Prop
1994/95:112
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 10 november 1994
Mona Sahlin
Laila Freivalds
I propositionen föreslås att bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap.
1 § sekretesslagen skall innehålla ett enhetligt s.k. rakt skaderekvisit. Det
innebär att for alla uppgifter som rör Sveriges förbindelser med andra
stater och med mellanfolkliga organisationer skall utgångspunkten vara
att de är offentliga. Förslaget är i första hand motiverat av en strävan att
även inom ramen för ett svenskt deltagande i EU-samarbetet säkerställa
rätten till medborgerlig insyn i allmänna angelägenheter. I propositionen
uttalar regeringen att den avser att vid ett medlemskap noga följa
utvecklingen på området och är beredd att överväga ytterligare åtgärder
för öppenhet.
I propositionen redovisar regeringen också sin allmänna syn på den
svenska offentlighetsprincipens ställning vid ett svenskt EU-medlemskap.
Därutöver föreslås ytterligare en ändring i sekretesslagen i syfte att
förbättra integritetsskyddet för enskilda genom att en bestämmelse om
sekretess i specialpedagogisk stödverksamhet införs i 7 kap. 9 §
sekretesslagen.
1 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 112
Prop. 1994/95:112
1 Förslag till riksdagsbeslut .............................................. 3
2 Lagtext..................................................................... 3
3 Ärendet och dess beredning ............................................ 7
4 Reformbehovet på utrikessekretessens område ..................... 8
5 Den svenska offentlighetsprincipen ................................... 9
6 Offentlighet och sekretess i Europeiska unionen .................. 10
7 Vår offentlighetsprincip vid ett medlemskap i
Europeiska unionen..................................................... 17
8 Ett enhetligt rakt skaderekvisit för utrikessekretessen ........... 25
9 Instansordningen och utrikessekretessen ............................ 32
10 Sekretess för uppgifter i specialpedagogisk stödverk-
samhet m.m.............................................................. 34
11 Ikraftträdande ............................................................ 37
Bilaga 1 Sammanfattning av Utredningen om utrikes-
sekretessens betänkande SOU 1994:49 ..................... 38
Bilaga 2 Utredningens lagförslag ....................................... 40
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser ............................ 41
Bilaga 4 Sammanfattning av promemorieförslaget om
sekretess i specialpedagogisk stödverksamhet
och promemorians lagförslag ................................. 42
Bilaga 5 Förteckning över remissinstanser ............................ 44
Bilaga 6 Lagrådsremissens lagförslag .................................. 45
Bilaga 7 Lagrådets yttrande .............................................. 49
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 10 november 1994 ...................................................... 50
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i sekretesslagen (1980:100).
Prop. 1994/95:112
Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § och 7 kap. 9 § samt bilagan till
sekretesslagen (1980:100)' skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
1 §
Sekretess gäller hos regeringen
och inom utrikesrepresentationen
för uppgift som angår Sveriges
förbindelser med annan stat eller
i övrigt rör annan stat, mellan-
folklig organisation, myndighet,
medborgare eller juridisk person
i annan stat eller statslös, om det
inte står klart att uppgiften kan
röjas utan att detta stör Sveriges
mellanfolkliga förbindelser eller
på annat sätt skadar landet.
Sekretess gäller hos annan
myndighet än som avses i första
stycket för uppgift som anges
där, om det kan antas att det
Sekretess gäller för uppgift
som angår Sveriges förbindelser
med annan stat eller i övrigt rör
annan stat, mellanfolklig organi-
sation, myndighet, medborgare
eller juridisk person i annan stat
eller statslös, om det kan antas
att det stör Sveriges mellanfolk-
liga förbindelser eller på annat
sätt skadar landet om uppgiften
röjs.
stör Sveriges mellanfolkliga
förbindelser eller på annat sätt
skadar landet om uppgiften röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio
år.
1 Lagen omtryckt 1992:1474.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1994/95:112
7 kap.
9 §
Sekretess gäller i grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, specialsko-
lan och sameskolan samt i en kommunal riksintematskola för uppgift som
hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift
om enskilds personliga förhållanden hos psykolog eller kurator, om det
inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller
någon honom närstående lider men.
Sekretess gäller på samma område dels i skolans elevvårdande
verksamhet i övrigt för uppgift om enskilds personliga förhållanden, dels
för uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av elev eller om
skiljande av elev från vidare studier. Sekretessen gäller dock endast, om
det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående
lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i elevvårds-
ärende eller i annat ärende som nu har nämnts.
Sekretess gäller inom utbild-
ningsväsendet i övrigt för uppgift
som hänför sig till psykologisk
undersökning eller behandling
och för uppgift om enskilds per-
sonliga förhållanden hos psyko-
log, kurator eller syofunktionär,
om det inte står klart att uppgif-
ten kan röjas utan att den som
uppgiften rör eller någon honom
närstående lider men. Dessutom
gäller inom arbetsmarknadsut-
bildningen, den kommunala
vuxenutbildningen, vuxenutbild-
ningen för psykiskt utvecklings-
störda, svenskundervisningen för
invandrare (sfi) och folkhög-
skolan sekretess i annan elevvår-
dande verksamhet för uppgift om
enskilds personliga förhållanden,
om det kan antas att den som
uppgiften rör eller någon honom
närstående lider men om upp-
giften röjs.
Sekretess gäller inom utbild-
ningsväsendet i övrigt för uppgift
som hänför sig till psykologisk
undersökning eller behandling
och för uppgift om enskilds per-
sonliga förhållanden hos psyko-
log, kurator eller syofunktionär,
om det inte står klart att uppgif-
ten kan röjas utan att den som
uppgiften rör eller någon honom
närstående lider men. Dessutom
gäller inom arbetsmarknads-
utbildningen, den kommunala
vuxenutbildningen, vuxenutbild-
ningen för utvecklingsstörda,
svenskundervisningen för invan-
drare (sfi) och folkhögskolan
sekretess i annan elevvårdande
verksamhet för uppgift om en-
skilds personliga förhållanden,
om det kan antas att den som
uppgiften rör eller någon honom
närstående lider men om upp-
giften röjs.
Sekretess gäller i specialpeda-
gogisk stödverksamhet för upp-
gift om enskilds personliga för-
hållanden, om det kan antas att
den enskilde eller någon honom
närstående lider men om upp-
giften röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio
år.
Prop. 1994/95:112
Bilagcf
Nuvarande lydelse
I enlighet med vad som anges i 1 kap. 8 § skall vad som föreskrivs i
tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet
i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som
nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos
organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till
numret i Svensk författningssamling (SFS) på den författning med stöd
av vilken verksamheten har uppdragits åt organet.
Organ
Verksamhet
Bolag, förening eller stiftelse
som enligt regeringens bestäm-
mande anordnar vapenfri tjänst
prövning av frågor om förmåner
och ledighet för en vapenfri
tjänstepliktig (SFS 1966:413 och
1993:1279)
Föreslagen lydelse
I enlighet med vad som anges i 1 kap. 8 § skall vad som föreskrivs i
tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet
i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som
nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos
organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till
numret i Svensk författningssamling (SFS) på den författning med stöd
av vilken verksamheten har uppdragits åt organet.
Organ Verksamhet
Bolag,föreningar, samfölligheter
eller andra enskilda där totalför-
svarspliktiga fullgör civilplikt
prövning av frågor om ledighet
och förmåner för totalförsvars-
pliktiga som fullgör civilplikt
(SFS 1994:000)
z Senaste lydelse 1993:1685.
Prop. 1994/95:112
1. Denna lag träder i kraft, såvitt avser bilagan, den 1 juli 1995 och i
övrigt den 1 januari 1995.
2. Äldre bestämmelser gäller alltjämt i fråga om uppgifter som hänför
sig till ärenden om prövning av frågor om förmåner och ledighet för en
vapenfri tjänstepliktig.
I mars 1993 tillkallades professorn Daniel Tarschys att som särskild
utredare se över bestämmelserna om utrikessekretess i sekretesslagen
(1980:100) med anledning av EES-avtalet och i perspektivet av ett
svenskt medlemskap i EG.
I utredningens direktiv (dir. 1993:32) angavs att utredaren borde ha
frihet att ta upp alla de frågor som kunde behöva övervägas inom ramen
for en sådan översyn. Regeringen uttalade emellertid särskilt att
utredningsarbetet borde utgå från att den svenska anpassningen till EG
skall bedrivas på ett sätt som är förenligt med den tradition av betydande
öppenhet som så länge präglat svensk förvaltning. De frågor som gäller
meddelarfriheten i ett EES- och EG-perspektiv borde också belysas.
Slutligen angavs att utredaren också borde behandla frågan om den
nuvarande instansordningen när det gäller överklagande av en utlands-
myndighets avslag på en begäran om att lämna ut en allmän handling är
rationell från olika synpunkter.
Utredningen, som antog namnet Utredningen om utrikessekretessen,
överlämnade i mars 1994 sitt betänkande Utrikessekretessen (SOU
1994:49). Utredningens sammanfattning av betänkandet återfinns i
bilaga 1. Dess lagförslag har tagits in i bilaga 2. Betänkandet har
remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga
3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiede-
partementet (dnr 94-1181). Regeringen behandlar i denna lagrådsremiss
utredningens förslag.
Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH) har i en fram-
ställning den 3 februari 1994 (dnr 94-425) hemställt att sekretesslagen
skall tillföras en bestämmelse om sekretess för uppgifter hos institutets
konsulenter. Med anledning av detta har inom Justitiedepartementet
upprättats en promemoria om sekretess för uppgifter hos SIH. I
promemorian föreslås att en bestämmelse skall införas som reglerar
sekretessen i specialpedagogisk verksamhet. En sammanfattning av
förslaget samt promemorians författningsförslag finns i bilaga 4.
Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstan-
ser som yttrat sig finns i bilaga 5. Remissyttrandena finns tillgängliga i
Justitiedepartementet (dnr 94-425).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 27 oktober 1993 att inhämta Lagrådets yttrande
över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådet har i sitt yttrande för
visst fall satt i fråga om tillämpning av en gemenskapsrättslig sekretess-
bestämmelse är väl förenligt med regleringen i 2 kap. 2 § andra stycket
tryckfrihetsförordningen och syftet bakom den bestämmelsen. I avsnitt 7
kommenterar regeringen vad Lagrådet har anfört i den delen. Lagrådet
har även föreslagit att ikraftträdandebestämmelsen, såvitt gäller ändring-
arna i bilagan till sekretesslagen, ges en annan lydelse. Regeringen har
Prop. 1994/95:112
följt Lagrådets förslag.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 7.
Prop. 1994/95:112
Bestämmelserna om den svenska utrikessekretessen har kommit till i en
tid då Sverige deltagit i ett internationellt samarbete som skett i traditio-
nella former. Det svenska deltagandet i utvecklingen mot en ökad
integration i Europa motiverar att sekretessfrågorna ses i en ny be-
lysning.
Sverige deltar i den utvecklingen genom att vi ingår i det europeiska
ekonomiska samarbetsområdet (EES). Även det samarbetet sker
visserligen i huvudsak i traditionella former men har en omfattning som
saknar sin motsvarighet bland de internationella avtal som Sverige
tidigare har varit bundet av.
Ett medlemskap i den europeiska unionen (EU) utgör ett än viktigare
steg för Sveriges del. Ett fullvärdigt medlemskap innebär, till skillnad
från vad som gäller enligt EES-avtalet och de flesta andra internationella
fördrag, att Sverige med tillämpning av 10 kap. 5 § regeringsformen
överlåter normgivningskompetens till gemensamt utövande i gemensam-
ma institutioner. Inom gemenskapen beslutade normer kan då vara ome-
delbart tillämpliga här i landet och således utan mellankommande svensk
rättsbildning bindande för enskilda medborgare och företag.
Ett EU-medlemskap medför således att på flera områden ersätts eller
kompletteras vår inhemska process för beredning av normgivningsbeslut
med en gemensam beredningsprocess i gemensamma fora. Allmänhetens
rätt till insyn i den nationella beredningsprocessen regleras uteslutande
av bestämmelserna i den svenska offentlighets- och sekretesslagstift-
ningen. Denna beskrivs översiktligt i avsnitt 5. Vid ett medlemskap
kommer rätten till insyn i beredningen av de gemensamma frågorna att
åtminstone till en del avgöras med tillämpning av gemensamt beslutade
regler om insyn i de gemensamma institutionernas verksamhet. Till
frågan om vilken insyn som är möjlig i EU-institutionemas arbete
återkommer vi i avsnitt 6.
När det gäller hanteringen i de enskilda medlemsländerna av uppgifter
som rör EU-samarbetet tillämpas däremot i princip uteslutande nationell
rätt. Det finns nämligen inte något för medlemsländerna bindande
gemensamt regelverk på offentlighets- och sekretessområdet. Däremot
finns det i flera EG-rättsakter på olika sakområden enstaka föreskrifter
om att tystnadsplikt skall iakttas i vissa avseenden. Till frågan om vilken
betydelse sådana föreskrifter har i den nationella rättstillämpningen
återkommer vi i avsnitt 7.
Ett svenskt inträde i den europeiska unionen innebär således att vi på
likställd fot med övriga medlemsländer blir delaktiga i ett omfattande
internationellt samarbete av for oss nytt slag. Det är angeläget att i
samband därmed slå vakt om rätten till medborgerlig insyn i allmänna
angelägenheter.
Offentlighetsprincipen kan definieras som den grundsats enligt vilken
samhällsorganens verksamhet skall ske under allmän insyn och kontroll.
För att en offentlighetsprincip skall anses råda i samhället räcker det inte
med att myndigheterna lämnar medborgarna en vidsträckt information om
sitt arbete. Den offentliga verksamheten måste dessutom ligga öppen för
medborgarna och de nyhetsförmedlande organen på sådant sätt att dessa
kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val,
oberoende av myndigheternas informationsgivning (prop. 1975/76:160
s. 60). Sammanfattningsvis brukar man säga att offentlighetsprincipen
fyller tre huvudändamål. Den utgör en garanti för rättssäkerheten,
effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret.
I första hand förknippas offentlighetsprincipen med den i 2 kap. 1 §
tryckfrihetsförordningen fastlagda grundsatsen om allmänna handlingars
offentlighet. Det sägs där att vatje medborgare till främjande av ett fritt
meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att ta del av
allmänna handlingar. Härigenom markeras att handlingsoffentligheten
utgör ett inslag i den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten
och därmed en av betingelserna för den fria demokratiska åsiktsbild-
ningen.
Ett annat inslag i offentlighetsprincipen utgör den medborgerliga
yttrandefrihet som gäller också som grundsats för de tjänstemän och
andra som är verksamma hos det allmänna och som även omfattar den
information som dessa offentliga funktionärer förfogar över i denna
verksamhet.
Av intresse i detta sammanhang är också reglerna om meddelarfrihet,
dvs. rätten för var och en att utom i vissa undantagsfall lämna uppgifter
i vilket ämne som helst för publicering. Dessa regler kan ses som en del
av det regelverk genom vilket offentlighetsprincipen förverkligas.
Det finns anledning att framhålla att de offentliga funktionärernas
yttrandefrihet och meddelarfrihet inte innebär att uppgifter blir offentliga
i den meningen att de blir tillgängliga för allmänheten utan i princip
endast en frihet för den enskilde att utan risk för straff, skadeståndsskyl-
dighet eller andra sanktioner lämna ut uppgifter för publicering. Någon
rätt till insyn i det allmännas verksamhet är det alltså inte frågan om utan
en möjlighet för offentliga funktionärer att informera t.ex. massmedierna
om förhållanden som angår deras verksamhet.
