Skr.
1994/95:217
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 20 april 1995
Ingvar Carlsson
Lalla Freivalds
(Justitiedepartementet)
I skrivelsen framläggs en strategi för samhällets samlade åtgärder mot
den ekonomiska brottsligheten.
Regeringens avsikt är att påtagligt minska den ekonomiska brottslig-
heten genom åtgärder som innebär en kraftig förstärkning av samhällets
samlade insatser mot sådan kriminalitet.
En utveckling och effektivisering skall ske när det gäller att före-
bygga, upptäcka samt utreda och lagfora ekonomisk brottslighet. Ökad
tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet.
Myndigheterna skall arbeta problemorienterat och i nära samverkan
med varandra. Kompetensen hos myndigheterna skall höjas.
Näringslivet måste ta ett större ansvar i kampen mot den ekonomiska
brottsligheten.
Härutöver berörs i skrivelsen bl.a. följande åtgärder:
- förstärkt skattekontroll och förenklad skattelagstiftning
- förbättrad myndighetsstruktur
- gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna
- affärsetik, intemkontroll och affärskontroll inom näringslivet
- snabbare utredning och process
- effektivare rutiner i samband med konkurs
- förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser, revisorer m.m.
- uppföljning av bankkrisen
- sanering av utsatta branscher
- kontroll i samband med tillståndsgivning m.m.
- effektivare lagstiftning om penningtvätt
1 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 217
- effektivare sanktionsregler
- aktivt internationellt arbete, bl.a. inom EU
- ökad forskning
- information till allmänheten
- effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet.
Skr. 1994/95:217
Skr. 1994/95:217
1 Bakgrund.................................. 4
2 Problembeskrivning........................... 7
3 Inriktning i stort av samhällets åtgärder............... 11
4 Förstärkt skattekontroll m.m...................... 18
5 Effektivare myndighetssamverkan och myndighetsorganisation . 20
6 Utvecklande av myndigheternas kompetens............. 26
7 Ett större ansvar för näringslivet ................... 27
8 Uppföljning av bankkrisen....................... 29
9 Effektivare lagstiftning om penningtvätt............... 30
10 Effektivare rutiner i samband med konkurs............. 31
11 Snabbare utredning och process.................... 32
12 Effektivare sanktionsregler....................... 33
13 Internationellt arbete .......................... 35
14 Kontroll i samband med tillståndsgivning m.m...........36
15 Ökad forskning.............................. 37
16 Ökad information till allmänheten .................. 38
17 Effektivare styrning och uppföljning av
myndigheternas verksamhet ...................... 39
18 Riktlinjer för myndigheterna...................... 40
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 april 1995 . . 41
Ett allvarligt samhällsproblem
Den ekonomiska brottsligheten är ett allvarligt samhällsproblem.
Skadeverkningarna av den ekonomiska brottsligheten är av skilda
slag. I hög grad är det enskilda personer som drabbas. De får exempel-
vis inte betalt för nedlagt arbete eller också kan de förlora sin anställ-
ning som en konsekvens av att spelreglerna för näringsverksamheten
inte följs. Också näringsidkare och företag kan drabbas av att inte få
betalt för sina prestationer eller genom att bli lurade i affärsverksamhe-
ten på annat sätt. Till brottsoffren hör alltså exempelvis anställda, del-
ägare, långivare, leverantörer, konkurrenter och egenföretagare.
Brottslighet av det här slaget får i sin tur konsekvenser för närings-
livet som helhet exempelvis genom att konkurrensen blir snedvriden
eller att tilliten i affärsförhållanden luckras upp. Effektiviteten i närings-
livet blir mindre, om konkurrenstrycket sjunker. Det får negativa följ-
der som högre priser, lägre sysselsättning och lägre tillväxt i samhälls-
ekonomin.
Det allmänna drabbas av den ekonomiska brottsligheten även genom
uteblivna skatteintäkter och genom att utbetalningar från statskassan
görs på oriktigt underlag. Momsbedrägeri och bidragsfusk är några
exempel.
När ekonomisk brottslighet förekommer i verksamheter som påverkar
miljön, kan skador visa sig i form av en försämring av livsmiljön för
människor, fauna och flora.
Skadeverkningarna visar sig också på det internationella planet. Inte
minst har avregleringen av valutamarknaden och den fria rörligheten av
kapital skapat en delvis ny situation. Ekonomisk brottslighet innefattar
inte sällan transaktioner över gränserna. Stora belopp förs mellan län-
derna bl.a. i samband med penningtvätt, som innebär att vinsterna från
brottslig verksamhet tvättas exempelvis för att kunna investeras i laglig
affärsverksamhet. I många fall görs vinsterna från brottsligheten oåt-
komliga i länder som är s.k. skatteparadis.
En speciell form av brottslighet är bedrägerier inom EU:s bidragssy-
stem, som bl.a. leder till att de gemensamma medlen inom unionen inte
kommer till användning för avsedda ändamål.
På lång sikt leder den ekonomiska brottsligheten till allvarliga konse-
kvenser också på det moraliska planet: uppluckring av det allmänna
rättsmedvetandet, förflackning av etiken i affärsförhållanden och mins-
kad respekt för skattesystemet och for bidragssystemen. Det är ingen
överdrift att påstå att både samhällsekonomi och samhällsmoral hotas av
den ekonomiska brottsligheten.
Bankkris och skalbolagshärvor - två varnande exempel
Exempel på hur ekonomisk brottslighet kan utvecklas kan man finna i
bankkrisen under slutet av 1980-talet och åren därefter. Även om bank-
krisen inte i första hand uppstod som en följd av ekonomisk kriminalitet
Skr. 1994/95:217
är det klart att ekonomisk brottslighet florerade i samband med krisen Skr. 1994/95:217
och bidrog till de stora kreditförlusterna.
Såväl lagar som interna bankregler och bankpraxis åsidosattes i sam-
band med lånetransaktioner. Lån beviljades utan tillräcklig kontroll och
uppföljning och utan att tillräckliga säkerheter krävdes. Bankernas
ledningar såg inte till att gällande regler följdes och lyssnade inte på
varnande ord från bl.a. bankernas intemrevisorer. En sund affarsanda
fick stå tillbaka för expansionsiver.
Detta ledde till att spelutrymmet ökade högst väsentligt för oseriösa
och rentav kriminella låntagare. Detta förfall när det gäller seriös
näringsverksamhet medverkade till kreditförluster i mångmiljardklassen
och till att skattebetalarna i flera fall fick träda in för att rädda ban-
kerna. Många personliga tragedier följde i bankkrisens spår.
Ett annat exempel är de s.k. skalbolagshärvoma, som innefattade en
omfattande kriminalitet och som kom att få stora ekonomiska
konsekvenser.
Skalbolagen köptes i stor omfattning av kriminella med enda avsikt att
lägga beslag på bolagens tillgångar utan att betala skatter och avgifter.
Bolagen köptes ofta med bolagens egna pengar - en oseriös finansiär
låg ute med köpeskillingen under en kortare tidrymd (”sekundlån”) och
fick sedan betalt ur bolagets egen kassa. Obeskattade vinstmedel och
andra tillgångar i bolaget togs över av köparen utan att skattemyndig-
heter eller andra fordringsägare fick någon möjlighet att göra sina krav
gällande.
Över 6 000 bolag har ingått i skalbolagshärvor. En enda härva kunde
omfatta överlåtelser av flera hundra bolag i olika delar av landet. Den
brottsliga vinsten i en av de största härvorna har beräknats till över 150
miljoner kronor.
\äd är ekonomisk brottslighet?
I början av 1980-talet definierades ekonomisk brottslighet som brottslig-
het som
- har ekonomisk vinning som direkt motiv,
- har kontinuerlig karaktär och bedrivs systematiskt,
- förövas inom ramen för en näringsverksamhet som inte i sig
är kriminaliserad men som utgör grunden för de kriminella gärningarna,
- är kvalificerad i den meningen att de enskilda brotten är av stor
omfattning, rör stora samhälleliga värden eller drabbar grupper av en-
skilda.
Utvecklingen har gått därhän att också andra former av straffbara
handlingar kan räknas in i den ekonomiska brottsligheten. En ny defini-
tion som kunnat godtas av alla har dock ännu inte formulerats.
Klart är att den ekonomiska brottsligheten kan se ut på många olika
sätt. Det handlar ofta men inte alltid om brott som begås i näringsverk-
samhet. Andra slag av ekonomisk brottslighet kan vara t.ex. olagliga
transaktioner med pengar, värdepapper el. dyl. som en person gör utan
att vara företagare. På det området förefaller brottsligheten att vara
under snabb utveckling. Också olika former av bidragsfusk, särskilt i Skr. 1994/95:217
näringsverksamhet, är av intresse i sammanhanget.
Ett nytt inslag är att yrkeskriminella mer än tidigare ger sig på ekono-
misk brottslighet som ett av flera sätt att tjäna pengar på brott. I många
fall finns kopplingar mellan ekonomisk brottslighet och annan kriminali-
tet, exempelvis narkotikabrottslighet och våldsbrottslighet. Det förekom-
mer också att ett företag praktiskt taget uteslutande används som en
täckmantel för ekonomisk brottslighet. Här kan man säga att brottet är
själva affärsidén.
Straffrättsligt faller den ekonomiska brottsligheten ofta under bestäm-
melser om borgenärsbrott, skattebrott eller brott mot uppbörds lagstift-
ningen. Andra straffbestämmelser i brottsbalken eller inom specialstraff-
rätten kan också bli aktuella. Miljöbrottslighet kan i det här samman-
hanget också räknas till den ekonomiska brottsligheten.
Ekobrottslighetens omfattning
Att exakt ange omfattningen av den ekonomiska brottsligheten är omöj-
ligt. Det beror bl.a. på att ekobrottsligheten är så komplex och att upp-
följningssystemen är bristfälliga.
Brottsstatistiken kan närmast ge intryck av att den ekonomiska brotts-
ligheten har stannat av eller rentav minskat under 1990-talet. Verklig-
heten är dock snarare att samhället inte har förmått hålla jämna steg
med brottsutvecklingen. Sannolikt har den ekonomiska brottsligheten
ökat betydligt under en lång tid.
Den totala omfattningen av den ekonomiska brottsligheten har i vissa
sammanhang angivits till 100-150 miljarder kronor per år. Beloppet
avser hela den s.k. svarta ekonomin och får anses osäkert. Liksom i
fråga om annan grov kriminalitet tycks det vara ett begränsat antal per-
soner som står för en förhållandevis stor del av den grova ekonomiska
brottsligheten.
Riksdagsrevisorernas rapport
Riksdagens revisorer har gjort en ingående genomlysning av den
ekonomiska brottsligheten. Revisorernas iakttagelser och slutsatser har
redovisats i rapporten (1993/94.6) Den ekonomiska brottsligheten och
rättssamhället.
I rapporten visar revisorerna på brister i fråga om samhällets åtgärder
mot ekobrottsligheten. En huvudanledning till bristerna är enligt reviso-
rerna att det inte finns någon samlad styrning av åtgärderna.
Revisorerna betonar att den ekonomiska brottsligheten måste bekäm-
pas med många olika slags åtgärder. Det handlar om lagstiftning men
också om myndighetssamarbete, arbetsmetoder, kompetensutveckling
m.m. Viktigt är enligt revisorerna att återupprätta etik och moral inom
näringslivet.
Riksdagen har i december 1994 beslutat att inte vidta några åtgärder i
anledning av revisorernas rapport med hänvisning till vad regeringen
hade givit till känna om innehållet i sin kommande strategi mot g
ekonomisk brottslighet (bet. 1994/95:JuU21).
Regeringens ekobrottsberedning Skr. 1994/95:217
Åtgärder mot ekonomisk brottslighet folier inom flera departements om-
råden. Det är en uppgift för justitieministern att samordna regeringens
åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten.
För att biträda justitieministern med samordningen har regeringen i
december 1994 inrättat en särskild arbetsgrupp inom regeringskansliet,
regeringens ekobrottsberedning. Ordföranden i beredningen är politiskt
utsedd. I övrigt medverkar företrädare för Justitiedepartementet,
Finansdepartementet och Näringsdepartementet. Andra departement
medverkar i beredningens arbete efter behov. Beredningen hör organisa-
toriskt till Justitiedepartementet, där dess kansli också finns.
Den första uppgiften för regeringens ekobrottsberedning har varit att
utarbeta den strategi för kampen mot den ekonomiska brottsligheten
som redovisas i denna skrivelse. Som ett led i arbetet har beredningen
sammanträffat med företrädare för myndigheter, näringsliv, organisatio-
ner m.fl. för att inhämta fakta och synpunkter. Det fortsatta arbetet
inom beredningen kommer att inriktas bl.a. på att samordna de påbör-
jade eller planerade projekt inom skilda departement, utredningar, myn-
digheter m.m., som omfattas av strategin och som kortfattat presenteras
nedan. Vissa projekt kommer att bedrivas i beredningens egen regi
exempelvis när flera departements områden berörs.
En viktig utgångspunkt för strategin är de förslag som Riksdagens
revisorer lagt fram i sin rapport om den ekonomiska brottsligheten.
Det är också en uppgift för regeringens ekobrottsberedning att följa
upp de åtgärder som vidtas mot den ekonomiska brottsligheten. Bered-
ningen kommer att ta initiativ till ytterligare åtgärder som kan visa sig
behövas. Beredningen kommer att svara för utarbetandet av en årlig
rapport till riksdagen om den ekonomiska brottsligheten.
Erfarenheterna visar att det är en stor och svår uppgift för samhället att
bekämpa ekonomisk brottslighet på ett effektivt sätt.
