göteborg och det finns förslag om att även Stockholm skall inrätta en
heltäckande organisation med stadsdelsnämnder. Nio kommuner har
avvecklat sina kommundelsnämnder. Vart tredje landsting har valt att

decentralisera medelsfördelningen till lokala politiska organ, vilket delvis Skr. 1994/95:220
är en konsekvens av primärvårdsreformen.

Stadsdelsreformen i Göteborg har utvärderats av en forskargrupp vid
Göteborgs universitet ledd av professor Jörgen Westerståhl. Enligt en
rapport i februari år 1994 var det främsta syftet med stadsdelsreformen
att stärka den kommunala demokratin. Medborgarundersökningar från
åren 1989 och 1993 tyder emellertid inte på att några nämnvärda resultat
uppnåtts på närdemokratins område. Positiva bedömningar görs dock vad
gäller effektiviteten. Enligt bedömningar av medborgare och personal har
dock skillnaderna mellan stadsdelar ökat påtagligt vad gäller servicenivån,
servicens kvalitet/fördelning och förtroendet för politiker och förvaltning.

Enligt en enkät från våren 1992 har 69 kommuner skaffat sig särskilda
informationscentraler där allmänheten får en överblick över kommunens
verksamhet och en aktiv hjälp att söka och tolka aktuell information.
Drygt tio kommuner har tagit ytterligare ett steg och infört medborgar-
kontor där statliga myndigheter, landsting och kommuner samverkar i
varierande omfattning. Syftet med medborgarkontor är att på ett ställe
kunna erbjuda medborgarna samhällsinformation och service på ett
lättillgängligt sätt. En särskild lag (1994:686) finns om försöksverksamhet
med medborgarkontor. Enligt denna lag kan en kommun få träffa avtal
med statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om
att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndig-
hetsutövning.

4.4.2 Nya verksamhetsformer

När det gäller nya verksamhetsformer - som kan kombineras med ovan-
stående organisationsformer - tillämpas i viss utsträckning:

entreprenader,

resultatenheter, bolagisering och privatisering,
verksamhet med ökat brukarinflytande.

Sammanfattningsvis har ett mindre antal kommuner (ca 8-10) under
förra mandatperioden gjort så stora förändringar att det kan betecknas
som ett systemskifte. I många kommuner är det dock fråga om mer
stegvisa förändringar.

Entreprenader

Av kommunernas totala kostnader år 1990 gick 6 % till entreprenader om
man räknar bort byggnads- och anläggningsentreprenader (Källa: Kon-
kurrensverket, Kommunala tjänsteentreprenader, 1992:4). Variationerna
är dock stora mellan kommunerna. Men även inom egenregiverksamheten
köps tjänster, hyrs maskiner och görs inköp. I en studie av Svenska

6 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 220

Kommunförbundet (Externa resurser i kommunaltekniken, 1993) utgjorde Skr. 1994/95:220
andelen externa resurser i de tekniska verksamheterna ca 60 %.

I Svenska Kommunförbundets redovisning av kommunernas ekonomis-
ka läge (februari 1994) anger 40 % av de svarande kommunerna att de
ökat andelen privat produktion/entreprenad i någon verksamhet. Ökning-
en av andelen privat produktion under år 1993 beräknas motsvara drygt
3 500 sysselsatta.

De flesta kommuner har entreprenader inom den tekniska förvaltningen
men spridningen är stor. Några har hela driftverksamheten på entrepre-
nad, medan några har nästan all verksamhet i egen regi. När det gäller
vård och omsorg är det en minoritet av kommunerna som har entrepre-
nader. Nedan anges några ungefärliga rikssiffror:

- missbrukarvård

- barnomsorg

- skola
äldreomsorg

57 %

8 %

2 %

4 %

Vissa entreprenader ges till den ideella sektorn. Drygt hälften av de
kommunala fritidsanläggningarna drivs exempelvis av annan än kommu-
nen.

En orsak till att entreprenadformen inte används mer är - enligt en
studie av Marie Fridolf (Ds 1993:27) - att det saknas entreprenörer och
konkurrens. Det kan dels gälla initialskedet då inga tjänsteföretag finns
på marknaden. Men det kan också gälla mer långsiktigt, eftersom de leve-
rantörer som inte väljs slås ut från marknaden och producentmonopol kan
bildas. Kommunen vill inte heller låsa upp sig i fleråriga avtal, vilket
entreprenörerna ofta kräver. Enligt studien uppger förtroendevalda att det
kan vara en inskränkning att inte kunna påverka verksamheten annat än
vid de tillfällen då avtalen förnyas. Från entreprenörssidan framhålls att
lönsamheten ofta är dålig och att osäkerheten inför framtiden är stor
eftersom spelreglerna snabbt kan ändras. Vid jämförelser med verksamhet
i kommunal regi finns svårigheter att jämföra anbud, vilket medför att
privat verksamhet kan framstå som dyrare. I vissa fall har också den
egna verksamheten bedrivits så effektivt att någon ekonomisk vinst inte
uppstår.

Resultatenheter

En resultatenhet är en enhet inom en förvaltning som helt eller till största
delen är uppdrags/avgiftsfinansierad och vars tjänster köps av beställar-
nämnder, medborgarna eller andra förvaltningar. Det kan t.ex. vara ett
daghem eller en lokalvårdsorganisation. Tre fjärdedelar av kommunerna
och alla landsting har infört resultatenheter.

Enligt rapporten Alternativa produktionsformer i kommunal verksamhet
(Ds 1993:27) ger införande av resultatenheter en bättre produktivitet.
Men i en studie av Mats Didriksson och Niclas Mogensen (KEFU

1993:3) dras slutsatsen att det kan innebära betydande svårigheter att Skr. 1994/95:220
åstadkomma rätt styrsignaler och incitament via internkontrakt.

I en studie av Stefan Fölster (Sveriges systemskifte i fara, Industrins
Utredningsinstitut) konstateras via ett antal fallstudier att införandet av
resultatenheter gav en klar kostnadsförbättring jämfört med enheter med
enbart budgetansvar.

Bolagisering

När det gäller bolagisering redovisar Lokaldemokratikommittén (utifrån
en enkät från år 1992) att drygt hälften av kommunerna och tre fjärde-
delar av landstingen under senare år har bolagiserat någon verksamhet
eller planerar detta. I första hand gäller det lokaler, fastigheter och
energi. Det främsta skälet till bolagisering uppges vara att verksamheten
därigenom kommer att styras effektivare. En enkät av Svenska Kommun-
förbundet visar att 35 kommuner överförde verksamhet till kommunala
bolag år 1993, främst inom det tekniska området.

Effekter av bolagisering jämfört med verksamhet i egen regi har stude-
rats av Statskontoret (SOU 1993:48). Denna studie visade att organisa-
tionsformen - kommunal förvaltning eller kommunala aktiebolag - inte
är avgörande för om verksamheten bedrivs effektivt.

Privatisering

Privatisering är ett begrepp som vanligen används när det är fråga om att
överföra huvudmannaskapet för kommunal verksamhet till annan, t.ex.
vid försäljning av ett kommunalt energibolag. Ca 30 % av kommunerna
har sålt ut anläggningar eller verksamheter i början av 1990-talet. Det är
framför allt bostadsfastigheter, industrifastigheter och energi eller
fritidsanläggningar som har sålts ut (Källa: SOU 1993:90).

Marie Fridolf har i en studie (Ds 1993:27) via en enkät undersökt moti-
ven till privatiseringar. Privatisering är främst ett sätt för kommunerna
att frigöra kapital eller att göra sig av med artfrämmande verksamhet,
t.ex. hotell. I vissa fall finns dock förväntningar om en effektivisering i
samband med privatisering. En studie av Stefan Fölster (Sveriges system-
skifte i fara, Industrins utredningsinstitut) visar också att många priva-
tiseringar lett till kostnadsökningar för kommunen även om verksamheten
i sig blivit mer effektiv. I de undersökta fallen har dock totalt sett
avsevärda effektiviseringar gjorts.

Brukarstyrning

Skr. 1994/95:220

Det har sedan länge funnits en viss valfrihet att välja t.ex. skola för sina
barn. Nya former för större frihet att välja producent växer successivt
fram. Medborgaren kan relativt fritt välja skola, daghem, hemtjänstassis-
tent m.m. Inom landstingen kan man fritt välja husläkare, sjukhus och
annan vård och landstingsgränserna utgör inte något hinder.

Brukarinflytande kan också utövas via samråd, självförvaltningsorgan,
opolitiska nämnder, villkorad delegation m.m. Civildepartementet har i
rapporten Vi vill vara med och bestämma (Ds 1994:123) redovisat
möjligheter och erfarenheter. Ett tjugotal kommuner har infört styrelser
eller andra organ för brukare - främst inom skolan (se vidare avsnitt 5.2).

4.5 Kommunala företag ökar sin omsättning

Antalet kommunala bolag (med mer än 50 % kommunal ägarandel) har
under 1970- och 1980-talen varit relativt konstant. År 1994 fanns det
drygt 1 500 kommunala företag. Däremot har den ekonomiska om-
sättningen ökat markant i befintliga bolag - från 102 miljarder kronor år
1991 till 129 miljarder kronor år 1993. Av kommunernas totala verksam-
het, uttryckt i kostnader, bedrevs år 1993 cirka 14 procent i företags-
form. Företagen hade 48 860 anställda.

Den dominerande juridiska formen är aktiebolag, drygt 1 000 företag,
men det finns även drygt 300 stiftelser. Det är främst inom olika tekniska
verksamheter som el- och fjärrvärmeförsörjning, fastighetsförvaltning
m.m. som kommunerna har företag. Drygt hälften av kommunerna har
2 till 4 bolag. Storstadskommunerna har ca 50 bolag i genomsnitt. De
fastighetsförvaltande företagen svarar för nästan hälften av samtliga
företag. Inom det sociala området, utbildningsområdet och vårdområdet
förekommer kommunala företag mycket sparsamt.

Den bokförda balansomslutningen verksamhetsåret 1993 var knappt 420
miljarder kronor. De kommunala företagen förvaltar tillgångar som inte
sällan är större än kommunens egen. Företagen representerar sålunda ett
väsentligt affärsmässigt åtagande för ägarna. De kommunala bolagen har
nästan genomgående en låg soliditet (5-15 %). Det förekommer i viss
utsträckning driftbidrag från kommunen till de kommunala företagen och
det är vanligt att kommunen går i borgen för lån. Kommunala företag på
obestånd avvecklas vanligen genom likvidation men tiotalet bolag har de
senaste åren avvecklats genom konkurs.

Omfattningen av den kommunala bolagsverksamheten framgår av
tabellerna nedan. Vilande företag ingår ej.

Skr. 1994/95:220

Tabell 4.5 Den kommunala företags verksamhetens omfattning

	1990	1991	1992	1993	1994¹
Kommun	1 371	1 392	1 429	1 534	1 455
Landsting	76	86	102	107	112
Totalt	1 450	1 478	1 531	1641	1 567

¹ Uppgifterna avser den 1 januari respektive år. För år 1994 avser mätningen den 31
december 1993.

Källa: SCB, Kommunernas finanser.

Av tabellen framgår att antalet kommunalägda bolag minskat med 79
under år 1993. Enligt en enkät av Kommun-Aktuellt har sedan den
1 januari 1994 minst 74 nya bolag bildats samtidigt som 28 bolag har
avvecklats. Den väntade avregleringen av el-marknaden är en väsentlig
orsak till bildandet av nya företag. Vissa bostadsföretag som bedrivits i
stiftelseform har ombildats till aktiebolag med anledning av ny lagstift-
ning som träder i kraft vid årsskiftet.

En tredjedel av samtliga anställda sysslar med fastighetsförvaltning.

Tabell 4.6 Anställda per 1 oktober

Antal anställda	1992	1993	1994
Kommunikationer	5 966	5 592	4	461
Park, fritid och kultur	3 718	3 931	2	281
Energi, vatten och avfall	13 787	12 295	12	482
Fastighetsförvaltning	17 251	19 407	16	475
Övrigt	13 077	14 603	13	161
Totalt	53 799	55 828	48	860

Anm.: Uppgifterna avser den 1 januari respektive år. För år 1994 avser mätningen den
31 december 1993.

Källa: SCB - Kommunernas finanser.

De kommunala företagens ekonomi redovisas numera i ett koncernbok-
slut för varje kommun. Statsmakterna har beslutat att insynen i de
kommunala bolagens verksamhet skall förbättras. I princip samma
insynsregler gäller för bolagen som för annan kommunal verksamhet (se
vidare bilaga 1).

4.6 Antalet anställda minskar

Antalet anställda i kommuner och landsting ökade under 1980-talet med
ca 15 000 personer per år i genomsnitt. I kommunerna var ökningen ca
10 000 personer och år.

Antalet anställda i kommuner och landsting har under 1990-talet sjunkit
med 111 000 och är i dag ca 1 037 000.

Skr. 1994/95:220

Tabell 4.7 Antal anställda i kommuner respektive landsting

1 OOO-tal	1990	1991	1992	1993	1994
Kommuner¹	713	710	748	726	734
Landsting²	435	424	340	319	303
Totalt	1 148	1 134	1 088	1 045	1 037

¹ Exkl. tjänstlediga och beredskapsavtalet.

² Inkl, timavlönade/tjänstlediga.

Källa: Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet.

Ökningen år 1992 för kommunerna beror på att kommunerna övertagit
uppgifter från landstingen i samband med ÄDEL-reformen 1992. Räknar
man bort dessa huvudmannaskapsförändringar har minskningen år 1991
varit ca 1 500 årsarbetskrafter och år 1992 ca 15 000 årsarbetskrafter.

