Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 27 mars 1995
Prop.
1994/95:140
Mona Sahlin
Marita Ulvskog
(C ivildepartementet)
I propositionen föreslår regeringen att riksdagen godkänner regeringens
förslag till mål för och inriktning av konsumentpolitiken.
De förändringar som sker i det svenska samhället och i omvärlden
inverkar i hög grad på konsumenternas situation. Regeringen bedömer att
det finns ett ökat behov av konsumentpolitiska insatser.
De nationella målen för konsumentpolitiken skall enligt regeringens
förslag vara
1. att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska
och andra resurser effektivt,
2. att konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden,
3. att konsumenternas hälsa och säkerhet skyddas, och
4. att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som
minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt
hållbar utveckling.
När det gäller inriktningen av det konsumentpolitiska arbetet föreslår
regeringen att vissa områden prioriteras. Det gäller åtgärder som avser
hushållens baskonsumtion och stöd till konsumentgrupper som är ekono-
miskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd.
Det gäller också åtgärder som främjar konsumentintressena i det inter-
nationella samarbetet.
Regeringen förslår vidare att de övergripande målen för Konsument-
verkets verksamhet anpassas till de nya nationella målen för konsument-
politiken.
I propositionen redovisar regeringen också sin bedömning när det gäller
det konsumentpolitiska arbetet i följande frågor.
Konsumentinflytandet bör enligt regeringens bedömning breddas. 1
1 Riksdagen 1994/95. 1 sand. Nr 140
Frivilliga organisationer kan ta till vara enskilda konsumenters önske- Prop. 1994/95:140
mål, intresse och engagemang och är ett viktigt komplement till den
statliga och kommunala verksamheten. Regeringen avser att tillkalla en
kommitté med uppgift att utreda och föreslå åtgärder som kan öka
medborgarnas inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen.
Ungdomar är en särskilt utsatt grupp som konsumenter. Regeringen
anser att nya och otraditionella vägar bör prövas för att nå ut med
kunskap och information till olika ungdomsgrupper. Konsumentprojekt
riktade till ungdomar kommer att lyftas fram vid fördelning av medel ur
Allmänna arvsfonden.
Den lokala förankringen av konsumentverksamheten är grundläggande
för att konsumentpolitiken skall bli framgångsrik. De riktlinjer som stats-
makterna har fastställt för den kommunala konsumentverksamheten bör
ligga fast.
I EU-samarbetet arbetar regeringen för ett ökat konsumentinflytande
och ett starkt konsumentskydd i Europa. En särskild arbetsgrupp skall
utarbeta en strategi för det svenska EU-arbetet på konsumentområdet och
ge förslag till hur konsekvenserna för konsumenterna av EU-samarbetet
skall följas upp. Det finns också ett fortsatt stort behov och värde av
nordiskt samarbete på konsumentområdet.
En åtgärdsinriktad handlingsplan skall utarbetas för hur miljömålet i
konsumentpolitiken skall förverkligas. En särskild utredare skall ge
förslag till åtgärder som skall underlätta för konsumenten att bedöma
konsekvenserna för miljön av sitt levnadssätt och sin konsumtion samt
göra det möjligt för konsumenterna att leva på ett sätt som minskar
belastningen på miljön.
Avreglering och ökad konkurrens inom den offentliga sektorn leder till
konsekvenser av olika slag för medborgarna såsom brukare av tjänster.
En analys bör göras av behovet brukarskydd i sådana verksamheter som
har avreglerats eller på annat sätt utsatts för ökad konkurrens.
Forskning är ett viktigt medel för att få kunskap om konsumenternas
förhållanden och hur dessa kan förbättras. En särskild utredare skall ta
fram ett forskningsprogram för konsumentområdet som skall vara ett
underlag för nästa års forskningspolitiska proposition.
Prop. 1994/95:140
1 Förslag till riksdagsbeslut...................... 4
2 Ärendet och dess beredning .................... 4
3 Konsumentpolitiken förr och nu.................. 4
4 Utgångspunkter for konsumentpolitiken ............. 8
4.1 Konsumenterna och välfärden............... 8
4.2 Internationaliseringen .................... 11
4.3 Konkurrens och avreglering ................ 15
4.4 Nya service- och informationssystem........... 17
4.5 Konsumtion och miljö.................... 18
5 Konsumentpolitikens mål och inriktning.............21
6 Konsumentinflytande och konsumentengagemang .......30
7 Ungdomar och konsumtion.....................32
8 Den lokala verksamheten ...................... 35
9 Det internationella samarbetet ...................41
10 Konsumenterna och miljön.....................46
11 Brukarkrav vid avreglering m.m..................52
12 Forskning................................55
13 De statliga konsumentmyndighetema...............57
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Konsumentpolitik
ienny tid (SOU 1994:14) 60
Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser ............72
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 27 mars 1995 .............................. 74
Regeringen föreslår att riksdagen
1. godkänner vad regeringen föreslår om konsumentpolitikens mål och
inriktning (avsnitt 5),
2. godkänner vad regeringen föreslår om övergripande mål och
verksamhetsinriktning för de statliga konsumentmyndighetema
(avsnitt 13).
Riksdagen har senast år 1986 festställt riktlinjer för konsumentpolitiken
(prop. 1985/86:121, bet. 1985/86:LU34, rskr. 1985/86:292).
En översyn av den statliga konsumentpolitiken har gjorts av Konsu-
mentpolitiska kommittén (C 1992:04). Kommittén överlämnade i februari
1994 sitt betänkande Konsumentpolitik i en ny tid (SOU 1994:14).
Kommitténs sammanfattning av betänkandet återfinns i bilaga 1.
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss-
instanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena
finns tillgänglig i Civildepartementet (dnr C94/105/FOK).
Regeringen har i skrivelse 1994/95:30 till riksdagen återkallat en
proposition om den framtida konsumentpolitiken (prop. 1994/95:16) som
den tidigare regeringen överlämnade till riksdagen.
Ungdomsstyrelsen har tillsammans med Konsumenverket gjort en
undersökning av ungdomars konsumtion. Resultatet av undersökningen
har redovisats i rapporten Från diskotek till hypotek (Ungdomsstyrelsens
utredningar 4, 1995).
Konsumentverket och Barn- och ungdomsdelegationen har under en
treårsperiod satsat på olika projekt för att öka ungdomars kunskaper,
engagemang och medvetande i rollen som konsumenter. En redovisning
av projekten har gjorts i Civildepartementets och Konsumentverkets
rapport Ung Konsument (1995).
I denna proposition redovisar regeringen sina förslag om den framtida
konsumentpolitikens mål och inriktning. Vi tar i propositionen inte upp
alla förslag som Konsumentpolitiska kommittén har lagt fram utan
begränsar oss till de frågor som vi anser har särskild betydelse för att en
aktiv konsumentpolitik skall kunna bedrivas.
En konsumentpolitik byggs upp
Konsumentskyddet i Sverige har successivt breddats och fördjupats,
särskilt under de senaste drygt 20 åren. Ett stort antal lagar har införts.
Det har byggts upp särskilda statliga institutioner med konsumentpolitiska
uppgifter, såsom Konsumentverket/Konsumentombudsmannen (KO) och
Allmänna reklamationsnämnden (ARN). Dessa myndigheter gör viktiga
Prop. 1994/95:140
insatser inom ett brett register, som innefattar bl.a. hushållens ekono- Prop. 1994/95:140
miska situation, produktsäkerhet, utbildning i konsumentfrågor,
marknadsöver-vakning och tvistlösning.
Ett statligt engagemang på konsumentområdet böljade växa fram på
1940-talet. Innan dess bars verksamheten främst upp av organisationer
av olika slag. Det första inslaget i en statlig konsumentpolitik kan infor-
mationsbyrån Aktiv hushållning sägas ha varit. Den skapades år 1940.
Verksamheten präglades naturligtvis av krigs- och kristiden. Ett grund-
läggande syfte var att genom upplysning och opinionsbildning lära
hushållen att effektivare utnyttja tillgängliga resurser.
Därefter tillkom ganska snart nya halv- eller helstatliga institutioner
med uppgifter på konsumentområdet. År 1944 bildades således Hemmens
forskningsinstitut av kvinnoorganisationer med stöd av näringslivet och
staten. Genom forskning om tekniska och ekonomiska problem skulle
hushållen få bättre kunskaper om hushållning med resurserna och om
rationalisering av hemarbetet. År 1951 tillkom Varudeklarationsnämnden
med syfte att utveckla varudeklarationer som vederhäftig upplysning till
konsumenterna vid köptillfället. Några år senare, år 1957, förstatligades
Hemmens forskningsinstitut och fick namnet Statens institut för konsu-
mentfrågor. Samma år bildades Statens konsumentråd. Rådet hade till
uppgift att samordna forskning inom konsumentvaruområdet, att främja
informationen till konsumenterna och att stödja konsumenternas intressen
i allmänhet. Rådet skulle också utarbeta riktlinjer för konsumentupp-
lysning.
År 1967 inleddes försöksverksamhet med lokal konsumentverksamhet
och året därpå, 1968, startades Allmänna reklamationsnämnden som en
försöksverksamhet vid Statens konsumentråd. Konsumenterna skulle
lättare kunna få rättelse vid tvister om köp. Allmänna
reklamationsnämnden blev egen myndighet år 1981.
Sammanfattningsvis kan sägas att konsumentorganens verksamhet fram
till slutet av 1950-talet framför allt var inriktad på att hjälpa hushållen
att utnyttja sina resurser så väl som möjligt. Med ett stigande välstånd
kom inriktningen vid senare delen av 50-talet att delvis ändras mot
provning av och upplysning om varor.
Den fortlöpande välståndsutvecklingen tog sig uttryck i ett allt större
utbud av varor och tjänster, samtidigt som konsumenterna hade möjlig-
heter att köpa mer. Marknadsföring och distribution blev alltmer
komplexa. Dessa och andra faktorer medförde att konsumentens roll som
aktör på marknaden kom att uppmärksammas allt mer. Konsumentens
ställning behövde stärkas. Lagstiftning kom att användas som ett viktigt
medel, liksom inrättandet av nya organ med konsumentvårdande
uppgifter. Betydelsefulla inslag var här inrättandet av en särskild
konsumentombudsman (KO) år 1971 och tillkomsten av lagarna om
otillbörlig marknadsföring (1970) och oskäliga avtalsvillkor (1971). År
1971 tillkom också Marknadsrådet - numera Marknadsdomstolen - med
uppgift att tillämpa de marknadsrättsliga lagarna.
1972 års riktlinjer
Prop. 1994/95:140
År 1972 antog riksdagen riktlinjer för en ny konsumentpolitik (prop.
1972:33, bet. 1972:NU4O, rskr. 1972:225). Det slogs fest att målet för
konsumentpolitiken skulle vara att stödja konsumenterna och förbättra
deras ställning på marknaden. Företagen skulle i ökad utsträckning svara
för informationen om olika produkter. Detta kunde ske genom bl.a.
varudeklarationer. Producentpåverkan var en viktig del av konsument-
politiken. I samband med att riktlinjerna antogs inrättades en ny myndig-
het - Konsumentverket - som central myndighet för konsumentfrågor.
Samtidigt avvecklades Statens konsumentråd, Statens institut för
konsumentfrågor och Varudeklarationsnämnden. År 1976 slogs Konsu-
mentverket och KO ihop. Riktlinjerna kom att bli vägledande för
konsumentpolitiken ända tills de avlöstes av nya riktlinjer genom ett
riksdagsbeslut år 1986.
Ett kännetecknande drag hos konsumentpolitiken under den här
perioden var att många lagar som skulle skydda konsumenterna kom till.
Lagstiftaren har här gått efter två vägar och skapat dels marknads-
rättsliga, dels civilrättsliga regler. Exempel på marknadsrättslig lagstift-
ning är marknadsföringslagen (1975:1418) och lagen (1994:1512) om
avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Civilrättsliga konsuments-
kyddslagar är exempelvis konsumentköplagen (1990:932) och konsument-
tjänstlagen (1985:716). Det finns också lagar som innehåller både
näringsrättsliga och civilrättsliga bestämmelser, exempelvis konsument-
kreditlagen (1992:830) och konsumentförsäkringslagen (1980:38).
Tillämpningen av den marknad srättsliga lagstiftningen ligger på Konsu-
mentverket/KO och Marknadsdomstolen. De civilrättsliga lagarna
tillämpas av allmän domstol och Allmänna reklamationsnämnden.
Utvecklingen efter år 1986
1986 års riksdagsbeslut om nya riktlinjer för konsumentpolitiken innebar
att konsumentpolitiken skulle bli tydligare inriktad på hushållsekonomiska
frågor och då särskilt på hushållens baskonsumtion. Riktlinjerna innebar
inte något brott mot den tidigare utvecklingen utan snarare en bekräftelse
på 1972 års beslut, med vissa modifikationer. Målet att förbättra
konsumenternas ställning på marknaden fördes också vidare med en viss
justering. Målet för konsumentpolitiken blev således att stödja hushållen
i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser samt att stärka konsu-
menternas ställning på marknaden. Tre särskilt viktiga utvecklingslinjer
utpekades, nämligen att den lokala verksamheten skulle utvecklas, att
särskilt utsatta grupper skulle stödjas och att fler grupper i samhället
skulle engageras i konsumentpolitiken (prop. 1985/86:121 s. 14).
Vid sidan av den centrala verksamheten har insatserna på lokal nivå
fortlöpande breddats och utvecklats. En kommunal konsumentvägledning
har sedan böijan av 1970-talet vuxit fram i flertalet kommuner.
Som tidigare nämnts var det organisationerna som stod för de första 6
konsumentpolitiska insatserna i vårt land. De frivilliga organisationernas
verksamhet är givetvis fortfarande mycket viktigt för konsumenterna. Prop. 1994/95:140
Under senare år har flera nya organisationer bildats. Är 1992 bildades
Sveriges Konsumentråd, som är en paraplyorganisation för löntagarorga-
nisationer, konsumentkooperationen, pensionärsorganisationer m.fl.
Också sammanslutningar med enskilda konsumenter som medlemmar,
vissa med lokal anknytning, har kommit till.
Det finns också en hel mängd organisationer som har konsumentfrågor
som ett av flera inslag i sina program. I första hand syftar vi på
fackföreningsrörelsen, som traditionellt har haft ett starkt konsument-
politiskt engagemang, både på central nivå och lokalt. Men hit kan också
bl.a. flera kvinnoorganisationer räknas, liksom hushållningssällskap och
miljöorganisationer.
Företagen och konsumenterna är marknadens viktigaste aktörer. Inom
näringslivet har förståelsen för konsumentfrågornas betydelse ökat.
Många branscher har fortlöpande utvecklat olika program för intern
reklambevaknig, reklamationshantering, tvistlösning och annan kundin-
riktad verksamhet, s.k. egenåtgärder.
En utveckling som har blivit alltmer markerad under åren även på
konsumentpolitikens område är internationaliseringen. Flödet av varor
och tjänster över gränserna ökar och marknaderna blir alltmer integrerade
med varandra. Det internationella samarbetet på konsumentpolitikens
område har också kommit att utvecklas. Det gäller bl.a. det nordiska
samarbetet under Nordiska Ministerrådet. Det gäller i viss mån också det
globala samarbetet inom ramen för OECD. Men särskilt betydelsefullt på
senare tid är förstås samarbetet inom EES och nu EU.
Sammanfattningsvis kännetecknas dagens konsumentpolitik av en
mycket bred och mångfasetterad verksamhet. Den är inriktad på frågor
av både övergripande karaktär och som avser hjälp till enskilda
konsumenter. Många aktörer är verksamma. Det kan med rätta hävdas
att det svenska konsumentskyddet är välutvecklat. Det står sig mycket väl
vid en internationell jämförelse. I många avseenden har det tjänat som en
internationell förebild.
Det gäller nu att utforma en konsumentpolitik som tar hänsyn till de
förändringar som sker i Sverige och i vår omvärld. En betydelsefull
faktor är givetvis den ekonomiska utvecklingen och dess påverkan på
hushållen. Andra viktiga inslag är konkurrensen och avregleringen,
liksom förändringarna såväl på marknaden som hos de enskilda hushållen
till följd av ny teknik. En ytterligare omständighet är insikten om
konsumtionens samband med och påverkan på miljön. Sveriges med-
lemskap i EU kommer att påverka konsumenterna i hög grad.
En annan faktor som påtagligt påverkar den framtida konsument-
politiken är internationaliseringen. Konsumentverksamheten har på flera
punkter utvecklats inom ramen för ett nordiskt samarbete. Regeringen
utgår från att det skall vara så också i framtiden. Men här kommer nu en
ytterligare dimension in i bilden. Genom medlemskapet i EU har den
nationella svenska konsumentverksamheten knutits samman med den som
bedrivs på gemenskapsnivå. Det ger oss tillfälle att påverka utvecklingen
av konsumentpolitiken också i ett europeiskt perspektiv men innebär 7
också restriktioner.
Prop. 1994/95:140
I följande avsnitt kommer vi att närmare gå in på de viktigaste
utgångspunkterna for den framtida konsumentpolitiken.
4.1 Konsumenterna och välfärden
Regeringens ekonomiska politik syftar till att Sverige även i framtiden
skall vara ett välfärdsland där människor har arbete och de offentliga
finanserna är i balans. Det kräver kraftfulla insatser för ekonomisk
tillväxt, ökad sysselsättning och sanerade statsfinanser. För många
kommer de omedelbara effekterna av dessa åtgärder att bli kännbara.
Regeringen har lagt vikt vid att besparingarna skall drabba med-
borgarna så rättvist som möjligt. Besparingar på transfereringar, bidrag
och subventioner har så långt möjligt valts framför ytterligare ned-
skärningar i de sociala verksamheterna. Besparingsåtgärderna kommer
dock att påverka inkomsterna för många hushåll.
Socialtjänstkommittén har i en studie (SOU 1994:139) försökt beskriva
vilka disponibla inkomster hushållen har. Kommitténs studie visar bl.a.
att antalet hushåll med en disponibel inkomst som understiger den av
Socialstyrelsen rekommenderade socialbidragsnormen har ökat med ca
160.OCX) under perioden 1991-1993. Hushåll med inkomster som ligger
mellan 1 och 1,5 gånger miniminivån har ökat med 140.000. När det
gäller familjetyper är det de ensamstående - med och utan barn - som
fått de största försämringarna räknat i ökning av andelen hushåll under
miniminivån.
Vissa grupper, främst invandrare, ensamstående föräldrar och deras
barn samt ungdomar, fick redan under 1980-talet sina villkor försämrade.
Under 1990-talet har försämringen fortsatt för dessa grupper, samtidigt
som det tillkommit nya problem, framför allt relaterade till den höga
arbetslösheten. Boendesegregationen tenderar att öka, framförallt i
storstadsregionerna, liksom skillnaderna mellan rika och fattiga kommu-
ner när det gäller inkomster, utbildningsnivå, antalet arbetslösa m.m.
Man kan konstatera att den ekonomiska krisen har slagit hårdast i
områden och bland grupper som redan befinner sig i en utsatt position.
Bland dessa är många första och andra generationens invandrare.
Konsumentpolitiken kommer därför att få ökad betydelse som ett led i
fördelningspolitiken. En viktig uppgift blir att stödja särskilt utsatta
hushåll, t.ex. ungdomar, ensamstående med barn och invandrare.
Flera undersökningar som har gjorts under senare år visar att ungdoms-
generationen alltmer kommit att släpa efter den äldre generationen vad
gäller välfärdsnivå. De återkommande konsumtionstudier som genomförts
antyder att det finns en fördröjningseffekt när det gäller konjuktur-
förändringars påverkan på ungdomars inkomster och utgifter. Det finns
också tecken på att de negativa effekterna av en lågkonjuktur blir större
för ungdomar från lägre socialgrupper. En möjlig förklaring är att
föräldrar som har ekonomiska förutsättningar i det längsta försöker stödja Prop. 1994/95:140
sina barns och tonåringars konsumtion.
Ett mått på hushållens välfärd är storleken av den privata konsum-
tionen. Denna motsvarar i dag mer än hälften av bruttonationalprodukten.
Jämfört med år 1980 var den privata konsumtionen ca 16 % högre år
1990. Utvecklingen har svängt betydligt under senare år. Under början
av 1980-talet föll hushållens disponibla reala inkomster med ca 7 %.
Därefter vände konsumtionen. Ökningen var störst under åren 1986 och
1987. Detta möjligjordes bl.a. av avregleringen på kreditmarknaden och
den kraftiga ökningen av hushållens upplåning. Under mitten av 1980-
talet blev hushållen en allt viktigare kundgrupp för kreditinstituten.
Marknadsföringen av krediter inriktade på privatpersoner blev allt
intensivare. Hushållens stora skuldsättning har under de senaste åren varit
ett viktigt område för konsumentpolitiska insatser.
Under 1990-talet har den privata konsumtionen utvecklats betydligt
svagare och beräknas ha minskat med fyra procent fram t.o.m. år 1993.
En förklarande faktor till denna svaga utveckling är att hushållens
sparande har varit kraftig de senast åren. Mellan åren 1989 och 1993
höjdes sparkvoten - dvs. nettosparandet i förhållande till den disponibla
inkomsten - från -4,9 % till 7,8 %. Utvecklingen har medfört att hus-
hållens finansiella förmögenhet ökat.
Diagram 1 Hushållens sparkvot. Nettosparande i relation till disponibel
inkomst
Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet
Den privata konsumtionens sammansättning har också förändrats markant
under de senaste decennierna. Konsumtionen av tjänster ökade med
nästan 20 % mellan år 1980 och 1992. Ökningen var dubbelt så stor som
för konsumtion av varor. I dag svarar tjänsterna för ca 44 % av den
totala privata konsumtionen. Den privata konsumtionen av hälso- och
sjukvård har ökat snabbt, om än från en låg nivå. Också konsumtionen
av olika ffitidstjänster och transporter har ökat. Detsamma gäller 9
konsumtionen av kläder.
Regeringen räknar nu med att behovet för hushållen att ha ett be- Prop. 1994/95:140
tydande sparande har avtagit, vilket styrks av att utlåningen till hushållen
stabiliserats under år 1994 efter att ha minskat i två år. Konsumtions-
utvecklingen dämpas av den nödvändiga budgetkonsolideringen. Detta
gäller speciellt under år 1995 då de realt disponibla inkomsterna beräknas
minska med ca 2,4 %, trots en förväntad ökning av löneinkomsterna
genom att sysselsättningen ökar. Sammantaget förväntas den privata
konsumtionen förbli oförändrad år 1995 och öka med en procent under
år 1996.
Diagram 2 Hushållens privata konsumtion (1991 års priser)
Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet
I 1995 års långtidsutredning (SOU 1995:4) redovisas ett basscenario for
den svenska ekonomin fram till år 2010. Basscenariet är inte en prognos,
utan ett försök att åskådliggöra vad några antaganden om grundläggande
faktorer under perioden 1990-2010 skulle betyda för utvecklingen.
Beräkningarna utgår från ett antal förutsättningar. Bland dessa förut-
sättningar ingår t.ex. prognoser för hur produktiviteten ökar, hur
världsmarknaden utvecklas, hur arbetslösheten utvecklas liksom hur
bruttosparandet och den offentliga konsumtionen förändras under
perioden. Om dessa antaganden infrias kommer BNP att växa med 2,0
% per år under perioden 1994-2010. Dessa tal ligger i nivå med 1970-
och 1980-talens siffror, men är betydligt lägre än 1950- och 1960-talens.
Under samma tid skulle den privata konsumtionen kunna öka med 1,9%
om året. Detta innebär att konsumtionen per capita ökar med 30 % från
1994 till 2010. Långtidsutredningen tror att bara en mindre del av detta
utrymme kommer att användas för att betala en ökad konsumtion av
tjänster som i dag är skattefinansierade. Samtidigt minskar den
genomsnittliga arbetstiden med knappt fem procent. Välståndsökningen
tas inte enbart ut i ökad konsumtion. Den privata konsumtionen förutsätts
växa betydligt snabbare än den offentliga, vilket gör att dess andel av den
totala konsumtionen uppgår till drygt 70 % år 2010.
10
Hushållens konsumtions- och sparbeteende styrs i hög grad av deras Prop. 1994/95:140
förväntningar om framtiden. Hushållen måste i sitt handlande väga in
risken för att den disponibla inkomsten skall reduceras genom arbetslös-
het, skattehöjningar eller minskade transfereringar.
Den situation konsumenterna befinner sig i och hur konsumtionen
förväntas komma att utvecklas är en grundläggande utgångspunkt för de
konsumentpolitiska insatserna.
4.2 Internationaliseringen
Den internationella utvecklingen och samarbetet påverkar i allt högre
grad situationen for enskilda medborgare. Det gäller både på det
nordiska, europeiska och globala planet.
EU
Sverige är sedan den 1 januari 1995 medlem i Europeiska unionen (EU).
Medlemskapet innebär bl.a. att Sverige blir en del av en gemensam
marknad med i princip fri rörlighet över gränserna för människor,
tjänster, varor och kapital. Den gemensamma marknaden innebär ett
större utbud av varor och tjänster. I regeringsförklaringen den 7 oktober
1994 uttalades att Sverige skall bidra till en förstärkning av konsumenter-
nas ställning i Europa vad gäller varornas och tjänsternas pris, kvalitet
och säkerhet.
Konsumentpolitiken inom EU har på gemenskapsnivå inte samma
bredd, djup och tradition som den i Sverige. Efter en ganska trög start
i mitten av 1970-talet har dock takten i det konsumentpolitiska arbetet
ökat. EG:s första konsumentpolitiska program antogs år 1975.