Den ekonomiska brottsligheten kom i politikens fokus under
1970-talet och har sedan dess föranlett åtskilligt från statsmakternas
sida i fråga om utredning, lagstiftning, myndighetsorganisation och re-
surstilldelning. Satsningarna har emellertid inte kunnat förhindra att den
ekonomiska brottsligheten har ökat och utvecklat nya former.
Frihetens baksida
Det finns flera orsaker till att den ekonomiska brottsligheten är så svår-
bemästrad.
En viktig omständighet är att den ekonomiska brottsligheten kan sägas
vara den illegala baksidan av ett fritt näringsliv. Ekobrottsligheten ut-
nyttjar det fria näringslivets regler och verksamhetsformer. Därigenom
begränsas samhällets handlingsfrihet när det gäller motåtgärder i viss -j
mån. Åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten måste ju hela tiden
avvägas så att man inte sätter käppar i hjulet också för den seriösa Skr. 1994/95:217
näringsverksamheten.
Den ekonomiska brottsligheten anpassar sig snabbt till förändrad lag-
stiftning för att kunna dra fördel av regelsystemet och av svagheter i
fråga om kontrollen. Inte minst drar brottslingarna fördel av att skatte-
systemet är så komplext.
Att den ekonomiska brottsligheten utnyttjar det fria näringslivets reg-
ler och verksamhetsformer bidrar till att göra brottsligheten svårupp-
täckt och svårutredd. Stora kontrollinsatser kan behövas för att upptäcka
och klarlägga olagliga transaktioner bland alla de affärstransaktioner
som sker och som i de allra flesta fäll är helt legitima.
Den ekonomiska brottsligheten underlättas av sådana inslag i sam-
hällsutvecklingen som gynnar utvecklingen av brottslighet i allmänhet.
Det handlar bl.a. om den tilltagande anonymiteten i samhället, den
ökande rörligheten för människor, varor och kapital, den fortgående in-
ternationaliseringen samt den tekniska utvecklingen, främst datorise-
ringen.
Svårigheter för myndigheterna
En speciell svårighet när det gäller bekämpning av den ekonomiska
brottsligheten är att den ställer särskilda krav på myndigheterna i fråga
om handläggningen av mål och ärenden.
Ett och samma brottsliga förfarande kräver normalt sett insatser från
ett antal olika myndigheter. Typexemplet är att
- skattemyndigheten, kronofogdemyndigheten eller en konkursförvaltare
upptäcker något som kan vara ett ekobrott,
- åklagare inleder förundersökning,
- polisen genomför utredningen under åklagarens ledning,
- skatterevisorer eller andra kan medverka i brottsutredningen,
- en domstol dömer i målet, om åklagaren väcker åtal,
- högre rätt tar vid, om domen överklagas,
- kronofogdemyndigheten försöker driva in undandragen skatt, utdömt
skadestånd eller medel som förverkats. (Här bortses från kriminal-
vårdens roll när det gäller att verkställa fängelsedomar.)
Vid sidan av den handläggningskedjan kan det pågå en skatteprocess
i skattedomstol för att pröva skattefrågor.
För en snabb och effektiv handläggning krävs en nära samverkan
mellan de berörda myndigheterna. Handläggningen kräver dessutom en
särskild, i många fall specialistbetonad kompetens, exempelvis i fråga
om affärs- och skattejuridik, ekonomi eller miljöfrågor. Utredningarna
blir ofta mycket stora och långdragna. Det medför svårigheter när det
gäller att leda och avgränsa utredningsarbetet och leder till att betydan-
de myndighetsresurser kan behöva sättas in i en och samma utredning.
Det har visat sig svårt för myndigheterna att fullt ut bemästra svårig-
heterna.
Trots de kraftiga resurstillskotten för bekämpning av ekonomisk brotts-
lighet framför allt under 1980-talet kunde brottsligheten inte tryckas
tillbaka. Småningom kom resurserna, i konkurrensen mellan olika
prioriterade verksamhetsområden, att delvis tas i anspråk för andra Skr. 1994/95:217
ändamål, inte minst hos polisen.
Kompetensuppbyggnaden har inte varit tillräcklig. Den kompetens
som inte minst polismyndigheterna skaffat sig har i många fall gått ned.
Det kan bero på att vidareubildningen har varit otillräcklig eller på att
myndighetens ekobrottsexperter har sökt sig till andra arbetsuppgifter.
Samverkan mellan myndigheterna har visserligen utvecklats men inte
tillräckligt. I brist på enhetliga regler har myndighetssamverkan och
andra arbetsrutiner utvecklats olika på olika håll och oftast varit bero-
ende av initiativ från enskilda tjänstemän. Utvecklingen i fråga om ar-
betsmetoder för ekobrottsbekämpning har kommit av sig nästan helt.
För närvarande går utvecklingen åter i rätt riktning när det gäller re-
sursinsatser, kompetensuppbyggnad och samverkan mellan myndighe-
terna. De grundläggande problemen kvarstår dock.
Huvudproblemet kan i dag inte sägas vara bristen på resurser för
bekämpning av ekonomisk brottslighet. Problemen har snarare att göra
med att resurserna inte används på effektivast möjliga sätt. Det hänger
delvis samman med en kompetensbrist samt brister i fråga om långsik-
tighet och samordning när det gäller myndigheternas verksamhet. Erfa-
renheterna visar på svårigheten att få genomförda förbättringar inom
ekobrottsbekämpningens område att bli bestående i konkurrens med
andra prioriterade verksamheter vid myndigheterna.
Kommunerna har en viktig roll i sammanhanget, både som tillstånds-
och tillsynsorgan i vissa fall och i samband med offentlig upphandling.
Konkursförvaltare har mycket viktiga uppgifter när det gäller att upp-
täcka och medverka till utredning av ekonomisk brottslighet. Också i
fråga om sådana organ utanför den statliga myndighetssfären har det
visat sig svårt att samordna verksamheten och använda resurserna på
effektivast möjliga sätt i kampen mot den ekonomiska brottsligheten.
Brister i näringslivets självskydd
Av grundläggande betydelse är värderingar och praxis inom näringslivet
och dess organisationer. De fackliga organisationerna har också stor
betydelse. En nyckelroll har företagens revisorer med sina unika möjlig-
heter att i ett tidigt skede upptäcka företeelser som är brottsliga eller
befinner sig i gråzonen mot kriminalitet.
I viss mening kan man säga att den ekonomiska brottsligheten är ett
resultat av att näringsliv och organisationer inte har förmått upprätthålla
en tillräckligt hög etik, en tillräckligt stark intern kontroll och en till-
räcklig kontroll av vilka man gör affärer med.
Naturligtvis vore det orealistiskt att tro att näringsliv och organisa-
tioner skulle kunna ta bort förutsättningarna helt och hållet för den eko-
nomiska brottsligheten genom egna åtgärder. Detta så mycket mera som
mycket av den ekonomiska brottsligheten begås av yrkeskriminella och
andra som seriösa näringsidkare helt tar avstånd från.
Samtidigt står det klart att affärsetiken och näringslivets egen kontroll
inte genomgående ligger på en nivå som är tillfredsställande med hän-
syn till intresset av att förebygga och avslöja ekonomisk brottslighet. Skr. 1994/95:217
Det visas inte minst genom erfarenheterna från bankkrisen.
Det bör inom näringslivet finnas en stor och ännu delvis outnyttjad
potential när det gäller att förebygga och på annat sätt motverka
ekonomisk brottslighet. Det finns mycket god vilja inom näringslivet att
göra en insats på detta område. Men man har inte nått så långt som
man borde kunna.
Internationell utveckling
Den ökande internationaliseringen har, som en oönskad bieffekt, lett till
en ökning av den internationella brottsligheten. Härigenom får också
den ekonomiska brottsligheten en större spelplan.
I framtiden kan Sverige komma att beröras av olika slag av
ekonomisk brottslighet som än så länge huvudsakligen finns i andra län-
der. Hit hör exempelvis ett enligt uppgift omfattande fusk med EU:s
bidragssystem.
En annan företeelse som inger oro är den kraftiga ökningen av krimi-
naliteten inom länder i det tidigare östblocket. Där förekommer bl.a. en
ekonomisk kriminalitet av maffiatyp med nära kopplingar till annan
grov brottslighet, såsom narkotikahandel.
En nationell samling mot ekonomisk brottslighet
Insikten att den ekonomiska brottsligheten är ett samhällsont som måste
bekämpas är inte ny. Under 1980-talet satsade samhället mycket kraft
och mycket pengar på att bygga upp ett effektivt försvar mot ekobrotts-
ligheten. Lagstiftningen ändrades för att förbättra kontrollen. Myndighe-
terna fick väsentligt utökade resurser för ekobrottsbekämpning och myn-
dighetskompetensen utvecklades. Under några år var bekämpning av
den ekonomiska brottsligheten otvivelaktigt ett av samhällets mest upp-
märksammade och prioriterade områden.
Vinsterna av dessa satsningar blev kortvariga. Samhället förmådde
inte hålla fast vid de gjorda prioriteringarna. Resurser och kompetens
gick till stora delar förlorade. Delvis torde utvecklingen ha berott på att
kampen mot den ekonomiska brottsligheten på ett olyckligt sätt kom att
bli en politisk stridsfråga. Hotet från den ekonomiska brottsligheten
underskattades, trots allt. Statsmakternas signaler kom därmed efter
hand att framstå som otydliga. Myndigheterna förlorade sin ledstjärna
och ekobrottsbekämpningen kom till slut att hanteras som en fråga av
sekundärt intresse.
Det är nu nödvändigt att på nytt göra kampen mot den ekonomiska
brottsligheten till en fråga av högsta prioritet för samhället. Den förlo-
rade terrängen måste återtas och en ny offensiv sättas in. Utvecklingen
i fråga om ekobrottsligheten, inte minst på det internationella planet,
har gjort att hotbilden är allvarligare i dag än under 1980-talet. Sam-
tidigt har vi kunnat lära av de misstag som gjorts. Regeringens eko-
brottsberedning har mött en stor samstämmighet och beredvillighet från
myndigheter, näringsliv och organisationer när det gäller att nu på nytt
ta itu med den ekonomiska brottsligheten på allvar. Det finns i dag
10
bättre förutsättningar än tidigare för en bred politisk enighet och en Skr. 1994/95:217
nationell samling i kampen mot den ekonomiska brottsligheten.
Ett samlat grepp
Den ekonomiska brottsligheten är alltså en mycket komplicerad före-
teelse. Den anpassar sig till förändringar i fråga om regler, konjunktu-
rer och samhällsförhållanden i övrigt. Den utnyttjar luckor och svaghe-
ter i regelsystemen.
Olika delar av samhället och olika aktörer berörs av den ekonomiska
brottsligheten: myndigheter, näringsliv, organisationer, enskilda. Den
ekonomiska brottsligheten drar i hög grad fördel av att aktörerna delvis
styrs av olika regelverk och inte alltid lyckas samarbeta så bra som de
borde.
Som den största bristen i fråga om kampen mot den ekonomiska
brottsligheten framstår bristen på samordning.
För att med framgång kunna bekämpa den ekonomiska brottsligheten
är det nödvändigt med åtgärder på stor bredd. Det handlar bl.a. om lag-
stiftning inom olika områden men också om myndigheternas samverkan,
arbetsmetoder och organisation. Av stor betydelse är intemkontroll och
andra åtgärder från näringslivets sida. Åtgärderna måste hållas samman
inom en gemensam, sektorövergripande strategi för att säkerställa att de
hänger ihop med varandra och verkar i samma riktning.
De grundläggande dragen i en sådan strategi redovisas i avsnitt 3. I
de följande avsnitten presenteras de olika åtgärderna närmare.
Den ekonomiska brottsligheten i samhället skall minskas genom
åtgärder som innebär en effektivisering i fråga om att
- förebygga,
- upptäcka samt
- utreda och lagfora ekonomisk brottslighet.
En ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet. Det
innebär bl.a. att kontrollen skall effektiviseras och att myndighe-
terna skall utveckla ett problemorienterat arbetssätt.
Kampen mot den ekonomiska brottsligheten är en prioriterad
verksamhet för myndigheterna. Särskild vikt skall läggas vid att
- samordna myndigheternas prioriteringar och
utveckla myndigheternas samarbete samt att
- höja kunskaperna och myndighetskompetensen i fråga
om ekonomisk brottslighet.
Näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot den ekono-
miska brottsligheten genom att utveckla affärsetik och kontroll.
11
De kriminalpolitiska målen
Regeringen anser att utgångspunkten för samhällets samlade åtgärder
mot den ekonomiska brottsligheten måste vara att det är ett gemensamt
intresse för medborgarna, näringslivet och det allmänna att bekämpa
denna brottslighet effektivt. Målet måste vara att minska den ekono-
miska brottsligheten i landet.
Delmålen skall vara att effektivisera samhällets samlade åtgärder när
det gäller att
- förebygga,
- upptäcka samt
- utreda och lagfora ekonomisk brottslighet.
Alla de tre angivna sidorna av ekobrottsbekämpningen är viktiga och
samverkar med varandra. En förhållandevis större vikt än i dag bör
dock läggas vid det förebyggande arbetet. En sådan avvägning är det
effektivaste sättet att på sikt kunna minska den ekonomiska brottslig-
heten.
Det förebyggande arbetets betydelse
Erfarenheter från bekämpning av kriminalitet i allmänhet visar att rep-
ressiva åtgärder, hur viktiga de än är, inte ensamma räcker för att
minska brottsligheten. Först genom olika slag av förebyggande arbete
skapas förutsättningar för att bryta en negativ brottsutveckling.