Grundsatserna om allmänna handlingars offentlighet, de offentliga
funktionärernas yttrandefrihet och meddelarfriheten är omistliga inslag i
vår rättsordning men gäller inte utan undantag. Inskränkningar i rätten
att ta del av allmänna handlingar får göras om det är påkallat av hänsyn
till vissa i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen angivna intressen, där
behovet av sekretess är särskilt starkt. Föreskrifter om dessa begräns-
ningar är samlade i sekretesslagen som också reglerar den tystnadsplikt
som utgör undantag från de offentliga funktionärernas yttrandefrihet.
Sekretess används i lagen som en gemensam beteckning på begränsning
i handlingsoffentligheten och tystnadsplikt. Och i 16 kap. sekretesslagen
Prop. 1994/95:112
anges vissa tystnadspliktsföreskrifter som gäller som undantag från
principen om meddelarfrihet medan denna princip tar över övriga
tystnadspliktsbestämmelser.
Vid vaije bedömning av om offentlighetsprincipen skall få vika for ett
sekretessbehov måste en intresseavvägning göras. När ett beaktansvärt
intresse av allmän insyn kan antas föreligga bör offentlighetsprincipen få
vika endast om det framstår som nödvändigt av hänsyn till viktiga
motstående intressen. Enbart den omständigheten att sekretess skulle
underlätta myndigheternas arbete inom landet eller samarbetet med
utländska myndigheter kan aldrig vara ett tillräckligt skäl för sekretess.
Principen om fri tillgång till de allmänna organens handlingar lades
första gången fast i 1766 års tryckfrihetsförordning och har således - om
än inte utan avbrott - gällt i vårt land i över 200 år. Den har därigenom
satt sin prägel på den svenska förvaltningen och påverkar attityder och
värderingar i samhället. Sverige och Finland har länge varit ensamma om
att tillämpa denna princip men på senare år har även andra länder, t.ex.
Danmark och Nederländerna, anlagt samma synsätt. Sverige är dock
såvitt bekant fortfarande ensamt om att ha principen fastlagd och
utvecklad i grundlag. Det svenska regelverket på området framstår som
mycket detaljerat vilket har föranletts av ett önskemål att i lagstiftningen
så noga som möjligt reglera undantagen från offentlighetsprincipen för
att inte lämna myndigheterna ett utrymme för att skönsmässigt avgöra
vilken insyn som skall finnas i deras verksamhet.
Unionens nuvarande medlemsländer har helt olika traditioner i fråga om
allmänhetens rätt till insyn i myndigheternas verksamhet. Bland dem
återfinns de flesta ståndpunkter som är möjliga att inta i frågan: från en
principiell öppenhet liknande vår i Danmark och Nederländerna, över en
viss rätt till insyn för massmedierna i t.ex. Tyskland till en närmast
principiell slutenhet i Storbritannien.
Redan av dessa för medlemsländerna skilda rättsliga system framgår att
det inte finns någon harmoniserad lagstiftning på detta område. Vaije
land kan i allt väsentligt följa sin egen tradition. De grundläggande
fördragen ger inte heller gemenskapen någon behörighet att bestämma
vilka generella regler som medlemsländerna skall tillämpa när det gäller
yttrande- och tryckfrihet. Däremot kan gemensamma regler med verkan
på offentlighetsprincipen beslutas inom avgränsade områden med
betydelse för den inre marknadens funktion.
Den gemensamma beslutsprocessen
När det gäller frågan om insyn och öppenhet hos de gemensamma
institutionerna inom unionen har det ända tills helt nyligen saknats en
grundläggande offentlighetsprincip. Arbetet i rådet och i kommissionen
har bedrivits med traditionell diplomatisk förtrolighet enligt folkrättslig
Prop. 1994/95:112
10
kutym. Den gemensamma berednings- och beslutsprocessen syftar ju till
att jämka samman tolv olika staters ståndpunkter till en gemensam hand-
lingslinje. Man har, liksom i andra internationella sammanhang, utgått
från att det arbetet skulle försvåras om det skedde inför öppen ridå. Detta
utvecklas i rådets svaromål inför EG-domstolen i det mål i vilket den
brittiska tidningen The Guardian begärt att domstolen skall ogiltigförklara
rådets beslut att vägra lämna ut vissa handlingar, bland dem några
protokoll från rådets sammanträden. I svaromålet utvecklar rådets ombud
skälen för att förtrolighet måste råda vid rådets förhandlingar.
"Rådets arbete sker normalt genom en process som präglas av för-
handlingar och kompromisser. Under den processen uttrycker rådets
medlemmar fritt sina nationella intressen och ståndpunkter. Om en
överenskommelse skall kunna uppnås, krävs det ofta att de modifierar
sina ståndpunkter, kanske i sådan utsträckning att de på någon eller några
punkter överger de instruktioner de fått av sin regering. Denna process,
som är nödvändig för antagandet av gemensamma rättsakter, skulle
riskeras om delegationerna hela tiden tvingades hålla i minnet att de
ståndpunkter som de intar, när som helst kunde offentliggöras genom att
rådets handlingar lämnas ut utan att rådet fattat beslut om det.”
Trots kraven på förtrolighet vid de gemensamma institutionernas
överläggningar är det ett välkänt faktum att åtskillig information infor,
och efter, sådana överläggningar ändå kommer till allmän kännedom.
Systemet har ibland beskrivits som "den öppna sekretessen". I ett
förhandlingsspel finns det ju inte sällan anledning för en part att of-
fentliggöra sin egen ståndpunkt för att söka mobilisera stöd för den eller
att, någon gång, låta en motparts position läcka ut i syfte att misskredi-
tera den.
Men många krafter har varit verksamma inom gemenskapen för att
insyn och öppenhet skall prägla arbetet också på ett formellt plan. Till
dessa krafter hör de medlemsländer som nationellt tillämpar en grund-
läggande offentlighetsprincip, men också Europaparlamentet vars
verksamhet präglas av en mycket stor öppenhet. Parlamentets ståndpunkt
är att rådets förhandlingar bör vara offentliga då rådet utövar sin
lagstiftande funktion.
Samtliga medlemsländer antog en förklaring om ökad öppenhet redan
i samband med att Maastrichtfördraget undertecknades. I förklaringen ut-
talade medlemsländerna att insyn i beslutsprocessen stärker institutioner-
nas demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen.
Länderna uppdrog därför åt kommissionen att föreslå åtgärder för att
förbättra allmänhetens tillgång till den information som institutionerna
besitter. Det är denna medlemsländernas gemensamma förklaring som
bildat utgångspunkten för det fortsatta reformarbetet på detta område. In-
riktningen mot ökad öppenhet bekräftades, och arbetet med att genomföra
den intensifierades, genom beslut vid Europeiska rådets möten i Birming-
ham, Edinburgh och Köpenhamn.
I december 1992 offentliggjorde kommissionen vissa åtgärder för att
förbättra insynen i dess arbete. Kommissionen skall bl.a. i oktober månad
Prop. 1994/95:112
11
varje år lägga fram ett arbets- och lagstiftningsprogram för det komman-
de året som skall bli mera lättläst och ges en vidare spridning än hittills.
Kommissionen skall också inhämta synpunkter från en bredare krets
instanser på ett tidigt stadium av normgivningsprocessen. I det arbetet
skall s.k. grönböcker användas i större utsträckning än för närvarande.
Vid det Europeiska rådets möte i Edinburgh den 11 och 12 december
1992 bekräftade, som nyss nämnts, regeringscheferna sin strävan efter att
öppna gemenskapens arbete för allmän insyn. Den processen skulle,
uttalades det, innefatta följande element.
- Öppna rådsmöten för att diskutera vaije ordförandeskaps och
kommissionens handlingsprogram samt för att hålla en inledande
diskussion om viktiga förslag till normgivningsakter och andra förslag.
- Offentliggörande av hur rådsmedlemmama röstat (med möjlighet för
den som önskar att avge en röstförklaring).
- Korta pressmeddelanden omedelbart efter vaije rådsmöte.
- En fylligare bakgrundsinformation om förslag som är föremål för be-
handling i rådet.
- Offentliggörande av rådets s.k. gemensamma ståndpunkt när beslut
skall fattas i samarbete med parlamentet eller då parlamentet har medbe-
slutanderätt. Dessutom skall då en förklarande promemoria publiceras.
Rådet har vidare, i december 1993, antagit en ny arbetsordning. Den
innehåller bl.a. bestämmelser om offentliggörande av rådets omröst-
ningar. I de fall rådet utövar sin lagstiftande funktion - dvs. antar bindan-
de rättsakter inom ramen för det traditionella EG-samarbetet - skall om-
röstningsresultatet göras offentligt, om inte en majoritet av länderna
motsätter sig det. I andra fall kan ett omröstningsresultat publiceras om
något land yrkar det och inte något annat land motsätter sig förslaget.
Kring årsskiftet 1993/94 har rådet och kommissionen också beslutat
anta gemensamma regler för allmänhetens tillgång till de handlingar som
förvaras hos dessa båda institutioner. Reglerna innebär i korthet följande:
Den som önskar ta del av en handling skall skriftligen vända sig till
institutionen med sin begäran och han eller hon har - efter vissa
inledande prövningar - rätt att få ett beslut som, om det är negativt, kan
överklagas. Men den rätten gäller i princip bara handlingar som upprät-
tats hos institutionen. Gäller det en handling som getts in av någon
utomstående - t.ex. en privatperson eller en medlemsstat - hänvisas den
sökande till att i stället vända sig till ingivaren med sin begäran.
En begäran om att få ta del av en handling kan avslås om dess
utlämnande kan skada något av vissa särskilt angivna intressen, t.ex.
skyddet för det allmännas intresse, skyddet för den enskilde och hans
privatliv, skyddet för affärs- och industrihemligheter eller skyddet för
förtroligheten vid institutionens interna överläggningar.
Nuvarande EU-praxis, såvitt gäller den gemensamma politiska be-
rednings- och beslutsprocessen, kan översiktligt sägas innebära följande.
Vaije bindande normgivningsbeslut i rådet förutsätter att den oberoende
kommissionen lämnat ett förslag till ett sådant beslut. Både rådet och
Europaparlamentet har visserligen en fördragsfäst rätt att begära att
kommissionen lägger fram ett förslag. Enskilda och organisationer kan
Prop. 1994/95:112
12
försöka att påverka kommissionen till att avge ett förslag i en viss
riktning. Men det är ändå endast efter beredning och beslut i kommissio-
nen som ett normgivningsärende kan initieras; kommissionen besitter
ensam den formella initiativrätten. Ett kommissionens förslag till norm-
givningsakt blir alltid offentligt - och möjligt att allmänt diskutera - i
samma stund som det överlämnas till rådet för beredning och slutligt
ställningstagande. Ofta offentliggör kommissionen också ett visst
kommenterande material i samband med att ett förslag lämnas. Det sker
då genom en förklarande promemoria av viss omfattning.
Den beredningsprocess som därefter vidtar i rådet kan ibland pågå
under några månaders tid men sträcker sig inte sällan över ett eller,
ibland, flera år. Under den tiden utformas medlemsländernas stånd-
punkter, i nationella beredningsprocesser liksom i gemensamma arbets-
grupper och slutligen i de ständiga representanternas kommitté (Coreper).
Under den tiden kan kommissionens förslag bli föremål för t.ex.
massmediers och intresseorganisationers granskning och opinionsbildning.
Det kan debatteras i såväl europeiska som nationella fora av olika slag.
När beslut i rådet skall fattas i samarbete med Europaparlamentet, eller
när parlamentet har medbeslutanderätt, skall rådet, i stället för att fatta
ett slutligt beslut, i en första läsning enas om en gemensam ståndpunkt
som överlämnas till parlamentet som därefter tar ställning till med-
lemsländernas gemensamma ståndpunkt. Rådet offentliggör sin gemen-
samma ståndpunkt, ofta tillsammans med en förklarande promemoria.
Vid denna tidpunkt i beredningsprocessen berikas således det offentliga
samtalet med ytterligare underlag. Medlemsländernas gemensamma syn
på saken blir känd och möjlig att diskutera innan det slutliga beslutet
fattas.
I Europaparlamentet råder en stor öppenhet. Parlamentet har tidigare
beskrivits som EG:s "fönster" mot omvärlden. Såväl parlamentets
plenarsessioner som dess utskottsförhandlingar är öppna. Det innebär att
parlamentets, och de europeiska partigrupperingarnas, inställning till en
föreslagen rättsakt och eventuella förslag till tillägg blir allmänt kända.
När så rådet fattar slutligt beslut om en normgivningsakt är dess
överläggningar förtroliga men resultatet av omröstningen, i den mån
sådan förekommer, publiceras normalt.
Sammanfattningsvis finns det således underlag för att i vaije med-
lemsland offentligt diskutera de möjliga politiska besluten innan de fattas.
Den gemensamma beredningsprocessen skiljer sig från den som
förekommer internt i alla medlemsländer främst på ett principiellt plan.
I medlemsländerna fattas det för medborgarna bindande slutliga
normgivningsbeslut genom en öppen omröstning efter en öppen debatt i
det nationella parlamentet, hos oss i riksdagen. Inom unionen fattas det
efter förtroliga överläggningar i rådet, varvid det också finns en
möjlighet för rådet att besluta avstå från att offentliggöra omröstnings-
resultatet.
Prop. 1994/95:112
13
Tillämpning av gemensamma regler i nationell förvaltning
Prop. 1994/95:112
Det har redan konstaterats att EU-samarbetet i viktiga avseenden skiljer
sig från internationellt samarbete i andra former, bl.a. på så sätt att
åtskilliga gemensamma och direkt tillämpliga normgivningsbeslut kan
fattas. Men på en betydelsefull punkt är EU-samarbetet av högst
traditionellt slag. De gemensamma institutionerna saknar möjlighet att
verkställa sina beslut i medlemsländerna. Gemensamma normer och
beslut verkställs uteslutande genom nationella myndigheters försorg och
i princip i enlighet med vaije lands domstols- och förvaltningspro-
cessuella regler.
I de flesta EG-rättsakter finns därför intaget vissa anvisningar om hur
medlemsländerna skall säkerställa att de gemensamma reglema verkligen
genomfors. Ofta föreskrivs att vaije medlemsland skall utse en behörig
nationell myndighet som har att kontrollera att direktivets eller förord-
ningens bestämmelser följs liksom att den myndigheten skall hålla
kommissionen underrättad om hur reglema tillämpas och utbyta
information med de behöriga myndigheterna i övriga medlemsländer. Det
finns i skilda EG-rättsakter också bestämmelser om att enskilda i med-
lemsstaterna skall iaktta tystnadsplikt och att sekretess skall gälla.
Den kanske viktigaste gruppen av sådana tystnadsplikter är de som
följer av de kontrollmekanismer, t.ex. inom konkurrensområdet, som
ansetts nödvändiga för att ge gemenskapsrätten fullt genomslag i alla
medlemsländerna. För anställda vid nationella tillsynsorgan, liksom ofta
även för tidigare anställda, stadgas tystnadsplikt. Ofta anges att tyst-
nadsplikten inte gäller i förhållande till andra myndigheter i med-
lemsstaten, antingen uttryckligen eller genom att det anges att en uppgift
kan lämnas på grund av föreskrift i lag. Exempel på sådana rättsakter är
första och andra banksamordningsdirektivet (77/780/EEG respektive
89/646/EEG), första och andra börsdirektivet (79/279/EEG respektive
80/390/EEG) och insiderhandelsdirektivet (89/592/EEG).