Programmet slog fäst vissa grundläggande rättigheter för konsumenterna,
varav en gällde skyddet för hälsa och säkerhet, en annan skyddet av
ekonomiska intressen och en tredje rätten till reklamation och skadestånd.
Programmet gav få synliga resultat men utgjorde startskottet för ett
omfettande utredningsarbete. De angivna rättigheterna fördes vidare i
EG:s andra konsumentpolitiska program, som antogs år 1981.
År 1985 kom en s.k. vitbok med en lista över de åtgärder som skulle
vidtas inför förverkligandet av den inre marknaden den 1 januari 1993.
Av stor vikt för konsumentpolitiken blev den nya harmoniseringsmetoden
(New Approach). Den innebar en kraftig förenkling av arbetet med
produktsäkerhet. Tidigare hade de EG-direktiv som gällde produkters
utformning innehållit detaljerade tekniska krav. Nu formulerade EG
endast de väsentligaste produktsäkerhetskraven, medan utformningen av
detaljregler överlämnades till de europeiska standardiseringsorganen
(CEN, CENELEC och ETSI). Detta gav svenska intressen möjlighet att
påverka säkerhetskraven eftersom vi, via den svenska standardiseringsor-
ganisationen, redan då var fullvärdiga medlemmar i de internationella
standardiseringsorganen.
Genom enhetsakten år 1987 beslutades om ett tillägg till Romfördraget.
I en ny artikel 100a slogs uttryckligen fest att kommissionens förslag i
fråga om hälsa, säkerhet, miljö och konsumentfrågor skall utgå från en
hög skyddsnivå. År 1990 antogs det första treårsprogrammet för åren Prop. 1994/95:000
1990-1992.
Genom Maastrichtfördraget om Europeiska unionen infördes en särskild
artikel om konsumentskydd i Romfördraget. Enligt artikel 129a skall
gemenskapen således medverka till att konsumentskyddet uppnår en hög
nivå. Åtgärder skall vidtas som stöder och kompletterar den politik som
medlemsländerna bedriver för att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet
och ekonomiska intressen samt för att ge konsumenterna fullgod
information. Det slås vidare fest att de åtgärder som EU vidtar inte skall
hindra något medlemsland att behålla eller införa strängare
skyddsåtgärder, förutsatt att dessa är i överensstämmelse med fördraget
och att EG-kommissionen informeras om dem.
I sitt andra konsumentpolitiska treårsprogram för perioden 1993-1995
omfettar kommissionens prioriteringar konsumentinformation, förbättrat
samråd med EU:s konsumentråd, tillgång till domstolsprövning samt
finansiella tjänster. Programmet pekar också på att det finns ett nära
samband mellan konsumentpolitik och miljöpolitik.
Men fortfarande måste konsumentfrågorna anses ha förhållandevis låg
status inom unionen. Det blir en viktig uppgift för alla aktörer inom
konsumentpolitiken att hävda nordiska och svenska intressen samt att
driva på för ökat konsumentinflytande och förbättrat konsumentskydd i
Europa. Nordiska och svenska erfarenheter och lösningar kommer att
lyftas fram.
Som en följd av EES-avtalet och nu EU-medlemskapet ökar den gräns-
överskridande handeln och konkurrensen. Man bör kunna räkna med att
detta leder till att priserna kan pressas och att konsumenterna får tillgång
till ett större utbud av varor och tjänster. En uppgift för konsument-
politiken blir att följa upp att de vinster som den ökande konkurrensen
förväntas ge verkligen förs vidare till konsumenterna.
Som en följd av upprättandet av den inre marknaden kan det finnas risk
för att däliga och farliga varor kommer in i Sverige. Marknadskontrollen
måste därför förstärkas. Detta gäller både för varuområden där Konsu-
mentverket utövar tillsyn liksom för produktgrupper som ligger under
andra myndigheters ansvarsområde. Livsmedel, leksaker, bamomsoigs-
produkter och elartiklar är exempel på områden där konsumentskyddet
ställer krav på en kraftfull insats av marknad skontroll. Styrelsen för
teknisk ackreditering (SWEDAC) har nyligen inrättat ett marknadskon-
trollråd för att samordna marknadskontrollen mellan olika myndigheter.
Kraven på den nationella marknadsbevakningen på andra områden ökar
också. Det gäller inte minst det ökade flödet av reklam och då särskilt
TV-reklam som kan vara påträngande. Det är en viktig uppgift för
konsumentpolitken att analysera innebörden av utvecklingstendenserna
och aktivt verka för att problemen förebyggs eller undanröjs.
Deltagandet i det europeiska standardiseringsarbetet ökar i betydelse.
Det gäller både för Konsumentverket och för konsumentorganisationerna.
EG:s nya metod för harmonisering av tekniska regler (New Approach)
innebär, som vi redan har nämnt, att säkerhetskrav på varor allt mer har
kommit att festställas av de europeiska standardiseringsorganen. 12
Den gemensamma marknaden kan även ställa konsumenterna inför
andra svårigheter. Marknaden blir mer svåröverskådlig. Kommissionen Prop. 1994/95:140
anser att konsumentinformationen fortfarande är otillräcklig. I den nya
treårsplanen fäster man därför stort avseende vid informationsfrågorna.
Ett antal konsumentinformationskontor har upprättats i gränsområden
mellan olika länder med uppgift att tillhandahålla information om
erbjudanden, priser, gällande lagstiftning och andra förhållanden i
regionen på båda sidor om gränsen. Miljömärkning samt pris- och
kvalitetsöversikter nämns som andra viktiga informationskällor.
Den gränsöverskridnade handeln kan också ge upphov till andra frågor
som måste lösas. Man kan förutse att antalet tvister mellan en näringsid-
kare i ett land och en konsument från ett annat land kommer att öka. Det
reser krav på möjligheten att lösa tvister av sådana slag på ett billigt,
enkelt och snabbt sätt. I kommissionens treårsprogram framhålls att man
skall försöka att säkerställa ett effektivt skydd för konsumenternas rät-
tigheter, som innebär att man skapar förlikningsförfaranden utanför dom-
stolarna och tillgång till domstolsprövning för konsumentorganisationer.
En ytterligare fråga rör information till konsumenterna om förhållanden
som har betydelse vid gränsöverskridande handel, alltifrån sådant som
gäller utbud och prisförhållanden till frågor om vilket lands lag som är
tillämplig om det uppstår tvister, liksom var tvister kan lösas.
Medlemskapet kommer sannolikt att innebära en ökad konkurrens och
ett ökat varuutbud på den svenska livsmedelsmarknaden. Behovet av
livsmedelskontroll ökar. Konsumenterna behöver också tydligare
varumärkning och information om hur medlemskapet påverkar t. ex.
kvalitén på livsmedel. Konsumenter med behov av särskilt stöd, t.ex.
allergiker, måste särskilt uppmärksammas.
Internationaliseringen och avregleringen är långt framskriden när det
gäller marknaderna för finansiella tjänster. För att konsumenterna skall
ha reella möjligheter att dra fördel av detta måste vissa frågor lyftas
fram. Kommissionen pekar på att ett förbättrat konsumentskydd vad
gäller finansiella tjänster bör prioriteras. Effektiva gränsöverskridande
betalningar är t.ex. en förutsättning för konsumenternas förtroende för
den inre marknaden. Också frågan om ansvar i samband med använd-
ningen av bankkort poängteras. Det finns emellertid en rad andra
finansiella tjänster som redan erbjuds eller kommer att erbjudas konsu
menter genom gränsöverskridande marknadsföring eller via utländska
bankers och försäkringsbolags etableringar i Sverige. Sammantaget
kommer bl.a. behovet av information om finansiella tjänster till konsu
menter att öka. Detta gäller såväl tillgången till jämförbar information
om priser och andra villkor som underlättar bra val som bra produktin-
formation om väsentliga villkor för tjänsten. En viktig förutsättning för
att konsumenterna skall gynnas av att det internationella utbudet av
finansiella tjänster är vidare ett utökat samarbete i fråga om marknads-
bevakning vid sidan av samarbetet om normgivning.
Norden
Vägledande för det nordiska samarbetet på konsumentområdet har varit
13
de handlingsprogram som har antagits av konsumentministrama inom Prop. 1994/95:140
ramen för Nordiska Ministerrådet.
Det fjärde handlingsprogrammet antogs av konsumentministrama i
januari 1994. Det avviker från det närmast föregående främst genom en
starkare satsning på internationella firågor, särskilt sådana med en
Europadimension. I programmet framhålls att det är en huvuduppgift för
det nordiska konsumentpolitiska samarbetet att utöva största möjliga
inflytande på den europeiska utvecklingen på området. De nordiska
länderna har vidare ambitionen att spela en aktiv roll i samband med
utvecklingen i Östeuropa. Handlingsprogrammet genomförs i praktiken
genom bl.a. projekt för exempelvis samordning av regel- och kontrollsys-
tem, forsknings- och utredningsverksamhet samt informationsututbyte. I
handlingsprogrammet omnämns en rad områden som t.ex prövning av
gränsöverskridande tvister i reklamationsnämnder, konsumentinforma-
tionen, förstärkt konsumentundervisning, marknadsövervakning och
kontroll, arbetsfördelning mellan provningsorganen samt konsumentin-
flytandet i standardiseringsfrågoma.
Följande övergripande mål gäller för det nordiska samarbetet:
- att förbättra konsumenternas rättsliga och ekonomiska ställning samt
deras hälsa och säkerhet,
- att tillgodose konsumenternas krav på miljöhänsyn,
- att utvidga och bredda konsumentforskningen,
- att delta i och påverka den europeiska utvecklingen på konsumentom
rådet.
I programmet konstateras vidare att sambandet mellan miljö- och
konsumentpolitik har blivit allt starkare. Ministerrådet kommer bl.a. att
aktivt arbeta för att konsumentutbildningen och informationen om
miljöfrågor stärks och att öka konsumenternas möjlighet till inflytande på
miljöpolitiken.
Enligt programmet är behovet av konsumentforskning stort och
ministerrådet avser att utarbeta ett nordiskt konsumentpolitiskt forsk-
ningsprogram.
År 1989 beslutade konsumentministrama om en gemensam nordisk
positiv miljömärkning - den s.k. svanen. I dag finns kriterier för en rad
produktgrupper, och omkring 700 miljömärkta produkter finns på den
nordiska marknaden.
Övrigt samarbete
Det internationella samarbetet på konsumentområdet är dock inte
begränsat till Norden och EU-området. Förenta Nationerna antog år 1985
en konsumentpolitisk resolution. I den uppmanas regeringarna att
utveckla, stärka och upprätthålla en kraftfull konsumentpolitik. OECD
(Organisation för Economic C ooperation and Development) som skall
verka för bästa möjliga ekonomiska tillväxt, sysselsättning och levnads-
standard har en konsumentkommitté. Viktiga firågor som kommittén
behandlar rör produksäkerhet, gränsöverskridande handel och ny teknik.
WTO (World Trade Organisation) är en nyupprättad världshandels- 14
organisation som ersätter GATT (General Agreement on Trade and
Tariffs). Genom WTO kommer det internationella handelspolitiska Prop. 1994/95:140
regelsystemet att stärkas. Det leder till fördelar för konsumenterna genom
ökad frihandel och ökad konkurrens. FN-samarbetet på miljöområdet är
också viktigt för konsumenterna.
4.3 Konkurrens och avreglering
Sverige har under lång tid drivit en handelspolitik som skall värna om
och öka frihandeln. Detta har i princip gynnat de svenska konsumenter-
na. EES-avtalet, EU-medlemskapet och GATT-avtalet underlättar det
fria flödet av varor, tjänster och kapital och bör därigenom öka konkur-
rensen på den svenska marknaden. Vi har redan berört hur internationali-
seringen påverkar konsumenterna i andra avseenden.
Ett problem som uppmärksammats under flera år är att den kon-
kurrensutsatta sektorn utgör en liten del av den svenska ekonomin. Flera
åtgärder har därför vidtagits för att öka konkurrensen på framförallt
skyddade hemmamarknader. En kraftfullare konkurrenslag (1993:20),
som bygger på EG:s konkurrensregler, trädde i kraft den 1 juli 1993.
Lagen innehåller förbud mot konkurrensbegränsande samarbete och
missbruk av dominerande ställning. Företag som bryter mot förbuden kan
få betala höga konkurrensskadeavgifter. Lagen skall främja en effektiv
konkurrens inom näringslivet och skapa sådana förhållanden på markna-
den som ger konsumenterna tillgång till varor och tjänster på så
förmånliga villkor som möjligt. Det gäller framförallt priset, kvaliteten
och utbudet.
Sambandet mellan Sveriges problem med långsiktig tillväxt och
effekterna av vissa offentliga regleringar uppmärksammades redan under
1980-talet, då flera avregleringar gjordes i syfte att skapa tillväxt i
ekonomin.
Vid en diskussion om konsumenternas intressen inom olika sam-
hällssektorer är de områden som svarar för en stor del av konsumenter-
nas utgifter naturligen av särskilt intresse. Hit hör boende, mathållning,
kläder och transporter. Dessa områden har i varierande grad avreglerats.
Den offentliga tjänsteproduktionen har under senare år skett även i andra
former än den traditionella förvaltningsformen exempelvis entreprenader,
beställar-utförarmodeller, resultatenheter, privatisering samt genom
kooperativa och ideella lösningar. Syftet med åtgärderna har framförallt
varit att få ett mer diffentierat utbud av tjänster samt lägre priser.
De snabba förändringarna i kommuner och landsting har dock gett
upphov till en diskussion om konsekvenserna för medborgarna. I
samband med behandlingen av regeringens proposition 1993/94:188 om
lokal demokrati uttalade riksdagen (bet,1993794:KU40) att en samlad
uppföljning och utvärdering borde göras av de omfattande förändringar
och reformer som har genomförts inom den kommunala verksamheten.
Regeringen har därför, i enlighet med riksdagens önskemål, beslutat att
tillsätta en parlamentarisk utredning for en sådan uppföljning
(dir. 1994:151).
Konsekvenserna för konsumenterna av avregleringama varierar. Så
kommer t.ex. reformeringen på elmarknaden till en början sannolikt att
betyda mest för stora köpare. Förmånliga inköpsvillkor för eldistribu- Prop. 1994/95:140
tionsföretagen kan dock komma även småförbrukama tillgodo i nästa led.
Andra avregleringar kan leda till höjda priser och avgifter för konsumen-
terna i vart fall på kort sikt. Åter andra avregleringar kan leda till
strukturförändringar i distributionssystemen. När utbudet styrs på
marknadens villkor kan tillgången på service minska och priserna öka,
framförallt i glesbygd. Likaså kan, om direkt konkurrens saknas,
offentliga monopol komma att ersättas av privata med sämre utbud och
högre priser som följd. Avreglering av de tekniska försörjningssystemen
medför särskilda problem, eftersom konsumenternas ställning på dessa
marknader är svag.
Marknaderna för finansiella tjänster har under senare år avreglerats
successivt i takt med ökad internationalisering. För konsumenterna har
fördelarna av detta varit påtagliga vad gäller tillgång till ett ökad utbud.
Men de strukturella förändringar av marknaderna som den ökade
konkurrensen medfört har inte enbart varit av godo. Den effektivisering
och förändring av verksamheten som genomförs i t.ex. banker och
försäkringsbolag av konkurrensskäl fordrar uppmärksamhet från
konsumentsynpunkt.
De behov som finansiella tjänster i form av försäkringar, sparformer,
betaltjänster och viss finansiering svarar mot är grundläggande för
hushållen. Brister i dessa tjänster eller i informationen om tjänstens
omfattning och innebörd kan ha betydande negativa effekter för ett
enskilt hushålls hela ekonomi. De ändrade förutsättningar som
avregleringen av marknaderna för finansiella tjänster innebär för
konsumenterna har hittills uppmärksammats genom att konsumenternas
ställning i samband med kretidgivning stärkts. Detta har skett genom
införandet av konsumentkreditlagen (1992:830) och skuldsaneringslagen
(1994:334). Utöver detta pågår för närvarande lagstiftningsarbete rörande
ett flertal finansiella tjänster.
Avregleringen och även den finansiella krisen under 1990-talets första
år har medfört att ett flertal myndigheter och andra organ har arbetat mer
intensivt med konsumentfrågor inom det finansiella området. En
bankavdelning inrättades vid Allmänna reklamationsnämnden år 1990.
Efter förebild av Konsumenternas Försäkringsbyrå startade Konsumen-
ternas Bankbyrå sin verksamhet år 1994. Byrån har till uppgift att
informera, vägleda och hjälpa konsumenter i frågor som rör finansiella
tjänster med anknytning till främst banker och kreditmarknadsbolag.
Huvudmän för byrån är Finansinspektionen, Konsumentverket och
Svenska Bankföreningen.
Sammanfattningsvis kan konstateras att den konkurrens som av-
regleringen ger utrymme för ställer större krav på medborgarna. I takt
med avregleringen öppnas nya marknader där medborgarna förväntas att
agera som konsumenter. Förändringarna i den offentliga sektorn ger
också upphov till samma slags konsumentproblem som uppkommer på
andra områden. Det kan samtidigt konstateras att en följd av avreglering-
en är att den marknadssrättsliga lagstiftningen automatiskt blir tillämplig
på nya områden när verksamheten bedrivs av näringsidkare. Det gäller 16
dock endast till viss del. I många situationer kan det dessutom vara oklart
i vad mån ett statligt eller kommunalt organ uppträder som näringsidkare Prop. 1994/95:140
och om marknads- och avtalsrättsliga regler gäller.
Det är en angelägen uppgift för den framtida konsumentpolitiken att
uppmärksamma problem av det slag som nu har berörts och vidta
åtgärder så att brukarintressena tas till vara.
För konsumenterna är det också viktigt att regler inte i onödan skapar
hinder och flaskhalsar i produktionen och distributionen, så att varor och
tjänster blir dyrare. Mot slutet av 1980-talet startades ett program för god
regelkvalitet och för konsekvensanalyser av olika regelsystem. Vad det
nu gäller är att framöver på ett mer effektivt och handfast sätt förverkliga
detta program. Särskilt viktigt är att så långt möjligt undvika att
regelsystemen försvårar för eller hindrar de små och medelstora
företagen att etablera sig och att växa. Regler skall inte i onödan
snedvrida konkurrensen, leda till handelshinder eller skapa alltför höga
kostnader för företagen. Sådant får alltid i slutänden betalas av konsu-
menterna. Därför tillämpas nu i regeringskansliet ett system för
metodisk granskning av de regler som berör företag för att motverka
onödiga kostnader. Bl.a. omfattar systemet praktiska konsekvensanalyser.
4.4 Nya service- och informationssystem
AUmänt
I samhället pågår en snabb utveckling och utbyggnad av metoderna för
tele- och datakommunikation. När det gäller varu- och tjänstesektorn har
nya former för reklam, marknadsföring och distribution vuxit fram bl.a.
som en följd av internationaliseringen. Numera förekommer t.ex. reklam
både i TV och radio, liksom nya distributionsformer som exempelvis s.k.
TV-shopping, fax och kommunikation via datorer.
Frågor om tillgänglighet till varor och tjänster har avgörande betydelse
för konsumenternas välfärd. Nya service- och informationssystem tas i
bruk, såsom automater för sedeluttag och olika biljettautomater.
Tågbiljett kan exempelvis i dag på många håll köpas i automat. Även
upplysningar om tågavgångar från den ort där man befinner sig kan fås
genom att man knappar in vissa data på en terminal. Det finns både
fördelar och nackdelar med den nya tekniken. Konsumentverket och
Handikappinstitutet redovisar i rapporten Service på lika villkor hur
informationsteknologin kan innebära såväl problem som möjligheter för
många människor, bl.a. äldre och handikappade. Tekniken kan underlätta
tillvaron för många människor, exempelvis genom att vissa tjänster kan
ombesörjas från hemmet, såsom banktjänster av olika slag.
Information om offentlig verksamhet
Informationsteknologin påverkar inte enbart konsumenternas vardag när
det gäller varor och tjänster som bjuds ut på den privata marknaden utan
även tjänster inom offentlig verksamhet.
Framtidens medborgare kommer i allt större utsträckning att vilja
påverka den offentliga sektorns tjänster i egenskap av brukare. En 17
2 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 140
utvecklad demokrati och ett levande medborgarskap bygger på en aktiv Prop. 1994/95:140
dialog mellan medborgare, förtroendevalda och myndigheter. En
väsentlig del av denna dialog är att medborgarna får tillgång till
information om den offentliga verksamheten, offentliga handlingar samt
information om beslut som fattas. Det förutsätter också att medborgarna
kan orientera sig i samhället och vet vart man skall vända sig för att få
mera information om verksamheterna och få kunskaper om sina
rättigheter och skyldigheter.
Här kan nämnas den utveckling som sker med s.k. publika terminaler
vilket innebär att medborgarna i allt större utsträckning själva skall kunna
lämna och få uppgifter elektroniskt. Det kan ske via medborgarterminaler
eller informationskiosker som finns utplacerade på medborgarkontor,
bibliotek, postkontor, sjukhus m.fl. offentliga platser. Det skall även
kunna ske via hem-PC med komunikationsmöjligheter. Därigenom skall
medborgarna kunna utväxla information och meddelanden och få enklare
ärenden expedierade.
IT-kommissionen
Regeringen har nyligen tillkallat en kommission, den s.k. IT-kommissio-
nen (dir. 1995:1), som skall främja en bred användning av informations-
teknik i samhället. IT-kommissionen skall även lämna förslag om hur
användarnas intressen kan tas tillvara inom ramen för strävan att
åstadkomma en så bred användning av informationsteknik som möjligt.
Den skall också belysa vilka följder som utnyttjandet av informations-
teknik kan få i samhällslivet i vid mening. Kommissionen skall analysera
och värdera effekterna av att tillverkare och användare av utrustning och
programvaror m.m. kan ha delvis olika utgångspunkter.
Kommissionen skall föreslå åtgärder som motverkar att den nya
tekniken leder till ökade klyftor i samhället till följd av att vissa grupper
inte är delaktiga i IT-utvecklingen. Särskilt skall tendenserna till
könsskillnader uppmärksammas. Kommissionen skall också uppmärk-
samma behov av åtgärder för att funktionshindrade skall få en likvärdig
tillgång till nya IT-tjänster.
I direktiven betonas att medborgarnas tillgång till information om den
verksamhet som bedrivs i offentlig regi är betydelsefull för utvecklingen
av demokratin. Kommissionen skall bl.a. föreslå åtgärder som främjar en
ökad tillgänglighet till databaser och datanät.
4.5 Konsumtion och miljö
Riksdagen beslutade år 1993 med bred parlamentarisk enighet att
godkänna regeringens förslag till riktlinjer för en kretsloppsanpassad
samhällsutveckling (prop. 1992/93:180, bet. 1992/93:JoU14, rskr.
1992/93:344). Riktlinjerna innebär att generellt för miljöpolitiken skall
gälla att alla beslut skall vara inriktade mot ett kretsloppssamhälle.
Genom ändring i renhållningslagen (1974:596) har regeringen be-
myndigats att meddela föreskrifter om producentansvar.
Sådana föreskrifter finns i dag för förpackningar, returpapper och däck.
Enligt dessa skall företagen ansvara för att ta hand om de uttjänta Prop. 1994/95:140
varorna eller förpackningarna samt i viss utsträckning för att de
återanvänds eller återvinns. Detta kommer att innebära en helt ny
inriktning för varuproduktionen. Producenterna måste hädanefter vid
produktutvecklingen beakta varans hela livscykel, inklusive dess
hantering efter slutlig användning. Konsumenten kommer därmed i
framtiden att möta produkter med ny, miljöanpassad utformning.
Regeringen har nyligen i en skrivelse till riksdagen Miljön vårt gemen-
samma ansvar (1994/95:120) redovisat inriktningen av det miljöpolitiska
arbetet. Där betonas att en politik för hållbar utveckling måste utgå ifrån
människans villkor och ekosystemets långsiktiga bärighet - i Sverige och
i världen.
Regeringen pekar i skrivelsen på att ett hållbart samhälle inte bara är
en nödvändighet utan också en möjlighet och en utmaning. En god
livsmiljö är en del av välfärden. En aktiv miljöpolitik kan bidra till en
ekologiskt hållbar tillväxt och till att skapa nya arbeten som ökar
välfärden och tryggar sysselsättningen. Visionen är att Sverige och
Europa i böljan av nästa sekel är föregångare för det nya uppdraget - ett
ekologiskt hållbart samhälle.
En viktig utgångspunkt för det fortsatta arbetet är det allt tydligare
sambandet mellan konsumtion, produktion och miljöpåverkan. Miljö-
problemen är globala och vittomfattande och beror i högre grad än
tidigare på de enskilda människomas dagliga livsföring. De kan endast
lösas genom ett gemensamt internationellt agerande. Det finns också
ambitiösa internationella och nationella program.
Vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992
antogs handlingprogrammet Agenda 21. Utgångspunkten för programmet
är att få till stånd åtgärder mot de globala miljöhoten. I handlingspro-
grammet betonas bl.a. vikten av en ändring av konsumtions- och
produktionsmönstren för att kunna uppnå en hållbar utveckling.
I handlingsprogrammet slår man bl.a. fest följande mål:
- konsumtions- och produktionsmönster som minskar påfrestningarna på
miljön och som tillfredsställer mänsklighetens basbehov skall främjas,
- en bättre förståelse för konsumtionens roll skall utvecklas samt vägar
att åstadkomma mer hållbara konsumtionsmönster,
- hållbara konsumtionsmönster skall uppnås genom att de utvecklade
länderna går i spetsen.
