Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 22 december 1994
Ingvar Carlsson
Leif Blomberg
(Kulturdepartementet)
I skrivelsen redovisas den svenska invandrar-, invandrings- och flykting-
politiken och invandringen till Sverige. Redovisningen avser i huvudsak
budgetåret 1993/94. Vidare beskrivs migrations- och flyktingsituationen i
världen samt Sveriges roll i det internationella samarbetet.
1 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 131
Inledning......................................... 4
I Sverige och världen............................... 5
1. Migration i ett globalt perspektiv................... 5
2. Vem är flykting?............................. 7
3. Flyktingsituationen i världen..................... 8
- Inledning ............................... 8
- Asien och Oceanien......................... 9
- Mellersta Östern........................... 10
- Afrika.................................. 11
- Latinamerika............................. 11
- Europa................................. 12
II Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning..... 12
1. Asylrätten inkl, frågan om tillfälligt skydd............ 12
- Utredningar.............................. 14
2. Redovisning av praxis ......................... 15
3. Visum.................................... 16
4. Utvisning på grund av brott...................... 17
5. Nyansökan ................................ 18
6. Människosmuggling........................... 18
III Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande ........... 19
1. Inledning.................................. 19
2. In- och utvandring av utländska medborgare........... 19
3. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa....... 20
4. Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och
anhöriga till dessa............................ 24
5. Arbetskraftsinvandring......................... 26
6. Övrig invandring............................. 27
7. Atervandring................................ 27
IV Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m............ 28
1. Mottagandet av asylsökande under den tid
asylansökan prövas........................... 28
2. Det kommunala flyktingmottagandet................ 31
- Omfattning.............................. 31
- Kommunernas introduktionsprogram............. 32
- Statlig ersättning/kostnader.................... 32
- Ersättning för vissa särskilda kostnader........... 33
- Tillfälligt stimulansbidrag..................... 34
- Konjunkturtillägg.......................... 35
- Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet och den
statliga ersättningen......................... 35
- Lån till hemutrustning för flyktingar.............. 37
V Invandrarpolitiken (integrationsfrågor).................. 37 Skr. 1994/95: 131
1. Inledning.................................. 37
- Utredning om invandrarpolitiken................ 39
- Särskilda insatser i invandrartäta områden.......... 39
- Finska språkets ställning..................... 40
2. Åtgärder för att främja goda etniska relationer.......... 41
3. Arbetsmarknaden............................. 43
4. Skolfrågor................................. 44
5. Svenskundervisning för invandrare (sfi) och annan
svenskundervisning för vuxna.................... 45
6. Tolkfrågor................................. 46
7. Invandrarbarn och -ungdomar.................... 47
8. Stöd till invandrarnas organisationer och trossamfund .... 50
9. Invandrarpolitisk forskning...................... 51
VI Samråd medfrivilligorganisationer m.fl.................. 52
VU Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och
Sveriges roll ................................... 53
1. Inledning.................................. 53
2. UNHCR och övriga FN-organs arbete i flyktingfrågor .... 54
3. UNRWA.................................. 56
4. IOM ..................................... 57
5. OECD.................................... 57
6. ESK..................................... 58
7. Europarådet; Öst/Väst-migration................... 58
8. Europaintegrationen........................... 60
- EES-avtalet.............................. 60
- Avskaffandet av de inre EU-gränsema............ 60
- Unionsfördraget........................... 61
- Anslutningsavtalet......................... 62
- Schengenavtalet........................... 63
9. Samarbete mellan staterna runt Östersjön............. 63
10. Det nordiska samarbetet ........................ 64
11. De informella konsultationerna.................... 64
12. De internationella frivilligorganisationema............ 65
Förkortningar................................... 66
Skr. 1994/95: 131
Regeringen lämnar följande redogörelse för invandrar-, invandrings- och
flyktingpolitiken till riksdagen. Innehållet avser huvudsakligen budgetåret
1993/94. En del uppgifter omfattar dock kalenderåret 1994. Avsikten är att
redovisningen skall kunna användas som underlag och bakgrundsmaterial i
anslutning till regeringens budgetproposition för det förlängda budgetåret
1995/96.
Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka ut-
länningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige.
Invandrarpolitiken omfattar sådana åtgärder som samhället vidtar för att
underlätta invandrares, dvs. även flyktingars, introduktion och integration i
det svenska samhället.
Den svenska invandrarpolitiken kan sammanfattas i de tre invandrar-
politiska målen jämlikhet, valfrihet och samverkan som antogs av riksdagen
år 1975.
År 1986 fattade riksdagen ett nytt beslut om den samlade invandrar-
politiken. Då framhölls att de tre invandrarpolitiska målen skall tolkas så att
de syftar till lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för invandrare i
förhållande till den övriga befolkningen. Målen skall också leda till respekt
för den enskildes identitet och integritet, möjligheter att utveckla det egna
kulturarvet inom ramen för de grundläggande normer som gäller i Sverige för
mänsklig samlevnad samt ömsesidig tolerans, solidaritet och gemenskap
mellan människor av olika ursprung. Goda etniska relationer bör prägla det
svenska samhället och samhället bör markera sitt avståndstagande från alla
uttryck för etnisk intolerans.
Den 14 januari 1993 beslöt den dåvarande regeringen att en parlamentarisk
översyn av invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken borde
ske. Kommittén antog arbetsnamnet Invandrar- och flyktingkommittén (IFK)
(Ku 1994:01). Under december 1993 lade kommittén fram en första rapport,
som innehåller en jämförande studie av invandringskontroll och flykting-
politik i ett antal med Sverige jämförbara länder i Europa.
Den nya regeringen har beslutat att lägga ner kommittén IFK och i stället
tillsätta två nya kommittéer. Den ena skall behandla invandrings- och flyk-
tingpolitiken och den andra invandrarpolitiken. Nya direktiv (dir. 1994:129
resp. 130) antogs av regeringen den 24 november 1994. Den kommitté som
behandlar invandrings- och flyktingpolitiken skall enligt direktiven lägga fram
sitt betänkande senast den 30 juni 1995. Översynen av invandrarpolitiken
skall vara färdig den 31 december 1995.
Den svenska invandringen är sedan år 1967 reglerad utom för medborgare
i de nordiska länderna som har fri rörlighet och etableringsrätt. Det s.k. EES-
avtalet mellan EU och sex av EFTA-ländema som trädde i kraft den 1 januari
1994 gav alla EES-medborgare rätten att fritt flytta mellan de avtalsslutande
länderna för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera, bo och leva.
EES-avtalet innebär dock inte, som den nordiska överenskommelsen, en Skr. 1994/95: 131
passunion.
Den 13 november hölls en folkomröstning om Sveriges medlemskap i EU.
Resultatet innebär att Sverige efter den 1 januari 1995 kommer att vara
fullvärdig medlem i EU.
Invandringen till Sverige har de senaste åren huvudsakligen bestått av
personer som sökt asyl här och av anhöriga till dem som redan bor här. Mot-
tagandet i Sverige av flyktingar är endast ett av flera element i den svenska
flyktingpolitiken. Dessutom ingår:
- agerande inom FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra
till att internationella konflikter motverkas och löses och för att respekten
för de mänskliga rättigheterna upprätthålls,
- ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA och andra organisationer som
bedriver flyktingarbete utanför Sverige,
- internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsför-
delning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd,
- överföring till Sverige, ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta
personer som behöver en säker fristad undan förföljelse,
- mottagande av flyktingar i Sverige i enlighet med en asyllagstiftning som i
vissa avseenden ger ett starkare skydd än vad 1951 års Genévekonvention
stadgar,
- ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och därmed
jämställda personer, vilket syftar till att främja deras möjligheter att finna
sig tillrätta i det svenska samhället,
- särskilda insatser för att ge flyktingar och andra invandrare likvärdiga vill-
kor och möjligheter till integration i Sverige,
- stöd till flyktingar som frivilligt vill lämna Sverige för att bosätta sig i hem-
landet eller annat land.
Under det senaste decenniet växte migrationsströmmama i världen orsakade
av krig, politiskt förtryck och oroligheter, ekonomisk utarmning och natur-
katastrofer. Det finns anledning att räkna med att denna utveckling fortsätter,
om inget sker snabbt och radikalt som verkar i motsatt riktning.
I vårt närområde, Europa, har de senaste årens oroligheter och krig, främst
på Balkan skapat flera miljoner flyktingar. I de flesta fallen har orolighetema
olika etniska förtecken. Inte sedan andra världskriget har vi i Europa haft en
situation med så stora grupper av människor på flykt, inom ett lands gränser
eller över gränserna till andra länder.
Om vi får en varaktig fred på Balkan så att dess invånare som är på flykt Skr. 1994/95: 131
kan återvända och starta ett nytt liv, finns det ändock anledning att tro att det
även fortsättningsvis kommer att finnas stora grupper av migranter som vill
komma in i Västeuropa och också i Sverige. Västeuropa har i sitt närmaste
grannskap, i öst och i syd, samhällen från vilka i en snar eller mer avlägsen
framtid kan komma stora skaror migranter.
I öst har den omvälvande utvecklingen i Öst- och Centraleuropa och i f.d.
Sovjetunionen gjort att den framtida samhällsutvecklingen, och därmed
migrationen, är mycket svår att bedöma. Förutom politisk oro och instabilitet
med påföljande bristande framtidstro, skapar dåliga utkomstmöjligheter och
otjänliga miljöförhållanden en situation som kan ge många människor en
anledning att vilja söka sin utkomst och ett bättre liv i något annat land. Öst
fungerar också som ett transitområde för stora skaror migranter som kommer
från Afrika och Asien med Västeuropa som mål.
Den snabbaste befolkningstillväxten i världen sker utanför Europa, i
Afrika. Kombinationen underutvecklad ekonomi och snabb befolkningstill-
växt skapar problem. Afrika har redan nu stora svårigheter att skapa
tillräckligt med utkomstmöjligheter och föda sin befolkning. I länderna längs
södra Medelhavets stränder bor i dag drygt 100 miljoner människor, om 30 år
beräknas de vara dubbelt så många. Nästan hälften av dem kommer att vara
yngre än 25 år och efterfråga utbildning, arbete och en dräglig framtid. Gamla
koloniala och kulturella band gör att dessa länder står Sydeuropa nära och om
inte hemländerna kan erbjuda en acceptabel tillvaro och framtid, riktas
blickarna mot norr.
De faktorer som talar för en stor framtida migration understöds av fram-
växten av allt bättre kommunikationer. Det gäller såväl etermedia, vilka ger
potentiella migranter kunskap om levnadsvillkoren i andra länder, som de
transportmedel vilka kan föra dem dit. I detta avseende kan man säga att
världen har blivit allt mindre.
Det råder en demografisk obalans mellan Europa och dess grannkon-
tinenter i syd och öst. Europa har en åldrande och antalsmässigt stagnerande
befolkning medan Afrika och Asien har en ung och växande befolkning. Bara
det faktum att dessa områden har en växande befolkning innebär att antalet
migranter kommer att öka även om den relativa andelen som migrerar är
konstant.
Det är uppenbart att lösningen på de grundläggande problem som driver
människor att utvandra - brist på framtidstro, ekonomiska, sociala och eko-
logiska missförhållanden, misstro mot nya politiska makthavare, bestående
brister i rättssystemen i de nya demokratierna, förtryck av nationella mino-
riteter - inte kan vara massmigration. Den internationella politiska insikten
ökar om att lösningen i stället ligger i intensifierat internationellt samarbete för
att påverka grundproblemen.
Fortsatta stora skillnader i levnadsvillkor och politisk instabilitet i världen
kommer att skapa fortsatta behov och önskemål hos människor att söka sig
bort från sina hemländer. När flertalet europeiska länder för en politik där
invandring i princip bara tillåts av flyktingar eller personer med nära personlig
anknytning till landet, kommer många av dem som drivs att flytta till vår del Skr. 1994/95: 131
av världen att åberopa flyktingskäl, även om de bakomliggande orsakerna
huvudsakligen är av annan art. Invandrings-, flykting- och invandrarpolitiken
måste sålunda utformas i en anda av internationalism och humanitet, där
länder hjälps åt för att skapa långsiktiga lösningar på grundläggande
obalanser bakom påtvingad migration och flykt. Därmed finns större förut-
sättningar för att säkra internationellt rättsligt skydd för förföljda som
verkligen behöver det och för att främja framväxten av samhällen utan
allvarliga etniska motsättningar med lika villkor för alla oavsett ursprung.
I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella instru-
ment som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och immi-
grationspolitik.
1951 års FN-konvention om flyktingars rättsliga ställning, den s.k.
Genévekonventionen, kvarstår dock som den grundläggande och mest bety-
delsefulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention som vår
svenska utlänningslagstiftning bygger på. Genévekonventionen komplettera-
des år 1967 med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k.
New York-protokollet. Ratificering av protokollet innebär att stater förbinder
sig att tillämpa Genévekonventionen utan dess tidsbegränsning till den
1 januari 1951 eller dess geografiska begränsning till Europa.
Genévekonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall anses
som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av flykting till
land där han riskerar förföljelse - eller till land där han inte åtnjuter trygghet
mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljelse - samt innehåller be-
stämmelser om att flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet
när det gäller sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas
närmare anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar.
I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som
"i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, reli-
gion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning
befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruk-
tan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den flyktingdefinition, som
är intagen i UNHCR:s stadga och därmed reglerar mandatet, sammanfaller
nära nog helt med den citerade.
Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den tar
sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse
på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konventionens flyk-
tingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av naturkatastrofer,
misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. På regional basis har emellertid
enighet nåtts om vidare flyktingbegrepp.
1969 års OAU-konvention om särskilda aspekter på flyktingproblemen i
Afrika omfattar även den som "på grund av yttre aggression, ockupation,
utländsk dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen Skr. 1994/95: 131
i del av eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare,
tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på annan plats utanför
sagda land".
För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den
deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då
överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt
från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld,
utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga
rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna
ordningen".
Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté - med stöd av första
asylländer i Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i
vart fall temporärt , skall tas emot av första asylländema och att tvångsre-
patriering, s.k. "refoulment”, inte skall ske. OECD-staterna har inte accep-
terat en vidare flyktingdefinition än Genévekonventionens, men åtskilliga
OECD-stater har i sina interna lagstiftningar infört bestämmelser om uppe-
hållstillstånd som i vissa avseenden är generösare än Genévekonventionens.
Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet - på basis av ett antal reso-
lutioner från FN:s generalförsamling - kommit att utvidgas utöver det egent-
liga mandatet. I många fall av omfattande tvångsförflyttningar har UNHCR
bistått med skydd och nödhjälp. Det bör emellertid observeras att flykting-
kommissariens mandat formellt inte har utvidgats.
Härtill kommer också ett 7O-tal betydelsefulla "conclusions" som antagits
av UNHCR:s exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar bl.a.
om kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. Dessa "con-
clusions" är inte rättsligt bindande men utgör ett viktigt arbetsredskap för
UNHCR.
Inledning
Det finns i världen i dag drygt 23 miljoner människor som FN:s flykting-
kommissarie, UNHCR, betraktar som flyktingar och som behöver skydd och
bistånd. Av dessa är drygt 16 miljoner flyktingar som flytt till ett annat land
och 3 miljoner är flyktingar inom sitt eget land, s.k. internflyktingar.
Ytterligare 3 miljoner var flyktingar som återvände till sina hemländer och
fortfarande behöver skydd och stöd, samt personer drabbade av situationen i
f.d. Jugoslavien. Till detta skall läggas ca 2,5 miljoner palestiner som sedan
lång tid tillbaka lever i flyktingläger.
Uppskattningsvis finns det ytterligare ett stort antal människor på flykt
inom sitt lands gränser på grund av bl.a. inbördeskrig och svält. Urbanise-
ringen i tredje världen tar sig i många fall helt oorganiserade former och de
stora städerna växer explosionsartat. De flyktingsituationer som uppstått
under det senaste året har visat att det i de flesta fall är svårt att göra någon
åtskillnad, i traditionell bemärkelse, mellan flyktingar som korsar en interna- Skr. 1994/95: 131
tionell gräns och de som stannar i sitt hemland. I många fall är intern-
flyktingarna i lika stort behov av skydd och hjälp utifrån som konventions-
flyktingama.
I ett globalt perspektiv är flyktingarna ojämnt fördelade. Det gäller inte
enbart i relation till hur stor egen befolkning ett område har, utan framförallt
till de ekonomiska möjligheterna att ta hand om och sörja för en flyk-
tingpopulation. Speciellt Afrika har en stor flyktingbörda. Av de drygt 23
miljoner flyktingar som FN räknar med finns i världen i dag återfinns 25 %
(knappt 6 miljoner) i Afrika, 26 % i Europa, 32 % i Asien och Oceanien,
10% i f.d. Sovjetunionen, 6 % i Nordamerika, samt 1 % i Latinamerika.
Bland enskilda länder är det framförallt Iran (2,5 miljoner) och Pakistan
(1,5 miljoner) som hyser stora grupper flyktingar, men även flera små länder
i Afrika har relativt många flyktingar (Malawi och Sudan ca 700 000 var).
Stridigheterna i Kaukasusområdet i det forna Sovjetunionen har förorsakat
stora flyktingströmmar till Azerbajdzan (1 miljon), Tadjikistan (500 000),
Armenien (400 000) och Georgien (260 000).
Inbördeskriget i f.d. Jugoslavien har fortsatt och närmare fyra miljoner
människor har tvingats lämna sina hem på flykt undan striderna. Många finns
i Tyskland, Kroatien och Sverige.
Under det gångna året har internationella organisationer och enskilda länder
fortsatt arbetet för att ge flyktingar skydd och möjliggöra återvändande av
flyktingar där så är möjligt. Under år 1993 har över 800 000 personer
spontant återvänt med stöd från UNHCR till sina hemländer, framförallt till
Afghanistan, Kambodja, Etiopien, Myanmar och Somalia.
Asien och Oceanien
Antalet flyktingar i Pakistan har sakta minskat under de senaste åren bl.a. på
grund av den frivilliga återvandringen av afghanska flyktingar till Afgha-
nistan. Under år 1993 återvände ca 130 000 afghaner från Pakistan. År 1994
beräknas ytterligare ca 100 000 afghaner återvända. På grund av den något
osäkra situationen i Afghanistan beräknas antalet återvändande afghaner
under år 1994 inte bli större. Antalet registrerade flyktingar i Pakistan har
därmed reducerats till ca 1,4 miljoner.
Sedan år 1992, efter den femte trepartsdiskussionen mellan Laos, Thailand
och UNHCR i juli 1992 som syftade till att påskynda återvandringen från
Thailand av laotiska flyktingar, har fram till december 1993 ca 16 200 per-
soner återvänt från Thailand och ca 1 900 från Kina. Vid utgången av år 1993
fanns ca 37 000 laotiska flyktingar i Thailand.
Under år 1993 ökades antalet båtflyktingar till 777 personer (55 personer
år 1992). Av dessa båtflyktingar kom 638 till Japan och de hade startat sin
återresa på grund av rykten i deras hemprovinser att återvändande flyktingar
bl.a. lättare kunde få arbete. Totalt i regionen fanns i april 1994 ca 57 000
vietnamesiska båtflyktingar. Arbetet med att bl.a. främja frivillig återvandring
för de många asylsökande som efter vederbörlig prövning inte fått flykting- Skr. 1994/95: 131
status fortsätter enligt den år 1989 antagna s.k. Comprehensive Plan of
Action (CPA). Under år 1993 och de fem första månaderna av år 1994 har ca
14 300 personer repatrierats till tredje land och ca 26 000 personer frivilligt
repatrierats till Vietnam. Totalt har därmed sedan år 1989 ca 748 000 personer
repatrierats till tredje land och ca 62 000 personer frivilligt återvänt till
Vietnam. Av de tusentals kambodjaner av etnisk vietnamesisk härkomst som
flytt till Kambodja i april/maj 1993 finns ca 6 000 kvar vid den kambodiansk-
vietnamesiska gränsen.
År 1993 fanns i Bangladesh ca 245 000 flyktingar från Myanmar (Burma).
Genom ett 'Memorandum of Understanding" (MOU) mellan regeringen i
Myanmar och UNHCR den 5 november 1993 har ytterligare möjligheter
skapats för återvandring i större skala för dessa människor. På grund av
bilaterala överenskommelser mellan regeringen i Burma och den bangla-
deshiska regeringen har sedan september 1992 ca 54 000 personer återvänt
till Myanmar.
Efter en överenskommelse mellan Indien och Sri Lanka påbörjades under
år 1992 ett program för återvandring av tamilska flyktingar från Tamil Nadu i
Indien till Sri Lanka. Under år 1993 och fram till april 1994 återvände ca
17 400 flyktingar till Sri Lanka. Ca 74 000 tamiler finns nu kvar i Indien.
Mellersta Östern
UNHCR har under åren 1992 och 1993 gjort stora insatser för att möjliggöra
återvandringen av flyktingar i regionen. I Iran fanns i december 1993 om-
kring 2,5 miljoner flyktingar och Iran var då världens största mottagarland för
flyktingar. De flesta av dessa flyktingar, 1,8 miljoner, kommer från
Afghanistan och 645 000 kommer från Irak. Under år 1993 har 605 100
irakier återvänt till Irak från Iran och av de iakier som flytt till Turkiet har 844
återvänt hem. Den frivilliga återvandringen till Irak har fortsatt i begränsad
omfattning under år 1994. Andra lösningar, som "resettlement", har använts
och ca 3 460 irakier och 740 iranier i Turkiet beviljades tillstånd i ett tredje
land under år 1993.
Den palestinska flyktingbefolkningen ökar och UNRWA har under sitt
mandat nära tre miljoner människor. Trots att Israel och PLO har slutit fred är
vägen lång till en stabil och lugn situation i området. Många frågor kvarstår
att lösa, både av politisk och praktisk natur. Idag framstår det som ganska
klart att det stora flertalet av de palestinska flyktingarna inte kommer att kunna
återvända till ett självstyrande Palestina på Västbanken. Det kommer att bli
nödvändigt att finna andra lösningar för denna stora flyktinggrupp inom
regionen.
10
Afrika
Skr. 1994/95: 131
Afrika står inför fortsatta flyktingproblem. Liksom tidigare år hotas vissa
delar av kontinenten av torka och hungersnöd, och då särskilt Afrikas hom.
Åren 1993 och 1994 har dock dominerats av händelserna i Burundi och
Rwanda. Stridigheterna har lett till massiva flyktingströmmar. UNHCR be-
räknar att en miljon människor har flytt i dessa delar.
I Västafrika har under perioden antalet flyktingar ökat med minst 50 %.
Huvudorsaken till denna ökning är den instabila situationen i Liberia och
Sierra Leone, vilken inneburit att människor tvingats söka skydd i andra
länder. I början av år 1994 uppstod också två nya kriser. Etniska konflikter i
norra Ghana tvingade 10 000 människor att fly till Togo. Vidare sökte
omkring 1 000 flyktingar från Kamerun skydd i Nigeria.
I Centralafrika har de största och mest akuta flyktingproblemen funnits i
Rwanda och Burundi. Efter det att ländernas båda presidenter förolyckats i en
flygplanskrasch i april 1994, startade återigen de etniska orolighetema i
Rwanda och många tusen människor dödades. I juni 1994 hade ca
514 000 rwandier sökt skydd i grannländerna Burundi, Tanzania, Uganda
och Zaire. UNHCR beräknar vidare att under åren 1993 och 1994 närmare
600 000 människor, dvs. 10 % av befolkningen, har flytt från Burundi.
