I
motionen föreslår Vänsterpartiet riktlinjer för
utredningsarbetet om en skatteväxling för miljö och
sysselsättning. Vänsterpartiet ser det som mycket viktigt att
en sådan utredning snabbt tillsätts. Det är vidare av vikt att
arbetet drivs med sådan kraft och skyndsamhet att
utredningen kan lägga betänkanden för remissbehandling
under första halvåret 1996. Därmed skapas en grund för
beslut och inledande steg i riktning för en skatteväxling i
samband med budgetbehandlingen hösten 1996.
Ur miljöperspektiv råder ingen tvekan om en
skatteväxlings positiva effekter. En rad frågor återstår dock
för att belysa fördelnings- och sysselsättningseffekter. Totalt
bedömer Vänsterpartiet att fördelarna med en skatteväxling
i ett långsiktigt perspektiv vida överstiger eventuella
nackdelar. En skatteväxling innebär en omfördelning av
skatt, från arbete till miljö, utan att skattetrycket i sin helhet
ökas. Skatt kan läggas på energi, utsläpp av föroreningar,
råvaror och sopor. Samtidigt dras skatter på arbete ner så att
en ökad användning av arbetskraft blir attraktiv för företag
och kommuner.
Skatteväxling skall ses som ett sätt att nå miljöpolitiska
mål samtidigt som sysselsättningen stimuleras. Att en
skatteväxling ökar sysselsättningen är klart; osäkerheten
gäller hur mycket. Den största sysselsättningseffekten får
man troligen om skatteväxlingen gäller sociala avgifter.
Om miljöskatterna i Sverige fördubblas -- från dagens 40
miljarder kr -- kan de obligatoriska socialavgifterna sänkas
med nästan sju procentenheter. Det bör öka efterfrågan på
arbetskraft betydligt. Skatteväxling är också näringspolitik.
Den driver på utvecklingen mot framtida produkter och
marknader.
Ett problem vid en skatteväxling är att skattebasen
urholkas i samma utsträckning som verksamheter negativa
för miljön minskar. Dock kan vi under en övergångstid på
kanske 50 år räkna med att såväl utsläpp av koldioxid som
användning av energi kommer att fortsätta vara grunden för
stora och ganska stabila skatteintäkter. Samtidigt stärks en
annnan skattebas genom att sysselsättningen ökar.
Direktiven till tidigare utredningsförslag om skatteväxling
tar inte upp fördelningseffekter trots att skatter slår olika
fördelningspolitiskt. Undersökningar från flera
västeuropeiska länder pekar på att fördelningseffekterna kan
vara såväl positiva som negativa. Det beror på vilka
miljöskatter som införs. Vänsterpartiet ser det därför som
mycket viktigt att denna fråga belyses i kommande
utredningsarbete.
Övergångsproblem vid en skatteväxling minskar om
förändringar sker gradvis och med lång framförhållning. Det
är vidare en fördel om Sverige går före övriga Västeuropa
genom att införa en mer omfattande miljöbeskattning.
Strukturförändringar stimuleras, liksom nya
tillverkningsprocesser för framtidens marknader.
Ekonomi, miljö och skattesystem
Ett grundläggande krav på den ekonomiska politiken är att
den ska leda till en långsiktigt hållbar utveckling. Därigenom
kan framtida generationer få överta en nationalförmögenhet,
inklusive miljö och naturresurser som är minst lika stora som
dagens.
I en skattepolitik som främjar tillväxt har miljöaspekterna
en viktig plats och är en förutsättning för att tillväxten ska
vara långsiktigt hållbar. Eftersom miljövärden, exempelvis
ren luft, biologisk mångfald eller ett helt ozonlager, ofta
saknar ett ekonomiskt värde i en ekonomi som bygger på
marknadslösningar har samhället en viktig roll när det gäller
att ställa upp långsiktiga mål och spelregler för dessa
miljövärden.
Om enskilda företag, hushåll eller offentlig sektor inte bär
ett tillräckligt kostnadsansvar för de miljöeffekter de orsakar,
leder detta till negativa konsekvenser för miljön. En
miljöskuld byggs upp som framtida generationer får betala.
Miljöskatter, vilka i dag uppgår till ca 40 miljarder kronor,
har förutom en positiv inverkan på statens finanser, också en
styrande förmåga i ett dynamiskt samhälle, d.v.s. olika
aktörer anpassar investeringar och beteende efter nya
förutsättningar. En positiv bieffekt blir, vid rätt utformade
miljöskatter, att sysselsättning främjas då ökade kostnader på
fossila bränslen medför att relativkostnaden för arbetskraft
minskar. Politiska instrument kan vidare fördela resurser i
riktning mot sektorer där mänsklig kontakt är viktig,
exempelvis inom vård och omsorg.
En viktig frågeställning är varför vi skall ha hög skatt på
arbete, en produktionsresurs som vi i många situationer vill
gynna. Samtidigt har vi låga avgifter på förbrukning av
energi och icke förnyelsebara råvaror, som vi egentligen vill
minimera.