Programmet handlar således om hur vår konsumtion och resursför-
brukning kan och bör förändras. Ohållbara konsumtions- och produk-
tionsmönster, särskilt i industriländerna, pekas ut som den viktigaste
orsaken till den fortsatta förstöringen av den globala miljön. Ett ökat
kretslopp av material och näringsämnen måste därför åstadkommas. Man
pekar på att mängden avfell kan minskas genom ökad återanvändning
både i industrin och bland konsumenterna. Individer och hushåll bör
därför få stöd och information för att kunna fetta miljömässigt medvetna
inköpsbeslut. Det är FN:s kommitté för hållbar utveckling (CSD) som
har det övergripande ansvaret för att genomföra besluten från Rio-kon-
ferensen. 19
Även i det europeiska och nordiska konsumentarbetet har sambandet
mellan konsumtion och miljö uppmärksammats. Det understryks bl.a. i Prop. 1994/95:140
EU:s konsumentpolitiska handlingsprogram. Detsamma gäller det
handlingsprogram som finns för det nordiska samarbetet på konsument-
området.
Sverige har åtagit sig att verka för att besluten som fettades vid
Riokonferensen skall genomföras. Sverige har vidare rollen som
samordnare inom EU när det gäller FN-arbetet för en hållbar konsum-
tion. En utgångspunkt för att kunna genomföra Agenda 21 är att det har
en lokal förankring. Naturvårdsverket har därför fått i uppdrag att på
olika sätt stimulera att lokala Agenda 21 upprättas. Varje kommun har
också ett ansvar för att utarbeta en lokal Agenda 21.
Ett nytt ekonomiskt tänkande som tar hänsyn till miljön och till
kommande generationer innebär att vi tvingas ändra våra levnadsvanor
och konsumtionsmönster. Många människor försöker redan i dag genom
sitt levnadssätt bidra till att konsumtionens negativa påverkan på miljön
blir så liten som möjligt.
Orsakerna till många miljöproblem står att finna i människomas dagliga
livsföring. Konsumtionen är kanske det största problemet när det gäller
belastningen på miljön. Långt större volymer miljöferliga ämnen är i
omlopp i våra konsumtionsvaror än vad som släpps ut vid tillverkning.
Förr orsakades miljöskadorna främst av direkta utsläpp från tillverknings-
processer. Fortfarande finns dock miljöproblem som hänger samman med
produktionen. Därför måste arbetet fortsätta med att vid tillstånds-
givningar etc. begränsa negativa miljöeffekter som har samband med
produktionen.
Samtidigt som utsläppen från industrin minskar, ökar den miljöpåver-
kan som sker från små eller diffusa källor med sammanlagt stor volym,
t.ex. bilkörning och användningen av hushållskemikalier. Till detta skall
läggas de miljöskador som det växande avfellet från konsumtionen ger
upphov till. Förr eller senare sprids de ferliga ämnena ut i miljön.
Konsumenternas medvetenhet om sambandet mellan konsumtion och
miljö har stadigt ökat och människor är i dag villiga att ta ett större
ansvar för miljön. Konsumenterna måste därför ges möjlighet att spela
en aktivare roll för att miljöproblemen skall kunna lösas.
Starka konsumentkrav på miljöanpassade varor är ett verksamt på-
tryckningsmedel för att få företagen att miljöanpassa sin produktion.
Detta finns det flera exempel på.
I dag är i det närmaste allt papper som produceras i Sverige klorfritt,
bl.a. som ett resultat av konsumenternas agerande. På tvättmedelsområdet
har det utvecklats alternativ till de mest miljöbelastande produkterna.
Mer än 70 % av alla tvättmedel som säljs är numera bättre miljöan-
passade. Exemplet visar hur konsumenterna kan påverka genom sin
efterfrågan och medverka till att produkterna blir bättre miljömässigt utan
att grundläggande kvaliteter eftersätts. Konsumentorganen och miljö-
märkningen har en viktig roll att spela som förmedlare av
konsumentkraven.
Allt fler människor inser det nödvändia i att ompröva levnads- och
konsumtionsmönster. Det finns en stor efterfrågan på information för att 20
kunna leva upp till ambitionerna om en jämnare resursfördelning på
jorden och balans i ekosystemen. För dagens och morgondagens Prop. 1994/95:140
konsumenter blir det allt viktigare att hålla sig informerade om de
miljömässiga, etiska och sociala produktionsförhållandena. Viktiga
frågeställningar är vilka produkter vi behöver och vad vi kan avstå ifrån
och vad vi kan åstadkomma med ny resursbevarande teknik och
samhällsplanering.
Regeringens förslag: Målen för konsumentpolitiken skall vara
1. att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekono-
miska och andra resurser effektivt,
2. att konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden,
3. att konsumenternas hälsa och säkerhet skyddas, och
4. att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som
minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt
hållbar utveckling.
Det konsumentpolitiska arbetet skall särskilt inriktas på
- hushållens baskonsumtion,
- konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller
av andra skäl har behov av särskilt stöd, och
- att främja konsumentintressena i det internationella samarbetet.
Kommittén: Kommittén har föreslagit att de två mål som slogs fast i
1986 års riksdagsbeslut skall föras vidare. Det ena målet är att stärka
konsumenternas ställning på marknaden och det andra att stödja hushållen
i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser. Kommittén har vidare
föreslagit att ytterligare ett mål ställs upp. Det skall vara att främja en
från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling. Kommittén har inte
föreslagit något särskilt mål om hälsa och säkerhet.
När det gäller inriktningen av de konsumentpolitiska insatserna
förordar kommittén att arbetet i första hand tar sikte på sådana varor och
tjänster som har betydelse for resurssvaga grupper, ingår i begreppet
baskonsumtion eller är föremål för avreglering då ett inflytande genom
den demokratiska processen byts mot ett inflytande som konsument på en
marknad.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig om
målen ansluter sig till kommitténs förslag. Några remissinstanser
uttrycker dock tveksamhet till målet att stärka konsumenternas ställning
på marknaden. Dessa remissinstanser, bl.a. Sveriges Industriförbund,
Före-tagamas Riksorganisation och Grossistförbundet Svensk Handel,
21
anser inte att det finns behov av att ytterligare stärka konsumenternas Prop. 1994/95:140
ställning. Statskontoret anser att den övergripande målsättningen bör vara
att bevaka konsumenternas ställning.
Folkhälsoinstitutet anser att miljömålet bör kompletteras med ett
hälsomål. Statskontoret anser inte att det föreslagna miljömålet skall
uppfattas som ett mål, utan snarare som en restriktion. Sveriges Konsu-
mentråd pekar på att ett effektivt ekonomiskt resursutnyttjande kan stå i
motsättning till att främja en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar
utveckling.
Handikappinstitutet delar kommitténs bedömning att konsumentpolitiska
insatser i första hand bör inriktas mot sådana varor och tjänster som har
betydelse för resurssvaga grupper eller ingår i begreppet baskonsumtion.
Livsmedelsverket och Sveriges Pensionärsförbund instämmer i huvudsak
i denna uppfattning. Handikappinstitutet framhåller vidare att personer
med funktionshinder i dubbel mening är en resurssvag grupp, som både
är ekonomiskt svagare än andra och har sämre förutsättningar att agera
på marknaden. Ungdomsstyrelsen anser att staten måste driva en offensiv
konsumentpolitik med fokus på de svaga gruppernas behov. Barnom-
budsmannen understryker behovet av stöd till hushåll med ansträngd
ekonomi, dvs. ofta ensamstående med barn. Neurologiskt Handikappades
Riksförbund menar att svaga grupper måste definieras och att det måste
klargöras på vilket sätt och med vilka resurser man kommer att arbeta
konsumentpolitiskt med handikappfrågor. Statens Handikappråd är av
liknande uppfattning. Flera remissinstanser, bl.a. Riksförbundet mot
Astma-Allergi och Statens handikappråd, anser att kommittén tagit för
litet hänsyn till funktionshindrade i sina förslag. Riksförbundet mot
Astma-Allergi framhåller också att Konsumentverket har en särskilt viktig
uppgift när det gäller att bevaka funktionshindrades konsumentintressen.
Skälen för regeringens förslag
Konsumentpolitikens syfte
Samhällets välfärdspolitik har till uppgift att tillförsäkra medborgarna en
stark och oberoende ställning, att svara för trygghetssystem som skyddar
individer och hushåll samt att medverka till att utjämna olikheter i
levnadsvillkor. Konsumentpolitiken är en del av välfärdspolitiken. I detta
ligger också ett fördelningspolitiskt inslag.
Konsumentpolitiken har också stor betydelse för en fungerande
marknad. Konsumentpolitiskt betingade regler för företagens handlande
bidrar också till en effektiv konkurrens på sunda villkor.
De förändringar som sker i det svenska samhället och i omvärlden
inverkar i hög grad på konsumenternas situation. De samhällsekonomiska
problemen påverkar hushållens resurser. EU-medlemsskapet medför ett
större flöde av varor, tjänster och kapital över gränserna. Nya marknads-
förings- och distributionsmetoder introduceras liksom ny teknik.
Avreglering och ökad konkurrens inom den offentliga sektorn medför att
konsumentområdet vidgas och att nya krav ställs på konsumentpolitiken.
Det konsumentpolitiska arbetet syftar till att stödja konsumenterna både 22
i deras roll som aktörer på marknaden och som brukare av varor och
tjänster. Utvecklingen i samhället innebär att behovet av konsument- Prop. 1994/95:140
politiska insatser ökar. Det är särskilt angeläget att uppmärksamma
situationen för de hushåll som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av
andra skäl har behov av särskilt stöd. Hur konsumenternas situation
påverkas av olika beslut som fettas inom ramen för det europeiska
samarbetet måste också bevakas.
Den svenska modellen för konsumentpolitiskt arbete bygger på ett
betydande offentligt engagemang och ett starkt inflytande från
konsumenterna och deras organisationer. Modellen bygger också på att
företagen tar ansvar för de problem som konsumenterna möter på
marknaden. Arbetet har lett till ett väl utvecklat stöd och skydd för
konsumenterna. Det är enligt vår mening av stort värde att samhällets
organ engagerar sig i de viktiga välfardsfrågor som ryms inom
konsumentpolitikens ram.
Ett stort antal myndigheter arbetar på olika sätt både centralt och lokalt
för att se till att konsumenternas intressen värnas. Det är viktigt att dessa
insatser står i samklang med varandra och präglas av en helhetssyn.
De nationella målen för konsumentpolitiken bör vara flexibla så att
arbetet kan anpassas till den utveckling som sker på både det nationella
och det internationella planet. Det är vidare nödvändigt att målen tar
sikte på sådan frågor som är väsentliga för konsumenterna. De resurser
som avsätts måste vara relaterade till målen och utnyttjas effektivt.
Insatserna måste kunna följas upp och utvärderas.
De mål som gäller i dag för konsumentpolitiken är att stödja hushållen
i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser och att stärka
konsumenternas ställning på marknaden. Dessa mål har en stark
förankring och bör förbli grundläggande också för det framtida
konsumentpolitiska arbetet. De bör dock kunna förtydligas och för-
stärkas, bl.a. för att klarare uttrycka att det handlar om mål. Med målen
för ögonen bör strategier läggas fest, aktiviteter genomföras och medel
avsättas. Målen anger hur vi vill att konsumenternas situation skall vara.
Strategierna anger hur vi genom åtgärder på olika områden skall uppnå
våra mål.
En viktig uppgift är att skydda konsumenterna när det gäller hälsa och
säkerhet. Arbetet med bamsäkerhet inom produktsäkerhetsområdet har
t.ex. varit mycket framgångsrikt. Hälsa och säkerhet har dock inte direkt
kommit till uttryck i de nuvarande målen. Regeringen anser att ett sådant
mål nu bör läggas fest.
Regeringen anser vidare att det allt starkare sambandet mellan
miljöpolitik och konsumentpolitik måste komma till uttryck i de nya
målen. I ett långsiktigt perspektiv ligger det i konsumenternas intresse att
sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar
påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling.
I anslutning till målen bör också prioriterade områden för det
konsumentpolitiska arbetet anges. Regeringen anser att hushållens
baskonsumtion, stödet till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller
socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd och främjan-
de av konsumentintressena i det internationella samarbetet bör vara 23
sådana prioriterade områden.
De förslag till nationella mål för och inriktning av konsumentpolitiken Prop. 1994/95:140
som vi lägger fram gäller i första hand det statliga engagemanget. Målen
bör gälla det konsumentpolitiska arbetet oavsett vilken myndighet som
svarar för detta. Vi kommer i det följande (avsnitt 13) att lägga fram
förslag till hur de nya målen bör omsättas i övergripande verksamhetsmål
för Konsumentverket. Det är emellertid viktigt att målen och inriktningen
får ett sådant genomslag att de blir vägledande också för det lokala
konsumentarbetet. De frivilliga konsumentorganisationerna bestämmer
naturligtvis själva målen för sin verksamhet. Även för deras arbete bör
dock de nationella målen och inriktningen vara en naturlig utgångspunkt.
Statens bidrag till de frivilliga organisationerna har självfallet också sin
utgångspunkt i dessa.
Det är viktigt att löpande följa konsumenternas situation. Regeringen
bör därför återkommande för riksdagen redovisa utvecklingen på
konsumentområdet och ompröva målen för och den närmare inriktningen
av det konsumentpolitiska arbetet.
I det följande kommenteras närmare de olika delarna i regeringens
förslag till mål och inriktning för konsumentpolitiken. Vi anger också de
viktigare åtgärder som vi nu planerar på konsumentområdet för att flytta
fram konsumenternas positioner i enlighet med målen.
Hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina resurser
Av den tidigare redovisningen om konsumenterna och välfärden (avsnitt
4.1) framgår att de hushållsekonomiska frågorna har fått ökad betydelse
i det samhällsekonomiska läge som nu råder. Hushållens ekonomiska
situation kommer också under de närmaste åren att präglas av det kärva
ekonomiska klimatet. En del hushåll kommer att drabbas särskilt hårt på
grund av arbetslöshet, problem med skuldsättning eller förändrade
inkomster eller utgifter. Besparingar i transfererings- och bidragssyste-
men är exempel på faktorer som påverkar hushållens inkomster eller
utgifter. Konsumentpolitiken som en del i fördelningspolitiken kommer
därför som vi tidigare har framhållit att få ökad betydelse.
Mot den här bakgrunden bör det första målet för den framtida
konsumentpolitiken vara att hushållen skall ha goda möjligheter att
utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt.
Målet innebär en hög ambitionsnivå. Med ekonomiska och andra
resurser avser vi i första hand pengar och andra tillgångar samt kunskap
och tid. Åtgärderna kan vara inriktade både på den situation då konsu-
menten uppträder som köpare på marknaden, men också på den när en
vara eller tjänst brukas. Åtgärderna kan också gälla t.ex. sparande.
Utvecklingen pekar på att hushållen framöver kommer att få ta ett
större enskilt ansvar än tidigare för sin långsiktiga ekonomi, bl.a. som
en följd av förändringarna i transfereringssystemen. Budgetrådgivning
kommer även i framtiden att vara ett viktigt medel för att hjälpa hushåll
att reda upp sin ekonomi. Skuldsanering måste kunna tillgripas när andra
möjligheter är uttömda. Konsumentverket redovisar i rapporten
Skuldsaneringslagen i praktiken (Rapport 1994/95:15) förekomsten och
omfattningen av budgetrådgivningen och skuldsaneringen i kommunerna. ^4
Undersökningen visar att det stora arbetet med skuldsanering sker i Prop. 1994/95:140
kommunerna. I oktober 1994 fanns 6 900 ärenden som pågick, 3 300 nya
ärenden som kommit in och 7 200 personer som hade kontaktat konsu-
mentverksamheten och socialtjänsten för att få information och hjälp. Till
kronofogdemyndigheterna inkom däremot endast hälften så många
ärenden som förväntats. Konsumentverket kommer fortlöpande att
utvärdera hur lagen tillämpas och vilka effekter budgetrådgivning och
skuldsanering har för hushållen. Regeringen kommer aktivt att följa
resultaten och när det behövs ta initiativ till ytterligare åtgärder för att
hjälpa hushåll som inte klarar sin ekonomi.
Konsumentverket följer hushållens inkomster, konsumtion, tidsan-
vändning, attityder m.m. genom egna undersökningar och analyser av
extern statistik. Verkets hushållsekonomiska beräkningar, kompletterande
statistik och analyser ger underlag för bl.a. politiker, myndigheter och
kommittéer vid beslut om bidragsnivåer, taxor och annat som påverkar
hushållens ekonomi.
Tillsammans med kommunal konsumentverksamhet och lokala
konsumentorganisationer slutför verket utvecklingen av en ny metod för
att mäta dagligvarubutikers pris, kvalitet och service. Resultaten av
mätningarna skall öka den lokala konkurrensen och ge enskilda hushåll
ett underlag for valet av inköpsställe
När det gäller hushållens möjligheter att utnyttja sina resurser och göra
välöverlagda val har konsumentinformationen stor betydelse. För att göra
marknaden överblickbar för konsumenterna måste informationen vara
tydlig, objektiv, adekvat och jämförbar. Det gäller inte minst
prisinformation och produktinformation. Det är också viktigt att in-
formationen är tillgänglig för olika konsumentgrupper.
Konsumentinformationens betydelse betonas också i EU:s
konsumentpolitiska program. Vi vill i det sammanhanget särskilt
understryka informationens betydelse när det gäller livsmedel. I det
följande (avsnitt 9) återkommer vi till vilka frågor Sverige driver på
konsumentområdet inom ramen för EU-samarbetet.
Den nya informationstekniken måste utnyttjas på ett positivt sätt. Vi har
tidigare (avsnitt 4.4) bl.a. betonat IT-kommissionens arbete för att
utveckla möjligheterna för en bred användning av IT. I uppdraget ligger
att ta tillvara brukarnas intressen.
Vi kommer senare (avsnitt 11) att ta upp den förändrade situationen
som de senare årens utveckling lett till när det gäller konsumtion av
offentliga tjänster och tjänster på avreglerade marknader. Brukarnas
ställning på dessa områden behöver analyseras och områdena kommer att
på olika sätt behöva ges ökad uppmärksamhet när det gäller konsument-
politiska insatser i framtiden.
Konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden
Konsumenternas ställning på marknaden har avgörande betydelse för
deras möjligheter att agera välöverlagt och ta tillvara sina intressen.
Den lagstiftning som skall skydda konsumenterna måste täcka in också
nya företeelser på marknaden. Så är inte fallet fullt ut i dag.
25
Flera utredningsförslag som syftar till att stärka konsumenternas Prop. 1994/95:140
rättsliga skydd bereds för närvarande i regeringskansliet. Det gäller ett
utredningsförslag (SOU 1995:11) som innehåller förstärkta konsument-
skyddsregler i konsumentköplagen (1990:932) och konsumenttjänstlagen
(1985:716) och ett utredningsförslag till förbättrade konsumentskydds-
regler när det gäller leasingavtal (SOU 1994:120). Vidare kommer
regeringen inom kort att lägga fram ett förslag till ny försäkringsavtalslag
som kommer att innehålla flera förbättringar av försäkringstagarnas
ställning.
Företagens marknadsföring har under lång tid ägnats stor uppmärksam-
het när det gäller balansen på marknaden mellan producenter och
distributörer å den ena sidan och konsumenterna å den andra. Statistik
som nyligen publicerats visar att reklamförsäljningen under år 1994 ökat
med hela 17 % till en omslutning på 12,2 miljarder kronor. TV-reklamen
ökade med 42 %. Att beivra otillbörlig marknadsföring och att kräva
saklig information i reklamen är en viktig uppgift för Konsumentverket.
En annan viktig uppgift är att följa utvecklingen på reklam- och
mediaområdet genom t.ex. undersökningar och produktion av fakta och
debattmaterial.
Regeringen lade i höstas fram ett förslag till en skärpt
marknadsföringslag (prop. 1994/95:123). I det sammanhanget har vi
markerat att vi uppmärksamt kommer att följa utvecklingen när det gäller
aggressiva marknadsforingsmetoder och diskriminerande reklam och om
det finns skäl på nytt ta upp frågan om åtgärder mot företeelserna.
Marknaderna för finansiella tjänster har under senare år kommit att
präglas av snabba förändringar med avreglering och en allt högre grad
av internationalisering. Som tidigare nämnts har ett flertal åtgärder redan
vidtagits för att stärka konsumenternas ställning på dessa marknader. Den
snabba förändringstakten på området fordrar dock löpande
uppmärksamhet. Regeringen förbereder en rad åtgärder som skall öka
konkurrensen inom banksektorn och förbättra förhållandena för
konsumenterna. Konkurrensen på bankområdet skall öka bl.a. genom att
nya företag får bedriva bankverksamhet och att handeln ges möjlighet att
betala ränta på kundmedelskonton. Spararnas insättningar skall försäkras
mot konkurser. Behovet av skärpt ansvar för bankernas styrelser och
bättre tillsyn kommer att utredas. Vidare kommer frågan om elektronis-
ka betaltjänster att uppmärksammas.
Också när det gäller frågan om avtal och möjligheterna att hävda sin
rätt på bankområdet måste konsumentintresset hävdas. Finansinspek-
tionen, Konsumentverket och Allmänna reklamationsnämnden gör här
värdefulla insatser liksom Konsumenternas bankbyrå. Regeringen
kommer att överväga om konsumenternas ställning på bankområdet kan
stärkas ytterligare.
Det är viktigt att konsumenterna har tillgång till enkla, billiga och
snabba förfaranden för att lösa tvister som har uppstått med en närings-
idkare. År 1990 inleddes en försöksverksamhet vid Allmänna
reklamationsnämnden med grupptalan. En rekommendation som nämnden
ger en näringsidkare om hur en tvist skall lösas, skall gälla inte bara den
konsument som har anmält ärendet till nämnden utan också andra
26
konsumenter som har samma anspråk på näringsidkaren. Frågan om en Prop. 1994/95:140
sådan rekommendation tas upp efter ansökan av KO. Efter vissa
ytterligare förbättringar av möjligheterna förlängdes försöksverksamheten
t.o.m. den 30 juni 1995. I avvaktan på att beredningen av förslaget om
grupptalan vid allmän domstol i bl.a. konsumenttvister (SOU 1994:151)
slutförs avser regeringen att ytterligare förlänga försöksverksamheten
med grupptalan vid Allmänna reklamationsnämnden.
För att stärka och hävda konsumenternas ställning behövs inte bara
lagstiftningsåtgärder. Det är också viktigt att den nuvarande marknads-
rättsliga lagstiftningen och konsumentskyddsreglema efterlevs och att
detta följs upp.
Förbättrad utbildning och information måste också komma till stånd för
att konsumenterna skall kunna göra kloka val, påverka marknaden och
hävda sina rättigheter.
Skydd för hälsa och säkerhet
De konsumentpolitiska insatserna på produktsäkerhetsområdet har ökat
i omfattning och betydelse, bl.a. som en följd av EU-samarbetet.
Konsumentverket har fått ett utökat tillsynsansvar. Nya lagar på
produktsäkerhetsområdet har också tillkommit. De gäller bl.a. leksaker,
personlig skyddsutrustning och livsmedelsimitationer. En viss skärpning
av produktsäkerhetslagen har också skett. Ett förslag till utvidgning av
lagens tillämpningsområde när det gäller varor inom den offentliga
sektorn (SOU 1994:150) remissbehandlas för närvarande.
Nya regler som har införts med anledning av det europeiska samarbetet
innebär att de nationella myndigheterna måste kontrollera att olika
produkter uppfyller de fastställda säkerhetskraven. Marknadskontrollen
omfattar både importerade produkter och sådana som har tillverkats i
Sverige. Regeringen har i budgetpropositionen 1995 markerat betydelsen
av en effektiv marknadskontroll och att detta måste vara en prioriterad
uppgift för Konsumentverket.
Medverkan i det europeiska standardiseringsarbetet blir allt viktigare.
Den europeiska standardiseringen har fått en helt ny betydelse för de
regler som rör människors liv, hälsa och säkerhet. Ett viktigt mål är att
säkerställa höga krav på säkerhet, i synnerhet när det gäller sådana
produkter som är avsedda för barn. Standardiseringsarbetet är också
viktigt för att göra olika produkter tillgängliga för personer med
funktionshinder av olika slag. Standardiseringens betydelse för
konsumenterna har betonats i årets budgetproposition. Det framhålls att
konsumentorganisationer och andra frivilliga organisationer måste ges
tillfälle att medverka i standardiseringsarbetet.
Vi vill i detta sammanhang också nämna EG:s skaderapporterings-
system (EHLASS) som innebär att information samlas in från utvalda
sjukhus i medlemsländerna om varor som varit inblandade i hem- och
fritidsolyckor. En sådan statistik är viktig i ett långsiktigt arbete för
säkrare produkter. Sverige kommer att delta i rapporteringssystemet. EU
ger bidrag för vissa av de kostnader som uppstår i samband med att
uppgifter samlas in från sjukhus.
Säkerhetsfrågorna har således redan i dag hög prioritet i det Prop. 1994/95:140
konsumentpolitiska arbetet. Det är mot denna bakgrund naturligt att
uttryckligen sätta upp säkerhet som ett konsumentpolitiskt mål.
Regeringen anser vidare att ett sådant mål också bör omfatta skyddet
för konsumenternas hälsa. Det finns ett nära samband mellan säkerhet
och hälsa. Hälsoproblem kan vara en effekt av en varas skadliga
egenskaper. Det finns även andra kopplingar mellan det konsument-
politiska arbetet och hälsofrågorna, t.ex. när det gäller användningen av
hälsoargument i marknadsföringen eller betydelsen för allergiker av en
riktig innehållsdeklaration på livsmedel. Också sambandet mellan hälsa
och miljö bör betonas i detta sammanhang. Vi vill också erinra om att
skyddet för både hälsa och säkerhet tas upp i såväl det nordiska
konsumentpolitiska handlingsprogrammet som i EU:s konsumentpolitiska
program.