I det brottsförebyggande arbetet har givetvis polisen och andra myn-
digheter viktiga uppgifter. Men för en varaktig framgång krävs att de
som själva kan utsättas för brottsligheten eller annars berörs av den tar
aktiv del i den brottsförebyggande verksamheten. Annorlunda uttryckt:
om inte de potentiella brottsoffren skyddar sig själva i samarbete med
polisen och andra, så är chanserna små att kunna pressa tillbaka brotts-
ligheten.
Detta har lett till att det brottsförebyggande arbetet numera prioriteras
inom polisens verksamhet och inom kriminalpolitiken i övrigt (se t.ex.
prop. 1989/90:155 Förnyelse inom polisen, s. 13 samt 1995 års budget-
proposition, bil. 3 s. 8 och 24). Arbetet har lett till framgång, än så
länge visserligen på det lokala planet i första hand.
Den ekonomiska brottsligheten är visserligen speciell till sin karaktär.
Men i grunden handlar det om samma slags fenomen som annan brotts-
lighet. Lagarna bryts av personer som ser en möjlighet att vinna egna
fördelar och som hoppas på att inte bli upptäckta. Också ekonomisk
brottslighet kan förebyggas genom åtgärder som innebär att tillfällena
till brott blir färre, att vinningen blir mindre eller att riskerna blir
större. Det kan hävdas att den ekonomiska brottsligheten i särskilt hög
grad är känslig för åtgärder från rättsväsendets sida och från olika kon-
trollorgan.
Slutsatsen är att en ökad tonvikt måste läggas på att förebygga den
ekonomiska brottsligheten. Målet måste vara att fältet för presumtiva
ekobrott minskas bl.a. genom att upptäcktsrisken ökar, liksom risken
for socialt och affärsmässigt avståndstagande från omgivningens sida.
Skr. 1994/95:217
12
En ökad tonvikt på det förebyggande arbetet leder bl.a. till att kon- Skr. 1994/95:217
troller av olika slag kommer i blickpunkten. Det handlar både om
kontroll genom offentliga organ, t.ex. skattekontroll, och om närings-
livets egen kontroll (se bl.a. avsnitt 4, 5, 7 och 14).
Det innebär också att polisen och andra berörda myndigheter skall
utveckla ett problemorienterat arbetssätt när det gäller den ekonomiska
brottsligheten i linje med vad som gäller i fråga om polisverksamhet i
allmänhet. Arbetsmetoderna måste utvecklas.
Det betyder bl.a. att uppsökande insatser riktas mot de områden där
problem, i detta fall ekonomisk brottslighet, finns eller bedöms finnas.
För att lyckas måste myndigheterna arbeta i nära samverkan. Det
behövs både för att lösa de konkreta brottsfallen och andra ärenden och
för att mera långsiktigt ta bort förutsättningarna för liknande brotts-
lighet.
Ett exempel på förebyggande arbete, som har börjat tillämpas i några
län, är att polisen och skatteförvaltningen tar en förebyggande kontakt
med näringsidkare som synes befinna sig i riskzonen för att dras in i
ekonomisk misskötsamhet och kriminalitet. Vid besöket informeras
näringsidkaren om sina skyldigheter i fråga om skattebetalning m.m.
Besöket följs upp genom kontroll och förnyat besök.
Gemensamma kontrollaktioner och punktinsatser byggda på en ge-
mensam myndighetsstrategi måste bli ordinarie inslag i verksamheten. I
många fall kan det vara effektivt att organisera verksamheten för
branschvisa kontroller i nära samverkan mellan myndigheterna. Myn-
digheter med uppgifter i fråga om kontroll, tillsyn och tillståndsgivning
måste flytta fram sina positioner i förhållande till den ekonomiska
brottsligheten. I vissa fall kan regelverken behöva ses över för detta
ändamål.
Ett ökat ansvar för näringslivet
Regeringen anser att näringslivet måste ta ett större ansvar i kampen
mot den ekonomiska brottsligheten.
Det finns flera skäl för detta. Till att börja med drabbas näringslivet
självt hårt av den ekonomiska brottsligheten. Det är alltså ett stort egen-
intresse för näringslivet att motverka den ekonomiska brottsligheten.
Det är rimligt att näringslivet bär en stor del av bördan av att skydda
sig mot ekonomisk brottslighet.
Näringslivet har vidare unika möjligheter att förebygga ekonomisk
brottslighet samt att uppmärksamma och sätta stopp för den i ett tidigt
skede av ett brottsförlopp. Den ekonomiska brottsligheten innefattar ju
i många fäll affärer och andra kontakter med det seriösa näringslivet.
Då bör det seriösa näringslivet också kunna skydda sig ganska väl
exempelvis genom kontroller av blivande affärskontrahenter och genom
en aktsamhet vid avtalsslut och annars i affärsförhållanden.
Inom näringslivet finns ett delvis lagreglerat system för intemkontroll
genom revisorer, offentlig redovisning av rörelsen m.m. Kontrollen kan
givetvis gå längre än vad lagen föreskriver och ges en utformning som
passar för resp, foretag och bransch. Denna redan etablerade kontroll
ger en god grund för att förebygga och, i förekommande fall, upptäcka Skr. 1994/95:217
ekonomisk brottslighet eller förfaranden i riskzonen för sådan brottslig-
het.
Det har sagts att ett företags revisorer har begränsade möjligheter att
upptäcka brott som begås av företagsledningen. Men faktum är att en
revisor ofta är den utomstående som har bäst insyn i ett företags interna
förhållanden. Det är därför klart att revisorerna är en viktig resurs när
det gäller att motverka ekonomisk brottslighet också från personer i
ledande ställning inom företagen. Inte minst kan revisorerna förebygga
brottslighet genom att påpeka oegentligheter som de upptäckt vid
granskningen.
En annan viktig aspekt har att göra med näringslivets samhällsansvar.
Den ekonomiska brottsligheten är ett stort samhällsproblem. Det seriösa
näringslivet måste dra sitt strå till stacken för att komma till rätta med
ekobrottsligheten, och detta oavsett om det är näringslivet, enskilda
eller staten som drabbas av det konkreta brottet.
För näringslivet gäller det därför att utveckla både affärsetiken och
näringslivets egen kontroll exempelvis genom revisorer eller i samband
med affärsuppgörelser. Särskilt när det gäller det brottsförebyggande
arbetet bör det finnas goda möjligheter för näringslivet att bidra på ett
mera aktivt sätt än vad som tidigare har varit vanligt (se avsnitt 7).
Offentlig kontroll
Kontroll genom offentliga organ kommer givetvis även i fortsättningen
att spela en viktig roll när det gäller att öka upptäcktsrisken och därmed
förebygga ekonomisk brottslighet.
Skattekontrollen är en grundsten i denna kontroll (avsnitt 4). Den
måste effektiviseras och inriktas så att största möjliga kontrolleffekt
uppnås. Bl.a. måste mervärdesskattekontrollen förbättras. En ökad vikt
bör också läggas vid kontroll av näringsidkares bokföring med hänsyn
bl.a. till att brister i fråga om bokföringen i många fall är ett tecken på
att allt inte står rätt till inom rörelsen. Det bör också uppmärksammas
att en ökad användning av kvalificerade revisorer i skilda former av
foretag är ägnad att förbättra bokföringens kvalitet.
Som redan anförts måste myndigheterna utveckla gemensamma
kontrollaktioner till ett ordinarie inslag i verksamheten.
Andra former av kontroll av offentliga organ äger rum exempelvis i
samband med tillståndsgivning eller bidragsgivning, upphandling samt
offentlig tillsyn av en viss verksamhet. Också dessa slag av kontroll
skall utvecklas mot en större effektivitet (se avsnitt 14).
Myndigheternas befogenheter när det gäller kontrollen är mycket
viktig och kommer att ägnas särskild uppmärksamhet.
Behovet av kontroll måste alltid vägas mot intresset av att låta det
seriösa näringslivet arbeta så ostört som möjligt. Det är ett intresse som
det allmänna har skäl att beakta från både samhällsekonomiska och
konsumentpolitiska utgångspunkter. Den utveckling av näringslivets
egenkontroll, som förordats ovan, bör minska de behov som kan finnas
av en längre gående offentlig kontroll exempelvis i form av offentliga
revisorer i aktiebolag och andra företag, som framkastats från en del Skr. 1994/95:217
håll.
Upptäcka, utreda och lagfora
Risken att bli upptäckt måste öka for den som begår ekonomiska brott.
Brottmålshanteringen, dvs. utredning, åtal och domstolsprocess, måste
bli snabbare och effektivare utan att rättssäkerheten eftersätts.
En ökad kontroll inom näringslivet och genom offentliga organ, som
har förordats ovan, har en stor betydelse när det gäller att öka upp-
täcktsrisken för dem som ägnar sig åt ekonomisk brottslighet.
Det är nödvändigt att misstänkt ekonomisk brottslighet anmäls till åk-
lagare i ökad utsträckning. Här kan det behövas lagändringar, t.ex. i
fråga om revisorernas roll (se avsnitt 7). Reglerna om anmälnings-
skyldighet för banker m.fl. i fall av misstänkt penningtvätt behöver väs-
sas (avsnitt 9). Det är också viktigt att allmänheten och inte minst de
fackliga organisationerna anmäler fall av misstänkt ekonomisk brottslig-
het som de träffar på.
Konkursförvaltarna har en viktig roll när det gäller att upptäcka
ekonomisk brottslighet och, i många fall, att medverka i utredningen av
den misstänkta brottsligheten. På detta område skall en effektivisering
ske, bl.a. genom att utveckla rutinerna for samverkan mellan konkurs-
förvaltare, åklagare, polis och tillsynsmyndigheten i konkurs (se avsnitt
10).
Också kronofogdemyndigheternas specialindrivningsenheter
(S-enheter) har en viktig roll, inte bara när det gäller komplicerade in-
drivningsfrågor. Exempelvis har S-enhetema verksamt bidragit till att
kartlägga nya persongrupper och brottsformer i fråga om skalbolags-
affärer. Samarbete av sådant slag skall givetvis drivas vidare och ut-
vecklas.
Utredning hos åklagare och polis är i många fall mycket resurskrä-
vande och tidskrävande med hänsyn bl.a. till att materialet är stort och
svårtillgängligt. Också domstolarnas handläggning kan bli tidskrävande.
Det är nödvändigt att ta till vara möjligheterna att förkorta och förenkla
handläggningen utan att tumma på rättssäkerheten. Här kan lagändringar
behövas. Men mycket kan vinnas redan genom att utveckla handlägg-
ningsrutiner, kompetens och teknikstöd. Genom planering och samord-
ning av resurser kan genomströmningshastigheten bli högre (se avsnitt
5, 6 och 11).
Effektivare myndigheter
För myndigheterna skall kampen mot den ekonomiska brottsligheten
vara en prioriterad verksamhet. Myndigheterna skall bli betydligt effek-
tivare när det gäller kampen mot den ekonomiska brottsligheten.
Det gäller för myndigheterna att utveckla former för arbetet som
ligger i linje med statsmaktemas prioriteringar och som innebär att de
resurser som står till myndigheternas förfogande används på effektivast
möjliga sätt. Statsmakternas prioritering är också en viktig ledstjärna
15
när myndigheterna skall internt fördela sina resurser till skilda verksam- Skr. 1994/95:217
hetsområden.
Två frågor har särskilt stor betydelse för att öka myndigheternas
effektivitet: samarbete och kompetens (se avsnitt 5 och 6).
Myndigheterna måste förbättra samarbetet påtagligt. Det gäller både i
fråga om samarbetet med andra statliga myndigheter och i fråga om
samarbetet med kommuner, konkursförvaltare, revisorer, näringsliv,
organisationer och allmänhet. Samordning krävs också när det gäller
åtgärder mot ekobrottslighet i form av miljöbrott.
Det handlar inte bara om att effektivisera samarbetet i fråga om
handläggning av enskilda utredningar och andra ärenden. Det är också
fundamentalt att myndigheterna lägger upp gemensamma riktlinjer för
arbetet med utgångspunkt från gemensamma strategier som vilar på en
säker kunskap om verkligheten och en realistisk bedömning av den
framtida utvecklingen. Inriktningen måste snabbt kunna anpassas när
nya inslag i brottsligheten uppträder. För att uppnå detta kan det
behövas förändringar i fråga om organisationsstruktur och styrmekanis-
mer.
Kunskaper och erfarenheter hos olika myndigheter eller andra aktörer
måste i ökad utsträckning återkopplas och komma till gemensam an-
vändning både när det gäller arbetets inriktning och utredning i konkreta
ärenden.
Myndigheterna måste också kraftigt utveckla sin kompetens när det
gäller bekämpning av ekonomisk brottslighet. Det handlar bl.a. om
kompetens i fråga om juridik, ekonomi, teknik och miljöfrågor. I detta
ligger också att myndigheterna på ett helt annat sätt än i dag måste satsa
på att utveckla nya och bättre arbetsmetoder. Härigenom kan resultatet
av verksamheten förbättras väsentligt också inom nuvarande resursra-
mar och regelverk.
Domstolarna har en särskild roll genom sina uppgifter och sin
oberoende ställning. Det är viktigt att kompetens och arbetsmetoder
inom domstolarna utvecklas så att dömandet i ekobrottmål kan ske i
rättssäkra och effektiva former trots det ökande trycket från brottslig-
heten.
Myndigheterna och näringslivet har olika roller men i grunden samma
mål när det gäller kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Därför
måste myndigheter och näringsliv ”lära sig varandras språk” så att de
kan samarbeta förtroendefullt trots delvis olika förutsättningar i fråga
om regler och myndighets- resp, affärskultur.
Internationellt samarbete
På det internationella planet har kontrollbehovet ökat bl.a. som en följd
av valutamarknadens avreglering och den fria rörligheten av kapital.