Under år 1994 ökade antalet anställda i kommunerna. Ökningen beror
bl.a. på att omkring 4 000 anställda inom omsorgen för psykiskt
utvecklingsstörda överförts från landstingen och att kommunerna enligt
lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade anställt drygt 4 000
personliga assistenter och anhörigvårdare. Omkring 1 000 personer
överfördes under år 1994 till bolag eller andra privata alternativ. Om
hänsyn tas till verksamhetsförändringar samt att kommunerna ökat sina
tillfälligt anställda (timavlönade) har antalet fasta arbetstillfällen minskat
med 3 000-5 000 under år 1995.

I kommunerna har de största relativa minskningarna år 1993 gjorts
beträffande dagbamvårdare, barnskötare, kommunalarbetare och städper-
sonal. Det är främst storstadskommuner som minskat sin personal, medan
flera landsortskommuner ökat personalen. Det är stora skillnader i perso-
naltäthet mellan kommunerna - små kommuner har flest årsarbetare per
invånare. Spridningen i personaltätheten är år 1993 mellan ca 38 och 105
årsarbetare per 1 000 invånare och anses i första hand bero på verksam-
hetens omfattning och kvalitet även om andra faktorer kan spela in.

Kommunerna svarade under hösten 1993 för 40 % av platserna
(60 000) i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder (beredskapsarbete,
utbildningsvikariat, arbetslivsutveckling och ungdomspraktik). Be-
redskapsarbetena har minskat under år 1993, utbildningsvikariat och
ALU-platser har ökat och antalet ungdomspraktikantplatser har varit i
stort sett oförändrat.

I landstingen har antalet anställda minskat sedan 1990. Hänsyn måste
dock tas till huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av lärare
från staten år 1991 och överföring av vårdanställda till kommunerna år
1992). Med hänsyn taget till dessa är minskningen år 1991 och år 1992
ca 30 000 anställda. Under år 1993 har antalet anställda minskat med
ytterligare 21 000 personer, varav 4 000 beror på huvudmannaskapsför-
ändringar. År 1994 var minskningen 16 000 varav hälften beror på
huvudmannaskapsförändringar. Andelen kvinnor är drygt 80 %. Personal-
tätheten varierar i landstingen inte lika mycket som i kommunerna.
Flertalet landsting har mellan 60 och 80 anställda per 1 000 invånare.

5 Den kommunala demokratin

Skr. 1994/95:220

5.1 Kommunal demokrati i utveckling

Kommunen är en obligatorisk gemenskap vars verksamhet syftar till att
gagna dess medlemmar. Med medlemsskapet följer rättigheter och skyl-
digheter. Rätten att delta i kommunala val och folkomröstningar, rätten
att behandlas lika med andra kommunmedlemmar, att kunna överklaga
beslut och att få insyn i verksamheten är grundläggande liksom skyldig-
heten att betala skatt. Kommunerna skall via demokratiska processer
fånga upp och förverkliga medborgarnas önskemål och krav inom ramen
för den kompetens de givits av statsmakterna.

Något entydigt sätt att mäta eller värdera den lokala demokratin finns
inte. Det finns dock fog för att hävda att de grundläggande demokratiska
kraven tillgodoses väl. Men det finns också redovisat olika problem,
vilket flera forskare pekat på. Exempel på slutsatser som framförts är att
representativiteten är dålig för vissa grupper, deltagandet i den politiska
processen minskar, nya former för inflytande efterfrågas och allmän-
hetens förtroende för sina förtroendevalda är enligt attitydundersökningar
lågt.

Några av de problem som uppmärksammats kan påverkas via lagstift-
ning men andra hör i första hand samman med de problem som de poli-
tiska partierna har med representativitet, förankring och medborgar-
kontakt.

Det pågår ett omfattande forskningsprogram om offentlig verksamhet
i ett medborgar- och demokratiperspektiv (se vidare avsnitt 7). Någon
entydig och sammanfattande bild av hur tillståndet är för den lokala
demokratin är svår att göra - mätmetoder och angreppssätt rymmer ett
visst mått av bedömningar. Att belysa läget för ett visst verksamhetsår
måste därför ske genom att vissa indikatorer och utvärderingar redovisas
och genom att spegla något av den debatt som kontinuerligt förs.

Lokaldemokratikommittén avslutade sitt arbete i december 1993 och
redovisade då sitt huvudbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU
1993:90). Enligt kommitténs bedömning har förutsättningarna för den
lokala demokratin förändrats på senare år. Medborgarnas attityder till det
politiska systemet har blivit mer negativa, medan attityden till den
kommunala servicen är långt mer positiv. Krav ställs på en direkt
kommunikation mellan medborgarna och deras valda ombud, större
öppenhet och bättre insynsmöjligheter i förvaltningen liksom bättre
möjligheter till att direkt påverka både politik och kommunal service.
Eftersom medborgarna i ökad utsträckning väljer mer direkta former för
påverkan på den kommunala verksamheten, är det enligt kommittén
naturligt att det skapas nya former för inflytande i denna riktning.

Regeringen har nyligen tillsatt en kommitté som bl.a. skall belysa med-
borgarnas förändrade organisationsmönster och analysera förändringen i
ett demokratiskt perspektiv.

Förtroendevalda

Skr. 1994/95:220

Valdeltagandet i kommunvalet år 1994 sjönk med 1 procent jämfört med
år 1991 och är nu 83,1 %. I sju försökskommuner provades ett nytt
system för personval. Erfarenheterna av detta utvärderas, men enligt
preliminära uppgifter har ca 20 % av väljarna utnyttjat möjligheten att
kryssa för namnet på den kandidat som man vill ha vald. I dessa sju
kommuner är det sex personer som tagit sig in i fullmäktige med hjälp
av kryss i personvalet. I något fall har den personen inte varit beredd att
inta sin plats i fullmäktige.

Minskningen av antalet nämnder har medfört att antalet förtroendeupp-
drag (inkl, ersättare) minskade under förra valperioden med 7 800 (ca
10 %). Preliminära uppgifter tyder på en mindre minskning denna
mandatperiod. Analys från det senaste valet saknas ännu. Antalet
kommunfullmäktigesammanträden har också minskat genom kommunal-
lagens möjligheter till delegering av ärenden från fullmäktige. Materialet
för landstingen är knapphändigt men antalet ledamöter har också minskat
under de två senaste valperioderna.

Antalet uppdrag per förtroendevald ökade efter valet år 1991 från 1,4
till drygt 1,5. Motsvarande uppgifter för år 1995 finns ej tillgängliga.
Antalet politiker (förtroendevalda med kommunala uppdrag) per 1 000
invånare varierar mellan kommunerna från ca 2 till över 10. Små
kommuner har fler politiker per invånare än större. Kommuner med
beställlar/utförarorganisation har färre politiker per invånare och
kommuner med kommundelsorganisation har fler politiker per invånare.

Ca en tredjedel av fullmäktigeledamöterna på såväl kommunal- som
landstingsnivån lämnar sina uppdrag mellan två val. Antalet heltids-
engagerade politiker i primärkommunema under förra valperioden var ca
550 i kommuner och ca 140 i landsting. I 10 kommuner - de flesta små
- saknades heltidsengagerade. Uppgifter för år 1995 saknas men enligt
en undersökning av Svenska Kommunförbundet arbetar kommunstyrel-
sens ordförande full tid i alla utom åtta kommuner.

De förtroendevaldas representativitet

De valda politikerna avviker i vissa avseenden från väljarkåren. Det finns
enligt olika undersökningar - som Lokaldemokratikommittén redovisat -
en underrepresentativitet för ungdomar, kvinnor, privatanställda och
invandrare bland de förtroendevalda (gäller mandatperioden 1991-1994).
Bland heltidsengagerade kommunpolitiker var andelen kvinnor t.ex.
22 %. Andelen utländska medborgare i kommun- och landstingsfullmäkti-
ge var ca 0,6 %. Ca 2 % av ledamöterna i landstingsfullmäktige är under
30 år. Undersökningar visar att kvinnor, arbetare och invandrare under
de senaste 10 åren något förbättrat sin position i de politiskt valda för-
samlingarna medan unga har fått en sämre position. Kvinnorepresenta-
tionen ökade i fullmäktigeförsamlingama efter det senaste valet från
33,9 % (1991) till 41,3 % (1994). Andelen kvinnliga nämndordförande

har ökat från 24 % (1991) till 29 % (1994). I kommunstyrelsen är det Skr. 1994/95:220
dock bara 16 % av ordförandena som är kvinnor.

5.2 Medborgarnas påverkansmöjligheter

Vissa tidigare utredningar (Maktutredningen och Storstadsutredningen)
har pekat på att det är svårt för enskilda och grupper att i vissa samman-
hang påverka den offentliga verksamheten och att stora skillnader finns
mellan olika grupper (arbetare, ungdomar, kvinnor m.fl.). Svenska Kom-
munförbundets attitydundersökning från år 1993 visar på att medborgaren
fortfarande upplever det svårt att påverka t.ex. sjukvård, barntillsyn och
skola.

Lokaldemokratikommittén har redovisat många olika initiativ till vidgat
brukarinflytande som tagits på senare tid och i olika former. Det gäller
t.ex. förvaltningsråd i skolor, brukarråd vid barnstugor, självförvaltnings-
råd i kommundelar m.m. Ett 40-tal kommuner och några landsting har
infört någon form av brukarråd med representanter för brukare och per-
sonalen. Men kommittén pekar också på att det finns en tveksamhet från
anställda och fackliga företrädare genom att brukare kan få för stort
inflytande över verksamheten. Många förtroendevalda känner också
osäkerhet när det gäller avvägningen mellan den representativa demokra-
tin och mer direkta inflytandeformer.

Statskontoret pekar i en rapport, Konsekvenser av valmöjligheter inom
skola, barnomsorg och primärvård (SOU 1993:47), på att möjligheterna
att kunna välja skola, daghem m.m. ger brukare ett visst inflytande via
de styrsignaler de ger. Enligt Statskontoret väljer brukarna aktivt -
tjänsteproducent i växande utsträckning. Men valmöjligheterna är i dag
ofta begränsade genom att det finns få alternativ att välja på. När det
gäller de grundläggande reglerna för verksamheten - som ofta läggs fast
i lag, förordning eller avtal, ger kundvalssystemet inte heller direkta på-
verkansmöjligheter. Ökade valmöjligheter bör enligt Statskontoret också
kombineras med en bättre och mer objektiv information om tjänsternas
innehåll och kvalitet som ger brukaren möjlighet att välja utifrån egna
värderingar.

Kommunala folkomröstningar

Institutet kommunala folkomröstningar har använts ytterst sparsamt. En
undersökning som redovisades i betänkandet Att inhämta synpunkter från
medborgarna (SOU 1993:72) redovisade endast 25 fall under de senaste
15 åren. Av dessa gällde 14 kommunindelning/gränsreglering. Andra frå-
gor som underställts omröstning var brobygge, kollektivtrafik, vägsträck-
ning, flyktingmottagning, systembutik m.m. I flertalet fall var det fråga
om folkomröstningar men i några fall opinionsundersökningar i annan

heltäckande form. Närmare hälften av kommunerna använder dock andra Skr. 1994/95:220
typer av service- eller attitydundersökningar för att styra sin verksamhet.

Genom en ändring i kommunallagen kan kommun- och landstingsmed-
lemmar genom folkinitiativ väcka fråga i fullmäktige om hållande av
folkomröstning. Lagändringen gäller från den 1 juli 1994, men uppfölj-
ning har inte gjorts. Enligt underhandsuppgifter har dock sådana folk-
initiativ kommit till stånd och i samband med höstens val har flera
folkomröstningar hållits.

5.3 Insynen i den kommunala verksamheten

Insynen i den kommunala verksamheten är en hörnpelare i de kommunala
demokratin. Den främjar den allmänna debatten, underlättar kontroll av
offentlig myndighetsutövning, ger medborgarna den information som be-
hövs för att kunna påverka utvecklingen och skapar förutsättningar för
kontroll av att allmänna medel används effektivt och att lagar och regler
efterlevs.

Insynen garanteras av vissa regler, bl.a. kommunallagens regler om
offentliga fullmäktigemöten, årsredovisning, öppet anslående av vissa
handlingar på anslagstavla m.m. Vidare garanteras insyn genom offentlig-
hetsprincipen i Tryckfrihetsförordningen, meddel arprincipen enligt
Yttrandefrihetsgrundlagen och partsinsyn via förvaltningslagen. Dessa
regler kan sägas garantera medborgaren en miniminivå av information
och insyn. En fungerande demokrati kräver dock en väsentligt större in-
syn genom att förtroendevalda och tjänstemän aktivt skapar insynsformer
för olika verksamheter som är anpassade till medborgarnas önskemål. En
praktiskt fungerande insyn kräver också en öppen attityd hos förtroende-
valda och tjänstemän, en kompetent massmedieabevakning och aktiva
politiska partier.

Under år 1994 var insynen i den kommunala verksamheten föremål för
en omfattande debatt. Ett flertal kritiska debattörer menade att nya och
mer marknadsliknande verksamhetsformer i den kommunala verksam-
heten innebar minskade insynsmöjligheter. Vidare fokuserades debatten
på de problem som uppkommer i tider då stora besparingar måste göras
- det är svårt att driva en kraftfull besparingspolitik samtidigt som höga
krav på öppenhet och delaktighet tillgodoses. Slutligen redovisades ett
antal fall där påstådda överträdelser gjorts mot de regler som finns -
framför allt olika slag av inskränkningar av anställdas yttrande- och med-
delarfrihet.