En konsumtion som minskar påfrestningarna pä miljön
Som regeringen tidigare framhållit (avsnitt 4.5) måste sambandet mellan
konsumtion och miljö betonas starkare i framtiden. Regeringen anser
därför att de konsumentpolitiska målen också bör innefatta ett miljömål.
Jordens resurser är ändliga. Kommande generationer har rätt till en god
miljö. Det är därför en viktig konsumentpolitisk uppgift att länka in
människorna i sådana konsumtionsmönster som belastar miljön så lite
som möjligt. Att påverka produktionen i denna riktning är också
angeläget. Detta synsätt understryker betydelsen av att man från centralt
håll skapar förutsättningar för och stimulerar en utveckling av långsiktigt
hållbara konsumtions- och produktionsmönster. Det är angeläget att
konsumenterna blir medvetna om betydelsen av att handla - i dubbel
bemärkelse - miljöanpassat trots att ett sådant handlande kan komma i
strid med kortsiktiga intressen.
En sådan inriktning av konsumentpolitiken ligger i linje med FN:s
handlingsprogram Agenda 21, som innehåller miljömål med ambitionen
att uppnå långsiktigt hållbara produktions- och konsumtionsmönster i ett
globalt perspektiv. Den stämmer också väl överens med innehållet i EU:s
konsumentpolitiska program och programmet för det nordiska samarbe-
tet på konsumentområdet. I Sverige har det kretsloppsanpassade
producentansvaret för vissa varugrupper liksom miljömärkningen samma
övergripande syfte.
Det är mot denna bakgrund naturligt att ställa upp ett miljömål för
konsumentpolitiken. Målet bör vara att sådana konsumtions- och
produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och
bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling.
I det följande återkommer vi till frågan om ytterligare åtgärder för att
främja en miljöinriktad konsumtion (avsnitt 10).
Prioriterade områden
Prioriteringar i det konsumentpolitiska arbetet förutsätter en bedömning
av utvecklingen på marknaden och konsumenternas behov av samhällets
insatser. Utbudet av varor och tjänster och konsumenternas behov
28
förändras ständigt. Prioriteringar bör därför göras fortlöpande främst Prop. 1994/95:140
inom ramen för den återkommande budgetprocessen. Regeringens förslag
till inriktning av det konsumentpolitiska arbetet innebär en bedömning för
de närmaste åren med utgångspunkt från den bakgrundsteckning som
gjorts i det föregående (avsnitt 4). Det bör strykas under att förslaget
gäller områden som arbetet särskilt skall inriktas på. Det utesluter inte
insatser på andra områden.
Hushållens baskonsumtion
I ekonomiskt ansträngda tider är det särskilt angeläget att konsumenterna
får ut så mycket som möjligt av sina resurser. Här har baskonsumtionen,
dvs. områden som oundgängligen belastar hushållens budgetar, stor
betydelse. Det är därför viktigt att marknaden för sådana varor och
tjänster även i fortsättningen ägnas särskild uppmärksamhet i det
konsumentpolitiska arbetet. Det gäller inte bara varorna och tjänsterna
som sådana, utan också frågor om finansiering och försäkringar m.m.
De områden som i första hand är att räkna till baskonsumtion är
livsmedel, kläder, boende och transporter. På t.ex. bostadsområdet
betyder det att frågor om köp och hyra av lägenheter och småhus bör
uppmärksammas, men också sådant som gäller bostadens inredning och
funktion. I fråga om transporter bör bevakningen omfatta såväl hus-
hållens egna transportmedel som transporttjänster av olika slag.
Ett område som fått ökad konsumentpolitisk betydelse till följd av
avreglering och ökade inslag av konkurrens inom den offentliga sektorn
är som tidigare nämnts olika typer av offentliga tjänster. Vi menar att
dessa i hög grad bör räknas in under begreppet baskonsumtion. Det
gäller t.ex. vård, omsorg och utbildning men även tekniska tjänster som
el, tele, värme och vatten.
Konsumentgrupper som är utsatta eller i övrigt har behov av särskilt
stöd
Det är en angelägen uppgift för konsumentpolitiken att stödja sådana
grupper av konsumenter som har särskilda behov eller av olika skäl har
svårigheter att själva bevaka sina intressen och ta tillvara sin rätt. Det
handlar om konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta,
t.ex. hushåll med svag ekonomi, ungdomar, ensamstående med barn,
arbetslösa och invandrare. Det gäller också grupper som av andra skäl
har behov av särskilt stöd. Orsaken kan t.ex. vara sjukdom, skada,
handikapp eller ålder.
Det är angeläget att uppmärksamma funktionshindrade personers
möjligheter att på samma villkor som andra fungera som konsumenter.
För närvarande finns hinder av olika slag som försvårar detta. I en del
fall kan t.ex. brister i den fysiska miljön eller avsaknaden av information
som är tillgänglig leda till att konsumentrollen försvåras. Det finns också
exempel på att funktionshindrade personer i rollen som konsumenter, på
grund av okunnighet eller fördomar, bemöts på ett sätt så att de inte kan
tillvarata sin rätt.
29
Ett område som i detta sammanhang har fått ökad aktualitet är Prop. 1994/95:140
utvecklingen när det gäller informationsteknik. Det bör vara en viktig
uppgift att bevaka och styra utvecklingen så att så breda
konsumentgrupper som möjligt kan utnyttja tekniken. I det sammanhanget
måste särskilt uppmärksammas de äldres och handikappades möjligheter
att utnyttja teknikstyrda serviceanläggningar. Detta gäller inte minst inom
området för finansiella tjänster där utvecklingen av ny teknik går snabbt.
Konsumentintressen i det internationella samarbetet
De konsumentpolitiska frågorna har som redovisats tidigare blivit alltmer
internationella. Särskilt EU-medlemskapet påverkar i hög grad det
framtida konsumentarbetet. Det är Sveriges ambition att hävda svenska
intressen på detta område men också att bidra till en förstärkning av
konsumenternas inflytande och ställning inom EU. Det gäller särskilt
inom områdena konsumentinformation, produktkvalitet och produkt-
säkerhet. Dessa frågor bör prioriteras i det internationella samarbetet.
Konsumentintressen och konsumentinflytande i det internationella
samarbetet behandlas närmare i det följande ( avsnitt 9).
Regeringens bedömning: Ett aktivt och brett engagemang och
inflytande från konsumenterna och deras organisationer är viktiga
inslag i det konsumentpolitiska arbetet. Det bör bidra till goda
resultat samtidigt som det är av särskilt demokratiskt värde att
konsumentinflytandet fördjupas och breddas. För att bättre
möjliggöra detta har regeringen i budgetpropositionen föreslagit ett
utökat ekonomiskt stöd till konsumentorganisationer som kan
komplettera den statliga och kommunala konsumentverksamheten.
Regeringen avser vidare att tillkalla en kommitté med uppgift att
utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas inflytande
och delaktighet i samhällsutvecklingen.
Kommittén: Kommittén anser att den samverkan som förekommer
mellan staten, kommunerna och frivilligorganisationema bör utvecklas
ytterligare, att statligt stöd bör utgå om frivilligorganisationema tar på
sig uppgifter som stat och kommun nu svarar för och att ökat stöd bör
ges till studieorganisationer. Kommittén anser vidare att det är önskvärt
med ett större engagemang från de frivilliga organisationernas sida.
Staten bör i så fall stödja denna verksamhet. Sveriges Konsumentråd bör
även fortsättningsvis få stöd. På sikt vill kommittén att mer av ansvaret
inom konsumentpolitiken förs över till de frivilliga organisationerna.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser som har yttrat sig i frågan,
däribland Konsumentverket, betonar de frvilliga organisationernas viktiga
30
roll på konsumentområdet. Statens Handikappråd anser inte att Prop. 1994/95:140
konsumentupplysning är en uppgift för frivilliga organisationer.
Naturvårdsverket betonar att myndighetsuppgifter inte skall läggas på
frivilliga organisationer. Sveriges Konsumentråd ställer sig i sitt
remissvar negativ till kommitténs förslag om att överföra uppgifter från
t.ex. Konsumentverket till frivilliga organisationer men menar att det är
en angelägen uppgift att stärka och samordna det frivilliga konsument-
arbetet.
Skälen för regeringens bedömning: En aktiv konsumentpolitik
förutsätter ett aktivt och brett engagemang och inflytande från alla
aktörer på området, inte minst konsumenterna själva. Ett brett folkligt
engagemang och inflytande är av stort värde, inte minst från demokratisk
synpunkt.
Konsumentinflytande kan uppnås dels genom ett direkt
konsumentdeltagande i beslut som rör konsumenterna enskilt eller som
grupp. Konsumentinflytandet kan också kanaliseras genom t.ex.
Konsumentverket, den lokala konsumentvägledningen eller, som varit
vanligast när det gäller offentlig verksamhet, genom den representativa
demokratin. Enligt regeringens mening är ett fördjupat och breddat
inflytande och engagemang på konsumentområdet från de frivilliga
oiganisationemas sida angeläget. Organisationerna har en särskilt viktigt
roll som opinionsbildare.
Föreningslivet har på konsumentområdet, liksom på många andra
områden, ofta fungerat som pådrivare och förnyare av etablerad
verksamhet. Historiskt sett har de frivilliga organisationerna spelat en
viktig roll för konsumentpolitikens utveckling i Sverige. Det var sådana
organisationer som först började bedriva en konsumentverksamhet med
forskning och utredning, utbildning, rådgivning, opinionsbildning och
annan information liksom medverkan i standardiseringsarbete. Det var
också tack vare de frivilliga organisationernas insatser som statliga organ
kom att inrättas på området.
Ursprungligen var det främst kvinnoorganisationer, kooperativa
föreningar, hushållningssällskap och fackliga organisationer som
uppmärksammade konsumentfrågor. I dag är det betydligt fler
organisationer som är engagerade, inte minst ur ett miljöperspektiv. Det
finns för närvarande ett flertal lokala föreningar som bedriver miljöpro-
jekt av olika slag. Andra bedriver budgetrådgivning eller är s.k.
prispressaigrupper som ägnar sig åt prisövervakning. Inom hushållnings-
sällskapen finns hemkonsulenterna som arbetar med inriktning på kost,
hälsa och hemekonomi. Det har vidare under de senaste två åren bildats
två paraplyorganisationer som samlar många organisationer i syfte att ta
till vara konsumentintressena på central nivå. Sveriges Konsumentråd
samlar centrala organisationer bl.a. fackförbund och Konsumenter i
Samverkan - Underverket samlar oiganisationer som engagerar sig
främst på miljö- och livsmedelsområdena. I takt med internationalisering-
en på konsumentområdet har även organisationernas arbete kommit att
intemationaliseras. Bl.a. företräder Sveriges Konsumentråd svenska
konsumentintressen i vissa internationella organ (se vidare avsnitt 9). 31
De frivilliga organisationernas konsumentarbete i likhet med det
kommunala konsumentarbetet bedrivs oftaist, till skillnad från de centrala Prop.
myndigheternas verksamhet, närmast medborgarna på det lokala planet.
Vi skall senare återkomma till den lokala konsumentverksamhetens
betydelse (avsnitt 8) och ungdomsprojekt på konsumentområdet (avsnitt
7). Såväl den statliga och den kommunala konsumentverksamheten som
den konsumentverksamhet som organisationerna bedriver behövs för att
konsumentpolitiken skall kunna breddas och utvecklas. Verksamheterna
kompletterar varandra och bedrivs jämsides. Vi anser däremot inte att det
finns några skäl, vare sig ekonomiska eller andra, att förändra eller föra
över statens ansvar inom konsumentpolitiken till andra. Däremot anser
vi det givetvis angeläget att det viktiga komplement inom konsument-
politiken som de frivilliga organisationerna utgör kan utvecklas och
förbättras.
Det är således regeringens uppfattning att det behövs många aktörer i
samspel för att bedriva en aktiv konsumentpolitik. För att möjliggöra ett
ökat engagemang och inflytande från organisationernas sida har
regeringen i budgetpropositionen föreslagit en förstärkning av stödet till
konsumentorganisationer.
Inom Europa och andra delar av världen pågår en utveckling av nya
strukturer och nya uppgifter för vad som brukar benämnas som den
tredje sektorn - det ideella föreningsarbetet. En sådan utveckling kan
även skönjas på konsumentområdet. På senare år har den tredje sektoms
engagemang på det lokala planet vuxit och tagit sig nya uttryck.
Regeringen avser att tillkalla en kommitté med uppgift att utreda och
föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas inflytande i ett brett
perspektiv. Kommittén skall bl.a. föreslå förändringar som kan bidra till
ett ökat medborgarengagemang.
Regeringens bedömning: Ungdomars utsatthet som nya och ovana
konsumenter bör särskilt uppmärksammas. Utöver skolundervisning
om konsumentfrågor bör otraditionella vägar och nya medier
prövas för att nå ut med kunskap och information till ungdomar.
Konsumentprojekt för ungdomar kommer att lyftas fram särskilt
vid fördelning av medel ur Allmänna arvsfonden. Sådana projekt
bör kunna stimulera unga människor att hjälpa andra ungdomar till
en bättre kunskap och medvetenhet inom konsumentområdet.
Skälen för regeringens bedömning: Kraven på ungdomar som
konsumenter blir allt större. Ungdomstiden innebär en successiv
etablering i vuxenlivet. Under en relativt kort tid i livet skall beslut fettas
och en rad investeringar göras som får stora ekonomiska konsekvenser
och påverkar livssituationen under en lång tid. Det gäller studielån,
bostadsval och inköp av större kapitalvaror som bil, TV och stereo m.m.
Därtill måste de unga lära sig att omsätta sina skolkunskaper om
1994/95:140
32
kunsumentfrågor och vardagsekonomi i praktiken.
Prop. 1994/95:140
Ungdomars konsumtionsvanor
Enligt en nyligen genomförd undersökning om ungdomars konsumtion,
Från diskotek till hypotek (Ungdomsstyrelsens utredningar 4, 1995), är
ålder och tillhörande livssituation den mest särskiljande faktorn vad gäller
ungdomars konsumtionsmönster. Under de år som vanligtvis benämns
som undomsåren, 16-25 år, kan egentligen tre olika ekonomier eller
livsfaser urskiljas.
Åldern 16-18 år kännetecknas av att ungdomarna vanligtvis studerar
och bor hemma hos sina föräldrar. Såväl inkomster som utgifter är låga
och relativt homogena inom ungdomsgruppen. Inkomsterna kommer från
studiebidrag och eventuellt feriearbete, medan utgifterna främst gäller
kläder, godis, smink, bio etc.
Åldern 19-22 år verkar för många ungdomar vara en övergång mellan
olika livsfaser, en period där många hamnar utanför de ordinarie
systemen. Många flyttar hemifrån, en stor andel lever på tillfälliga
arbeten som ofta varvas med perioder av arbetslöshet. Samtidigt har
relativt få kvalificerat sig för ersättning från exempelvis arbetslöshetsför-
säkringen.
I åldern 23-25 år etablerar sig många ungdomar i vuxenlivet. De flesta
har nu flyttat hemifrån och allt fler erhåller festa inkomster, samtidigt
som samboende och bam blir allt vanligare. Inkomsterna ökar kraftigt
samtidigt som utgifterna allt mer ändrar karaktär från nöjen till
hushållsrelaterade utgifter.
Skillnaderna i inkomster och utgifter mellan ungdomar från högre och
lägre socialgrupper är i allmänhet små. Genom att ungdomar från de
högre socialgrupperna i högre utsträckning studerar under ungdomsåren
får den sociala bakgrunden effekter som syns först senare i livet. Unga
män har större inkomster än unga kvinnor. Unga kvinnor har i högre
utsträckning än unga män ett eget boende och därmed utgifter som är
relaterade till hushållet. Generellt tycks konsumtionsmönstret följa de
traditionella könsrollerna.
Ungdomar agerar överlag aktivt i rollen som konsumenter. Olika
former av miljöinriktade aktiviteter, t.ex. återvinning, är vanliga bland
ungdomar. Protesthandlingar är också vanligt förekommande. Ungdomar
klagar t.ex. ofta på dåliga varor i en affär. Däremot är ungdomar
underrepresenterade i kontakterna med konsumentvägledare.
Konsumentverket gav nyligen ut skriften Ungdomar sparar och lånar
- En undersökning bland gymnasieelever. Den visar att det inte finns
några större skillnader mellan kvinnliga och manliga gymnasister när det
gäller sparande i de tre städer som undersökts. Det är dock totalt sett mer
pojkar som har lånat och i genomsnitt är de skyldiga mer pengar. Det
gäller särskilt pojkar som går på yrkesinriktad utbildning.
Undervisning i konsumentfrågor
I grundskolans senaste läroplan är konsumentkunskap integrerat i främst
3 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 140
ämnet hemkunskap. Den nya kursplanen i hemkunskap tar upp konsu- Prop. 1994/95:140
mentfrågor i olika avseenden. I gymnasiet beror elevernas möjligheter att
ytterligare lära sig om konsumentfrågor på vilket program de väljer.
Samtidigt måste konsumentkunskap i hög grad ses som ett ämnes-
övergripande område som lämpligen kan tas upp i undervisningen i en
rad ämnen, t.ex. samhällskunskap, matematik, ekonomi, svenska m.m.
Generationsutredningen föreslår i betänkandet Tillvarons trösklar (SOU
1994:77) att konsumentfrågor ges större utrymme i gymnasieskolan, t.ex.
inom ramen for undervisningen i samhällskunskap och ekonomi. Enligt
utredningen är det under gymnasietiden, då ungdomar inom en snar
framtid kommer att utveckla en självständig ekonomi, som det finns bäst
förutsättningar att ta in kunskaper på området. Regeringen delar
utredningens uppfattning. Förslaget berör främst prioriteringar på den
lokala nivån.
För att få dagsaktuella kunskaper anser Generationsutredningen även
att skolan i dess undervisning i ökad utsträckning bör använda sig av
representanter från t.ex. kommunens konsumentvägledning, banker,
bostadsföretag m.m. Konsumentverkets insatser för ungdomar är i hög
grad riktade mot skolan. Skolkontakter, läromedelsproduktion och
vidareutbildning av lärare är viktiga åtgärder som använts för att stärka
konsumentfrågornas roll i skolundervisningen. Detta arbete bör fortsätta.
Behovet av ytterligare insatser
Undersökningar visar att ungdomars kunskaper om konsumentfrågor ofta
är bristfälliga, inte minst när det gäller ekonomi och konsumenträtt.
Begreppen konsumentfrågor och konsumentundervisning upplevs
vanligtvis inte heller som särskilt lockande för ungdomar. Däremot visar
erfarenheterna att ungdomars intresse för de hushållsekonomiska frågorna
är stort när de kan relateras till den egna vardagssituationen, t.ex. när det
gäller praktiska frågor kring den första bostaden, konkreta tips på hur
den egna ekonomin kan förbättras etc.
Den starka koppling som finns mellan ungdomars intresse for hus-
hållsekonomiska frågor och deras livssituation visar på ett behov av att
nå ut med information och kunskap till ungdomar, inte bara under
skoltiden, utan även under senare delen av ungdomsåren. Information och
kunskap om konsumentfrågor borde vara särskilt viktigt under den tid i
livet då en stor del av ungdomsgruppen står i begrepp att flytta från
föräldrahemmet och skapa sig en egen oberoende ekonomi.
Nya och otraditionella vägar kommer att prövas för att nå ungdoms-
gruppen med information om konsumentfrågor. Särskild vikt bör läggas
vid att ungdomar själva och deras initiativ ges utrymme och tas i
anspråk. Även nya media bör prövas för att bättre nå fram till den unga
generationen. Konsumentfrågor kan förmedlas genom ungdomars egna
kulturella och skapande aktiviteter, t.ex. genom teater eller genom
tidnings- eller TV-produktion av ungdomar själva.
Under en treårsperiod 1991-1994 har Barn- och ungdomsdelegationen
i samarbete med Konsumentverket bedrivit en verksamhet för att öka 34
ungdomars kunskaper, engagemang och medvetenhet i rollen som
konsumenter. Genom medel ur Allmänna arvsfonden har lokala Prop. 1994/95:140
föreningar fått stöd för olika ungdomsprojekt om bl.a. hushållsekonomi,
konsumenträtt och reklampåverkan.
Erfarenheterna från dessa satsningar visar på nya vägar att nå
ungdomar med information i konsumentfrågor samt betydelsen av att
ungdomar aktivt deltar i genomförandet av projekten. Erfarenheterna från
projekten är överlag mycket positiva. I regeringens skrivelse 1994/95:138
om Allmänna arvsfonden anges att konsumentprojekt för ungdomar är ett
av de områden som kommer att ges särskild uppmärksamhet under det
kommande året. Projekt där unga människor stimuleras att hjälpa andra
ungdomar till en bättre kunskap och medvetenhet inom konsument-
området bör därför prioriteras.
Regeringens bedömning: Den lokala förankringen av
konsumentverksamheten är grundläggande för att konsument-
politiken skall bli framgångsrik. De riktlinjer som statsmakterna
har festställt för den lokala konsumentverksamheten bör ligga fest.
Kommittén: Kommitténs bedömning överensstämmer i huvudsak med
regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser delar i huvudsak
kommitténs uppfattning om den kommunala konsumentverksamheten.
En rad remissinstanser har uttalat sig om kommitténs förslag om att
såväl organisationer som näringsliv i ökad utsträckning engagerar sig
lokalt i konsumentverksamheten. Gävle, Ange, Sundsvalls och Motala
kommuner ställer sig tvivlande till förslaget.
Allmänna reklamationsnämnden förklarar sig beredd att öka stödet till
den lokala verksamheten, men påpekar att en ökning måste ske på
bekostnad av nämndens egen tvistlösning, om inte särskilda resurser
tillförs för ändamålet. Sölvesborgs kommun anser att en integrering av
konsumentverksamheten med verksamheten vid de s.k. medborgar-
kontoren är ett bra sätt att utveckla den lokala konsumentverksamheten.
Några remissinstanser tar upp frågan om obligatorisk kommunal
konsumentverksamhet. Motala och Skellefteå kommuner anser att frågan
bör utredas. Piteå, Luleå och Malmö kommuner föreslår ekonomiskt stöd
från staten till kommunerna för prioriterade insatser på
konsumentområdet.
Skälen för regeringens bedömning: När den kommunala konsument-
verksamheten böljade införas för drygt 20 år sedan innebar det en
betydelsefull förstärkning av konsumentskyddet. Den lokala konsument-
verksamheten har sedan dess spelat en huvudroll i konsumentpolitiken.
Det har varit en bred politisk uppslutning kring behovet av att satsa på
verksamheten. Är 1975 preciserade statsmakterna riktlinjerna för
verksamhetens innehåll och organisation. I 1986 års riksdagsbeslut om
35
inriktningen av konsumentpolitiken bekräftades att den lokala verksam- Prop. 1994/95:140
heten måste prioriteras högt och vikten av att den byggdes ut ströks
under. I regeringens skrivelse år 1991 om den lokala konsumentverk-
samheten (skr. 1990/91:143) redovisades vissa åtgärder för att stödja
utvecklingen av verksamheten. Utgångspunkten för satsningen på den
lokala konsumentverksamheten är givetvis att det är på den lokala nivån
som konsumenterna som individer kan stödjas bäst. Den lokala
förankringen av konsumentverksamheten är grundläggande för att kon-
sumentpolitiken skall bli framgångsrik.
Regeringens bedömning är att de riktlinjer som statsmakterna har
fastställt for den lokala konsumentverksamheten ligger väl i linje med de
nu föreslagna målen för och inriktningen av den statliga konsument-
politiken. De bör därför ligga fest. Inom de ramar som detta ger bör
staten som hittills stödja den lokala verksamheten.
Innan vi preciserar hur vi ser på behovet av åtgärder vill vi lämna en
redovisning av hur verksamheten har utvecklats.
Utvecklingen av den kommunala konsumentverksamheten
Den kommunala konsumentverksamheten har successivt byggts ut fram
till år 1990. Då bröts emellertid den positiva utvecklingen genom att flera
kommuner beslutade att lägga ner eller minska konsumentverksamheten.
I dag satsar dock åter fler kommuner på lokal verksamhet. En rad
kommuner har efter det att verksamheten har varit nedlagd under kortare
eller längre tid återupptagit verksamheten. Den nedåtgående trenden från
början av 1990-talet har således brutits.
Kommunal konsumentvägledning finns för närvarande i 235 av landets
288 kommuner. I dag avsätts ungefär 212 årsarbetskrafter för konsu-
mentverksamhet i kommunerna. Antalet årsarbetskrafter har ökat med 15
mellan år 1994 och 1995. De flesta av landets kommuner har alltså
någon form av konsumentverksamhet och en eller flera anställda
konsumentvägledare.
Diagram 3 Antal kommuner med konsumentverksamhet 1975-1995
Under år 1994 tog ca 222.000 enskilda konsumenter kontakt med Prop. 1994/95:140
konsumentvägledama i nya ärenden. Den kommunala konsumentverksam-
heten har också delvis ändrat karaktär. Budgetrådgivning och
skuldsanering ökar mest och allt fler kommuner engagerar sig i just den
verksamheten (ca 37 % av de totala resurserna). Vikten av en kommunal
verksamhet med inriktning på hushållens ekonomiska problem har
markerats ytterligare genom tillkomsten av skuldsaneringslagen.
Verksamheten har alltså fått en annan tyngdpunkt och inneburit att andra
insatser inom den kommunala konsumentverksamheten minskar i
omfattning.