Det internationella samarbetet när det gäller att bekämpa ekonomisk
brottslighet skall utvecklas. Det handlar bl.a. om samarbete i konkreta
ärenden med polis, skattemyndigheter och andra organ i olika länder.
Det är också fråga om att Sverige som land agerar aktivt i olika
internationella fora, såsom EU, för att få till stånd globala eller annars
16
internationella lösningar på problemet med internationell ekonomisk Skr. 1994/95:217
brottslighet (se avsnitt 13).
Statsmakternas roll
En central uppgift för statsmakterna är att tillhandahålla en lagstiftning
som gör att den ekonomiska brottsligheten kan bekämpas på ett effektivt
och rättssäkert sätt och som utgör ett stöd för den seriösa näringsverk-
samheten.
Det handlar bl.a. om lagstiftning rörande myndigheternas kontrollbe-
fogenheter, näringsidkares och bolagsorgans ansvar och uppgifter, upp-
giftsskyldighet i samband med misstänkt penningtvätt, brottsutredning,
handläggning av brottmål samt straff och andra sanktioner mot ekono-
misk brottslighet. Av stor betydelse är också att myndigheterna har
tillgång till den information som de behöver för att arbeta effektivt. Det
ställer krav på utformningen av informationssystem och sekretessregler.
Inom alla dessa områden kan det behövas förändringar av gällande
regler (se bl.a. avsnitt 4, 5, 7-9, 11 och 12).
Vid utarbetandet av ny lagstiftning måste ekobrottsaspekten för fram-
tiden vägas in på ett mera konsekvent och medvetet sätt än i dag. Det
måste vara ett naturligt inslag i lagstiftningsarbetet att göra en konse-
kvensanalys när det gäller exempelvis om reglerna är lätta att kringgå i
brottsligt syfte eller om överträdelser kan upptäckas och beivras med
rimliga insatser.
Rättssäkerhetsfrågoma är viktiga i detta sammanhang, liksom alltid
annars när det gäller lagstiftning och myndighetsutövning. Reglerna
måste vara utformade med hänsyn tagen till förutsebarhet och enhetlig-
het i fråga om tillämpningen. Mycket viktigt är det att statsmakterna
ger tydliga signaler om att ekonomisk brottslighet inte godtas, lika litet
som annan kriminalitet, och att kampen mot den ekonomiska brottslig-
heten prioriteras högt i myndigheternas verksamhet och när det gäller
samhällets åtaganden i övrigt.
Ekobrottslighetens speciella karaktär gör det nödvändigt för statsmak-
terna att särskilt försäkra sig om att myndigheterna har en lämplig
struktur, arbetar effektivt och har en hög kompetens (avsnitt 5 och 6).
Det är också nödvändigt att statsmakterna fortlöpande följer upp läget
när det gäller den ekonomska brottsligheten. Inte minst måste det
införas ett system som ger tidiga indikationer på nya former av ekono-
misk brottslighet. Ett sådant system kan ge statsmakter, myndigheter
och näringsliv möjlighet att snabbt vidta motåtgärder allt eftersom
brottsligheten söker sig nya vägar, vilket som nämnts är ett utmärkande
drag när det gäller ekonomisk brottslighet (avsnitt 17).
Regeringskansliet måste organisera sitt arbete för att kunna hålla ett
samlat grepp om frågorna om ekonomisk brottslighet. Regeringens
ekobrottsberedning svarar under justitieministern för sådan samordning.
Allmänhetens inställning
Av grundläggande betydelse för en effektiv kamp mot den ekonomiska
brottsligheten är att allmänheten tar avstånd från sådan brottslighet. Ett
17
2 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 217
klart och tydligt avståndstagande från medborgarna i allmänhet mot alla Skr. 1994/95:217
former av ekonomisk brottslighet skapar goda förutsättningar för att
näringsliv, statsmakter och myndigheter skall kunna vidta de åtgärder
som behövs. Strävan måste vara att åtgärderna kan få en bred upp-
slutning hos medborgarna, näringslivet och organisationerna.
- Skattekontrollen effektiviseras.
- Den gamla skatteflyktslagen återinförs tills vidare.
- En effektivare lagstiftning mot skatteflykt utarbetas.
- Förbättrat system med kontrolluppgifter tas fram.
- Skattereglerna förenklas.
Regeringens strategi innebär att skattekontrollen skall stärkas för att
förebygga ekonomisk brottslighet och öka upptäcktsrisken för överträ-
delser.
Myndigheterna har under de senaste åren fått väsentligt förstärkta
resurser för skattekontroll. Skattemyndigheternas verksamhet håller på
att läggas om mot en ökad inriktning på revision och annan kvalificerad
granskning. En god grund är således lagt for ett fortsatt arbete med
effektivisering av skattekontrollen.
Skatteflyktslag och kontrollbefogenheter m.m.
Regeringen har i januari 1995 beslutat tillkalla en kommitté för
utredning av en ny lag mot skatteflykt, omprövning av 1994 års änd-
ringar i revisionsreglema m.m. (dir. 1995:11). Sistnämnda ändringar
innebar att skattemyndigheternas befogenheter i samband med skatte-
kontroll minskades, bl.a. när det gäller möjligheterna att företa skattere-
vision. Kommittén skall ompröva de nya reglerna mot bakgrund av de
erfarenheter som vunnits av tillämpningen, intresset av att skattemyn-
digheterna har instrument för att utöva en effektiv kontroll av att skatte-
lagstiftningen efterlevs och att lagstiftningen tillgodoser kravet på rim-
liga rättssäkerhetsgarantier.
I 1980 års lag mot skatteflykt fanns regler för att försvåra skatteflykt.
Reglerna tog sikte på sådana fall då den skattskyldige använder affärs-
förfaranden som från kommersiella synpunkter är kringgångsvägar och
på så sätt skaffar sig skatteförmåner som inte lagstiftaren avsett. Skatte-
flyktslagen upphörde att gälla vid utgången av år 1993.
Regeringen anser att en generalklausul mot skatteflykt har en viktig
funktion inte minst som en spärr mot osunda transaktioner i gränslandet
mot ekonomisk brottslighet. I uppdraget till den nu tillsatta kommittén
ligger därför att utarbeta ett förslag till en ny lag mot skatteflykt. Kom-
mittén skall beakta de erfarenheter som har vunnits vid tillämpningen av
den gamla lagen. En sammanvägning skall göras av rättssäkerhetssyn-
punkter och behovet av effektiva medel mot skatteflykt. Kommitténs Skr. 1994/95:217
arbete skall vara avslutat före utgången av år 1995.
I väntan på en ny och effektivare lag mot skatteflykt har regeringen
föreslagit riksdagen att återinföra den gamla skatteflyktslagen (prop.
1994/95:209).
I samma proposition har regeringen föreslagit en obligatorisk kontroll-
uppgiftsskyldighet vid försäljning av värdepapper.
Regeringen har i januari 1995 beslutat tillkalla en särskild utredare för
att se över lagstiftningen om självdeklaration och kontrolluppgifter
m.m. (dir. 1995:12). Avsikten är att ta ett samlat grepp på frågorna om
uppgiftsskyldighet till ledning för taxeringen. Uppgiftsskyldigheten och
kontrollen av att den fullgörs är ju grunden för en effektiv och likfor-
mig beskattning av tjänste- och kapitalinkomster.
Från olika håll har framförts synpunkter på skattemyndigheternas ar-
betsmetoder och kontrollbefogenheter i allmänhet. Det gäller t.ex. for-
merna för att kunna övervaka branscher och verksamheter som är sär-
skilt utsatta för ekonomisk brottslighet. I det sammanhanget aktualiseras
också frågan om formkrav för verifikationer och möjligheten att kon-
trollera efterlevnaden. Regeringens ekobrottsberedning kommer att upp-
märksamma dessa frågor i sitt fortsatta arbete.
Fusket med mervärdesskatten
Fusket med mervärdesskatten kräver särskilda åtgärder. Förfarandet i
fråga om mervärdesskatt går enkelt beskrivet ut på att näringsidkare
deklarerar s.k. ingående resp, utgående mervärdesskatt. I förekom-
mande fall är skattemyndigheten skyldig att skyndsamt betala ut över-
skjutande ingående mervärdesskatt till näringsidkaren. Några särskilda
verifikationer bifogas inte mervärdesskattedeklarationen. Skattemyndig-
heterna kan visserligen genomföra kontroll av att deklarationen är kor-
rekt, men kontrollen får inte leda till att skyndsamhetskravet åsidosätts.
Detta innebär att pengar kan komma att betalas ut på oriktiga grunder.
Också internationellt är fusk med mervärdesskatt ett svårlöst problem.
Genom Sveriges medlemskap i EU, vars budget delvis bygger på mer-
värdesskattebasen i medlemsländerna, får frågan ännu en dimension.
Det är mycket angeläget att få fram regler och arbetsmetoder för att
effektivt motverka fusket. Skattebetalningsutredningen kommer under
hösten 1995 att redovisa förslag som syftar till en effektivisering av
skatteuppbörden. Också frågan om återbetalning av överskjutande in-
gående mervärdesskatt kommer att behandlas av utredningen. Frågan
kommer att följas med uppmärksamhet inom regeringens ekobrotts-
beredning.
Myndigheternas eget utvecklingsarbete
Enligt regeringens mening finns det goda förutsättningar att öka effek-
tiviteten av skattekontrollen generellt sett. Det finns en stor potential
hos myndigheterna själva i form av utveckling av gemensamma strate-
gier och annat samarbete, informationsutbyte, gemensamma kon- 19
trollaktioner, förebyggande och problemorienterat arbetssätt m.m.
När det gäller att öka skattekontrollens effektivitet genom bättre sam- Skr. 1994/95:217
verkan, arbetsmetoder m.m. ligger utvecklingsarbetet väsentligen på
myndigheterna själva. Genom riktlinjer och uppdrag från regeringen till
myndigheterna säkerställs att en sådan fördjupad samverkan kommer till
stånd (se avsnitt 18). Regeringens ekobrottsberedning kommer att följa
upp utveckling av skattekontrollen.
Skattereglernas utformning
Det är viktigt att skattereglerna är utformade så att fusk inte underlättas
utan tvärtom försvåras. I detta ligger bl.a. att reglerna inte får vara så
komplicerade att administrationen tar oproportionerliga resurser och så
att det är svårt att få de skattskyldiga att acceptera systemet.
Regeringen har i särskilda direktiv till Riksskatteverkets anslagsfram-
ställning för perioden 1997-1999 gett verket i uppdrag att lämna förslag
till sådana förändringar av både materiella regler och förfaranderegler
som påtagligt förenklar administrationen utan beaktansvärda negativa
effekter från statsfinansiell och samhällsekonomisk synpunkt. Verket
skall också översiktligt redovisa bestämmelser som enligt verkets
mening inte efterlevs självmant av de skattskyldiga och beträffande
vilka efterlevnaden inte heller kan kontrolleras med rimliga resursinsat-
ser.
Det finns många fördelar med ett enkelt skattesystem. Hela skatteför-
farandet blir mindre resurskrävande för skattskyldiga och myndigheter.
Därigenom frigörs resurser för andra viktiga ändamål. Kryphålen i
regelsystemet blir färre och möjligheterna till missbruk minskar.
Utrymmet för skatteplanering blir i motsvarande mån mindre. Skattesy-
stemet blir mera rättvist. Regeringen har för avsikt att under mandat-
perioden prioritera arbetet med att förenkla vårt skattesystem.
- Arbetet med ett centralt ekobrottskommando fortsätter.
- Ny myndighetsstruktur för ekobrottsbekämpning utreds.
- Regionalt samverkansorgan i varje län.
- Länsvisa strategier för ekobrottsbekämpning.
- Gemensamma kontrollaktioner.
- Myndighetsresurser ses över.
- Bättre informationssystem.
- Registerfrågor och sekretesshinder ses över.
En nära samverkan mellan myndigheter är nödvändig för att effektivt
kunna förebygga och ingripa mot ekonomisk brottslighet.
Närmast berörda är skattemyndigheter, åklagare, polis, tullmyndighe-
ter och kronofogdemyndigheter. Också myndigheter med uppgifter i
20
fråga om tillsyn, tillstånd eller förmedling av bidrag har en roll i sam- Skr. 1994/95:217
manhanget. Som exempel kan nämnas Finansinspektionen, länsstyrel-
serna och kommunerna.
Regeringens strategi innebär att myndigheterna skall väsentligt för-
djupa sitt samarbete för att effektivisera kontroll, utredning och lagfö-
ring för att i ökad utsträckning kunna förebygga ekonomisk brottslighet.
Samverkan skall omfatta såväl statliga som kommunala myndigheter.
Utveckling av samverkansformerna
Det måste komma till stånd en systematisk och målmedveten utveckling
av myndigheternas arbetsformer på alla nivåer. Myndigheterna måste
utveckla gemensamma strategier för sitt arbete. I detta ligger bl.a. att
gemensamt rikta in arbetet exempelvis mot vissa företeelser eller mot
vissa utsatta branscher och att dra gemensamma slutsatser på grundval
av myndigheternas sammantagna kunskaper inom området.
Detta innebär bl.a. att myndigheterna i samverkan måste utveckla
funktioner för underrättelseverksamhet, analys och informationsutbyte.
Verksamhetsplaneringen i fråga om bekämpning av ekonomisk
brottslighet måste ske gemensamt och med utgångspunkt från ett strate-
giskt tänkande.
Myndigheterna skall utveckla ett problemorienterat arbetssätt. Gemen-
samma kontrollaktioner skall vara ett ordinarie inslag i myndigheternas
verksamhet. Exempel på gemensamma kontrollaktioner är de målin-
riktade kontrollinsatser som i vissa län har gjorts bl.a. inom restaurang-
näringen och taxinäringen. Också riksomfattande kontrollaktioner måste
komma till stånd när det behövs.