Majoriteten av dessa flyktingar är kvinnor, barn och gamla.
På Afrikas Hom har situationen i Somalia stabiliserats tack vare FN:s
intervention. UNHCR har inlett repatrieringsprogram och uppskattar att
90 000 somalier har kunnat återvända hem. Vidare har repatrieringsprogram-
men i Etiopien inneburit att ytterligare 44 000 kunnat återvända under år
1993 och första halvåret 1994.
I Södra Afrika innebar fredsöverenskommelsen i oktober 1992 en start för
fred i Mocambique. Strömmen av återvändande flyktingar har stadigt ökat,
och i april 1994 hade mer än 880 000 människor återvänt till landet.
Latinamerika
Flyktingsituationen i Centralamerika har genom regionala fredsinitiativ och
den s.k. CIREFCA-processen, som är en överenskommelse mellan Belize,
Costa Rica, Guatemala, Honduras, Mexico och Nicaragua, fortsatt. Åter-
vandringen till Guatemala från Mexico av guatemalanska flyktingar beräknas
under år 1994 till ca 10 000. På grund av den instabila situationen på Haiti
har en utvandring av haitier till andra länder ägt mm. I slutet av år 1993 fanns
i regionen ca 8 000 flyktingar och asylsökande huvudsakligen från Haiti och
Kuba.
Den frivilliga återvandringen till Chile har fortsatt att vara hög under år
1993.
11
Europa
Skr. 1994/95: 131
Den flyktingpolitiska situationen i Europa domineras alltjämt av situationen i
f.d. Jugoslavien. De flyende har hittills endast i ett fåtal fall kunnat återvända
till sina hem. Etnisk rensning pågår fortfarande i Bosnien-Hercegovina och
medför att nya flyktingsituationer uppstår. Bland de länder utanför det forna
Jugoslavien som har fått ta emot ett stort antal asylsökande till följd av
konflikten, har Tyskland, Schweiz, Österrike, Danmark och Sverige till-
sammans tagit emot 90% av de asylsökande. Man diskuterar nu återvändande
av asylsökande, något som den bosniska regeringen anser är angeläget, men
genomförandet av detta förutsätter en stabilare situation i området.
De befarade stora befolkningsrörelserna i det forna Sovjetunionen har
ännu inte ägt rum i någon större utsträckning, även om antalet asylsökande i
det forna Sovjet ökat till följd av de olika konflikterna där. Ett stort antal
asylsökande från olika f.d. Sovjetrepubliker har sökt sig bl.a. till Ryssland.
Många asylsökande från Afrika och Asien använder också länder i det forna
Sovjetunionen som transitländer för resa till bl.a. Sverige.
Enligt 3 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529) har flyktingar, krigsvägrare och
s.k. de facto-flyktingar rätt till asyl i Sverige. En flykting definieras i ut-
länningslagen som "en utlänning som befinner sig utanför det land som han
är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på
grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på
grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på
grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". En flykting
är även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det
land där han tidigare haft sin hemvist. Definitionen sammanfaller med den
som finns i 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning, den
s.k. Genévekonventionen och personer som faller in under bestämmelsen
kallas därför i dagligt tal för konventionsflyktingar.
En krigsvägrare är enligt utlänningslagen en utlänning som har övergett en
krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i
Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring.
En de facto-flykting slutligen är en utlänning som, utan att vara flykting,
inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där
och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta.
Under senare år har endast en mindre de! av de asylsökande som beviljats
uppehållstillstånd i Sverige fått stanna här med stöd av utlänningslagens
skyddsbestämmelser för konventionsflyktingar. Av de 35 545 asylsökande
som beviljades uppehållstillstånd under år 1993 var andelen konventions-
12
flyktingar 3 % eller 1 025 personer. Under samma tidsperiod beviljades 937
personer uppehållstillstånd som kvotflyktingar. Under de tre första kvartalen
år 1994 var andelen konventionsflyktingar 2,6 % eller 695 personer.
En asylsökande kan även ges uppehållstillstånd inom ramen för tillämp-
ningen av en annan bestämmelse i utlänningslagen (2 kap. 4 § första stycket
2), enligt vilken uppehållstillstånd får ges till en utlänning som av humanitära
skäl bör tillåtas bosätta sig här. Det är här inte fråga om någon egentlig
skyddsbestämmelse utan om en möjlighet för den tillståndsgivande myndig-
heten att bevilja uppehållstillstånd när det är påkallat av humanitära skäl.
Uppehållstillstånd med stöd av denna regel kan beviljas för personer som
på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör vägras rätt
att stanna här. Regeln är också avsedd att tillämpas för personer som inte om-
fattas av reglerna om asyl i 3 kap. utlänningslagen. Dessa kan beviljas uppe-
hållstillstånd när förhållandena i hemlandet är av det slaget att det skulle te sig
inhumant att tvinga utlänningen att återvända dit, t.ex. vid ett pågående krig.
Antalet tillstånd som beviljades med stöd av den nämnda regeln under år 1993
uppgick till 30 518. Majoriteten av dessa kommer från Bosnien.
Asyl får vägras en konventionsflykting om det föreligger synnerliga skäl
härför, exempelvis vid fall av grov brottslighet eller om hänsynen till rikets
säkerhet så kräver. För krigsvägrare och de facto-flyktingar får tillstånd
vägras om det föreligger särskilda skäl att inte bevilja asyl. Vid bedömning av
om särskilda skäl att vägra asyl skall anses föreligga får - till skillnad mot vad
som gäller beträffande konventionsflyktingar - hänsyn tas även till Sveriges
mottagningsresurser.
I början av år 1992 tillsattes en särskild utredare för att se över vissa delar
av utlänningslagstiftningen (dir. 1992:51). I oktober 1992 redovisade ut-
redaren en viss del av uppdraget i en promemoria Förslag till legal reglering
av massflyktssituationer. I februari 1993 lämnade den särskilde utredaren
ytterligare ett delbetänkande Utlänningslagen - en partiell översyn (SOU
1993:24) och uppdraget slutredovisades i och med avgivandet av slut-
betänkandet Särskilda skäl - utformning och tillänining av 2 kap. 5 § och
andra bestämmelser i utlänningslagen (SOU 1994:60). Denna fråga har vidare
behandlats i betänkandet Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande
(SOU 1993:89), som i oktober 1993 avgivits av Hot- och riskutredningen
(Fö 1993:03, dir. 1993:4).
Med verkan från den 1 juli 1994 genomfördes en ändring i 2 kap. 2 §
utlänningslagen (1989:529) som innebär att ett tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd kan beviljas bl.a. om en utlänning rest in i Sverige från ett område
där det råder väpnad konflikt eller kris av synnerligen allvarlig art. Detta skall
gälla även för medlemmar av kärnfamiljen som ansöker om att få komma till
Sverige för att förena sig med någon som beviljats tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd. Huvudregeln är fortfarande att utlänningar som har grund för att få
stanna i Sverige på någon form av asylrelaterade skäl skall beviljas permanent
uppehållstillstånd och att det tidsbegränsade uppehållstillståndet ska ses som
ett komplement till asylinstitutet. En förutsättning är att skyddsbehovet hos
den sökande bedöms vara under endast en kort tid.
Skr. 1994/95:131
13
Utredningar
Skr. 1994/95:131
Regeringen beslutade i november 1994 att ersätta den tidigare tillsatta parla-
mentariska utredningen IFK med två nya utredningar. Härigenom skall vissa
förslag kunna tidigareläggas, bl.a. förslagen om hur asylprövningen skall
kunna bli snabbare.
Den ena av utredningarna har i uppdrag att se över invandrings- och
flyktingpolitiken och den andra invandrarpolitiken. Den förstnämnda utred-
ningen (dir 1994:129) skall i sammanfattande form
- överväga hur Sverige i internationell samverkan aktivt skall kunna med-
verka till att undanröja eller lindra orsaker bakom flykt och påtvingad
migration,
- lämna förslag till hur åtgärder inom invandrings- och flyktingpolitiken
bättre kan samordnas med bistånds- och utrikespolitiken,
- göra en översyn av regelsystemen för vilka som får uppehållstillstånd i
Sverige och lämna förslag om dels vem som ska ha en ovillkorlig rätt till
skydd i Sverige, dels utformningen av övriga grunder för rätt eller
möjlighet till uppehållstillstånd här i landet,
- pröva i vilken utsträckning invandring av personer som inte ges en ovill-
korlig rätt till uppehållstillstånd bör regleras genom planeringsramar som
fastställs av statsmakterna på grundval av bl.a. det samhällsekonomiska
läget,
- föreslå hur prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd kan göras
snabbare och effektivare,
- lämna förslag till utformning av en utvecklad återvandringspolitik,
- överväga i vilken utsträckning förslagen till utformning av invandrar- och
flyktingpolitiken bör föranleda förändringar vad gäller organisation och
ansvarsfördelning mellan olika myndigheter och vid behov föreslå sådana
förändringar,
- föreslå de författningsändringar som föranleds av kommitténs ställnings-
taganden.
Sverige har undertecknat FN-konventionen om barnets rättigheter. Frågor
har väckts om hur berörda myndigheter i sin tillämpning av invandrings-
reglema och flyktingpolitiken lever upp till konventionens krav. Den parla-
mentariska kommittén skall göra en genomgång som belyser denna fråge-
ställning. Detta uppdrag skall ske med förtur. Särskilda resurser avdelas för
ändamålet och en redovisning skall kunna ske redan vid utgången av mars
1995.
I juli 1994 gav den dåvarande regeringen i uppdrag åt en särskild utredare
(dir. 1994:74) att se över och lämna förslag till hur lagakraftvunna avlägs-
nandebeslut skall kunna verkställas mer effektivt och med större värdighet. I
utredarens uppdrag ingår att analysera om medverkan av Invandrarverket med
utredningar redan i samband med gränskontroll och mer regelbundet
användande av fingeravtryck kan leda till att verkställighetema blir effek-
14
tivare. Verkställighetsfrågorna skall ses som en utomordenligt viktig del av en Skr. 1994/95: 131
förtroendeskapande flykting- och invandringspolitik. En förbättrad interna-
tionell samsyn på dessa frågor bör eftersträvas.
En särskild utredare fick i slutet av juli 1994 regeringens uppdrag (dir.
1994:75) att överväga vissa frågor kring regeringens styrformer av flykting-
politiken och vissa frågor kring asylprocessen. Det gäller t.ex. frågor om hur
regeringen skall fatta beslut i enskilda ärenden av betydelse för praxis och att
undersöka i vilka avseenden rättssäkerheten kan ökas vid prövning av
ansökningar om uppehållstillstånd.
Regeringen har under budgetåret 1993/94 fattat vägledande beslut i flera
ärenden som kommit att få stor betydelse. I några beslut i mars 1994 konsta-
terade regeringen att situationen i södra Somalia måste anses utgöra hinder
mot verkställighet dit. Uppehållstillstånd beviljades därför av humanitära
skäl.
I maj 1994 avslogs ansökningar för några asylsökande från Bosnien med
kroatiska pass. De ansågs sakna behov av skydd i Sverige eftersom de hade
möjlighet att få skydd i Kroatien. Liknande beslut fattades även rörande några
asylsökande från Bosnien med pass från Serbien-Montenegro.
I några beslut i april 1994 konstaterade regeringen i fråga om asylsökande
från Bosnien och från Somalia att de av humanitära skäl visserligen borde
tillåtas stanna här för närvarande, men att den omständigheten att de här i
landet gjort sig skyldiga till brott borde medföra att de endast beviljades
tidsbegränsade uppehållstillstånd.
Regeringen beslutade genom en s.k. tidsförordning (1994:189) i april
1994 samt genom beslut i två enskilda ärenden i april resp, maj samma år att
de barnfamiljer som sökt uppehållstillstånd före den 1 januari 1993 skulle få
stanna i Sverige. Det gällde familjer vars barn inte fyllt 18 år den 1 januari
1993. Regeringens ställningstagande berörde drygt 20 000 personer som fått
uppehållstillstånd av humanitära skäl. Förutsättningen var dock att det inte
fanns särskilda skäl som talade emot att familjen fick stanna. Sådana skäl
kunde t.ex. vara att personen medvetet försinkat utredningen av ärendet
genom att lämna falska uppgifter eller att personen dömts för brott.
Utlänningsnämnden började i slutet av år 1992 att ge ut en praxissamling i
vilken man kontinuerligt redovisade vägledande beslut som fattats av nämn-
den. Från och med sommaren 1994 ges praxissamlingen ut i bokform av
förlaget Publica. I denna ingår också redovisning av regeringens vägledande
beslut i de asylärenden som överlämnats av Invandrarverket och Utlännings-
nämnden.
I juni 1993 tillsatte regeringen två särskilda utredare för att i en rapport
redovisa hur praxis i asylärenden utvecklats sedan Utlänningsnämnden
övertog ansvaret för överprövningen av dessa ärenden. Utredarna lämnade i
april 1994 rapporten Utvärdering av praxis i asylärenden (SOU 1994:54).
15
Undersökningen visar att det inte har kunnat beläggas att praxis i asylärenden Skr. 1994/95: 131
generellt har förändrats sedan Utlänningsnämnden började sitt arbete.
Däremot konstaterades en skärpning av praxis när det gäller dokumentlöshet i
asylärenden.
Beslut om förändringar i viseringsreglema innefattar en mängd olika av-
vägningar av såväl utrikespolitisk, handelspolitisk, turistpolitisk som invand-
ringspolitisk karaktär. I enlighet med den nordiska passkontrollöverens-
kommelsen strävar Sverige också efter nordisk harmonisering i dessa frågor.
Regeringen beslutade den 26 maj 1994 med verkan från och med den
8 juni 1994 införa viseringsskyldighet för medborgare från Haiti. Den 1
november 1994 upphävdes kravet på visering för medborgare från Haiti.
Fr.o.m. den 1 januari 1995 införs krav på visering för medborgare från
republiken Cuba. Den 23 juni 1994 beslutade regeringen införa viserings-
skyldighet för medborgare från Elfenbenskusten, Gambia, Niger, Togo och
Uganda. Med anledning av de olika långa uppsägningsperioderna för
viseringsfrihetsavtalen mellan Sverige och dessa länder trädde viserings-
skyldigheten i kraft den 1 augusti 1994 för medborgare från Elfenbenskusten,
Niger och Togo och den 1 september 1994 för medborgare från Gambia och
Uganda
Då riktlinjer för invandringspolitiken antogs år 1984 gjordes uttalanden om
en generös viseringspraxis, framförallt då det gällde släktbesök. När det
gäller anhöriga, och när omständigheterna är mycket ömmande, bör visering
ges, om det inte framstår som uppenbart att avsikten med besöket är en annan
än den uppgivna. I mindre behjärtansvärda fall bör regeln vara att visering
beviljas, om det inte framstår som sannolikt att syftet är annat än det
uppgivna. Invandrarverkets styrelse har att leda utvecklingen av denna
praxis.
De riktlinjer för viseringar som Invandrarverkets styrelse beslutade om
åren 1987 och 1990 gäller alltjämt och avser bl.a. medborgare i Turkiet och
Bangladesh. Riktlinjerna innebär bl.a. att det är sökanden som skall göra
troligt att syftet med resan till Sverige är ett besök och inte något annat. Sär-
skilda riktlinjer har dessutom angivits för bedömningen av viseringsansök-
ningar från iranska medborgare. I särskilt ömmande fall tillämpas dock en
mer liberal praxis. Regelmässigt beviljas visering t.ex. för att en person skall
kunna närvara vid en nära anhörigs begravning eller för att besöka en nära
anhörig som är svårt sjuk.
I syfte att bl.a. förkorta handläggningstiderna i viseringsärenden har
Invandrarverket bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att
själva bevilja visering under vissa förutsättningar. Invandrarverket har vidare
bemyndigat 50 svenska utlandsmyndigheter att även avslå viseringsansök-
ningar. Det gäller bl.a. utlandsmyndigheterna i Addis Abeba, Ankara,
Belgrad, Damaskus, Kairo, Moskva, Teheran och Zagreb.
16
Sedan den 1 juli 1994 gäller delvis nya bestämmelser för utvisning på grund
av brott (SFS 1994:515). De nya bestämmelserna medför bl.a. att det för
utvisning är tillräckligt att brottet kan leda till fängelse. Tidigare gällde att
brottet måste leda till minst ett års fängelse. När det rör sig om mindre
allvarliga brott skall en utlänning dock kunna utvisas endast om brottsligheten
är systematisk eller upprepad, och under förutsättning att straffet blir hårdare
än böter. Kravet på att det skall finnas risk för återfall kan vidare avse brott i
allmänhet och behöver inte som tidigare avse likartad brottslighet. Utvisning
med hänvisning enbart till brottets allvar, oberoende av återfallsrisken, kan
komma i fråga vid mindre allvarliga brott än vad som krävdes enligt den
gamla ordningen.
Domstolen skall även i fortsättningen väga in utlänningens anknytning till
Sverige innan någon döms till utvisning. Ändringen innebär dock att de
tidsgränser i fråga om uppehållstillstånd och vistelsetid i Sverige, som ger
utlänningen ett särskilt skydd mot utvisning, förlängs.
Utvisningsutredningen presenterade under budgetåret 1993/94 ytterligare
två betänkanden. Det första. Uppehållstillstånd och avvisning, Vilken betyd-
else skall en utlännings vandel tillmätas? (SOU 1993:120) innehåller förslag
om vissa preciseringar och även skärpningar i fråga om kravet på skötsamhet
hos dem som ansöker om uppehållstillstånd i Sverige. När det gäller flykting-
ar föreslås emellertid inga förändringar. Utredningen anser att krigsvägrare
och de facto-flyktingar skall kunna nekas asyl om det med hänsyn till utlän-
ningens brottslighet eller annan allvarlig eller upprepad misskötsamhet finns
särskilda skäl att inte bevilja asyl. När det gäller anknytningsinvandring eller
utlänningar som skulle kunna beviljas tillstånd av humanitära skäl, föreslår
utredningen att en förutsättning för uppehållstillstånd är att det skall kunna
förväntas att utlänningen för en hederlig vandel. Detta innebär att brottslighet,
även i mindre omfattning, och allmän normlöshet bör kunna motivera avslag i
vissa fall. Vid ställningstagandet till en ansökan om uppehållstillstånd måste
dock alltid en avvägning ske med utgångspunkt i de skäl som åberopas som
grund för ansökan.
Vidare föreslår utredningen att ett uppehållstillstånd skall kunna återkallas
om utlänningen brister i de förutsättningar som utgjorde grund för be-
viljandet. Tidsgränsen för återkallelse bör förlängas från två till tre år.
Slutligen föreslår utredningen att möjligheterna till avvisning direkt vid
gränsen eller inom kortare tid efter inresan, ökas i fråga om utlänningar som
kan befaras komma att begå brott.
Det andra betänkandet har titeln Vandelns betydelse i medborgarskaps-
ärenden m.m. (SOU 1994:33). När det gäller frågan huruvida ett beslut om
naturalisation kan sakna verkan är utredningens uppfattning, att även om
beslutet fattats på grundval av falska uppgifter, det på den grunden i allmän-
het inte kan anses vara utan verkan. Någon möjlighet att återkalla ett beslut
om naturalisation som meddelats på grundval av falska uppgifter bör inte
införas. I stället föreslår utredningen att det vid prövningen görs en mer
Skr. 1994/95: 131
17
2 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 131
noggrann kontroll. När det gäller kravet på hederlig vandel som villkor för Skr. 1994/95: 131
naturalisation föreslås att en prognos om förväntad framtida vandel ges ökad
betydelse. Även en förlängning av karenstidema föreslås.
Betänkandena har remissbehandlats och bereds för närvarande inom
regeringskansliet.
Enligt 2 kap. 5 § tredje stycket utlänningslagen (1989:529) kan en utlänning
få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning upphävt efter en ny
ansökan om uppehållstillstånd, som sedan den 1 juli 1994 skall ställas till
Utlänningsnämnden. Tidigare ställdes ansökan till Invandrarverket. Ansökan
får, liksom tidigare, bara bifallas om den grundar sig på omständigheter som
inte har prövats förut i ärendet om utlänningens avvisning eller utvisning och
om han har rätt till asyl här eller det annars finns synnerliga skäl av humanitär
art. Utlänningsnämndens beslut i ett sådant ärende kan inte överklagas.
Möjligheterna till rättshjälp genom offentligt biträde i dessa ärenden har in-
skränkts. Rättshjälp kan beviljas endast om Utlänningsnämnden efter en ny
ansökan meddelat beslut om inhibition i ärendet.
Enligt statistik från Invandrarverket gavs 15 537 "nya ansökningar” in till
verket under budgetåret 1993/94. Antalet avgjorda nya ansökningar var vid
utgången av budgetåret 1993/94 drygt 4 000 fler än vid föregående budgetårs
utgång. Ca 83 % avslogs under budgetåret 1993/94.
Regeringen har återkallat den förra regeringens proposition Uppehålls-
tillstånd efter inresa (1994/95:21) som överlämnades till riksdagen i juni
1994. I stället har regeringen i november 1994 lagt fram ett förslag i form av
en promemoria som innebär att det blir möjligt även för personer med laga-
kraftvunna avvisningsbeslut att efter ny ansökan i Sverige få uppehålls-
tillstånd på grund av anknytning. Ansökan skall kunna beviljas om det skulle
strida mot humanitetens krav att genomföra en avvisning. Promemorian skall
beredas inom regeringskansliet innan en proposition överlämnas till riks-
dagen.
Riksdagen har efter förslag av regeringen fattat beslut om skärpta åtgärder
mot människosmuggling (prop. 1993/94:52, bet. 1993/94:SfU7, rskr.
1993/94:77, SFS 1993:1365). Bakgrunden var att under vintern 1993/94
förekom flera upprörande fall av människosmuggling. Asylsökande har
betalat stora summor till personer som ordnat transport till Sverige och som
sedan under farliga förhållanden förts in illegalt i Sverige.
Straffet för den som i strid med utlänningslagstiftningen hjälper någon att
ta sig in i landet har nu skärpts. Ändringarna innebär att ett grovt brott med
upp till två års fängelse införts i straffskalan. Vid bedömningen av om brottet
18
är grovt skall särskilt beaktas om gärningen utförts mot ersättning, avsett Skr. 1994/95: 131
många personer eller utförts under hänsynslösa former.
Dessutom är numera medhjälp till planläggning eller organisation av
människosmuggling straffbart i samma utsträckning som själva smugglingen.
Myndigheterna kan också förverka transportmedlen. Samtidigt är det viktigt
att notera att de asylsökande som kommer till Sverige med hjälp av smugglare
inte gjort sig skyldiga till något brott. De får sin ansökan prövad som alla
andra asylsökande. Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 1994.
Den totala registrerade invandringen till Sverige under budgetåret 1993/94 var
83 800 personer. Häri ingår alla folkbokförda invandrare, däremot inte
asylsökande vars ärende ännu inte är avgjort. Drygt 16 % av de registrerade
invandrarna var svenska eller nordiska medborgare. Resterande 84 % var
följaktligen medborgare i andra länder än i de nordiska länderna. Jämfört med
föregående budgetår har invandringen fördubblats. Detta beror framförallt på
att många av dem på flykt från kriget i Bosnien-Hercegovina som kom till
Sverige under föregående budgetår nu har fått uppehållstillstånd och kommer
in i statistiken som invandrare. Beroende på den ofta långa handläggnings-
tiden från ansökan om asyl till slutligt beslut, kan en person redan ha varit
flera år i Sverige, innan invandringen registreras.