Liknande regler finns också i de rättsakter som reglerar verksamheten
vid nationella tillståndsorgan som sysslar med standardiseringsarbete.
Kontroller kan också enligt flera rättsakter ske i form av inspektioner
hos framför allt företag. Det är oftast kommissionens personal som utför
inspektionerna men nationella tjänstemän kan biträda. För dem som
deltar i en inspektion föreskrivs tystnadsplikt, exempelvis i förordningen
om förbud mot diskriminering med hänsyn till transportpriser och trans-
portvillkor (11/60/EEG) och förordningen om regler för konkurrens
(17/62/EEG).
En annan viktig del av EG:s verksamhet avser utbyte av information
på olika områden såväl mellan medlemsstaternas myndigheter som mellan
medlemsstaterna och EG:s institutioner. Flera rättsakter som föreskriver
sådan kommunikation anger att den information som tas emot skall vara
hemlig och att tystnadsplikt skall gälla. Exempel på sådana rättsakter är
direktivet om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas kompetenta
myndigheter på området för direkt skatt (77/799/EEG) och förordningen
om bl.a. ömsesidigt lämnande av biträde mellan nationella myndigheter
14
inom gemenskapen i syfte att säkerställa en korrekt tillämpning av tull-
och jordbruksregler (1468/81/EEG).
I artikel 16 i det andra banksamordningsdirektivet sägs att alla anställda
vid den nationella tillsynsmyndigheten skall vara bundna av tystnadsplikt.
Det innebär, sägs det vidare, att "fortrolig information som de tar emot
vid utövandet av sin tjänst inte får föras vidare till någon person eller
myndighet" ("no confidential information which they may receive in the
course of their duties may be divulged to arty person or authority
whatsoever"). Bestämmelsen anger således inte vilka slag av uppgifter
som är att anse som förtroliga men väl att förtrolig information inte får
föras vidare.
Ett ytterligare exempel kan hämtas från rådets förordning (2847/93/EG)
om inrättandet av ett kontrollsystem for den gemensamma fiskeripoliti-
ken. Enligt den förordningen skall nationella tillsynsorgan inrättas vilka
har olika inspektions- och övervakningsuppgifter. Vidare föreskrivs att
dessa tillsynsorgan regelbundet skall underrätta kommissionen om vissa
förhållanden och att de skall utbyta information med sina motsvarigheter
i andra medlemsländer. I förordningen sägs, i fråga om sekretess, att
medlemsländerna och kommissionen skall vidta alla nödvändiga åtgärder
för att säkerställa att uppgifter som erhålls inom ramen för förordningen
skall behandlas förtroligt (artikel 37.1). Vidare föreskrivs att uppgifter
som utväxlas med stöd av förordningen "omfattas av tystnadsplikt och
skall åtnjuta samma skydd som motsvarande uppgifter har enligt den
nationella lagstiftningen i det mottagande medlemslandet och enligt de
motsvarande regler som är tillämpliga på gemenskapsinstitutioner" (”fr
covered by professional secrecy and shall benefit from the same
protection accorded to similar data by the national legislation of the
Member State receiving them and by the corresponding provisions
applicable to Community institutions^. Har synes förordningen närmast
utgå från att samtliga utväxlade uppgifter i och för sig omfattas av
tystnadsplikt men hänvisar samtidigt uttryckligen till nationell lagstiftning
i fråga om skyddets närmare omfattning.
Det förhållandet att sekretesskyddets närmare omfattning och innehåll
bestäms av den nationella lagstiftningen framgår med än större tydlighet
av rådets direktiv (93/99/EEG) om ytterligare åtgärder för livsmedelskon-
troll. I direktivet föreskrivs bl.a. att medlemsländerna skall utse behöriga
myndigheter vars uppgift bl.a. är att, tillsammans med av kommissionen
utsedda inspektörer, kontrollera nationella laboratorier för livsmedelskon-
troll. Även enligt detta direktiv förutsätts ett omfattande utbyte av in-
formation mellan kommissionen och medlemsländernas myndigheter och
mellan de sist nämnda sinsemellan. I artikel 7 föreskrivs först att in-
formation som lämnas enligt direktivet skall omfattas av tystnadsplikt. I
bestämmelsen sägs emellertid därefter följande.
"Om en medlemsstat har regler som tillåter personer fri tillgång till
uppgifter som innehas av behöriga myndigheter, måste upplysning om det
förhållandet lämnas i samband med att uppgift begärs från en annan
medlemsstat... ” (" Where a Member State has rules permitting free access
by persons to information held by competent authorities, this fact must be
Prop. 1994/95:112
15
revealed at the time of the request to another Member State... ").
Prop. 1994/95:112
Därefter föreskrivs att om den avsändande staten anger att informationen
omfattas av tystnadsplikt den mottagande staten skall säkerställa att den
inte sprids i vidare kretsar än som förutsätts i direktivet. Men, sägs det
vidare,
"om det inte är möjligt för den mottagande staten att på detta sätt
begränsa utlämnandet av information, strider det inte mot detta direktiv
om den avsändande staten håller inne informationen" ("If it is not
possible for the receiving State to restrict the giving out of the in-
formation in this way, it shall not be contrary to the terms of this
directive for the sending State to withhold the information").
Direktivets sekretessregler är således utformade så att det förutsätts att
det kan vara omöjligt for ett medlemsland att hindra spridning av
uppgifter, trots att direktivet förutsätter att utväxlade uppgifter omfattas
av tystnadsplikt och det även i det fallet att det land som lämnar
uppgiften därtill uttryckligen anger att den är sekretessbelagd. Följden av
att ett lands lagstiftning inte gör det möjligt att hindra utlämnande av
uppgifter som en annan stat vill hålla hemlig är att den sist nämnda staten
har rätt att vägra överlämna uppgiften. Det finns således inte något
gemenskapsrättsligt krav på att varje land skall utforma sin lagstiftning
så att uppgifter kan hållas hemliga, men genom att inte förmå respektera
andras önskemål om sekretess kan ett land komma att delvis ställa sig
utanför utbytet av information.
I förordning (354/83/EEG) om allmänhetens tillgång till Europeiska
gemenskapens och Euratoms historiska arkiv finns vissa bestämmelser
om när sådana arkiverade handlingar blir offentliga. Enligt huvudregeln
blir handlingar offentliga 30 år efter den dag de utfärdats. I förordningen
finns också en regel som riktar sig till medlemsländerna. I den sägs att
medlemsländerna skall avstå från att offentliggöra sekretessbelagda
dokument och handlingar som finns i deras offentliga arkiv på mindre
stränga villkor än dem som gäller för de gemensamma institutionerna.
En generellt verkande regel om tystnadsplikt för medlemmar i unionens
institutioner och kommittéer liksom för dess tjänstemän och övriga
anställda återfinns också i Romfördragets artikel 214.
En allmän lojalitetsp likt
Vi har redan konstaterat att tillämpningen och verkställigheten av det
gemensamma regelverket i allt väsentligt sker genom nationella domstolar
och myndigheter och med tillämpning av nationell domstols- och för-
valtningsprocessuell lagstiftning. En av samarbetets bärande principer är
att gemenskapsrätten likväl skall tolkas och tillämpas likformigt i
samtliga medlemsländer. Det finns flera inslag i den gemensamma
rättsordningen som skall säkerställa en sådan enhetlig och effektiv
rättstillämpning, t.ex. rätten - och i vissa fall skyldigheten - för nationella
domstolar att begära besked från EG-domstolen om hur gemenskaps-
16
rättsliga regler närmare skall tolkas.
Ett annat sådant inslag är Romfördragets regel (artikel 5) om en
ömsesidig plikt till lojalitet medlemsstaterna emellan, liksom mellan dem
och de gemensamma institutionerna. Bestämmelsen innebär att med-
lemsländerna är skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerstäl-
la att de kan uppfylla sina fördragsförpliktelser, underlätta att gemenska-
pens uppgifter kan fullgöras samt avstå från alla åtgärder som kan
äventyra förverkligandet av fördragens mål.
Lojalitetsplikten innebär bl.a. att medlemsländernas domstolar och
myndigheter har att tolka nationell rätt i överensstämmelse med gemen-
skapsrätten och att, om en sådan tolkning inte är möjlig, medlemsländer-
na är skyldiga att ändra sin lagstiftning.
Avslutningsvis kan det poängteras att långt ifrån alla beslutsfattare och
offentligt anställda här i landet berörs av gemenskapsrättens sekretess-
krav. De som har anledning att beakta de gemensamma reglema på
området är de som deltar i den gemensamma eller nationella processen
för beslut om gemensamma normer och de som deltar i den nationella
övervakningen av att de gemensamma normerna följs.
Frågan om vilken påverkan ett EU-medlemskap kan ha på den svenska
offentlighetsprincipen och meddelarfriheten är - och har alltsedan med-
lemskapsförhandlingama inleddes varit - en av de mest uppmärksammade
i den allmänna debatten.
Grundlagsutredningen inför EG, som hade till uppgift att överväga
vilka grundlagsändringar som kunde vara nödvändiga inför ett svenskt
EU-medlemskap, konstaterade i sitt betänkande (SOU 1993:14) att några
ändringar i tryckfrihetsförordningen inte fordrades för att tillgodose de
krav på sekretess som gemenskapsrätten ställer. Den förra regeringen
lade också redan vid medlemskapsförhandlingamas början fast den
svenska linjen att offentlighetsprincipen och meddelarfriheten kommer att
bestå vid ett svenskt medlemskap. Den linjen fullföljdes genom en till
anslutningsakten fogad svensk förklaring.
I förklaringen välkomnar Sverige den utveckling mot ökad öppenhet
och insyn som nu pågår inom EU. Samtidigt förklarar Sverige att
offentlighetsprincipen och då särskilt rätten att ta del av allmänna
handlingar och grundlagsskyddet för meddelarfriheten är och förblir
grundläggande principer och element i Sveriges konstitutionella, politiska
och kulturella arv.
I en egen förklaring noterar EU-sidan det svenska uttalandet och utgår
från att Sverige härvidlag kommer att följa det gemensamma regelverket.
Det är även denna regerings fasta övertygelse att offentlighetsprincipen
och meddelarfriheten, sådana de kommer till uttryck i tryckfrihetsför-
ordningen, kommer att bestå vid ett svenskt EU-medlemskap. För att så
Prop. 1994/95:112
17
2 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 112
kommer att bli fallet finns både rättsliga och politiska argument.
Ur rättslig synpunkt är det avgörande att de grundläggande EU-
fördragen icke tillägger de gemensamma institutionerna någon befogenhet
att normera medlemsländernas yttrande- och tryckfrihetsrättsliga
lagstiftning. De gemensamma institutionerna har heller inte några andra
befogenheter än de som medlemsländerna anförtrott dem i fördragen. För
att en gemensam normgivning på detta område alls skall vara möjlig
fordras därför att medlemsländerna kommer överens om det i ett nytt,
framtida fördrag som ändrar de nu gällande fördragen. Vaije sådan
fördragsändring kräver att samtliga medlemsländer - och deras parlament
- samtycker.
På det politiska planet står det klart att frågan om allmänhetens rätt till
insyn inom unionen alltsedan Maastrichtfördragets tillkomst har varit,
och fortfarande är, en viktig fråga. Det är otvetydigt så att unionen rör
sig i riktning mot ökad öppenhet. Ur svensk synpunkt är denna rörelse
visserligen ännu långsam och stundtals något vacklande, men dess
riktning kan knappast sättas i fråga. Som vi redan har berört finns det
inom unionen, såväl bland dess medlemsländer som bland dess in-
stitutioner, krafter som oförtrutet strävar efter en längre gående
öppenhet. Om Sverige, Finland och Norge blir medlemmar i unionen
skulle det innebära en kraftig förstärkning av dessa krafter. Mot denna
bakgrund framstår det som ytterligt osannolikt med en utveckling mot
gemensamma, för medlemsstaterna bindande, regelverk som inskränker
den medborgerliga insynen. Lika osannolikt förefaller det att rörelsen
mot större öppenhet i unionens egen verksamhet skulle kunna vändas
eller ens hejdas.
När detta är sagt, måste man likväl konstatera att vid ett svenskt EU-
medlemskap är det fortfarande två skilda hållningar som möts. Även om
rådet och kommissionen närmat sig ett nordiskt synsätt präglas alltjämt
överläggningarna och beslutsfattandet av förtrolighet och grundregeln om
utlämnande av handlingar är försedd med vittgående och föga preciserade
undantag. Det står inte något att vinna med att bortse från risken för att
konflikter skulle kunna uppstå i mötet mellan två än så länge delvis
skilda system. Däremot kan åtskilligt vinnas om de möjliga problemen
identifieras och ett försvar för det svenska synsättet därmed förbereds.
De problem som därvid står i förgrunden handlar om insynen i över-
läggningarna i rådet, utrymmet för en svensk skadeprövning och vår
unika meddelarfrihet.
Insyn i överläggningar i rådet
Ett problem hänger samman med förtroligheten i främst rådets över-
läggningar. Det framstår än så länge som uteslutet att rådet skulle komma
att offentliggöra de protokoll som förs vid dess överläggningar. Även om
det, som vi konstaterat i föregående avsnitt, finns goda möjligheter till
ett offentligt samtal i gemensamma normgivningsfrågor, innebär
förtroligheten att en del av underlaget för beslut om normer som binder
enskilda rättssubjekt kommer att vara sekretessbelagt. Visserligen finns
Prop. 1994/95:112
18
det moment i vår egen inhemska lagstiftningsprocess som inte är öppna
för allmän insyn. Det gäller överläggningarna inom en kommitté,
överläggningar inom regeringskansliet och vid regeringssammanträden
liksom överläggningar i riksdagens utskott. Men dessa överläggningar
kommer alltid till ett offentligt sammanfattande uttryck i kommitténs
betänkande, i regeringens lagrådsremiss och proposition samt i riksdags-
utskottets betänkande.
Detta problem borde vara gemensamt för samtliga medlemsländer där
inhemska lagar beslutas efter en öppen parlamentsdebatt. Likafullt
framstår problemet som svårlöst. Man kan visserligen säga att EU-
samarbetet nu är sådant att det lämnat den traditionella diplomatins
domäner och övergått till att, med en svensk terminologi, lagstifta och
utöva myndighet för enskilda medborgare och företag liksom att dessa
därför av demokratiska skäl borde ha samma insyn i beslutsprocessen
som de tidigare haft på nationell nivå. Samtidigt torde det vara så, att
samarbetet för överskådlig tid kommer att bibehålla sin grundläggande
mellanstatliga karaktär och de avgörande besluten därför fattas av med-
lemsländernas företrädare. Därför kommer nog också flertalet stater att
anse att möjligheten att komma överens är beroende av att uppriktiga
diskussioner kan föras, och kompromisser träffas, utanför offentlighetens
strålkastarljus. Det som skiljer är vid närmare eftertanke inte så mycket
detta förhållande som att det saknas ett forum där sådana kompromisser
kommer till uttryck och kan diskuteras före själva besluten som i
staternas folkförsamlingar.