I samarbetskravet ligger att myndigheterna måste utveckla former för
att snabbt och smidigt kunna göra gemensamma punktinsatser allt efter-
som behov uppstår. Det kan exempelvis handla om att bilda tillfälliga
projektorganisationer för att ingripa mot en viss brottslig företeelse som
börjat bli vanlig eller helt enkelt för att arbeta ned en ärendebalans.
Punktinsatser bör också kunna sättas in successivt mot olika områden
för att störa brottsliga aktiviteter över hela fältet av ekonomisk brottslig-
het.
En sådan utveckling och aktivering av myndighetsverksamheten ställer
bl.a. krav på
- en samverkansorganisation på ledningsnivå, både centralt och i varje
län, för att utarbeta gemensamma strategier, ta initiativ till gemensam-
ma kontrollaktioner, utvärdera gjorda insatser etc.,
- en nära samverkan i konkreta ärenden, exempelvis i fasta arbetsgrup-
per eller i projekt där alla berörda myndigheter deltar,
- ett utvecklat informationsutbyte där myndigheterna i största möjliga
utsträckning har direkttillgång till den information de behöver, oavsett
hos vilken myndighet informationen finns.
I dag finns ansatser till allt detta. Mönstret är dock splittrat eftersom
utvecklingen inte har drivits framåt på ett konsekvent sätt utan delvis
varit beroende på enskilda tjänstemäns initiativ. I fortsättningen kommer
3 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 217
regeringen att driva utvecklingen framåt med utgångspunkt från de Skr. 1994/95:217
riktlinjer som dras upp i denna strategi.
Utvecklingsarbetet kan i vissa fall fordra ändringar i fråga om regel-
verk eller organisation. Regeringen kommer att ta initiativ till sådana
reformer enligt vad som utvecklas närmare nedan. I andra fall kan myn-
digheterna själva driva utvecklingsarbetet. Regeringen kommer att ut-
färda ytterligare riktlinjer för myndigheterna om detta och följa utveck-
lingsarbetet genom ekobrottsberedningen (se avsnitt 18).
Myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpning
Vissa förändringar i fråga om myndighetsstrukturen för bekämpning av
ekonomisk brottslighet håller för närvarande på att genomföras.
Riksåklagaren har på uppdrag av den tidigare regeringen utarbetat ett
förslag till en central enhet för utredning av ekobrott (prop.
1994/95:100, bil. 3 s. 27). Den centrala enheten brukar benämnas eko-
brottskommandot eller riksenheten mot ekobrott (REKO).
Den centrala enheten skall inte utgöra någon egen myndighet. I stället
skall den organiseras genom att Statsåklagarmyndigheten för speciella
mål (SPM), Rikskriminalpolisens ekorotel samt viss expertis från skatte-
förvaltningen och exekutionsväsendet samlokaliseras och arbetar under
ett samordningsansvar från överåklagaren vid SPM. Den centrala en-
heten skall kunna påbörja sitt arbete senast den 1 juli 1995.
Inrättandet av den centrala enheten kommer säkert att effektivisera ut-
redandet av ekobrott på central nivå. Det kan emellertid finnas behov av
ytterligare strukturella förändringar för att effektivisera myndigheternas
arbete mot den ekonomiska brottsligheten. Som anförts ovan handlar det
inte bara om myndighetssamarbete i fråga om enskilda utredningar på
central och regional nivå utan också om inriktning av myndighetsverk-
samheten med utgångspunkt från gemensamma mål och strategier.
Från några håll, bl.a. från riksdagens revisorer, har framkastats tan-
kar på en mera förutsättningslös översyn av myndighetsstrukturen för
att pröva exempelvis om det finns skäl att inrätta en särskild myndighet
för bekämpning av ekonomisk brottslighet.
Bland fördelarna med en särskild ekobrottsmyndighet har anförts att
den skulle kunna fa en betydande slagkraft vid utredning av de mest
kvalificerade ekobrottmålen, inte minst de som har internationell an-
knytning.
Att inrätta en särskild ekobrottsmyndighet kan vara ett sätt att säkra
resurser för ekobrottsbekämpningen så att inte ekopoliser, vilket före-
kommer i dag, används som personalreserv och sätts in på andra upp-
gifter där det är brist på folk. Myndighetsformen skulle också kunna
underlätta enhetlighet i fråga om ledning, rekrytering, kompetensför-
sörjning, teknikstöd och budget när det gäller utredning av ekonomisk
brottslighet.
En förändrad myndighetsstruktur kan också skapa en organisatorisk
hemvist för viktiga funktioner på nationell nivå som i dag saknas när
det gäller ekobrottsbekämpning. Det handlar bl.a. om att skapa en sam-
lad överblick över ekobrottsligheten, att analysera läget och göra rea- 22
listiska prognoser samt att ge statsmakterna och myndigheterna underlag Skr. 1994/95:217
för åtgärder. Andra funktioner som kan behöva skapas gäller samord-
ning av gemensamma kontrollaktioner och utvärdering av de åtgärder
som vidtas mot ekobrottsligheten.
Också andra förändringar i fråga om samordning, styrsystem, budget
m.m. kan givetvis tänkas som komplement eller alternativ till en ny
myndighet.
Frågan om förändringar i fråga om myndighetsstrukturen för eko-
brottsbekämpningen kommer att utredas inom regeringens ekobrottsbe-
redning. Därvid kommer beredningen att studera bl.a. hur verksamheten
har organiserats i vissa andra länder. Målet är att en rapport skall redo-
visas före utgången av år 1995.
Arbetet med att organisera det s.k. ekobrottskommandot skall givetvis
fortsätta. Det arbetet kommer att ge erfarenheter som kan bidra till
övervägandena om det behövs en ny myndighetsstruktur för kampen
mot den ekonomiska brottsligheten. De nya former för myndighetssam-
arbete som håller på att utvecklas inom ekobrottskommandot kommer
med all säkerhet att bestå även om den organisatoriska ramen skulle
förändras.
Regional myndighetssamverkan
I de flesta län finns redan i dag informella samverkansgrupper där polis,
skattemyndighet m.fl. deltar. I Stockholms län finns exempelvis en
samverkansgrupp med företrädare för både statliga och kommunala
myndigheter och med landshövdingen som ordförande. Gruppen är pa-
raplyorgan för gemensamma kontrollaktioner som Operation krogsane-
ring och kontrollinsatser beträffande den yrkesmässiga trafiken i länet.
För tillsynen av restaurangbranschen har alla länsstyrelser fått ett rege-
ringsuppdrag att samordna myndighetsinsatserna på det regionala planet.
Regeringen anser att regional myndighetssamverkan av detta slag
måste utvecklas och bli ett normalt inslag i myndigheternas arbete i alla
län. Det måste skapas en samverkansorganisation som underlättar ett så-
dant fördjupat samarbete. Den strukturutredning som förutskickats ovan
kommer att beakta också frågan om regionalt samarbete. Åtgärder bör
dock vidtas för att redan på kort sikt få till stånd en utveckling av myn-
digheternas samverkan på regional nivå. Ett ställningstagande till en
mera permanent lösning kan göras först i samband med strukturutred-
ningen.
Mot bakgrund av detta kommer regeringen inom kort att utfärda
regler om regional myndighetssamverkan mot den ekonomiska brottslig-
heten. Reglerna kommer att innebära an det i varje län skall finnas ett
regionalt samverkansorgan i form av en arbetsgrupp på chefsnivå.
Landshövdingen skall vara ordförande i gruppen med hänsyn till dennes
ställning direkt under regeringen och för att ge ökad politisk tyngd åt
ekobrottsfrågoma på regional nivå. I gruppen skall vidare ingå bl.a.
överåklagaren, länspolismästaren, länsskattechefen och länskronodirek-
tören. Också kommunala företrädare och andra skall kunna delta i grup-
, 2q
pens arbete.
Inom ramen för det regionala samverkansorganet skall de berörda
myndigheterna utarbeta en gemensam strategi för kampen mot den
ekonomiska brottsligheten i länet, ta initiativ till gemensamma kontroll-
aktioner och utvärdera gjorda insatser. En årlig rapport om den ekono-
miska brottsligheten i länet skall redovisas till regeringen och till de
centrala myndigheterna.
Det bör betonas att avsikten inte är att skapa någon ny myndighet
eller att länsstyrelsen skall ta över ledningen av ekobrottsbekämpningen
från de andra myndigheterna. De medverkande myndigheterna behåller
sina roller och lagreglerade uppgifter. Genom de regionala samverkans-
organen förbättras förutsättningarna för myndigheternas samverkan.
Var och en av de medverkande myndigheterna förutsätts vara aktiv i
samarbetet genom sina chefer och den personal i övrigt som svarar för
myndigheternas samverkan. Det förutsätts givetvis också att det i varje
län finns olika slag av gemensamma grupper och andra samarbetsorgan,
både projektbetonade och mera permanenta. Inte minst kan det finnas
behov av gemensamma projektorganisationer där personal från skilda
myndigheter arbetar tillsammans med gemensamt mål och under gemen-
sam ledning. Arbetet i det regionala samverkansorganet bör bl.a. gå ut
på att se till att det finns en sådan, väl fungerande samarbetsstruktur an-
passad efter det aktuella behovet i länet.
Regeringens ekobrottsberedning kommer att följa upp utvecklingen av
myndigheternas regionala samverkan. Erfarenheterna från arbetet skall
givetvis tas till vara i det ovan berörda långsiktiga strukturarbetet.
Myndigheternas resurser
Myndigheterna har under senare år tillförts stora resurser för
bekämpning av ekonomisk brottslighet.
Riksdagen har beslutat om att tillföra polisen 52 miljoner kronor för
budgetåret 1994/95 som ett s.k. nivåhöjande tillskott för att utveckla
kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Därutöver har regeringen
öronmärkt 50 miljoner kronor inom polisens anslag för utveckling av
den kvalificerade kriminalpolisverksamheten, bl.a. avseende ekonomisk
brottslighet. Rikspolisstyrelsen har utarbetat ett särskilt huvudprogram
för detta utvecklingsarbete. Ett resultat av dessa satsningar är att samt-
liga ekorotlar i landet nu är helt datoriserade. Ekorotlama har också till-
förts personal. Ytterligare rekrytering av poliser, ekonomer och annan
personal till ekorotlama pågår. Vid Polishögskolan utarbetas en ny ut-
bildning för poliser och annan personal inom polisen som arbetar med
ekonomisk brottslighet. Också när det gäller bekämpning av miljöbrotts-
lighet sker en förnyelse av utbildningen.
Åklagarväsendet har tillförts medel för 30 nya ekoåklagare. Samtliga
dessa har nu tillsatts. Också enligt förslag i 1995 års budgetproposition
anvisas särskilda medel för bl.a. en fortsatt satsning mot ekobrottslig-
het.
När den nu pågående utbyggnaden har genomförts, vilket i huvudsak
torde ha skett före utgången av budgetåret, kommer polisen och
Skr. 1994/95:217
24
åklagarväsendet att i runda tal disponera följande personalresurser med Skr. 1994/95:217
inriktning, på ekonomisk brottslighet:
- 380 poliser (utredare)
- 50 ekonomer inom polisen
- 50 andra tjänstemän inom polisen
- 80 åklagare (jämte ett antal åklagare som till mindre del arbetar
med ekobrott, motsvarande ca 20 årsarbetskrafter)
-10 ekonomer inom åklagarväsendet.
Av stor betydelse är att skatteförvaltningen har tillförts 200 miljoner
kronor för utbyggnad av skattekontrollen. Också inom exekutionsväsen-
det och inom Tullverket sker det eller har redan skett en prioritering av
ekonomisk brottslighet.
Genom dessa satsningar får myndighetsverksamheten, såvitt nu kan
bedömas, i huvudsak anses ha tillförts de resurser som för närvarande
är rimliga för kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Det gäller nu
att se till att resurserna används så effektivt som det är möjligt.
Regeringen följer fortlöpande verksamheten vid myndigheterna och
behovet av resurser för myndigheternas arbete. Riksdagen har förutsatt
att frågor om myndighetsresurser för bekämpning av ekonomisk
brottslighet uppmärksammas i arbetet inom regeringens ekobrottsbered-
ning (bet. 1994/95:LU23). I samband med den utredning om myndig-
hetsstrukturen, som nämndes ovan, kommer frågan om myndigheternas
resurser för bekämpning av den ekonomiska brottsligheten att prövas på
nytt.
Informationsfrågor
För en effektiv myndighetssamverkan krävs uppenbarligen ett utvecklat
informationsutbyte mellan myndigheterna. Det är nödvändigt att ta
tillvara den moderna informationsteknologins möjligheter till snabb och
säker informationshantering. En angelägen fråga är att samordna dataut-
vecklingen inom berörda myndighetsområden så att inte ett rationellt
och kostnadseffektivt informationsutbyte hindras exempelvis av att myn-
digheterna använder olika datorprogram. Det gäller inte minst polisen
och åklagarväsendet, där det är hög tid att samordna datastrategiema.
I vissa fall kan det naturligtvis vara nödvändigt att begränsa ett
informationsutbyte med hänsyn till motstående intressen, exempelvis
skyddet för den personliga integriteten.
Regeringens ekobrottsberedning kommer att göra en undersökning av
om det finns sekretessregler som onödigt hindrar informationsutbyte
mellan myndigheter i fråga om ekonomisk brottslighet och som däri-
genom försvårar ett effektivt myndighetssamarbete.