Invandringen av utomnordiska medborgare är reglerad. De som har fått
permanent uppehållstillstånd i Sverige faller främst under kategorierna flyk-
tingar, personer med flyktingliknande eller humanitära skäl samt anhöriga till
här bosatta personer (anknytningar).
Beträffande de s.k. anknytningsfallen gäller det dels återförening av tidi-
gare splittrade familjer, dels nybildning av familjer.
Den utomnordiska arbetskraftsinvandringen har de senaste åren uppgått till
endast ett par hundra personer om året.
Den registrerade utvandringen från Sverige var under budgetåret 31 300
personer, vilket är en ökning med drygt 10 % jämfört med föregående
budgetår. Tre av fyra av de utvandrande var svenska eller nordiska med-
borgare.
Av uppställningen över in- och utvandring av utländska medborgare framgår
förändringarna mellan olika kalenderår under den senaste tioårsperioden.
Under 90-talets första kalenderår har invandringen från de nordiska
länderna minskat. Detta gäller framförallt invandringen från Norge. Åter-
vandringen från Sverige till de nordiska länderna har under samma period
19
minskat. Speciellt markant har minskningen varit bland återvändande fin-
ländare. Invandringen av utomnordiska medborgare har ökat under senare år,
framförallt beroende på att många på flykt undan kriget i f.d. Jugoslavien har
fått uppehållstillstånd i Sverige. Utvandringen av utomnordiska medborgare
har ökat kraftigt. Många av dem som utvandrat kommer från Chile.
Under första halvåret 1994 har ca 38 400 utländska medborgare invandrat
till Sverige. Jämfört med samma period föregående år är detta mer än en
fördubbling. Ökningen i absoluta tal har varit modest för nordiska med-
borgare, medan den varit 20 000 personer för utomnordiska medborgare.
Dessa senare är till största delen från Bosnien-Hercegovina. De kom till
Sverige som asylsökare under 1992 och början av 1993. Efter regeringens
beslut i ett praxisärende i juni 1993 har senare de flesta fått uppehållstillstånd i
Sverige. När de fått sina uppehållstillstånd lämnar de kategorien "asyl-
sökande" i statistiken och blir i stället "invandrare". Många har följaktligen
redan varit kanske ett år i Sverige innan de enligt den officiella statistiken
invandrat.
Utvandringen av utländska medborgare har under första halvåret 1994 i
jämförelse med motsvarande period föregående år ökat något och uppgår till
ca 7 600. En del utflyttare kommer inte in i statistiken direkt, varför antalet
utflyttare förmodligen är större än vad som framgår av den preliminära
statistiken.
In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1984—1994
(tusental)
|
År |
Invandring |
Utvandring |
Invandringsöverskott | ||||||
|
Totalt |
Nor- |
Övriga |
Totalt |
Nor- |
Övriga |
Totalt |
Nor- |
Övriga | |
|
1984 |
26,0 |
8,4 |
17,6 |
14,6 |
10,0 |
4.6 |
1 1,4 |
-1,6 |
13.0 |
|
1985 |
27,9 |
8,4 |
19,5 |
14,0 |
9,2 |
4,9 |
13,9 |
-0,8 |
14,7 |
|
1986 |
34,0 |
8,9 |
25,2 |
15,4 |
8.7 |
6.6 |
18,6 |
0.2 |
18,6 |
|
1987 |
37,1 |
8,9 |
28,1 |
11,6 |
8,1 |
3,5 |
25.5 |
0,8 |
24,7 |
|
1988 |
44,5 |
11,5 |
33,0 |
11,8 |
8.3 |
3,5 |
32,6 |
3,2 |
28,4 |
|
1989 |
58,8 |
18,9 |
40,0 |
13,1 |
9,7 |
3,4 |
45,7 |
9,2 |
36,5 |
|
1990 |
53,3 |
15.9 |
37,4 |
16,1 |
12,5 |
3,6 |
37,2 |
3,4 |
33,8 |
|
1991 |
43.9 |
7,8 |
36,1 |
15,0 |
11,6 |
3,4 |
28,9 |
-3.8 |
32.7 |
|
1992 |
39,5 |
8.0 |
31,5 |
13,1 |
11,7 |
1,4 |
19.7 |
-3,7 |
23,4 |
|
1993 |
54,9 |
5.6 |
49,3 |
14,8 |
7,9 |
6,9 |
40,1 |
-2,3 |
42,4 |
|
1994-06 |
38.4 |
2,7 |
35,7 |
7.6 |
3,3 |
4.3 |
30,8 |
-0.6 |
31.4 |
Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare. Utvandring avser
utländska medborgare som under respektive kalenderår registrerats som utflyttade.
Under budgetåret 1993/94 sökte ca 17 800 personer asyl, en minskning med
nästan 63 000 jämfört med föregående budgetår. De stora skillnaderna
mellan perioderna är så gott som uteslutande att hänföra till situationen i f.d.
Jugoslavien. Under budgetåret kom 61 % av de asylsökande från f.d.
Skr. 1994/95: 131
20
Jugoslavien och budgetåret 1992/93 drygt 80%. Av dem kom cirka hälften Skr. 1994/95: 131
från Bosnien-Hercegovina. Allt sedan konflikten i det f.d. Jugoslavien bröt ut
1991 har personer därifrån dominerat i hela den process som en ansökan om
asyl utgör.
I ett perspektiv på några år framgår hur stora de månatliga variationerna av
asylsökare har varit. Detta beror så väl på förhållanden i omvärlden som på de
politiska beslut i Sverige som kan påverka strömmen av asylsökande.
Asylsökande månadsvis
Juli 1991-oktober 1994
Inströmningen av asylsökande ökade kraftigt under år 1992 och kulmi-
nerade under månaderna juni-september 1992 då närmare 45 000 asyl-
sökande kom. En majoritet av de asylsökande kom från kosovoprovinsen i
Serbien-Montenegro.
I juni 1992 motsatte sig inte längre UNHCR att länder skickade tillbaka
personer som inte var skyddsbehövande till Kosovo. Tidigare hade flykting-
kommissarien vädjat om att dessa personer åtminstone skulle ges tillfälligt
skydd. Denna vädjan hade Sverige besvarat genom att ett s.k. verkställighets-
stopp infördes i slutet av år 1991 för bl.a. medborgare i Serbien-Montenegro.
UNHCR: s förändrade bedömning föranledde ett upphävande av verkställig-
hetsstoppet i juli 1992.
När regeringen (mot bakgrund av FN:s generalförsamlings beslut att rest-
Jugoslavien inte skulle få överta Jugoslaviens plats i världsorganisationen) i
oktober 1992 införde viseringstvång för medborgare från Serbien-Monte-
negro upphörde i praktiken inströmningen av asylsökande från Kosovo.
Samtidigt som beslutet om visumtvång för medborgare från Serbien-
Montenegro togs, infördes viseringsfrihet för medborgare från Bosnien-
Hercegovina. Under år 1992 och första halvåret 1993 kom närmare 40 000
asylsökande från Bosnien-Hercegovina. Den 21 juni 1993 beslutade rege-
ringen i ett av Invandrarverket överlämnat ärende att bevilja en bosnisk familj
permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl. Beroende på kriget i
Bosnien-Hercegovina hade Invandrarverket sedan oktober 1991 avvaktat med
beslut i dessa ärenden. Regeringens beslut var vägledande för praxis och
21
innebar att de flesta asylsökande bosnier som fanns i Sverige efter individuell Skr. 1994/95: 131
prövning kunde räkna med att få permanent uppehållstillstånd i vårt land.
Sverige är utan tvekan det land utanför närområdet som relativt sin befolk-
ningsstorlek fått ta emot flest flyktingar från Bosnien-Hercegovina. Många av
de senast anlända flyktingarna kom inte direkt från Bosnien utan flertalet kom
från flyktingförläggningar i Kroatien. De hade således redan skydd och
humanitär hjälp från FN och frivilligorganisationer. Kommersiella bussbolag
erbjöd mot betalning transport till Sverige. Bl.a. mot den bakgrunden beslut-
ade regeringen i juni 1993 att införa visering för medborgare från Bosnien-
Hercegovina. Samtidigt meddelade regeringen att man hade för avsikt att
lägga förslag om en väsentligt ökad flyktingkvot.
Efter beslutet om visering sjönk antalet asylsökande i Sverige dramatiskt
jämfört med tidigare år. Den genomsnittliga månadssiffran låg nu på knappt
1 500 jämfört med nästan 7000 budgetåret innan. Den största enskilda
medborgarskapsgruppen som kom var drygt 5 000 personer med kroatiska
pass. Den kom under våren och början av sommaren 1994. Nästan alla var
också medborgare i Bosnien-Hercegovia. Eftersom de redan hade skydd i
Kroatien avvisades många dit och inströmningen upphörde.
Under budgetåret 1993/94 kom asylsökande förutom från f.d. Jugoslavien
framförallt från Irak, Somalia, Kuba och Togo.
I tabellen nedan redovisas de största nationalitetsgruppema som sökt asyl i
Sverige och som fått uppehållstillstånd som flyktingar eller därmed jäm-
ställda. Uppehållstillstånden omfattar även flyktingar som överförts till
Sverige genom flyktingkvoten.
|
Nationalitet |
Budgetåret 1992/93 |
Budgetåret 1993/94 | ||
|
Asylan- |
Uppehålls- |
Asylan- |
Uppehålls- | |
|
Förb.rep.Jugosl. |
44 766 |
572 |
2 592 |
6 361 |
|
Bosnien-H. |
33 104 |
724 |
2 990 |
44 926 |
|
Kroatien |
198 |
0 |
5 203 |
644 |
|
Cuba |
148 |
112 |
455 |
138 |
|
Irak |
3 655 |
3 354 |
1 564 |
2 487 |
|
Iran |
641 |
1 079 |
288 |
699 |
|
Peru |
854 |
196 |
342 |
160 |
|
Rumänien |
496 |
122 |
274 |
32 |
|
Ryssland |
371 |
92 |
246 |
177 |
|
Somalia |
2 367 |
751 |
549 |
2 132 |
|
Statslösa/ | ||||
|
okänt mbskap |
498 |
364 |
207 |
228 |
|
Togo |
93 |
8 |
371 |
2 |
|
Turkiet |
416 |
175 |
181 |
215 |
|
Uganda |
684 |
64 |
227 |
49 |
|
Övriga |
4 956 |
1 709 |
2 310 |
1 378 |
|
Totalt |
80 223 |
9 446 |
17 799 |
59 628 |
Det minskande antalet asylsökande gjorde att Invandrarverkets och
Utlänningsnämndens verksamhet under budgetåret 1993/94 kunde till stor del
22
inriktas på att beta av de negativa balanser som den tidigare kraftiga Skr. 1994/95:131
inströmningen förorsakat.
Under budgetåret inkom 17 800 ansökningar om uppehållstillstånd till
Invandrarverket och samtidigt fattade man beslut rörande drygt 75 000 per-
soner. Av dessa fick 31 % avslag, 4 % av ärendena avskrevs och drygt
65 % fick tillstånd att stanna. Av de positiva besluten avsåg 80 % personer
från Bosnien-Hercegovina. Dessa positiva beslut fattades med utgångspunkt i
det beslut regeringen fattat i juni 1993 vad gäller en asylansökan från en
barnfamilj från Bosnien-Hercegovina. Vid budgetårets slut hade Invandrar-
verket ca 9 500 ärenden kvar att fatta beslut i, vilket kan jämföras med mot-
svarande antal vid utgången av föregående budgetår (66 400).
Till Utlänningsnämnden hade under budgetåret 1993/94 inkommit 30 900
ärenden, en ökning från föregående budgetår med 4 500. Under budgetåret
fattade man beslut i 32 000 fall. Av dessa var 72 % avslag, 20 % bifall och
8 % skrevs av. Vid slutet av budgetåret hade Nämnden 17 500 öppna
ärenden. Av de öppna ärendena avsåg 62 % personer från f.d. Jugoslavien,
de flesta från Kosovo.
Under budgetåret 1993/94 beviljades sammanlagt 59 628 personer uppe-
hållstillstånd. En ökning jämfört med föregående budgetår med drygt 50 000
personer. Kvantitativt är det framförallt antalet uppehållstillstånd grundade på
humanitära skäl som har ökat. Återigen är det framförallt personer från
Bosnien-Hercegovina som återfinns här. Regeringens beslut i april 1994 att
låta barnfamiljer som ansökt om uppehållstillstånd före den 1 januari 1993 få
stanna fick till följd att 5 230 personer fick uppehållstillstånd på denna grund.
Relativt sett har konventionsflyktingar inklusive uttagna under flyktingkvoten
tredubblats. Uppehållstillstånden under de senaste två budgetåren fördelar sig
enligt följande:
|
Skäl |
Bå 1992/93 |
Bå 1993/94 | ||
|
Konventionsflyktingar | ||||
|
- Flyktingkvoten * |
2 342 |
25 % |
6 370 |
11 % |
|
- Övriga |
364 |
4 % |
1 423 |
2% |
|
Krigsvägrare |
3 |
0% |
0 |
0% |
|
De facto-flyktingar |
2 890 |
30% |
3910 |
7% |
|
Humanitära skäl** |
3 847 |
41 % |
47 925 |
80% |
|
Totalt |
9 446 |
100% |
59 628 |
100% |
* Ingen statistik är i dag tillgänglig över hur stor andel av kvotflyktingarna som inte får
flyktingstatus enligt Genévekonventionen utan accepteras av andra skäl.
**I siffran för bå 1993/94 ingår också de familjer som fick stanna enligt regeringsbeslut i
april 1994. Antalet personer var 5 230.
Utöver dem som beviljas uppehållstillstånd enligt de skäl som redogjorts
för ovan tillkommer anhöriga till flyktingar och därmed jämställda personer,
vilka inrest tillsammans med eller i nära anslutning till dessa och som om-
fattas av samma särskilda mottagande som flyktingar. Villkoret för att om-
fattas av det kommunala flyktingmottagandet är att de anhöriga skall ha sökt
uppehållstillstånd inom två år från det att den man har anknytning till tagits
23
emot i en kommun. Antalet sådana anhöriga som fick uppehållstillstånd Skr. 1994/95: 131
budgetåret 1993/94 uppgick till 11 124 personer.
Med anhöriginvandring avses här bl.a. make/maka, samboende och barn
under 20 år till en svensk medborgare eller en utlänning med gällande uppe-
hållstillstånd och som bor i Sverige. Tillstånd kan också i vissa fall ges andra
nära anhöriga till i Sverige bosatt person (som regel ensamstående förälder
och i vissa fall föräldrapar). Under budgetåret 1993/94 fick 23 424 personer
uppehållstillstånd på dessa grunder, varav alltså 11 124 personer omfattades
av det kommunala flyktimgmottagandet.
Den utomnordiska invandringen till Sverige under budgetåren 1992/93 och
1993/94 (vuxna och barn) framgår av följande tabell, som även redovisar
grunderna för uppehållstillstånden.
|
Skäl |
Bå 1992/93 |
Bå 1993/94 | ||
|
Flyktingar m.fl. |
9 446 |
31,5 % |
59 628 |
71,0 % |
|
Nära anhöriga(anknytningar) |
19 468 |
65,0 % |
23 424 |
27,9 % |
|
Varav | ||||
|
- anknytning till flykting |
(7 512) |
(11 124) | ||
|
- övriga anknytningar |
(11 956) |
(12 300) | ||
|
Arbetsmarknadsskäl |
189 |
0,6 % |
148 |
0,1 % |
|
Adoptivbarn |
890 |
2,9 % |
827 |
1,0 % |
|
Totalt |
29 993 |
100,0 % |
84 027 |
100,0 % |
Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot flykting-
ar inom ramen för en särskild flyktingkvot. Kvoten används för överföring,
huvudsakligen i samverkan med UNHCR, av flyktingar eller andra personer
som befinner sig i en särskilt utsatt situation. Kvoten är inte begränsad till att
användas för flyktingar i ordets formella bemärkelse. Den kan också an-
vändas för personer som är förföljda och befinner sig i fara men ännu inte
kunnat lämna sitt land.
Riktlinjer för kvotens användning ges budgetårsvis av regeringen efter
beslut av riksdagen. Det är Invandrarverket som har ansvaret för uttagning
och överföring av flyktingar till Sverige. Transporten köper Invandrarverket
genom International Organization for Migration (IOM).
Uttagningama sker i nära samverkan med UNHCR och det är främst uti-
från UNHCR:s bedömning som Invandrarverket planerar sina uttagningar. I
policyfrågor samråder de nordiska regeringarna regelmässigt inom ramen för
den nordiska samrådsgruppen för flyktingfrågor (NSHF).
För budgetåret 1993/94 beslutade riksdagen om en mer flexibel använd-
ning av de resurser som fanns till förfogande för överföring och mottagande
av flyktingar. Mot bakgrund av situationen i f.d. Jugoslavien beslutade
emellertid regeringen, efter yttrande av UNHCR, att hela utrymmet skulle
24
användas till överföring av flyktingar och andra i behov av skydd frän f.d. Skr. 1994/95: 131
Jugoslavien.
I december 1993 beslutade riksdagen i enlighet med regeringens förslag
(prop. 1993/94:51, bet. 1993/94:SfU6, rskr. 1993/94:76) att föra över upp
till 6 000 skyddsbehövande utöver ovanstående kvot.
Av den totala kvoten om 7 800 personer för budgetåret 1993/94 avsattes
6 700 platser till flyktingar och andra personer i behov av skydd från f.d.
Jugoslavien och 1 100 personer från övriga världen.
Inom kvoten som avsattes för personer från f.d. Jugoslavien rymdes
också personer som inte enligt rådande praxis vid tillämpningen av ut-
länningslagen (1989:529) kunde komma i fråga för anhöriginvandring. T.ex.
barn över 20 år, syskon och föräldrar samt deras familjer och övriga
släktingar. Inom samma kvot ingick även personer vilka var föremål för
medicinsk evakuering och som initierades av bl.a. UN Medevac Committee.
Under budgetåret 1993/94 togs slutligen 7 340 personer ut inom kvoten,
varav 6 468 från f.d. Jugoslavien. Ett mindre antal personer med funktions-
nedsättningar har också tagits ut inom kvoten.
Antalet faktiskt överförda flyktingar varierar från år till år, eftersom uttag-
ningsbeslut inte alltid omedelbart kan följas av utresetillstånd från det land där
vederbörande vistas. Bl.a. på grund av svårigheter att ordna resor till Sverige
från f.d. Jugoslavien har endast 2 024 personer överförts till Sverige under
budgetåret 1993/94.
För budgetåret 1994/95 beslutade riksdagen, i enlighet med regeringens
förslag, om överföring och mottagande av ca 1 800 kvotflyktingar.
Flyktingkvotens sammansättning under budgetåret 1993/94
|
Ursprungsland |
Beviljade |
|
EUROPA | |
|
F.d. Jugoslavien |
6 468 |
|
ASIEN | |
|
Irak |
622 |
|
Iran |
208 |
|
Vietnam |
9 |
|
Kina |
8 |
|
Burma |
5 |
|
Uzbekistan |
5 |
|
Summa |
857 |
|
LATINAMERIKA | |
|
Guatemala |
8 |
|
Colombia |
3 |
|
El Salvador |
3 |
|
Summa |
14 |
|
AFRIKA | |
|
Togo |
1 |
|
Totalt |
7 340 |
25
Anhöriga till kvotflyktingar
Skr. 1994/95: 131
Anhöriga, dvs. maka/make och ogifta barn under 20 år, räknas in i flykting-
kvoten om de kommer i nära anslutning till den överförda flyktingen.
För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning kan Invandrarverket
ge ett behovsprövat bidrag om det rör sig om familjer till konventions-
flyktingar. Detta sker med stöd av förordningen (1984:936) om bidrag till
flyktingar för kostnader för anhörigas resor till Sverige. De anhöriga som här
omfattas är maka/make och ogifta barn under 20 år. Bidrag får även lämnas
för andra anhöriga om synnerliga skäl föreligger.
När beslut om bidrag fattats ordnas resorna hit på samma sätt som för
kvotflyktingar, dvs. genom IOM eller svensk utlandsmyndighet.
I princip beviljas permanent uppehålls- och arbetstillstånd för bosättning av
rena arbetsmarknadsskäl endast om arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses
inom Sverige. Budgetåret 1993/94 beviljades 148 sådana tillstånd (före-
gående budgetår 189). Det kan gälla t.ex. nyckelfunktioner inom näringslivet.
Även fria yrkesutövare och egna företagare kan få bosätta sig här om de
uppfyller vissa krav.
Dessutom beviljas tillfälliga arbetstillstånd för exempelvis montörer, vika-
rierande läkare, artister och idrottsmän.
Tillstånd beviljas vanligen av Invandrarverket i samråd med Arbets-
marknadsverket och efter att arbetsmarknadens parter hörts. Delegering till
svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall.
Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för kort-
variga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd som är
mer generell. Länsarbetsnämnderna har att besluta om dessa tillstånd. Under
år 1994 har 3 374 säsongsarbetare fått tillfälliga tillstånd, de flesta (3 321)
inom trädgårdsnäringen.
Antalet utlänningar som under budgetåret 1993/94 har haft ett tillfälligt
arbete i Sverige var 9 800 personer, därav 8 932 artister och musiker.
Avtalet mellan EFTA-ländema och EG om ett europeiskt ekonomiskt sam-
arbetsområde (EES) trädde i kraft den 1 januari 1994. Detta avtal innebar att
medborgare från de andra EES-ländema fick tillträde till den svenska arbets-
marknaden utan arbetstillstånd. Svenska medborgare fick på samma sätt till-
träde till de andra EES-ländemas arbetsmarknad. Under januari-september
1994 har 3 752 sådana tillstånd givits. I denna siffra ingår inte bara personer
som önskar bosätta sig här utan också sådana som skall vistas och arbeta här
under en begränsad tid.
Den 13 november beslutades genom folkomröstning att Sverige kommer
att bli medlem av EU den 1 januari 1995. Det innebär att länderna inom EU
har tillgång till varandras arbetsmarknader.
26
Skr. 1994/95: 131
Den övriga invandringen består huvudsakligen av adoptivbarn, av personer
som tidigare varit bosatta här och som återvänder till Sverige samt av per-
soner som har svenskt påbrå. Vid prövning av ärenden för den som varit
bosatt här tidigare tas bl.a. hänsyn till den tidigare vistelsetiden i Sverige
resp, utomlands. Svenskfödda som senare förlorat sitt svenska medborgar-
skap samt deras barn beviljas regelmässigt tillstånd. Antalet adoptivbarn som
Invandrarverket har beviljat uppehållstillstånd för budgetåret 1993/934 var
827 (föregående budgetår 890).
Bland alla grupper av invandrare finns det alltid ett antal som efter kortare
eller längre tid lämnar vårt land. De flesta av dem flyttar redan under de första
åren, till största delen tillbaka till hemlandet. När den tidigare dominerande
arbetskraftsinvandringen nu har ersatts av en invandring som i större
utsträckning grundas på invandrarens skyddsbehov kan återvandringen delvis
komma att få nya mönster. Å ena sidan kan viljan att återvända vara stark när
de förhållanden man flytt från är förbättrade, å andra sidan kan det ta lång tid
innan så blir fallet.