Regeringen redovisade i propositionen Lokal demokrati (prop.
1993/94:188) några åtgärder som också riksdagen godtog. Ett förslag var
att fullmäktige kan besluta om att tillåta öppna nämndsammanträden, ett
annat var att insynen i de kommunala bolagen stärktes genom bestämmel-
ser som innebär att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i dessa. Ett
tredje var ett tydliggörande av att nämnderna är ansvariga även för verk-
samhet som bedrivs i entreprenadform och att lämpliga insynsformer i

sådana fall bör tillskapas. Vidare redovisade regeringen att insatser skulle Skr. 1994/95:220
göras för att förbättra informationen om gällande regelverk och ett sådant
arbete har därefter påbörjats.

Konstitutionsutskottet redovisade i behandlingen av propositionen om
lokal demokrati (bet. 1993/94:KU40 s. 43) att ytterligare insatser be-
hövdes för att tillgodoses allmänhetens insyn i entreprenadverksamhet.
Regeringen har därefter gett en parlamentarisk utredning i uppgift att
utarbeta förslag som utvecklar och stärker medborgarnas möjligheter till
inflytande över den kommunala verksamheten. Särskild uppmärksamhet
bör ägnas frågor rörande insyn i och kontroll av kommunal verksamhet
som bedrivs på entreprenad (dir. 1994:151). I detta arbete kommer en
uppföljning att göras av hur offentlighetsprincipen och yttrandefriheten
tillämpas i kommuner och landsting.

6 Internationellt samarbete

Intresset bland kommuner och landsting för internationella frågor har
ökat. Orsaken till detta är dels utvecklingen i Östeuropa, dels Sveriges
medlemskap i EU. Möjligheten att kunna delta i de utvecklingsprojekt
som finansieras av EU bedöms vara viktig. Ett antal kommuner har, i
samarbete med varandra, öppnat informationskontor i Bryssel. Politiska
företrädare för kommuner och landsting ingår i EU:s regionala kommitté.

Kommunernas och landstingens ökade internationella kontakter utgörs
av vänortssamarbete och gränssamarbete men även av tjänsteexport.
Många kommuner har skaffat sig vänorter i Östeuropa och det har också
inletts ett utvidgat vänortssamarbete finansierat av Beredningen för
internationellt tekniskt- ekonomiskt samarbete (BITS) i samverkan med
Svenska Kommunförbundet.

Det förekommer ett omfattande vänortssamarbete och hjälparbete
mellan å ena sidan svenska kommuner och landsting, å andra sidan kom-
muner och regionala organ i främst Baltikum och Polen. Enligt en under-
sökning av Lokaldemokratikommittén år 1993 hade 44 kommuner och 15
landsting lämnat internationell katastrofhjälp eller annat humanitärt
bistånd till i första hand Baltikum och Polen. Exempelvis sänds sjuk-
vårds- och kontorsmaterial över till dessa länder.

Polen och inte minst de baltiska staterna har vänt sig till Sverige och
svenska kommuner för att få den hjälp de behöver med uppbyggnad av
näringsliv och en ny demokratisk samhällsstruktur. Detta har medfört att
de svenska kommunernas och landstingens utländska kontakter har ökat.
Ett utökat vänortssamarbete sker med viss finansiering från BITS och ett
90-tal projekt är under utveckling.

En utvärdering som gjorts på uppdrag av BITS visar att drygt 14 miljo-
ner kronor under åren 1991-1993 slussats via dessa samarbetsprojekt och
att det sker effektivt. Kontakterna stärker de demokratiska attityderna och
man förmedlar kunnande om demokratiskt självstyre såväl som kunskaper
om specifika kommunala verksamheter. I december 1993 beslöt BITS att

ge 10 miljoner kronor till vänortssamarbete i Baltikum, 5 miljoner kronor Skr. 1994/95:220
till kommuner i norra Polen och 3 miljoner kronor till nordvästra Ryss-
land.

En viktig fråga i det nordiska och europeiska samarbetet gäller möjlig-
heten för kommuner, landsting och regionala statliga organ att samarbeta
över riksgränsema. En överenskommelse finns sedan år 1977 mellan
Danmark, Finland, Norge och Sverige om kommunalt samarbete över
riksgränsema. En europeisk ramkonvention finns också om lokala och
regionala organs riksgränssamarbete.

Under de senaste tio åren har ett antal gränsregioner organiserats som
en del av Nordiska ministerrådets verksamhet. Sedan början av 1980-talet
finns samarbete i sju gränsregioner. En kartläggning av svenska kommu-
ners, landstings och länsstyrelsers pågående och planerade samarbete
över riksgränsema har gjorts (Ds 1994:43). Olika former för gränsregio-
nalt samarbete finns också inom EU vilka redovisas i Gränsregionala
samarbetsformer i Europa (Ds 1993:86).

Sedan lagen om kommunal tjänsteexport trädde i kraft 1 januari 1987
har ett mindre antal ansökningar om dispens kommit in till regeringen
och samtliga har beviljats. Det gäller tjänster inom VA-området, fjärr-
värme, ADB, hälso- och sjukvård, energihushållning m.m. Enligt en en-
kät av Lokaldemokratikommittén (1993) svarade 19 kommuner att de var
engagerade i tjänsteexport och 20 kommuner hade planer på detta. Pro-
jekten gäller främst tjänster avseende vatten, avlopp och avfall, rädd-
ningstjänst, energihushållning, fjärrvärme, ADB och hälso- och sjukvård.

Inom Europarådet finns en organisation för kommunalt samarbete som
benämns Congress of Local and Regional Authorities of Europé
(CLRAE). Organisationen har inom Europarådet samma status som parla-
mentarikerförsamlingen och Ministerkommittén. En särskild ämbetsman-
nakommitté under Ministerkommittén för kommunala och regionala myn-
digheter (CDLR) behandlar frågor som lokala folkomröstningar, insyn
och öppenhet i kommunal verksamhet, subsidaritetsprincipens till-
ämpning, kommunal indelning, kvalitets- och resultatmått, ekonomisk
styrning m.m. Kommittén har utgivit ett antal översikter över den
kommunala organisationen och verksamheten i flertalet av Europarådets
medlemsstater. Vidare har kommittén medverkat i samarbetet för bistånd
till utvecklingen av den lokala demokratin i Central- och Östeuropa. En
särskild expertkommitté behandlar frågor om kommunalt och regionalt
samarbete över riksgränser. Sverige deltar i detta arbete.

Samarbetet inom EU

Regionkommittén inom EU har 222 ledamöter och är ett organ som be-
reds tillfälle att yttra sig över förslag som utarbetas av Kommissionen
eller Ministerrådet och som berör den regionala och lokala förvaltningen.
Regionkommittén kan också yttra sig på eget initiativ men någon egen
beslutanderätt har den ej. Kommittén har bl.a. utskott för ekonomisk
utveckling, jordbruk och fiske, kommunikationer, tätortsfrågor, miljöfrå-

gor, kultur och ungdom, socialpolitik m.m. EU:s ministerråd har på Skr. 1994/95:220
förslag av regeringen och efter nominering av de båda kommunförbunden
utsett 12 ordinarie ledamöter och 12 ersättare som Sveriges representanter
i EU:s regionala kommitté. Representanterna utgörs av aktiva politiker
från hela landet. De är valda på fyra år.

EU-kommissionen har efter förslag från Sverige den 22 mars 1995 fast-
ställt fördelningen på de olika medel från strukturfonderna samt den
geografiska avgränsningen av målen 2 och 5b. Medelsfördelningen fram-
går av följande tabell och avser perioden 1995-1999 i miljoner ecu.

Tabell 6.1 Fördelning av strukturfondsmedel

Mål	Område	Antal kommuner	Bidrag (mecu)
Mål2	Främja utvecklingen i regioner med industriell tillbakagång	39	160
Mål3	Bekämpa långvarig arbetslöshet och ungdomsarbetslöshet	*	520
Mål4	Underlätta anpassning av arbets- tagare till nya produktionssystem	*
Mål5a	Anpassa jordbruksstrukturen	*	208
Mål5b	Landsbygdsutveckling	48	138
Mål6	Glesbygdsutveckling	43	280

* Horisontella mål som i princip saknar geografisk avgränsning och därmed kommer
att omfatta många kommuner.

Anm.: Bidraget är EU:s maximala bidrag. Förutsätter medfinansiering på mellan 50-
75 %.

Regeringen kommer inom kort att överlämna strukturfondsprogram för
målen 3,4 och 6 till kommissionen. Vad gäller målen 2 och 5b pågår pro-
gramarbetet i de sammanlagt 10 regionerna. Dessa program väntas bli
överlämnade till kommissionen i maj/juni.

Flera kommuner söker också pengar direkt hos EU tillsammans med
andra länder. Uppvidinge kommun söker t.ex. tillsammans med parter i
åtta andra nationer pengar för att använda datateknik och teleteknik bl.a.
för att bygga upp lokala medborgarkontor. Det finns också pengar att
söka i t.ex. EU:s miljöfond LIFE. Stockholm och Ronneby kommuner
deltar i flera projekt inom ramen för det fjärde ramprogrammet om
forskning. Ett delprogram är t.ex Interchange of Data between Admini-
strations (IDA) som syftar till att utveckla system och datakommunikation
för ett informationsutbyte mellan förvaltningar i Europa. Ett av delprojek-
ten syftar till att utveckla elektronisk upphandling.

Det är bara ett tiotal av EU:s direktiv som anses ha mer direkt
betydelse för kommunerna. Men det finns många frågor som mer indirekt
berör kommunerna i olika egenskaper.

För perioden 1994-1999 har EUs ministerråd beslutat att avsätta 9 %
av den totala budgeten för strukturfonderna till 13 gemenskapsinititiv. I
de svenska medlemsförhandlingarna avsattes 216 miljoner kronor för
gemenskapsinitiativ. Ett av dessa initiativområden är INTERREG II. EU-
kommissionen förbereder en ändrad indelning av stödberättigade regioner
inom ramen för INTERREG-programmet. Under våren avgörs vilka

gränssamarbeten som får INTERREG-status. För Sverige och Finland Skr. 1994/95:220
kan det finnas bidrag för sådana regioner i storleksordningen 150 miljo-
ner kronor. Ett annat initiativområde som kan beröra Sverige är
LEADER som avser landsbygdsutveckling. Även för dessa projekt gäller
medfinansiering om minst 50 procent. Först mot slutet av år 1995 kan
man räkna med att initiativprogrammen är klara och beslutade. Dessa
program skiljer sig från strukturfondernas på så sätt att de söks direkt av
berörda kommuner och regioner och beslutas av kommissionen.

För perioden 1994-1999 har 1 % av strukturfondsmedlen avsatts till
pilotprojekt och nätverk. Det övergripande syftet är att öka kunskaps- och
erfarenhetsutbyte mellan medlemsländerna. Ett av dessa program är Pro-
gramme for Local and Regional Authorities in Europé (PACTE ) för ut-
byte av erfarenheter och know-how mellan regioner och kommuner. Ett
annat är European City Cooperation Scheme (ECOS) som ger möjlighet
att samarbeta med kommuner i Central- och Östeuropa.

Ett trepartsorgan inom EU förbereder frågor på arbetsmarknadsom-
rådet mellan europeiska socialfondskommittén, kommittén för arbets-
kraftens rörlighet och kommittén för arbetsmiljöfrågor. Kommunför-
bunden är representerade i detta arbete.

Inom utbildningsområdet är EU:s nya utbildningsprogram Sokrates och
Leonardo da Vinci av intresse för kommuner och landsting. Sokrates är
programmet för skolor och högre utbildning. Leonardo är programmet
för kompetenshöjning inom yrkesutbildningen. Konferenser har under
våren 1995 anordnats för politiker och ledande tjänstemän i kommuner
och landsting. Stöd kan ges till samarbete mellan skolor och samarbetet
kan gälla tvärvetenskapliga projekt, språkträning och ungdomsutbyten

Det vänortssamarbete som sedan länge finns mellan många svenska
kommuner och kommuner i utlandet kan nu stödjas genom European
Twinning Grants Scheme som stöder vänortsförbindelser och också kan
ge bidrag till sådan verksamhet. Svenska Kommunförbundet är kontaktor-
ganisation i Sverige.

7 Forskning om kommuners och landstings
verksamhet

Två stora kommunalforskningsprogram har genomförts sedan mitten av
1960-talet och ett tredje startade år 1991. Det tredje programmet,
Demokrati i förändring, kommer att studera hur förändringar i omvärlden
påverkar kommunerna. Den kommunala verksamheten har ett ökat om-
världsberoende genom en mer marknadsorienterad offentlig förvaltning,
med verksamhet som produceras och styrs på många olika sätt, samt
genom att vissa internationella frågor påverkar kommunerna.

I 1990 års forskningspolitiska proposition (prop. 1991/92:16, bet.
1991/92:FiU4, rskr. 1991/92:14) lade regeringen fast ett program för
grundläggande forskning om den offentliga sektorns ledning, styrning,
organisation och utvärdering. Staten skulle svara för finansieringen av

grundforskningen om offentlig sektor. Kommun-och landstingsförbunden Skr. 1994/95:220
för den mer tillämpade forskningen. Riksdagens beslut blev att två centra
för forskning om offentlig sektor inrättades i Stockholm respektive
Göteborg. Vidare fick Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet
(HSFR) medel för att finansiera dels ett statsvetenskapligt dels ett
företagsekonomiskt disciplinprogram.

Det statsvetenskapliga disciplinprogramet, som stöds av HSFR, är
programmet "Demokrati i förändring - svenska kommuner och landsting
i det lokala välfärdssamhället". Detta program drivs i samarbete med
samtliga universitets statsvetenskapliga institutioner och leds av professor
Gunnel Gustafsson vid Umeå universitet. Ett tjugotal forskare och
doktorander deltar. Två övergripande frågeställningar ligger till grund för
arbetet - hur ser den faktiska kompetensfördelningen ut i det politiska
systemet och hur fångar olika välfärdssystem upp medborgarnas önskemål
och preferenser?