Som medlem kan Sverige medverka till en ändrad inställning genom att
verka för en större öppenhet och för att omröstningsresultat i norm-
givningsfrågor alltid skall offentliggöras. Ett sätt för Sverige att bidra till
en gynnsam utveckling är att för egen del tillämpa största möjliga
öppenhet i vår egen nationella beredningsprocess, såväl i EU-frågor som
i övrigt. Vi återkommer i avsnitt 8 till vilka krav detta ställer i sekre-
tesshänseende.
Finns det utrymme för en svensk skadeprövning?
De krav på sekretess som återfinns i gemenskapsrättsliga regler kan,
såvitt kan bedömas, tillgodoses genom tillämpning av den svenska
sekretesslagen.
Vad gäller den gemensamma beslutsprocessen begränsas de gemen-
skapsrättsliga sekretessbestämmelserna till regler för de gemensamma in-
stitutionernas arbete, t.ex. regler i rådets arbetsordning om att dess
sammanträden inte är offentliga (artikel 4.1) och att dess förhandlingar
skall omfattas av tystnadsplikt (artikel 5.1). Med förhandlingar avses
även det beredningsarbete som äger rum i rådets arbetsgrupper och i
Coreper.
De handlingar som inom ramen för den gemensamma beslutsprocessen
kommer in till regeringskansliet eller till en förvaltningsmyndighet är, till
skillnad från åtskilligt beredningsmaterial som förekommer i vår
inhemska interna beslutsprocess, allmänna handlingar. Men eftersom de
Prop. 1994/95:112
19
avser våra förbindelser med mellanstatlig organisation, EU, eller med
annan stat ryms de regelmässigt inom utrikessekretessbestämmelsens
tillämpningsområde. Det innebär att när det gäller uppgifter som kommer
in hit inom ramen för den gemensamma beslutsprocessen, i samtliga fall
en begäran om att få ta del av en uppgift skall prövas enligt den svenska
sekretesslagens regel om utrikessekretess. I sådana fall kan det således
inte bli fråga om att svenska myndigheter prövar frågan med tillämpning
av gemensamt beslutade normer på annat sätt än att de, med beaktande
av den fördragsfasta lojalitetsplikten, normalt torde vara förhindrade att
t.ex. lämna ut uppgifter om övriga medlemsländers förhandlingspositio-
ner.
Gemenskapsrättsliga materiella sekretessregler återfinns, som redovisats
i avsnitt 6, såväl i förordningar som i direktiv. En förordning har
generell tillämpning och är "bindande i sin helhet och direkt tillämplig
i alla medlemsstater" (artikel 189 Romfördraget). Den träder i kraft
uteslutande genom att den publiceras i Europeiska gemenskapernas
officiella tidning. Den skall tillämpas i sin gemenskapsrättsliga form och
ord för ord av medlemsländernas domstolar och förvaltningsmyndigheter.
En förordning får inte transformeras till eller inkorporeras med nationell
rätt. Direktiv är, enligt den nyss nämnda bestämmelsen i Romfördraget,
bindande i fråga om det resultat som skall uppnås men överlämnar åt
medlemsländerna att välja form och metod för detta.
Det innebär att en sekretessregel i ett direktiv inte bara får utan också
skall omsättas till nationell lag, dvs. för svensk del till en bestämmelse
i sekretesslagen i den mån den lagen inte redan innehåller någon regel
som svarar mot direktivets krav.
Såvitt kan bedömas svarar de sekretessregler som finns i hittills
beslutade direktiv mot bestämmelser i sekretesslagen. Detsamma gäller
de sekretessregler som intagits i förordningar. Över huvud taget skiljer
sig de intressen som enligt svensk rätt bedöms som skyddsvärda inte
mycket från motsvarande intressen i gemenskapsrätten. Det gäller i båda
fallen t.ex. uppgifter om företags affärs- och driftförhållanden. För
gemenskapsrättens del avser regleringen så gott som uteslutande uppgifter
av nu nämnt slag när de förekommer hos de nationella tillsyns- och
övervakningsorgan som har att se till att det gemenskapsrättsliga
regelverket följs inom olika samarbetsområden. Hos oss gäller sekretess
för motsvarande verksamhet på nationell nivå enligt t.ex. 8 kap. 6 §
sekretesslagen.
Även för sekretessregler i hittills utfärdade förordningar finns alltså en
motsvarande reglering i sekretesslagen. Det innebär att det i de fallen
finns en faktisk dubbelreglering, dels i den direkt tillämpliga gemen-
skapsregeln, dels i den svenska sekretesslagen. En sådan dubbelreglering
är emellertid ganska naturlig eftersom, som nyss sagts, de skyddsvärda
intressena är desamma ur svensk och ur gemenskapsrättslig synpunkt
liksom de typer av verksamhet där uppgifterna förekommer. Om det
inom gemenskaperna skulle komma att utfärdas en direkt tillämplig
sekretessregel som saknar motsvarighet i den svenska sekretesslagen får
övervägas om det finns ett svenskt intresse av en motsvarande reglering
Prop. 1994/95:112
20
i sekretesslagen. Saknas ett sådant intresse och sekretesslagen inte ändras
uppstår en diskrepans mellan direkt tillämplig gemenskapsrätt och
sekretesslagens reglering. I en sådan situation gäller likafullt den
gemenskapsrättsliga regeln. Skulle det mot förmodan bli aktuellt att
tillämpa en sådan regel i Sverige bör det kunna ske på ett sätt som står
i samklang med sekretesslagens bestämmelser för liknande slag av
uppgifter.
Lagrådet har i anslutning till vad som nu har sagts anfört att det kan
sättas i fråga om tillämpning av en sådan gemenskapsrättslig sekretess-
regel som saknar motsvarighet i sekretesslagen är väl förenligt med
regleringen i 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och syftet
bakom den bestämmelsen. I 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen
föreskrivs att en begränsning i rätten att ta del av allmänna handlingar
skall anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall
befinns lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar.
Lagrådet uttalar också att utifrån vad som anförs i lagrådsremissen
förefaller det emellertid som om det knappast är fråga om något praktiskt
problem.
Regeringen delar Lagrådets bedömning. Det är inte teoretiskt uteslutet
att en sådan bristande överensstämmelse mellan de båda rättssystemen
som nyss beskrivits i något enstaka fall kan komma att uppstå i fram-
tiden. Inte heller är det möjligt att på förhand säkert bedöma om den
gemenskapsrättsliga regeln i så fall skulle präglas av erforderlig
pregnans. Vad som förefaller mera klart är att det knappast kan bli fråga
om någon EG-sekretessregel som skall skydda uppgifter som - sedda från
svensk synpunkt - inte kan skyddas med hänsyn till de intressen som
anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. En bristande överensstäm-
melse skulle i så fall bestå i att det saknas en hänvisning i den svenska
sekretesslagen till den nya gemenskapsrättsliga bestämmelsen. En sådan
bristande överensstämmelse kan avhjälpas genom att sekretesslagen
ändras så att även denna nya regel får en motsvarighet i lagen.
En fråga som inställer sig vid bristande överensstämmelse mellan EG:s
och Sveriges sekretessreglering är om brott mot en gemenskapsrättslig
sekretessregel som helt eller delvis avviker från sekretesslagens
föreskrifter kan beivras med stöd av 20 kap. 3 § brottsbalken. I det
lagrummet beskrivs den brottsliga gärningen bl.a. så att någon röjer
"uppgift, som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan
författning". Det kan hävdas att eftersom det är fråga om direkt
tillämplig rätt som beslutats med stöd av överlåtna normgivningsbefogen-
heter bör en EG-förordning vara att anse som "annan författning". Det
finns i och för sig goda skäl för att generellt se saken på det viset. När
det gäller tillämpningen av 20 kap. 3 § brottsbalken måste emellertid,
som bl.a. Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet har påpekat,
ett annat synsätt råda med hänsyn till den straffrättsliga legalitetsprin-
cipen. Den före år 1976 gällande straffbestämmelsen ansågs tillämplig
även för tystnadsplikter som berodde av myndighets eller överordnads
föreskrift eller enbart följde av ämnets natur. Regleringen i 1974 års
regeringsform bygger emellertid på att någon tystnadsplikt inte är möjlig
Prop. 1994/95:112
21
att upprätthålla utan författningsstöd. I motiven till 1976 års lagändring
hänvisades också till Ämbetsansvarskommitténs ståndpunkt att ett
straffbud inte borde gälla generellt inom ett så diffust bestämt område.
Av dessa skäl infördes den nuvarande avgränsningen till tystnadsplikter
som kom till uttryck i författning (se prop. 1975:78 s. 149). Vid den
tidpunkten förutsågs således inte att några andra tystnadsplikter än sådana
som meddelats i enlighet med av riksdagen stiftad lag eller av regeringen
utfärdad förordning kunde omfattas av straffstadgandet. Det kan därför
inte anses förenligt med legalitetsprincipen att utan ändring av 20 kap.
3 § brottsbalken låta dess beskrivning av den brottsliga gärningen
utvidgas till att omfatta också brott mot tystnadsplikter som följer av
föreskrifter av ett slag som inte hittills rymts inom dess tillämpningsom-
råde och som inte heller var kända när den nuvarande avgränsningen
beslutades. Eftersom vi funnit att såvitt nu kan överblickas gemenskaps-
rättsliga tystnadsplikter har sin motsvarighet i sekretesslagens föreskrifter
och så kan bli fallet också i framtiden finns det inte heller anledning att
utsträcka tillämpningsområdet för 20 kap. 3 § brottsbalken genom en
lagändring.
De materiella sekretessföreskrifter som finns i EG-rättsakter utgör inte
heller, som framgått av avsnitt 6, någon fullständig reglering av hur eller
på vilka grunder uppgifter kan hållas hemliga. Ofta sägs i sådana
föreskrifter inte mer än att för förtrolig information skall tystnadsplikt
gälla. Vilka uppgifter som närmare bestämt är av förtrolig karaktär anges
däremot inte. Inte heller regleras hur en begäran om att få tillgång till
sådan information skall ske, vem som har att fatta beslut i frågan om en
uppgift kan lämnas ut eller om och i så fall hur ett avslagsbeslut kan
överklagas. I dessa avseenden är sekretesstadganden i direkt tillämpliga
förordningar inte mera utvecklade än motsvarande föreskrifter i direktiv.
Även den i avsnitt 6 redovisade arkivförordningen saknar en reglering i
nu berörda hänseenden.
Det är således tydligt att dessa materiella sekretesstadganden inte utgör
en tillräcklig rättslig reglering av nationella myndigheters hantering av
uppgifter som utväxlas inom ramen för EU-samarbetet. Varken i Sverige
eller i någon av de nuvarande medlemsstaterna kan de rimligen ensamma
läggas till grund för hur en förvaltningsmyndighet har att handlägga en
begäran om att få ta del av en allmän handling.
Detta innebär för vårt vidkommande att svenska myndigheter även vid
ett svenskt EU-medlemskap har att pröva vaije begäran om att få ta del
av en hos myndigheten upprättad eller dit inkommen handling enligt den
svenska tryckfrihetsförordningens och den svenska sekretesslagens
bestämmelser.
En annan sak är att svenska myndigheter, enligt den allmänna lojali-
tetsplikt som gäller (se avsnitt 6), har att tillämpa svenska lagregler så att
de krav som kan utläsas ur gemenskapsrätten kan tillgodoses.
Ett möjligt problem av generell räckvidd kan därför uppkomma såvitt
gäller sekretesslagens tillämpning. Det stora flertalet bestämmelser i
sekretesslagen innehåller ett skaderekvisit, dvs. ett krav på att myndig-
heten i vaije särskilt fall då en allmän handling begärs utlämnad skall
Prop. 1994/95:112
22
pröva om det kan leda till skada att uppgifter i denna lämnas ut. Kravet
på att ett utlämnande får vägras endast om det kan antas medföra skada
har tillkommit för att vaije särskild sekretessbestämmelse inte skall
medföra sekretess i fler fall än som är oundgängligen nödvändigt för att
skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen.
Inom EU förefaller det vanliga synsättet i stället vara det att det är den
som upprättar eller avsänder en handling som bedömer om den skall
hållas hemlig och att den bedömningen skall respekteras av den som tar
emot handlingen eller på annat sätt disponerar över den. Ett sådant
synsätt befordrar givetvis ett så fritt informationsflöde som möjligt inom
gemenskapen. Ingen stat eller institution behöver tveka att lämna ifrån sig
en uppgift som den betraktar som förtrolig om den kan känna sig
övertygad om att den inte offentliggörs hos mottagaren. Att sekretessen
är bunden till "förtrolig" information kan dock mycket väl tolkas så att
det är behovet av sekretess som ändå styr i det enskilda fallet, dvs. ett
synsätt som ligger nära det som kommer till uttryck i den svenska
ordningen med skaderekvisit.
De handlingar som den svenska regeringen eller svenska myndigheter
vid ett medlemskap tar emot från andra medlemsländer eller från EU:s
institutioner eller organ kommer att omfattas av tillämpningsområdet för
den s.k. utrikessekretessen (2 kap. 1 § sekretesslagen). Av avsnitt 8
framgår att det inte kan komma i fråga att göra utrikessekretessen
absolut. Regeringen föreslår tvärtom att utrymmet för skadeprövning på
visst sätt vidgas.
Mot den nu angivna bakgrunden kan det inte uteslutas att konflikter
skulle kunna uppstå för det fall en svensk myndighet efter en skadepröv-
ning väljer att lämna ut en handling som en avsändare i EU-kretsen valt
att hemligstämpla. Det är givet att sådana kollisioner måste kunna inträffa
i enskilda fall, i synnerhet om avsändaren mer eller mindre rutinmässigt
åsätter dokument den svagaste formen av "hemligstämpel", restricted.
Det svenska argumentet vid en sådan eventuell konflikt måste vara att
ett hemlighållande endast kan försvaras i det fall att ett utlämnande kan
antas medföra skada och att den svenska sekretesslagen förutsätter en
samvetsgrann prövning av just detta. Vi återkommer till den frågan i
avsnitt 8.
Meddelarfriheten
Ett tredje möjligt konfliktområde är, slutligen, meddelarfriheten. Det står
klart att någon princip om meddelarfrihet inte tillämpas av EU:s in-
stitutioner. Inte heller har, såvitt är känt, frågan om massmediernas
källskydd prövats inom gemenskapsrättens ram. I Sverige finns däremot
utrymme för meddelarfrihet även beträffande vissa uppgifter som
omfattas av utrikessekretess. Meddelarfrihet gäller emellertid inte för
uppgifter "vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars
skada landet allvarligt" (16 kap. 1 § sekretesslagen).
Det är tydligt att det inom EU-samarbetet utväxlas åtskilliga uppgifter
som inte är av den digniteten att meddelarfriheten viker enligt svensk
Prop. 1994/95:112
23
rätt. Därmed kan man inte heller helt bortse från möjligheten av att andra
medlemsländer eller gemenskapsorgan kommer att reagera om denna
frihet utnyttjas.
Å andra sidan kan anföras att principen om journalisters rätt att skydda
sina källor utgör en del av ett fri- och rättighetsskydd som EG-domstolen
förklarat sig värna. Detta fri- och rättighetsskydd har också kommit att
kodifieras i Maastrichtfördraget genom en bestämmelse (artikel F.2) av
följande lydelse.
"Unionen skall som allmänna principer for gemenskapsrätten respektera
de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakon-
ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, och såsom de
följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner."