Det brukar framhållas att drömmen om återvandring alltid finns hos en
flykting och att denna dröm i många fall kan fungera som ett hinder för en
framgångsrik integrering i exillandet. Insikten om denna risk finns nu
allmänt, inte minst hos invandrares och flyktingars egna organisationer, som
också aktivt har engagerat sig för att föra ut denna kunskap till sina med-
lemmar.
Regeringen stödjer återvandring genom ekonomiska bidrag, men även till
viss del genom sin integrationspolitik. Erfarenheten visar att den som ut-
nyttjar de möjligheter till integration som ges i exillandet därmed också ger sig
själv goda förutsättningar att lyckas med en eventuell återflyttning.
Invandrarverket har möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja bidrag
till flyktingars resa från Sverige för bosättning i annat land, s.k. återrese-
bidrag (SFS 1984:890). Bidrag kan utgå med ett belopp motsvarande kost-
naden för resan samt ett mindre kontantbelopp. Trots att i vart fall de politiska
förutsättningarna har förändrats i många av de länder varifrån flyktingar
kommit till Sverige, har ett relativt begränsat antal personer utnyttjat möjlig-
heten att återvandra med återresebidrag.
Under budgetåret 1993/94 beviljades 376 personer återresebidrag av In-
vandrarverket, vilket är något färre än föregående budgetår. De senaste två
budgetåren har antalet personer som fått återresebidrag varit flera än tidigare
år. Ökningen beror framförallt på att allt fler har återvandrat till Chile.
All erfarenhet visar att återvandringen måste förberedas noga för att
lyckas. Under innevarande budgetår har Invandrarverket stött enskilda orga-
nisationer samt flyktingars och invandrares egna organisationer för olika
återvandringsprojekt. Sociala Missionen är den organisation som fått störst
27
stöd. De har framförallt arbetat med förberedelsearbete i Sverige för åter-
vändande chilenare.
Frågor om återvändande har blivit allt mer uppmärksammade. Den parla-
mentariska kommitté som skulle ge en översyn av invandrar- samt invand-
rings- och flyktingspolitiken (dir 1993:01), hade bl.a. som uppgift att lägga
ett förslag om en aktiv politik för frivillig återvandring. Denna uppgift har i
november 1994 flyttats över till kommittén som skall göra en översyn av
invandrings- och flyktingpolitiken (dir. 1994:129). Inom regeringskansliet
pågår ett arbete med frågan om bosnierna och deras möjligheter att i en fram-
tid kunna återvända hem igen.
Invandrarverket har även möjlighet att ge bidrag till vissa asylsökande som
frivilligt återvänder till sina hemländer. Föregående budgetår hade de som fått
detta stöd ökat kraftigt och uppgick till ca 6 800 personer. De personer som
återvänder med hjälp av det här bidraget speglar hela gruppen asylsökare,
dvs. personer från f.d. Jugoslavien dominerar stort. Budgetåret 1993/94 har
antalet åter minskat, liksom antalet som sökt asyl, och uppskattas vara drygt
2 000 personer.
Under budgetåret 1993/94 sökte, som tidigare redovisats, totalt 17 799 per-
soner asyl i Sverige, en minskning med knappt 20 000 jämfört med före-
gående budgetår.
Antalet personer som söker asyl i Sverige har under senare år varierat
kraftigt beroende på händelser i världen. Det har fört med sig att behovet av
förläggningsplatser kraftigt varierat från tid till annan. Under budgetåret
1993/94 har antalet inskrivna på Invandrarverkets anläggningar minskat med
57 % och antalet förläggningsplatser har minskat från 74 000 till 35 000
platser. Detta har fört med sig att ungefär 60 % av förläggningarna har
avvecklats. Behovet av förläggningsplatser fortsätter att minska till följd av
den låga inströmningen av asylsökande men också på grund av regeringens
beslut i april 1994 som innebär att familjer som sökt asyl i Sverige före den 1
januari 1993 och som då hade barn som var under 18 år i princip får stanna.
Mottagandet av asylsökande har varit föremål för en övergripande översyn
och ett reformerat mottagande trädde i kraft den 1 juli 1994.
Tidigare ordning för mottagandet av asylsökande innebar att så gott som
alla asylsökande först togs emot på en utredningssluss där asylutredningen
genomfördes. Därefter vistades de asylsökande som inte hade nära släktingar
i landet som regel på en förläggning under den tid som deras ansökan om asyl
prövades.
Skr. 1994/95: 131
28
På förläggningar bor de asylsökande vanligen i möblerade lägenheter och Skr. 1994/95: 131
har eget hushåll. Familjer bor i regel tillsammans familjevis medan
ensamstående placeras flera tillsammans i en lägenhet. Normalt bor minst två
personer i varje rum, inklusive vardagsrum.
Enligt en proposition Mottagande av asylsökande m.m. (prop. 1993/94:94,
bet. 1993/94:SfU 11, rskr. 1993/94:188) som riksdagen tog beslut om i mars
gäller fr.o.m. den 1 juli 1994 bl.a. ett antal regeländringar och andra åtgärder
som skall göra mottagandet av asylsökande och flyktingar mer flexibelt och
mindre kostnadskrävande.
Invandrarverket skall, liksom tidigare, vara huvudman för mottagandet av
asylsökande och se till att det finns tillräckligt med förläggningar. Invandrar-
verket skall aktivt arbeta för att driften av förläggningarna läggs ut på entre-
prenad. På så sätt ges bl.a. ideella organisationer möjlighet att spela en roll i
mottagandet.
Asylsökande som inte själva ordnar bostad har rätt till logi på en förlägg-
ning. Om den asylsökande saknar inkomst eller andra tillgångar är bostaden
kostnadsfri och en dagersättning lämnas för att täcka behovet av mat, kläder
och annat nödvändigt. När inkvarteringen sker under former som inte medger
att man kan laga sin egen mat ingår mat i login. Dagersättningen blir då lägre.
Enligt den nya ordningen som regleras i lagen om mottagande av asyl-
sökande m.fl. (SFS 1994:137) skall en asylsökande ha rätt till dagersättning
(för närvarande ges en ensamstående med eget hushåll 71 kronor per dag i
dagersättning) oberoende av om de bor på en förläggning eller om de själva
ordnar bostad i en kommun. Alla asylsökande skall dock av administrativa
skäl vara registrerade vid en förläggning. De asylsökande som ordnar sitt
egen boende, t.ex. hos släkt eller vänner, får en bostadsersättning. För
ensamstående är ersättningen 500 kronor per månad och till en familj
1 000 kronor per månad, oavsett antalet familjemedlemmar. Om en asyl-
sökande som bott på egen hand i en kommun inte har möjlighet att fortsätta
göra det har Invandrarverket skyldighet att erbjuda plats på en förläggning.
Den som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. har fr.o.m.
den 1 juli 1994 inte rätt till förmåner av motsvarande karaktär enligt social-
tjänstlagen.
Socialförsäkringsutskottet har i sitt betänkande Mottagande av asylsökande
m.m. (1993/94:SfUl 1) angett att det är viktigt att regeringen noga följer
utvecklingen och de effekter det egna boendet får i olika avseenden, inte
minst vad gäller handläggningstider. Utskottet har vidare angett att regeringen
bör föreslå åtgärder, om ett utökat boende visar sig få negativa konsekvenser.
Regeringen har mot den bakgrunden givit Invandrarverket i uppdrag att
redovisa omfattningen av och de effekter som det egna boendet får i olika
avseenden samt vid behov lämna förslag till åtgärder för att motverka even-
tuella negativa konsekvenser. Uppdraget har delredovisats den 14 november
1994 och slutlig redovisning skall lämnas senast den 1 februari 1995.
Under vistelsen på en förläggning erbjuds vuxna asylsökande sedan några
år tillbaka svenskundervisning och annan organiserad verksamhet. Barn i
skolåldern går i skolan. Asylsökande ungdomar kan få undervisning i
29
gymnasieskolan. Fr.o.m. den 1 juli 1994 har Invandrarverket skyldighet att
erbjuda organiserad verksamhet för asylsökande. Utgångspunkten är att alla
asylsökande skall delta i verksamheten. För den som utan giltigt skäl vägrar
delta eller som genom att hålla sig undan försvårar utredningen kan dag-
ersättningen kraftigt sänkas. För en ensamstående asylsökande med egen
mathållning som utan giltigt skäl vägrar att delta i verksamheten har dagersätt-
ningen satts ner från 71 kronor per dag till 47 kronor per dag.
Om en asylsökande även efter det att nedsättning av dagersättningen har
skett, utan giltigt skäl vägrar att delta i organiserad verksamhet eller försvårar
utredningen genom att hålla sig undan, kan bostadsersättning och även dag-
ersättning sättas ned under förutsättning att den asylsökande erbjuds plats på
en förläggning. Om fri kost ingår i den erbjudna inkvarteringen betalas ingen
ersättning ut. Den som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller
utvisning inte kan verkställas har inte rätt till bistånd från Invandrarverket.
Den 1 juli 1994 infördes även ett antal regelförändringar som gäller asyl-
sökandes rätt till sjukvård m.m. Vuxna asylsökande har liksom tidigare rätt
till akut sjuk- och tandvård samt sådan vård som inte kan anstå. När det gäller
asylsökande barn under 18 år har omfattningen av den vård som barnen har
rätt till utvidgats. Enligt de nya reglerna skall barn till asylsökande i princip ha
samma tillgång till hälso-, sjuk- och tandvård i samma utsträckning som barn
som stadigvarande bor i Sverige. Statlig ersättning lämnas för den här
nämnda vården. För andra utlänningar än asylsökande som sökt uppehålls-
tillstånd i Sverige och har rätt att vistas här under den tid som ansökan prövas
lämnas, till skillnad mot tidigare, ingen statlig ersättning fr.o.m. den 1 juli
1994
En annan förändring är att asylsökande som tidigare haft kostnadsfri vård
numera skall betala en egenavgift på 50 kronor för läkarvård och
receptförskriven medicin samt 25 kronor för annan sjukvårdande behandling.
Om en asylsökande inom loppet av en sexmånadersperiod betalar mer än
400 kronor för läkarvård, sjukvårdande behandling eller receptförskriven
medicin får Invandrarverket betala ett särskilt bidrag för de kostnader som
överstiger 400 kronor.
Ansvaret för att ge de asylsökande sjukvård skall senast den 1 januari
1997 överföras till landstingen.
Invandrarverket har under budgetåret 1993/94 ytterligare lyckats pressa
kostnaderna för förläggningsverksamheten på grund av ett minskat behov av
förläggningsplatser och minskade flyktingdygnskostnader. lämfört med
budgetåret innan sänktes den genomsnittliga kostnaden per flyktingdygn från
221 kronor till 202 kronor. Kostnaden för förläggningsverksamheten var
under budgetåret 1993/94 ca 4,6 miljarder kronor. För det förlängda budget-
året 1995/96 har ca 1,8 miljarder kronor anslagits till förläggningsverksam-
heten.
Skr. 1994/95: 131
30
Omfattning
Skr. 1994/95: 131
Det nuvarande systemet för flyktingmottagandet infördes den 1 januari 1985.
Det innebär att Invandrarverket skall träffa överenskommelser med kommu-
nerna om att de skall ta emot flyktingar och vissa andra utlänningar.
I tabellen ges en statistisk överblick över det kommunala mottagandet
sedan år 1989.
|
År |
Avtalade |
Faktiskt |
Antal |
|
1989 |
18 297 |
21 173 |
276 |
|
1990 |
22 808 |
22 237 |
278 |
|
1991 |
22 077 |
18 961 |
277 |
|
1992 |
21 817 |
18 472 |
271 |
|
1993 |
21 400 |
25 300 |
271 |
|
1994-06 |
49 900 |
35 821 (tom 06) |
271 |
Kommunernas flyktingmottagande omfattar, förutom personer som
beviljats asyl, också personer som fått stanna av humanitära skäl och även
vissa anhöriga till flyktingar.
Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner med-
verkar. Under budgetåret 1993/94 medverkade sammanlagt 271 kommuner i
flyktingmottagandet. Med anledning av den stora flyktinginvandringen under
de senaste budgetåren har dock bl.a. storstadskommunerna fått en väsentligt
större inflyttning av flyktingar än vad kommunerna räknat med. Det stora
flyktingmottagandet har lett till en del problem för dessa kommuner när det
gäller planeringen av mottagande och introduktionen av flyktingar i
kommunen.
Det totala antalet mottagna personer i kommunerna under kalenderåret
1993 uppgick till ca 25 300 personer. Härav har ca 16 300 tagits emot från
förläggning. Ca 2 300 var kvotflyktingar där de flesta kom direkt till
kommunen. Ca 6 700 var anknytningar till flyktingar och andra personer som
inte vistades på förläggning när de beviljades tillstånd. Totalt fanns
överenskommelser med kommunerna om att ta emot ca 21 400 flyktingar.
Regeringens principbeslut i juni 1993 som innebar att flertalet asylsökande
från Bosnien-Hercegovina fick tillstånd för bosättning i Sverige och den
förordning (1994:189) som regeringen fattade beslut om i april 1994 och som
innebär att barnfamiljer som sökt asyl före den 1 januari 1993 skall få stanna i
Sverige om inte särskilda skäl talar emot det, har ställt stora krav på kommu-
nerna att ta emot flyktingar i avsevärt större omfattning än tidigare. Under
budgetåret 1994/95 beräknas kommunerna ta emot ca 42 000 personer. I detta
platsbehov ingår även kommunplatser för kvotflyktingar och anhöriga till
flyktingar.
31
Kommunernas introduktionsprogram
Skr. 1994/95: 131
I propositionen Samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning
till kommunerna m.m. (1989/90:105) redovisades ett program för att
underlätta för flyktingar att snabbare få en förankring i svenskt arbets- och
samhällsliv. Samtidigt infördes ett nytt system för statlig ersättning för
flyktingmottagandet. Huvudsyftet med förändringen av ersättningssystemet
var att stimulera kommunerna att vidta aktiva åtgärder för att flyktingarna
snabbare skall kunna bli självförsörjande.
Kommunerna förutsätts fr.o.m. år 1991 göra upp individuella planer för
flyktingarnas introduktion i det svenska samhället. Planen skall alltid göras i
samråd med flyktingen själv och i samverkan med den lokala arbets-
förmedlingen. I programmet för aktivt och samordnat flyktingmottagande
betonas särskilt att det behövs en helhetssyn och en samordning mellan olika
myndigheter i arbetet med flyktingar. Vidare understryks vikten av att de
fackliga organisationerna, arbetsgivarna och frivilligorganisationerna får en
mer aktiv roll än hittills.
Som exempel kan nämnas en treårig försöksverksamhet i föreningsregi.
Den bedrivs sedan våren 1994 i Stockholm av fem frivilligorganisationer i
samverkan med Stockholms invandrarnämnd och med stöd av projektmedel
från Civildepartementet. Genom ett särskilt avtal med kommunen överförs
viss del av flyktingersättningen till föreningarna för deras insatser. De
organisationer som ingår i försöksverksamheten är Röda korsets Stockholms-
distrikt, KFUM/KFUK:s studieförbund, Sociala Missionen, Blå Bandets
lokalavdelning i Tensta/Rinkeby och Caritas.
En viktig del av introduktionen är svenskundervisningen. Av stor bety-
delse för flyktingens introduktion är också insatser i övrigt inom utbildnings-
väsendet samt arbetsmarknadspolitiska insatser.
Under den första tiden i kommunen får flyktingar som regel sin försörj-
ning tillgodosedd genom socialbidrag.
Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna, genom lagen (1992:1068)
om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, getts
möjlighet att under en introduktionsperiod bevilja introduktionsersättning i
stället för socialbidrag till flyktingar och vissa andra utlänningar som omfattas
av det kommunala flyktingmottagandet. Ett villkor för att introduktions-
ersättning skall kunna beviljas är att flyktingen följer den introduktionsplan
som upprättats av kommunen efter samråd med den enskilde flyktingen. Ett
50-tal kommuner har t.o.m. september 1994 börjat använda sig av den nya
introduktionsersättningen.
Statlig ersättning/kostnader
Kommunerna får statlig ersättning för mottagande av flyktingar och vissa
andra utlänningar enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för
flyktingmottagande m.m.
32
Kommunerna får en schabloniserad ersättning för varje mottagen flykting Skr. 1994/95: 131
och annan utlänning som omfattas av flyktingmottagandet. Vid sidan härav
lämnas också viss annan ersättning. Den statliga ersättningen består av föl-
jande delar:
- grundersättning,
- schablonersättning,
- ersättning för vissa särskilda kostnader,
- ersättning för extraordinära kostnader.
Grundersättning skall utges till alla kommuner som träffat överenskom-
melse med Invandrarverket om mottagande av flyktingar och är oberoende av
hur många flyktingar kommunen tar emot. Grundersättningen utgår för varje
år som överenskommelsen omfattar med ett belopp som motsvarar schablon-
ersättningen för tre vuxna flyktingar.
Schablonersättningen skall täcka kommunernas kostnader för ekonomiskt
bistånd till flyktingar och huvuddelen av övriga bidrag som tidigare lämnades
till komunema för flyktingmottagandet. Den skall även inkludera kommuner-
nas kostnader för lagstadgad svenskundervisning för vuxna som omfattas av
flyktingmottagandet. För år 1995 är schablonersättningen 147 200 kronor för
flyktingar som fyllt 16 år och 90 300 för barn under 16 år. Beloppen skall
justeras årligen med hänsyn till bl.a. kostnadsutvecklingen.
Särskilda regler - vilka är avsedda att ge en rättvis ersättning åt såväl den
första inflyttningskommunen som den nya - finns för flyktingar som flyttar
under de första 18 månaderna efter det första mottagandet i en kommun.
Dessa regler ändrades den 1 juli 1994 så att ersättningen utbetalas vid tre i
stället för vid två tillfällen och utsträcks i tiden. Avsikten med denna ändring
var att skapa ökad rättvisa mellan in- och utflyttningskommuner och ge en
bättre kompensation än tidigare åt inflyttningskommuner.
Ersättning för vissa särskilda kostnader
För flyktingar som som inte kan försörja sig på grund av funktionshinder
eller hög ålder (60 år och därutöver) får kommunen ersättning för vissa
särskilda kostnader. Ersättningen avser ekonomiskt bistånd enligt social-
tjänstlagen, stöd och hjälp i boendet och färdtjänst. Riksdagen har i samband
med budgetpropositionen för budgetåret 1994/95 beslutat att staten för
utlänningar i åldern 55-60 år som tas emot under fjärde kvartalet 1993 och
under hela år 1994 skall lämna samma ersättning till kommunerna som för
utlänningar över 60 år. I budgetpropositionen för budgetåret 1995/96 föreslås
att samma regler också skall gälla för flyktingar i åldern 55-60 år som tas
emot i kommunerna under år 1995.
För ensamma flyktingbarn under 18 år som kommit till Sverige utan egen
vårdnadshavare beviljas ersättning för faktiska kostnader för bistånd som ges
med stöd av socialtjänstlagen (1980:620) eller lagen (1990:52) med särskilda
3 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 131
bestämmelser om vård av unga. Ersättningen avser främst placering i familje- Skr. 1994/95:131
hem eller grupphem.
Ersättning av extraordinära kostnader kan efter prövning av Invandrar-
verket och inom ramen för anvisade medel lämnas till kommuner som har
vissa typer av extraordinära kostnader för flyktingmottagandet. Sådan ersätt-
ning kan även lämnas till kommuner som träffar överenskommelser med
Invandrarverket om att upprätthålla viss beredskap att ta emot flyktingar.
Invandrarverket har under budgetåret 1994/95 möjlighet att använda de
medel som anvisats för ersättning till kommunerna för extraordinära kost-
nader även för motsvarande ändamål hos landstingen. Det kan exempelvis
avse insatser inom psykiatrin som inte är direkt individrelaterade och som kan
vara kostsamma.Vid bedömning av behovet av särskilda sjukvårdsinsatser
skall Invandrarverket samråda med Socialstyrelsen.
Den totala ramen för ersättning av extraordinära kostnader under budget-
året 1994/95 är 150 miljoner kronor.
Kostnaderna för ersättning till kommunerna uppgick under budgetåret
1993/94 till ca 4,1 miljarder kronor.
Under år 1994 har därutöver efter särskilda beslut av riksdagen lämnats
särskilda bidrag till kommunerna. I det följande beskrivs innehållet i och
skälen för dessa särskilda bidrag.
Tillfälligt stimulansbidrag
Ett väsentligt ökat flyktingmottagande under budgetåren 1993/94 och 1994/95
har ställt stora krav på kommunernas mottagningsresurser. För att minska
risken för att många flyktingar skulle behöva bo kvar lång tid på förläggning
beslutade riksdagen i december 1993 efter förslag från regeringen (prop.
1993/94:51, bet. 1993/94:SfU6, rskr. 1993/94:76) att införa en särskild stat-
lig ersättning till kommunerna, ett s.k. tillfälligt stimulansbidrag som syftade
till att flyktingar och andra utlänningar snabbare skulle kunna tas emot i en
kommun. Stimulansbidrag, om totalt 25 000 kronor per flykting, har år 1994
lämnats till kommuner som träffat överenskommelse med Invandrarverket om
ett kraftigt ökat flyktingmottagande under år 1994. En förutsättning för att
kommunen skulle kunna erhålla helt stimulansbidrag har dock varit att
kommunen tagit emot överenskomna flyktingar under sista kvartalet 1993 och
fram t.o.m. den 1 oktober 1994. Bidrag har också lämnats till kommuner
som redan haft ett stort mottagande och som ökat detta.
Riksdagen har efter förslag från regeringen i (prop. 1994/95:26) För-
längning av tiden för stimulansbidrag till kommuner som ökar sitt flykting-
mottagande beslutat att möjligheten för kommuner att få särskild ersättning i
form av stimulansbidrag utvidgas till att gälla också för flyktingar som tas
emot under fjärde kvartalet 1994. För flyktingar som tas emot under fjärde
kvartalet skall, utöver tidigare överenskommelse som berättigat till stimulans-
bidrag, lämnas 23 000 kr per flykting i stimulansbidrag.
34
Konjunkturtillägg
Skr. 1994/95: 131
Riksdagen beslutade i samband med föregående års budgetproposition (prop.
1993/94:100, bil. 12, bet. 1993/94:SfU14, rskr. 1993/94:263) att ett särskilt
konjunkturtillägg skall utbetalas för flyktingar mottagna under år 1991 för att
ersätta den uppskattade genomsnittliga kommunala merkostnaden för social-
bidrag. Konjunktuttillägget, 35 000 kronor för vuxna och 5 000 kronor för
barn under 16 år, har utbetalats till den kommun där flyktingen var bosatt den
1 juli 1994. En förutsättning är dock att kommunen tar emot flyktingar under
år 1994 enligt överenskommelse med Invandrarverket.
Regeringen skall i samråd med Svenska kommunförbundet fortsätta följa
socialbidragskostnadema under åren 1993 och 1994 för flyktingar mottagna
år 1991 för en fortsatt bedömning av om konjunkturtillägget ger avsedd
kostnadsfördelning mellan stat och kommun. Vid behov skall en slutlig
reglering ske som kan komma att innebära ytterligare statligt bidrag eller att
kommunerna får återbetala en del av konjunkturtillägget.
Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet och den statliga ersättningen
Resultatet av flyktingmottagandet skall följas upp och avse såväl målupp-
fyllelse som effekter på kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Upp-
följning bör ske i varje kommun. Som central myndighet för flyktingmot-
tagandet har Invandrarverket ett samlat uppföljningsansvar på riksnivå.
Uppföljning av verksamhet och resultat har också skett i särskild ordning
av Arbetsmarknadsverket och Svenska kommunförbundet. KomRev AB
redovisade i november 1993 en studie av kostnaderna för flyktingar mottagna
år 1991 i ett mindre antal kommuner.
Av de verksamhetsmässiga uppföljningar som hittills genomförts av
Statens invandrarverk och Arbetsmarknadsverket på den statliga sidan och
Svenska kommunförbundet framkommer bl.a. att samarbetet mellan olika
myndigheter som samverkar i flyktingmottagandet klart har förbättrats sedan
det nya ersättningssystemet infördes år 1991. Invandrarverket har dock funnit
att det finns vissa brister i introduktionsplanernas kvalitet, vilket kan innebära
en försenad introduktion med ökade kostnader för stat och kommun som
följd. Många gånger saknas särskilda introduktionsplaner för barn och över-
huvudtaget saknas ofta långsiktiga mål i introduktionsplanerna.
Invandrarverket har vidare funnit att ca 12 % av de kommunmottagna har
flyttat under de första 18 månaderna efter mottagandet i en kommun. Hälften
av flyttningarna har skett inom 6 månader från det första mottagandet i en
kommun och i regel från norr till söder och från mindre orter till i synnerhet
de tre storstäderna.
Invandrarverket har under våren 1994 gjort en undersökning av alla flyk-
tingar mottagna år 1991 och som studerat svenska för invandrare läsåret
1991/92. Av undersökningen framkommer att det fortfarande är alltför långa
väntetider i kommunerna för att få påbörja sfi-studier, alltför många studie-
35
avbrott och att alltför få avslutar studierna med godkänt resultat. Även kun- Skr. 1994/95: 131
skapema hos dem som klarat kursen verkar i många fall bristfälliga.
Vid sidan av resultatuppföljningen skall en central uppföljning ske av
kostnadsutvecklingen för stat och kommun. Av de verksamhetsmässiga upp-
följningar som hittills gjorts och den studie som KomRev AB redovisade i
november 1993 av kostnader för flyktingar mottagna år 1991, har det varit
svårt att få en god överblick av kostnaderna i kommunen. Det har inte gått att
av uppföljningarna dra några generella slutsatser om i vilken utsträckning
schablonersättningen täcker de kostnader den är avsedd att täcka. I budget-
propositionen 1994 uttalades att det behövs en intensifierad uppföljning av
såväl kostnadsfördelningen mellan stat och kommun som kvalitet och innehåll
i flyktingmottagandet. Resultatet av en sådan uppföljning skall syfta till att ge
ett bättre beslutsunderlag för såväl utformning av och nivå på den statliga
ersättningen som innehåll i verksamheten.
Regeringen har i maj 1994, bl.a. av dessa skäl, tillsatt en arbetsgrupp med
uppgift att följa upp den statliga ersättningen för flyktingmottagandet m.m. I
arbetsgruppen ingår representanter för Kulturdepartementet, Finansdeparte-
mentet, Statens invandrarverk och Svenska kommunförbundet.
Arbetsgruppen har under sommaren 1994 genomfört en urvalsunder-
sökning i 41 kommuner. De utvalda kommunerna har bl.a. ombetts redovisa
de kostnader de haft och som schablonersättningen avser täcka för flyktingar
som tagits emot under åren 1991, 1992 och 1993. Resultatet av urvalsunder-
sökningen har redovisats i rapporten Hur täcker den statliga ersättningen
kommunens kostnader för flyktingmottagandet? (Ds 1994:136).
Arbetsgruppen har, med utgångspunkt från urvalsundersökningen och
med reservation för den osäkerhet som kan finnas i kommunernas redovis-
ningar, funnit att grundersättningen och schablonersättningen, inkl, konjunk-
turtillägg, i flertalet kommuner hittills täckt de kostnader som ersättningarna
varit avsedda att täcka för flyktingar mottagna i en kommun år 1991. En fort-
satt uppföljning av kostnaderna under resterande del av år 1994 bör dock
göras av dessa flyktingar innan en slutlig reglering kan ske mellan stat och
kommun. För flyktingar mottagna i en kommun år 1992 framkommer av
urvalsundersökningen att de flesta kommunerna redovisar en bidragsut-
nyttjandegrad som ligger under eller omkring den förväntade bidrags-
utnyttjandegraden. Arbetsgruppen gör därför bedömningen att för flyktingar
mottagna i en kommun år 1992 har den statliga ersättningen hittills i flertalet
kommuner täckt de kostnader den varit avsedd att täcka t.o.m. den 30 juni
1994.
Arbetsgruppen har också sökt finna om det kan vara några speciella
förhållanden i en kommun som gör att kommunen har höga respektive låga
värden på bidragsutnyttjandegraden. De variabler som särskilt följts upp är
kommunindelning, invånarantal, antal mottagna flyktingar i kommunen,
andelen barn, väntetid till svenska för invandrare och tidigt eller sent mot-
tagande under mottagningsåret. Av dessa uppföljningar har endast fram-
kommit att kommuner med invånarantal under 25 000, glesbygds- och
landsbygdskommuner många gånger har en låg bidragsutnyttjandgrad i för-
36
hållande till den förväntade bidragsutnyttjandegraden för respektive kontin- Skr. 1994/95: 131
gent. En orsak till detta kan vara att många flyktingar flyttar från mindre till
större kommuner. Dessa kommuner kan därför antas bli överkompenserade
av det nuvarande statsbidragssystemet. En ändring av reglerna för utbetalning
av schablonersättningen har emellertid gjorts den 1 juli 1994 vilket innebär att
det tar längre tid för en kommun att erhålla hela schablonersättningen. Denna
ändring bör till viss del kompensera inflyttningskommuner och minska
överkompensationen till kommuner med stor utflyttning.
Lån till hemutrustning för flyktingar
Sedan den 1 januari 1991 erbjuds flyktingar ett lån till hemutrustning. Tidi-
gare erhöll flertalet flyktingar socialbidrag till hemutrustning vid bosättning i
en kommun.
Lånet administreras av Centrala studiestödsnämnden. Lån kan beviljas till
flyktingar m.fl. som fyllt 18 år, som tas emot i en kommun efter att ha varit
registrerade vid en förläggning för asylsökande eller som i övrigt omfattas av
flyktingmottagandet. Lånebeloppet fastställs i procent av gällande basbelopp
enligt lagen om allmän försäkring. Beloppet för ett enpersonshushåll är högst
20 700 kr och för en familj med två barn 33 600 kr. Från beviljat belopp
avräknas en uppläggningsavgift på för närvarande 300 kr i samband med
utbetalningen. Lånen är amorteringsfria under de första två åren efter
utbetalningen. Ränta utgår med en räntesats som fastställs för varje år av
regeringen. Amorteringstidens längd bestäms med utgångspunkt från lånens
storlek. Låntagare med låga inkomster kan få anstånd med återbetalning eller
nedsättning av det belopp som skall betalas. Vid långvarig oförmåga att betala
tillbaka lånet skall detta kunna avskrivas. Med de relativt förmånliga villkor
som gäller för lån till hemutrustning bör det normalt sett inte finnas något
behov av socialbidrag till möbler och annat bohag.
Återbetalning av lån beviljade år 1991 började i januari 1993. Under
budgetåret 1993/94 inbetalades nära 25 miljoner kronor inkl, ränta från lån-
tagarna. Drygt 12 000 personer har hittills beviljats anstånd med återbetalning
av lånen. Under år 1994 har hittills drygt 300 beslut om avskrivning fattats
som avser ungefär 5,3 milj.kr.
Invandrarpolitiken syftar till att underlätta invandrares integration i det
svenska samhället. Målen för invandrarpolitiken är jämlikhet, valfrihet och
samverkan. Målen gäller såväl flyktingar som andra invandrare.
37
Långsiktig invandrarpolitik sammanfaller i stora delar med allmän väl- Skr. 1994/95: 131
färdspolitik. Den förstärks och kompletteras med de särskilda insatser som
riktas enbart mot invandrare för att ge dessa likvärdiga villkor.
Invandrarpolitiken bygger på att varje myndighet har samma ansvar för
invandrare som för den övriga befolkningen. Myndigheterna har därutöver ett
ansvar för att särskilda åtgärder vidtas för invandrare när det behövs. An-
svaret för det praktiska genomförandet ligger i betydande utsträckning på
kommuner och landsting. Invandrarverket ansvarar för att bevaka åtgärder
och samordna de statliga myndigheternas arbete inom området.
Under senare årtionden har invandringen till Sverige kraftigt förändrats,
både till antal och sammansättning. Under några få decennier har Sverige
utvecklats från ett samhälle med ett fåtal etniska grupper till ett samhälle med
över hundratalet språk och nationaliteter samt många religioner. Detta har
ställt nya och annorlunda krav på mottagande och integration i det svenska
samhället.
Möjligheterna att ta emot invandrare på ett bra sätt och att integrera dem i
det svenska samhället är beroende av samhällets ekonomiska förutsättningar,
särskilt vad gäller förhållandena på arbetsmarknaden.
Det finns anledning att känna en växande och allvarlig oro inför de allt mer
påtagliga svårigheter som många invandrare har att komma in i det svenska
samhället. Invandrare tycks på de flesta samhällsområden vara mer utsatta
och oftare hamna i sämre läge än befolkningen i övrigt. Denna oro förstärks
av det faktum att invandrarnas situation har försämrats under tider då hög-
konjunktur har rått.
I första hand gäller oron invandrares situation på arbetsmarknaden.
Arbetslösheten bland invandrare är väsentligt högre än bland svenskar och
den årliga per capita-inkomsten är väsentligt lägre. Andra tecken på utsatthet
och svårigheter finns i studier som gjorts av sjukskrivningar och förtids-
pensioneringar. Särskilt oroväckande är att så många unga invandrare, av
vilka många har vuxit upp i Sverige, möter större svårigheter i Sverige än vad
andra ungdomar gör.
I Social Rapport (1994:10) ger Socialstyrelsen en bild av människors
materiella villkor (arbete, boende och ekonomi) och hur dessa villkor för-
ändrats under åren 1980-1992. Slutsatsen är, att "vissa invandrarkategorier"
- tillsammans med ungdomar och ensamstående föräldrar - har svaga
resurser på så gott som samtliga undersökta områden. Situationen för dessa
grupper försämrades under den undersökta perioden, delvis redan innan den
ekonomiska krisen. Man måste alltså söka förklaringarna till denna utveckling
delvis på andra områden än de rent ekonomiska. I undersökningen påpekas
vidare, att problem med arbete, boende eller ekonomi delvis hänger samman
med problem också inom andra välfärdsområden.
38
Utredning om invandrarpolitiken
Skr. 1994/95: 131
Den dåvarande regeringen beslöt i januari 1993 att göra en översyn av
invandrar-, invandrings- och flyktingpolitiken. En kommitté tillsattes i april
1993. Kommittén tog namnet Invandrar- och flyktingkommittén (IFK).
Bl.a. mot bakgrund av invandrares ovan beskrivna ökande svårigheter att
integreras i det svenska samhället beslutade den nya regeringen att det fort-
satta översynsarbetet av invandrings- och flyktingpolitiken samt invandrar-
politiken skall bedrivas i två separata kommittéer, en för invandrings- och
flyktingpolitiken och en för invandrarpolitiken. Regeringen har därigenom
velat markera nödvändigheten att ge ökad vikt åt frågor rörande invandrares
integration.
Med utgångspunkt i en analys av den nuvarande invandrarpolitiken skall
kommittén överväga hur den framtida invandrarpolitiken skall utformas.
Kommittén skall ägna särskild uppmärksamhet åt frågor om invandrares
situation på arbetsmarknaden och hur invandrares svenskkunskaper påverkar
deras förutsättningar i arbetslivet och delaktighet i samhället i övrigt. Bland
övriga frågor har kommittén vidare att överväga särskilda åtgärder i s.k.
invandrartäta bostadsområden och att analysera drivkrafterna bakom och
eventuella olägenheter med koncentrationen av invandringen till vissa
kommuner samt överväga hur sådana olägenheter kan motverkas. Kommittén
skall även överväga hur flyttningar under den första tiden i Sverige skall
kunna minskas utan sådana inskränkningar i den enskildes rörlighet som
innebär negativ särbehandling i jämförelse med andra.
Kommittén har vidare att överväga hur de positiva företeelserna i ett mång-
kulturellt samhälle skall kunna tas till vara utan att de risker för segregering
och intolerans som kan finnas i ett sådant samhälle skall förverkligas.
En annan viktig fråga, som kommittén har att ta ställning till, är om
invandrarpolitiken bör omfatta samma grupp "invandrare" som idag eller om
invandrarpolitiken bör begränsas till nyanlända. I samband med detta skall
kommittén belysa vilka särskilda åtgärder som kan vara aktuella för den
sverigefinska gruppen.
I utredningsuppdraget ingår även att ta fram ett handlingsprogram med
angivande av prioriteringar.
Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 december 1995.
Särskilda insatser i invandrartäta områden
En del bostadsområden, främst i storstäderna, har en mycket hög andel
invandrare, vilket kan försvåra integrationen i det svenska samhället avsevärt.
Bl.a. påverkas möjligheterna att lära sig det svenska språket.
Den redan höga koncentrationen av invandrare till vissa bostadsområden i
storstadsregionerna har ökat än mer genom de senaste årens stora flykting-
och anhöriginvandring. I storstäderna har sysselsättningen för invandrare
utvecklats mer negativt än i övriga landet. Socialbidragsberoendet bland
39
utländska medborgare är mycket stort i storstäderna och kostnaderna för Skr. 1994/95: 131
socialbidrag har ökat drastiskt.
Regeringen har tillsatt en särskild utredning om Levnadsvillkor i storstads-
områden (S 1994:68) som skall belysa och analysera den sociala utvecklingen
i ett antal bostadsområden i storstadsregionerna. Att överväga särskilda
åtgärder i invandrartäta bostadsområden och hur eventuella olägenheter med
koncentrationen av invandringen till vissa kommuner kan motverkas är som
nyss nämnts också en central uppgift för den parlamentariska kommitté som
skall se över invandrarpolitiken.
Dessa båda utredningar arbetar med att bryta den negativa utvecklingen i
ett långsiktigt perspektiv. Det krävs emellertid också omedelbara åtgärder för
att ge invandrare och andra som bor i segregerade områden likvärdiga förut-
sättningar vad gäller t.ex. arbete och utbildning. Här har såväl kommunerna
som arbetsmarknadsmyndigheterna ett stort ansvar och insatser i dessa
områden måste ges hög prioritet inom olika verksamhetsområden. Det krävs
också en ökad och djupgående samverkan mellan olika myndigheter och en
stor flexibilitet i insatserna. Lokalt finns på många håll projektidéer som kan
vara svåra att förverkliga inom ramen för ordinarie regelsystem, organisation
och resurser.
Mot denna bakgrund föreslår regeringen i budgetpropositionen att
125 miljoner kronor nu avsätts till en nytt anslag på statsbudgeten för budget-
året 1995/96 för särskilda insatser i invandrartäta storstadsområden. Syftet
med insatserna bör vara att stärka kompetensen och öka arbetskrafts-
deltagandet bland de boende i dessa områden samt att konkret bidra till en god
social utveckling och förhindra utanförskap. Finansiering av de nya anslags-
medlen sker genom omfördelning från anslaget för ersättning till kommuner-
na för flyktingmottagandet.
Regeringen har för avsikt att föreslå ytterligare särskilda insatser i invand-
rartäta områden i det program för använding av medel från Europeiska
socialfonden som skall överlämnas till EU-kommissionen före den 1 april
1995.
Finska språkets ställning
I maj 1993 tillsattes en arbetsgrupp med representanter för Utbildnings-
departementet och Kulturdepartementet för att stärka det finska språkets ställ-
ning. Den redovisade i juni 1994 sitt arbete Finska i Sverige - Ett inhemskt
språk (Ds 1994:97) och konstaterade att det finska språket av hävd har
minoritetsstatus i delar av Sverige.
Arbetsgruppen har bl.a. föreslagit att regeringen i en särskild skrivelse till
riksdagen anmäler och därmed bekräftar den särställning som det finska
språket åtnjuter i det svenska samhället. Vidare förs fram att särställningen
måste komma till uttryck i den dagliga verksamheten, t.ex. inom skolan samt
att förutsättningar ges för att skapa en kulturbärande finsk befolkningsgrupp i
Sverige genom att bygga upp egna institutioner.
40
Den föregående regeringen redovisade i september 1994 i en skrivelse till Skr. 1994/95: 131
riksdagen (skr 1994/95:1) sin bedömning och sina ställningstaganden i fråga
om det finska språkets ställning i Sverige. Riksdagen har i december 1994
beslutat att lägga skrivelsen till handlingarna. Därvid uttalade riksdagen att
kommunerna har det yttersta ansvaret för de finskspråkiga elevernas språkliga
och kunskapsmässiga utveckling.
Flera uttryck för främlingsfientlighet och rasism har under de senaste åren
förekommit i Sverige. Det har t.ex. varit fråga om attacker mot och skade-
görelse på flyktingförläggningar och lokaler där invandrare samlas. Attentat
riktade direkt mot invandrare har också förekommit. Även om dessa hand-
lingar är begränsade till sitt antal ser regeringen med allvar på dem. Främ-
lingsfientlighet, rasism och antisemitism hotar respekten för alla människors
lika värde och i slutändan det demokratiska samhället. Kampen mot dessa
företeelser är därför en viktig del i försvaret av vår demokrati med grund-
synen att alla människor skall behandlas med samma hänsyn och respekt.
Under vart och ett av de två föregående budgetåren har riksdagen anvisat
10 mkr till regeringens disposition för åtgärder mot främlingsfientlighet,
rasism och antisemitism. Pengarna skall huvudsakligen användas för att på
längre sikt påverka normer, attityder och förhållningssätt hos ungdomar.
Regeringen har i enlighet härmed uppdragit åt Statens invandrarverk, Statens
skolverk, Statens ungdomsråd (numera Ungdomsstyrelsen) och Statens
kulturråd att enligt vissa riktlinjer vidta särskilda åtgärder för att motverka
främlingsfientlighet och rasism. Under budgetåren 1992/93 och 1993/94 har
de fyra myndigheterna erhållit sammanlagt 12 mkr för att utföra dessa upp-
drag. Insatserna utvärderas för närvarande av pedagogiska institutionen vid
Umeå universitet. Insatsatsema fortsätter också under innevarande budgetår.
Därvid har regeringen bl.a. beslutat att Statens kulturråd får disponera
1,5 mkr för insatser inom kulturområdet mot främlingsfientlighet och rasism.
Regeringens barn- och ungdomsdelegation fördelade under åren 1992-94
sammanlagt drygt 8 mkr ur Allmänna arvsfonden till insatser mot främlings-
fientlighet bland ungdomar. Forskare vid sociologiska institutionen vid
Lunds universitet har fått särskilda medel för att utvärdera dessa insatser.
Vid Europarådets statschefsmöte i Wien i oktober 1993 beslutades bl.a.
om en europeisk ungdomskampanj mot rasism, främlingsfientlighet, anti-
semitism och intolerans. En särskild arbetsgrupp för en ungdomskampanj
mot främlingsfientlighet och rasism inrättades därför i Civildepartementet i
april 1994. Arbetsgruppens uppgift är bl.a. att genomföra opinionsbildande
insatser, främst riktade till ungdomar, och att uppmuntra ungdomar till ett
aktivt arbete på lokal nivå. Aktiviteterna kommer huvudsakligen att äga rum
under år 1995. För att ge kampanjen en mer fristående ställning ombildades
arbetsgruppen i december 1994 till en kommitté.
41
Riksdagen har för innevarande budgetår anvisat 28 mkr till åtgärder mot Skr. 1994/95: 131
främlingsfientlighet, rasism och antisemitism. Ur detta anslag har 7 mkr
ställts till ungdomskampanjens förfogande. Därutöver har regeringen i
december ställt 5 mkr ur Allmänna arvsfonden till kommitténs förfogande för
fördelning till lokala projekt inom föreningslivet.
Den dåvarande regeringen beslutade att tillsätta en kommission för att mot-
verka främlingsfientlighet, antisemitism och rasism. Den nya regeringen har
dock bedömt, att dessa frågor är så viktiga, att de inte bör föras över till en
kommission utan i stället placeras inom regeringskansliet under direkt politisk
ledning. Det är regeringens avsikt att på detta sätt intensifiera arbetet med
dessa frågor inom regeringskansliet. I detta arbete ingår bl.a. att utforma en
övergripande strategi för arbetet mot främlingsfientlighet, rasism och anti-
semitism. Regeringen föreslår ett anslag för budgetåret 1995/96 på 27 mkr
för åtgärder mot främlingsfientlighet och rasism.
Fr.o.m. den 1 juli 1994 har införts nya regler om förbud mot etnisk
diskriminering i arbetslivet. Lagstiftningen, som omfattar hela arbetslivet, är
uppbyggd kring två förbud som tar sikte på behandlingen av arbetssökande
resp, arbetstagare. Förbudet mot diskriminering av arbetssökande avser fall
där arbetsgivaren har förbigått den diskriminerade genom att anställa någon
annan. Förbudet mot diskriminering av redan anställda avser bl.a. anställ-
nings- och andra arbetsvillkor. Tvister i enlighet med den nya lagen avgörs
vid Arbetsdomstolen, där ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har
givits rätt att föra talan.
Också med verkan från den 1 juli 1994 har införts en särskild straff-
skärpningsgrund i brottsbalken för sådana brott, där ett motiv varit att kränka
en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av
ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller annan
liknande omständighet.
Frågor med anknytning till rasism och främlingsfientlighet blir allt vik-
tigare frågor också i ett internationellt perspektiv, vilket också avspeglar sig
inom ett antal internationella organisationer. Europarådet har upprättat en
expertkommitté mot rasism, antisemitism, främlingsfientlighet och intolerans.
Kommitténs uppgifter är bl.a. att lämna förslag till insatser på både lokal,
nationell och europeisk nivå samt att formulera rekommendationer till
regeringarna om förändringar i politiken på området. Ombudsmannen mot
etnisk diskriminering (DO) har utsetts till ordförande i expertkommittén.
Också inom EU behandlas dessa frågor. En rådgivande kommission har
tillsatts för att lämna regeringarna rekommendationer om samarbete mellan
regeringar och organisationer för att verka för "tolerans och förståelse för
invandrare." Enligt planerna skall en övergripande strategi, byggd på
kommissionens förslag, antas i juni 1995.
Under 1995 kommer vidare kampanjen "Norden mot främlingsfientlighet"
att drivas i de nordiska länderna. Kampanjen, som är ett gemensamt inititiv
från Nordiska rådet och Nordiska ministerrådet, skall drivas inom ramen för
Europarådets ungdomskampanj.