Arbetet inom programmet "Demokrati i förändring" drivs i fem projekt

- kvinnors organisering och inflytande i lokalsamhället, transnationalise-
ring och lokal autonomi, medborgarna och politikerna, lokalsamhällets
förvaltning samt välfärdens lokala produktion och fördelning. I boken
Demokrati i förändring - svenska kommuner och landsting i det lokala
välfärdssamhället (Gunnel Gustafsson red.) presenteras programmets
uppläggning och innehåll. Ett större antal studier pågår och preliminära
resultat från några projekt har redovisats.

Det företagsekonomiska diciplinprogrammet rörande offentlig sektor
har startats med forskare från Lund, Göteborg, Umeå och Stockholm.
Flera av studierna rör styrning av kommunal verksamhet. Bl.a. kommer
ett projekt att djupstudera införandet av marknadsmekanismer i den
kommunala verksamheten och olika sätt att bygga upp beställarfunk-
tionen. Ett annat projekt kommer att studera den kommunala redovis-
ningen med avseende på nya tankar om affärsmässighet m.m.

Det ena av de båda forskningscentra, SCORE (Stockholm Center for
Organisational Research), är ett samarbete mellan Handelshögskolan i
Stockholm och Stockholms universitet. Uppgiften är att bedriva mång-
vetenskaplig grundforskning om den offentliga sektorns ledning, styrning,
organisation och utvärdering. Här forskas i grundläggande teorier om
t.ex. omvandlingen av samhällsinstitutioner under påverkan av marknads-
modeller och internationalisering.

Det andra centret är knutet till Göteborgs universitet. Uppgiften är att
initiera och stödja mång vetenskapi ig grundforskning om den offentliga
sektorns ledning, styrning, organisation, finansiering och utvärdering -
särskilt på lokal och regional nivå. För närvarande drivs bl.a. projekt om
kommunal besparings- och fömyelsepolitik, produktivitet och effektivitet
samt medborgarnas inställning till att betala för kommunal service.

Tillsammans med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet
har Civildepartementet givit stöd till högskolan i Örebro i syfte att
tillskapa en mötesplats (NOVEMUS) mellan forskare och praktiskt verk-
samma aktörer kring förnyelsearbetet i den offentliga verksamheten.
Verksamheten bedrivs genom ett samspel mellan utbildning/kursverksam-

het och forskning. Vidare kan man fungera som samtalspartner för lokala
projekt i kommuner och göra utvärderingar som beställs av kommuner.
Yrkesverksamma kan också erbjudas gästforskarplatser under några måna-
der. Forskningen fokuseras främst på hur olika organisatoriska modeller
- t.ex. privatisering, målstyrning, beställarsystem, sektorssamverkan och
brukarinflytande - påverkar demokrati, kreativitet och effektivitet.

Forskning om kommunal ekonomi och organisation bedrivs också
genom samverkansavtal med kommuner och landsting på flera ställen i
landet. Det gäller t.ex. Kommunforskning i Västsverige - KFi, (Göte-
borgs universitet), Kommunal Ekonomisk Forskning och Utbildning -
KEFU, (Lunds universitet), Institutet för Kommunal Ekonomi - IKE,
(Stockholms universitet).

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har kraftigt ökat
sina forsknings- och utvecklingsinsatser. Svenska Kommunförbundet har
inrättat ett särskilt FoU-råd och man har sedan år 1991 avsatt ca
10 miljoner kronor per år till FoU-projekt. Inom ramen för detta har de
senaste åren initierats ett trettiotal forskningsprojekt varav merparten är
universitetsbaserad forskning. Forskningsprogram om kommunalt själv-
styre, konsekvenser av omstruktureringar och kommunala miljöinsatser
har redan eller kommer inom kort att initieras. Därutöver har vissa
kommuner egna forskningsprojekt i samverkan med universitet/institut.

Landstingsförbundet har sedan år 1991 avsatt ca 10 miljoner kronor per
år för forskning rörande bl.a. folkhälsofrågor, effektivitet och resultat-
uppföljning, länsdemokrati och regional utveckling samt rehabiliterings-
frågor. Dessutom har de olika landstingen avsatt medel för egna forsk-
ningsinsatser. Landstingsförbundet har initierat forskning på två nya
områden - vård och ledarskap. Många landsting bygger också upp sär-
skilda FoU-organ samtidigt som ansvaret för det verksamhetsnära FoU-
arbetet decentraliseras till landstingens många enheter. En inventering på-
går med syfte att kunna redovisa landstingens FoU i den offentliga
statistiken.

Forskningsverksamhet bedrivs också av Institutet för framtidsstudier
och Expertgruppen för studier om offentlig ekonomi (ESO) som är knutet
till Finansdepartementet.

Civilministern beslutade i juni 1991 att inrätta en arbetsgrupp för
samverkan mellan stat och kommun i forskningsfrågor. Vidare har en
referensgrupp av forskare knutits till Civildepartementet. Till arbets-
gruppens uppgift hör bl.a. att följa upp forskningsprojekt och informera
om forskningsresultaten. Arbetsgruppen har arrangerat konferenser om
forskning i offentlig sektor, givit ut en antologi "Forskning om den
offentliga sektorn" och ger löpande ut informationsskrifter. Regeringen
redovisade i den forskningspolitiska propositionen år 1993 (prop.
1992/93:170) riktlinjer för det fortsatta arbetet. I denna proposition
föreslås att forskningen om den offentliga sektorn ges fortsatt hög
prioritet.

Skr. 1994/95:220

Statsmaktsbeslut som berör kommunerna

Skr. 1994/95:220

Bilaga 1

Nedan redovisas kortfattat vissa beslut som statsmakterna fattat efter
den 1 januari 1994 och som rör kommuner och landsting. Endast beslut
av mer allmänt intresse och som direkt berör den kommunala sektorn
redovisas. Vissa beslut som tidigare fattats men som trätt i kraft den
1 januari 1994 eller senare redovisas också. I några fall pågår riksdagsbe-
handling av regeringens propositioner.

Kommunallag, kommunalförbundslag, vallag

Vdperioden har förlängts från tre till fyra år (1994:1469).

Personval har 1994 genomförts på försök i sju kommuner - Helsing-
borg, Linköping, Solna, Vaggeryd, Vänersborg, Östersund och Över-
tomeå (prop. 1993/94:129, bet. 1993/94:KU23, rskr. 1993/93:232).
Personval innebär att väljarna kan kryssa för ett namn på det valda
partiets valsedel. För att påverka valet måste minst 5 % av partiets
väljare ha kryssat för samma namn. En kommitté (dir. 1995:7) följer upp
försöksverksamheten. Verksamheten är tänkt att bli permanent i samtliga
allmänna val 1988.

Riksdagen har godkänt Europarådets konvention om utlänningars del-
aktighet i samhällslivet på kommunal nivå (prop. 1992/93:104, bet.
1992/93:KU 13, rskr. 1992/93:64). Konventionen syftar till att lägga fast
vissa grundläggande krav på juridisk likabehandling, utövandet av ut-
länningars politiska rättigheter och institutionella åtgärder som kan
underlätta invandrares deltagande i det offentliga livet på lokal nivå.

Genom propositionen om Lokal demokrati (prop. 1993/94:188, bet.
1993/94:KU40, rskr. 1993/94:379) har ett antal ändringar i kommunal-
lagen genomförts. Dessa innebär sammanfattningsvis att:

nämndernas verksamhetsansvar enligt kommunallagen skall omfatta
även sådan verksamhet som nämnden lämnar över till arman på
entreprenad,

när kommuner och landsting överlämnar en kommunal uppgift till
någon annan än ett helägt kommunalt företag så skall de tillför-
säkra sig möjligheter att kontrollera och följa upp verksamheten,
fullmäktige ges rätt att återkalla uppdragen för samtliga förtroende-
valda i en nämnd vid ett majoritetsskifte under en mandatperiod
vissa särregler i kommunallagen om Stockholms kommun tas bort,
röstberättigade kommun och landstingsmedlemmar kan genom folk-
initiativ väcka fråga i fullmäktige om folkomröstning i en viss
fråga,

fullmäktige ges rätt att medge nämnd att hålla offentliga nämnd-
sammanträden,

jävsreglerna för dubbla engagemang i en nämnd och ett kommunalt
företag skärps och regler om verkan av jäv införs,

7 Riksdagen 1994/95. 1 samt. Nr 220

personalföreträdare får inte rätt att närvara i nämnd när ärenden
handläggs som avser beställning eller upphandling av varor och
tjänster,

fullmäktige får besluta att driften av en viss institution eller an-
läggning av en nämnd får överlämnas till ett självförvaltnings-
organ,

en grundläggande regel om rätt för kommuner och landsting att ta
ut avgifter för tjänster och nyttigheter tas in i kommunallagen.
Kommunallagen kompletteras med en regel om att kommuner och
landsting vid avgiftssättning skall tillämpa den s.k. självkost-
nadsprincipen,

ett internt erbjudande i en kommunal upphandling ur sekretessyn-
punkt skall behandlas på samma sätt som anbud från utomstående.

Lagändringarna har trätt i kraft den 1 juli 1994. Lagändringen i
sekretesslagen har trätt i kraft 1 januari 1995. Riksdagen gav också
regeringen tillkänna att en utredning avseende uppföljning av för-
nyelsearbetet borde komma tillstånd varvid bl.a. åtgärder för att öka
insynen i entreprenadverksamhet borde övervägas.

En ny lag om kommunala folkomröstningar har införts som innehåller
särskilda förfaranderegler. Fullmäktige beslutar om dag för omröstning,
distrikt och lokaler, den fråga som skall ställas, svarsalternativ m.m. Den
lokala valnämnden svarar för genomförande av omröstningen och röst-
längd och röstkort skall upprättas av skattemyndigheten (SFS 1994:692).

Kommuner och landsting har fått en utvidgad rätt att ge internationellt
bistånd i form av utrustning, rådgivning, utbildning eller på annat sätt till
länder där nödsituation råder (prop. 1993/94:189, bet. 1993/94:KU41,
rskr. 1993/94:380). Ekonomiskt bistånd får endast lämnas för att genom-
föra rådgivning och utbildning. Denna utvidgade rätt att ge bistånd
fordrar regeringens tillstånd och får endast ges till länder som erhåller
statligt svenskt bistånd. Reglerna trädde i kraft den 1 juli 1994.

Riksdagen har antagit en lag om försöksverksamhet med medborgar-
kontor (prop. 1993/94:187, bet. 1993/94:KU39, rskr. 1993/94:392). En
femårig försöksperiod med medborgarkontor har inletts den 1 juli 1994.
Olika modeller för medborgarkontor, både sådana med enbart kommunal
verksamhet och sådana där kommunen, myndigheter och allmän försäk-
ringskassa samlokaliserar sin verksamhet skall prövas. Kommunerna ges
i lagen också befogenhet att sluta samarbetsavtal om att utföra för-
valtningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning åt statliga
myndigheter, allmän försäkringskassa samt landsting. Samarbetsavtal får
också träffas med bolag, föreningar eller stiftelser om serviceuppgifter av
allmänt intresse åt kommunmedlemmarna.

Riksdagen har antagit en särskild lag (prop. 1993/94:205, bet.
1993/94:SfU19, rskr. 1993/94:369) om lokal försöksverksamhet med fi-
nansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvården och
socialtjänsten. Samverkan kan ske via en ny organisation kallad be-
ställarförbund. Regeringens tillstånd erfordras.

Skr. 1994/95:220

Bilaga 1

Många mål som tidigare har överklagats från en förvaltningsmyndighet
direkt till kammarrätt skall från den 1 april 1995 överklagas till länsrätt
som första domstolsinstans. Ändringarna omfattar även kommunalbe-
svärsmål. Ärenden om utlämnande av allmänna handlingar överklagas
dock även i fortsättningen till kammarrätt. För att få biståndsmål och
socialförsäkringsmål prövade i andra instans av kammarrätt måste
kammarrätten ha beviljat prövningstillstånd (prop. 1994/95:27, bet.
1994/95:JuU6, rskr. 1994/95:165).

Anställningsskyddslagen (1982:80), medbestämmandelagenochfrämjan-
delagen har förändrats från den 1 januari 1995 med anledning av två EG-
direktiv. Vid övergång av en verksamhet från en arbetsgivare till en
annan skall de anställningsavtal som finns vid tidpunkten för övergången
gå över till den nya arbetsgivaren. Övergången utgör inte i sig saklig
grund för uppsägning men det finns inga hinder för senare uppsägningar
av ekonomiska, tekniska eller organisatoriska skäl. Arbetstagarna skall
ha rätt att välja om de vill vara kvar hos sin tidigare arbetsgivare. Den
nye arbetsgivaren skall vara skyldig att tillämpa den tidigare arbets-
givarens kollektivavtal under ett år.

Giltighetstiden för lagen om undantag för vissa kommuner och lands-
ting från bestämmelserna i lagen om tillsyn av stiftelser har förlängts till
utgången av 1995 (1994:1502).

Riksdagen har (prop. 1993/94:9 bet. 1993/94:LU12, rskr 1993/94:225)
antagit en stiftelselag (1994:1220) som innehåller en utförlig civilrättslig
reglering av stiftelseinstitutet. Stiftelser som är beroende av framtida,
successiva anslag för sin verksamhet omfattas ej av det allmänna stiftelse-
begreppet. Insamlingsstiftelser och kollektivavtalsstiftelser regleras sär-
skilt i lagen. Pensions- och personalstiftelser regleras genom särskild lag.
Lagen träder i kraft den 1 januari 1996.

Den 1 april 1994 trädde den nya ordningslagen (1993:1617) i kraft.
Lagen ger kommunerna rätt att utfärda lokala föreskrifter om den all-
männa ordningen på offentlig plats, användningen av pyrotekniska varor
och ordningen och säkerheten i en kommunal hamn. Lokala ordningsföre-
skrifter utfärdade före den 1 april 1994 upphör att gälla den 1 januari
1996.