Ett lagstadgat källskydd finns i flera medlemsländer, om än inte i alla,
och Europakommissionen för mänskliga rättigheter har i ett avgörande
nyligen ansett att ett sådant skydd också följer av artikel 10 i Europakon-
ventionen om skydd for de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna. Meddelarfriheten är visserligen något annat än rätten till
källskydd, men den rätten måste ändå anses ge uttryck för samma princip
som meddelarfriheten. Denna princip kan försvaras med goda rättsliga
argument för det fall den skulle komma att sättas i fråga.
Det kan också sägas att konflikten mellan meddelarfriheten och gemen-
skapsrättens sekretesskrav mera är av teoretisk än praktisk betydelse. För
det fall att förtroliga uppgifter hänförliga till EU-samarbetet skulle
komma att publiceras i svenska massmedier är det naturligtvis på intet
sätt givet att källan är svensk. För ståndpunkten att svenska myndigheter
i ett sådant fall är förhindrade att efterforska källan bör det, som nyss
sagts, vara möjligt att kräva gemenskapsinstitutionernas respekt. Härtill
kommer att, som vi tidigare konstaterat, åtskillig information från den
gemensamma beslutsprocessen kommer till allmän kännedom utan att det
i de flesta fall tycks vidtas några åtgärder för att spåra och bestraffa
"läckorna". Även om gemenskapsinstitutionerna har befogenhet att vidta
disciplinära åtgärder mot den av deras anställda som brutit sin tyst-
nadsplikt förefaller deras intresse av att bestraffa den sortens handlingar
vara begränsat.
Den svenska förklaringen
I samtliga de fall där en konflikt påstås ha uppkommit har Sverige också
goda skäl att stödja sig på vår tidigare nämnda förklaring om offentlig-
hetsprincipen och meddelarfriheten. Den förklaringen innebär att Sverige
såväl när medlemskapsförhandlingama inleddes som då de avslutades
öppet har presenterat sig och talat om vilka regler som gäller här i
landet. EU:s nuvarande medlemsländer har, som framgår av deras
svarsförklaring, noterat det och inte sett det som ett hinder mot ett
svenskt medlemskap. Mot den bakgrunden kan vår ensidiga förklaring -
trots att den inte är att betrakta som en del av förhandlingsresultatet eller
Prop. 1994/95:112
24
som en reservation - tjäna till försvar av våra regler för det fall att någon
skulle sätta dem i fråga.
Regeringens förslag: Ett enhetligt rakt skaderekvisit införs för hela
utrikessekretessens tillämpningsområde, i syfte att åstadkomma en ökad
öppenhet i utrikes ärenden. En sådan ökad öppenhet får en särskild
betydelse inom ramen för ett svenskt deltagande i EU:s beslutsprocess.
Regeringen avser att, vid ett svenskt EU-medlemskap, överväga
ytterligare åtgärder för rätten till medborgerlig insyn.
Prop. 1994/95:112
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: I det närmaste samtliga remissinstanser har tillstyrkt
utredningens förslag eller lämnat det utan erinran. Justitiekanslem har
emellertid avstyrkt förslaget och anfört att om en alltför hög sekretessnivå
nu råder är det mera fråga om ett tillämpningsproblem än om hur skaderek-
visitet är utformat. Även med ett omvänt skaderekvisit finns ett betydande
utrymme för offentlighet. Ett rakt skaderekvisit riskerar att leda till en
alltför låg sekretessnivå. Hovrätten över Skåne och Blekinge, Juridiska
fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet liksom också Sveriges domareförbund
utgår från att sekretessregler i direkt tillämplig gemenskapsrätt inte ger
utrymme för en skadeprövning enligt sekretesslagen. De båda först nämnda
instanserna tillstyrker dock utredningens förslag medan Sveriges domareför-
bund förordar att det införs en särskild bestämmelse för EU-samarbetet med
absolut sekretess.
Skälen för regeringens förslag: Ett av utredningens uppdrag var att
pröva om det vore lämpligt att införa en särskild bestämmelse i sekretessla-
gen som tar sikte på EU-samarbetet. Utredningen ansåg att det inte fanns
anledning att "utforma kraven på sekretess annorlunda för uppgifter som rör
EU än på sådana områden som rör samarbetet med andra länder och
internationella organ som t.ex. FN och Europarådet" (s. 87). Utredningen
erinrade också om att man i Danmark tidigare haft en särskild sekretessregel
för EU-samarbetet men från och med den 1 juli 1991 valt att låta det
samarbetet omfattas av den danska offentlighetslagens generella regel om
utrikessekretess. Utredningen fann således att den differentierade prövning
som krävs kunde ske inom ramen för en enhetlig regel i sekretesslagen,
bestämmelsen om utrikessekretess.
Bakgrund
Bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen fick sin
nuvarande utformning genom införandet av 1980 års sekretesslag. Ett
förslag till en sammanhållen sekretesslag, med en reglering av såväl
25
handlingssekretess som tystnadsplikt, hade lagts fram i en departementspro-
memoria (Ds Ju 1977:1 och 11). I promemorian föreslogs ett rakt skaderek-
visit för utrikessekretessens del; sekretess skulle endast gälla om det kunde
antas att röjande av uppgiften skulle störa Sveriges mellanfolkliga för-
bindelser eller på annat sätt skada landet. Ett på sådant sätt utformat
skaderekvisit innebär en presumtion för offentlighet. Samma sekretess
föreslogs gälla hos alla myndigheter.
Förslaget kritiserades i denna del av några remissinstanser, bland dem
Justitiekanslem. Denne framhöll att det i handlingar som kommit in till eller
upprättats inom regeringskansliet kan förekomma uppgifter av utomordentlig
vikt för landet och att det ofta kunde röra sig om politiskt ömtåliga
uppgifter. Justitiekanslem ansåg därför att för uppgifter av det slaget borde
presumtionen vara för sekretess, dvs. ett omvänt skaderekvisit borde gälla.
Föredragande statsrådet uttalade bl.a. följande.
"Det är uppenbart att det här är fråga om ett område där det kan vara av
stort intresse för den allmänna debatten och opinionsbildningen att
information finns att tillgå. Å andra sidan torde det råda allmän enighet om
att sekretess måste kunna upprätthållas i sådan utsträckning att Sveriges
kontakter med andra länder på det utrikespolitiska planet inte försvåras eller
omöjliggörs. Uppenbarligen skulle ett alltför stort mått av öppenhet medföra
svårigheter. Resultatet skulle t.ex. kunna bli att utrikesförvaltningens behov
av information skulle bli sämre tillgodosett. Det sagda gäller framför allt
uppgifter inom de centrala delarna av utrikessekretessens område. När det
gäller andra uppgifter kan sekretessbehovet vara betydligt mindre" (prop.
1979/80:2 s. 130 f.).
Mot den bakgrunden framstod, uttalades det vidare, promemorians förslag
som mindre lämpligt. I stället föreslogs att bestämmelsen fick den ut-
formning den nu har, nämligen så att det för uppgifter hos regeringen och
inom utrikesförvaltningen gäller ett omvänt skaderekvisit medan det för
uppgifter som förekommer hos andra myndigheter gäller ett rakt rekvisit.
Den valda lösningen med olika skaderekvisit innebar, sades det också,
"självfallet inte att en prövning av sekretessen hos en handling som
inkommer både till regeringen och till en annan myndighet bör leda till
skilda resultat" (s. 131). I fråga om den närmare innebörden i bestämmel-
sens skadebegrepp anförde föredragande statsrådet följande.
"Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen bör inte ges en alltför vid
innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för landet för att skada
skall kunna anses föreligga. Motsvarande gäller i fråga om störningar av de
mellanfolkliga förbindelserna. Att mindre och tillfälliga störningar eller
irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om uppgifter
lämnas ut bör således inte alltid leda till sekretess" (s. 131).
Ökad öppenhet i utrikes ärenden
Regeln om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen innehåller således i
sin nuvarande lydelse ett omvänt skaderekvisit såvitt gäller uppgifter hos
regeringen och inom utrikesrepresentationen (första stycket) och ett rakt
skaderekvisit beträffande uppgifter hos annan myndighet (andra stycket). Ut-
Prop. 1994/95:112
26
redningen föreslår att bestämmelsen fortsättningsvis endast skall innehålla
ett rakt rekvisit som således kommer att avse uppgifter som angår Sveriges
utrikes förbindelser oavsett hos vilken myndighet uppgifterna finns.
Enligt utredningens bedömning finns det, oberoende av ett svenskt
medlemskap i EU, skäl att införa ett enhetligt rakt skaderekvisit för hela
utrikessekretessens tillämpningsområde. Utredningen uttalar emellertid också
att "med hänsyn till EU-samarbetets omfattning och karaktär är det bl.a. för
att säkra det demokratiska inflytandet av största vikt att den svenska
beredningen av gemenskapsfrågoma sker under största möjliga öppenhet.
Önskemålet om ökad öppenhet i utrikesfrågoma talar för att ett skaderekvisit
med presumtion för offentlighet bör införas för alla myndigheter" (s. 10).
Utredningen konstaterar också att uttalandet i motiven om att sekretesspröv-
ningen av en handling som finns hos regeringen och samtidigt hos en annan
myndighet inte bör leda till olika resultat ter sig motsägelsefullt och att det
därför saknas skäl att behålla skillnaden i skaderekvisit.
Utredningens förslag i denna del har tillstyrkts av en nästintill enhetlig
remissopinion. De skäl för en förändring som flertalet remissinstanser anför
gäller dels att ett enhetligt skaderekvisit kan antas främja en enhetlig
rättstillämpning, dels vikten av allmän insyn i de frågor som vid ett svenskt
EU-medlemskap kommer att rymmas inom det samarbetet.
Så anför t.ex. Kommerskollegium att "den ordning som gäller idag med
olika sekretessregler för utrikesförvaltningen och departementen å ena sidan
och övrig statsförvaltning å den andra är olycklig. Den har bl.a. lett till ett
antal svårigheter i den praktiska hanteringen. Exempelvis kan resultatet av
en sekretessprövning av samma dokument i princip mycket väl bli olika
beroende av om den sker på UD/H eller på Kommerskollegium".
Regeringen delar den uppfattning som utredningen och en majoritet bland
remissinstanserna har givit uttryck för. Regeringen vill för egen del
framhålla vad vi tidigare betonat, nämligen att EG-samarbetet på avgörande
punkter skiljer sig från annat internationellt samarbete som Sverige deltar
i. Särskilt viktigt är det tidigare anmärkta förhållandet att ett medlemskap
förutsätter att Sverige överlåter normgivningskompetens till gemensamt
utövande i främst Europeiska unionens råd. Det innebär att på de områden
som omfattas av EG-samarbetet kommer sådant som hittills har varit ren
svensk inrikespolitik att bli också utrikespolitik.
Från sekretessynpunkt medför detta att bestämmelsen om utrikessekretess
kommer att vara tillämplig på betydligt fler uppgifter än för närvarande.
Sådan sekretess kan vid ett medlemskap vara tillämplig på dels uppgifter
som svenska myndigheter erhåller från EU-institutioner eller från andra
medlemsländer liksom från myndigheter i andra medlemsstater, dels
uppgifter i sådana handlingar som upprättats här i landet inom ramen för
den nationella process genom vilken det svenska ställningstagandet till skilda
förslag till gemensamma beslut bereds.
Utgångspunkten måste mot den bakgrunden vara att åtgärder bör vidtas
för att säkerställa att en sådan utveckling inte mer än nödvändigt begränsar
den medborgerliga rätten till insyn i allmänna angelägenheter. Möjligheterna
till insyn i den nationella beredningsprocess som syftar till att lägga fast en
svensk förhandlingsposition i en viss fråga bör så långt möjligt vara
Prop. 1994/95:112
27
desamma som om det slutliga beslutet skulle fattas på nationell nivå. Det
framstår därför som helt nödvändigt att låta en presumtion för offentlighet
gälla för alla uppgifter inom utrikessekretessens tillämpningsområde, utan
hänsyn till om en uppgift förvaras i regeringskansliet eller hos en för-
valtningsmyndighet. Det är också rimligt att det skaderekvisit som ställs upp
i bestämmelsen om utrikessekretess är av samma slag som rekvisiten i
flertalet sekretessbestämmelser till skydd för det allmännas intressen i
övrigt. Särskilt de bestämmelser som skyddar den centrala finans-, penning-
och valutapolitiken (3 kap. 1 § sekretesslagen) och uppgifter av betydelse
för landets försvar (2 kap. 2 § sekretesslagen) och som har raka skaderekvi-
sit har minst lika stor vikt som utrikessekretessregeln.
Justitiekanslem väcker frågan om en sådan ordning kan riskera leda till
ett alltför svagt sekretesskydd. Det kan därför, liksom mot bakgrund av vad
som karakteriserats som motsägelsefullt i förarbetena till den nuvarande
regleringen, finnas anledning till klargörande på en punkt.
Såväl när ett rakt skaderekvisit tillämpas som när ett omvänt rekvisit
kommer till användning förutsätter ett sekretessbeläggande av en uppgift att
ett offentliggörande kan leda till skada. I bestämmelsen om utrikessekretess
beskrivs denna skada på samma sätt i paragrafens första stycke, som
innehåller ett omvänt rekvisit, som i dess andra stycke som innehåller ett
rakt rekvisit. Den skada som kan följa av ett utlämnande beskrivs i båda
fallen som att det "stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat
sätt skadar landet". Det är samma slag av uppgifter som träffas av
regleringen, oavett vilket skaderekvisit som valts och den skada som skall
motverkas genom sekretess beskrivs på samma sätt.
Vad som noga taget skiljer de båda föreskrifterna åt är en skillnad i
presumtionen, dvs. i själva utgångspunkten för en bedömning av om ett
utlämnande kan medföra skada. Med ett rakt rekvisit är utgångspunkten för
bedömningen att uppgiften kan lämnas ut. Det måste således i det enskilda
fallet finnas omständigheter som med tillräcklig styrka talar för att ett
utlämnande kan skada Sverige. Med ett omvänt rekvisit är utgångspunkten
för bedömningen att sekretess gäller för uppgiften. Det måste alltså i det
enskilda fallet finnas särskilda omständigheter som med viss styrka talar för
att ett utlämnande inte kan skada Sverige.
Oavsett om ett rakt eller omvänt skaderekvisit väljs, kan således sekretess
gälla för samma slag av uppgifter. Valet av rekvisit har därmed sin största,
men mycket viktiga, betydelse som ett sätt att markera vilken generell
hållning till offentlighet som råder för uppgifterna, dvs. om man i
tveksamma fall skall lämna ut uppgifter eller inte.
Regeringen kan därför för sin del inte finna att ett genomgående rakt
skaderekvisit i regeln om utrikessekretess kan riskera leda till att uppgifter
som bör vara hemliga kan komma att offentliggöras. Liksom när det annars
gäller ett rakt skaderekvisit kan en bedömning grundas på att uppgifter av
ett visst slag normalt är känsliga (t.ex. uppgifter angående affärs- och
driftförhållanden hos företag eller hälsotillstånd hos enskilda personer). Från
denna synvinkel kan valet mellan ett rakt och ett omvänt skaderekvisit
sägas mera bygga på frekvensen av känsliga uppgifter på ett område än på
att uppgifterna där i sig är mer eller mindre känsliga till sin natur.