42
Skr. 1994/95: 131
Invandrarnas inträde på den svenska arbetsmarknaden är en mycket viktig del
av integrationen i det svenska samhällslivet. Ett arbete innebär goda möjlig-
heter till social gemenskap och utveckling av svenska språket. Hög syssel-
sättning och låg arbetslöshet är dessutom positivt ekonomiskt - både för den
enskilde individen och för samhället som helhet. Tillgänglig statistik ger
emellertid vid handen att invandrarnas relativa sysselsättningsläge blivit allt
sämre de senaste åren.
Den relativa arbetslösheten för utländska medborgare var under första
halvåret 1994 nästan tre gånger så stor som för svenska medborgare. Jämför
man i stället utrikes födda med den infödda befolkningen var arbetslösheten
nästan dubbelt så stor för kategorin utrikes födda. Beträffande långtids-
arbetslösheten var denna för ett par år sedan inte högre än för befolkningen
som helhet. Under lågkonjunkturen har emellertid andelen ökat snabbare och
andra halvåret 1993 var nästan 40 % av de arbetslösa utomnordiska med-
borgarna långtidsarbetslösa, vilket kan jämföras med 35 % av de arbetslösa i
totalbefolkningen.
En relativt stor andel av gruppen utländska medborgare befinner sig också
utanför arbetskraften. Det betyder att de vare sig är sysselsatta eller arbets-
lösa. Detta medför att sysselsättningsintensiteten, dvs sysselsatta i procent av
befolkningen, är mycket låg. För utländska medborgare uppgick syssel-
sättningsintensiteten första halvåret 1994 till 45,5 %, vilket kan jämföras med
72,1 % för svenska medborgare.
Invandrarnas höga arbetslöshet och låga sysselsättningsintensitet är inte ett
konjunkturelit fenomen som kan förklaras av 1990-talets lågkonjunktur. Flera
faktorer har sannolikt haft en negativ inverkan på invandrarnas syssel-
sättningsläge. Lediga arbeten utan krav på utbildning eller erfarenhet har t.ex.
minskat kraftigt. Kraven på svenskkunskaper och svenskspecifik kompetens
har ökat. Rekryteringsprocessen har förändrats och personkontakter spelar en
allt större roll. Vidare har invandringen ändrat karaktär och är mer heterogen.
I många fall har det också tagit alltför lång tid från att en flykting ansöker om
asyl tills utredning, beslut om uppehållstillstånd, flyttning till en kommun,
folkbokföring och utbildningsprogram genomförts. Detta kan medföra risk att
yrkeskunskaperna förloras och flyktingarna passiviseras. En ytterligare orsak
till den låga sysselsättningsintensiteten är också de senaste årens relativt
omfattande invandring vilket i praktiken innebär att en stor andel ägnar sig åt
sfi-studier.
Flyktingars och invandrares inträde på arbetsmarknaden skall i huvudsak
lösas inom ramen för de ordinarie arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Flyk-
tingar och invandrare är emellertid särskilt utsatta och löper stor risk att bli
långtidsarbetslösa och permanent utslagna från den reguljära arbetsmark-
naden. För att förhindra utslagning skall denna grupp prioriteras inom
arbetsmarknadspolitiken. Exempelvis var ett av AMS verksamhetsmål
budgetåret 1993/94 att andelen utomnordiska medborgare i arbetsmarknads-
politiska åtgärder skulle vara betydligt större än deras andel av de arbets-
43
sökande. Regeringen anger i årets budgetproposition att kraftfulla ansträng- Skr. 1994/95: 131
ningar måste göras för att öka möjligheterna för invandrare att få arbete.
I AMS redovisning av verksamheten budgetåret 1993/94 framgår vilka
arbetsmarknadspolitiska åtgärder som utnyttjats för de utomnordiska
medborgarna. Den avgjort mest omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärden
för utomnordiska medborgare är arbetsmarknadsutbildning. Antalet kvar-
stående personer i åtgärder - i genomsnitt under budgetåret 1993/94 -
framgår av nedanstående tabell:
|
Åtgärder |
Totalt |
Utomnordiska |
|
Arbetsmarknadsutbildning |
54 521 |
10 360 |
|
Ungdomspraktik |
56 066 |
2 322 |
|
Beredskapsarbete |
14 556 |
2 273 |
|
Utbildningsvikariat |
11 637 |
449 |
|
Arbetslivsutveckling |
48 309 |
2 522 |
|
Rekryteringsstöd |
14 242 |
Uppgift saknas |
|
Summa |
199 331 |
17 926 |
För budgetåret 1994/95 finns en ny åtgärd, s.k. invandrarpraktik. Syftet
med praktiken är att invandrare med yrkesutbildning skall få erfarenhet av
svenskt arbetsliv inom sitt yrke. Enligt beräkningarna kan 5 000 personer
varje månad vara sysselsatta inom ramen för invandrarpraktiken. Antalet
personer i invandrarpraktik uppgick i slutet av november till cirka 1 400
personer. Regeringen föreslår i budgetpropositionen att försöksverksamheten
med praktik för invandrare skall fortsätta även under budgetåret 1995/96.
AMS har i oktober 1994 upprättat ett handlingsprogram för arbetet med
invandrare. I handlingsprogrammet betonas bl.a. offensiva kontakter med
företag, kommunala näringslivsenheter och utvecklingsbolag för att få fram
lediga arbeten och identifiera nya tillväxtområden. Vikten av att utveckla
alternativa vägar till sysselsättning betonas också.
Den svenska grundskolan tar årligen emot ett betydande antal elever från
utlandet. De kommer från olika skolsystem och har mycket varierande
skolbakgrund. Elever från krigs- eller katastrofområden har kanske bara
sporadiskt kunnat delta i skolarbetet.
Barn som är bosatta i Sverige omfattas enligt skollagen (1985:1100) av
skolplikt. För barn som vistas i Sverige i avvaktan på beslut i ett ärende om
uppehållstillstånd eller under liknande omständigheter och som skulle ha
vanlig skolplikt, om de var bosatta i riket, gäller enligt grundskole-
förordningen (1988:655) följande: Barnen skall tas emot i grundskolan i den
kommun där de vistas, så snart skolgång är lämplig för dem med hänsyn till
deras förhållanden. Regeringen utfärdade i juni 1993 en särskild förordning
om undervisning av asylsökande barn (SKOLFS 1993:21) med föreskrifter
44
om undervisningens omfattning och om viss medverkan av Statens invand-
rarverk.
Bestämmelser för hur kommunerna skall ersättas för denna undervisning
har tagits in i förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flykting-
mottagande m.m. Reglerna omfattar samtliga asylsökande barn oavsett om de
vistas på en förläggning eller i en kommun. Invandrarverket får ersätta
kommunerna med högst 24 000 kronor per barn och år i fråga om barn som
vistas på utredningssluss. För barn som vistas på förläggning eller i en
kommun är motsvarande belopp högst 35 700 kronor.
Ungdomar i åldern 16-18 år skall beredas möjlighet att delta i studie-
verksamhet som motsvarar gymnasieskolan. Målet är att alla asylsökande
ungdomar utifrån sina individuella förutsättningar skall erhålla en utbildning
som ger dem möjlighet att fortsätta sitt kunskapsinhämtande på nästa nivå i
Sverige eller i annat land. Verksamheten skall utformas på så sätt att den ger
eleverna möjlighet att vidareutveckla kunskaper, studierutiner och studievilja
och bör inte vara bunden av viss kurslängd. Invandrarverket ansvarar för att
alla asylsökande ungdomar erbjuds sådan undervisning. För genomförandet
kan anlitas kommun eller annan studieanordnare.
Hemspråksundervisningen i grundskolan får i den nya läroplanen för det
obligatoriska skolväsendet, Lpo 94, en stärkt ställning. Hemspråk kommer
bl.a. att kunna läsas i stället för B-språk inom ramen för det utrymme som B-
språket har i timplanen och på tid för elevens val. Deltagande i hemspråks-
undervisning har minskat under senare år. Hösten 1990 deltog på grund-
skolenivå 64 % av alla elever med annat hemspråk än svenska. Hösten 1993
var andelen 57 %. På gymnasienivå uppgick deltagandet hösten 1990 till
49 % och hösten 1993 till 41 %. Samtidigt har dessa elevers andel av samt-
liga elever i stort varit oförändrad.
Antalet fristående skolor som vänder sig till elever med annan etnisk
tillhörighet har ökat de senaste åren. För närvarande finns ca 15 sådana
skolor.
Kunskaper i svenska är en väsentlig grund för den enskilde invandrarens
integrering i Sverige. Svenskundervisning för invandrare (sfi) är den äldsta
och fortfarande den viktigaste säråtgärden för vuxna flyktingar och andra
invandrare. Kravet på goda kunskaper i svenska accentueras ytterligare av
konkurrensen på dagens arbetsmarknad.
Mot bakgrund av att både styrsystem och statsbidrag för skolväsendet har
förändrats har även regelsystemet för sfi förändrats genom riksdagens beslut
med anledning av proposition Svenskundervisning för invandrare (sfi)
(1993/94:126. bet. 1993/94:UbU 10. rskr. 1993/94:341). Kommunerna är nu
skyldiga att erbjuda sfi så snart som möjligt efter det att man fått rätt till sfi
och senast inom tre månader. Den gamla läroplanen har upphört att gälla.
Skr. 1994/95: 131
45
Verksamheten skall i stället vila på de grundläggande värden som anges i Skr. 1994/95: 131
1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna. Utbildningen anordnas som
en kurs som eleven har rätt att fullfölja. En kursplan har fastställts för sfi,
betyg och centralt fastställda prov har införts. Förändringarna trädde i kraft
den 1 juli 1994.
I propositionen Mottagande av asylsökande m.m. (1993/94:94) har rege-
ringen utvecklat skälen till att rätten till sfi skall upphöra för asylsökande som
bor i kommuner. Dessa skall i stället erbjudas undervisning genom
Invandrarverkets försorg.
Invandrarverket avlämnade i mars 1994 en rapport om flyktingars svensk-
undervisning. Det är den första rikstäckande studien över deltagande och
framgång i sfi hos en grupp invandrare som fått uppehållstillstånd och
kommunplacering inom samma tidsperiod. Av rapporten framgår att vänte-
tiderna innan sfi påbörjas är för långa, avbrotten i studierna är för många och
alltför få avslutar studierna med godkänt resultat. Den grupp flyktingar som
avslutat sina studier konstateras vidare ha väntat kortare tid på att börja sfi än
genomsnittet för hela gruppen.
I kompletteringspropositionen (1992/93:150) föreslogs vissa insatser inom
vuxenutbildningen för arbetslösa. I detta sammanhang betonade regeringen
bl.a. att många invandrare har behov av att förbättra sina svenskkunskaper.
Utfallet av insatserna skulle redovisas till Utbildningsdepartementet.
I slutrapporten från Skolverket i augusti 1994 påpekas att de insamlade
uppgifterna om invandrarnas deltagande i utbildningarna är något osäkra på
grund av att de olika kommunernas definition av invandrare inte är enhetlig. I
redovisningen av resultatet från ett urval kommuner var dock ca 23 % av alla
deltagare invandrare.
Folkbildningsrådet har i sin slutrapport i slutet på augusti 1994 påpekat att
mer än 8 000 eller ca 5 % av deltagarna i studiecirkelverksamheten var
invandrare. Drygt 2 000 av deltagarna i de kurser folkhögskolorna anordnat
med hjälp av dessa extra medel har varit invandrare och kvinnorna har här
utgjort en majoritet.
Regeringen gav den 27 januari 1994 Invandrarverket i uppdrag att kartlägga
tillgången och användningen av tolkar i riket och i olika delar av landet.
Kartläggningen skall särskilt avse tolkar för dem som har sin etniska och
språkliga bakgrund i f.d. Jugoslavien.
Invandrarverket redovisade sin kartläggning i mars 1994. Rent numerärt
tycks tillgången på tolkar på de aktuella språken täcka behoven, med viss
reservation när det gäller serbiska/kroatiska/bosniska. I fråga om kvalitet kan
emellertid endast en bråkdel av behovet täckas av auktoriserade tolkar.
Den 23 juni 1994 gav regeringen Invandrarverket och Tolk- och
översättarinstitutet vid Stockholms universitet (TÖI) i uppdrag att komplettera
den tidigare gjorda kartläggningen. I uppdraget ingår att göra en djupare
46
analys av tillgången och behovet av tolkar med olika utbildning för varje Skr. 1994/95: 131
språk för sig. Uppdraget skall redovisas senast den 1 februari 1995.
Mer än en tredjedel av de flyktingar som kommer till Sverige är barn och
ungdomar under 18 år. Många av dem har svåra traumatiserande upplevelser
bakom sig som kan sätta djupa och långvariga spår hos dem. Det är därför
viktigt att barnens behov av stöd uppmärksammas, inte minst i de introduk-
tionsplaner som kommunerna förväntas upprätta i samband med mottagandet
av flyktingar inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet.
Asylsökande barn har fr.o.m. den 1 juli 1994 fått en utvidgad rätt till
hälso- och sjukvård i förhållande till tidigare. De asylsökande barnen har
numera i princip rätt till samma hälso- och sjukvård och även tandvård som
de barn som är bosatta i Sverige. Vid bedömningen av vilken vård som skall
ges måste dock vägas in det förhållandet att det inte är klart om barnet får
stanna i Sverige.
I direktiven till den invandrarpolitiska utredningen (dir. 1994:130), upp-
märksammas kommittén på att en stor del unga invandrare, av vilka många
har vuxit upp i Sverige, möter större svårigheter än vad andra ungdomar gör.
Olikheter vad gäller t.ex. utbildning och hälsa samt större arbetslöshet har
rapporterats. Det finns vidare tecken på att vissa av ungdomarna löper större
risk att hamna eller redan har hamnat i kriminalitet och social utslagning, men
om detta och mekanismerna bakom saknas ännu tillräckliga kunskaper. I
direktiven påpekas också att kunskaper saknas om och på vilket sätt
invandrarbakgrund kan förklara skillnaderna mellan vissa invandrarungdomar
och andra ungdomar.
Under de senare åren har ett flertal rapporter beskrivit invandrarbarns och
-ungdomars utsatthet. Det har t.ex. gällt det psykiska och fysiska hälsoläget,
omhändertagande för samhällsvård och det kommunala mottagandet av
ensamma flyktingbarn. Till dessa kan läggas Social Rapport 1994 från
Socialstyrelsen, som redovisats i inledningen till avsnittet om invandrar-
politiken. Med utgångspunkt i föräldrarnas situation behandlas även barnens
uppväxtvillkor. En av rapportens slutsatser är att vissa grupper i befolkningen
- ungdomar, ensamstående föräldrar och vissa invandrarkategorier - har
svaga resurser på så gott som samtliga undersökta områden.
Det finns alltså ett omfattande behov av ytterligare kunskap om och analys
av flyktingbarns och -ungdomars situation i det svenska samhället. Detta är
en långsiktig uppgift både för forskningen och för varje berörd samhälls-
sektor.
Under senare år har allt fler barn och ungdomar under 18 år kommit till
Sverige utan egna vårdnadshavare. Socialtjänsten har ett yttersta ansvar för att
också dessa barn får det skydd och det stöd de behöver. I vissa fall har kritik
riktats mot formerna för och innehållet i det kommunala mottagandet av dessa
barn och ungdomar. En annan kategori barn och ungdomar som lever under
47
svåra förhållanden är de "gömda barnen". I huvudsak torde det röra sig om Skr. 1994/95: 131
barn, som tillsammans med sina föräldrar håller sig undan en förestående
verkställighet av ett avvisningsbeslut. Socialförsäkringsutskottet föreslog i
betänkande Förvar av barn m.m. (1992/93:SfU3) att Socialstyrelsen skulle få
i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter försöka närmare utröna var
dessa barn kan finnas och hur deras situation är.
Regeringen gav i juli 1993 i uppdrag åt Invandrarverket och Social-
styrelsen att utvärdera samt vid behov lämna förslag till förbättringar av det
kommunala mottagandet av barn och undgomar med flyktingbakgrund som
kommit hit utan vårdnadshavare och som beviljats uppehållstillstånd. Rege-
ringen uppdrog dessutom åt de båda myndigheterna att närmare utreda för-
hållandena för de barn som hålls gömda för att undgå verkställighet av avvis-
ningsbeslut.
Socialstyrelsen och Invandrarverket har därefter i april 1994 lämnat två
rapporter till regeringen. I rapporten Ensam belyses frågan om flyktingbarn
utan vårdnadshavare i Sverige. Av rapporten framkommer att antalet bam och
ungdomar som anlänt till Sverige ökat betydligt under åren 1992 och 1993.
Denna trend har dock brutits i samband med att antalet asylsökande som
kommit till Sverige minskat under år 1994. I 149 kommuner har sedan år
1991 tagits emot 988 underåriga. I dag finns drygt 700 barn placerade i
svenska kommuner varav i familjehem (50 %), i ungdomsboende (30 %) och
i grupphem (20 %). Vidare framkommer av rapporten att mottagandet varierar
mycket mellan kommunerna men att det i stort sett fungerar tillfredsställande.
Ensamhet och oro präglar dock livssituationen för många av barnen. Ut-
redningen föreslår därför att alla ensamma flyktingbarn skall erbjudas en
kontaktfamilj enligt socialtjänstlagen.
Det finns enligt rapporten brister i de introduktionsplaner som kommu-
nerna förutsätts upprätta inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet.
Planerna beskrivs som alltför allmängiltiga och ofta saknas en framtids-
planering. Ett gemensamt arbete mellan Invandrarverket och Kommun-
förbundet pågår för att förbättra introduktionsplanerna för bam. En annan
brist som påpekats i rapporten gäller det sociala och rättsliga skyddet, varför
det föreslås en översyn av det s.k. god man institutet. Justitiedepartementet,
som för närvarande ser över frågan om god man, har informerats om slut-
satserna i rapporten.
I detta sammanhang kan nämnas att Nordiska ministerrådet under hösten
1994 beviljat medel för en komparativ studie mellan Danmark, Finland,
Norge och Sverige vad gäller det kommunala mottagandet av ensamma
flyktingbarn.
Den andra rapporten, Gömd för att undvika avvisning, bygger på och
redovisar uppgifter som kommit fram vid en utfrågning med deltagande av en
rad personer som genom sin profession eller i sitt ideella engagemang kommit
i direkt kontakt med gömda barnfamiljer. I rapporten redovisas att det i
december 1993 fanns ca 3 500 efterlysta bam under 16 år i Sverige som
skulle avvisas. Antalet sådana barn hade ökat markant under 1993. Genom
den tidigare regeringens beslut att barnfamiljer som sökt uppehållstillstånd
48
före den 1 januari 1993 bör få stanna om det inte finns starka skäl som talar Skr. 1994/95: 131
däremot, torde antalet gömda bam nu ha minskat väsentligt. Kännetecknande
för de gömda barnens situation är ofta en ständig rädsla och känsla av
otrygghet när föräldrarna tappat sin normala omsorgsförmåga. Barnen saknar
möjlighet att bearbeta sina upplevelser och får ofta ta på sig ett vuxenansvar.
Enligt en kartläggning från Västerbottens län har flertalet gömda barn
allvarliga psykiska problem. I rapporten riktas vidare kritik mot att de gömda
barnens och ungdomarnas egna asylskäl alltför sällan bedöms av myndig-
heterna.
I årsrapport 1994, har Barnombudsmannens (BO) påtalat flyktingbarnens
särskilt utsatta och otrygga situation. BO arbetar utifrån synsättet att barn-
konventionen skall införlivas i den aktuella lagstiftning där den passar in.
Även de gömda barnen bör enligt BO omfattas av barnkonventionen. BO
konstaterar samtidigt att många av dem i praktiken lever utan tillgång till
skola, kamratkontakter och samhällets skydd mot exempelvis vanvård eller
övergrepp. BO påtalar också vikten av att varje barns eget behov och egna
asylskäl skall utredas och bedömas för sig och att denna utredning bör göras
av personal med bampsykiatrisk eller bampsykologisk kompetens. Principen
om barnets bästa i barnkonventionen bör enligt BO föras in i utlänningslagen.
Från flera håll har framförts farhågor om att omställnings- och förnyelse-
arbetet i Sveriges kommuner i alltför hög grad skall missgynna barn. Rege-
ringen har därför i september 1992 uppdragit åt Socialstyrelsen att följa hur
kommuners och landstings verksamheter för bam utvecklas. Bland de om-
råden som skall prioriteras nämns invandrar- och flyktingbarns situation inom
barnomsorgen med avseende på bl.a. på hemspråksstödets omfattning och
inriktning. I en slutrapport, Barns villkor i förändringstider (1994:4 ), kon-
staterar Socialstyrelsen bl.a. att andelen bam som får hemspråksstöd i barn-
omsorgen har minskat. Skillnaderna mellan kommunerna i detta avseende är
emellertid stora. Orsakerna härtill är flera, bl.a. att antalet bam med invand-
rarbakgrund i vissa mindre kommuner är litet och att efterfrågan har minskat.
Huvudorsaken bedöms dock i de flesta fall vara de besparingskrav som
finns. Styrelsen har i en tidigare rapport, Barnomsorg i förändring, konsta-
terat att en vidare granskning behöver göras för att det skall kunna avgöras
om besparingarna i högre grad läggs inom verksamheten för invandrar- och
flyktingbarn än för andra bam.
Socialdepartementet har t.o.m. år 1994 fördelat medel ur Allmänna arvs-
fonden för att ge bl.a. frivilligorganisationema möjlighet att inom barnom-
sorgen sprida kunskap om invandrar- och flyktingbarns situation i Sverige.
Fem miljoner kronor per år har under en treårsperiod stått till förfogande för
detta ändamål.
Den svenska kommittén för FN:s familjeår har av regeringen fått tio
miljoner kronor ur Allmänna arvsfonden att fördela till utvecklingsprojekt
med anknytning till handlingsplanen för det svenska familjeåret. Ca
4,3 miljoner kronor har fördelats vid en första ansökningsomgång. Drygt en
miljon kronor av dessa medel har fördelats till projekt som på ett eller annat
sätt berör invandrarbarn- och ungdom. 4
4 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 131
Familjehemsvården är den mest använda vårdformen för de bam och ung- Skr. 1994/95: 131
domar som är i behov av samhällets omhändertagande. Socialtjänsten har
länge utsatts för kritik för brister i familjehemsvården bl.a. när det gäller upp-
följning av barnens situation och stöd till familjehemmen. Regeringen har
med anledning härav i mars 1993 uppdragit åt Socialstyrelsen att utveckla och
stärka familjehemsvården. I uppdraget har särskilt angivits att Socialstyrelsen
skall följa utvecklingen för invandrarbarn i familjehemsvården och bedöma
om åtgärder krävs för denna grupp bam, särskilt ifråga om möjligheten att
bibehålla kontakt med den egna kulturen.
Frågor om flyktingbarns situation tas i ökande omfattning också upp i
internationella sammanhang, exempelvis inom Europarådet. Vid en stor kon-
ferens i Madrid i november/december 1994, arrangerad av Europarådet,
diskuterades ingående bl.a. den svåra situation invandrarbarn kan hamna i om
de kommer i kläm mellan normer och värderingar i det omgivande samhället
och de ofta annorlunda normer och värderingar som föräldrarna har med sig
från hemlandet.