Sekretesslag m.m.

Riksdagen har (prop. 1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46)
beslutat om ändring i sekretesslagen, kommunallagen, arkivlagen och
kommunalförbundslagen, vilket ger medborgarna förbättrade möjligheter
till insyn i de kommunala företagen. Beslutet innebär att aktiebolag,
handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner,
landsting och kommunalförbund utövar ett bestämmande inflytande (mer
än 50 % av rösterna eller motsvarande) skall tillämpa offentlighetsprin-
cipen på handlingar som förvaras hos företagen. Reglerna gäller även
dotterbolag där kommuner, landsting eller kommunalförbund har rättsligt
bestämmande inflytande.

Skr. 1994/95:220

Bilaga 1

Enskilda får rätt att hos förvaltningsdomstol överklaga beslut av Skr. 1994/95:220
kommunala företag att inte lämna ut företagets handlingar. Sekretess- Bilaga 1
lagens inskränkningar gäller dock i samma utsträckning som för myndig-
heter. Sekretesslagen utvidgas också till att gälla för villkor i vissa
affärsavtal samt för handlingar som avser uthyrning av bostadslägenheter
och som innehåller personliga uppgifter om hyresgäster, om det kan antas
att de lider men om uppgiften röjs.

Principen om meddelarfrihet skall gälla även kommunala företag. De
jämställs även med myndighet enligt arkivlagen. Kommunalförbundslagen
kompletteras för att klargöra att kommunallagens bestämmelser om kom-
munala företag skall tillämpas - vare sig de har fullmäktige eller
förbundsdirektion. Lagändringarna träder i kraft den 1 januari 1995 (för
vissa kommunala företag den 1 januari 1998).

Uppgifter i anmälan till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd kan
under vissa förutsättningar sekretessbeläggas liksom uppgifter om vissa
offentliganställdas adresser, hemtelefonnummer m.m. Ett undantag har
införts från sekretessen inom socialtjänsten som innebär möjlighet för
enskild som uppnått myndig ålder att få del av uppgifter om biologiska
föräldrar (SFS 1994:595). Andra sekretesslagsändringar som rör kommu-
nerna är sekretess i verksamhet som avser beredskapsförberedelser m.m.
(prop. 1994/95:196) och bestämmelser med anledning av ny alkohollag
(prop. 1994/95:89, bet. 1994/95:SoU9, rskr. 1994/95:106).

Konkurrenslag, lag om offentlig upphandling m.m.

I december 1992 antog riksdagen lagen om offentlig upphandling
(1992:1528). Lagen omfattar även kommunal verksamhet. Därefter har
riksdagen beslutat att reglerna kompletteras med vissa regler även för
mindre upphandlingar och bestämmelser för upphandling av tjänster inom
vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdet. Därigenom
kommer all offentlig upphandling att omfattas av vissa lagregler. En
nyhet i förhållande till det tidigare kommunala upphandlingsreglementet
är att upphandlingen skall kunna prövas i domstol. Dessutom ges
Nämnden för offentlig upphandling rätt att inhämta alla nödvändiga upp-
lysningar från upphandlande enheter.

Riksdagen har antagit en ny lag (1994:615) om ingripande mot otill-
börligt beteende avseende offentlig upphandling (prop. 1993/94:222, bet.
1993/94:FiU22, rskr. 1993/94:383). Lagen gör det möjligt att pröva och
förbjuda vissa konkurrenssnedvridande beteenden från offentliga upp-
handlares sida. Förbud enligt lagen beslutas av Marknadsdomstolen efter
ansökan av i första hand Konkurrensverket. Förbud får förenas med vite.
Lagstiftningen trädde i kraft den 1 juli 1994.

100

Sociala frågor

Barnomsorgen. I propositionen (prop. 1993/94:11, bet. 1993/94: SoUl 1,
rskr. 1993/94:117) skärps kommunens skyldighet att tillhandahålla
barnomsorg genom ändringar i socialtjänstlagen (1980:620). Den
utvidgade lagregleringen på bamomsorgsområdet trädde i kraft den
1 januari 1995. De nya reglerna ger kommunerna en skyldighet att till-
handahålla barnomsorgsplats för barn mellan ett till och med tolv år,
vilket bl.a. innebär krav på en utbyggnad av skolbamomsorgen. Den nya
lagen innehåller också krav på pedagogisk kvalitet både när det gäller
förskoleverksamhet och skolbamomsorg. Grupperna får inte vara för
stora, lokalerna skall vara ändamålsenliga och det skall finnas personal
med utbildning och erfarenhet.

Familjerådgivning. I dag finns ca 150 familjerådgivare i Sverige - de
flesta anställda av landstingen. Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:4,
bet. 1993/94:SoU10, rskr. 1993/94:58) att en regel tas in i socialtjänst-
lagen (1980:620), varigenom kommunerna från den 1 januari 1995 ges
ett ansvar för att familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det.
Dock ges varje kommun frihet att inom vida gränser praktiskt ordna
verksamheten. Familjerådgivning skall även i fortsättningen vara en själv-
ständig verksamhetsgren med högt sekretesskydd för de uppgifter som
lämnas i samband med rådgivningen.

Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:75, bet. 1993/94:SoU14, rskr.
1993/94:118) om privatpraktiserande läkares respektive sjukgymnasters
rätt till ersättning i de fall vårdavtal inte har träffats med landstinget.
Privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster som i dag är uppförda på
förteckning hos allmän försäkringskassa eller fr.o.m. den 1 januari 1994
påbörjar privat verksamhet får rätt att erhålla ersättning från landstinget
enligt en taxa som preciseras av regeringen.

Statsmakterna har beslutat (prop. 1992/93:160, bet. 1992/93:SoU22,
rskr. 1992/93:355) om en husläkarreform. Husläkarlagen (1993:588)
trädde i kraft 1 jan 1994. Riksdagen har dock i april 1994 beslutat (bet.
1993/94: SoU20, rskr. 1993/94:248) att ge regeringen tillkänna att den
snarast bör återkomma till riksdagen med förslag om att lagen skall
avvecklas. Regeringen har nyligen lagt fram en sådan proposition.

Staten har 1991 träffat en överenskommelse med Landstingsförbundet
om en vårdgaranti fr.o.m. 1992 (prop. 1990/91:150 bil. 1:3, bet.
1990/91 :SoU25, rskr. 1990/91:384). Patient som omfattas av vård-
garantin skall bli behandlad inom tre månader. Garantin har förlängts till
1993, 1994 och 1995 utan särskilt bidrag från staten.

Riksdagen beslutade i maj 1993 (prop. 1992/93:159, bet. 1992/93:SoU
19, rskr. 1992/93:321) om förbättrade stöd- och serviceinsatser för
personer med funktionshinder . Den nya lagen (SFS 1993:387) infördes
den 1 januari 1994. Lagen ger personer med funktionshinder rätt till tio
olika former av stöd och service - bl.a. rådgivning, ledsagarservice,
avlösarservice, särskilt boende och en personlig assistent. Lagens
personkrets beräknas uppgå till ca 100 000 personer. Beslut om insatser
kan överklagas till länsrätt.

Skr. 1994/95:220

Bilaga 1

101

För personer som inte fyllt 65 år har en statlig assistansersättning
införts. Assistansersättningen lämnas till personer som har behov av
personlig assistans under i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka.
Ärenden om statlig assistansersättning administreras av Riksförsäkrings-
verket och de allmänna försäkringskassorna. Rätten till assistansersättning
regleras i lagen (1993:389) om assistansersättning och i förordningen
(1993:1090) om assistansersättning.

Genom tillägg i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, har sjukv-
årdshuvudmännen ålagts en skyldighet att erbjuda invånarna habilitering,
rehabilitering och hjälpmedel. För att påskynda utvecklingen har sär-
skilda stimulansbidrag införts. Avsikten är att sammanlagt 1,8 miljarder
kronor skall utges i särskilda stimulansbidrag under åren 1994-1997.

Riksdagen beslutade den 16 december 1994 om vissa förändringar i
lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)
i lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS) samt i lag (1979:943)
om arbetstid m.m i husligt arbete. Förändringarna gäller fr.o.m. den 1
februari 1995 och innebär i korthet att en assistansberättigad inte själv
kan vara arbetsgivare för en personlig assistent som han lever i hushålls-
gemenskap med. Om den assistansberättigade själv är arbetsgivare be-
gränsas den personliga assistentens arbetstid till vad som anges i lagen
om husligt arbete.

Lagändringar har genomförts som klarlägger att entreprenad är tillåten
inom socialtjänsten, hälso- och sjukvården, folktandvården och försöks-
verksamheten med kommunal primärvård (1992:1381,1382,1383 och
1384).

Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:97, bet. 1993/94:SoU16, rskr.
1993/94:150) att lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall
(LVM) ändras på så sätt att kommunerna tar över länsstyrelsernas nu-
varande uppgifter i enskilda ärenden om beredande av vård enligt LVM.
En följdändring föreslås i brottsbalken. Lagändringarna trädde i kraft
den 1 juli 1994.

Kommunerna har fr.o.m. den 1 januari 1995 ett betalningsansvar för
medicinskt färdigbehandlade inom sluten psykiatrisk vård (prop.
1993/94:218, bet. 1993/94:SoU28, rskr. 1993/94:396). Kommuner och
landsting skall komma överens om hur mycket en kommun skall betala
landstingen för medicinskt färdigbehandlade gamla och psykiskt störda
som ligger kvar på sjukhus.

Sjuksköterskeutbildning och vissa andra utbildningar skall kunna
bedrivas av staten och privata och inte bara landsting (prop. 1993/94:177
bet. 1993/94:UbU13, rskr. 1993/94:400)

Staten har fr.o.m. den 1 april 1994 övertagit kommunernas ansvar för
LVM/LVU-hem (prop. 1992/93:61, bet. 1992/93:SoU 10, rskr. 1992/93:
106).

Från den 1 januari 1995 gäller en ny alkohollag (1994:1738). Den nya
lagen innebär att beslut om tillstånd för alkoholservering och beslut om
administrativa åtgärder skall överföras från länsstyrelsen till kommunerna
etappvist under tre år. 1995 övertar kommunerna ansvaret för tillsynen.
1995 och 1996 övertar kommunerna tillståndsgivningen men övergångsvis

Skr. 1994/95:220

Bilaga 1

102

skall länsstyrelserna yttra sig i dessa ärenden. Den 1 januari 1998 är Skr. 1994/95:220
kommunaliseringen fullt genomförd. Kommunerna kommer att få ta ut Bilaga 1
avgift för att finansiera tillsynen (prop. 1994/95:89, bet. 1994/95:SoU9,
rskr. 1994/95:106).

Riksdagen beslöt i december 1994 om en höjning av taket för högkost-
nadsskyddet från 1 600 till 1 700 kronor.

Lagen om husläkare, lagen om läkarvårdsersättning och lagen om er-
sättning för sjukgymnastik har ändrats (prop. 1994/95:109, bet. 1994/95:-
SoUlO, rskr. 1994/95:133). Den s.k. fria etableringen för husläkare,
läkarspecialister och sjukgymnaster har därigenom upphört. De nya
bestämmelserna gäller fr.o.m. den 1 januari 1995. Ändringarna innebär
att nya husläkare, specialistläkare och sjukgymnaster som önskar vara
verksamma som privatpraktiker med offentlig finansiering måste träffa
samverkansavtal med sjukvårdshuvudmannen om detta. Regeringen har
nyligen lagt ett förslag till riksdagen om övergångsbestämmelser.

Bostadsbidrag

Riksdagen har beslutat (prop. 1992/93:174, bet. 1992/93:BoU21, rskr.
1992/93:365) att bostadsbidragens administration skall föras över till
försäkringskassorna och att staten tar över kostnadsansvaret. Genomför-
andet skedde 1 januari 1994.

Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:173, bet. 1993/94:SfU16, rskr.
1993/94:305) att det kommunala bostadstillägget (KBT) ersätts med ett
statligt bostadstillägg till pensionärer fr.o.m. den 1 januari 1995. En
kommun får dock, under en övergångstid på fyra år, kunna besluta om
kompletterande bostadstillägg. Sådant tillägg bekostas av kommunen.

Skola, utbildning

Regeringen har i en skrivelse till riksdagen (1994/95:1) redogjort för det
finska språkets ställning i Sverige. Riksdagen har med anledning därav
gjort ett tillkännagivande till regeringen om kommunernas ansvar för de
finskspråkiga elevernas språkliga och kunskapsmässiga utveckling (bet.
1994/95: UbU4).

Regeringen har föreslagit (prop. 1994/95:212) att utvecklingsstörda
barn och barn som jämställs med utvecklingsstörda under en försöks-
period om fyra år inte får tas emot i särskolan utan vårdnadshavarnas
medgivande. I samband därmed föreslås att begreppen vanlig och särskild
skolplikt i skollagen ersätts med skolplikt. Försöksverksamheten, som
skall ligga till grund för framtida ställningstaganden i frågan, skall följas
upp och utvärderas av Skolverket.