Vänsterpartiet har alltid sett skatter som ett instrument att
skapa en rättvis fördelning i samhället. På senare tid har även
ekonomiska styrmedel kommit att utnyttjas allt mer i
miljöpolitiken. En växling av skatt från arbete till råvaror och
energi är en framkomlig väg att närma sig målet om en
långsiktigt hållbar utveckling, en förutsättning för detta är
dock att rättviseperspektivet samtidigt inte glöms bort.
Vad är skatteväxling?
Skatteväxling går ut på att lägga skatt på sådant som är
olämpligt ur ett kretsloppsperspektiv: fossila bränslen,
råvaruförbrukning, sopor, och samtidigt minska skatten på
arbete. Syftet är att styra samhällsutvecklingen så att det som
vi vill minska t.ex. energiförbrukning, utsläpp, blir dyrare
och det vi vill gynna t.ex. jobb blir billigare. Via enskilda
företags, kommuners och människors val kommer en
skatteväxling att bidra till en utveckling i denna riktning. Det
som är bra för samhällsekonomin och miljön blir i ökande
grad också vettigt privatekonomiskt. På detta sätt motverkar
en skatteväxling en av marknadsekonomins brister: att
många av naturens tjänster inte prissätts eller har för låga
priser.
Miljöskatter finns redan. Skatteväxlingens innebörd är
därför framför allt det tillvägagångssätt som
rekommenderas: att skifta skattebördan från arbete till
energi, råvaror och utsläpp samtidigt som det totala
skattetrycket hålls konstant. En skatteväxling syftar alltså
enbart till att förändra blandningen av skattekällor, inte till
att påverka nivån i sin helhet.
Redan i dag kan vi se hur idén om skatteväxling vunnit
mark i Sverige, exempelvis i skattereformen 1990/91, som
hade ett element av skatteväxling, från arbete till energi.
Denna växling beräknas av Miljö- och
naturresursdepartementet till 10 miljarder kronor.
I 1994 års förslag till direktiv till utredningen om
miljörelatering av skattesystemet nämns skatteväxling som
en möjlig väg.
Samtidigt står det klart att skatteväxling, i alla fall med
Sverige som föregångsland, motarbetas av i första hand
industrins företrädare. Även de steg som tagits mot en
miljörelatering av skattesystemet har till stor del upphävts av
de undantag och lättnader för industrin som infördes 1993
när det gäller koldioxid och el. Ett annat exempel på att
utvecklingen kan gå åt fel håll är att prisregleringsavgiften
på kväve togs bort 1992, vilket lett till att bönderna åter
börjat öka kvävegivorna. Efter valet har en del av dessa
skattelättnader delvis återställts.
Skatteväxling ger jobb
Inom EU har man genomfört ett antal räkneexempel för
att se hur många jobb som en skatteväxling kan ge. Dessa
beräkningar pekar på en sysselsättningsökning av ganska
begränsad omfattning. Riktningen på effekten av en
skatteväxling är dock otvetydig: den gynnar
sysselsättningen. I Sverige har inga motsvarande
beräkningar utförts ännu.
Ett sätt att öka sysselsättningseffekten är att differentiera
en sänkning av de sociala avgifterna. Exempelvis skulle
arbetskraftsintensiva verksamheter eller prioriterade sociala
sektorer (hälsovård, utbildning) kunna gynnas genom större
sänkningar än andra sektorer. Ökningen av sysselsättning
skulle dock motverkas av att de mer energiintensiva
näringarna skulle få högre omställningskostnader än om de
sociala avgifterna slogs ut lika för alla.
En differentiering som går efter prioriterade verksamheter
kan leda till snabbare dynamiska effekter i önskad riktning
(nya näringar, snabbare nedläggning av skadliga produkter
och produktionsprocesser). Kostnaderna för en sådan
omställning ökar då i motsvarande grad kortsiktigt, men
gynnar samtidigt framtidens produkter och processer.
Eftersom miljöskatter i dagsläget ''bara'' är 40 miljarder
kronor medan statsbudgetens totala bruttoinkomst ligger på
över 900 miljarder kronor, skulle till och med en fördubbling
av dagens miljöskatter bara innebära att fem procent av
skattebördan skiftades.
Men om man räknar på ett annat sätt blir bilden betydligt
ljusare. Skatteväxlingens potential bör ses i relation till just
de skatter som man bör skifta för att öka sysselsättningen.
Då är det fel att blanda ihop moms, inkomstskatt och sociala
avgifter och sedan kalla allt för ''löneskatter''. Självklart blir
med detta räknesätt möjligheten att omfördela skattebördan
från ''arbete'' till ''miljö'' begränsad.
Om vi i stället bara tittar på de sociala avgifter som staten
drar in, får vi en mer relevant och hoppfull uppfattning av en
skatteväxlings möjligheter. Med en fördubbling av
miljöskatterna från 40 till 80 miljarder kronor kan en dryg
femtedel av de obligatoriska sociala avgifterna lyftas av. Det
skulle innebära en sänkning av den obligatoriska
socialavgiften med hela 6,6 procentenheter om
miljöskatterna tredubblas från 40 till 120 miljarder kronor.
Då blir den möjliga sänkningen av sociala avgifter också
dubbelt så stor 13 procentenheter.