Invandrarverket fördelar s.k. organisationsstöd till invandrarnas riksorganisa-
tioner enligt förordningen (1986:472) om statsbidrag till invandrarnas riks-
organisationer. Regeringen beslutar, efter förslag i Invandrarverkets anslags-
framställning, vilka organisationer som för nästkommande bidragsår skall
vara statsbidragsberättigade. För att reguljärt statsbidrag skall kunna utgå till
en organisation krävs bl.a. visst minsta medlemsantal och att organisationen
har haft en stabil verksamhet under några år. Under bidragsåret 1994/95 har
bidrag beviljats enligt förordningen med 14 mkr till riksorganisationer och
samarbetsorgan bland invandrarnas riksorganisationer.
Nyare och mindre riksorganisationer har stötts med projektbidrag genom
beslut av Invandrarverket. Högst 1 miljon kronor har fått användas som stöd
till etablering och utveckling av riksorganisationer bland invandrare. Totalt
disponerar Invandrarverket ca 7 mkr för projektbidrag under innevarande
budgetår. Av anslaget för projektbidrag har bl.a. Sociala Missionens projekt
för återvandringsstöd bekostats.
Regeringen förlängde i juni 1993 Invandrarverkets uppdrag att fördjupat
följa utvecklingen av riksorganisationer som har sin nationella, etniska eller
språkliga bakgrund i f.d Jugoslavien. Verket har redovisat uppföljningen till
regeringen i oktober 1994. Av redovisningen framgår att riksorganisationerna
med bakgrund i f.d. Jugoslavien inte förändrats lika mycket som föregående
år. De riksförbund som bildades 1992, Makedonska riksförbundet och
Bosnien-Hercegovina riksförbund, har nu stabiliserats och har en omfattande
verksamhet. Regeringens avsikt är att de, tilsammans med ytterligare några
nya organisationer, skall beviljas reguljärt statsbidrag enligt förordningen
under nästa budgetår. Regeringen har i budgetpropositionen föreslagit en
förstärkning av anslaget för organisationsstöd med ca 2 mkr. Riksdagen har
50
vidare föreslagits att Bosnien-Hercegovina riksförbund under innevarande
budgetår 1994/95 skall erhålla 450 000 kronor i ett särskilt stöd på grund av
organisationens starka expansion och betydelsefulla insatser.
I betänkandet Organisationernas bidrag (SOU 1993:71) redovisar Utred-
ningen om statens stöd till ideella organisationer förslag som även gäller
stödet till invandrarnas organisationer. Utredningen har remissbehandlats och
bereds nu inom Civildepartementet. Även invandrar- och flyktingpolitiska
kommittén, som nu ersätts av två kommittéer, har haft att behandla frågor
som rör organisationerna, t.ex. huruvida en tidsgräns skall kunna bestämma
hur länge människor som bosatt sig i Sverige och deras ättlingar skall kunna
betecknas som invandrare. Frågorna kvarstår att belysa för den kommitté som
skall se över invandrarpolitiken. Kommittén skall även belysa möjligheterna
att stärka invandrarnas deltagande och delaktighet i samhällslivet genom ett
ökat ansvarstagande för organisationsstödets hantering från organisationernas
sida. Kommittén skall i sitt arbete även samråda med invandrarorganisa-
tionema.
Stöd till invandrarnas trossamfund utgår som tidigare från Civideparte-
mentets anslag. Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund fördelar
medlen. I nämnden ingår företrädare för de frikyrkliga samfunden och
invandrarnas trossamfund.
Forskning om internationell migration och etniska relationer, ofta kallad
IMER, är ett mångvetenskapligt forskningsområde. Forskning bedrivs inom
många såväl samhällsvetenskapliga som humanistiska ämnen, vilket kräver
samordning och samarbete mellan både enskilda forskare och institutioner
samt högskolor.
Sedan Socialvetenskapliga forskningsrådet (SFR) inrättades år 1990 har
forskningsområdet fått en välbehövlig förstärkning. SFR har bl.a. gett stöd
till att knyta samman de centrumbildningar och forskningsmiljöer som upp-
stått vid ett stort antal högskolor. Med stöd av SFR har ett nationellt nätverk
byggts upp. Även ett antal lokala nätverk har fått stöd av rådet.
För budgetåret 1994/95 har SFR stött IMER-forskning med 13 miljoner
kronor. Den relativa andel av SFR:s medel som går till IMER-forskning har
därigenom fortsatt att öka.
SFR har i en nyligen utgiven katalog givit en överblick över IMER-
forskning under tiden 1990/91-1994/95 som finansierats av SFR.
Med inomvetenskapliga kriterier har IMER-forskningen hållit god kvalitet.
Det är dock oklart i vad mån denna forskning också kan sägas ha haft
relevans för utvecklingen på det invandrarpolitiska området i vid mening.
Regeringen har därför uppdragit åt den nya invandrarpolitiska kommittén att
analysera detta samband.
I september 1992 fick Sverige det tyska Carl Bertelsmann-priset för att den
långsiktiga svenska integrationspolitiken ansågs vara en förebild för en
Skr. 1994/95: 131
51
framtida europeisk invandrarpolitik. Den tidigare regeringen använde en del Skr. 1994/95: 131
av prissumman till att i juni 1994 arrangera ett internationelt symposium om
det mångkulturella samhället. Symposiet, som arangerades parallellt med
invandrarrådslaget i Västerås, samlade deltagare från ett flertal europeiska
länder samt från Canada och Australien. En slutsats från symposiet är att ett
mångkulturellt samhälle i sig innebär både möjligheter och risker. Att till-
varata ett sådant samhälles positiva möjligheter och att samtidigt förhindra
segregation och intolerans betraktas i de flesta invandringsländer som av-
görande framtidsfrågor. I detta arbete spelar det internationella erfarenhets-
utbytet en viktig roll.
Flera svenska frivilligorganisationer är aktiva inom invandrar-, flykting- och
biståndspolitiken. På central nivå samlas de största organisationerna i ett
flyktingpolitiskt råd, som är knutet till departementet och leds av statsrådet. I
rådet ingår ledamöter från Amnesty Internationals svenska sektion, Rädda
barnen, Svenska flyktingrådet, Svenska kyrkans församlingsnämnd,
Svenska röda korset, Sveriges frikyrkoråd och Riksförbundet för personal
vid invandrarbyråer och flyktingmottagningar (RIB). Dessutom ingår repre-
sentanter från berörda myndigheter, Svenska kommunförbundet, Landstings-
förbundet, Sveriges Advokatsamfund, riksdagspartierna och UNHCR.
Under budgetåret 1993/94 har flyktingpolitiska rådet haft tre samman-
träden. Rådet fungerar som ett samrådsorgan i olika flyktingpolitiska frågor.
En viktig roll spelar även invandrarnas och flyktingarnas egna organisa-
tioner. Det gäller både de organisationer som representerar arbetskrafts-
invandrarna och de med många flyktingar bland sina medlemmar. Dessa
organisationer gör värdefulla insatser inom flyktingmottagandet och i vissa
fall för att underlätta återvändande till hemlandet.
Invandrarministem har ett invandrarråd till sitt förfogande för samråd i in-
vandrarpolitiska frågor. Invandrarrådet har haft två sammanträden under
budgetåret. I rådet ingår ett 3O-tal företrädare för i princip de av invandrarnas
riksorganisationer som får statligt stöd. Under årets sammanträden, har bl.a.
EG-frågor, rörlighet bland invandrare samt invandrare och arbetslöshet
diskuterats. I juni 1994 hölls ett invandrarrådslag med temat Vår mång-
kulturella framtid.
Invandrarministem har även årliga återkommande kontakter med före-
trädare för invandrarnas trossamfund. Ett möte hölls i december 1993.
Invandrarverket har tagit initiativ till ett projekt - Kontaktnätet- som hand-
lar om att rekrytera s.k. flyktingguider till nyanlända flyktingar. Bakom pro-
jektet står, förutom Invandrarverket och Svenska kommunförbundet, ett åttio-
tal riksorganisationer såsom de politiska partierna, samtliga studieförbund, de
fackliga centralorganisationerna, Svenska kyrkan och en lång rad andra
trossamfund, idrottsrörelsen, Scoutförbundet, hyresgäströrelsen, handikapp-
rörelsen och i stort sett samtliga frivilligorganisationer på det sociala fältet Skr. 1994/95: 131
såsom Röda korset, Rädda Barnen m.fl.
Målsättningen för projektet är att varje intresserad flykting skall erbjudas
åtminstone ett kontaktnät i den kommun där han eller hon bor. Samman-
förandet av intresserade guider och flyktingar, som i allmänhet sker i kommu-
nernas regi, bör utgå från något slags gemensamma intressen. Värvning av
guider sker genom de lokala organisationerna och genom upprop till
allmänheten i vanligtvis kommunal regi. I mer än 150 kommuner finns nu
speciella grupper som arbetar med Kontaktnätet och fler än 3 500 guider är
för närvarande aktiva.
Sverige verkar aktivt i en rad internationella fora för att bidra till varaktiga
lösningar av både de problem som orsakar folkomflyttningar och av de kon-
sekvenser som följer därav.
Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor, med avseende på såväl
åtgärder för dem som tvingats på flykt (UNHCR, UNRWA) som insatser för
att komma åt grundorsaker till flykt.
Inom OECD är det av naturliga skäl den ekonomiska politiken i medlems-
länderna, arbetskraftsfrågoma etc. som bestämmer inriktningen av det migra-
tionspolitiska arbetet.
Europarådet är sedan länge ett viktigt forum för mellanstatlig dialog kring
integration av invandrare i medlemsländerna. Där har man också under en
följd av år arbetat med asylrättsliga spörsmål.
Den västeuropeiska integrationen har även immigrationspolitiska aspekter.
Som blivande medlem i EU kommer Sverige att delta i och bidra till det arbete
som bedrivs i syfte att avveckla eller förenkla gränskontrollen för personer.
Sverige har under åren 1992 och 1993 i flera fora verkat för att Europas
länder ska dela på ansvaret i den massflyktssituation som uppstått till följd av
kriget i f.d. Jugoslavien. Vid Europarådets möte för migrationsministrar i
Athen i november 1993 presenterades på svenskt intiativ ett resolutions-
förslag från sex länder (förutom Sverige; Danmark, Norge, Tyskland,
Schweiz och Österrike) med innebörden att rådets medlemsländer förbinder
sig att ta större ansvar för de människor som flyr det forna Jugoslavien. På
grund av motstånd från några länder kunde resolutionen inte antas på Aten-
mötet utan förslaget överlämnades till Europarådets Wiengrupp (se vidare
under Wienprocessen).
Även inom ESK har ett aktivt arbete bedrivits. Under år 1993, då Sverige
satt som ordförande, har regeringen verkat för att placera frågan om migra-
tionspolitiskt samarbete på ESK:s dagordning. Vid ESK:s ministermöte i
5 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 131
Rom i november 1993 beslutades, efter ett svenskt intiativ, att frågan om Skr. 1994/95: 131
massflykt ska tas upp på dagordningen i fortsättningen.
Efter Sveriges ansökan om medlemskap har en dialog med EU kommit att
utvecklas tillsammans med övriga kandidatländer. Detta har inneburit en
närmare kontakt med det migrationspolitiska arbetet inom EU. I samband
med att medlemskapsförhandlingarna inleddes inom migrationsområdet i
november, förelädes Sverige de rättsakter som inom EU gäller inom området.
En analys av dessa har visat att Sverige inte kommer att ställas inför krav på
mer genomgripande förändringar av den politik som fastlagts och tillämpas av
vårt land.
Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor har även
under den nu aktuella perioden varit betydelsefullt, främst av två skäl. Dels är
utvecklingen i vårt östra närområde ett gemensamt nordiskt intresse, dels är
det faktum att tre nordiska länder parallellt sökt inträde i EU ett förhållande
som, trots att förhandlingarna sker helt självständigt, naturligtvis ger anled-
ning till samråd. Den nordiska passfriheten är en gemensam dimension inför
ett kommande inträde i EU.
Sverige har vidare aktivt verkat för att göra biståndet till flyktingar mer
effektivt. FN-organens administrativa struktur och kapacitet, främst UNHCR
och FN:s program för livsmedelsbistånd, ses över i syfte att göra dem effek-
tivare. En ökad samordning och effektivisering inom FN-systemet behövs.
Sveriges finansiella bidrag till de internationella flyktingprogrammen är be-
tydande. Sverige är bland de fem största bidragsgivaren till UNHCR och till
UNRWA. De svenska bidragen till FN:s livsmedelsprogram (WFP) för flyk-
tingar är bland de största och mest flexibla.
Under åren 1993 och 1994 har Sverige, bl.a. via SIDA:s katastrofmedel,
gjort stora insatser till förmån för flyktingar i olika regioner, ofta i nära sam-
arbete med enskilda organisationer.
Vidare utgår svenskt ekonomiskt stöd till internationella organisationer
som Internationella Rödakorskommittén och Rödakorsföreningars förbund,
där många av insatserna görs till förmån för flyktingar.
Dessutom utgår bidrag till flyktinginsatser som genomförs av eller i sam-
arbete med svenska enskilda organisationer.
En del av de svenska bidragen till flyktingprogram och för intemflyktingar
under kalenderåret 1993 fördelar sig enligt följande:
(mkr)
UNHCR
UNRWA
WFP
596
130
331
FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) inrättades 1950 utifrån behovet att lösa
de europeiska flyktingarnas problem efter andra världskriget. UNHCR:s
grundläggande mandat, att ge rättsligt skydd åt personer som på grund av
54
välgrundan fruktan för förföljelse flytt sitt hemland, finns nedlagt i 1951 års Skr. 1994/95: 131
flyktingkonvention och 1967 års tilläggsprotokoll. Genom utvecklingen efter
undertecknandet av flyktingkonventionen, finns i dag huvuddelen av världens
flyktingar i tredje världen vilket gjort att inslaget av materiellt bistånd har ökat
kraftigt.
UNHCR:s mandat kan förlängas vart femte år av Förenta Nationernas
generalförsamling. Verksamheten är huvudsakligen finansierad genom fri-
villiga bidrag från givarländema. De fyra största är USA, EG, Japan och
Sverige. UNHCR leds av en styrelse (exekutivkommitté) som fastlägger
organisationens övergripande målsättning och behandlar flyktingkommissa-
riens förslag till budget. Huvudkontoret ligger i Geneve och verksamheten
karakteriseras bl.a. av ett nära samarbete med enskilda organisationer, såväl
internationella som nationella.
Världens flyktingsituation har förändrats kraftigt under tiden efter
UNHCR:s grundande. De flesta flyktingrörelser sker i dag mellan länder i
tredje världen. Antalet flyktingar uppskattas till drygt 18 miljoner och minst
lika många intemflyktingar. En orsak till denna utveckling är det ökade antalet
s.k. komplexa katastrofer. Dessutom är flera av de största flyktingproblemen
fortfarande olösta (Afghanistan, Afrikas Hom, Södra Afrika).
UNHCR strävar efter att finna varaktiga lösningar på flyktingproblemen
och brukar ange tre möjligheter:
- frivillig repatriering,
- integration i första asylland,
- överföring till tredje land.
UNHCR har fokuserat sina ansträngningar på att hjälpa flyktingar att åter-
vända till sina hemländer och frivillig repatriering har allt tydligare kommit att
framstå som den enda möjliga lösningen på flertalet av världens flykting-
problem. Endast i undantagsfall och då det kan motiveras utifrån den enskil-
des säkerhetssituation, eller då det gäller fysiskt eller psykiskt handikappade,
har omplacering till tredje land blivit aktuell. Under det senaste året har flyk-
tingar återvänt till bl.a. Afghanistan, Etiopien, Sydafrika, Guatemala och
Kambodja.
Under flyktingkommissarie Sadako Ogatas ledning är det tydligt att
UNHCR ser på sin skyddsroll i ett bredare perspektiv och söker nya
lösningar på den allt med komplicerade flyktingproblematiken. De senaste
årens ökade flyktingproblem har ställt stora krav på UNHCR, vilket inneburit
en dryg fördubbling av budgeten. Sverige och de nordiska länderna har varit
mycket aktiva i styrelsen och medverkat till att stärka UNHCR.
Katastrofinsatser och samarbete
Förebyggande insatser, ökad katastrofberedskap, behovet av varaktiga lös-
ningar och samarbete med andra organisationer är områden av särskild be-
tydelse för UNHCR. Sverige har särskilt uppmärksammat behovet av att se
55
till de bakomliggande orsakerna till flyktingproblematiken, bl.a. respekten för Skr. 1994/95: 131
de mänskliga rättigheterna i flyktingarnas ursprungsländer. UNHCR:s för-
måga att spela en mer direkt roll i svåra krigs- och katastrofsituationer har
satts på prov under året. Detta gäller framför allt i f.d. Jugoslavien där
UNHCR är s.k. "lead-agency" inom FN-familjen och har huvudansvaret för
världsorganisationens arbete. Insatsen i f.d. Jugoslavien samt i Rwanda har
inneburit ett vidgande av mandatet till arbetsuppgifter som ligger utanför
organisationens traditionella arbetsområde.
I takt med att allt fler ansvarsområden läggs på UNHCR framstår behovet
av samordning med andra organisationer, inom och utanför FN-familjen,
som allt mer tydligt. Detta samarbete gäller såväl inom katastrofområdet som
för att möta problematiken kring intemflyktingar, integration av återvändande
flyktingar samt för att angripa grundorsakerna till flykt.
Inom FN-familjen kan nämnas FN:s livsmedelsprogram (WFP) som
övertagit hela ansvaret för livsmedelsbistånd till flyktingar, FN:s utvecklings-
program (UNDP), FN:s barnfond (UNICEF) samt det nyligen inrättade
Department for Humanitarian Affairs (DHA).
FN:s organ för bistånd åt Palestinaflyktingar (UNRWA) kom till år 1949 för
att bistå de palestinska flyktingar som blivit hemlösa på grund av det arabisk-
israeliska kriget år 1948. UNRWA:s högkvarter ligger f.n. i Wien men skall
enligt riktlinjer från generalförsamlingen och beslut av generalsekreteraren
under 1995 successivtflyttas till Gaza. UNRWA har fältkontor i sitt
verksamhetsområde, vilket omfattar Jordanien, Libanon, Syrien, Västbanken
och Gaza.
UNRWA har kommit att spela en viktig roll vad gäller insatser inom ut-
bildning, hälsovård och social service bland palestinska flyktingar. Till skill-
nad från UNHCR har UNRWA inget direkt mandat när det gäller flyktingar-
nas rättsliga skydd, men utövar en viss skyddsfunktion genom sin närvaro i
länderna.
Under åren har nya flyktingar tillkommit, framför allt efter kriget år 1967
då Israel ockuperade Västbanken, Gaza och Golanhöjdema. De höga födelse-
talen har därtill gjort att denna flyktinggrupp, som år 1948 uppgick till en halv
miljon, i dag är mer än fem gånger så stor. I dag är ca 3 miljoner palestinier
registrerade hos UNRWA varav cirka en tredjedel befinner sig i flyktingläger.
Jordanien har det största antalet palestinska flyktingar, ca 1 miljon. Övriga
finns i Libanon, Syrien, på Västbanken och i Gazaområdet.
Avtalet den 13 september 1993 mellan Israel och PLO skapade över en dag
en ny situation på Västbanken och i Gaza som också får konsekvenser för .
UNRWA och dess arbete. UNRWA utgör i dag "civil administration" inom
centrala sektorer, främst utbildning och hälsovård. UNRWA söker i ökad
utsträckning samordna sin verksamhet med den nya palestinska administra-
tionen. Syftet är ytterst att trappa ner verksamheten.
56
Flyttningen av högkvarteret till Gaza har betydelse i detta sammanhang. Skr. 1994/95: 131
Dock gäller att UYNRWA under överskådlig tid kommer att ha ett huvud-
ansvar för flyktingarna i Syrien, Libanon och Jordanien.
International Organization for Migration (IOM), med säte i Geneve grundades
år 1951. Verksamheten består av rådgivning till regeringar i migrationsfrågor,
utbytesprogram, praktikprogram, främjande av återvandring samt transport
av flyktingar och migranter. Transport verksamheten är särskilt omfattande
och sker ofta i samarbete med UNHCR.
Medlemskapet i IOM ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i organisatonens
olika verksamheter. Sverige har under en lång tid haft ett praktiskt inriktat
samarbete med IOM avseende transport till Sverige av kvotflyktingar m.fl.
och från Sverige av återvandrare.
Under de senaste åren har IOM spelat en mer aktiv roll än tidigare, främst
som en följd av utvecklingen i f.d. Sovjetunionen och i Central- och Öst-
europa. IOM har under år 1993 öppnat ett nytt regionkontor i Helsingfors för
att bättre möta behoven i Ryssland och Baltikum.
Genom en särskild konferens mellan länderna kring Östersjön för att
motverka illegala flyktingströmmer över Östersjön har IOM:s regionkontor i
Helsingfors fått i uppdrag att verkställa ett av länderna godkänt tvåårigt
åtgärdsprogram angående framförallt de baltiska staterna.
Regeringen har under år 1993 beslutat att bidra med 2 mkr fördelat lika på
två projekt. Det ena projektet avsåg "Humanitarian Return Programme". Det
andra projektet avsåg "Migration Information Programme (MIP)" för studier
rörande potentiella migranter i Öst- och Centraleuropa.
I maj 1994 beslutade regeringen att lämna bidrag om 200 000 kr till IOM
för dess verksamhet för migrationspolitiskt samarbete mellan stater i
Östersjöområdet.
Vidare har regeringen i september 1994 beslutat att lämna bidrag om
190 000 kronor till International Centre for Migration Policy Development
(ICMPD) i Wien för att göra en analys av förutsättningarna för en svensk-
rysk samverkan i migrationsfrågor.
Inom OECD finns sedan år 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor, den
s.k. Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s
råd. Sverige har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är att
analysera sambandet mellan migration och den ekonomiska utvecklingen i
OECD-ländema. Ett arbetsområde för gruppen är att studera vilka effekter de
senaste årens förändrade migration har och kan förväntas få för berörda
arbetsmarknader och för den sociala utvecklingen i ut- och invandringsländer.
Under senare år har gruppens arbete starkt påverkats av den växande insikten
57
om behov av samordning mellan invandringsländema för att på sikt påverka Skr. 1994/95: 131
bakgrundsorsakema till utvandring.
Inom OECD:s ram pågår sedan flera år tillbaka ett viktigt arbete med att i
en årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och migrations-
data från medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten. Rapporten har i dag
en ställning som ett av de viktigaste referensverken inom området. Arbetet
sker i en grupp, som består av både forskare och representanter för ländernas
regeringar. I gruppen ingår även några länder utanför OECD-kretsen,
nämligen, Bulgarien, Rumänien, Polen, Tjeckoslovakien och Ungern.
Sverige har under perioden december 1993 till november 1994 ingått i ESK:s
trojka, den europeiska samarbets- och säkerhetskonferensen, numera organi-
sationen för säkerhet och samarbete (OSSE). Den svenska regeringen ser
ESK som ett genom sin breda medlemsbas värdefullt forum för behandling
av migrationsfrågor. Massmigrationsfrågan, som berör fundamentala mänsk-
liga rättigheter, får i OSSE ses som en del av dess konfliktförebyggande och
krishanterande verksamhet. I deklarationen från toppmötet i Budapest i
december 1994 betonas samarbetet med andra relevanta internationella
organisationer. Sverige har verkat för att ESK/OSSE stärker sin kompetens
att hantera frågan inom ramen för det breda säkerhetsbegreppet.