Också regler och strukturer i fråga om berörda myndigheters register
kommer att ses över. Bl.a. har regeringen tillkallat en särskild utredare
för att se över polisregisterlagstiftningen, ett utredningsarbete som har
betydelse inte minst for bekämpningen av den ekonomiska
brottsligheten. En angelägen fråga i det sammanhanget är myndigheter-
nas tillgång till register för kriminalunderrättelseverksamhet.
25
Det är också viktigt att skattemyndigheterna har ett informationsstöd Skr. 1994/95:217
som medger en effektiv kontroll och som gör det möjligt att upptäcka
och utreda exempelvis riksomfattande skattehärvor med en rimlig ar-
betsinsats. Också när det gäller exekutionsväsendets verksamhet är det
viktigt med ett effektivt informationsstöd.
Regeringen har i särskilda direktiv för Riksskatteverkets anslagsfram-
ställning för perioden 1997-1999 gett verket i uppdrag att redovisa
verksamhetsnära aspekter på informationsförsörjningen. Som exempel
anges bl.a. kronofogdemyndigheternas möjligheter att i utredningssyfte
på ett rationellare sätt än i dag ta del av sådana uppgifter hos banker,
försäkringsbolag, Värdepapperscentralen, större arbetsgivare m.fl. som
dessa är skyldiga att lämna ut.
- Myndigheternas kompetens höjs väsentligt.
- Polishögskolan blir en gemensam utbildningsresurs.
Bekämpning av ekonomisk brottslighet ställer särskilda krav på
kunskaper och kompetens hos de berörda myndigheterna.
Det handlar bl.a. om kvalificerade kunskaper i företagsekonomi,
affärsförhållanden inom olika branscher samt internationella förhållan-
den. I juridiska frågor behövs bl.a. omfattande kunskaper i civilrättsliga
frågor av ett slag som de flesta myndigheter annars inte kommer i be-
röring med i någon större utsträckning. Också bekämpningen av miljö-
brottslighet ställer särskilda kompetenskrav.
Av central betydelse är myndigheternas kompetens i datafrågor. Det
gäller bl.a. teoretiska kunskaper om datatekniken och dess användning
samt de juridiska aspekterna därav. Sådana kunskaper behövs exempel-
vis för att kunna utreda brott som begås med användning av datateknik,
såsom olagliga transaktioner inom betalningssystemen. Detta är en form
av ekonomisk brottslighet som kan väntas öka betydligt. Men det
behövs också praktisk kompetens när det gäller hantering av dataut-
rustning, exempelvis för att få tillgång till information som finns lagrad
i datautrustning som tas i beslag hos misstänkta ekobrottslingar.
Det är omvittnat att myndigheterna inte sällan befinner sig i underläge
i förhållande till dem som skall kontrolleras eller som är brottsmiss-
tänkta, vilka ofta har tillgång till omfattande expertis i ekonomiska,
rättsliga och andra frågor.
Andra åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten, såsom lagstiftning
och förbättrad organisation, riskerar att bli otillräckliga, om inte myn-
digheternas kompetensbehov tillgodoses. En kraftfull satsning måste
därför göras på att höja myndigheternas kompetens i fråga om ekono-
misk brottslighet. Målet skall vara att myndigheterna skall ha tillgång
26
till minst lika god expertis som de som är föremål för kontroll eller ut-
redning.
För detta krävs en rad åtgärder, såsom gemensamma utbildningspro-
gram där myndigheternas samfällda kompetens i fråga om ekonomisk
brottslighet utnyttjas. Nuvarande ordning för rekrytering och utbild-
ningsorganisation kan behöva omprövas.
Regeringen avser att ge berörda centrala myndigheter i uppdrag att
planera och genomföra kompetensutveckling inom domstolsväsendet,
åklagarväsendet, polisen, Tullverket, skatteförvaltningen och exeku-
tionsväsendet i fråga om bekämpning av ekonomisk brottslighet.
Åtgärderna skall planeras så att myndigheternas samlade resurser och
kompetens effektivt tas till vara. Polishögskolan skall därvid kunna an-
vändas som en gemensam resurs för myndigheternas kompetensut-
veckling.
En satsning på gemensamma utbildningsprogram för myndigheterna
ger också goda förutsättningar för att få till stånd en gemensam utveck-
ling i fråga om arbetsmetoder.
- Ett större ansvar för näringslivet att förebygga ekobrott.
- Diskussionen om affärsetik hålls levande.
- Internkontroll och affärskontroll utvecklas.
- Ökad tyngd åt revisorernas arbete.
- Fortlöpande dialog mellan regeringen och näringslivet.
- Ändamålsenligare regler om bolagsorgans ansvar.
- Översyn av ansvarsgenombrott.
Regeringens strategi innebär att näringslivet måste ta ett ökat ansvar när
det gäller framför allt att förebygga ekonomisk brottslighet (se avsnitt
3). Den goda vilja som finns inom näringslivet när det gäller att före-
bygga eller annars motverka den ekonomiska brottsligheten måste tas
till vara bättre än i dag.
Det handlar om ett ökat engagemang på flera plan från näringslivets
sida.
En höjning av affärsetiken så att exempelvis affärstransaktioner i grå-
zonen mot det oetiska eller rentav olagliga tydligare avvisades skulle
rycka undan grunden för åtminstone en del av den ekonomiska brotts-
ligheten. Det är därför av grundläggande betydelse att diskussionen om
affärsmetoder och affärsetik hålls levande inom näringslivet.
En effektivisering av företagens intemkontroll har också en mycket
stor betydelse. Det handlar bl.a. om intern- och extemrevisoremas roll
men också om chefers och styrelsers ansvar för att revisorernas iakt-
tagelser och anmärkningar verkligen blir beaktade.
Skr. 1994/95:217
27
Extemrevisorema har en viktig uppgift när det gäller att förebygga Skr. 1994/95:217
ekonomisk brottslighet. I ett delbetänkande från Aktiebolagskommittén,
som läggs fram inom kort, behandlas frågan om möjlighet och eventuell
skyldighet för revisorerna att anmäla misstänkt brottslighet till åklagare.
En ökad betoning av revisorernas roll har också skett i regeringens
proposition (1994/95:152) Regler for godkända och auktoriserade re-
visorer. Propositionsförslagen innebär bl.a. att en ökad vikt läggs vid
samhällets kontroll av revisorerna genom att en ny myndighet inrättas
för ändamålet, Revisorsnämnden.
I det nyss berörda delbetänkandet från Aktiebolagskommittén be-
handlas också frågor om bolagsledningens ansvar och uppgifter.
Kommitténs slutbetänkande skall redovisas senast i juni 1996. Där
kommer bl.a. att behandlas frågor om styrelselösa aktiebolag och om
s.k. ansvarsgenombrott, dvs. aktieägares ansvar for bolagets affärer.
Genom ändringar i aktiebolagslagen (1975:1385), som trätt i kraft den
1 januari 1995, har åtgärder vidtagits for att komma till rätta med att
aktiebolag inte ger in årsredovisningar eller revisionsberättelser i rätt tid
till Patent- och registreringsverket eller försummar att anmäla styrelse,
verkställande direktör eller revisor för registrering i aktiebolagsregistret
(prop. 1994/95:67, bet. 1994/95 :LU11, rskr. 1994/95:111). Lagänd-
ringarna innebär bl.a. ökade möjligheter att försätta försumliga bolag i
likvidation.
En viktig fråga när det gäller näringslivets ansvar för att förebygga
ekonomisk brottslighet gäller olika former av affärskontroll, dvs. kon-
troll i samband med att en affär görs upp och ett avtal träffas. Kon-
trollen kan gälla om affärsprojektet är realistiskt och allvarligt menat
och om den tilltänkta affärspartnern framstår som seriös mot bakgrund
av tidigare agerande.
En rimlig affärskontroll kan verksamt bidra till att förebygga eko-
nomisk brottslighet och till att upprätthålla sunda principer i affärslivet.
Inte minst bankerna har här en viktig roll.
Den yttre ramen för näringslivets egen kontroll ges av lagstiftningen.
Det är ett ansvar för riksdagen och regeringen att se till att lagstift-
ningen är utformad så att en sund affärsmoral och en rimlig kontroll i
affärsförhållanden gynnas.
Regeringen kommer att låta utreda hur vissa uppgifter om bolag m.m.
som redan i dag är offentliga hos Patent- och registreringsverket kan
göras lättare tillgängliga som ett underlag för näringslivets affärskon-
troll.
Inom lagstiftningens ram måste näringslivet driva ett eget arbete med
att utveckla affärsetik, intemkontroll och affärskontroll. Näringslivets
egna organisationer och de fackliga organisationerna bör här ha ett ge-
mensamt intresse med varandra och med statsmaktema att föra frågan
framåt. Givetvis skall banker och företag där staten är ägare eller har
ett bestämmande inflytande föregå med gott exempel i detta utveck-
lingsarbete.
Regeringen har tagit upp en dialog i dessa frågor med företrädare för
näringslivet. Avsikten är att fortsätta och fördjupa dialogen inom ramen 28
för arbetet inom regeringens ekobrottsberedning. Genom ett fortlöpande
utbyte av erfarenheter och synpunkter bör både näringslivet och Skr. 1994/95:217
regeringen få bättre förutsättningar att utveckla effektiva åtgärder mot
den ekonomiska brottsligheten.
- Bankkrisen följs upp genom en utredning.
- Uppföljning av Riksåklagarens Specialoperation (RÅSOP).
- Banktillsynen ses över.
- Behovet av att straffbelägga vårdslös kreditgivning utreds.
I början av 1990-talet inträffade en kris inom bank- och finansområdet
i Sverige. Krisen hade samband med den spekulationsekonomi som ut-
vecklats under 1980-talet och som bl.a. ledde till en kraftig uppblåsning
av fastigheternas värden som kreditsäkerhet. Andra inslag i krisen var
bl.a. avregleringen av finansmarknaden, ett volymtänkande inom bank-
verksamheten och en äventyrlighet inom affärsverksamheten som också
kom till uttryck när det gäller bankernas verksamhet. Den statliga till-
synen över verksamheten visade sig inte räcka till för uppgiften.
Bankkrisen ledde till mycket stora kreditförluster, som staten blev
tvungen att gå in och täcka delvis. Skattebetalarna kom därmed att få
betala en stor del av priset för den äventyrliga affärsverksamheten.
Också ekonomisk brottslighet har förekommit i samband med bank-
krisen i form av exempelvis bedrägerier vid lånetransaktioner. Detta har
framgått genom det omfattande utredningsarbete som åklagare och polis
har genomfört.
I många fall har det visat sig svårt för åklagare att få fram tillräckligt
underlag för att grunda ett åtal, bl.a. mot bakgrund av att dokumenta-
tion från transaktionerna saknats. I andra fall kan man måhända snarare
tala om beteenden som inte i dag är straffbara enligt svensk lag men
som kanske borde vara det.
En statlig utredning. Bankkriskommittén (Fi 1993:02), har belyst
olika aspekter av bankkrisen i ett antal rapporter. Kommitténs arbete
har avslutats utan betänkande. För att säkerställa att samhället kan dra
de riktiga slutsatserna av krisen och vidta de åtgärder som är nödvän-
diga för att förebygga att något liknande händer igen kommer rege-
ringen att tillkalla en kommitté med uppgift att se över regler för rörel-
se och tillsyn inom bankområdet m.m. Mot bakgrund inte minst av
erfarenheterna från bankkrisen skall kommittén lägga fram de förslag
till lagändringar och andra åtgärder som kan behövas.
En aspekt som skall analyseras är om äventyrliga lånetransaktioner av
det slag som bankerna inlåtit sig på till viss del borde straffbeläggas för
framtiden. En sådan lagstiftning om vårdslös kreditgivning finns i
Danmark. Kommittén skall se över behovet av en sådan lagstiftning för
svenskt vidkommande.
29
4 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 217
Efter initiativ från regeringen arbetar en särskild grupp inom åklagar- Skr. 1994/95:217
väsendet med att utreda brott mot det finansiella systemet. Gruppen be-
nämns Riksåklagarens Specialoperation, RÅSOP. Genom gruppens ar-
bete har man vunnit erfarenheter som bör kunna bidra till utvecklingen
av bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten.
En rapport med utvärdering av arbetet inom RÅSOP kommer att re-
dovisas till Justitiedepartementet under våren 1995. Regeringens eko-
brottsberedning kommer att svara för att de erfarenheter som redovisas
i rapporten tas till vara i det fortsatta utvecklingsarbetet.
- Reglerna mot penningtvätt vässas.
Regeringens strategi innebär att åtgärderna mot penningtvätt skall bli
effektivare för att öka möjligheterna att upptäcka misstänkta
transaktioner.
Penningtvätt innebär att pengar som någon fått på olagligt sätt tvättas
genom olika transaktioner så att det blir svårt eller omöjligt att spåra
dem tillbaka till det ursprungliga brottet. Det kan exempelvis handla om
att flytta pengar mellan olika företag eller bankkonton, ofta i utlandet.
Sedan pengarna tvättats kan de på nytt användas i affärsverksamhet,
med eller utan inslag av ekonomisk brottslighet.
I lagen (1993:768) om penningtvätt föreskrivs bl.a. att banker m.fl. är
skyldiga att kontrollera vissa penningtransaktioner. Vid misstanke om
penningtvätt skall banken anmäla saken till Rikspolisstyrelsen (Finans-
polisen).
Effektiva åtgärder mot penningtvätt har stor betydelse i kampen mot
den ekonomiska brottsligheten. Genom att hindra penningtvätt försvårar
man nämligen för ekobrottslingar att dra nytta av sina brottsligt för-
värvade pengar. Därmed blir det mindre attraktivt att ägna sig åt
ekonomisk brottslighet. Utan effektiva metoder att komma åt de stora
vinsterna från brottslig verksamhet finns det en risk att en allt större del
också av det seriösa näringslivet får länkar till eller rentav kommer att
kontrolleras av kriminella.