Allt mindre av konsumentvägledningens resurser satsas i dag på
förköpsrådgivning. 7 % av resurserna användes för rådgivning om
enskilda produkter år 1994. Orsaken är bland annat en medveten
omläggning av förköpsrådgivningen till självbetjäning i anslutning till
konsumentkontoret, vid bibliotek, och hos organisationer och
konsumentombuden på arbetsplatserna.
Det förebyggande/utåtriktade arbetet har delvis fått stå tillbaka för
satsningarna på budgetrådgivningen. Ca 13 % av de samlade resurserna
år 1994 ägnades åt förebyggande insatser.
Den kommunala konsumentverksamheten har fler uppgifter som har
stor betydelse för hushållens möjligheter att utnyttja sina resurser. Att
hjälpa konsumenterna med stöd i avtalsfrågor och andra konsumenträtts-
liga ärenden och med att lösa tvister efter köp är viktiga inslag i arbetet
på det lokala planet. Reklamationer och andra konsumenträttsliga frågor
upptog ca 26 % av resurserna år 1994. I några kommuner har det bildats
lokala reklamationsråd som den lokala handeln och den kommunala
konsumentverksamheten medverkar i. Råden kan medla i och föreslå
lösningar på tvister mellan köpare och säljare men kan också ta upp
generella frågor som rör förhållandet mellan köpman och konsument.
Diagram 4 Fördelning av vägledarnas arbetstid i procent 1994
□ Budgetrådgivning &
skuldsanering
■ Reklamationer
■ Förköpsråd
E Konsumenträtt
□ Hushällsekonomlsk rådgivning
D Skokontakter
H Information
E3 Marknadsbevakning &
näringsliv skontakter
£•3 Samverkan med andra
kommunala, statl förv
E Organisationskontakter
ED övrigt
37
Prop. 1994/95:140
Vidare har den kommunala vägledningen en betydelsefull roll att spela
gentemot annan lokal konsumentverksamhet. Sedan mitten av 1980-talet
har antalet kommuner som bedriver samarbete med frivilliga och fackliga
organisationer ökat. I dag har 139 av kommunerna ett sådant samarbete,
medan det for tio år sedan endast var 100 kommuner. Antalet kommuner
där det förekommer fackliga konsumentombud har ökat från
uppskattningvis ett 40-tal vid mitten av 1980-talet till i dag 70
kommuner.
De siffror om den kommunala konsumentverksamheten som vi har
redovisat är hämtade från Konsumentverkets statistik.
Det finns många exempel på samarbete mellan frivilligorganisationer,
fackliga organisationer och det lokala näringslivet. Inom organisationer
som LO, PRO och Hem och Samhälle har man egna konsumentombud
som samarbetar med den kommunala konsumentverksamheten. Den
kommunala konsumentverksamheten i Trollhättan har t.ex. drivit ett
framgångsrikt arbete med ekonomisk rådgivning tillsammans med den
lokala Metall-sektionen på SAAB-Scania. Samarbetet mellan PRO och
den kommunala verksamheten är aktivt på många ställen i landet och har
huvudsakligen handlat om prisövervakning och prisinformation.
Även kontakterna med andra kommunala förvaltningar och konsument-
vägledningen är betydande. Mest frekvent är kontakterna med socialför-
valtningen och miljö- och hälsoskyddsforvaltningen.
Uppgifter för den kommunala konsumentverksamheten
Regeringens bedömning är, vilken också delas av flera remissinstanser,
att behovet av stöd till enskilda konsumenter ökar på det lokala planet.
Samtidigt är kommunernas resurser begränsade. Detta ställer stora krav
på effektiviseringar och prioriteringar i verksamheten. Situationen är
dock inte ny.
I den skrivelse om den lokala konsumentverksamheten som den
dåvarande regeringen lade fram år 1991 betonades att den kommunala
konsumentverksamheten måste ha en viss bredd för att vara till nytta för
konsumenterna. Exempel på områden som det är önskvärt att man kan
hantera lokalt är rådgivning, tvistlösning, information, marknadsuppfölj-
ning, varu- och serviceförsötjning, utbildning samt stöd till organisa-
tioner och näringsliv. Verksamheten har också i stort sett utvecklats i
denna riktning.
Den tyngdpunktsförskjutning som skett mellan olika verksamheter visar
också på prioriteringar som stämmer väl överens med hur konsumentpro-
blemen utvecklats. Det är naturligt att den kommunala verksamheten
hämtar vägledning från de förslag till mål och inriktning som regeringen
tidigare har redovisat.
Vi vill betona att en aktiv konsumentverksamhet ofta kan innebära att
besparingar kan göras på andra områden t.ex. när det gäller kostnaden
för socialbidrag och således är en god affär för kommunerna. Flera
studier visar också att satsningar på den kommunala konsumentvägled-
38
ningen är lönsam. Prop. 1994/95:140
För att konsumentverksamheten i kommunerna skall få den betydelse
som erfordras är det viktigt att verksamheten är politiskt förankrad i
kommunerna. En sådan förankring kan också bidra till att öka förståelsen
för att verksamheten kan innebära besparingar för kommunerna.
Hushållsekonomisk rådgivning är särskilt viktigt for ekonomiskt utsatta
grupper. Tillkomsten av skuldsaneringslagen har stärkt konsumenternas
ställning gentemot kreditgivarna. Regeringen fäster stort avseende vid
den möjlighet som skapats genom lagen att hjälpa överskuldsatta hushåll.
Konsumentverket kommer fortlöpande att utvärdera hur lagen tillämpas
och vilka effekter budgetrådgivning och skuldsanering har för hushållen.
Konsumentverket har utarbetat en metod för lokala matkostnadsunder-
sökningar, som kan användas i rådgivningen till enskilda hushåll.
Avsikten är att belysa hur valet av inköpsställe kan påverka matkost-
nadema.
Omfattningen av den kommunala konsumentverksamhetens insatser för
att lösa tvister mellan konsumenter och näringsidkare visar hur viktig
uppgiften är. Det förhållandet att ett stort antal tvister inte förs vidare
från konsumentvägledama till Allmänna reklamationsnämnden visar att
medlingen har stor effekt.
Varu- och serviceförsöijningsfrågoma är ett annat viktigt inslag i den
kommunala verksamheten. Analyser gjorda av Konsumentverket och
Handelns utredningsinstitut (HUI) visar att takten i nedläggningen av
glesbygdsbutiker ökar. Utvecklingen inom varuförsörjning och
distribution har särskild betydelse för människor som bor i glesbygd och
för resurssvaga grupper, t.ex. äldre och rörelsehindrade. Statens
engagemang för glesbygdens utveckling har hittills i första hand haft ett
regionalpolitiskt motiv. Ett viktigt inslag är stödet till kommersiell
service i glesbygd, som beviljas av länsstyrelserna. Det är dock på den
lokala nivån som det slutliga avgörandet sker om en butik skall överleva.
Det finns flera exempel på att lokala utvecklingsgrupper har lyckats slå
vakt om varuförsörjningen i glesbygd - i vissa fall genom att ta över
driften av lanthandeln. Kommunerna påverkar förutsättningarna bl.a. via
sin varuförsöijningsplanering, genom stöd till varuhemsändning samt
genom bostadsplanering och kollektivtrafik. Konsumentverket har ett
regeringsuppdrag att inventera och genom pilotprojekt eller på annat sätt
söka samordningslösningar när det gäller lanthandelns
distributionsproblem samt utveckla och organisera utbildning for
lanthandlare. Verket skall rapportera uppnådda resultat till regeringen
senast den 31 oktober 1996.
Det förebyggande och utåtriktade arbetet kan vara ett sätt att få kontakt
med konsumenter som inte själva söker kontakt med konsumentvägled-
ningen. Med sådana satsningar kan man t.ex. nå invandrargrupper och
ungdomar. Samverkan med frivilliga eller fackliga organisationer kan
bidra till att fler kan hjälpas.
Att konsumenterna kan orientera sig på marknaden och ha vetskap både
om vilka erbjudanden som finns, deras kvalitet och pris är en av
förutsättningarna för en fungerande marknad. För konsumenterna är 39
betydelsen av att hitta det "bästa" alternativet ännu viktigare i en tid av
knappa resurser. Förköpsrådgivningen är därför alltjämt viktig. Prop. 1994/95:140
Den nya informationstekniken bör kunna användas för konsumentinfor-
mation såsom beskrivs i avsnitt 4.4. En sådan utveckling skulle också
kunna öka möjligheten för konsumenterna att erhålla denna typ av
information då antalet informationsställen ökar. I detta sammanhang vill
vi också peka på utvecklingen mot att inrätta lokala medborgarkontor för
att öka tillgängligheten och förbättra servicen till medborgarna. Det är
enligt vår mening önskvärt att kommuner som överväger en sådan
verksamhet samordnar den med den kommunala konsumentverksamheten.
Den tekniska utvecklingen kan sålunda på olika sätt delvis avlasta den
kommunala konsumentverksamheten.
Det nya miljömålet och det nya hälsomålet kommer att öka kravet på
samarbete mellan olika förvaltningar. Det är därför glädjande att många
kommuner har utvecklade kontakter mellan den kommunala konsument-
verksamheten och andra kommunala förvaltningar.
Statens stöd
Staten stöder på olika sätt den lokala verksamheten. De kommuner som
bedriver en konsumentverksamhet får ett omfattande stöd från i första
hand Konsumentverket och Allmänna reklamationsnämnden. Det handlar
om en omfettande materialservice, rådgivning till vägledare, utbildning
av vägledare och politiker samt stöd i samband med uppbyggnad och
utveckling av kommunal verksamhet. Det arbete som Konsumentverket
gör för att följa utvecklingen av den kommunala konsumentverksamheten
är också betydelsefullt och leder till kunskap bl.a. om effekter som kan
vara till nytta för fortsatta satsningar. Vi anser att detta är en lämplig
ordning också i framtiden. Elektronisk överföring av information mellan
konsumentmyndighetema och kommunerna bör bli möjlig i framtiden.
Detta kan underlätta kommunikationen mellan myndigheterna och den
lokala verksamheten.
Vi vill också erinra om det ökade stöd som föreslås till frivilliga
organisationer i årets budgetproposition. Denna ökning bör också komma
organisationer som arbetar lokalt till godo. En utbyggnad av de frivilliga
organisationernas lokala arbete inom konsumentområdet bör kunna vara
ett nytta för den kommunala verksamheten.
Obligatorisk kommunal konsumentverksamhet?
Konsumentverksamheten är ett frivilligt åtagande av kommunerna.
Några remissinstanser har tagit upp frågan om den inte bör vara
obligatorisk. Obligatorium har diskuterats tidigare då regering och
riksdag behandlat det kommunala engagemanget på konsumentområdet
och då avvisats. När de nu gällande riktlinjerna för konsumentpolitiken
drogs upp anfördes som skäl mot ett obligatorium bl.a. den allmänna
strävan att den statliga styrningen av kommunernas verksamhet skall
minska. Vidare framhölls att de lokala betingelserna kan vara starkt
skiftande och behovet i fråga om konsumentverksamhet därför kan 40
variera mellan olika kommuner. Slutligen framhölls att en framgångsrik
verksamhet förutsätter att kommunen själv är övertygad om värdet av den Prop. 1994/95:140
(prop. 1985/86:121 s. 53). Denna syn bekräftades år 1991 då riksdagen
tog ställning till regeringens skrivelse om den lokala konsumentverksam-
heten.
Regeringen anser att dessa skäl mot ett obligatorium fortfarande är
giltiga. Kommunernas medverkan i konsumentpolitiken bör därför också
i fortsättningen bygga på frivillighet. Det innebär bland annat att
kommunerna själva måste avgöra var tyngdpunkten i verksamheten bör
ligga. Det är inget mål i sig att verksamheten skall vara enhetlig i hela
landet. Den måste anpassas efter lokala betingelser som kan vara starkt
skiftande.
Regeringens bedömning: Regeringen arbetar för att hävda svenska
intressen samt för ett ökat konsumentinflytande och ett starkt
konsumentskydd i EU. Konsumentorganisationernas deltagande i
olika EU-organ förstärker Sveriges möjligheter att påverka
konsumentpolitiken i EU. En arbetsgrupp som skall ta fram en
svensk strategi för arbetet med konsumentfrågor i EU har tillsatts.
Arbetsgruppen skall vidare bl.a. föreslå hur konsekvenserna för
konsumenterna av medlemskapet kan följas upp. Det finns ett
fortsatt stort behov och värde av nordiskt konsumentsamarbete.
Kommittén: Kommittén anser bl.a. att konsumentmyndigheten liksom
hittills bör delta i det europeiska standardiseringsarbetet och att även
representanter för frivilligorganisationema bör ges formella och ekono-
miska möjligheter att delta samt att befintliga internationella kontaktnät
mellan de europeiska tillsynsmyndigheterna bör vidareutvecklas för att
marknadsbevakningen skall kunna fungera.
Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan om det
internationella samarbetet ansluter sig i huvudsak till kommitténs
bedömning.
Skälen för regeringens bedömning
EU
Som regeringen har redovisat tidigare (avsnitt 4.2) är det först på senare
år som EU på allvar böijat engagera sig i konsumentfrågor. Den svenska
konsumentpolitiken har en längre tradition och tar mer heltäckande till
vara konsumenternas intressen. Inom unionen saknas t.ex. motsvarigheter
till den svenska konsumentskyddslagstiftningen på viktiga områden, bl.a.
konsumentköp, konsumenttjänster och konsumentförsäkring. Detsamma
gäller möjligheterna till tvistlösning inom och utom domstol. Men också
andra, icke-rättsliga, inslag saknas i EU:s konsumentpolitik.
41
De senaste årens utveckling på konsumentområdet inom unionen Prop. 1994/95:140
antyder dock att konsumentfrågorna får ett allt större utrymme. Det
franska ordförandeskapet har utarbetat en promemoria med benämningen
"Support for an active consumer policy" (4050/95). I promemorian
redogörs för vikten av att fortsätta arbetet med ett antal direktiv
(fjärrköp, prisinformation, jämförande reklam och gränsöverskridande
betalningar). Vidare framhålls att gemensamma regler inom unionen
kräver anpassning till nya tekniska innovationer som används vid
försäljning av varor och tjänster på den gemensamma marknaden. I
promemorian uppges vidare att det är viktigt ur miljösynpunkt att främja
hållbara konsumtionsmönster.
Det franska ordförandeskapet vill vidare försätta arbetet med s.k.
grönböcker om tvistlösning och garantier. Man vill vidare bl.a. överväga
möjligheterna till att kriminalisera överträdelser av konsumentskydds-
regler och vill ha mer administrativt samarbete i sådana frågor för att
markera en ny fes i den inre marknadens konsumentskyddsarbete.
Det franska ordförandeskapet föreslår vidare inrättande av en "Euro-
pean Ombudsman" i konsumentfrågor. Syftet skulle vara att stödja och
uppmuntra konsumentorganisationernas arbete och underlätta konsument-
avdelningens arbete. Man vill också inrätta ett nytt rådgivande organ på
konsumentområdet där både företrädare för konsumenter och näringsid-
kare skulle medverka.
Sverige har som unionsmedlem ambitionen att verka för en starkare
konsumentpolitik. Det är regeringens avsikt att aktivt arbeta för att stärka
konsumenternas ställning och ge konsumentfrågorna inom EU en
tydligare och tyngre roll med ett ökat konsumentinflytande.
När det gäller lagstiftningen på konsumentområdet finns en grund-
läggande skillnad mellan regler som gäller produktsäkerhet och annan
produktutformning å ena sidan och sådana som gäller konsumenternas
ekonomiska och rättsliga intressen å den andra. Regler om
produktsäkerhet har inte bara konsumentskyddssyfte. Genom standard-
iserade produktnormer m.m. främjas också den fria rörligheten av varor.
Det innebär att normerna skall tillämpas inom hela gemenskapen och att
nationella avvikelser i princip inte tillåts. På livsmedelsområdet tillåts i
allmänhet heller inte några nationella avvikelser.
Det är annorlunda med de regler som handlar om konsumenternas
ekonomiska och rättsliga skydd, exempelvis om marknadsföring,
hemförsäljning och konsumentkrediter. De har i allmänhet s.k. mini-
mikaraktär. Det innebär att varje medlemsstat måste säkerställa att
konsumenterna får åtnjuta minst det skydd som anges i reglerna. Men det
är inget som hindrar att en medlemsstat utsträcker konsumentskyddet
längre.
En viktig utgångspunkt för oss när det gäller vårt arbete i EU med
konsumentfrågor är att verka för att de regler som sätts upp på gemen-
skapsnivå lägger fest en lägsta nivå för konsumentskyddet. Det skall i
största möjliga utsträckning vara möjligt för de enskilda medlemsländerna
att ha ett bättre konsumentskydd. Detta ligger väl i linje med den s.k.
subsidaritetsprincipen. Det är av svenskt intresse att konsumentskydds- 42
reglerna har minimikaraktär för att vi skall kunna behålla våra nationella
regler. Prop. 1994/95:140
Det finns flera viktiga konsumentfrågor på dagordningen inom EU.
Regeringen kommer att arbeta för en starkare och ambitiösare konsu-
mentpolitik inom unionen bl.a. vad gäller prisinformation, möjligheter till
tvistlösning t.ex. genom reklamationsnämnder av nordisk modell samt
bättre konsumentskydd vid finansiella tjänster och gränsöverskridande
handel. Vi kommer även att arbeta för att konsumentfrågorna får en
starkare organisatorisk ställning i kommissionen genom att frågorna
handhas i ett eget generaldirektorat. I dag handläggs konsumentfrågorna
av en under kommissionen fristående enhet för konsumentpolitik -
Consumer Policy Service (CPS). Ett eget direktorat för de
konsumentpolitiska frågorna skulle inte bara ha ett starkt symbolvärde
genom att höja konsumentfrågornas status utan också öppna möjligheten
till påverkan på andra politikområden.
Finansiella tjänster är sålunda ett av de områden som prioriteras i såväl
kommissionens senaste treårsprogram för konsumentfrågor som i det
nordiska samarbetet i form av ett förslag till handlingsplan för finansiella
tjänster.
I Sverige och i övriga Norden har under senare år ett flertal åtgärder
redan vidtagits inom detta område och en rad ytterligare reformer i syfte
att stärka konsumentskyddet kommer att föreslås. Det är därför angeläget
att Sverige inom ramen för det europeiska samarbetet värnar om att
denna ambitionsnivå kan upprätthållas nationellt. Det är vidare angeläget
att Sverige tillsammans med övriga nordiska medlemsländer verkar för
att det inom EU antas minimidirektiv på fler områden när det gäller
finansiella tjänster. Detta är en väsentlig förutsättning för konsumenternas
förtroende för det tjänsteutbud som finns att tillgå inom den inre
marknaden, och därmed även för konkurrensen och marknadens funktion.
På livsmedelsområdet leder Sveriges medlemskap i EU bl.a. till att vi
skall samordna vår politik med EU:s jordbrukspolitik. För Sveriges del
innebär det i viss mån en återgång till den jordbrukspolitik som rådde
före 1990 års livsmedelspolitiska beslut. Detta beslut utgick ifrån att
konsumenternas val skall styra produktionen. Detta måste gälla alltjämt.
Konsumenternas intressen skall stå i centrum för livsmedelspolitiken.
Detta innebär att de skall ges reella möjligheter att välja den mat de vill
ha på marknaden. Information om ursprungsland, produktionssätt,
djurskydd, användning av bekämpningsmedel och tillsatser är viktiga
faktorer för konsumenterna vid valet av livsmedel. Överskådlig
prismärkning och utförliga innehållsdeklarationer är berättigade konsu-
mentkrav. Särskilt med hänsyn till allergiker är det viktigt att upprätthålla
en hög standard när det gäller innehållsdeklarationema.
EU:s direktiv på detta område är för närvarande inte lika långtgående
som de krav vi ställer i Sverige. Det innebär att vi får upprätthålla vår
högre märkningsstandard på frivillig väg. För detta krävs en medveten
konsumentpolitik och en ökad konsumentupplysning på det livsme-
delspolitiska området. Hur detta skall uppnås är en viktig fråga för
regeringen. Regeringen avser att presentera förslag till åtgärder under
våren 1995. 43
Det ökade antalet varor och aktörer på den svenska marknaden som
medlemskapet i EU för med sig gör att behovet av livsmedelskontroll Prop. 1994/95:140
ökar. Vissa åtgärder bör vidtas för att bättre ta tillvara konsumenternas
intressen. Regeringen har därför i budgetpropositionen föreslagit att ett
anslag under Jordbruksdepartementets huvudtitel på 30 miljoner kronor
inrättas för konsument- och marknadsföringsåtgärder inom
livsmedelsområdet. Mottagare av medel från detta anslag kan t.ex. vara
konsumentorganisationer och branschorganisationer.
Konsumentberedningen (Jo 1991 :A, dir. 1990:84 och 1994:141) har
bl.a. till uppgift att utvärdera i ett konsumentperspektiv utvecklingen
inom jordbruks- och livsmedelssektorn som följer av Sveriges med-
lemskap i EU.
Konsumentfrågor är ett vitt begrepp som knyter an till många olika
områden och verksamheter, t.ex. livsmedel, finansiella tjänster,
standardisering, marknads- och civilrätt, miljö och kommunikation.
Frågornas komplexitet och mångfald gör att de inte alltid är lätta att
överblicka. Det finns ett behov av att närmare analysera vilka områden
som Sverige genom EU-medlemskapet skall rikta sina insatser på och hur
möjligheter till inflytande bäst kan tas till vara. En arbetsgrupp har
tillsatts inom Civildepartementet för att utarbeta en strategi för Sveriges
fortsatta arbete med konsumentfrågorna i EU.
Vad EU-medlemskapet innebär för de svenska konsumenterna är en
viktig fråga i det konsumentpolitiska arbetet. Hur EU-medlemskapet
inverkar på konsumenternas ställlning i olika avseenden är en komplex
fråga som är svår att besvara entydigt. Arbetsgruppen skall också komma
med förslag till hur medlemskapskonsekvenser för prisutveckling,
produkters kvalitet, säkerhet m.m. skall kunna följas.
Regeringen anser det vara av stort värde att svenska konsumentintres-
sen kan tas tillvara inte enbart genom olika myndigheters försorg utan
även genom ett direkt inflytande i olika EU-organ från svenska organisa-
tioner som för fram konsumentsynpunkter.
Det direkta konsumentinflytandet genom konsumentorganisationer inom
EU utövas av ett särskilt konsumentråd - The Consumers’ Consultative
Council (CCC). EU:s konsumentråd tillsätts av och är ett rådgivande
oigan till kommissionen. Rådets uppgift är att följa konsumentfrågorna.
Rådet konsulteras av kommissionen i alla frågor som rör skyddet av
konsumenternas intressen. EU:s konsumentråd består av representanter
för olika europeiska och nationella konsumentorganisationer. En av dessa
är Bureau Européen des Unions Consommateurs (BEUC) där bl.a
Sveriges Konsumentråd är medlem.
Sveriges Konsumentråd finns sedan i januari också representerat i EU:s
Ekonomiska och sociala kommitté (ECOSOC). Där finns även bl.a.
Kooperativa Institutet och Handikappförbundens Samarbetsorganisation
representerade.
På konsumentområdet pågår ett omfettande europeiskt standard-
iseringsarbete bl.a. med att utarbeta Europastandarder för t.ex. möbler,
leksaker, fritidshjälmar, bamomsorgsprodukter och flytvästar. På
standardiseringsområdet finns ett flertal organ t.ex. CEN, CENELEC och
ETSI i vilka näringsliv, myndigheter (t.ex. Konsumentverket) och andra 44
intressenter i de olika länderna deltar. Konsumentverket har framgångs-
rikt fort ut svenska synpunkter i standardiseringsarbetet. Enligt regering- Prop. 1994/95:140
ens mening bör verket även i fortsättningen spela en aktiv roll i detta
sammanhang. På europeisk nivå har vidare ett särskilt organ tillskapats
för att driva konsumentintressen i standardiseringsarbetet - Association
de Normalisation Européenne pour les Consommateurs (ANEC).
Sveriges Konsumentråd representerar svenska konsumentorganisationer
i ANEC:s generalförsamling. Under ANEC finns en struktur med
tekniska arbetsgrupper där Konsumentverket deltar.
Norden, OECD m.m.
Det nordiska konsumentsamarbetet intensifierades under sjuttiotalet i
samband med att en särskild ämbetsmannakommitté för konsumentfrågor
byggdes upp under Nordiska Ministerrådet. De nordiska ländernas i stora
delar gemensamma kultur, språk och historia har lett till en likartad syn
på konsumentpolitiken. I alla de nordiska länderna finns ett starkt
konsumentskydd med en likartad konsumentlagstiftning och likartade
institutionella strukturer med t.ex. konsumentombudsmän och
reklamationsnämnder.
Det förhållandet att numera tre av de fem nordiska länderna tillhör EU
har redan präglat det nordiska konsumentsamarbetet. Det senaste
nordiska handlingsprogrammet från 1994 avviker från det föregående
ftämst genom en starkare satsning på frågor med en europeisk dimen-
sion. I enlighet med handlingsprogrammet pågår i dag flera nordiska
konsumentprojekt som härrör från olika EU-initiativ, t.ex. införlivande
av EG-direktiv.
Den starka gemenskapen mellan de nordiska länderna och den
framgång samarbetet har rönt gör att det finns ett stort behov av och
värde i att fortsätta det nordiska konsumentsamarbetet. Det gäller inte
minst i frågor som är gemensamma och som härrör från olika EU-
initiativ.
Det är en viktig uppgift för alla aktörer på konsumentområdet att hävda
nordiska intressen och att bidra till ett bättre europeiskt konsumentskydd.