Även andra migrationsfrågor har tagits upp i det tidigare ESK, bl.a. vid
seminarier då man behandlat minoritetsfrågor.
CDMG
Europarådets migrationskommitté (CDMG) arbetar huvudsakligen med frågor
rörande flyktingars och invandrares integration i invandringsländema.
I de flesta länder i Europa upplever idag flyktingar och invandrare
svårigheter i sin integration. Över hela Europa finns vidare tendenser till ökad
rasism och främlingsfientlighet. I denna situation är det allt viktigare att
länderna i ökad utsträckning tar del av varandras erfarenheter på dessa
områden. CDMG:s arbete är inriktat på ett sådant utbyte.
Under år 1994 har CDMG arrangerat ett antal konferenser där man med
utgångspunkt i erfarenheter i olika länder diskuterat praktiska åtgärder för att
stödja invandrares integration. Bland de områden som har berörts under året
är invandrarkvinnors situation, åtgärder mot rasistiskt våld och medias roll
för invandrares integration. Under 1995 kommer vidare att arrangeras bl.a.
en konferens om s.k. invandrartäta bostadsområden.
Bland CDMG:s övriga verksamhet kan nämnas ett jämförande projekt om
vissa europeiska länders, däribland Sveriges, återvandringspolitik och om
"short-term migration" mellan öst- och västeuropeiska länder. Vidare har
58
CDMG initierat en studie rörande invandrares religiösa förhållanden. Skr. 1994/95: 131
Avsikten är att studera i vad mån det är möjligt för invandrare i Europa att
leva i enlighet med sin religiösa uppfattning och, om inte, vilka åtgärder som
behövs för att säkerställa detta.
CAHAR
Europarådets expertkommitté för asylrättsliga frågor (CAHAR) möts regel-
bundet två gånger per år. En av de viktigaste uppgifterna för kommittén är att
ge deltagarna möjlighet att utbyta erfarenheter och informera varandra om för-
ändringar av den asylrättsliga lagstiftningen i respektive land. Syftet är att
främja utvecklingen av en gemensam syn bland medlemsländerna om hur
man bör lösa gemensamma problem inom det asylrättsliga området. Under år
1994 har man i kommittén bl.a. utarbetat ett förslag till rekommendationer för
hur mottagandet av asylsökanden vid flygplatser bör ske, vilket därefter har
antagits av Europarådets ministerkommitté. Man har vidare under året
diskuterat frågor som "säkra länder" ur transitländernas perspektiv och fri-
villigt återvändande av avvisade asylsökande och andra utlänningar.
Wienprocessen
I januari 1991 hölls en ministerkonferens (immigrationsministrarna) i
Europarådets regi i Wien om migration från Öst- och Centraleuropa. Ministrar
från såväl väst som öst deltog. Konferensen antog en deklaration med re-
kommendationer som uttryckte såväl mottagande västländers som öststaternas
intressen.
För uppföljning av konferensen tillsattes en grupp av "Senior Officials”
från alla deltagande länder, den s.k. Wiengruppen. Denna var administrativt
knuten till Europarådet.
Vid Wiengruppens möte i juli 1993 diskuterades hur Europas länder rim-
ligen borde förhålla sig mot bakgrunden av risk för ytterligare massflykt-
situationer av det slag som kriget i f.d. Jugoslavien kommit att orsaka.
Wiengruppen har vid sina övriga möten under år 1993 och första halvåret
1994 diskuterat frågor om mer solidariska mottagningserbjudanden och
behoven av rättsligt skydd som massflyktssituationer aktualiserar.
Vid en ministerkonferens i Europarådets regi i Aten i november 1993
presenterade Sverige tillsammans med fem andra länder ett förslag till resolu-
tion om bördefördelning i massflyktssituationer. Förslaget antogs inte av
ministrarna utan hänsköts till Wiengruppen för vidare beredning.
Vid Wiengruppens möte i januari 1994 fortsatte arbetet med resolutions-
utkastet utan att någon resolution kunde antas. Wiengruppen träffades för
sista gången i september 1994. Vid mötet beslutades att gruppen skulle läggas
ner. Beslutet fattades bl.a. mot bakgrund av att flertalet Öst- och Central-
europeiska stater nu är medlemmar i Europarådet och att flera av gruppens
frågor lösts eller avförts från dagordningen. En del frågor kvarstod vid Wien-
59
gruppens nedläggning. Dessa frågor anses bäst kunna lösas i Europarådet Skr. 1994/95: 131
och i Berlin/Budapestprocessen.
EES-avtalet
Sverige blev en del av EG:s regelverk vad gäller den fria rörligheten för
personer när EES-avtalet trädde i kraft den 1 januari 1994. Att avtalet omfattar
denna frihet är en betydelsefull nyhet i EFTA-länders relationer till EU. EES-
avtalet innebär att EES-medborgare får rätt att fritt flytta mellan de avtals-
slutande länderna för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera, bo
och leva - enligt ett för hela EES gemensamt regelsystem. En gemensam
arbetsmarknad har skapats där medborgare i EU- och EFTA-ländema har rätt
att utan krav på arbetstillstånd ta arbete var som helst inom hela EES-området.
Reglerna innebär förbud mot diskriminering på grund av medborgarskap när
det gäller sysselsättning, lön, arbetsvillkor liksom sociala och skattemässiga
förmåner m.m. Den fria rörligheten omfattar också familjemedlemmar.
Avskaffandet av de inre EU-gränsema
EU-arbetet med den fria rörligheten för personer och genomförandet av den
inre marknaden omfattar också avskaffandet av de inre EU-gränsema. Gräns-
kontrollfrågor regleras inte i EES-avtalet och Sverige blir således inte del-
aktigt i det arbetet förrän EU-medlemskapet träder i kraft. Avskaffandet av
kontrollerna vid de inre gränserna inom EU aktualiserar behovet av att stärka
kontrollen vid de yttre gränserna och att samarbeta på immigrationsområdet
och brottsbekämpningens område för att upprätthålla en hög säkerhetsnivå.
Syftet med arbetet med dessa s.k. kompensatoriska åtgärder är att motverka
att avskaffandet av EU:s inre gränser skall få en negativ verkan i form av
ökad terrorism, illegal invandring, narkotikasmuggling och annan gräns-
överskridande brottslighet. Alternativ till gränskontroller kan t.ex. vara att
EU-ländema uppträder gemensamt gentemot medborgare från icke-EU-länder
(kontroll vid EU:s yttre gräns) eller former för samverkan mellan medlems-
staternas administrationer samt uppbyggnad av datanät och databanker.
Målet att avveckla personkontrollerna vid de inre EU-gränsema har sin
grand i Romfördraget men det är i dagsläget EU:s medlemsländer som har
kompetens i fråga om lagstiftning, dvs. immigrations- och gränskontroll-
frågor vad avser personer ligger utanför EG-rätten. I och med Maastricht-
fördragets ikraftträdande den 1 november 1993 fördes detta mellanstatliga
samarbete in under den s.k. tredje pelaren. Ett omfattande arbete har bedrivits
på mellanstatlig nivå inom EU vilket bl.a. lett fram till två konventionstexter.
Den första behandlar vilket EU-land som är ansvarigt för att i sak pröva en
asylansökan (den s.k. Dublinkonventionen) och den andra hur kontrollen vid
EU:s yttre gräns skall genomföras (den s.k. yttre gränskontrollkonvention-
en). Dublinkonventionen har hittills ratificerats av åtta länder och beräknas
60
träda i kraft under år 1995. Yttre gränskontrollkonventionen är ännu inte Skr. 1994/95: 131
undertecknad på grund av en tvist mellan Storbritannien och Spanien om
Gibraltar.
Vidare har EU-kommissionen utnyttjat sin initiativrätt enligt Maastricht-
fördraget och presenterat ett reviderat förslag till yttre gränskontrollkonven-
tion. I detta förslag tar man hänsyn till EES-avtalets och Maastrichtfördragets
ikraftträdanden. En tredje konvention om ett europeiskt informationssystem
(EIS) är under utarbetande. EIS skall komplettera yttre gränskontrollkonven-
tionen och möjliggöra det informationsutbyte mellan länder som förutses i
denna.
EG-rättens regler om fri rörlighet för personer är inte utan undantag.
Medlemstaterna får behålla lagar som föreskriver särskild behandling av
utlänningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa.
Restriktionerna kan dock inte användas som stöd för generella administrativa
åtgärder som medför ytterligare gränsformaliteter vid den inre gränsen utöver
bevis på medborgarskap.
Frågor om begränsning i inreserätten och om avlägsnande behandlas i
direktiv 64/221/EEG. I artikel 3 stadgas att åtgärder vidtagna med hänsyn till
allmän ordning och säkerhet uteslutande skall grunda sig på personens eget
uppförande. Tidigare domar för brott skall inte i sig vara tillräcklig grund för
att neka inresa.
Avlägsnande på allmänpreventiv grund är förbjudet. Det får inte tjäna
värdlandets ekonomiska intressen. Narkotikabrott har befunnits vara en legi-
tim grund för avlägsnande. Utöver den störning av samhällsordningen som
varje lagöverträdelse innebär skall brottet utgöra ett reellt och allvarligt hot
mot grundläggande samhällsintressen. Åtgärder för att skydda sådana
intressen får visserligen vara formellt diskriminerande, på så vis att de gäller
enbart utlänningar, men dessa skall behandlas rättvist efter samma grunder
som landets egna medborgare. Beslut om avlägsnande måste vara motiverade
och kunna överklagas.
I mars 1992 tillsatte regeringen en interdepartemental arbetsgrupp med
uppgift att utreda frågor rörande gränskontroller inför de kommande förhand-
lingarna om svenskt medlemskap i EU. Arbetsgruppens slutrapport lades
fram i november 1993. Denna rapport har följts av ytterligare två utredningar
som gjorts i justitiedepartementet och som rör gränskontroller i ett EU-
perspektiv.
Unionsfördraget
Vid EG:s statschefsmöte i Maastricht i december 1991 skrev man för första
gången in immigrations- och flyktingpolitiska frågor i Romfördraget.
Viseringsfrågorna fördes sålunda in under EG-kompetensen i Artikel 100c
av det reviderade Romfördraget samtidigt som grunden lades för fortsatt
mellanstatligt arbete, under den s.k. tredje pelaren i Maastrichtfördraget vad
gäller asylfrågor, invandringspolitik och visst polisiärt samarbete. Detta inne-
61
bär att det mellanstatliga arbete i vilket man bl.a. arbetat fram de två ovan Skr. 1994/95: 131
nämnda konventionerna förs in i den s.k. tredje pelaren tillsammans med
bl.a. polisiära frågor och säkerhetsfrågor.
Unionsfördragets s.k. tredje pelare har en något annan ram än de frågor
som strikt faller under Romfördraget i det att både EU:s kommission och
medlemsstaterna har initiativrätt. En nyhet för det mellanstatliga arbetet som
EU-länderna tidigare ägnat sig åt på detta område är att det nu finns en
möjlighet att, om man så önskar, föreskriva i konventionerna att EG-
domstolen har rätt att tolka dem och slita tvister vad gäller tillämpningen.
Dessutom skall Europaparlamentet regelbundet informeras och konsulteras i
dessa frågor.
Maastrichtfördragets ikraftträdande har inneburit införandet av en ny sam-
arbets- och beslutsordning. En samordningskommitté bestående av höga
ämbetsmän (den s.k. K.4-kommittén) har upprättats. Under denna finns tre
styrgrupper och ett tjugotal arbetsgrupper. När frågor beretts i arbets-
grupperna hänskjuts de först till ansvarig styrgrupp och sedan till K.4-
kommittén. När K.4-kommittén behandlat frågan går den till Coreper (Comité
des Répresentants Permenents - medlemsländernas ambassadörer hos EU i
Bryssel) och slutligen till Ministerrådet som fattar eventuella beslut.
Förutom de delar som fördes in i Romfördraget antog EG:s stats- och
regeringschefer också en rapport från immigrationsministrama om att starta
förberedelser för en harmoniserad invandrings- och asylpolitik och ett
arbetsprogram lades fram.
En gång under varje EU-ordförandeskap hålls möte angående immigra-
tionsfrågor på ministernivå. Vid dessa möten hade Sverige tidigare haft status
som s.k. likasinnat land, vilket inneburit att den svenska ministern inbjudits
till ett informationsmöte som hållits efter det att EU:s ministrar avslutat sina
överläggningar. I juni 1994 undertecknades Sveriges anslutningsfördrag
vilket innebar att Sverige fick status som aktiv observatör. Detta har inneburit
att Sverige under hösten 1994 deltagit såväl i minstermöten som i de möten
som de olika grupperna inom strukturen kring K.4-kommittén hållit.
Anslutningsfördraget
Sveriges medlemskapsförhandlingar med EU inleddes den 1 februari 1993
och avslutades den 1 mars 1994. Anslutningsfördraget undertecknades i juni
1994. Som ovan nämnts innebar undertecknandet att en fas av aktivt
observatörskap inleddes. Denna fas kommer att den 1 januari 1995 övergå i
ett fullvärdigt medlemskap.
Av anslutningsfördraget följer att Sverige förbinder sig att ansluta sig till
de konventioner och instrument som vid tiden för anslutningen är öppna för
undertecknande av de nuvarande medlemstatema på rättsväsendets och
inrikespolitikens område. Dessa är oskiljaktigt förbundna med förverklig-
andet av Maastrichtfördragets mål. För närvarande är det bara Dublin-
konventionen som är öppen för undertecknande av de nuvarande medlem-
62
staterna. Sverige har även förbundit sig att anta de konventioner och instru- Skr. 1994/95: 131
ment som rådet utarbetat enligt avdelning VI i Maastrichfördraget och som
medlemstatema rekommenderats att anta. Yttre gränskontrollkonventionen är
under utarbetande enligt avdelning VI i Maastrichtfördraget. I en förklaring
som fogats till slutakten godtar Sverige det som de nuvarande medlemstatema
eller rådet på dagen för anslutningen redan har enats om och kommer följ-
aktligen att delta i fortsatta förhandlingar rörande konventioner och instrument
bara med avseende på sådana frågor som återstår att lösa.
Schengenavtalet
Parallellt med EU:s arbete har Frankrike, Tyskland och Benelux-länderna
slutit det s.k. Schengenavtalet om avskaffandet av dessa staters inre gränser.
Avtalet kan sägas vara svaret på EU:s ursprungsstaters önskan att ytterligare
fördjupa samarbetet vad gäller avvecklandet av de inre gränserna som dittills
förlupit relativt långsamt. Schengensamarbetet har varit, och är fortfarande,
en motor eller ett slags laboratorium för EU-arbetet på detta område.
Avtalet har i dag undertecknats av Frankrike, Tyskland, Belgien, Neder-
länderna, Luxemburg, Italien, Spanien och Portugal och nu senast av den
nionde medlemmen Grekland. Danmark och Österrike har ansökt om ob-
servatörskap i Schengensamarbetet, något som på sikt torde leda till medlem-
skap. I juni 1990 undertecknades Schengenavtalets tillämpningskonvention
som med sina 142 paragrafer lägger grunden för det praktiska genomförandet
av avvecklingen av de inre gränserna. Såvitt nu kan bedömas träder tillämp-
ningskon ventionen i kraft tidigast andra halvåret 1994 eller första halvåret
1995.
Schengenavtalets tillämpningskonvention innehåller bestämmelser om
avskaffandet av alla personkontroller vid de inre gränserna. Dessa kom-
pletteras av en lång rad s.k. kompensatoriska åtgärder och många av dessa är
desamma eller liknande dem man kommit fram till i EU-arbetet. I takt med att
bestämmelser som binder alla EU-länder träder i kraft kommer dessa
bestämmelser att gälla framför tillämpningskonventionens. Eftersom inte alla
EU-länder deltar i Schengen så inställer sig frågan hur EU och Schengen
förhåller sig till varandra. Det faktum att inte alla EU-länder deltar i Schengen
torde komplicera implementeringen av avtalet.
Kulturdepartementet och Invandrarverket har kontakter med migrations-
myndighetema i de baltiska staterna, främst i Estland för utbyte av informa-
tion. Kulturdepartementet har beviljats medel ur det s.k. suveränitetsstödet
för kurser i inresekontroll och liknande för estniska migrationsmyndigheter
och ett utbildningsprogram har påbörjats.
Under år 1993 inleddes på svenskt initiativ ett samarbete i migrations-
frågor på statssekreterarnivå mellan staterna kring Östersjön samt Norge och
63
Vitryssland. Arbetet har nu formaliserats och projekt drivs i lOMs regi. Även Skr. 1994/95: 131
UNHCR deltar i arbetet.
De nordiska regeringarnas samrådsgrupp för flyktingfrågor (NSHF) har
under år 1993 haft tre möten och ett särskilt invandrarministermöte. Vid
mötena har bl.a. avsatts tid för diskussion med FN:s Flyktingkommissaries
representant för Norden och Baltikum samt en representant för IOM.
Ordförandeskapet har under år 1994 handhafts av Danmark. NSHF:s policy-
inriktade funktion har fortsatt under det danska ordförandeskapet och delvis
utbyggts. Detta har bedömts viktigt också med anledning av de nordiska
ländernas anslutningar till EU. Beroende på situationen i f.d. Jugoslavien har
samrådsgruppen under året tillsatt en arbetsgrupp med representanter från
samtliga nordiska länder angående återvandringsproblematiken till det f.d.
Jugoslavien. Under året har också de nordiska länderna i enlighet med den
nordiska passkontrollöverenskommelsen kontinuerligt informerat varandra
om förestående ändringar i den nationella visumpolitiken.
Det nordiska utlänningsutskottet har regelbundna samrådsmöten med
företrädare för de nordiska utlänningsmyndighetema, det senaste i oktober
1994. Utskottet ansvarar bl.a. för övervakning av hur den nordiska pass-
kontrollöverenskommelsen tillämpas. I mötena deltar även representanter för
berörda departement.
I den nordiska migrationsgruppen, som organisatoriskt hör till Nordiska
ministerrådet, behandlas frågor om samarbete mellan de nordiska länderna
om integration av flyktingar och invandrare. Gruppen tar på detta område
initiativ till och driver ett antal olika gemensamma projekt för erfarenhets-
utbyte och metodutveckling.
Under 1994 har gruppen lagt fram rapporter om opinionsbildning om
invandrare i de nordiska länderna samt om Islam och Buddhism i Norden. I
övrigt har projekt drivits rörande bl.a. invandrare som företagare ("ethnic
business"), kvinnojourer för invandrarkvinnor, arbetsplatsen som mötesplats
mellan invandrare och värdbefolkningen samt mottagandet av traumatiserade
flyktingar.
Under år 1993 har de s.k. informella konsultationerna (tidigare 16-lands-
konsultationema) fått delvis förändrade arbetsförutsättningar genom att sam-
arbetsavtalet med UNHCR och IOM förnyats.
Konsultationerna, som numera benämns IGC, "Intergovemmental Con-
sultations", höll i november 1994 ett möte i Haag (Full Round), där verksam-
hetsberättelsen för 1994 gicks igenom och godkändes. En arbetsplan för år
1995 antogs och behandlar främst frågor om tillfälligt skydd, människo-
smuggling och återsändandefrågor. Arbetets mer långsiktiga och analytiska
64
karaktär har betonats, sålunda är t.ex. frågan om sambandet mellan de del- Skr. 1994/95: 131
tagande ländernas bistånds- och migrationspolitik ett viktigt arbetsområde.
Ett stort antal internationella frivilligorganisationer är aktiva inom såväl flyk-
tingbiståndet som det asylrättsliga området.
En sammanslutning av europeiska frivilliga organisationer (ECRE) har
tidigare presenterat ett flyktingpolitiskt program för Europa, vilket har disku-
terats inom ramen för det nordiska och det europeiska samarbetet samt inom
UNHCR.
International Council of Voluntary Agencies (ICVA) är en sammanslutning
av frivilliga organisationer med säte i Geneve.
Av de internationella frivilliga organisationer som mottar svenskt stöd kan
framför allt Internationella rödakorskommittén (ICRC) nämnas. ICRC är
formellt en schweizisk organisation och arbetar efter principerna i Genéve-
konventionerna (den grupp av avtal som gäller behandlingen av sjuka,
sårade, krigsfångar och civilpersoner under krig). ICRC:s arbete omfattar
skydd och bistånd till krigsfångar och civila internerade, internflyktingar,
efterforskning av saknade personer, förmedling av familjemeddelanden samt
informationsspridning om Genévekonventionerna och numera också mate-
riellt bistånd till nödlidande. Sverige bidrar årligen med ett bidrag till ICRC:s
reguljära budget samt till katastrofinsatser. Under budgetåret 1993/94
uppgick det svenska bidraget till ICRC till 234 miljoner kronor.
Internationella rödakorsfederationen (IFRC) verkar även till stöd för
flyktingar i världen genom nationella rödakorsorganisationer.
65
Skr. 1994/95: 131
CAHAR
CDMG
CPA
DHA
DO
EES
EG
ECRE
EFTA
ESK
EU
ICRC
ICVA
IOM
NSHF
OAU
OECD
OSSE
RRV
sfi
SFR
SIDA
UNDP
UNHCR
UNICEF
UNRWA
WFP
Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Territoral
Asylum, Refugees and Stateless Persons/Europarådets ad hoc-
kommitté för asylrätt och flyktingfrågor
Steering Committee on Migration/Europarådets styrkommitté för
migrationsfrågor
Comprehensive Plan of Action/Övergripande plan inom FN för
lösning av Indokinaflyktingamas situation
Department for Humanitarian Affairs/Avdelning inom FN för
humanitära frågor
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om eko-
nomiskt samarbete mellan EG och EFTA)
Den europeiska gemenskapen
European Consultation on Refugees and Exiles/Europeiska kon-
sultationen om flyktingar och andra personer i exil (samman-
slutning av frivilliga organisationer i Europa)
European Free Trade Association/Europeiska frihandelssamman-
slutningen
Den europeiska samarbets- och säkerhetskonferensen
Den europeiska unionen
International Committee of the Red Cross/Internationella röda-
korskommittén
International Council of Voluntary Agencies/Internationella rådet
för frivilliga organisationer
International Organization for Migration/ Internationella migra-
tionsorganisationen
Nordiska regeringarnas samrådsgrupp i flyktingfrågor
Organization of African Unity/Organisationen för afrikansk enhet
Organization for Economic Co-operation and Development/
Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa
Riksrevisionsverket
Svenskundervisning för invandrare
Socialvetenskapliga forskningsrådet
Styrelsen för internationell utveckling
United Nations Development Programme/FN:s utvecklings-
program
United Nations High Commissioner for Refugees/FN:s flykting-
kommissarie
FN:s barnfond
United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees
in the Near East/FNs hjälporganisation för Palestinaflyktingar
World Food Programme/Intemationella livsmedelsprogrammet
66
Skr. 1994/95: 131
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 december 1994
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Sahlin,
Hjelm-Wallen, Peterson, Hellström, Freivalds, Wallström, Persson, Tham,
Schori, Blomberg, Heckscher, Hedborg, Andersson, Uusmann, Nygren,
Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson
Föredragande: statsrådet Blomberg
Regeringen beslutar skrivelse 1994/95: 131 Invandrar-och flyktingpolitiken.
67
gotab 47526, Stockholm 1994