Huvudmannaskapet för vårdutbildningar kan efter särskilda regerings-
beslut (prop. 1993/94:177, bet. 1993/94 UbU:13, rskr. 1993/94:400)
överföras från landsting och kommuner till staten. En särskild utredare,
Vårdutbildningsförhandlaren (dir. 1994:76) har i mars 1995 till regering-

103

en överlämnat förslag till ramavtal beträffande sådan överföring från sex Skr. 1994/95:220
landsting. Bilaga 1

Riksdagen har fattat beslut om nya riktlinjer för en ny läroplan, ny
timplan och nya kursplaner för grundskolan (prop. 1992/93:220, bet.
1993/94:UbUl, rskr. 1993/94:82). Regeringen fattade, med anledning
härav, våren 1994 beslut om ny läroplan, Lpo 94, samt nya kursplaner
för grundskolan. Riksdagen har även fattat beslut om riktlinjer för en ny
läroplan och ett nytt betygssystem för grundskolan, sameskolan, special-
skolan och den obligatoriska särskolan (prop. 1992/93:250, bet.
1993/94:UbU2, rskr. 1993/94:93). Riksdagen har med anledning av
propositionen fattat ett beslut om en ny timplan för grundskolan.
Regeringen fattade, med anledning härav, beslut om ny läroplan, Lpf 94,
för det obligatoriska skolväsendet. För genomförande av skolreformer har
129 miljoner kr i särskilda medel reserverats.

Den 1 juli 1995 införs den nya läroplanen för det obligatoriska skol-
väsendet (Lpo 94). Den gäller för grundskolan, sameskolan, specialskolan
och den obligatoriska särskolan. Den nya läroplanen, timplanen och
kursplanerna införs successivt med början i årskurserna 1-7. Samtidigt
införs ett nytt mål-och kunskapsrelaterat betygssystem. Enligt detta skall
betyg sättas fr.o.m. höstterminen i årskurs 8. En tregradig betygsskala
skall tillämpas.

En lag om entreprenadförhållanden inom skolan trädde i kraft

den 1 januari 1994 (SFS 1993: 802).

Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit att den garanterade
undervisningstiden i gymnasieskolan sänks. En minskning av kommun-
bidraget sker därvid enligt finansieringsprincipen.

Enligt riksdagens beslut (prop. 1993/94:242, bet. 1993/94:UbU20,
rskr. 1993/94:421) skall fr.o.m. den 1 januari 1996 hemkommunerna be-
tala bidrag till fristående särskolor. En överföring av medel kommer
därvid att ske från statsbidraget till kommunbidraget. Vidare föranleder
en ändrad finansiering för riksidrottsgymnasiema fr.o.m. den 1 juli 1996
att medel förs över från kommunbidraget till staten.

Regeringen beslutade den 25 november 1993 att upphäva föreskrifterna
om till vem uppdrag får ges att anordna komvux, särvux och svensk-
undervisning för invandrare (sfi). Detta innebär att det från den 1 januari
1994 inte finns någon begränsning till vem kommunerna får överlåta
genomförandet för denna utbildning.

Regeringen föreslår i prop. 1994/95:157 att kommunernas bidrag till
fristående skolor på gymnasienivå skall sänkas från 85 % av den genom-
snittliga kostnaden för en elev i den kommunala grundskolan till 75 %.
Dessa regler skall gälla i avvaktan på att utredningen om friskolor (dir.
1995:16) redovisat sina slutsatser.

Flyktingfrågor

Riksdagen har (prop. 1993/94:51, bet. 1993/94:SfU06, rskr. 1993/94:76)
beslutat att de kommuner som träffar avtal med Invandrarverket om

104

kraftigt ökad mottagning av flyktingar skall få ett särskilt stimulansbidrag
på 25 OOO kronor per mottagen flykting. En förutsättning var att kommu-
nen tog emot dessa flyktingar före den 1 oktober 1994. Stimulansbidraget
ges utöver den schablonersättning som kommunen redan får av staten
i dag. Riksdagen har efter regeringens proposition (prop. 1994/95:26)
beslutat, att stimulansbidraget även skall utgå för flyktingar som tas emot
under fjärde kvartalet 1994. Syftet med stimulansbidraget har varit att
underlätta ett snabbt mottagande i kommunerna.

Genom förslag i budgetpropositionen (prop. 1993/94:100) har riks-
dagen beslutat att ett särskilt konjunkturtillägg betalas till kommuner för
flyktingar mottagna under år 1991 för att ersätta den hittills uppskattade
genomsnittliga merkostnaden för socialbidrag som inte täcks av schablon-
ersättningen. Konjunkturtillägget är 35 000 kronor för vuxen flykting och
5 000 kronor för barn under 16 år. Riksdagen har också beslutat att
staten skall en lämna ersättning för utlänningar i åldern 55-60 år som tas
emot under fjärde kvartalet 1993 och under år 1994 som motsvarar de
faktiska kostnaderna för socialbidrag (liksom för åldersgruppen över 60
år). Vidare föreslås i budgetpropositionen att schablonersättningen ut-
betalas vid tre tillfällen i stället för två och att tiden för utbetalning
utsträcks ett halvt år. Samtidigt införs krav på att kommunen skall
upprätta en introduktionsplan för alla flyktingar för vilka schablonersätt-
ning lämnas.

Genom proposition (prop. 1993/94:126, bet. 1993/94:UbU10, rskr.
1993/94:341) om svenskundervisning för invandrare (sfi) beslutade riks-
dagen om vissa ändringar i skollagen och vissa regelförenklingar. Bl.a.
skall asylsökande inte längre ha rätt att delta i sfi. Tidsgränsen på två (i
vissa fall tre år) för kommunernas skyldighet att erbjuda sfi slopas för
dem som har rätt till sfi. Undervisningen skall erbjudas och påbörjas så
snabbt som möjligt efter bosättningen. Om inte särskilda skäl finns måste
det ske inom sex månader. Betyg och centralprov införs.

Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit att 125 miljoner
kronor avsätts till en nytt anslag på statsbudgeten för budgetåret
1995/96 för särskilda insatser i invandrartäta storstadsområden. Syftet
med insatserna bör vara att stärka kompetensen och öka arbetskrafts-
deltagandet bland de boende i dessa områden samt att konkret bidra till
en god social utveckling och förhindra utanförskap. Finansiering av de
nya anslagsmedlen sker genom omfördelning från anslaget för ersättning
till kommunerna för flyktingmottagandet. Regeringen har för avsikt att
föreslå ytterligare särskilda insatser i invandrartäta områden i det
program för användning av medel från Europeiska socialfonden som skall
överlämnas till EU-kommissionen före den 1 april 1995.

Enligt en proposition, Mottagande av asylsökande m.m. (prop.
1993/94:94, bet. 1993/94:SfU 11, rskr. 1993/94:188) - som riksdagen
tog beslut om i mars 1994 - gäller fr.o.m. den 1 juli 1994 bl.a. att
asylsökande fått samma rätt till ekonomiskt bistånd oavsett om de vistas
på en förläggning eller har eget boende i en kommun. Därutöver kan

Skr. 1994/95:220

Bilaga 1

105

8 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 220

beviljas viss bostadsersättning för de som har eget boende. De nya
reglerna innebär också att Invandrarverket skall svara för all utbetalning
av försörjningsbidrag till de asylsökande även när de vistas i en kommun.

Miljö och plan

I budgetpropositionen 1989/90 angav regeringen att ett mål för kommu-
nerna skulle vara att källsortering ?n hushålls- och industriavfall skulle
ske fr.o.m. 1994. Kommunerna fick därvid ökade möjligheter att före-
skriva källsortering.

I den s.k. kretsloppspropositionen (prop. 1992/93:180) angavs att ett
producentansvar skulle införas successivt för vissa avfallstyper. Detta
producentansvar innebär att kommunernas ekonomiska och fysiska
skyldigheter minskar i motsvarande mån. Ett producentansvar har införts
t.ex. för glas- och aluminimumförpackningar från den 1 januari 1994 och
för tidningspapper från den 1 juli 1994. Kommunerna kan fortsätta med
nuvarande insamlingssystem men då som entreprenörer åt industrin.

Riksdagen har (prop. 1993/94:110, bet. 1993/94:JoU16, rskr.
1993/94:210) beslutat att den kommunala skyldigheten att ordna tran-
sporter avseende miljöfarligt avfall avskaffas. Vidare föreslås att
kommunen vidtar åtgärder för att förbättra insamlingen av kvicksilver-
haltiga varor.

Riksdagen har (prop. 1993/94:111, bet. 1993/94:JoU19, rskr.
1993/94:256) beslutat att kommunerna bör följa rekommendationen i
Agenda 21 om att senast år 1996 utarbeta lokala handlingsprogram för
kommunens samlade arbete med att skapa en god livsmiljö.

Plan- och bygglagen har ändrats (prop. 1993/94:178, bet. 1993/94:
BoU18, rskr. 1993/94:372) varigenom bl.a ett nytt system för bygglov-
sprövningen samt för tillsyns- och kontrollförfarande i samband med
byggande har införts. Träder i kraft den 1 juli 1995.

Ekonomi och finansiering

För att hålla tillbaka skattehöjningar 1994 beslutade riksdagen att de
kommuner och landsting som inte höjde skatten fick dela på 4,2 miljarder
kronor (prop. 1992/93:150, bet. 1992/93:FiU29 rskr. 1992/93:345).
Samtidigt avskaffades skattestoppet.

Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:75, bet. 1993/94:SoU14, rskr.
118) att skatteutjämningsavgiften för landstingen avskaffas fr.o.m. år
1994.

Riksdagen har våren 1994 beslutat om 100 miljoner kronor i R(JT-
bidrag för äldrebostäder (bet. 1993/94: AU21). För 1995 har riksdagen
beslutat att bidraget fortsätter att utgå enligt tidigare regler men bidrag
kan ges även till bostäder för personer med funktionshinder. Vidare höjs
bidragsnivån till 20 % och bidragsramen höjs med 100 miljoner kronor.

Skr. 1994/95:220

Bilaga 1

106

Regeringen har medgett befrielse från stämpelskatt vid överlåtelse av Skr. 1994/95:220
bostadsfastigheter till kommunala bolag. Bilaga 1

Räddningstjänst och civilt försvar

Civilförsvaret upphör att existera som statlig organisation (prop.
1994/95:7, bet. 1994/95:FöU2, rskr 1994/95:80). I stället blir be-
folkningsskydd och räddningstjänst en kommunal uppgift även under höjd
beredskap. Staten skall betala kommunerna en årlig ersättning för deras
beredskapsförberedelser inom det civila försvaret. Ersättningen beräknas
till 161,2 miljoner kronor det första året. Den nya lagen om civilt försvar
reglerar kommunernas, landstingens och de kyrkliga kommunernas ansvar
för det civila försvaret. Den nya lagen innehåller också bestämmelser om
hemskydd, verksskydd, befolkningsskydd och skall ersätta civilförsvarsla-
gen samt lagarna om kommunal beredskap och kyrklig beredskap.
Lagändringarna träder i kraft den 1 juli 1995.

Övrigt

Regeringen har 1994 beviljat 2 miljoner kronor till uppbyggnaden av
lokala frivilligcentraler, s.k. resursbanker, i 20 kommuner. Frivillig-
centralerna ska förmedla kontakter mellan personer som behöver hjälp
och personer som vill hjälpa till. I frivilligcentralernas verksamhet ingår
allt från att hjälpa gamla att handla mat och att gå ut med hunden till att
förmedla vänkontakter.

Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:40, bet. 1993/94:NU11, rskr.
1993/94:80) att den verksamhet de regionala utvecklingsfonderna be-
driver skall överföras till nya regionala utvecklingsbolag. Landsting och
kommuner erbjuds att vara delägare i de regionala bolagen, vilka förut-
sätts samarbeta med och upphandla tjänster av privata företag och orga-
nisationer. Verksamheten kommer även fortsättningsvis att främst vara
inriktad på information, rådgivning och finansiering. Vidare skall bolagen
i samverkan med andra regionala och lokala organ bedriva verksamhet
inriktad på att främja nyföretagande.

Riksfärdjänsten kommunaliserades från den 1 januari 1994 (prop.
1992/93:150, bet. 1992/93:TU39, rskr. 1992/93:445).

Regeringen har (prop. 1993/94:147, bet. 1993/94:SfU 15, rskr. 1993/
94:368) beslutat att särskilda medel anslås bl.a. för ett utvecklingsarbete
för att öka kvinnorepresentationen i beslutande församlingar.

Kommunen har getts ansvaret för att inom ramen för socialtjänstlagen
eller på annat sätt lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer
(prop. 1993/94:123).

107

Utredningsförslag och pågående utredningsarbete

Skr. 1994/95:220

Bilaga 2

Nedan redovisas visst pågående utredningsarbete samt lagda utrednings-
förslag som är föremål för vidare beredning.

Demokrati, organisation och EU

Utredningen om konsekvenserna för svenska kommuner och landsting
vid ett EU-medlemskap konstaterar i sitt slutbetänkande (SOU 1994:2) att
den starka kommunala självstyrelsen och det demokratiska inflytandet i
svenska kommuner och landsting kan upprätthållas och vidareutvecklas
vid ett svenskt medlemskap i EU. Kommunernas och landstingens verk-
samhet och finansiering påverkas inte i någon avgörande grad av ett
EU-medlemskap.

Lokaldemokratikommittén har i ett delbetänkande, Sekretesslagen i
en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140), lagt fram förslag
för att komma tillrätta med de problem som uppstår då två nämnders
verksamheter slås samman eller när en verksamhet inom ett sekretessom-
råde delas mellan flera nämnder, t.ex. genom en organisation med
beställar-utföramämnder. Förslaget bereds inom regeringskansliet.

Lokaldemokratikommittén har vidare i ett delbetänkande, Förtroende
valdas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) lagt fram
förslag till sanktioner för att komma till rätta med vissa överträdelser från
kommuners och landstings sida. Revisorerna föreslås få i uppgift att
granska lagligheten i kommunala beslut. Nämnderna föreslås också få rätt
att vägra verkställa vissa beslut som har överklagats eller strider mot lag
eller annan författning. Ett personligt vitesansvar föreslås också införas
för förtroendevalda eller anställda (vid delegering). En kommun skall
också kunna åläggas vite vid domstolstrots i samband med förvaltningsbe-
svär. Förslagen har remissbehandlats och bereds inom regeringskansliet.