Prop. 1994/95:112
28
Ett rakt skaderekvisit bör därför inte i sig medföra några risker för att,
vid ett svenskt EU-medlemskap, det inte är möjligt att tillgodose sådana
berättigade krav på sekretess som gemenskapsrätten ställer. Vid en
bedömning av om en uppgift som erhållits från en annan stat eller en
mellanfolklig organisation kan lämnas ut eller inte kan avsändarens
uppfattning i sekretessfrågan visserligen inte avgöra om uppgiften skall
hållas hemlig. Avsändarens intresse av sekretess kan däremot ha betydelse
för skadeprövningen i det enskilda fallet. Om den främmande staten eller
den mellanfolkliga organisationen anser att en överlämnad uppgift är hemlig
kan det givetvis vara ett skäl för att anse att ett utlämnande, med lagrum-
mets ord, "stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser". Svenska domstolar
och myndigheter kommer ändå att självständigt och med tillämpning av
svensk lag pröva frågor om utlämnande av uppgifter som erhålls från EU:s
institutioner eller övriga medlemsländer.
Den föreslagna lagändringen innebär således en ändrad syn på behovet av
sekretess i utrikes ärenden. Det blir inte längre möjligt för regeringen eller
andra myndigheter att utgå från att sekretess råder i sådana frågor. Även på
det området - liksom redan är fallet i så gott som samtliga sekretessregler
till skydd för det allmännas intresse - kan en uppgift hållas hemlig endast
om ett utlämnande i det enskilda fallet kan förutses leda till skada för landet
eller dess utrikes förbindelser. Om den grundläggande hållningen i
utrikesfrågor på så sätt ändras, måste det antas leda till att betydligt fler
uppgifter kan lämnas ut, dvs. till en större öppenhet. Däremot kan givetvis,
som utvecklats ovan, uppgifter av känslig natur rörande Sveriges utrikes
förbindelser alltjämt sekretessbeläggas.
Den föreslagna nya ordningen får sin särskilda betydelse för Sveriges
deltagande i EU-samarbetet. Det är, som vi redan betonat, utomordentligt
angeläget att motverka att den medborgerliga insynen blir mera begränsad
i den gemensamma beslutsprocessen än vad den är i vår rent inhemska
process. Ett rakt skaderekvisit bör innebära att sådana allmänna handlingar
som utgör bakgrunds-, analys- och diskussionsmaterial och som upprättats
i Sverige inom ramen för den gemensamma beslutsprocessen endast
undantagsvis kan sekretessbeläggas. Vidare bör Sveriges hållning till ett
förslag till gemensam normgivning regelmässigt vara offentligt. Däremot
kan sekretess gälla för vissa uppgifter i handlingar som upprättas här i
landet i samband med en känslig förhandlings slutskede. Likaså torde
sekretess ofta vara befogad i fråga om ett svenskt "förhandlingsupplägg" i
dess detaljer, t.ex. när det gäller uppgifter om svenska andrahandsstånd-
punkter.
Regeringen avser att regelmässigt redovisa sina ställningstaganden i
ministerrådet.
När det gäller uppgifter som regeringen eller någon annan myndighet
erhåller från en EU-institution eller från en annan medlemsstat kan
utrymmet för öppenhet vara mer begränsat. Men även beträffande sådana
uppgifter skall ovillkorligen prövas om ett utlämnande kan medföra skada.
Det förhållandet att avsändaren tämligen rutinmässigt åsätter handlingar
någon form av anteckning om förtrolighet får inte i sig innebära att
sekretess gäller här i landet. Det innebär, såvitt gäller handlingar från EU:s
Prop. 1994/95:112
29
institutioner, att uppgifter som endast betecknas som restricted erfaren-
hetsmässigt har ett sådant innehåll att de i många fall bör kunna offent-
liggöras här. Beträffande uppgifter som betecknas som confidential eller
secret får - som alltid enligt den svenska sekretesslagen - en bedömning ske
i det enskilda fallet.
Det kan nämnas att i två motioner från allmänna motionstiden 1994 tagits
upp frågor om utrikessekretess. Den ena, av Olle Schmidt (fp), rör
möjligheterna att häva utrikessekretess i fall av flyktingspionage mot
enskild. Den andra, av Ulla Orring (fp), gäller möjligheterna att offent-
liggöra visst bakgrundsmaterial i asylärenden. Vid sin beredning av
motionerna uttalade utskottet att sådana synpunkter som tas upp i motioner-
na förutsattes komma att övervägas i samband med att reglema om
utrikessekretess ses över (1993/94:KU38 s. 15).
Det är inte möjligt att säga om den ändring av reglema om utrikessekre-
tess som nu föreslås kommer att medföra det av motionärerna eftersträvade
resultatet. Frågan om uppgifter som ryms inom utrikessekretessbestämmel-
sens tillämpningsområde kan lämnas ut måste givetvis även i fortsättningen
bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Däremot kan det
sägas att den föreslagna ändringen medför att det inte längre blir möjligt att
på de områden som motionerna avser utgå från att sekretess gäller. De
myndigheter som förvarar sådana uppgifter måste göra en sedvanlig
prövning av om ett utlämnande kan störa våra utrikes förbindelser eller på
annat sätt skada Sverige mot bakgrund av huvudregeln om offentlighet för
uppgifterna.
En annan fråga som diskuteras av utredningen och några remissinstanser
är om de svenska tjänstemän som på olika sätt deltar i den gemensamma
beredningsprocessen omfattas av gemenskapsrättens sekretessregler eller av
den svenska sekretesslagstiftningen. Det står klart att den som är anställd av
någon gemensam institution i denna sin egenskap endast har att följa
gemenskapsrättens regler, liksom att den som handlägger EU-frågor hos en
svensk myndighet endast har att tillämpa den svenska sekretesslagen.
Tveksamhet kan möjligen råda beträffande svenska tjänstemän som tillfälligt
eller mera kontinuerligt medverkar i det gemensamma kommittéväsendet i
vid mening. Romfördragets artikel 214 föreskriver, som tidigare nämnts,
tystnadsplikt även för dem som deltar i kommittéarbetet. Gemenskaps-
rättsliga sanktioner för brott mot tystnadsplikt finns emellertid endast för
dem som är anställda inom gemenskapen. Regeringen anser att det
avgörande måste vara på vems uppdrag den enskilde deltar i det gemensam-
ma beredningsarbetet. Om han eller hon deltar i en personlig kapacitet av
expert, såsom kan förekomma i expertkommittéerna under kommissionen,
kan den svenska sekretesslagen knappast vara tillämplig. Om han eller hon
däremot uppträder som företrädare för Sveriges regering, såsom re-
gelmässigt är fallet i t.ex. arbetsgrupperna under rådet och inom det s.k.
kommittologiväsendet, bör svensk rätt gälla. Detta är ett synsätt som
motsvarar det som gäller för våra interna förhållanden (jfr 1 kap. 6 §
sekretesslagen).
Utredningen har inte föreslagit någon ändring såvitt gäller meddelarfrihe-
tens utsträckning på utrikessekretessens område. Regeringen finner för sin
Prop. 1994/95:112
30
del att den nuvarande avgränsningen i 16 kap. 1 § sekretesslagen på denna
punkt är väl avvägd.
Sammanfattningsvis innebär de ändringar som nu genomförs en viktig
omläggning av utrikessekretessens tillämpning i Sverige. Utgångspunkten
är i fortsättningen att uppgifter som angår Sveriges utrikesförbindelser i
regel kan lämnas ut. Regeringens avsikt är att tillämpningen skall ske på ett
sätt som åstadkommer en så långt gående öppenhet som över huvud taget
är möjlig utan att det skadar vårt land. De svenska myndigheter som deltar
i samarbetet får också möjlighet att tillämpa bestämmelserna om ut-
rikessekretess på ett sätt som leder till mycket stor insyn när det gäller EU-
samarbetet. Regeringens tillämpning av de nya reglema kan bli vägledande
för hur utrikessekretessen skall tillämpas när det gäller EU-frågor. Svenska
folkets berättigade krav på insyn i sådana frågor - som kan vara av stor
betydelse för enskilda - kommer för regeringens del att väga mycket tungt
vid bedömningen.
En noggrann uppföljning måste ske
Regeringen, liksom utredningen och en stor majoritet bland remissinstanser-
na, har således förordat att det behov av en ökad öppenhet i utrikesfrågor
som framför allt följer av ett EU-medlemskap skall tillgodoses genom en
ändring i sekretesslagens bestämmelser om utrikessekretess. Eftersom det,
som vi nyss konstaterat, innebär en viktig omläggning av den grundläggande
synen på sekretess i utrikes ärenden finns det anledning att noga följa upp
utvecklingen i utrikessekretessfrågor.
I diskussionen om hur ett EU-medlemskap påverkar den svenska
offentlighetsprincipen har olika förslag till lagtekniska lösningar förts fram.
Ett förslag har varit att utforma en särskild sekretessregel för EG-sam-
arbetet. En sådan särreglering skulle kunna innebära att utrikessekretessen
begränsas till att gälla uppgifter som rör de mellanstatliga förhandlingarna
i rådet medan uppgifter i övrigt som rör EG-samarbetet endast kan hållas
hemliga enligt någon av övriga bestämmelser i sekretesslagen. Genom en
sådan lösning skulle de tillämpliga sekretessreglerna bli desamma för
uppgifter i den gemensamma noimgivningsprocessen som i traditionell
svensk lagstiftningsprocess.
Om en sådan särreglering är möjlig och hur den i så fall skulle kunna
utformas fordrar ytterligare överväganden. Utredningen har inte närmare
penetrerat frågan och inte heller i remissyttrandena förs någon närmare
diskussion om en sådan lösning. Det saknas därför i dag underlag för
regeringen att föreslå en lösning av det slaget.
Den ändring av utrikessekretessbestämmelsen som regeringen nu förordar
bör inte fördröjas. Regeringen avser emellertid att i samband med den
uppföljning som bör ske återkomma till frågan om även andra lagändringar
kan vara motiverade.
Prop. 1994/95:112
31
Prop. 1994/95:112
Regeringens bedömning: Utredningen har föreslagit att vaije begäran
om att få ta del av en handling som förvaras inom utrikesrepresentatio-
nen skall prövas av Utrikesdepartementet, om handlingen innehåller
uppgifter som kan antas vara omfattade av utrikessekretess. Detta
förslag bör inte genomföras.
Utredningens förslag: Ett genomgående rakt skaderekvisit i sekretessla-
gen förenas med en bestämmelse om att en begäran att få ta del av en
handling som förvaras inom utrikesrepresentationen skall prövas av
Utrikesdepartementet, om handlingen innehåller uppgifter som kan antas
omfattas av utrikessekretessen.
Remissinstanserna: Remissopinionen är delad i denna fråga. Något mer
än hälften av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar
det utan erinran. Till de remissinstanser som tillstyrkt förslaget hör bl.a.
Justitiekanslem, Stockholms tingsrätt, Riksåklagaren, Sveriges ambassader
i Islamabad och Moskva, Sveriges ständiga representation vid Förenta
Nationerna, Sveriges delegation vid Europeiska gemenskaperna, För-
svarsmakten, Finansinspektionen, Generaltullstyrelsen, Statens jord-
bruksverk, Statens livsmedelsverk, Arbetsmarknadsstyrelsen, Patent- och
registreringsverket, Konsumentverket, Statens naturvårdsverk, Juridiska
fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Sveriges Köpmannaförbund och
Lantbrukarnas Riksförbund.
Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet påpekar att utredningens
förslag inte leder till det angivna målet, en enhetlig bedömning, och
förordar därför att Utrikesdepartementet skall pröva frågan om utlämnande
av samtliga handlingar som innehåller uppgifter som kan antas omfattas av
utrikessekretess, oberoende av hos vilken myndighet handlingen förvaras.
Utredningens förslag avstyrks av bl.a. Riksdagens ombudsmän, Hovrätten
över Skåne och Blekinge, Kammarrätterna i Göteborg och Sundsvall,
Sveriges generalkonsulat i Hongkong, Sveriges ambassad i Wellington,
Styrelsen för internationell utveckling, Kommerskollegium, Utlänningsnämn-
den, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Sveriges domare-
förbund, Sveriges advokatsamfund, Sveriges Industriförbund, Svenska
Arbetsgivareföreningen, Tjänstemännens Centralorganisation, Tidningarnas
telegrambyrå, Svenska Journalistförbundet, Tidningsutgivarna och Pressens
opinionsnämnd.
Skälen för regeringens bedömning: De skäl som anförts mot ut-
redningens förslag i denna del är framför allt följande.
Utlandsmyndigheterna är självständiga myndigheter. Enligt 2 kap. 14 §
tryckfrihetsförordningen skall som huvudregel en begäran om att få ta del
av en allmän handling prövas av den myndighet som förvarar den. En sådan
ordning antas bl.a. leda till att en framställning om att få ta del av en allmän
handling kan behandlas skyndsamt. Bestämmelsen i tryckfrihetsförordningen
ger emellertid utrymme för att föreskriva att prövningen skall ankomma på
32
Prop. 1994/95:112
annan myndighet om särskilda skäl föranleder det.
I prop. 1975/76:160 anförde föredraganden beträffande 2 kap. 14 §
tryckfrihetsförordningen att "kravet på att utlämnandeprövningen skall ske
snabbt leder dock till att restriktivitet är påkallad när det gäller att tillåta
annan myndighet än den som förvarar handlingen att avgöra om denna skall
lämnas ut" (s. 194).
Några remissinstanser framhåller att det inte har påvisats några betydande
olägenheter med den nuvarande ordningen.
Regeringen fäster särskilt avseende vid, som påpekats av t.ex. Juridiska
fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet, att utredningens förslag inte
säkerställer en enhetlighet i bedömningen. Särskilt inom ramen för EU-
samarbetet kommer åtskilliga handlingar som omfattas av utrikessekretes-
sens tillämpningsområde att förvaras hos flera svenska förvaltningsmyndig-
heter.
För att åstadkomma den eftersträvade enhetligheten i bedömningen skulle
det således fordras en föreskrift av innebörd att varje fråga om utrikessekre-
tess, oavsett var handlingen förvaras, skall prövas av Utrikesdepartementet.
Redan den av utredningen föreslagna regleringen har mötts av kritik från ett
stort antal remissinstanser. De invändningar som därvid rests skulle kunna
göras gällande med än större tyngd om all prövning av utrikessekretess
anförtroddes Utrikesdepartementet.
Till det anförda kan läggas att den föreslagna ordningen måste antas leda
till betydande praktiska svårigheter, antingen så att en stor mängd fall
överlämnas till Utrikesdepartementet för prövning eller så att sekretesspröv-
ningen blir dubbel - först hos utlandsmyndigheten och sedan hos Utrikes-
departementet.
Mot denna bakgrund är regeringen inte beredd att genomföra någon
ändring av instansordningen av det slag som utredningen föreslagit. Det kan
däremot finnas skäl att lyfta fram föreskriften i 10 kap. 8 § regeringsformen
som innebär att chefen för Utrikesdepartementet skall hållas underrättad när
fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellan-
folklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Det är givet
att sådan underrättelse skall ske i så god tid att utrikesministern har
möjlighet att bedöma sakens utrikespolitiska betydelse och delge den berörda
myndigheten sin bedömning (jfr prop. 1973:90 s. 370 f.). Genom denna
underrättelseskyldighet kan Utrikesdepartementets bedömning vägas in när
domstolar och förvaltningsmyndigheter har att avgöra en fråga om
utrikessekretess. Att Utrikesdepartementets på detta sätt lämnar sin
bedömning kan inte anses stå i strid med föreskrifterna i 11 kap. 2 och 7 §§
regeringsformen om domstolars och förvaltningsmyndigheters självständig-
het. Dessa båda bestämmelser föreskriver att ingen myndighet får bestämma
hur domstol i det enskilda fallet skall döma eller förvaltningsmyndighet i
visst fall besluta, men de hindrar inte att en domstol inhämtar synpunkter
från en arman myndighet som underlag för sitt självständiga beslutsfattande.