Svenska och andra nordiska erfarenheter är av stort värde i detta arbete.
Regeringens bedömning är således att det finns ett fortsatt stort behov
och värde av nordiskt samarbete på konsumentområdet.
Internationaliseringen av konsumentpolitiken är emellertid inte
begränsad till Norden och EU-området. Inom ramen för såväl OECD
som WTO strävar man mot en ökad liberalisering av handeln. Den
ökande gränsöverskridande handeln för exempelvis med sig ett växande
behov av information och tvistlösningsmöjligheter. Sverige deltar sedan
länge aktivt i OECD:s konsumentkommittés arbete bl.a. på produktsäker-
hetsområdet.
Vi vill slutligen i detta sammanhang nämna organisationen Consumers
International (Cl, f.d. IOCU), som är en oberoende internationell
konsumentorganisation med ca 200 medlemsorganisationer. CI:s mål är
bl.a. att verka för konsumenternas intressen på internationell nivå.
Sveriges Konsumentråd och Konsumentverket medverkar i CI:s arbete.
45
Regeringens bedömning: En åtgärdsinriktad handlingsplan för hur
miljömålet i konsumentpolitiken skall kunna uppnås bör utarbetas.
Det främsta syftet med den är att underlätta för konsumenten att
bedöma de miljömässiga konsekvenserna av sitt levnadssätt och sin
konsumtion samt att också göra det möjligt för konsumenterna att
leva på ett sätt som minskar belastningen på miljön. Regeringen
har beslutat att tillkalla en särskild utredare med uppgift att ta fram
en sådan handlingsplan.
Kommittén: Konsumentmyndigheten bör ge ökad prioritet åt
miljöfrågorna i konsumentinformationen. Konsumentmyndigheten bör
också medverka till att informationen om energisnåla hushållsapparater
förbättras samt intensifiera sin verksamhet i syfte att minska
elförbrukningen i hushållen. Insatserna för miljömärkning bör in-
tensifieras och uppmuntras. Konsumentmyndigheten bör ge hög prioritet
åt bedömning av miljöargument i marknadsföringen.
Remissinstanserna: En rad remissinstanser behandlar miljöfrågorna.
Några instanser stödjer kommitténs förslag. En del instanser menar att
dessa inte är tillräckliga {Konsument-Forum, Jordens vänner). Konsu-
mentverket framhåller vikten av att konsumenterna får information om
produkter och system på ett samlat sätt och menar att detta i sig är ett
starkt motiv för att ge verket ett uttalat ansvar för miljön. Jordens vänner
anser att det inte räcker med att främja konsumtion av mindre
miljöskadliga varor, utan målet måste vara att minska miljöbelastningen
av konsumtionen. Konsument-Forum för ett liknande resonemang och
menar att konsumtionen är orsaken till miljöproblemen. Naturvårdsverket
instämmer i kommitténs bedömning att samarbetet mellan Konsu-
mentverket och Naturvårdsverket bör öka framöver. Dessutom anser
verket att det är ytterst angeläget för miljöarbetet att samhällets möjlig-
heter att sprida information om konsumtions- och livsstilsfrågor priorite-
ras.
Skälen för regeringens bedömning
Det lokala miljöarbetet
Regeringens förslag till miljömål för konsumentpolitiken ligger helt i
linje med FN:s handlingsprogram Agenda 21 som innehåller miljömål
med ambitionen att uppnå långsiktigt hållbara produktions- och
konsumtionsmönster i ett globalt perspektiv.
I Agenda 21 understryks vikten av lokalt engagemang och att det
lokala miljöarbetet utgör grunden för en hållbar utveckling. Konsu-
menternas medvetenhet om sambandet mellan konsumtion och miljö har
stadigt ökat och människor är i dag villiga att ta ett större ansvar för
miljön. Regeringen anser därför att konsumenterna måste ges större
Prop. 1994/95:140
46
möjligheter att spela en aktivare roll för att miljöproblemen skall kunna Prop. 1994/95:140
lösas.
Hittills har över 200 kommuner tagit ett formellt belut om att följa
FN:s rekommendation att innan år 1996 ha inlett en dialog om en
långsiktig handlingsplan, en lokal Agenda 21. Målet är att i dialog med
kommuninvånarna skapa en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar
utveckling.
Utgångspunkten är att lokal kunskap och idérikedom skall användas för
att finna metoder for att nå målet. Enskilda människor,
intresseorganisationer, folkrörelser och företag skall kunna delta aktivt
i arbetet med lokala Agenda 21. Många kommuner har anställt en
projektledare eller samordnare för Agenda 21-arbetet. Vidare utbildas
kommunens tjänstemän och politiker för att på bästa sätt kunna integrera
miljöfrågorna i det ordinarie arbetet. Länsstyrelserna har getts i uppdrag
att stödja kommunernas arbete med lokala Agenda 21.
Många kommuner underlättar en miljöanpassad livsstil genom att arbeta
aktivt för att konsumenter skall ges ökade möjligheter att välja
miljöanapssade alternativ. Det pågår projekt kring bl.a. lokal produktion
av ekologiska livsmedel, miljöanpassad offentlig upphandling,
kompostering m.m.
En viktig utgångspunkt för detta arbete är att lokala marknader minskar
behovet av transporter och gynnar lokal cirkulation av näringsämnen. I
vissa kommuner har man kartlagt ekologiska odlare i trakten och kopplat
dem till olika konsumentgrupper. Man vänder sig speciellt till storkök
och daghem. Även miljöanpassad offentlig upphandling av varor och
tjänster är, med tanke på de stora mängder och belopp det handlar om,
ett viktigt instrument för att skynda på utvecklingen av nya produkter
samt låsa ut användningen av miljöskadliga ämnen. På flera håll i landet
har olika handlare gått ut med gemensamma annonser för miljömärkta
varor. Handlarna är även involverade i s.k. ekometerprojekt där man
tävlar om vem som säljer mest miljömärkta produkter.
Utvecklingen i kommunerna när det gäller miljömedvetna konsumtions-
mönster kan också väntas leda till ett ökat engagemang i miljöfrågor för
den kommunala konsumentverksamheten.
Källsortering
Allt som konstrueras, byggs och produceras blir på kortare eller längre
sikt avfall. Alla material bryts ned, men i olika takt och med varierande
effekt på miljön. I Sverige uppkommer totalt ca 55 miljoner ton
restprodukter och avfall årligen.
Riksdagen fattade år 1990 beslut om att allt avfall som lämnas till
slutbehandling fr.o.m. 1994 skall sorteras i kategorier som möjliggör
lämplig hantering och att förbränning och deponering av osorterat avfåll
i allt väsentligt skall ha upphört vid utgången av år 1993. Vidare
beslutades att kommunerna skall ansvara för en heltäckande avfallshante-
ring. Många kommuner har byggt återvinningsstationer.
Hushållen bör därför upplysas om vikten av att utnyttja befintliga 47
system för källsortering. Genom att hushållen ”vid källan” effektivt
sorterar sitt avfall kan resursanvändningen och miljöbelastningen minska. Prop. 1994/95:140
Hantering av avfall omfattar åtgärder såväl före som efter köp. Ett
problem i sammanhanget är hur konsumenterna skall klara källsortering-
en praktiskt.
Det är en angelägenhet för både central och lokal konsumentverksam-
het att informera och svara på frågor om styrningen av avfallsström-
mama. Det handlar också om att åstadkomma system som ger realistiska
möjligheter för konsumenterna att sortera sitt avfall.
Marknadsföring och miljömärkning
Allmän information om miljöfrågor bidrar till att öka medvetenheten om
sambandet mellan miljö och konsumtion. Information och utbildning där
miljödimensionen förs in efterfrågas allt mer av allmänheten och av
vidareinformatörer på bibliotek, i skolor, organisationer och kommunens
förvaltningar. I många kommuner finns det s.k. miljöinformatörer vars
uppgift är att informera konsumenter om miljöanpassade alternativ. Den
viktigaste miljöinformationen till konsumenterna gäller framför allt
energiåtgång, kemikalieanvändning, livsstilsffågor och risker med avfall.
Men allmän information är inte tillräcklig. Det behövs också
information om varors miljöskadlighet för att konsumenterna skall välja
de alternativ som är skonsammast för miljön. Här kan konsumenternas
mer kortsiktiga ekonomiska intressen komma att stå i motsats till de mer
långsiktiga miljöintressena. Miljöanpassade produkter kan t.ex. vara
dyrare i inköp än icke miljömärkta motsvarigheter.
Ett ökat miljömedvetande hos konsumenterna ökar behovet av saklig
information. För att konsumenterna skall känna sig trygga i sina varuval
och kunna åstadkomma en reell förändring av sitt beteende med hänsyn
till miljön, är det av avgörande betydelse att informationen om varors
miljöpåverkan är seriös och väl underbyggd.
Miljömärkningen är numera väl etablerad. Är 1989 infördes det
nordiska miljömärkningssystemet med en svan som symbol. Avsikten är
att de nordiska konsumentministrama till sommaren skall besluta om
vissa förändringar som ytterligare kommer att stärka den nordiska
miljömärkningen. EU:s miljömärkningsordning inrättades år 1992 med
en stiliserad blomma som märke. Vid sidan av de officella märkningarna
finns bl.a. Naturskyddsföreningens Bra miljöval, KRAV-märkning av
livsmedel samt ett antal företagsmärkningar.
Det förekommer således flera olika miljösymboler på marknaden, som
i varierande grad beaktar produkternas funktion och effekter på miljön.
Regeringen anser att en vederhäftig miljömärkning är ett viktigt
hjälpmedel för den enskilde konsumenten när det gäller val av produkter.
Konsumenternas och företagens intresse av att köpa miljöanpassade varor
bör tillmätas stor betydelse av producenter, importörer och distributörer.
Förutsatt att miljösymbolema åtnjuter konsumenternas förtroende kan
miljömärkningssystemen utgöra ett viktigt bidrag till utvecklingen mot ett
kretsloppsanpassat samhälle.
Miljöargument används numera allt oftare i marknadsföringen av 48
produkter. Det kan vara positivt både för företagen och konsumenterna.
Men ibland används vilseledande miljöargument. Konsumentombuds- Prop. 1994/95:140
männen i de nordiska länderna har därför nyligen utarbetat kriterier for
bedömning av miljöargument i marknadsföringen i enlighet med
marknad sfö ringslagstiftningen.
För att marknaden skall fungera effektivt är det viktigt att konsu-
menterna lätt kan få en korrekt uppfattning om vad företagens miljö-
information och miljösymbolema står för. Efter hand som miljöargumen-
ten och antalet miljösymboler ökar finns det en risk för att konsu-
menterna får allt svårare att överblicka marknaden. Utvecklingen måste
därför följas fortlöpande och vägar prövas för att få till stånd en
förbättrad information på området.
Näringsidkarna måste ta sitt ansvar och ge saklig information om
varors och tjänsters påverkan på miljön. Ambitionen måste vara att
miljöargumentationen i marknadsföringen ligger på en etiskt hög nivå.
Men det finns problem att få fram djupgående kunskaper om varors
miljöpåverkan, om kortsiktiga och långsiktiga miljö- och hälsoeffekter,
nedbrytbarhet m.m. Det finns även tendenser i samhället som innebär
att informationen splittras upp när det gäller frågor om pris, kvalitet,
säkerhet, energi och miljö. Konsumenterna får inte informationen om
produkter och system på ett samlat sätt.
Styrmedel för en miljöanpassad produktion och konsumtion
Det är svårt för enskilda konsumenter att själva bedöma de miljömässiga
konsekvenserna av sin konsumtion. Det kan också vara svårt för staten
att göra långtidsbedömningar när det gäller miljön. Men där miljökonse-
kvenserna är utredda och belagda kan ekonomiska styrmedel och lagar
vara verksamma medel för att påverka utvecklingen.
Det finns en rad olika styrmedel som kan påverka produktion och
konsumtion i en miljöanpassad riktning. I Sverige har särskilda styrmedel
för miljöområdet införts som har visat sig kunna påverka utvecklingen
mot en mer hållbar konsumtion. Samspelet mellan olika styrmedel är
viktigt. Exempelvis kan miljömärkning, i kombination med konsument-
upplysning , ekonomiska styrmedel och individuell prövning av industri-
utsläpp bidra till snabbare förbättringar. Den snabba introduktionen av
klorfritt papper är ett exempel där flera olika faktorer samverkade.
Som tidigare nämnts (avsnitt 4.5) har regeringen möjlighet att besluta
om producentansvar för olika varugrupper. Regeringen kan ålägga pro-
ducenterna att ta såväl fysiskt som ekonomiskt ansvar för sina varor när
de har tjänat ut samt ställa upp mål för t.ex. återanvändning och
återvinning som produkterna skall uppfylla. Det är emellertid viktigt att
producenterna också tar sitt miljöansvar och arbetar seriöst och målin-
riktat för att miljöanpassa produkterna.
Den av regeringen tillsatta Kretsloppsdelegationen (M 1993:A) har till
uppgift att bl.a. föreslå en strategi för en kretsloppsanpassad varuproduk-
tion. Delegationen skall också successivt ange de varuområden inom
vilka arbetet med en kretsloppsanpassning bör prioriteras med hänsyn till
hälsa, miljö, resurshushållning och tillväxt och där särskilda åtgärder bör 49
vidtas t.ex. festläggande av producentansvar eller införande av andra
4 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 140
styrmedel. Prop. 1994/95:140
Det är nödvändigt att arbetet drivs vidare för att sä långt som möjligt
begränsa spridningen av skadliga ämnen som medför risker för miljön.
För vissa ämnen t.ex. kadmium, asbest, kvicksilver och klorerade
organiska lösningsmedel finns förbud inom utpekade användnings-
områden. Avvecklingsplaner har fastställts för ett antal kemikalier.
Genom Kemikalieinspektionens arbete med systematisk riskbegränsning
kommer ytterligare 25-50 ämnen troligtvis att pekas ut för avveckling
eller begränsning under de närmaste åren
De ekonomiska styrmedel som har använts hittills i Sverige har varit
utformade som produktavgifter även när de haft som syfte att minska
utsläppen av förorenande ämnen som svavel och koldioxid. Vissa av de
avgifter som finns i dag har en direkt koppling till insamling av uttjänta
produkter och återvinning, t.ex. bilskrotningspremien och panten på
aluminiumburken. Erfarenheterna av ekonomiska styrmedel är goda och
det kan finnas anledning att överväga om ytterligare områden lämpar sig
för denna typ av styrning.
I riksdagens beslut om en kretsloppsanpassad samhällsutveckling anges
att avfellsbeskattning bör övervägas i syfte att påskynda utvecklingen mot
källsortering, återanvändning och återvinning. En utredning har nyligen
presenterat ett sådant förslag (SOU 1994:114). Regeringen avser att
under våren 1995 tillkalla en utredare för att utarbeta ett förslag om skatt
på osorterat avfåll.
I rapporten "Kretslopp - ett hopp" (1994:3) framhåller Kretslopps-
delegationen att ett sätt att påskynda utvecklingen mot ökad återvinning
vore att införa råvaruskatter. Delegationen påpekar att om man vill
undvika höjningar av det totala skattetrycket kan en motsvarande
sänkning av beskattningen på arbete ske. Delegationen menar vidare att
vi i dag har ett skattesystem som stimulerar till att effektivisera eller
minska användningen av arbetskraft, snarare än att minska användningen
av råvaror.
Regeringen har beslutat att tillsätta en utredning om förutsättningar för
en ökad milj öre late ring av skattesystemet (dir. 1994:11). Utredningen
skall analysera förutsättningarna för och belysa problemen med ytterliga-
re miljöanpassning av skattesystemet. I detta ingår möjligheten att höja
intäkterna från miljörelaterade skatter och sänka dem på andra skatter
t.ex. skatter på arbete (s.k. skatteväxling) för att på så sätt eventuellt
förbättra förutsättningarna for tillväxt och sysselsättning.
Konsumentverkets bevakning av miljöfrågor
Miljöfrågorna är i dag en integrerad del av Konsumentverkets löpande
arbete inom en rad arbetsområden. Det gäller områden som energiför-
brukning, sopsortering, marknadsföring och miljömärkning.
En viktig uppgift för Konsumentverket är att medverka till att
information om produkters miljöpåverkan är saklig, begriplig och
tillräcklig. Verket tar bl.a. fram läromedel, skrifter och videofilmer samt
förmedlar tillsammans med den kommunala konsumentverksamheten 50
kunskap till hushållen via olika kanaler för att ge den enskilde konsu-
menten förutsättningar att fetta välgrundade beslut. Exempelvis beskriver Prop. 1994/95:140
verket i en rapport hur konsumentvägledama i ett hundratal kommuner
arbetar med miljöfrågor.
Regeringens förslag till mål för konsumentpolitiken innebär att miljö-
frågorna kommer ännu mer i fokus. Detta kommer också att påverka
Konsumentverkets arbete. Vi ser det som angeläget att Konsumentverket,
i samarbete med Naturvårdsverket, skapar ökat utrymme för information
och utbildning när det gäller källsortering. Vi anser vidare att det är
angeläget att Konsumentverket ger hög prioritet åt bedömningen av
miljöargument i marknadsföringen.
Ett problem som tidigare har beskrivits är att konsumenterna möts av
en splittrad information om varor och tjänster när det gäller exempelvis
pris, kvalitet, säkerhet, energiförbrukning och miljöegenskaper. Enligt
regeringens mening bör Konsumentverket få ett mer uttalat ansvar för en
sammanhållen miljöinformation till konsumenterna. Detta kräver en
nära samverkan med andra ansvariga myndigheter och med konsument-
organisationer och miljöorganisationer. En sådan samverkan kan
underlättas genom den utveckling som pågår med s.k. publika terminaler
såsom redovisats i avsnitt 4.4.
Även andra myndigheter arbetar med frågor om konsumenterna och
miljön. Naturvårdsverket riktar inte sin information direkt till konsu-
menterna i en köpsituation, utan har en pådrivande roll för att förverkliga
de av riksdagen fastställda miljömålen. Kemikalieinspektionen arbetar
huvudsakligen mot producenter och leverantörer. Listor på ämnen och
substanser som är hälso- eller miljöfarliga och som skall undvikas eller
förbjudas arbetas fram.
Men det räcker inte med att kommuner och myndigheter tar ett ansvar
för att målen i Riodeklarationen skall förverkligas. Företagen har också
ett ansvar för sina produkter. Även frivilliga organisationer, folk-
bildningsförbunden, feckliga organisationer och olika nätverk tar ett stort
ansvar för att driva dessa frågor på den lokala nivån. Det gäller t.ex.
Svenska Naturskyddsföreningen, som sedan flera år driver projektet
"Handla miljövänligt", och Fältbiologerna som har aktioner mot onödiga
förpackningar, direktreklam m.m.
Handlingsplan för att uppnå miljömålet i konsumentpolitiken
För att uppnå det konsumentpolitiska miljömålet krävs ett målmedvetet
och planmässigt arbete där de olika aktörerna strävar åt samma håll. Det
är därför angeläget att man för ändamålet och så snart som möjligt
upprättar en åtgärdsinriktad handlingsplan. Regeringen har därför den 23
mars 1995 beslutat tillkalla en särskild utredare med uppgift att ta fram
ett förslag till en sådan handlingsplan.
En förutsättning för att kunna ta fram en handlingsplan på området är
att man belyser och analyserar de olika problem och hinder som kan
finnas för att utveckla konsumtionsmönster som ger en minimal påverkan
på miljön. Detsamma gäller effektiviteten i olika styrmedel som kan
förmå konsumenterna att agera miljövänligt. 5 j
Handlingsplanen bör innehålla förslag till åtgärder som effektivt kan
bidra till att uppnå det konsumentpolitiska miljömålet. Prop. 1994/95:140
Viktigt i sammanhanget är frågor om hur man kan öka konsumenternas
kunskaper och påverka deras attityder i riktning mot ett mer miljömed-
vetet handlande. I det sammanhanget är också trovärdigheten i de olika
miljömärkningssystemen av stort intresse. Av stor betydelse är också
frågor som tar sikte på att undanröja den konflikt som kan ligga mellan
konsumenternas kortsiktiga ekonomiska intressen och det mera lång-
siktiga miljöintresset.
De konsumtionsmönster som utvecklas är inte bara beroende av
konsumenternas attityder och handlande. De är också i hög grad
beroende av företagen som producerar och distribuerar varor och
tjänster. Handlingsplanen bör därför också innefatta åtgärder som
stimulerar företagen att få fram miljövänliga produkter samt vilken roll
konsumentmyndighetema bör ha i detta avseende.
Som förut har redovisats möts konsumenterna av en splittrad in-
formation om varor och tjänster. Konsumentverket bör därför få ett mer
uttalat ansvar för en sammanhållen miljöinformation till konsumenterna.
Handlingsplanen bör innehålla förslag om den roll som Konsumentverket
kan ha i sammanhanget. Viktigt är också samarbetet mellan myndigheter,
kommuner och enskilda organisationer.
Handlingsplanen bör också innehålla förslag till de åtgärder som bör
prioriteras, liksom förslag till hur arbetet praktiskt skall bedrivas. Som
regeringen nyss har sagt bör arbetet med en åtgärd sinriktad handlingsplan
komma igång så snart som möjligt och en rapport med förslag till en
sådan handlingsplan lämnas till regeringen under våren 1996.
Regeringens bedömning: Avregleringen och den ökade konkurrens
som offentlig verksamhet utsätts för leder till konsekvenser av olika
slag för brukarna. De problem som dessa förändringar ger
brukarna av offentliga tjänster bör analyseras och behovet av
brukarskydd preciseras.
Kommittén: Kommittén föreslår att klagomålsproceduren utformas för
att tillgodose konsumenternas behov. Den menar att konsumenterna måste
veta att det finns möjligheter att klaga och till vem klagomålen skall
ställas. Kommittén föreslår vidare att konsumentmyndigheten skall
bevaka kommunala och andra offentliga tjänster. Den anser att
information och utbildning om konsumentförhållanden inom avreglerade
områden bör ökas. Kommittén föreslår att kommunerna skall följa upp
och utvärdera konsumentproblem inom de delar av den offentliga sektorn
som avregleras. Konsumentmyndigheten bör enligt kommittén ge centralt
stöd till den lokala konsumentverksamheten och sprida information om
erfarenheter från olika kommuner i landet.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser betonar att avregleringama
52
ställer större krav på offentliga insatser för att stärka konsumenternas Prop. 1994/95:140
ställning. Några remissinstanser menar att kommittén inte har belyst
frågan om vilka konsekvenser en avreglering av offentlig verksamhet får
for konsumenterna och vem som skall bevaka följderna av dessa
avregleringar och privatiseringar. Några remissinstanser ifrågasätter om
det är konsumentmyndigheten som skall svara för informationen till
konsumenterna om pris- och marknadsförhållanden.
Skälen för regeringens bedömning
Förändringar av den offentliga verksamheten
Under det senaste årtiondet har den offentliga och offentligt reglerade
tjänsteproduktionen förändrats avsevärt genom avreglering och ökat
inslag av konkurrens i verksamheten. Områden som svarar för en
avsevärd del av utgifterna för den privata konsumtionen har avreglerats.
Som exempel på avregleringar kan nämnas tele, ljudradio, television,
post, taxi och flyg. Verksamheten vid vissa statliga myndigheter har
bolagiserats och i vissa fall privatiserats.
På det kommunala området har tjänsteproduktionen under senare år
även skett i andra former än den traditionella förvaltningsformen. Det
gäller t.ex. entreprenader, beställar-utförarmodeller, resultatenheter samt
kooperativa och idella lösningar. I mindre utsträckning har rena privatise-
ringar skett. Syftet med åtgärderna har främst varit att pressa kostnaderna
men även att få ett mer varierat utbud av tjänster.
De snabba förändringarna av den offentliga verksamheten har gett
upphov till en diskussion om konsekvenserna för brukarna. Inom ramen
för det nordiska samarbetet på konsumentområdet har flera projekt och
seminarier genomförts i syfte att precisera vilka problem som brukarna
möter vid avreglering samt vid konsumtion av offentligt producerade
tjänster.
Flera remissinstanser, t.ex. Konsumentverket och Sveriges konsument-
råd, markerar att konsekvenserna för brukarna av avreglering och ökad
konkurrensutsättning av den offentliga verksamheten måste analyseras
ytterligare. De menar att åtgärder behöver vidtas för att stärka brukarnas
ställning på grund av de förändringar som har inträffat.
Frågan om brukarnas ställning till följd av de förändringar som har
skett i offentlig verksamhet har behandlats av riksdagen år 1994.
Riksdagen utgick då ifrån att överväganden skulle ske inom ramen för
den konsumentpolitiska översyn som då pågick. Frågan har åter tagits
upp i en motion till det pågående riksmötet.
I samband med behandlingen av propositionen 1993/94:188 Lokal
demokrati uttalade riksdagen (1993/94:KU40) att en samlad uppföljning
och utvärdering borde göras av de reformer och omfattande förändringar
som har genomförts inom den kommunala verksamheten. Regeringen har
därför beslutat att tillsätta en parlamentarisk kommitté för en sådan
uppföljning (dir. 1994:151).
Kommittén skall utarbeta förslag till åtgärder som utvecklar och stärker 53
medborgarnas möjligheter till inflytande över det fortsatta fömyelse-
5 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 140
arbetet. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt frågor som rör insyn i Prop. 1994/95:140
och kontroll av kommunal verksamhet som bedrivs på entreprenad.
Arbetet skall vara slutfört senast den 1 juti 1996.