En parlamentarisk utredning gör en samlad uppföljning och utvärdering
av de reformer och omfattande förändringar som har skett i kommuner-
nas organisation och verksamhetsformer (dir. 1994:151). Utredningen
skall särskilt utvärdera konsekvenserna med avseende på bl.a. demokrati,
effektivitet, kvalitet och fördelningen av kommunala nyttigheter, utarbeta
förslag till åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn i och
kontroll av kommunal verksamhet främst då denna bedrivs på entrepre-
nad samt lämna förslag om hur det kommunala förnyelsearbetet framdeles
skall kunna följas upp och utvärderas. Utredningsarbetet skall vara
avslutat den 1 juli 1996.

En särskild utredare kartlägger och analyserar vilka förvaltnings-
uppgifter innefattande myndighetsutövning som kan handläggas vid med-
borgarkontor (dir. 1994:26). Studien gäller exempelvis ärendetyper inom
polis-, socialförsäkrings-, skatte-, och arbetsmarknadsområdena. Rättsliga
möjligheter skall analyseras och lagförslag utarbetas. Möjligheter att
använda informationsteknologi skall studeras. En samordningsgrupp för

109

försök med medborgarkontor skall stimulera etableringen av medborgar-
kontor. Gruppen skall därvid svara för vissa samordningsaktiviteter.
Gruppen skall också svara för att en särskild utvärdering av försöksverk-
samheten kommer till stånd.

En beredningsgrupp för att behandla kommunala och regionala frågor
inom den europeiska unionen har inrättats. Gruppen skall utgöra forum
mellan regeringen och kommunförbunden för information och samråd i
frågor som aktualiseras med anledning av EES-avtalet och i övrigt har
betydelse för kommuner och landsting vid ett medlemskap i den Euro-
peiska unionen.

Fri och rättighetskommitten föreslår i ett betänkande (SOU 1994:117)
att en ny princip införs i förvaltningsrätten som innebär att beslut i
förvaltningsärenden som huvudregel får överklagas hos de allmänna
förvaltningsdomstolarna såvida inte något annat föreskrivits. Vidare
föreslår kommittén att rättsprövningslagen omarbetas för att tillförsäkra
den enskilde en sådan rätt till domstolsprövning som avses i artikel 6 i
Europakonventionen samt införande av s.k. dröjsmålstalan som ger den
enskilde möjlighet att i domstol få prövat om ett förvaltningsärende
onödigt uppehålls hos den myndighet som har att fatta beslut i ärendet.

Vid valen förra året genomfördes försök med personval i sju av landets
kommuner. Dessa försök skall nu utvärderas (dir. 1995:7). Arbetet skall
vara slutfört den 31 december 1995.

I en promemoria från Finansdepartementet (Ds 1995:7) föreslås att
kommuner och landsting skall vara skyldiga att hålla en författnings-
samling. Det skall vidare finnas en förteckning över gällande för-
fattningar som har beslutats av kommunen respektive landstinget. Den
nya ordningen föreslås träda i kraft tidigast den 1 juli 1997. Förslaget
remissbehandlas för närvarande.

I en promemoria från Finansdepartementet (Ds 1995:13) om upp-
dragsverksamhet redovisas ett förslag som innebär att kommunala
aktiebolag får bedriva viss linjetrafik på uppdrag av annan kommun,
landsting eller trafikhuvudman. Uppdragsverksamheten skall ske på
affärsmässig grund och särredovisas. Vidare föreslås att nämnd på vissa
villkor och efter överenskommelse med annan kommun eller landsting får
uppdra åt en anställd i den kommunen eller landstinget att fatta beslut på
nämndens vägnar. Möjligheten att anlita personal från en annan kommun
anser utredningen vara värdefull t.ex. när kommunen saknar viss specia-
listkompetens. Vidare redovisas vissa överväganden avseende andra
områden där samverkan över kommun-gränser kan vara önskvärd.
Förslaget remissbehandlas för närvarande.

Sjukvård, sociala frågor m.m.

Hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000)
studerar alternativa former för sjukvårdens finansiering och organisation.
Modeller som studeras är bl.a. en primärvårdsstyrd vård, en reformerad
landstingsmodell och en obligatorisk sjukvårdsförsäkring. Kommittén har

Skr. 1994/95:220

Bilaga 2

110

fått tilläggsdirektiv (dir. 1994:152) och skall nu utgå från dagens system
med landsting och kommuner som finansiärer och tillhandahållare av
hälso- och sjukvård. Kommittén skall bl.a. överväga åtgärder som stärker
patientens ställning, resursbehov fram till år 2010, erfarenheterna av de
nya former för styrning som tillämpats samt formerna för den statliga
styrningen.

Socialtjänstkommittén, som bl.a. har i uppdrag att överväga möjlig-
heterna att åstadkomma större enhetlighet mellan kommunernas social-
bidragsnormer, har i delbetänkandet (SOU 1993:30) lämnat förslag till
en precisering av lagregleringen av rätten till bistånd innebärande att en
miniminorm införs. Förslaget har remissbehandlats och bereds inom rege-
ringskansliet.

Social tjänstkommittén har i sitt huvudbetänkande Ny socialtjänstlag
(SOU 1994:139) lagt förslag till en omarbetad socialtjänstlag. I lagför-
slaget förstärks anhörigstödet och när det gäller åtgärder mot barn skall
barnets bästa alltid sättas i första rummet. Tillståndplikten för privat
bedriven omsorg utvidgas något liksom återbetalningsskyldigheten för
ekonomiskt bistånd. En bestämmelse införs i lagen om att socialtjänstens
insatser skall vara av god kvalitet samt att verksamheten skall följas upp
och utvärderas. Socialtjänsten blir skyldig att till kommunfullmäktige
rapportera tendenser till ogynnsam utveckling av sociala förhållanden.
Vidare skall sociala konsekvensanalyser göras inför ett beslut om större
förändring av fysisk miljö eller kommunal verksamhet. En årlig rapport
om förändringar i de sociala förhållandena skall tas fram.

Avgiftsutredningen (dir. 1993:127) har som huvuduppgift att beskriva
avgiftssystemen för olika stöd-, service- och vårdinsatser för personer
med funktionshinder samt analysera hur avgifterna förändrats under
senare år. Utredningen skall pröva bl.a. om det finns behov av att ut-
veckla särskilda högkostnadsskydd för funktionshindrade personer.
Avgiftsutredningen beräknas kunna avsluta sitt arbete i april 1995.

Samreseutredningen (K 1993:06) har till uppgift att lägga fram förslag
för att åstadkomma bättre samordning i fråga om resor med kommunal
färdtjänst och riksfärdtjänst, sjukresor samt kollektiva färdmedel och bl.a.
prövas möjligheterna att lagstifta om enhetligt huvudmannaskap. Utred-
ningsarbetet beräknas vara klart till sommaren 1995.

Socialstyrelsen har i en andra årsrapport (1994:13) beskrivit utveck-
lingen när det gäller Ädel-reformen. Slutomdömet är att den skapat bättre
möjligheter för kommunerna att effektivisera äldreomsorgen och att den
somatiska korttidssjukvården samtidigt kunnat effektiviseras. På några
områden som rör samverkan mellan huvudmännen - rehabilitering,
hjälpmedel och hemsjukvård - finns kvarstående problem. När det gäller
kvaliteten på medicinska insatser och omvårdnad inom framför allt
sjukhemsvården krävs ökade ansträngningar av kommunerna.

I september 1994 hade försäkringskassorna fått 6 700 ansökningar om
ersättning för personlig assistans. Samtidigt ligger det genomsnittliga
antalet timmar, 74 per vecka, dubbelt så högt som beräknats. Uppdelning
av ansvar och finansiering mellan kommun och försäkringskassa har

Skr. 1994/95:220

Bilaga 2

111

skapat vissa bekymmer t.ex. vid bedömning av vilka som har rätt till Skr. 1994/95:220
assistans. Bilaga 2

Ett förslag ompatientskadelag (SOU 1994:75) har utarbetats. Kommu-
nerna och landstingen skall svara för de skador som orsakas av vård-
givare som saknar föreskriven försäkring. Åtagandet skall skötas genom
en patienförsäkringsförening som de betalningsansvariga skall vara med-
lemmar i. Förslaget har remissbehandlats och bereds inom regerings-
kansliet.

Socialstyrelsen har på uppdrag av regeringen följt hur situationen
utvecklas för barn och ungdomar med anledning av det förnyelsearbete
som pågår i kommuner och landsting. I en slutrapport Barns villkor iför-
ändringstider (1994:4) redovisas att erfarenheterna av integration och
samordning av olika verksamheter är goda men omställningsproblemen
har i bland varit stora. Långsiktig planering och kontinuerlig uppföljning
saknas i stor utsträckning. Besparingar görs i något större utsträckning
i verksamhet som riktar sig till barn och unga än i verksamheten i övrigt.
Det gäller t.ex. den öppna fritidsverksamheten och barnomsorgen. Inom
barnomsorgen är kvaliteten god på de flesta håll men ett växande antal
kommuner uppvisar brister i flera viktiga kvalitetskriterier. Antalet barn
per heltidsanställd har ökat från fyra till fem sedan 1991. Även i skol-
bamomsorgen ökar gruppstorleken och personaltätheten minskar. Alla
barn med särskilda behov av stöd får inte det stöd de behöver - det
gäller speciallärare i skolan, minskad hemspråksundervisning, små barn
sätts i stora grupper osv. Barnavårdscentralerna bedömer att barnens
psykiska hälsa försämrats de senaste två åren.

En rapport från Socialstyrelsen - Socialtjänsten och de nya styrsyste-
men visar att kommunerna har klarat sina sociala uppgifter trots de
senaste årens ekonomiska problem. Kvaliteten i barnomsorgen har dock
sjunkit något och färre pensionärer har fått hemtjänst. Det har skett en
produktivitetsökning i kommunerna men det är inte så mycket en effekt
av nya styrformer som brist på pengar. Avgifterna har höjts och varierar
mer än tidigare. Men fortfarande är det bara 8 % av kostnaderna för vård
och omsorg som täcks av taxor.

Finansdepartementet har i december 1994 gett SCB i uppdrag att
genomföra fördjupade undersökningar av kommunernas avgifter inom
barn- och äldreomsorgen.

I ett delbetänkande av Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansie-
ring och organisation (SOU 1994:132) föreslås att landstingens med-
verkan vid finansiering, planering och genomförande av klinisktforsknings-
och utvecklingsarbete inom vården lagregleras i Hälso- och sjukvårdsla-
gen. Detta för att skapa ökad klarhet i frågan om landstingens ansvar för
verksamheten.

Utbildning

En översyn av lärarutbildningen har påbörjats. Den berör även den av
kommunerna bedrivna fortbildningen av lärare.

112

En parlamentarisk kommitté följer utvecklingen i gymnasieskolan (dir.
1994:12). Enligt tilläggsdirektiv i november 1994 skall kommittén även
studera hur det nya betygssystemet tillämpas i gymnasieskolan.

De fristående kolornas framtida villkor skall ses över av en parlamenta-
risk utredning (dir. 1995:16). Enligt direktiven skall kommittén överväga
hur kommunernas inflytande vid tillståndsgivningen skall stärkas och om
kriterier för godkännande av fristående skolor kan behöva ändras. Vidare
skall kommittén lämna förslag till delat tillsynsansvar mellan Skolverket
och kommun. Kommittén skall slutligen lämna förslag till regler för
bidragsgivning samt överväga om fristående skolor även fortsättningsvis
skall ha rätt att ta ut elevavgifter. Utredningsarbetet skall vara avslutat
den 1 november 1995.

Regeringen har tillsatt en utredning som skall följa och stimulera
skolans inre arbete. Jämsides med denna utredning avser regeringen vidta
åtgärder för att underlätta spridandet av goda och intressanta exempel på
hur skolans inre arbete bör och kan utvecklas (dir. 1995:19). I kommit-
téns uppdrag ingår bl.a. att belysa det inre arbetet i skolan ur perspekti-
ven klass, kön, funktionshinder och etnisk och kulturell tillhörighet.
Kommittén skall också, med beaktande av det underlag en särskild ut-
redare sammanställt under hösten 1994 ("Där man inte har något inflytan-
de finns inget personligt ansvar" En översyn av elev- och föräldrarin-
inflytandet i skolan, Ds 1995:5) överväga hur elev- och föräldrarin-
flytandet skall kunna stärkas.

Regeringen har för avsikt att tillsätta en kommitté med uppgift att
lämna förslag till mål för ett nationellt kunskapslyft för vuxna. Kommittén
skall bl.a. se över i vilken utsträckning nuvarande former för vuxenut-
bildning och organisationen av den samhällsstödda vuxenutbildningen kan
tillfredsställa de ökande behoven av återkommande utbildning och defi-
niera roller och föreslå en ansvarsfördelning som leder till en rationell
användning av samhällets resurser. Vidare skall kommittén särskilt se
närmare på komvux och flexibiliteten i utbildningssystemet.

Regeringen avser också att uppdra åt Skolverket att ägna särskild
uppmärksamhet åt hur skolans resurser fördelas.

I en studie till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (Ds
1994:56) har Statskontoret beräknat kostnaden per elev i fasta (1990 års)
priser mellan 1970/71 och 1990/91. I fasta priser (1990 års) ökade
elevkostnaden från 26 500 kronor till 50 300 kronor i grundskolan. I
gymnasieskolan ökade kostnaden från 33 300 kronor till 62 000 kronor.
Mellan 1990 och 1992 har utbildningskostnaderna relativt sett minskat
medan lokalkostnaderna ökat.