En ytterligare aspekt är att lagen om penningtvätt ger berörda seriösa
näringsidkare en möjlighet att aktivt bidra till kampen mot den ekono-
miska brottsligheten genom att hålla ögonen öppna mot misstänkta
transaktioner.
Regeringen kommer att tillsätta en utredning inom kommittéväsendet
för att se över lagstiftningen om penningtvätt för att göra den till ett
ännu effektivare instrument. Bl.a. skall det övervägas om lagen skall
omfatta flera aktörer än i dag med hänsyn till att penningtvätt kan före-
komma också utanför den krets av banker m.fl. som i dag omfattas av
lagen om penningtvätt. Vidare skall utredas om det behövs regler exem-
pelvis om att hålla inne pengar vid misstanke om penningtvätt i avvak-
tan på polisens utredning.
30
På sikt kan det bli nödvändigt att överväga ytterligare vägar för att Skr. 1994/95:217
förverka de mycket stora vinsterna från den ekonomiska brottsligheten.
Regeringens ekobrottsberedning kommer att studera denna fråga mot
bakgrund bl.a. av erfarenheter från andra länder.
- Effektivare samarbete mellan myndigheter
och konkursförvaltare.
- Förbättrad lagstiftning om uppgiftsskyldighet i konkurs.
- Central registrering av alla konkurser.
- Effektivare tillsyn vid konkurs.
Regeringens strategi innebär att rutinerna i samband med konkurs skall
effektiviseras väsentligt bl.a. genom ett närmare samarbete mellan kon-
kursförvaltare och berörda myndigheter, främst åklagare, polis och till-
synsmyndighet (kronofogdemyndighet).
Förslag om åtgärder för att effektivisera brottsutredning i samband
med konkurs har lagts fram i februari 1994 i en rapport från Riksåk-
lagaren och Riksskatteverket, den s.k. Rubicon-rapporten. (Rubicon
står för Rutiner, brottsutredningar i konkurs.)
Förslagen innebär bl.a. att konkursförvaltaren skall anmäla brotts-
misstankar till åklagaren tidigare än i dag, att åklagaren skall kunna an-
vända konkursförvaltaren som biträde samt att fortlöpande dialog under
utredningen skall hållas mellan åklagare, tillsynsmyndighet och konkurs-
förvaltare. Det föreslås också lagöversyner exempelvis i fråga om bor-
genärsbrott och styrelselösa aktiebolag.
De flesta av förslagen i Rubicon-rapporten kan genomföras inom ra-
men för gällande lagstiftning. Det behövs bara att myndigheter och kon-
kursförvaltare anpassar sitt samarbete i enlighet med vad Riksåklagaren
och Riksskatteverket har föreslagit.
Regeringen kommer att ge de berörda myndigheterna i uppdrag att
aktivt verka för att brottsutredningar i samband med konkurs effekti-
viseras så som föreslagits i Rubicon-rapporten. Utvecklingsarbetet skall
bedrivas under samverkan med företrädare för konkursförvaltare och
revisorer. I uppdraget ligger bl.a. att utarbeta gemensamma arbetsru-
tiner och att ta fram en plan för utbildning av dem som berörs. Arbetet
skall utvärderas och redovisas till regeringen. Regeringens ekobrottsbe-
redning kommer att nära följa utvecklingsarbetet.
Rubicon-rapporten innehåller också vissa förslag till översyn av lag-
stiftningsfrågor. Dessa frågor behandlas för närvarande i olika utred-
ningar eller i andra sammanhang. Sålunda övervägs frågor om styrelse-
lösa bolag m.m. av Aktiebolagskommittén. Andra frågor hanteras inom
Redovisningskommittén och Skattebrottsutredningen. Vissa frågor om
sekretess i samband med konkurs behandlas i departementspromemorian
31
Sekretess i samband med ungdomsbrott och ekobrott, som efter remiss-
behandling bereds vidare inom Justitiedepartementet.
I regeringens proposition (1994/95:189) Konkursgäldenären behandlas
bl.a. frågor om innehållet i konkursbouppteckningar och om räckvidden
av konkursgäldenärers bouppteckningsed. De föreslagna reglerna kom-
mer att öka möjligheterna att reda ut konkursbon och att spåra upp till-
gångar som illojala konkursgäldenärer vill dölja. Vidare föreslås att det
vid Patent- och registreringsverket skall föras ett register över fysiska
personers och dödsbons konkurser. Tillsammans med de
konkursuppgifter som redan finns i Aktiebolagsregistret och andra regis-
ter hos Patent- och registreringsverket tillgodoses därmed behovet av en
central registrering av alla konkurser.
Åtskilliga förslag om att förbättra tillsynen vid konkurs har lagts fram
av Riksrevisionsverket i rapporten (1994:13) Tillsyn vid konkurs. Dessa
och andra frågor om konkurshanteringen bereds för närvarande inom
Justitiedepartementet.
- Utveckling av rutinerna vid domstolar och andra myndigheter.
- Behovet av en modernisering av processreglema övervägs.
- Arbetsmetoderna utvecklas.
- Teknikstödet utvecklas.
- Grupptalan övervägs.
Regeringens strategi innebär att brottmålshanteringen skall snabbas upp
genom effektivare brottsutredning och en modernisering av rättspro-
cessen.
Brottmålsutredning och brottmålsprocess i mål om ekonomisk brotts-
lighet tar många gånger mycket lång tid. Det beror bl.a. på att materia-
let i målet kan vara mycket omfattande. Följden blir att vittnen hinner
glömma vad de sett, att misstänkta får vänta orimligt lång tid på sin
dom och att den allmänpreventiva effekten av lagföringen tunnas ut.
Regeringen anser för sin del att det finns ett stort behov av att göra
handläggningen av stora ekobrottmål snabbare, givetvis utan att rätts-
säkerheten eftersätts. I sammanhanget kan också uppmärksammas frågor
som har att göra med kompetensförsörjning och specialisering inom
domstolarna samt domstolarnas sammansättning i komplicerade mål om
ekonomisk brottslighet. Som redan tidigare framhållits måste utveck-
lingsarbetet givetvis ske med beaktande av domstolarnas särskilda ställ-
ning i konstitutionellt hänseende.
I många fall bör det vara möjligt att åstadkomma en snabbare hand-
läggning inom ramen för gällande lagstiftning genom att ta till vara den
erfarenhet som finns på området bland domare, åklagare och andra. Re-
Skr. 1994/95:217
32
geringen kommer att ge berörda myndigheter i uppdrag att genomföra Skr. 1994/95:217
ett projekt med den inriktningen.
Från en del håll har sagts att nuvarande processregler kan behöva
ändras for att åstadkomma en effektivare handläggning av stora brott-
mål, och då inte minst mål om ekonomisk brottslighet. Regeringen
kommer att överväga behovet av en sådan lagstiftningsreform mot
bakgrund bl.a. av vad som kommer fram vid det nyss nämnda projektet
om en snabbare handläggning inom ramen för gällande regelverk.
Myndigheterna måste också i övrigt satsa på att utveckla sina
arbetsmetoder när det gäller bekämpning av ekonomisk brottslighet. Det
handlar inte bara om metoder för brottsutredning. Prioriteringen av det
problemorienterade och brottsförebyggande arbetet ställer också nya
krav på metodutveckling. Det gäller att finna nya vägar och att utnyttja
myndigheternas samlade resurser i fråga om kompetens, teknik och
erfarenheter. Lyckade försök med nya arbetsmetoder måste snabbt få
genomslag över hela fältet.
Det är viktigt att myndigheterna utvecklar sitt teknikstöd så att hand-
läggningen kan rationaliseras och så att den moderna informationstekno-
login kan bidra på ett verksamt sätt till att höja myndigheternas effekti-
vitet.
Grupptalanutredningen har i betänkandet Grupprättegång (SOU
1995:151) föreslagit regler om s.k. grupptalan bl.a. vid allmän domstol
samt vid fastighetsdomstol enligt miljöskyddslagen och miljöskadelagen.
Reglerna syftar till att förbättra det processuella läget för gruppanspråk.
Förslaget kan få betydelse i samband med ekonomisk brottslighet t.ex.
om ett stort antal personer blir utsatta för likartade brott som grundar
ett skadeståndsanspråk för var och en. Om varje anspråk utgör ett litet
belopp, är det inte troligt att de drabbade finner det mödan värt att häv-
da sin rätt. Genom grupptalan kan anspråken göras gällande i domstol
gemensamt och förutsättningarna blir betydligt större för att en rätte-
gång skall komma till stånd. Betänkandet kommer efter remissbehand-
ling att övervägas inom Justitiedepartementet.
- Effektivare regler om skattebrott.
- Ökad användning av näringsförbud.
- Översyn av företagsbot.
- Översyn av sanktioner mot miljöbrott.
Regeringens strategi innebär att straffbestämmelser och andra sanktions-
regler mot ekonomisk brottslighet skall bli effektivare.
En översyn av straffrättsliga regler som har stor betydelse när det gäl-
ler ekonomisk brottslighet pågår inom Skattebrottsutredningen
33
(Fi 1993:08). Ett delbetänkande överlämnades till finansministern i mars Skr. 1994/95:217
1995. Där lämnas förslag om ändringar i skattebrottslagen (1971:69)
som innebär att reglerna i lagen blir lättare att tillämpa. Utredningen
fortsätter arbetet med en översyn av reglerna om borgenärsbrott i 11
kap. brottsbalken. Till borgenärsbrotten hör också de i sammanhanget
viktiga bokföringsbrotten.
En näringsidkare kan under vissa förutsättningar dömas till närings-
förbud enligt regler i lagen (1986:486) om näringsförbud. Lagen har
setts över av Näringsförbudsutredningen, som i januari 1995 redovisat
sitt arbete i betänkandet (SOU 1995:1) Ett renodlat näringsförbud. I
betänkandet föreslås bl.a. att näringsförbud alltid skall meddelas vid
dom över kvalificerad ekonomisk brottslighet, när förutsättningarna
enligt lagen föreligger. Den maximala förbudstiden sträcks ut till sju år.
Reformen kommer enligt utredningen att leda till att det löpande antalet
näringsförbud ökar från 170 till 700.
Av särskilt stor betydelse när det gäller ekonomisk brottslighet är
sanktioner som riktas direkt mot företagen, alltså mot juridiska perso-
ner. En sådan sanktion är företagsbot, som regleras i brottsbalken
(36 kap. 7-10 §§). Företagsbot kan under vissa förutsättningar dömas ut
av domstol på talan av åklagare för brott som har begåtts i utövningen
av näringsverksamhet. Högsta belopp som kan fastställas är tre miljoner
kronor.
Regeringen kommer inom kort att besluta om att tillkalla en särskild
utredare för att utvärdera reglerna om företagsbot. Utredaren skall ta
reda på hur reglerna har fungerat i praktiken och om företagsbot har
visat sig vara en tillräckligt verksam sanktion mot ekonomisk brottslig-
het. Utredaren skall lägga fram de förslag som kan visa sig behövas for
att underlätta tillämpningen av reglerna och for att annars effektivisera
sanktionssystemet mot ekonomisk brottslighet. Därvid skall utredaren
också överväga om det finns skäl att införa regler om straffansvar för
juridiska personer i likhet med vad som förekommer i vissa andra län-
der.
Regeringen har i november 1994 gett Miljöorganisationsutredningen
(M 1993:04) tilläggsdirektiv med uppdrag att lägga fram ett nytt förslag
till miljöbalk. I uppdraget ingår bl.a. att se över straff- och sanktions-
bestämmelsema i miljöbalken och i miljöanknutna lagar utanför balken.
Som anförts i avsnitt 8 har regeringen beslutat om att tillsätta en
utredning för att överväga regeländringar m.m. som föranleds av er-
farenheterna från bankkrisen. En fråga för utredningen blir att analysera
behovet av att straffsanktionera vårdslös kreditgivning.
34
- Aktivt arbete inom EU.
- Åtgärder mot avgifts- och bidragsfusk inom EU.
- Samarbete inom Europol.
- Myndigheternas internationella arbete utvecklas.
Regeringens strategi innebär att Sverige aktivt skall verka för att
utveckla det internationella samarbetet mot ekonomisk brottslighet.
Genom Sveriges medlemskap i EU har det internationella samarbetet
mot den ekonomiska brottsligheten fått en ny dimension. En sida härav
är att EU har finansiella intressen som kan utsättas för brottsliga an-
grepp, exempelvis genom fusk med bidragssystem. Också fusk med
mervärdesskatt kan drabba EU:s ekonomi, som delvis bygger på under-
laget från mervärdesskatt. Det är givetvis ett stort och gemensamt in-
tresse för medlemsländerna att effektivt skydda sig mot att de gemen-
samma medlen används på ett sätt som inte är avsett eller att inkoms-
terna för gemensamma ändamål minskas genom brottsliga förfaranden.
Inom EU pågår för närvarande ett arbete med att utveckla system för
att skydda unionens finansintressen. Två huvudlinjer i arbetet är att
utveckla systemen för administrativa sanktioner resp, en konvention för
att garantera att fusket kan sanktioneras i straffrättslig ordning inom alla
medlemsländer. Sverige deltar aktivt i detta utvecklingsarbete.
Det är också mycket viktigt att det förebyggande arbetet utvecklas när
det gäller fusk mot EU:s bidragssystem. Kontrollen inom bidrags-
systemen är i första hand en uppgift för medlemsstaterna. Såvitt fram-
gått har denna kontroll inte alltid varit särskilt framgångsrik.