Regeringen anser att utgångspunkten måste vara att brukarnas intressen
när det gäller offentliga tjänster tas till vara av den politiska styrningen
och kontrollen. De politiskt valda organen har det övergripande ansvaret
för verksamheten. Det gäller i synnerhet på det kommunala området.
Men på en avreglerad och konkurrensutsatt marknad blir de politiska
organens och de förtroendevaldas roll oklarare. Den politiska styrningen
och kontrollen kan behöva kompletteras med vissa åtgärder som på det
praktiska planet hjälper brukarna i olika avseenden. Det är därför viktigt
att uppmärksamhet och analys ägnas åt firågor som har relevans för
medborgarna som brukare av offentliga tjänster.
Behovet av en analys
Avregleringama och den ökade konkurrensen innebär att brukarna
hamnar i en ny situation jämfört med tidigare. Förändringarna i den
offentliga sektorn medför att brukarna ofta konfronteras med samma typ
av frågor och problem som de gör som konsumenter på den privata
marknaden.
Konkurrensverket har efter förslag från verkets råd för konkurrens-
frågor gett stöd till flera forskningsprojekt för att öka kunskapen om av-
regleringamas effekter. Studier av avregleringamas effekter görs även av
Statskontoret. Dessa studier ger ett visst underlag för att belysa brukarnas
nya situation och för att bedöma behovet av åtgärder. När det gäller det
kommunala området är vidare arbetet i den nyss nämnda parlamentariska
kommittén betydelsefullt.
Det kan dock behöva övervägas om kompletterande studier bör göras
i olika avseenden. Det kan bl.a. gälla följande frågor.
När offentligrättsliga organ bedriver sådan verksamhet som innebär att
de i den verksamheten är att betrakta som näringsidkare gäller såväl den
civilrättsliga som den marknadsrättsliga lagstiftingen. Detta gäller dock
bara till viss del samtidigt som det i många situtationer kan vara oklart
i vad mån ett statligt eller kommunalt organ uppträder som näringsidkare.
I vissa fall är stat eller kommun en av flera producenter av tjänster, i
andra fall är de beställare av tjänster på en fri marknad. I båda fallen har
staten eller kommunen ansvar för att vissa krav på tjänsterna uppfylls.
Det kan finnas en risk att producentintresset i dessa fall blir mer uttalat
och kan kollidera helt eller delvis med brukarnas intressen. Att den
offentliga aktören ibland är ensam producent av en tjänst kan föra med
sig andra problem.
För att konsumenterna skall kunna dra fordel av ökad valfrihet krävs
också att de kan bilda sig en uppfattning om pris och kvalitet på de
tjänster som erbjuds. Informationen om serviceutbudet måste vara
lättillgänglig. Brukarna måste ha information och kunskaper så att de kan
jämföra olika alternativ och avgöra om de har fått den kvalitet på tjänsten
som de har valt eller har rätt till. Brukarna måste också ges kanaler för
att föra fram synpunkter på tjänsterna samt få rättelse snabbt, enkelt och
54
billigt om de har blivit felaktigt behandlade. Prop. 1994/95:140
Regeringen anser att en analys kan behövas av de problem som nu har
berörts och att behovet av brukarskydd kan behöva preciseras. Formerna
för detta bör dock övervägas närmare.
Regeringens bedömning: Forskning är ett viktigt medel för att få
ny kunskap om konsumenternas förhållanden och hur dessa kan
förbättras. Den konsumentpolitiska forskningen vid universitet och
högskolor måste förstärkas. Ett konsumentpolitiskt forskningspro-
gram behöver utarbetas. Regeringen har beslutat att tillkalla en
särskild utredare med uppgift att ta fram ett förslag till ett sådant
forskningsprogram.
Kommittén: Kommittén föreslår att den konsumentpolitiska forsk-
ningen förstärks inom universitet och högskolor. En särskild satsning bör
göras på konsumenträtt och hushållsekonomi. Ett konsumentpolitiskt
forskprogram bör utarbetas.
Remissinstanserna: De instanser som har yttrat sig i frågan är i
grunden positiva till kommitténs förslag och de prioriteringar som
kommittén har gjort.
Skälen för regeringens bedömning: Konsumentpolitiken är en del av
välfärdspolitiken, vilket ger en stor bredd även åt forskningen inom
konsumentområdet. Det innebär att forskningen innefattar flera dis-
cipliner med skilda teoretiska och metodologiska ansatser. Dessa
förhållanden har medfört vissa problem för forskningen på området.
Mångfalden i sig är en kvalitet men gör också att forskningsområdet är
svårgripbart, oöverskådligt och svårt att hantera från kvalitetssynpunkt.
Konsumentforskningen har därför haft svårt att etablera sig inom
traditionella forskardiscipliner och att få sin finansiering via ordinarie
forskningsanslag.
Försök har gjorts att förankra konsumentforskningen inom universitet
och högskolor. Under 1970-talet inrättades ett antal tjänster för
konsumentforskning. Flera av dessa tjänster har dock omvandlats och
fått en inriktning mot andra forskningsområden. Bäst har forskningen
lyckats etablera sig inom det konsumenttekniska området.
Konsumentverket har till uppgift att stödja och ta initiativ till konsu-
mentinriktad forskning. För detta har verket under tid haft anslag för att
stödja forskningen på konsumentområdet. Det togs bort i slutet av 1970-
talet men återinfördes 1982 och uppgick då till 1 miljon kronor. I 1990
års forskningspolitiska beslut (prop. 1989/90:90, bet. 1989/90:LU22,
rskr. 1989/90:331) höjde riksdagen anslaget till 2 miljoner kronor.
I 1993 års forskningspolitiska beslut (prop. 1992/93:170, bet.
1992/93 :LU48, rskr. 1992/93:392) betonades vikten av att forskningen
på det konsumentpolitiska området utvecklas. I propositionen pekades ett
55
antal angelägna forskningsområden ut. Detta motiverade enligt proposi- Prop. 1994/95:140
tionen att Konsumentverket skulle ha ett särskilt forskningsanslag för att
kunna ge stöd till värdefulla projekt. Härigenom gavs verket också
möjlighet att etablera och vidmakthålla kontakter med forskarvärlden.
I avvaktan på resultatet av den konsumentpolitiska översyn som då
hade inletts genom Konsumentpolitiska kommittén föreslog regeringen att
anslaget till konsumentforskning tills vidare skulle vara oförändrat, dvs.
2,1 miljoner kronor. Riksdagen antog regeringens förslag och har även
beslutat om motsvarande belopp för budgetåret 1994/95.
Regeringen anser att den konsumentpolitiska forskningen vid universitet
och högskolor måste förstärkas. Forskning är ett betydelsefullt
instrument för en resultatinriktad konsumentpolitik. Genom forskningsin-
satser kan olika problem for konsumenterna kartläggas och orsaker
analyseras. Forskningen kan bidra till att man skapar lösningar på olika
problem. Forskningen ger sålunda ökad kunskap om konsumenternas
förhållanden och hur dessa kan förbättras.
Regeringen har därför den 23 mars 1995 beslutat att tillkalla en
särskild utredare för att kartlägga den konsumentforskning som har
bedrivits hittills, liksom den som pågår på olika håll. Utredaren skall på
grundval av detta underlag ta fram ett förslag till forskningsprogram
inför den kommande forskningspolitiska propositionen. Arbetet skall ske
i nära samarbete med ansvariga myndigheter, experter och forskare. I
det sammanhanget kommer det arbete som pågår under Nordiska
Ministerrådet med utformningen av ett nordiskt konsumentpolitiskt
forskningsprogram att beaktas.
Förslaget skall lämnas till regeringen senast den 31 december 1995.
Regeringen avser att återkomma till riksdagen när det gäller forskning på
konsumentområdet i den forskningspolitiska proposition som planeras att’
läggas fram år 1996.
56
Regeringens förslag: Det övergripande målet för Konsument-
verkets verksamhet skall vara
- att ge hushållen goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska
och andra resurser effektivt,
- att ge konsumenterna en stark ställning på marknaden,
- att skydda konsumenternas hälsa och säkerhet, och
- att medverka till en utveckling av sådana konsumtions- och
produktionsmönster som minskar påfrestningarna på miljön och
bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling.
Konsumentverket skall med utgångspunkt i det övergripande målet
for sin verksamhet särskilt prioritera åtgärder som avser hushållens
baskonsumtion, stöd till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller
socialt utsatta eller av andra skäl har särskilda behov och främjande
av konsumentintressena i det internationella samarbetet.
Det övergripande målet for Allmänna reklamationsnämndens
verksamhet skall ligga fest.
Rollfördelningen och samordningen mellan de myndigheter som har
ansvar för konsumentfrågor skall ses över.
Skälen för regeringens förslag
Konsumentverket
De övergripande mål som gäller for Konsumentverket i dag är nära
kopplade till de konsumentpolitiska målen som fastställdes i 1986 års
riksdagsbeslut. Verket har till uppgift att stödja hushållen i deras strävan
att effektivt utnyttja sina resurser samt att stärka konsumenternas ställning
på marknaden. I årets budgetproposition har regeringen föreslagit att de
nuvarande målen skall gälla tills vidare i avvaktan på de förslag om
inriktningen av den framtida konsumentpolitiken som nu läggs fram.
De nya nationella mål som regeringen nu föreslår innebär att de
övergripande målen för Konsumentverket behöver ändras. De bör
utformas så att de ansluter till de nationella målen.
Det hushållsekonomiska perspektivet är alltjämt viktigt. Att hjälpa
ekonomiskt utsatta hushåll bör vara en prioriterad uppgift. Satsningarna
på budgetrådgivning och skuldsanering är betydelsefulla områden.
Många insatser syftar till att stärka konsumenternas ställning på
marknaden. Sedan början av 1970-talet har lagstiftning utgjort ett viktigt
medel för att uppnå detta mål. Konsumentverket skall i sin egenskap av
tillsynsmyndighet se till att lagstiftningen följs vilket i sin tur bidrar till
Prop. 1994/95:140
57
att stärka konsumenternas rättsliga ställning. Marknad sbevakningen är ett Prop. 1994/95:140
viktig insatsområde. Behovet av marknadsbevakning kommer även i
fortsättningen att vara stort. Behovet kan komma att öka i takt med
internationaliseringen och med att ny teknik och nya distributionsformer
införs. Konsumentverket har också till uppgift att följa utvecklingen på
reklam- och mediaområdet, t.ex. genom undersökningar och produktion
av läkta och debattmaterial. Marknadsföringen som riktar sig till barn
och unga är särskilt viktigt att bevaka.
Att skydda konsumenternas hälsa och säkerhet är något som verket
länge arbetat for. Arbetet för att höja produktsäkerheten ligger väl
framme internationellt. Det svenska synsättet när det gäller bamsäkerhet
har också till stor del fått genomslag i Europa. Regler som till följd av
EU-samarbetet numera utgör svensk rätt innebär att de nationella
myndigheterna måste kontrollera att produkterna uppfyller säkerhetskra-
ven.
Konsumentverkets insatser i de europeiska standardiseringsprojekten
kan också sägas utgöra en del av produktsäkehetsarbetet. Som komple-
ment till lagstiftningen söker Konsumentverket på informell väg påverka
producenterna att beakta produktsäkerhetsaspektema.
Hälsofrågorna är naturligtvis i stor utsträckning en uppgift för andra
myndigheter än konsumentmyndighetema. Konsumentverkets arbete
kommer snarast att handla om att komplettera det arbete som görs av
bl.a. Folkhälsoinstitutet, Socialstyrelsen och Statens livsmedelsverk.
Konsumentverket har i egenskap av tillsynsmyndighet och genom de
uppgifter som ankommer på Konsumentombudsmannen en särskild roll
bland annat när det gäller frågor om marknadsföring, avtalsvillkor och
produktsäkerhet. Konsumentverket har goda kontakter direkt till
konsumenterna genom sin tidning Råd & Rön och det nätverk som
konsumentvägledama utgör.
För att främja sådan konsumtion som minskar påfrestningarna på
miljön har verket sedan en tid arbetat för att infoga olika miljöaspekter
i sin konsumentpolitiska verksamhet. Den åtgärdsinriktade handlingsplan
som skall utarbetas för att förverkliga det nya miljömålet kommer att ge
underlag för prioriteringar av verkets uppgifter på miljöområdet (se
avsnitt 10).
Regeringen har i det föregående också föreslagit att vissa prioriterade
områden slås fast för det konsumentpolitiska arbetet (avsnitt 5). Det
gäller åtgärder som avser hushållens baskonsumtion, stöd till konsument-
grupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har
behov av särskilt stöd samt främjandet av konsumentintressena i det
internationella samarbetet. Dessa områden bör ligga till grund för
Konsumentverkets verksamhetsinriktning och prioriteringar under de
närmaste åren. Det bör ankomma på regeringen att, sedan riksdagen tagit
ställning till de övergripande målen, precisera verksamhetsmålen för
Konsumentverket.
Konsumentverkets årsredovisning har utvecklats och resultatredo-
visningen ger ett bra underlag för en prövning av verkets verksamhets-
inriktning. Redovisningen av prestationer är väl utvecklad. Resultatredo- 58
visningen kan dock behöva anpassas till både de nya målformuleringarna
och den omorganisation som nyligen genomförts av verket.
Allmänna reklamationsnämnden
Allmänna reklamationsnämnden har enligt i sin instruktion (SFS
1988:1583, ändrad senast 1993:1151) till uppgift att pröva tvister mellan
näringsidkare och konsumenter rörande varor, tjänster och andra
nyttigheter som tillhandahållits huvudsakligen för enskilt bruk, s.k.
konsumenttvister. Nämnden skall vidare ge rekommendationer om hur
tvisterna bör lösas.
De mål för och inriktning av konsumentpolitiken som regeringen
föreslår ger inte anledning att ändra det övergripande målet för Allmänna
reklamationsnämndens verksamhet. Det bör således ligga fest.
Övriga myndigheter
Regeringen har tidigare angett att de nationella målen för
konsumentpolitken skall gälla oavsett vilken myndighet som utför det
konsumentpolitiska arbetet. Många myndigheter skall beakta konsument-
perspektivet i sin verksamhet. Vi vill betona betydelsen av att myndig-
heterna samverkar och samordnar sina insatser för konsumenterna. För
att de konsumentpolitiska målen skall kunna förverkligas krävs insatser
av en rad myndigheter. När det gäller områden som har särskild
betydelse för hushållens baskonsumtion, t.ex. livsmedel och bostad, är
Statens livsmedelsverk och Boverket viktiga aktörer. Boverket har bl.a.
i uppgift att främja en god bostadsförsöijning som ger befolkningen
bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader. En av Livsmedelsverkets
huvudsakliga uppgifter är att bevaka konsumentintresset inom livsmedels-
området.
Finansinspektionen har under senare år vidtagit en rad åtgärder för att
förbättra konsumentskyddet när det gäller finansiella tjänster. Enligt
instruktionen för myndigheten skall den verka för ett gott
konsumentskydd på de finansiella marknaderna. I den nya lagen
(1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden som trädde i kraft
den 1 januari i år, har det förutsatts att det framtida tillsynsarbetet i
anslutning till denna lag bygger på ett väl fungerande samarbete mellan
Finansinspektionen och Konsumentverket/KO.
Rollfördelning och samordning
Regeringen avser att gå igenom de berörda sektorsmyndighetemas
instruktioner för att i den mån som det behövs klargöra deras ansvar för
att ta tillvara konsumenternas intressen. Det är i det sammanhanget
angeläget att se över rollfördelningen mellan berörda myndigheter och
andra organ. Frågor om samråds- och samarbetsformer bör därvid
särskilt beaktas.
Även frågan om hur berörda myndigheter och organ tillsammans kan
verka för att tydlig information om rollfördelningen når ut till
konsumenterna bör behandlas.
Prop. 1994/95:140
59
Prop. 1994/95:140
Sammanfattning av Konsumentpolitiska kommitténs Bilaga 1
betänkande Konsumentpolitik i en ny tid
(SOU 1994:14)
Uppdraget till kommittén
Enligt regeringens direktiv (Dir. 1992:04, beslut vid regeringssamman-
träde 1992-05-14) har Konsumentpolitiska kommittén haft som uppgift
att se över den statliga konsumentverksamheten och bedöma arten,
omfattningen och inriktningen av det statliga engagemanget. Den orga-
nisatoriska strukturen på området skulle också ses över.
Vägledande för översynen bör vara att avgränsa det statliga engage-
manget. Den statliga verksamheten på konsumentpolitikens område bör
koncentreras till sådana verksamhetsområden där statliga insatser verkli-
gen behövs och till sådana uppgifter som inte kan läggas på andra organ,
kommunala eller enskilda. Statliga insatser behövs för att också framdeles
värna om särskilt utsatta konsumenter.
En skärpt konkurrens stärker typiskt sett konsumenternas ställning på
marknaden. Konsumenternas intressen blir en angelägenhet för markna-
den. Den här utvecklingen gör att de hittillsvarande konsumentpolitiska
insatserna kan behöva omprövas i vissa delar. Detta är en av huvudupp-
gifterna för kommittén.
En annan huvuduppgift är att belysa de konsekvenser som närmandet
till EU for med sig för svenskt vidkommande. Detta arbete bör i första
hand inriktas på frågor som rör annat än behovet av lagstiftning, t.ex.
marknadsbevakning och deltagande i olika förhandlingar.
Det rättsliga konsumentskyddet intar en central plats inom konsument-
politiken. Sverige har en konsumentlagstiftning som i många avseenden
skapar garantier för ett bra rättsligt konsumentskydd. Lagstiftningen ger
samtidigt tydliga spelregler för näringsidkarna. Det finns anledning att
pröva om man - vid en ökad avreglering och en friare marknadsekonomi
- behöver stärka konsumenternas möjligheter att hävda de rättigheter som
det rättsliga konsumentskyddet erbjuder. Kommittén bör vidare vara
uppmärksam på i vad mån det kan finnas regler på det rättsliga konsu-
mentskyddets område som lägger omotiverade hinder i vägen för en fri
marknad och konkurrens och som därmed i själva verket motverkar
konsumenternas intressen.
Kommittén bör belysa de ekonomiska och administrativa insatser som
i ett inledningsskede kan behövas från statens sida för att underlätta
bildandet av frivilliga konsumentorganisationer i Sverige. Kommittén bör
också självfallet följa utvecklingen av den kommunala konsument-
verksamheten och hur den påverkar behovet av frivilliga insatser på den
lokala nivån. Vid övervägandena kring en avgränsning av det statliga
engagemanget är det naturligt att analysera möjligheterna av att i skilda
former privatisera det konsumentinriktade arbetet som i dag bedrivs av
konsumentmyndigheten.
En annan sak som kommittén bör ägna uppmärksamhet åt är den allt gO
starkare kopnling som i dag finns mellan miljöpolitik och konsument-
politik. Miljömedvetna och välinformerade konsumenter är en strategisk
förutsättning for att bl.a. åstadkomma miljöanpassade varor. Kommittén
bör därför undersöka om några ytterligare åtgärder på det konsument-
politiska området bör vidtas för att stimulera den utveckling som pågår.
En översyn av det statliga engagemanget på det konsumentpolitiska
området efter dessa riktlinjer innebär att de statliga myndigheter som är
verksamma på området måste ses över. Kommittén bör uppmärksamma
utvecklingen av den kommunala konsumentverksamheten och vilka
förändringar den utvecklingen kan få för Konsumentverket och Allmänna
reklamationsnämnden. Översynen bör till att böija med ta sikte på att
anpassa Konsumentverket till de förslag som kommittén kommer fram till
med anledning av utredningsuppdraget. Kommittén bör även undersöka
i vad mån det är påkallat att även i andra hänseenden göra ompriorite-
ringar av den verksamhet som verket enligt sin instruktion har att utföra.
Kommittén bör i så fall lämna förslag till erforderliga ändringar i verkets
instruktion. Kommittén bör också pröva de möjligheter som kan stå till
buds för att minska verkets anslagsbehov utan att för den skull verkets
väsentliga konsumentpolitiska uppgifter träds för när. I detta syfte bör
bl.a. ansvarsfördelningen mellan Konsumentverket och andra statliga
organ ses över. En fråga som därvid särskilt bör uppmärksammas är
ansvarsfördelningen mellan Konsumentverket, den nya konkurrensmyn-
digheten, länsstyrelserna och den lokala konsumentverksamheten när det
gäller formerna för och omfattningen av allmän konsumentinformation
om prisförhållandena på marknaden. Kommittén bör också undersöka
möjligheterna och lämpligheten av att delar av verksamheten vid Kon-
sumentverket finansieras på annat sätt än över statsbudgeten.
Även Kbnsumentombudsmannnens roll och verksamhet inom ramen för
det rättsliga konsumentskyddet bör analyseras. Kommittén bör överväga
i vad mån det kan finnas skäl att ändra KO:s roll och uppgifter för att få
till stånd en anpassning av verksamheten till områden som ter sig
konsumentpolitiskt särskilt angelägna men som i dag ligger utanför KO:s
tillsyn. Kommittén bör också överväga om det nu finns anledning att ge
KO en organisatoriskt självständig ställning.
Allmänna reklamationsnämnden bör också ses över. Därvid är det att
beakta att reklamationsnämnden fyller en viktig funktion inom det rätts-
liga konsumentskyddet. En tvisthantering av det slag som reklamations-
nämnden bedriver bör inte bara bibehållas - som ett komplement till de
förebyggande åtgärderna - utan också utvecklas för att kunna möta de
behov som kan förutses. Utvecklingen av den kommunala medlingen får
här betydelse. I det hänseendet måste bl.a. behovet av att utveckla tvist-
lösningsmekanismer för att hantera konsumenttvister som sträcker sig
över nationsgränserna uppmärksammas. Vidare bör kommittén pröva om
de nuvarande formerna för verksamheten hos reklamationsnämnden kan
behöva ändras. Ett riktmärke bör vara att statens kostnader för
verksamheten hålls nere.
Mot bakgrund av den utveckling som pågår bör kommmittén vidare
belysa om det konsumentpolitiska arbetet i större utsträckning bör in-
nefatta kommunala och andra offentliga tjänster på de områden som inte
är avreglerade.
Prop. 1994/95:140
Bilaga 1
6 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 140
Det bör stå kommittén fritt att även i andra hänseenden än de nu Prop. 1994/95:140
berörda ta upp frågor som kan vara av betydelse för den statliga verk- Bilaga 1
samheten på det konsumentpolitiska området.
Kommitténs förslag
Här följer en förkortad version av Konsumentpolitiska kommitténs egen
sammanfattning av sina förslag. Med "konsumentmyndigheten" avses i
det följande antingen det nuvarande Konsumentverket eller ett nytt
Konsumentverk, nämligen om kommitténs förslag till ny myndighetsor-
ganisation genomförs.
Riktlinjerna för den statliga konsumentpolitiken lades fest av riksdagen
senast 1986 (prop. 1985/86:121, LU34, rskr. 292). Kommittén efter-
strävar en utveckling inom konsumentområdet där samtliga aktörer har
tydligare roller, tar ett större ansvar och visar ett större engagemang, där
ett samarbete bedrivs i öppnare och friare former och där ambitionen är
att i olika former slå vakt om konsumentintresset. Kommitténs be-
dömning är att behovet av konsumentpolitiska insatser ökar under
1990-talet och föreslår att målet för konsumentpolitiken skall vara
- att stärka konsumenternas ställning på marknaden,
- att stödja hushållen i deras strävan att effektivare utnyttja sina resur-
ser,
- att främja en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling.
Särskilt skall beaktas hänsynen till människors hälsa och resurssvaga
gruppers behov. Insatserna skall i första hand inriktas mot sådana varor
och tjänster som svarar för en stor del av hushållsbudgeten, bl.a. livs-
medel, boende, transporter och kläder.
Uppgifter som är myndighetsutövning, främst det rättsliga konsu-
mentskyddet, har staten ett primärt ansvar för. Huruvida staten skall
bedriva annan konsumentpolitisk verksamhet är en fråga om behov,
ambition, lämplighet, effektivitet och vad andra aktörer kan åstadkomma.
I den statliga verksamheten bör prioritet ges det rättsliga konsument-
skyddet, inkl, reklamations- och tvisthantering, samt åtgärder på det
konsumentekonomiska området som ekonomiska analyser, budget-
rådgivning och skuldsanering.
Det statliga stödet till den lokala verksamheten bör ges en sådan
omfettning och inriktning att det lokala arbetet främjas och att det lokala
engagemanget breddas och utvecklas. De frivilliga organisationerna är
beroende av stöd från staten för att i större omfettning kunna medverka
i det konsumentpolitiska arbetet. En ökad andel av de konsumentpolitiska
insatser som inte avser myndighetsuppgifter bör finansieras genom
externa intäkter.
Konsumentperspektivet måste tydliggöras i beslutsprocessen inom andra
statliga områden såsom livsmedels-, bostads-, transport-, regional-, miljö-
och socialpolitiken, vilka samtliga berör konsumentpolitiken. Inom
området kunskapsutveckling och kunskapsstöd bör andra departement än
det för konsumentfrågor huvudansvariga departementet ta ett ökat ansvar
62
for finansieringen inom sina respektive områden.
För att marknadsekonomin skall fungera väl måste konsumenterna
kunna bilda sig en uppfattning om varors och tjänsters kvalitet, pris och
servicegrad. En övergripande målsättning bör vara att konsumenterna så
långt som möjligt har ändamålsenliga klagomålsmöjligheter när det gäller
såväl privata som offentliga tjänster. Mot den bakgrunden föreslår
kommittén följande:
- Klagomålsprocedurer utformas för att tillgodose konsumenternas
behov.
- Konsumentmyndigheten bevakar kommunala och andra offentliga
tjänster.
- Kommunerna fångar upp och analyserar konsumentproblem inom den
del av den offentliga sektorn som avregleras.