Utredningen om förlängd skolgång har i betänkandet Grunden för
livslångt lärande (SOU 1994:45) behandlat frågor om förlängd skolgång
och sänkt skolplikt. Betänkandet har remissbehandlats. Regeringen
kommer under 1995 att ta ställning till betänkandet.

Skolverket har upptäckt brister hos var fjärde friskola, när 110 av de
friskolor som varit igång mer än ett år granskats (i dag finns 217
friskolor). Den vanligaste kritiken gäller outbildade lärare och oskäliga
terminsavgifter. Skolorna har rättat sig efter kritiken. En skola har över-

Skr. 1994/95:220

Bilaga 2

113

klagat Skolverkets föreläggande. När det gäller kommunala skolor skall Skr. 1994/95:220
Skolverket skall nu granska hur den kommunala kontrollen över skolorna Bilaga 2
fungerar i sex kommuner.

Miljö och plan

Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö har i sitt be-
tänkande Kommunerna och miljöarbetet (SOU 1993:19) lagt förslag för
att förbättra tillsynen inom miljöområdet. I utredningen konstateras stora
skillnader mellan omfattning och kvalitet av tillsynen i de olika kommu-
nerna. Kommunerna bör ha huvudansvaret för tillsynen av miljöfarlig
verksamhet men länsstyrelsen skall svara för tillsyn av vissa anläggningar
med omfattande miljöpåverkan. Förslagen i betänkandet följs nu upp
genom Miljöbalksutredningen.

Miljöbalksutredningen (M 1993:04) har i uppdrag att ta fram ett nytt
förslag till miljöbalk och skall bl.a. lämna förslag till organisationsför-
ändringar. Däri ingår t.ex. att lämna förslag angående ansvarsfördelning
mellan myndigheter på olika områden samt formerna för tillsyn.

I Lantmäteri- och inskrivningsutredningens slutbetänkande föreslås att
kommunal fastighetsregistrering finansieras genom fastighetsdatasystemet,
att priset sänks med två tredjedelar för uppgifter ur allmänna kart-
databaser och att kommunerna frivilligt - och mot ersättning av staten
- kan registrera planer, kvarters- och adressregister.

Plan- och byggutredningen har i sitt betänkande Miljö och fysisk
planering (SOU 1994:36) lagt förslag om den kommunala översiktspla-
neringen, miljökonsekvensbeskrivningar och skydd av natur- och
kulturmiljön m.m.

PBL-utredningen har i ett betänkande (SOU 1994:134) lagt förslag om
ändrad instansordning för överklagande av plan- och byggärenden. I
betänkandet behandlas också frågor om statlig kontroll enligt 12 kap.
PBL.

Ekonomi och finansiering

Ett förslag till ny lag om allmänna vatten och avloppsanläggningar har
utarbetats av en arbetsgrupp. I lagförslaget föreslås möjlighet att ta ut
avgifter som motsvarar de reella kostnaderna vid nya anslutningar till
VA-nätet. Förslaget har remissbehandlats och bereds inom regerings-
kansliet.

Statskontoret har på uppdrag av ESO granskat det offentliga stödet till
partierna (Ds 1994:31). Av det totala stödet på 705 miljoner kronor
svarar landstingen för 189 miljoner och kommunerna för 310 miljoner.
Huvuddelen är ett mandatstöd (82 %). Grundstöd, utbildning, politiska
sekreterare m.m svarar för resterande del. Per invånare varierar stödet
mellan 8-80 kr beroende på kommun. Medlemsavgifter svarar för under
10 % av intäkterna i samtliga partier. Arvoden och ersättningar till

114

förtroendevalda uppgår till 184 miljoner kronor för landsting och Skr. 1994/95:220
870 miljoner för kommuner. 531 personer var lönebidragsanställda. Bilaga 2

Räddningstjänst och civil beredskap

Räddningstjänstutredningen har avslutat sitt arbete med ett betänkande
(SOU 1994:67). Utredningen föreslår att sotningsmonopolet i kommuner-
na avskaffas och fastighetsägarna får själva ansvara för att sotningen blir
gjord. Kommunernas räddningsnämnder föreslås bli ansvariga för brand-
skyddskontrollen av fastigheterna. Räddningstjänstlagen föreslås ändras
också, så att kommunerna får tillåta att privata företag utför räddningsin-
satser som kräver särskild kompetens. Huvudansvaret och planeringen av
räddningstjänsten skall dock ligga kvar hos kommunen liksom det före-
byggande arbetet. Räddningsledaren, som har stora befogenheter mot
enskilda, skall också vara en person som är anställd av kommunen. Den
nuvarande regionindelningen avskaffas för att medge större flexibilitet.
Regeringen har i ett pressmeddelande redovisat att en proposition
grundad på förslaget ej kommer att läggas fram.

Hot- och riskutredningen har i sitt betänkande Ett säkrare samhälle
(SOU 1995:19) utarbetat ett antal scenarion som beskriver risker i det
fredstida samhället. En stor andel av förslagen berör kommunerna.
Utredningen har identifierat fyra områden där behovet av åtgärder är
särskilt stort - styrning av samhällets åtgärder, en effektivare sam-
hällsplanering, ökad tillgång till reservkraft och en helhetssyn för hela
hotskalan fred - krig.

Flyktingfrågor

Regeringen beslutade den 24 november 1994 att tillsätta två parlamenta-
riska kommittéer. Den ena kommittén skall göra en översyn av den
svenska invandrings- och flyktingpolitiken (dir. 1994:129) och den andra
kommittén en översyn av den svenska invandrarpolitiken (dir. 1994:130).
Båda utredningarna kan komma att få betydelse för kommunernas
flyktingmottagande. Inte minst den invandrarpolitiska utredningen, vars
arbete skall vara avslutat senast den 31 december 1995, kan komma att
få direkta konsekvenser för det praktiska flyktingmottagandet i kommu-
nerna. Särskilda åtgärder i s.k. invandrartäta bostadsområden skall också
övervägas liksom åtgärder för att minska flyttningar under den första
tiden i Sverige.

115

Övrigt

Skr. 1994/95:220

Bilaga 2

Regeringen har tillsatt en utredning (dir. 1993:37) Trygghet i samhället.
Utredningen skall bl.a. se över rollfördelningen mellan polisen, kommu-
nerna och enskilda när det gäller att skapa trygghet mot brott. Bl.a. skall
utredningen pröva om kommunerna kan ges en större möjlighet att orga-
nisera övervakning av ordning och trafik samt viss tillståndsverksamhet.
Utredningen har avgett ett betänkande Trygghet mot brott i lokalsamhället
(SOU 1994:122) och beräknas avsluta sitt arbete under våren 1995.

Riksdagen har (prop. 1994/95:152) beslutat om en ny lagstiftning om
sådana revisorer som har särskild behörighet att utföra lagstadgad
revision. Bl.a. anges krav på utbildning, praktik, oberoende ställning
m.m. som skall gälla för godkända och auktoriserade revisorer. Frågan
om de s.k. lekmannarevisorenas roll, ställning och ansvar behandlas inte
i propositionen utan bereds för närvarande i regeringskansliet. Ett förslag
kommer att presenteras under 1995.

Richard Murray, chefekonom på Statskontoret, och projektmedlemmar
på Statskontoret och SCB har i en rapport till ESO (Ds 1994:24) redo-
visat den offentliga sektorns produktivitetsutveckling 1980-1992. I
rapporten redovisas bl.a. en årlig produktivitetsminskning för kommuner
och landsting på 0,7 % (1980-1991). Om motsvarande beräkning görs
med de studier som omfattar 1992 visar den en ökad produktivitet detta
år. Ar 1992 minskar också den reala kostnaden svagt i den kommunala
sektorn som helhet. De delstudier som gjorts visar ungefär samma bild,
dvs en negativ produktivitetsutveckling under 1980-talet men en positiv
utveckling 1992. Exempelvis ökade produktiviteten 1992 inom hälso- och
sjukvården (ca 3 %), grundskolan (ca 2 %) och den kommunala
gymnasieskolan (ca 2 %). För barnomsorgen redovisas en positiv produk-
tivitetsutveckling sedan 1988 och 1992 var den ca 8 %. För äldreomsorg
saknas uppgift för 1992 men för 1991 redovisas en negativ siffra, ca
6 %. När det gäller hälso- och sjukvården antas att uppgången 1992 kan
vara av engångskaraktär och bero på ÄDEL-reformen. Den samlade
effekten (inkluderande den till kommunerna överförda verksamheten) kan
dock inte mätas. För grundskolan konstateras en språngvis ökning av de
reala kostnaderna i samband med lärarnas kommunalisering. I rapporten
konstateras att mycket kan göras för att förbättra kostnads- och presta-
tionsredovisningen i den offentliga verksamheten.

Arbetsrättsutredningen har i sitt delbetänkande (SOU 1994:83) lagt
fram förslag till anpassning av den svenska arbetsrätten i förhållande till
två EU-direktiv. Dessa direktiv har betydelse när vid överlåtelser av
verksamhet mellan två huvudmän. Bl.a. föreslås ändring som innebär att
de arbetstagare som arbetar i en verksamhet som överlåts, automatiskt
skall få följa med den nya arbetsgivaren, Kommittén förslår också att det
skall införas ett förbud mot uppsägningar på grund av överlåtelse. -
Under de senaste 15 åren har 31 verksamhetsområden bytt huvudman.
Kommunerna har tagit över 12 verksamheter av stat och landsting.Det
redovisar Statskontoret i en rapport om huvudmannaskapsförändringar
(Stkt 1994:24).

116

En parlamentarisk kommitté (dir. 1995:20) skall ta fram underlag för
bostadspolitiken på längre sikt. I uppdraget ingår även att klarlägga
kommunernas ansvar inom bostadsförsörjningen och överväga vilka
bostadspolitiska medel som kommunerna behöver för att uppfylla sitt
ansvar.

En parlamentarisk kommitté har tillkallats (dir. 1994:151) för att göra
en samlad utvärdering av de reformer och omfattande förändringar som
har skett i kommunernas och landstingens organisation och verksamhets-
former samt föreslå åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas
inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Kommittéen skall särskilt
utvärdera konsekvenserna av organisatoriska förändringar och nya
verksamhetsformer med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet,
kvalitet, fördelningen av samhällsekonomiska konsekvenser. Vidare skall
kommittén utarbeta förslag till åtgärder som stärker medborgarnas
möjligheter till inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Särskild
uppmärksamhet bör ägnas frågor rörande insyn i och kontroll av
kommunal verksamhet som bedrivs på entreprenad.

Skr. 1994/95:220

Bilaga 2

117

Finansdepartementet

Skr. 1994/95:220

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträdet den 12 april 1995

Närvarande: Statsrådet Sahlin, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén,
Peterson, Hellström, Thalén, Freivalds, Wallström, Persson, Tham,
Schori, Blomberg, Heckscher, Hedborg, Andersson, Uusman, Nygren,
Ulvskog, Sundström, Johansson

Föredragande: Statsrådet Persson

Regeringen beslutar skrivelse 1994/95:220 Utvecklingen inom den
kommunala sektorn.

118

Regeringens skrivelse

1994/95:220

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Innehållsförteckning

1 Översiktlig sammanfattning

2 Ekonomi

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin

2.2 Kommunsektorns utgifter och inkomster

2.3 Ekonomiskt resultat och ställning

2.3.1 Kommunsektorn

2.3.2 Kommuner

2.3.3 Landsting

2.4 Kommunal koncernredovisning

3 Verksamheten år 1994

3.1 Vård och omsorg

3.1.1 Sjukvården minskar kostnaderna och ökar produktiviteten

3.1.2 Barnomsorgen närmar sig full behovstäckning

3.1.3 Äldreomsorgen byggs ut men behovet är stort

3.1.4 Handikappomsorg

3.1.5 Socialt behandlingsarbete, alkohol- och narkotikafrågor

Socialbidrag

Missbrukarvård

Kvalitet och måluppfyllelse

Barn och ungdomsvård

3.2 Skola

3.2.1 Grundskolan får fler elever men färre anställda

3.2.2 Gymnasieskolan har genomgått stora förändringar

Skr. 1994/95:220

3.2.3 Vuxenutbildning efterfrågas

3.2.4 Utredningar

3.3 Flyktingmottagande

3.4 Räddningstjänst

3.5 Civil beredskap

4 Ledning, uppgifter och organisation

4.1 Nya kommuner och ny politisk ledning från 1995

4.2 Uppgiftsfördelningen mellan stat, landsting ochkommuner har ändrats

4.3 Anpassning av verksamheten till ekonomiska ramar

4.4 Stora förändringar i organisation och verksamhetsformer

4.4.1 Organisatoriska förändringar

4.4.2 Nya verksamhetsformer

4.5 Kommunala företag ökar sin omsättning

4.6 Antalet anställda minskar

5 Den kommunala demokratin

5.1 Kommunal demokrati i utveckling

5.2 Medborgarnas påverkansmöjligheter

5.3 Insynen i den kommunala verksamheten

6 Internationellt samarbete

7 Forskning om kommuners och landstingsverksamhet

Statsmaktsbeslut som berör kommunerna

Kommunallag, kommunalförbundslag, vallag

Sekretesslag m.m.

Konkurrenslag, lag om offentlig upphandling m.m.

Sociala frågor

Bostadsbidrag

Skola, utbildning

Flyktingfrågor

Miljö och plan

Ekonomi och finansiering

Räddningstjänst och civilt försvar

Övrigt

Utredningsförslag och pågående utredningsarbete

Demokrati, organisation och EU

Sjukvård, sociala frågor m.m.

Utbildning

Miljö och plan

Ekonomi och finansiering

Räddningstjänst och civil beredskap

Flyktingfrågor

Övrigt

Finansdepartementet

4.2 Uppgiftsfördelningen mellan stat, landsting och
kommuner har ändrats

7 Forskning om kommuners och landstings
verksamhet