Kammarrätten i Göteborg, som prövar överklaganden av utlandsmyndig-
heters avslag i ärenden om utlämnande av allmänna handlingar, anför i sitt
remissvar bl.a. att "enligt de erfarenheter som kammarrätten har från
prövningen av frågor om utrikessekretess kan det ibland erbjuda svårigheter
3 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 112
33
att få till stånd en meningsfull dialog med (utrikes)departementet i sådana
frågor." Det är mot den bakgrunden angeläget att betona vikten såväl av att
domstolar och myndigheter uppmärksammar sin skyldighet att underrätta
Utrikesdepartementet som av att departementets bedömning utan onödigt
dröjsmål kan tillställas den myndighet eller domstol som lämnat under-
rättelsen.
För att undvika att den beskrivna ordningen blir omständlig eller
administrativt tungrodd kan det finnas skäl att framhålla att Utrikes-
departementet knappast kan behöva underrättas annat än när domstolen eller
myndigheten överväger att lämna ut en uppgift inom utrikessekretessens
tillämpningsområde.
Regeringens förslag: Sekretess skall gälla i specialpedagogisk
stödverksamhet för uppgifter om enskildas personliga förhållanden, om
det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om
uppgiften röjs.
Prop. 1994/95:112
Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan
erinran förslaget att det i 7 kap. 9 § sekretesslagen skall tas in en be-
stämmelse om sekretess i den specialpedagogiska stödverksamhet som
bedrivs av konsulenter som är verksamma vid Statens institut för handikapp-
frågor i skolan (SIH). Beträffande skaderekvisitets utformning ifrågasätter
Kammarrätten i Sundsvall om det inte vore mer logiskt med ett omvänt
skaderekvisit eftersom ett sådant gäller inom skolan för bl.a. uppgifter som
inhämtats från psykolog och de uppgifter som omfattas av förslaget inte är
mindre skyddsvärda. Kammarrätten tillstyrker dock det föreslagna raka
skaderekvisitet. Socialstyrelsen anser att SIH:s konsulenter bör omfattas av
den starkare sekretessen med omvänt skaderekvisit eftersom konsulenterna
samarbetar med bl.a. habiliterings- och elewårdspersonal som har denna
form av sekretess. Vad avser sekretessens räckvidd ifrågasätter Kammarrät-
ten i Sundsvall om den föreslagna lydelsen tillräckligt tydligt anger vilken
verksamhet det är fråga om och föreslår därför att sekretessen skall anges
att gälla "i sådan specialpedagogisk stödverksamhet som bedrivs av Statens
institut för handikappfrågor i skolan". SIH anser också att den föreslagna
lydelsen bör ändras så att sekretessen uttryckligen skall anges att gälla för
konsulenter inom SIH.
Skälen för regeringens förslag: SIH är central förvaltningsmyndighet för
specialskolorna. Institutet skall ge hjälp och stöd till kommunerna för att
underlätta skolgången för elever med handikapp samt ge stöd till eleverna
i skolarbetet. I denna verksamhet skall SIH bl.a. utveckla och framställa
34
läromedel för elever med handikapp och främja forsknings- och utvecklings-
arbetet rörande stödinsatser för dessa elever.
Inom SIH finns en fältorganisation för den specialpedagogiska stödverk-
samheten bestående av konsulenter för synskadade förskolebarn samt för
synskadade, rörelsehindrade, döva-utvecklingsstörda och blinda-utveck-
lingsstörda elever och dövblinda vuxna inom det offentliga skolväsendet.
Konsulenternas uppgift är att bedöma vilka behov och insatser som de
enskilda elevema behöver. I detta arbete inhämtar de uppgifter från hälso-
och sjukvården och från skolhälsovården för att få vetskap om bl.a.
funktionshindrets medicinska och psykologiska påverkan. Uppgifterna
inhämtas efter samtycke från föräldrarna.
För att konsulenterna rätt skall kunna bedöma vilka stödåtgärder och
vilken rådgivning som behövs för elevema i skolarbetet måste de få tillgång
till uppgifter som rör elevernas funktionshinder. Uppgifter härom inhämtas
från hälso- och sjukvården. Det ligger i sakens natur att dessa uppgifter
många gånger kan vara mycket integritetskänsliga.
Inom hälso- och sjukvården gäller enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen
sekretess för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga
förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den
enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.
Presumtionen är alltså för sekretess. Denna sekretess gäller även inom
skolhälsovården.
Sekretessen följer emellertid inte med uppgifterna när de lämnas till
konsulenterna. Inte heller finns det någon tillämplig sekretessbestämmelse
för deras verksamhet. Uppgifterna blir alltså offentliga hos SIH:s konsulen-
ter.
Det måste anses mycket otillfredsställande att dessa många gånger mycket
känsliga uppgifter om funktionshindrade elever saknar sekretesskydd hos
SIH. En sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter om enskilds
personliga förhållanden bör därför införas. Frågan blir då hur en sådan
bestämmelse skall utformas.
Tidigare var konsulenterna knutna till länsskolnämndema och dessförinnan
ingick de som en del i Tomtebodaskolans organisation. Då de ingick i
Tomtebodaskolans organisation omfattades de av sekretess enligt 7 kap.
9 § sekretesslagen. Enligt denna bestämmelse gäller bl.a. sekretess i
specialskolans elevvårdande verksamhet för uppgift om enskilds personliga
förhållanden om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom
närstående lider men om uppgiften röjs. Till skillnad mot vad som gäller
inom hälso- och sjukvården är skaderekvisitet inom skolan rakt, dvs.
presumtionen är för offentlighet.
Vid tillämpning av ett omvänt skaderekvisit anses många gånger ytterst
få uppgifter vara offentliga. Så kan t.ex. redan en uppgift om att en person
varit i kontakt med hälso- och sjukvården omfattas av sekretess. En så långt
gående sekretess kan inte anses påkallad när det gäller konsulenternas
verksamhet. Om däremot bestämmelsen utformas med ett rakt skaderekvisit
kommer skyddet för den enskildes uppgifter att omfatta alla typiskt sett
känsliga uppgifter som avser t. ex. hälsovård och problem av olika slag.
Ett rakt skaderekvisit behöver inte heller innebära någon konflikt med att
Prop. 1994/95:112
35
uppgifterna inhämtas från en verksamhet som tillämpar ett omvänt
skaderekvisit. Känsliga uppgifter blir sekretessbelagda även med ett rakt
skaderekvisit. Ett sådant skaderekvisit skulle också överensstämma med vad
som gäller inom skolans elevvårdande verksamhet i syfte att förebygga eller
avhjälpa skolsvårigheter. Regeringen förordar denna lösning.
Sekretessen bör gälla inom specialpedagogisk stödverksamhet. Att
ytterligare tydliggöra att sekretessen skall omfatta den verksamhet som
bedrivs av SIH:s konsulenter kan inte anses nödvändigt.
Eftersom konsulenternas verksamhet rör skolans område kan en be-
stämmelse om sekretess tas in som ett nytt fjärde stycke i 7 kap. 9 §
sekretesslagen.
För övriga uppgifter i denna paragraf är meddelarfriheten i de flesta fall
begränsad. Detta bör vara fallet även för uppgifter hos SIH. Någon ändring
av 16 kap. 1 § sekretesslagen behövs inte för att nå detta resultat.
I 7 kap. 9 § sekretesslagen bör göras också en redaktionell justering. I
paragrafens tredje stycke andra meningen föreskrivs sekretess inom bl.a.
vuxenutbildningen för psykiskt utvecklingsstörda för uppgift om enskilds
personliga förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör eller
någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. I samband med det
reformarbete som ledde fram till lagen (1993:387) om stöd och service till
vissa funktionshindrade ändrades terminologin i skollagen (1985:1100) och
i förordningen (1992:736) om vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstör-
da till att avse vuxenutbildning för utvecklingsstörda (SFS 1993:800 och
1224). Detta innebar en anpassning till den nya lagens terminologi. Av
samma skäl bör även bestämmelsen i 7 kap. 9 § tredje stycket andra
meningen ändras genom att ordet "psykiskt" utgår.
Regeringen har i prop. 1994/95:6 Totalförsvarsplikt föreslagit riksdagen
bl.a. att en ny lag om totalförsvarsplikt skall beslutas. Om riksdagen
beslutar enligt propositionen, upphävs bl.a. lagen (1966:413) om vapenfri
tjänst och begreppet vapenfri tjänstepliktig utmönstras. Samlingsbegreppet
för all tjänstgöringsskyldighet med plikt föreslås i stället bli totalförsvarplikt
och den som fullgör totalförsvarsplikt kommer att benämnas totalförsvars-
pliktig. Totalförsvarsplikten skall enligt förslaget fullgöras som värnplikt,
civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Den som får rätt att fullgöra sin
plikttjänstgöring som vapenfri kommer att fullgöra civilplikt. Förslaget till
lag om totalförsvarsplikt, 5 kap. 19 §, innehåller ett bemyndigande som i
det närmaste motsvarar bemyndigandet i 2 § lagen om vapenfri tjänst. Detta
innebär att bolag, föreningar, samfälligheter och andra enskilda där
tjänstgöring med civilplikt fullgörs kan ges rätt att besluta om ledighet och
förmåner för den pliktpersonal som tjänstgör hos dem. Regeringen har i
prop. 1993/94:31 Rätt för enskild utbildningsanordnare att besluta i fråga
om förmåner och ledighet för vapenfria tjänstepliktiga närmare redogjort för
skälen till varför de organ som - enligt den nuvarande lagstiftningen -
anförtrotts att handlägga sådana ärenden bör anges i bilagan till sekretessla-
gen. En ändring i bilagan till sekretesslagen bör göras så att denna anpassas
till den nya lagen.
Prop. 1994/95:112
36
Prop. 1994/95:112
De i lagrådsremissen föreslagna lagändringarna, utom såvitt gäller
ändringarna i sekretesslagens bilaga, bör träda i kraft den 1 januari 1995.
Beträffande ändringarna i bilagan till sekretesslagen bör de träda i kraft den
1 juli 1995 och äldre regler som hänför sig till ärenden om prövning av
frågor om förmåner och ledighet för vapenfria tjänstepliktiga gälla även
efter ikraftträdandet. I övrigt synes några övergångsbestämmelser inte vara
nödvändiga.
37
5 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 112
Prop. 1994/95:112
Bilaga 1
Sammanfattning
EU tillämpar i dag inte någon generell offentlighetsprincip och någon
motsvarighet till den svenska handlingsoffentligheten och meddelarfriheten
finns inte inom gemenskapen. Rådet och kommissionen tillämpar dock
numera en princip som närmar sig våra regler om handlingsoffentlighet.
Offentlighetsreglema ser olika ut i EU och dess medlemsländer. EU ställer
inte heller krav på att reglema om offentlighet och sekretess skall harmoni-
seras utan vaije medlemsland får ha den lagstiftning som passar för-
hållandena i det landet bäst.
Den svenska offentlighetsprincipen som sådan berörs inte av ett med-
lemskap. Däremot kan den indirekt komma att påverkas inom sakområden
som tillhör EG:s kompetens genom gemenskapsrättsliga offentlighets- och
sekretessregler.
I debatten om den svenska offentlighetsprincipens förhållande till ett EU-
medlemskap har bl.a. sekretesslagens bestämmelser om utrikessekretess och
frågan om vilken betydelse dessa kommer att få vid ett svenskt medlemskap
i EU uppmärksammats.
Min uppgift har varit att överväga om ett EU-medlemskap ger anledning
att ändra bestämmelserna om utrikessekretessen. Utgångspunkten för arbetet
har varit att offentlighetsprincipen inte skall försvagas utan helst stärkas.
Inriktningen på arbetet har således varit att eventuella förslag skall leda till
ökad öppenhet.
Vidare har jag haft i uppgift att belysa meddelarfriheten i ett EU-
perspektiv samt frågan huruvida den nuvarande instansordningen vid
prövning av utrikessekretessärenden är rationell från olika synpunkter.
I betänkandet används begreppet Europeiska unionen (EU) för den helhet
av samarbetsområden som avses med Maastrichtfördraget. Europeiska
gemenskaperna (EG) betecknar de traditionella samarbetsområden som
regleras i Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG), Europeiska
ekonomiska gemenskapen (EEG), numera Ekonomiska gemenskapen (EG),
och Europeiska Atomenergigemenskapen (Euratom). Jag betecknar
gemenskapernas regelverk som EG:s regelverk och rättsakterna som EG-
rättsakter.
Utrikessekretessen
I perspektivet av ett EU-medlemskap kommer Sveriges internationella
samarbete att intensifieras, såväl till omfattning som djup. Det utrikespolitis-
ka samarbetet kommer att omfatta sakområden som hittills betraktats som
främst inrikespolitiska. Frågor som nu är av inrikespolitisk karaktär kan
därför komma att falla inom utrikessekretessens område.
Enligt den nuvarande lydelsen av 2 kap. 1 § sekretesslagen gäller en
strängare utrikessekretess hos regeringen och inom utrikesförvaltningen än
hos andra myndigheter. Det saknas skäl att behålla denna åtskillnad mellan
olika myndigheter.
Med hänsyn till EU-samarbetets omfattning och karaktär är det bl.a. för
38
Prop. 1994/95:112
Bilaga 1
att säkra det demokratiska inflytandet av största vikt att den svenska
beredningen av gemenskapsfrågoma sker under största möjliga öppenhet.
Önskemålet om ökad öppenhet i utrikesfrågoma talar för att ett skaderekvisit
med presumtion för offentlighet bör införas för alla myndigheter.
Jag föreslår därför att det införs ett enhetligt rakt skaderekvisit för hela
utrikessekretessens område. Förslaget innebär att man skall förordna om
utrikessekretess endast om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga
förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.
Meddelarfriheten
Meddelarfriheten som sådan påverkas inte av ett medlemskap i EU.
Däremot kan den ifrågasättas inom de rättsområden som tillhör EG:s
kompetens.
Jag föreslår inte några ändringar som rör meddelarfriheten. Skulle en
konflikt uppstå mellan de svenska bestämmelserna om meddelarfrihet och
EG-rätten bör vi aktivt försvara vår egen rättstradition på detta område.
Instansordningen
Prövningen av en framställning om att få ta del av en allmän handling där
2 kap. 1 § sekretesslagen kan vara tillämplig innefattar en avvägning mellan
intresset att tillgodose offentlighetsprincipen och den skada ett utlämnande
av en uppgift kan få för Sveriges mellanfolkliga förbindelser. Vid skade-
prövningen måste således i många fall också de utrikespolitiska konsekven-
serna för Sverige vägas in.
Ett avslag på en begäran att få ta del av en allmän handling hos en
utlandsmyndighet prövas i dag av Kammarrätten i Göteborg och slutligen
av Regeringsrätten. En begäran att få ta del av en allmän handling hos
Utrikesdepartementet prövas av departementschefen och i sista hand av
regeringen. Genom skilda besvärsordningar har det förekommit att pröv-
ningen av sekretessfrågan utfallit olika.