- Konsumentmyndigheten ger centralt stöd till den lokala konsument-
verksamheten och sprider information om erfarenheter från olika
kommuner i landet.
- Konsumentmyndigheten i samverkan med Konkurrensverket utvecklar
och främjar användningen av modeller för lokala prisundersökningar.
Närmandet till EU
För det konsumentpolitiska arbetet blir följden av närmandet till EU att
samråd, expertkontakter och förhandlingar delvis flyttas ut i Europa. Det
europeiska perspektivet blir särskilt markant i fråga om utarbetande av
regler, tillsyn över och kontroll av marknaden samt standardiserings-
arbete. Samarbetet kommer att äga rum på olika nivåer och förutsätter
medverkan från regeringsföreträdare, experter från tillsynsmyndigheter
och företrädare för frivilliga organisationer.
Kommittén anser att:
- EES-avtalet behöver kompletteras för att garantera möjligheterna till
kontakt och samarbete mellan EFTA:s konsumentkommitté och EU:s
konsumentråd,
- konsumentmyndigheten liksom hittills bör delta i det europeiska
standardiseringsarbetet,
- deltagandet i det internationella standardiseringsarbetet bör breddas,
så att även representanter för frivilligorganisationema ges möjlighet
att delta och få stöd i form av utbildning, ekonomiska bidrag till
resor och ersättning för kostnader förknippade med deltagandet i
standardiseringsarbetet,
- befintliga internationella kontaktnät mellan de europeiska tillsynsmyn-
digheterna bör vidareutvecklas för att marknadsbevakningen skall
kunna fungera inom hela EES-området.
Kommittén föreslår att:
- konsumentmyndigheten eller i förekommande fall annan ansvarig
myndighet kommer överens med berörda branschorganisationer om
hur näringslivets kontroll inom varje särskilt område skall utföras,
- konsumentmyndigheten engagerar den lokala konsumentverksamheten
Prop. 1994/95:140
Bilaga 1
63
i arbetet med marknadskontrollen,
- staten i första hand finansierar marknadskontrollen med hänsyn till
kraven i EES-avtalet, svårigheterna att finna alternativa finansierings-
lösningar och behovet av högt ställda konsumentskyddskrav; avgifts-
finansiering av marknadskontrollen på konsumentvaruområdet över-
vägs dock ytterligare,
- konsumentmyndigheten regelbundet rapporterar om erfarenheterna av
marknadskontrollen, såväl nationella insatser som genomförs av
tillsynsmyndigheten och näringslivet som situationen inom EES-om-
rådet.
Den ekonomiska utvecklingen
Kommittén föreslår att:
- hög prioritet i det konsumentpolitiska arbetet ges åt budgetrådgivning
och skuldsanering under de närmaste åren,
- socialsekreterarna redan i sin grundutbildning ges goda kunskaper i
ekonomisk rådgivning,
- ett Centrum för privatekonomi bildas med en bred huvudmannakrets
som har en stark förankring i samhället (staten, banker, Posten,
andra finansieringsinstitut, försäkringsbolag och frivilligorgani-
sationer).
Miljön
Konsumentpolitiken bör syfta till en långsiktigt hållbar utveckling med
resurshushållning och kretsloppstänkande som vägledande ideal. Hän-
synstagandet till miljön bör vara en självklarhet i marknadsekonomin.
Denna hänsyn kräver kunniga och medvetna konsumenter. Mot den
bakgrunden föreslår kommittén att:
- ett viktigt mål för konsumentpolitiken skall vara att främja en från
miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling,
- konsumentmyndigheten ger ökad prioritet åt miljöfrågorna i konsu-
mentinformationen,
- konsumentmyndigheten medverkar till att informationen om energi-
snåla hushållsapparater förbättras och intensifierar sin verksamhet i
syfte att minska elförbrukningen i hushållen,
- insatserna för miljömärkning intensifieras och uppmuntras,
- konsumentmyndigheten får i uppdrag att fortlöpande följa utveck-
lingen på området genom bl.a. jämförande analyser av miljömärkta
produkter och bedömning av olika former av miljömärkning,
- konsumentmyndigheten ger hög prioritet åt bedömningen av miljöar-
gument i marknadsföringen.
Myndighetsorganisationen
Kommitténs förslag till förändringar av konsumentpolitiken leder till att
Prop. 1994/95:140
Bilaga 1
64
behovet av styrning och uppföljning ökar. Den statliga konsumentverk- Prop. 1994/95:140
samhetens organisation bör uppnå följande: Bilaga 1
- Bättre styrning och prioritering av insatser.
- Effektiva insatser kring de områden som kommittén angivit som
viktiga.
- Möjligheter till ett effektivt agerande internationellt.
- Bättre förutsättningar att tydliggöra konsumentintresset på olika om-
råden i samverkan med frivilligorganisationema.
- Tydligare roller för myndighetsutövande och annan verksamhet.
- Bättre förutsättningar för samspelet mellan den lokala och den centra-
la verksamheten.
- Ökade möjligheter till extern finansiering.
Kommittén förordar en renodling av Konsumentverkets olika roller och
verksamheter. Detta kan åstadkommas antingen genom en uppdelning av
dagens Konsumentverk i två delar, en myndighetsutövande och en
konsumentstödjande del, eller genom sådana förändringar inom Konsu-
mentverket att rollerna tydliggörs i den interna organisationen.
Kommittén anser det vara av stor vikt att den ofrånkomliga statliga
uppgiften att svara för konsumentskydd genom myndighetsutövning
åligger en anslagsfinansierad myndighet. Övriga åtaganden inom konsu-
mentpolitiken bör enligt kommitténs majoritet föras till en uppdrags-
myndighet. I en sådan ges bättre förutsättningar att ta tillvara och ut-
veckla andra aktörers växande intresse och medverkan, att på sikt åstad-
komma ett ökat medansvar för konsumentpolitiken och därmed breddad
finansiering.
Kommittén förordar följande:
- Konsumentverket delas i Nya Konsumentverket som handhar myndig-
hetsutövning och Konsument Sverige som har allmänt konsument-
stödjande uppgifter. (Se även avsnittet nedan om reservationer och
särskilda yttranden).
- Konsumentmyndighetema samlokaliseras och lämpligheten av att
samlokalisera ARN med de övriga konsumentmyndighetema prövas.
Det statliga engagemanget
Kommittén anser att det konsumentpolitiska perspektivet i högre grad
måste beaktas vid utformningen av politiken på alla områden av betydelse
för konsumenterna. Många departement och myndigheter har verksam-
heter som berör det konsumentpolitiska arbetsfältet. Kommittén föreslår
att:
- en konsumentpolitisk beredning tillsätts inom regeringskansliet med
syfte att utveckla den konsumentpolitiska verksamheten och stärka
samverkan mellan berörda departement och andra aktörer t.ex. kon-
sumentorganisationer och näringsliv,
- den föreslagna uppdragsmyndigheten Konsument Sverige skall identi-
fiera konsumentproblem även på andra myndigheters områden, obser-
vera behov av insatser och föra en dialog med andra myndigheter (en 65
" vakthund sfunktion"),
- det för konsumentfrågor ansvariga departementet - i särskild ordning
och i samråd med andra berörda departement och myndigheter -
utreder följande områden med utgångspunkten att renodla uppgifterna
och pröva fördelningen av finansieringsansvaret (dubblering av kom-
petens bör undvikas): livsmedel, boende, bilars bränsleförbrukning,
energi, hälsa, miljö, distribution och varuförsörjning, handikappfrå-
gor, konkurrensfrågor och finansiella tjänster.
Prop. 1994/95:140
Bilaga 1
Kommunerna
En väl fungerande lokal verksamhet är enligt kommittén en förutsättning
för att konsumentpolitiken skall få genomslag. Staten eller andra centrala
organ kan inte svara för rådgivning till enskilda konsumenter. Den
kommunala konsumentverksamheten bör även i framtiden vara frivillig.
Kommittén anser att:
- det inte finns något realistiskt alternativ till en lokal konsumentverk-
samhet under kommunalt ansvar,
- det är angeläget att kommunerna preciserar den lokala konsument-
verksamhetens uppgifter och prioriterar de viktigaste av dem,
- det är i linje med intentionerna bakom socialtjänstlagen att kommu-
nerna tar ett ansvar för att rådgivningen i ekonomiska frågor erbjuds
dem som har behov av sådant stöd,
- den budgetrådgivning som bedrivs inom konsumentverksamheten i
kommunens regi bör åtnjuta samma sekretesskydd som gäller enligt
socialtjänstlagen, oberoende av hur verksamheten organiseras,
- den traditionella förköpsrådgivningen bör ses över och utformas
utifrån dagens behov och teknik, bl.a. i samråd med näringslivets
organisationer.
Kommittén föreslår följande:
- Utvecklingen av och stödet till den lokala konsumentverksamheten
ses som en av de viktigaste uppgifterna för konsumentmyndigheten.
- Konsumentmyndigheten tillsammans med Kommunförbundet främjar
uppbyggnaden av den lokala verksamheten.
De frivilliga organisationerna
Kommittén anser följande:
- Den samverkan som förekommer mellan staten, kommunerna och
frivilligorganisationema bör utvecklas ytterligare.
- Offentliga bidrag till studieförbundens verksamhet bör i ökad ut-
sträckning kunna utnyttjas på konsumentområdet.
- En mobilisering på konsumentområdet är önskvärd från de frivilliga
organisationernas sida. Staten bör i så fall stödja denna verksamhet.
- Det är för närvarande motiverat att staten ekonomiskt stöder Sveriges
Konsumentråd.
- Statligt stöd bör utgå om frivilligoiganisationema tar på sig uppgifter
som stat och kommun nu svarar för.
Näringslivet
Kommittén bedömer att utvecklingen av näringslivets s.k. egenåtgärder
i huvudsak har varit positiv. Kommittén anser det önskvärt att:
- näringslivets organisationer tar ytterligare initiativ för att så långt
som möjligt undanröja reklamationsorsakema och skapa smidiga
former för att lösa kundernas problem,
- näringslivets organisationer mer aktivt medverkar till att förbättra
kunskaperna om gällande normer på marknaden,
- näringslivet verkar för att konsumenträttslig undervisning ingår i
utbildningen för nyföretagande,
- konsumentmyndigheten särskilt bör följa hur företag som inte är
branschanslutna efterlever gällande konsumentskyddsregler.
Skolan
Kommittén föreslår att:
- Skolverket uppmärksamt bevakar att konsumentfrågorna får en fram-
trädande plats i undervisningen,
- skolan beaktar att konsumentfrågor i bokstavlig bemärkelse är var-
dagskunskaper och att man därför bemödar sig om att vara konkret
och vardagsnära i beskrivningen av de kunskaper som skall förmed-
las,
- i lärarutbildningen fästs större avseende än vad som hittills skett vid
konsumentkunskap och dess betydelse,
- konsumentmyndigheten främjar utbildning i konsumentfrågor och
riktar åtgärder också mot kommunerna, som har ett huvudansvar för
lärarfortbildningen,
- de kommunala konsumentvägledarna fortlöpande utbildas i att handha
kontakter med massmedierna,
- den fortbildning av journalister som förekommer inom FOJO (Institu-
tionen för fortbildning av journalister vid högskolan i Kalmar) utökas
med en regelbundet återkommande kurs med inriktning på konsu-
mentpolitiska frågor.
Konsumentombudsmannens ställning
Kommittén anser att den rådande ordningen kan godtas från rättssäker-
hetssynpunkt. En utbrytning av den formella KO-funktionen från annan
verksamhet som i dag tillhör KO:s ansvar skulle medföra risk för olika
bedömningar i rättsfrågor, vilket försvagar möjligheterna att effektivt
företräda konsumentintresset på området för myndighetsutövning. Kom-
mittén förordar därför att tillsyn och föreskriftsarbete m.m. hålls samman
med den formella KO-funktionen i en myndighet samt att general-
direktören tillika skall vara KO och jurist med domarerfarenhet.
Prop. 1994/95:140
Bilaga 1
67
Genom den delning av Konsumentverket som kommitténs majoritet Prop. 1994/95:140
föreslår får det nya Konsumentverket en tydlig profil när det gäller Bilaga 1
myndighetsutövning och rättslig bevakning. KO får där en central plats.
Kopplingen mellan det rättsliga agerandet och KO blir mer naturlig och
direkt.
Tvisthantering
Kommittén anser att det i första hand åligger näringslivet att motverka
konsumentproblem, att hålla antalet reklamationer nere och att verka för
goda reklamationsrutiner. Kommittén föreslår att:
- en övergripande målsättning för Allmänna reklamationsnämndens
(ARN) fortsatta verksamhet skall vara att dess informativa, rättsbil-
dande och praxisskapande funktion ytterligare framhävs,
- konsumentmyndigheten i samråd med ARN främjar utvecklingen av
lokala reklamationsråd,
- man överväger att ARN upphör med vissa ärenden och i stället låter
branscherna själva organisera och finansiera tvistlösning på dessa
områden.
Kommittén anser vidare följande:
- ARN bör förbli en självständig myndighet. Intresseledamötema bör
behållas.
- ARN:s beslut bör även i fortsättningen vara rekommendationer.
- Den kommunala konsumentverksamheten bör ge vägledning i hur
man väcker talan vid allmän domstol.
- Det är angeläget att Konsumentombudsmannen ges möjlighet att
hjälpa enskilda konsumenter att föra talan vid allmän domstol.
- ARN bör i ökad omfattning pröva ärenden som avser offentliga
tjänster.
- Man bör överväga att låta mäklartvister prövas av ARN.
- Det är önskvärt att konsumenterna i första hand vänder sig till den
lokala konsumentvägledningen och i andra hand till ARN vid tvister
i samband med gränsöverskridande handel.
- ARN bör inte finansieras genom externa bidrag till dess verksamhet.
Avgifter bör inte införas.
Risken för konkurrenshinder
Kommittén framhåller att konkurrensintresset i dag bevakas hårdare i
samband med normgivning än tidigare. Riskerna från konkurrenssyn-
punkt med Konsumentverkets riktlinjer, överenskommelser m.m. fram-
står därför generellt sett inte som särskilt stora.
Vissa delar av prisinformationslagen, t.ex. skyltfönstermärkning, utgör
en reglering som av detaljhandeln anses onödig och besvärande. Det har
hävdats att den kan kritiseras från konkurrenssynpunkt. Det finns också
anledning att beakta förekommande prismärkningsdirektiv i EES-avtalet.
Kommittén föreslår att en utvärdering av prisinformationslagens effekter
initieras och att därvid konkurrensaspekterna och EESavtalet blir Prop. 1994/95:140
beaktade. Bilaga 1
Kommersiell service
Kommittén anser att:
- det konsumentpolitiska ansvaret inom kommersiell service bör bred-
das och omfattas av både näringsidkare (Köpmannaförbundet, större
företag) och organisationer (kooperativ, byalag, pensionärs- och
handikapporganisationer),
- åtgärder med gemensam finansiering bör utvecklas även fortsättnings-
vis,
- den kompetens som byggts upp bör utnyttjas av olika aktörer, både
lokalt och centralt,
- konsumentmyndighetens verksamhet beträffande kommersiell service
i glesbygd bör utvecklas i samverkan med Arbetsmarknadsdeparte-
mentet,
- staten bör initiera och stödja konsumentorienterad forskning inom
området.
Xbruprovningar
Syftet med det statliga engagemanget inom provningsområdet är enligt
kommittén att påverka standardisering, produktutveckling och produkt-
information. Resultaten ligger även till grund för förköpsinformationen
och marknadskontrollen.
En bolagisering av verksamheten hos Konsumentverket kräver enligt
kommitténs bedömning betydande tillskott från staten på grund av höga
kostnader för metodutveckling, en alltför liten marknad, stora kostnader
för marknadsföring etc. Kommittén föreslår i stället följande:
- Testlaboratoriet görs till en resultatenhet och marknadsföringen in-
tensifieras.
- Provningskostnadema belastar beställaren, oavsett om denne är intern
eller extern.
- Diskussioner tas upp på ministernivå för att påskynda en integration
av de nordiska laboratorierna.
- Om det på sikt föreligger affärsmässiga och marknadsmässiga förut-
sättningar bolagiseras verksamheten.
Information, utbildning, forskning
Konsumentverket ger ut tidskriften Råd & Rön. Oavsett organisationsal-
temativ förordar kommittén i nuläget en självständig ställning för Råd &
Rön i form av en ekonomisk resultatenhet med en ledning bestående av
en chefredaktör/ansvarig utgivare och ett redaktionellt råd.
Kommittén anser att det ankommer på konsumentmyndigheten (dvs. ett
bibehållet eller nytt konsumentverk) att finna den lämpliga formen för en
69
fortlöpande bevakning av förändringar och nyheter på konsumentom-
rådet, för information om utvecklingen på rättsområdet och för opinions-
bildning och debatt i konsumentpolitiska frågor.
Kommittén föreslår följande:
- Konsumentmyndighetens förlagsverksamhet utvecklas genom att den
ges en mer affärsmässig profil och marknadsförs tydligare. En bola-
gisering är inte affärsmässigt möjlig. Däremot bedömer kommitténs
majoritet att verksamheten kan bedrivas effektivare om det blir en
separat uppdragsmyndighet, Konsument Sverige, där det skapas ett
större tryck för att åstadkomma extern finansiering.
- Konsumentverkets utbildning av konsumentvägledare, lärare, social-
sekreterare m.fl. intäktsfinansieras i högre grad; målet bör vara att
varje genomförd kurs ger kostnadstäckning (efter i förväg festställd
subventionering).
- Den konsumentpolitiska forskningen förstärks inom universitet och
högskolor, speciellt inom områdena konsumenträtt och ekonomi.
Regeringen bör ta fram ett konsumentpolitiskt forskningsprogram. I
avvaktan på ett forskningsprogram bör de medel kvarstå som i dag
avsätts för forskning som initieras av Konsumentverket.
Ekonomiska konsekvenser
Kommittén har inte kunnat göra någon beräkning av kostnadskon-
sekvensema på grund av de stora förändringar som föreslås och osäkra
omvärldsfektorer. Den har prövat möjligheterna att överföra uppgifter
från konsumentmyndighetema till andra aktörer. Kostnaderna för tvist-
hantering bör långsiktigt kunna minska genom att näringslivet påtar sig
ett större ansvar och genom att den lokala verksamheten hanterar flera
ärenden som i dag går till ARN. Frivilligorganisationema är inte för
närvarande beredda att överta uppgifter som staten i dag svarar för.
Verksamheten bör renodlas och delas upp i myndighetsuppgifter och
verksamheter som bl.a. finansieras externt. Genom att skilja beställar-
och utförarfunktioner utsätts verksamheten för ett ökat konkurrenstryck.
Externa intäkter från uppdrag, försäljning av tjänster, skrifter och
tidningar bedöms successivt öka och efter en treårsperiod uppgå till ca
40 miljoner kronor per år. En delning av Konsumentverket ger bättre
förutsättningar att öka de externa intäkterna.
Departementet bör enligt kommittén tydligare precisera de ekonomiska
krav som bör ställas på respektive verksamhet.
Statliga subventioner och annat statligt stöd till lokal verksamhet och
resurssvaga grupper bör redovisas. Förbättrad ekonomisk redovisning bör
införas för verksamheter som skall finansieras med externa intäkter. En
ekonomisk redovisning som beaktar samtliga kostnader och intäkter är en
förutsättning för att verksamheten bedrivs effektivt och målen för
verksamheten uppnås till lägsta möjliga kostnad.
Andra departement och myndigheter bör finansiera konsumentpolitiska
verksamheter som de har behov av; de kan då välja att köpa tjänster
Prop. 1994/95:140
Bilaga 1
internt eller externt. Prop. 1994/95:140
Kommitténs förslag på det organisatoriska området bör följas upp av Bilaga 1
en organisationsöversyn och gränsområden mellan konsumentmyndig-
hetema och andra myndigheter bör tydliggöras. I samband med organi-
sationsöversynen bör en detaljerad genomgång av olika verksamheter
göras enligt principen för nollbasbudgetering för en bedömning av den
framtida verksamhetens inriktning och omfattning.
De effekter som å ena sidan kan nås genom en avveckling av eller
förändring av regleringar kan å andra sidan leda till ökade kostnader på
det konsumentpolitiska området. En samhällsekonomisk helhetsbedöm-
ning måste göras vid planerade samhällsförändringar där effekterna för
det totala engagemanget på konsumentområdet måste beaktas.
Reservationer och särskilda yttranden
Av kommitténs elva ledamöter har följande fyra angivit en gemensam
reservation bl.a. mot majoritetens förslag att åstadkomma renodlingen av
Konsumentverkets olika roller genom att dela verket: Inger Hestvik (s),
Inga-Britt Johansson (s), Bengt Kronblad (s) och Marie Engström (v).
Även Stina Gustavsson (c) har reserverat sig bl.a. mot detta sätt att få en
renodling till stånd. Mona Saint Cyr (m) har i en reservation i stället
förordat bl.a. en mera långtgående delning.
Särskilda yttranden har avgivits av följande ledamöter i kommittén:
Marie Engströn (v) om bl.a. kommunal konsumentverksamhet, Karin
Pilsäter (fp) om offentliga tjänster och Göran Skogh om bl.a. målet för
konsumentpolitiken.
Dessutom har särskilda yttranden avgivits av sakkunnige Axel Edling
om bl.a. Konsumentverkets mål, organisation och finansiering, experten
Sven-Åke Hansson om bl.a. den centrala och lokala organisationsfrå-
gorna och näringslivets roll, experten Anders Stenlund om bl.a. konsu-
mentpolitikens mål och innehåll samt experten Turid Ström om bl.a.
Konsumentverkets och frivilligorganisationemas roller i konsument-
politiken.
71
Efter remiss har yttrande över betänkandet avgetts av:
Domstolsverket, Kammarrätten i Stockholm, Barnombudsmannen,
Folkhälsoinstitutet, Handikappinstitutet, Statens handikappråd, Vägverket,
Statskontoret, Statistiska centralbyrån (SCB), Finansinspektionen,
Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Boverket, Statens skolverk,
Folkbildningsrådet, Lärarhögskolan i Stockholm, Göteborgs universitet
(institutionen för slöjd och hushållsvetenskap), Handelshögskolan vid
Göteborgs universitet (rättsvetenskapliga institutionen), Chalmers tekniska
högskola (institutionen för konsumentteknik), Statens livsmedelsverk,
Glesbygdsmyndigheten, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK),
Marknadsdomstolen, Konkurrensverket, Styrelsen för teknisk
ackreditering (SWEDAC), Konsumentverket, Allmänna reklama-
tionsnämnden (ARN), Ungdomsstyrelsen (tidigare Statens ungdomsråd),
Länsstyrelsen i Blekinge län, Länsstyrelsen i Kopparbergs län, Länssty-
relsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Örebro län, Statens natur-
vårdsverk, Kemikalieinspektionen, Stockholms kommun, Uppsala kom-
mun, Jönköpings kommun, Sölvesborgs kommun, Malmö kommun,
Göteborgs kommun, Trollhättans kommun, Ånge kommun, Umeå kom-
mun, Enköpings kommun, Motala kommun, Alvesta kommun, Borås
kommun, Gävle kommun, Skellefteå kommun, Tjänstemännens Central-
organisation (TCO), Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO),
Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska Arbetsgivareföreningen
(SAF), Arbetarnas bildningsförbund (ABF), Daglig varuleverantörernas
Förbund (DLF), Företagarnas Riksorganisation, Grossistförbundet Svensk
Handel, Handikappförbundens samarbetsoigan, Husmodersförbundet
Hem och Samhälle, Hushållningssällskapens förbund, Hyresgästernas
Riksförbund, Jordens vänner, Konsument-Forum, Konsument-
gillesförbundet, Konsumentvägledamas förening, Kooperativa förbundet
(KF), Landstingsförbundet, Lantbrukarnas Riksförbund, Motormännens
Riksförbund, Pensionärernas Riksorganisation (PRO), Posten AB
(tidigare Postverket), Riksförbundet Hem och Skola, Standardiseringen
i Sverige, SIS (tidigare Standardiseringskommissionen i Sverige),
Studieförbundet Vuxenskolan, Svenska Bankföreningen, Svenska
Kommunförbundet, Svenska Journalistförbundet, Sveriges Industriför-
bund, Sveriges Konsumentråd, Sveriges Köpmannaförbund, Sveriges
Pensionärsförbund, Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut, Synska-
dades Riksförbund, Kommittén om översyn av socialtjänstlagen (S
1991:3), Konsumentberedningen (Jo 1991:A).
Yttranden har vidare kommit in från:
Konsumentnämnden i Luleå kommun, Sundsvall kommun, Piteå kom-
mun, Centerkvinnoma, Konsument Göteborg, KonsumentGruppen,
Neurologiskt Handikappades Riksförbund, Konsumentverkets journalist-
klubb, Statens Maskinprovningar, Svenska Kommittén för Hushållsve-
tenskap S-IFHE, Verdandi, Riksförbundet mot Astma-Allergi, Stats-
Prop. 1994/95:140
Bilaga 2
72
tjänstemannaförbundets avdelning 412 (Konsumentverket), ICA För- Prop. 1994/95:140
bundet, Sveriges Försäkringsförbund, Sveriges Hantverks- och Småföre- Bilaga 2
tag, Villaägarnas Riksförbund.
73
Prop. 1994/95:140
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 mars 1995
Närvarande: statsrådet Sahlin, ordförande, och statsråden Thalén,
Freivalds, Tham, Uusmann, Ulvskog
Föredragande: statsrådet Ulvskog
Regeringen beslutar proposition 1994/95:140 Aktiv konsumentpolitik.
74
gotab 48216, Stockholm 1995