För svenskt vidkommande är ambitionen att effektivt förebygga och
ingripa mot brott mot EU:s finansiella system. Regeringens ekobrotts-
beredning kommer att nära följa myndigheternas arbete med detta och
ta de initiativ som kan behövas för att kontrollen skall bli tillräckligt ef-
fektiv. Beredningen kommer att verka för en samordning av det
nationella och det internationella utvecklingsarbetet genom samarbete
med kommissionen, där en särskild kommissionär - Anita Gradin - har
till uppgift att svara för dessa frågor.
En annan aspekt av EU-medlemskapet är att unionen kan erbjuda nya
och effektiva former för internationellt samarbete mot gränsöverskri-
dande brottslighet, och då även ekonomisk brottslighet. Det fördjupade
milsamarbetet är ett exempel på detta. Ett annat exempel är skapandet
av Europol, en europeisk kriminalpolisbyrå för kriminalunderrättelse-
verksamhet. Sverige kommer att aktivt medverka i dessa utvecklings-
projekt inom EU.
Konkurslagstiftningen är ett viktigt instrument när det gäller att
komma till rätta med ekonomisk brottslighet. I det sammanhanget finns
det särskilda problem med gränsöverskridande konkurser, problem som
måste lösas genom internationella överenskommelser. Inom EU pågår
Skr. 1994/95:217
35
ett arbete med att ta fram en konkurskonvention. Sverige deltar aktivt Skr. 1994/95:217
för att föra arbetet i hamn.
Sverige deltar också i arbetet inom Europarådet med att granska
tillämpningen av de straffrättsliga konventioner som har tillkommit
inom ramen för rådets arbete. Syftet är att underlätta rättshjälp mellan
länderna.
Rättshjälpen utvecklas också genom bilaterala förhandlingar. Inom
något år kan man förvänta att nya rättshjälpsavtal med Australien,
Canada och USA kan träda i kraft.
Sverige har redan i dag avtal med åtskilliga länder i fråga om infor-
mationsutbyte inom skatteområdet. Det är angeläget att det samarbete
som äger rum inom ramen för skatteavtalen utvecklas och effektivi-
seras.
Regeringen har i särskilda direktiv för skatteförvaltningens anslags-
framställning för perioden 1997-1999 gett Riksskatteverket i uppdrag
att redovisa vilka åtgärder som är mest angelägna på avtalsområdet för
att underlätta informationsutbyte, indrivning m.m. i fråga om skatt samt
internationell verkställighet inom privaträttens område.
Regeringens ekobrottsberedning kommer att göra en kartläggning av
frågor rörande det internationella samarbetet som särskilt behöver upp-
märksammas av regeringen eller myndigheterna under de närmaste
åren.
- Översyn av kontroll i samband med tillståndsgivning, bidrag
och upphandling.
- Ökat inslag av vandelsprövning m.m. i vissa branscher
övervägs.
- Ökad kontroll beträffande oseriösa förvärv av hysresfastigheter.
Regeringens strategi innebär att en ökad vikt skall läggas vid att
myndigheterna gör en kontroll av sina motparter i samband med
exempelvis upphandling och bidragsgivning. En ökad vikt skall också
läggas vid tillsyn som myndigheter utövar över t.ex. en viss verksamhet
eller en viss bransch. Med myndigheter avses här såväl statliga som
kommunala myndigheter.
Till stor del handlar det om kontroll som myndigheterna redan i dag
kan och bör göra. I vissa fall kan det dock behövas ändringar i regler
eller instruktioner för att effektivisera kontrollen, exempelvis genom att
ge myndigheter behörighet eller skyldighet att skaffa utdrag ur vissa
register som kan ge upplysningar som är viktiga för kontrollen. Sådana
befogenheter måste givetvis avvägas mot intresset av att inte göra
intrång i personlig integritet eller skapa en onödig och kostsam admi-
nistration. Utöver regeländringar kan det finnas ett behov av utbildning
36
och information för att säkerställa att kontrollen genomförs och att det Skr. 1994/95:217
sker på ett smidigt och i övrigt lämpligt sätt. Regeringen kommer att
låta se över dessa kontrollffågor.
En annan kontrollffåga gäller vandelsprövning för arbete inom vissa
utsatta verksamheter. Det är känt att en del branscher är särskilt utsatta
för ekonomisk brottslighet. Det kan ha samband med olika förhållanden,
såsom överetablering, stor andel enmans- eller fåmansföretag och
svårigheter att kontrollera regelefterlevnaden inom branschen.
I vissa verksamheter har införts eller åtminstone övervägts åtgärder i
sanerande syfte som går ut på att pröva laglydnaden hos blivande
näringsidkare i samband med tillståndsprövning av skilda slag. Som
exempel kan nämnas prövning av taxiförare, som nyligen inforts genom
beslut av regeringen. Rätt utformad och använd kan vandelsprövning i
speciella fall vara ett lämpligt och effektivt sätt att komma till rätta med
vissa former av ekonomisk kriminalitet som har utvecklats inom sär-
skilda områden av näringslivet. Därigenom befrämjas också en sund
konkurrens i berörda branscher. Från olika håll har också framförts
synpunkter på andra åtgärder för att sanera utsatta branscher.
Regeringen kommer att låta utreda även denna fråga.
Regeringen har i april 1995 beslutat om att tillkalla en särskild ut-
redare för att se över hyreslagstiftningen (dir. 1995:55). I uppdraget
ligger bl.a. att se över reglerna om förvärv och förvaltning av hyresfas-
tigheter. Syftet är att hindra oseriösa förvärvare från att komma in på
fastighetsmarknaden och att ingripa mot försumliga fastighetsägare som
trots allt lyckats ta sig in på marknaden.
- Ökad forskning om ekobrottslighet.
- Forskningen skall vara problemorienterad.
- Uppdrag till BRÅ att genast starta viss forskning.
- Särskild utredare ser över långsiktigt forskningsbehov.
Samhällets kunskapsnivå när det gäller den ekonomiska brottsligheten
måste höjas.
I dag är kunskaperna otillräckliga när det gäller exempelvis den
ekonomiska brottslighetens former och konsekvenser. Inte heller vet vi
så mycket som vi skulle önska om effekten av olika slag av kontroller
och andra åtgärder från samhällets sida.
För framtiden behövs det ett betydligt bättre underlag för att samhället
fortlöpande skall kunna följa utvecklingen av den ekonomiska brotts-
ligheten och efter hand sätta in lämpliga och effektiva motåtgärder.
Det är inte bara statsmakterna som behöver ett bättre underlag för
sina åtgärder. För att näringslivet skall kunna spela en aktiv roll i fråga
om att förebygga ekonomisk brottslighet krävs givetvis också tillgång
37
till ett kvalificerat kunskapsunderlag. Också allmänheten har krav på att
få en aktuell och säker information om utvecklingen i fråga om ekono-
misk brottslighet.
Regeringens strategi innebär att forskningen om den ekonomiska
brottsligheten skall öka. En ordning måste skapas för att varaktigt
tillgodose behovet av forskning inom detta område.
Forskningen skall vara problemorienterad. Den skall alltså kunna
bidra till det underlag som statsmakterna, myndigheterna och närings-
livet behöver för att kunna vidta lämpliga och effektiva åtgärder mot
den ekonomiska brottsligheten. I detta ligger också att forskningen skall
kunna ha en roll vid utvärdering av insatser som redan gjorts eller som
görs mot ekobrottsligheten.
Regeringen har uppdragit åt Brottsförebyggande rådet (BRÅ) att
genomföra viss faktainsamling, utvärdering av åtgärder m.m. som ett
led i en informationssatsning mot ekonomisk brottslighet (se avsnitt 16).
Därmed kan ett behov av breddat faktaunderlag om ekobrottslighet
tillgodoses redan på kort sikt.
Regeringen avser att tillkalla en särskild utredare för att se över be-
hovet av forskning om ekonomisk brottslighet. Målet med översynen
skall vara att också på längre sikt få till stånd en forskning som kan
bidra till att effektivisera kampen mot den ekonomiska brottsligheten.
Översynen skall belysa hur resurser som satsas på detta område bäst
skall användas för en verksamhet av hög vetenskaplig kvalitet och
samhällsrelevans.
- Uppdrag till BRÅ att genomföra utbildning och information om
ekonomisk brottslighet.
Regeringens strategi innebär att allmänhetens medvetenhet och kunskap
om den ekonomiska brottsligheten skall ökas.
Om medborgarna har goda kunskaper om den ekonomiska brottslig-
hetens former och skadeverkningar, bör det också finnas goda
förutsättningar för att få förståelse för åtgärderna mot denna brottslighet
och att kunna påräkna medverkan från allmänheten när det gäller att
avslöja ekobrottslighet.
Riksdagen har anvisat 10 miljoner kronor för information om eko-
nomisk brottslighet (bet. 1993/94:JuU19, rskr. 1993/94:229).
Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har utarbetat ett förslag till upp-
läggningen av sådana informationsinsatser. Syftet med informationen är
enligt förslaget att sprida kännedom om hur den ekonomiska brottslig-
heten ser ut, vilka skador den medför och vad som kan göras åt den.
Inledningsvis är informationen enligt förslaget översiktlig och går ut på
att väcka medvetande om att samhället nu satsar på att bekämpa den
ekonomiska brottsligheten. I denna fås hämtas också in information från
Skr. 1994/95:217
38
allmänheten, myndigheter och näringsliv för att aktivera de berörda och Skr. 1994/95:217
för att bredda underlaget för informationsinsatserna och för hela sats-
ningen mot ekobrottsligheten. På grundval av inhämtat och bearbetat
material genomförs sedan fördjupade informationsinsatser.
Regeringen har i mars 1995 uppdragit åt BRÅ att planera och genom-
föra utbildnings- och informationsinsatser om ekonomisk brottslighet i
enlighet med det förslag som BRA utarbetat. Inledande insatser bör om
möjligt genomföras före utgången av budgetåret 1994/95. Huvuddelen
av insatserna bör genomföras under budgetåren 1995/96 och 1997. Vid
planering och genomförande skall BRÅ samråda med regeringens eko-
brottsberedning. Erforderliga medel kommer successivt att ställas till
BRÅ:s disposition från de medel som riksdagen har anvisat för ända-
målet.
- Sektorövergripande mål för myndigheterna.
- Nytt uppföljningssystem för ekobrottsbekämpning.
- Tidiga indikationer på nya brottsformer.
- Årlig rapport till riksdagen.
Regeringens strategi innebär att styrning och uppföljning av
myndigheternas åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten skall bli
effektivare.
I dag saknas en samlad överblick över den ekonomiska brottsligheten,
dess omfattning, former och konsekvenser. Inte heller finns det någon
samlad bild av samhällets motåtgärder och deras resultat. En samlad
styrning av insatserna mot den ekonomiska brottsligheten saknas både
på statsmaktsnivå och på myndighetsnivå.
Med föreliggande strategi tar regeringen ett samlat grepp när det
gäller styrning på statsmaktsnivå av åtgärderna mot ekobrottsligheten.
Det greppet måste behållas. Det innebär att statsmakterna fortlöpande
måste ha information för att kunna se resultatet av de åtgärder som har
vidtagits och för att kunna ta ställning till fortsatta åtgärder i form av
exempelvis lagstiftning, budgetreglering och sektorövergripande rikt-
linjer för myndigheterna.
Inom regeringens ekobrottsberedning kommer att utarbetas ett system
för att följa upp kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Samord-
ning kommer att ske med den särskilde utredare som på regeringens
uppdrag ser över frågor om en samlad resultatredovisning för det krimi-
nalpolitiska området inom rättsväsendet (dir. 1994:17).
Ett viktigt inslag i uppföljningen blir att tidigt fånga upp indikationer
på nya former av ekonomisk brottslighet.
39
Regeringen kommer att årligen redovisa läget i fråga om den eko- Skr. 1994/95:217
nomiska brottsligheten i en skrivelse till riksdagen.
- Myndigheterna ges direktiv att genomföra åtgärder i enlighet
med regeringens strategi.
För att genomföra regeringens strategi mot den ekonomiska brotts-
ligheten fordras till viss del insatser på statsmaktsnivå i form av utred-
ning, lagstiftning m.m. Det behövs också ett utvecklings- och utred-
ningsarbete hos myndigheterna i enlighet med preciserade uppdrag som
regeringen har gett eller kommer att ge myndigheterna och som har
redovisats ovan.
Vid sidan härav kan myndigheterna i stor utsträckning själva effek-
tivisera kampen mot den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som
de själva kan ta initiativ till och bestämma om. Det handlar t.ex. om att
utveckla olika samverkansformer med andra myndigheter, med kom-
muner och näringsliv m.m. samt att utveckla arbetsmetoder, teknikstöd
m.m.
Det är mycket angeläget att myndigheterna sätter igång ett sådant
utvecklingsarbete och driver det framåt med fantasi och uthållighet.
För att tydliggöra kravet på att alla berörda myndigheter inom ramen
för sina befogenheter utvecklar och höjer sin effektivitet i fråga om
ekonomisk brottslighet kommer regeringen successivt att ta in riktlinjer
om detta i planeringsdirektiv, regleringsbrev och andra instrument som
styr myndigheternas verksamhet. Sådana riktlinjer har redan utfärdats i
planeringsdirektiv för polisen och i myndighetsspecifika direktiv för
Riksskatteverkets arbete med fördjupad anslagsframställning.
40
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 april 1995
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden
Sahlin, Peterson, Hellström, Freivalds, Wallström, Persson, Schori,
Blomberg, Heckscher, Hedborg, Andersson, Uusmann, Nygren,
Ulvskog, Lindh, Johansson
Föredragande: statsrådet Freivalds
Regeringen beslutar skrivelse 1994/95:217 Samlade åtgärder mot den
ekonomiskabrottsligheten.
41
gotab 48355, Stockholm 1995