För att bl.a. förtroendet för Sveriges förmåga att skydda handlingar av
utrikespolitiskt känsligt slag inte skall undergrävas, bör mitt förslag om ett
enhetligt rakt skaderekvisit i 2 kap. 1 § sekretesslagen förenas med en
bestämmelse om att begäran att få ta del av handling som förvaras inom
utrikesrepresentationen skall prövas av Utrikesdepartementet om handlingen
innehåller uppgifter som kan antas omfattas av utrikessekretess.
39
1 Förslag till
Lag om ändring i sekretesslagen
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100)’ skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Prop. 1994/95:112
Bilaga 2
2 kap.
1 §
Sekretess gäller hos regeringen
och inom utrikesrepresentationen
för uppgift som angår Sveriges
förbindelser med annan stat eller
i övrigt rör annan stat, mellan-
folklig organisation, myndighet,
medborgare eller juridisk person i
annan stat eller statslös, om det
inte står klart att uppgiften kan
röjas utan att detta stör Sveriges
mellanfolkliga förbindelser eller
på annat sätt skadar landet.
Sekretess gäller hos annan myn-
dighet än som avses i första styck-
et för uppgift som anges där, om
det kan antas att det stör Sveriges
mellanfolkliga förbindelser eller
på annat sätt skadar landet om
uppgiften röjs.
1 fråga om uppgift i allmän
handling gäller sekretessen i högst
fyrtio år.
Sekretess gäller för uppgift som
angår Sveriges förbindelser med
annan stat eller i övrigt rör annan
stat, mellanfolklig organisation,
myndighet, medborgare eller juri-
disk person i annan stat eller stats-
lös, om det kan antas att det stör
Sveriges mellanfolkliga förbindel-
ser eller på annat sätt skadar lan-
det om uppgiften röjs.
I fråga om uppgift i allmän
handling gäller sekretessen i högst
fyrtio år.
Begäran att få ta del av hand-
ling som förvaras inom utrikes-
representationen skall prövas av
Utrikesdepartementet om hand-
lingen innehåller uppgifter som
kan antas vara omfattade av
sekretess enligt denna paragraf.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
Har talan mot beslut, som meddelats före den 1 januari 1995, efter
nämnda dag fullföljts hos myndighet som då inte längre är behörig att pröva
överklagandet, skall den myndigheten överlämna besvären till myndighet
som är behörig enligt de nya bestämmelserna.
40
Lagen omtryckt i SFS 1992:1474.
Yttranden över Utredningen om utrikessekretessens betänkande (SOU
1994:49) har till Justitiedepartementet avgetts av Sveriges riksbank,
Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslem, Hovrätten över Skåne och
Blekinge, Kammarrätten i Göteborg, Kammarrätten i Sundsvall, Stockholms
tingsrätt, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Sveriges ambassad Islamabad,
Sveriges generalkonsulat Hongkong, Sveriges ambassad Moskva, Sveriges
ambassad Wellington, Sveriges ständiga representation vid Förenta
Nationerna, Sveriges delegation vid de europeiska gemenskaperna (EG),
Styrelsen för internationell utveckling (SIDA), Kommerskollegium,
Försvarsmaktens organisationsmyndighet, Generaltullstyrelsen, Finansin-
spektionen, Statens jordbruksverk, Statens växtortsnämnd, Statens livsme-
delsverk, Arbetsmarknadsstyrelsen, Statens invandrarverk, Utlänningsnämn-
den, Styrelsen för teknisk ackreditering, Patent- och registreringsverket,
Konsumentverket, Statens naturvårdsverk, Jurdiska fakultetsnämnden vid
Stockholms universitet, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet,
Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet, Samhällsvetenskapliga
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Göteborgs universitet efter
hörande av handelhögskolans fakultetsnämnd och samhällsvetenskapliga
fakultetsnämnden, Sveriges domareförbund, Sveriges advokatsamfund,
Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut Aktiebolag, Svenska Kommun-
förbundet, Sveriges Köpmannaförbund, Sveriges Industriförbund, Lant-
brukarnas Riksförbund, Tjänstemännens Centralorganisation, Svenska
Arbetsgivareföreningen, Tidningarnas telegrambyrå, Svenska Journalistför-
bundet, Tidningsutgivarna och Pressens opinionsnämnd.
Riksåklagaren har överlämnat yttranden från överåklagarna vid region-
åklagarmyndighetema i Linköping, Jönköping och Umeå.
Rikspolisstyrelsen har bilagt yttranden från polismyndigheterna i
Stockholms och Malmöhus län.
Prop. 1994/95:112
Bilaga 3
41
I promemorian föreslås en ändring av 7 kap. 9 § sekretesslagen som innebär
att en bestämmelse införs som reglerar sekretessen i specialpedagogisk
stödverksamhet. De uppgifter för vilka sekretess föreslås gälla är uppgifter
om enskildas personliga förhållanden. Vidare föreslås att meddelarfriheten
inskränks i samma utsträckning som gäller beträffande övriga uppgifter som
regleras i 7 kap. 9 § sekretesslagen. Lagen förslås träda i kraft den 1 januari
1995.
Promemorians författningsförslag
Förslag till
Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom förskrivs att 7 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
9 §
Sekretess gäller i grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och
sameskolan samt i en kommunal riksintematskola för uppgift som hänför sig
till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om enskilds
personliga förhållanden hos psykolog eller kurator, om det inte står klart
att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom
närstående lider men.
Sekretess gäller på samma område dels i skolans elevvårdande verksamhet
i övrigt för uppgift om enskilds personliga förhållanden, dels för uppgift
som hänför sig till ärende om tillrättaförande av elev eller om skiljande av
elev från vidare studier. Sekretessen gäller dock endast, om det kan antas
att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om
uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i eller i annat ärende som som
nu har nämnts.
Sekretess gäller inom utbildningsväsendet i övrigt för uppgift som hänför
sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om
enskilds personliga förhållanden hos psykolog, kurator eller syofunktionär,
om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör
eller någon honom närstående lider men. Dessutom gäller inom arbets-
marknadsutbildningen, den kommunala vuxenutbildningen, vuxenutbild-
ningen för psykiskt utvecklingsstörda, svenskundervisningen för invandrare
(sfi) och folkhögskolan sekretess i annan elevvårdande verksamhet för
uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den som
Prop. 1994/95:112
Bilaga 4
42
uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.
Sekretess gäller i specialpedago-
gisk stödverksamhet för uppgift
om enskilds personliga förhållan-
den, om det kan antas att den
enskilde eller någon honom när-
stående lider men om uppgiften
röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Prop. 1994/95:112
Bilaga 4
43
Yttranden över promemorian om sekretess för uppgifter hos Statens institut
för handikappfrågor i skolan (dnr 94-425) har till Justitiedepartementet
avgetts av Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslem, Kammarrätten i
Sundsvall, Statens skolverk, Statens institut för handikappfrågor i skolan,
Socialstyrelsen och Barnombudsmannen.
Prop. 1994/95:112
Bilaga 5
44
Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § och 7 kap. 9 § samt bilagan till
sekretesslagen (1980:100)’ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
1 §
Prop. 1994/95:112
Bilaga 6
Sekretess gäller hos regeringen
och inom utrikesrepresentarionen
för uppgift som angår Sveriges
förbindelser med annan stat eller
i övrigt rör annan stat, mellan-
folklig organisation, myndighet,
medborgare eller juridisk person i
annan stat eller statslös, om det
inte står klart att uppgiften kan
röjas utan att detta stör Sveriges
mellanfolkliga förbindelser eller
på annat sätt skadar landet.
Sekretess gäller hos annan myn-
dighet än som avses i första styck-
et för uppgift som anges där, om
det kan antas att det stör Sveriges
mellanfolkliga förbindelser eller
på annat sätt skadar landet om
uppgiften röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling
Sekretess gäller för uppgift som
angår Sveriges förbindelser med
annan stat eller i övrigt rör annan
stat, mellanfolklig organisation,
myndighet, medborgare eller juri-
disk person i annan stat eller stats-
lös, om det kan antas att det stör
Sveriges mellanfolkliga förbindel-
ser eller på annat sätt skadar lan-
det om uppgiften röjs.
gäller sekretessen i högst fyrtio år.
1 Lagen omtryckt 1992:1474.
45
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1994/95:112
Bilaga 6
7 kap.
9 §
Sekretess gäller i grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, specialskolan
och sameskolan samt i en kommunal riksintematskola för uppgift som
hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om
enskilds personliga förhållanden hos psykolog eller kurator, om det inte
står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon
honom närstående lider men.
Sekretess gäller på samma område dels i skolans elewårdande verksamhet
i övrigt för uppgift om enskilds personliga förhållanden, dels för uppgift
som hänför sig till ärende om tillrättaförande av elev eller om skiljande av
elev från vidare studier. Sekretessen gäller dock endast, om det kan antas
att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om
uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i elewårdsärende eller i annat
ärende som nu har nämnts.
Sekretess gäller inom utbild-
ningsväsendet i övrigt för uppgift
som hänför sig till psykologisk
undersökning eller behandling och
för uppgift om enskilds personliga
förhållanden hos psykolog, kura-
tor eller syofunktionär, om det
inte står klart att uppgiften kan
röjas utan att den som uppgiften
rör eller någon honom närstående
lider men. Dessutom gäller inom
arbetsmarknadsutbildningen, den
kommunala vuxenutbildningen,
vuxenutbildningen för psykiskt
utvecklingsstörda, svenskunder-
visningen för invandrare (sfi) och
folkhögskolan sekretess i annan
elewårdande verksamhet för upp-
gift om enskilds personliga för-
hållanden, om det kan antas att
den som uppgiften rör eller någon
honom närstående lider men om
uppgiften röjs.
Sekretess gäller inom utbild-
ningsväsendet i övrigt för uppgift
som hänför sig till psykologisk
undersökning eller behandling
och för uppgift om enskilds per-
sonliga förhållanden hos psykolog,
kurator eller syofunktionär, om
det inte står klart att uppgiften kan
röjas utan att den som uppgiften
rör eller någon honom närstående
lider men. Dessutom gäller inom
arbetsmarknadsutbildningen, den
kommunala vuxenutbildningen,
vuxenutbildningen för utveck-
lingsstörda, svenskundervisningen
för invandrare (sfi) och folkhög-
skolan sekretess i annan elewår-
dande verksamhet för uppgift om
enskilds personliga förhållanden,
om det kan antas att den som
uppgiften rör eller någon honom
närstående lider men om uppgiften
röjs.
Sekretess gäller i specialpedago-
gisk stödverksamhet för uppgift
om enskilds personliga förhållan-
den, om det kan antas att den
enskilde eller någon honom när-
46
Prop. 1994/95:112
Bilaga 6
stående lider men om uppgiften
röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Bilagar
Nuvarande lydelse
I enlighet med vad som anges i 1 kap. 8 § skall vad som föreskrivs i
tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i
tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns
nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet.
Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i
Svensk författningssamling (SFS) på den författning med stöd av vilken
verksamheten har uppdragits åt organet.
Organ
Verksamhet
Bolag, jorening eller stiftelse som
enligt regeringens bestämmande
anordnar vapenfri tjänst
prövning av frågor om förmåner
och ledighet för en vapenfri tjäns-
tepliktig (SFS 1966:413 och
1993:1279)
Föreslagen lydelse
I enlighet med vad som anges i 1 kap. 8 § skall vad som föreskrivs i
tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i
tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns
nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet.
Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i
Svensk författningssamling (SFS) på den författning med stöd av vilken
verksamheten har uppdragits åt organet.
Organ
Verksamhet
Bolag, föreningar, samfälligheter
eller andra enskilda där totalfor-
svarspliktiga fullgör civilplikt
prövning av frågor om ledighet
och förmåner för totalförsvarsplik-
tiga som fullgör civilplikt
(SFS 1994:000)
Senaste lydelse 1993:1685.
47
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
2. Äldre bestämmelser gäller alltjämt i fråga om uppgifter som hänför sig
till ärenden om prövning av frågor om förmåner och ledighet för en
vapenfri tjänstepliktig.
Prop. 1994/95:112
Bilaga 6
48
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1994-11-03
Närvarande: justitierådet Torkel Gregow, justitierådet Lars Å. Beckman,
regeringsrådet Sigvard Holstad.
Enligt en lagrådsremiss den 27 oktober 1994 (Justitiedepartementet) har
regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om
ändring i sekretesslagen (1980:100).
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Mats Melin.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet'.
Enligt remissprotokollet svarar de gemenskapsrättsliga sekretessregler som
hittills har intagits i förordningar mot bestämmelser i sekretesslagen. Om
det inom gemenskaperna skulle komma att meddelas en förordningsregel om
sekretess som saknar motsvarighet i sekretesslagen, uppstår en diskrepans
mellan den direkt tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelsen och
sekretesslagen. Den gemenskapsrättsliga bestämmelsen skall då tillämpas.
I anslutning härtill har i remissprotokoUet anförts att, om det mot förmodan
skulle bli aktuellt att tillämpa en sådan regel, det bör kunna ske på ett sätt
som står i samklang med sekretesslagens bestämmelser för liknande slag av
uppgifter. I anledning härav vill Lagrådet framhålla följande.
Enligt 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen får rätten att ta
del av allmänna handlingar begränsas endast om det är påkallat med hänsyn
till vissa där angivna intressen. I andra stycket föreskrivs att sådan
begränsning skall anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så
i visst fall befinns lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen
hänvisar.
Det kan ifrågasättas om vad nyss har sagts om tillämpning av en gemen-
skapsrättslig bestämmelse angående sekretess är väl förenligt med reglering-
en i 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och syftet bakom den
bestämmelsen. Det kan nämnas att den nya bestämmelse som i prop.
1993/94:114 har föreslagits i 10 kap. 5 § regeringsformen inte synes kunna
inverka på frågan. Utifrån vad som anförts i remissprotokollet förefaller det
emellertid som om det knappast är fråga om något praktiskt problem.
I remissen föreslås att ändringslagen skall träda i kraft den 1 januari 1995.
Det i prop. 1994/95:6 framlagda förslaget till lag om totalförsvarsplikt, till
vilket de föreslagna ändringarna i bilagan anknyter, avses emellertid träda
i kraft den 1 juli 1995. Förslaget till ändring av bilagan kan inte träda i
kraft före lagen om totalförsvarsplikt. Ikraftträdandet av ändringarna i
bilagan bör därför samordnas med ikraftträdandet av nämnda lag.
Med hänsyn till det anförda föreslår Lagrådet att ikraftträdandebestämmel-
sen ges följande lydelse:
"Denna lag träder i kraft, såvitt avser bilagan, den 1 juli 1995 och i övrigt
den 1 januari 1995."
Prop. 1994/95:112
Bilaga 7
49
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 november 1994
Närvarande: statsrådet Sahlin, ordförande, och statsråden Peterson,
Hellström, Thalén, Freivalds, Persson, Tham, Schori, Blomberg,
Heckscher, Hedborg, Andersson, Winberg, Nygren, Ulvskog, Sundström,
Lindh, Johansson
Föredragande: statsrådet Freivalds
Regeringen beslutar proposition 1994/95:112 Utrikessekretess m.m.
Prop. 1994/95:112
50
gotab 47215, Stockholm 1994