Tillsätt utredningen nu
I början av 1994 skrev den föregående regeringen direktiv
för en utredning om ''förutsättningar för en ökad
miljörelatering av skattesystemet''. Utredningens direktiv
var öppna för flera positiva effekter av en skatteväxling: att
miljöskatter ökar samhällsekonomins effektivitet genom att
hänsyn tas till negativ miljöpåverkan som idag inte räknas,
att miljöskyddsindustrin kan få en skjuts framåt av en
hårdare politik, vilket skapar både jobb och exportinkomster,
att det kan vara bra för Sveriges konkurrenskraft att gå före
på miljöns område, samt att en framsynt politik kan locka till
sig företag som vill förbereda sig för framtidens marknader.
På andra håll i direktiven försökte regeringen dock tona ner
en skatteväxlings potential genom att räkna in inkomstskatt
och moms som skatt på arbete. Då blir skatteinkomsterna på
''arbete'' mer än tio gånger större än dagens miljöskatter. Då
kan man, redan innan utredningen presenterat en endaste
rapport, dra slutsatsen att ''såvida inte miljöskatteuttaget
ökar dramatiskt innebär detta att en generell skatteväxling
enbart skulle möjliggöra marginella sänkningar av skatten på
arbete''.
Utredningsdirektivet tog inte upp möjligheterna till
kommunal skatteväxling, vilket innebär att den s.k.
självkostnadsprincipen måste ifrågasättas till viss del. Vidare
saknas direktiv om redovisning av fördelningseffekter av en
skatteväxling.
De förändrade politiska villkor som regeringsskiftet
innebär gör att utredningsarbetet kring skatteväxling kan få
en ny och bättre start. Nya utredningsdirektiv måste bl.a. ge
svar på de frågeställningar som redovisats.
Den socialdemokratiska regeringen har också både i
proposition 1994/95:25, som var ett resultat av
överläggningar med Vänsterpartiet och i proposition
1994/95:100 förutskickat att en sådan utredning skall
tillsättas.
Detta är bra; det är dock viktigt att utredningen nu snabbt
tillsätts under våren 1995 och får sådana direktiv att den kan
avge förslag under våren 1996. Detta så att utredningens
resultat kan beaktas under arbetet med det budgetförslag som
läggs hösten 1996.
Vänsterpartiet föreslår att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad ovan anförts angående behovet av
ett snabbt tillsättande av utredningen och utredningens
arbetsformer.
Motsättning miljöeffekt--skattebas?
I samma mån som en skatteväxling förmår minska de
negativa miljöeffekterna undergräver den skattebasen: det
blir allt mindre kvar av miljöfarlighet att beskatta. Ett sätt att
möta denna invändning är att peka på att många
verksamheter till en början ganska enkelt kan reducera
utsläpp eller minska energianvändningen. Så småningom
inträffar dock en fas när det blir svårare och svårare (eller
dyrare och dyrare) att minska utsläpp och energianvändning.
Så småningom får vi en stabil skattebas. Den är dock mindre
än vid skatteväxlingens början, vilket är bra eftersom det
innebär att växlingen haft en positiv effekt på miljön.
Skatteväxling är inte en politik för att snabbt och slutgiltigt
undanröja all miljövidrig produktion. För sådana
verksamheter som omedelbart borde upphöra eller snabbt
begränsas kraftigt, t.ex. utsläpp av tungmetaller, bör man
överväga förbud snarare än ekonomiska styrmedel. Men för
utsläpp av koldioxid, som ju är förenliga med
kretsloppssamhället om de hålls på en (mycket) lägre nivå,
kan en skatteväxling lämna en betydande skattebas under
lång tid.
Trovärdighet och långsiktighet
Skatteväxlingens främsta förespråkare inom EU förordar
t.ex. en årlig takt i skatteväxlingen på 5 procent dvs. att de
relativa priserna energi/arbetskraft skulle förändras med 5
procent årligen. För att en sådan långsam förändring ska få
avsedd effekt krävs emellertid en garanti för att processen
kommer att fortgå så att företag, kommuner och andra
aktörer vet åt vilket håll priserna på energi och arbetskraft
kommer att röra sig.
I detta sammanhang är riksdagens beslut att indexera en
rad miljöskatter, energi, bensin, koldioxid (proposition
1993/94:25) ett steg i rätt riktning. Att knyta miljöskatter till
prisutvecklingen är dock inte tillräckligt för att säkra en
kontinuerlig skatteväxling, eftersom en sådan indexering
bara ser till att skatterna inte urholkas. Skatteväxlingen
kräver att relativpriserna fortsätter att förändras till arbetets
förmån under en längre tid.
Vad skall man beskatta?
På vad skall man lägga miljöskatter och avgifter? En
diskuterad modell på kontinenten är en blandning av
beskattning av koldioxid och energi. Det är en rimlig linje,
eftersom alla i dag till buds stående energislag (med möjligt
undantag för solenergi) är förknippade med problem,
antingen i produktions- eller utsläppsledet eller när det gäller
anspråk på ytor. Att minska energianvändningen i samhället
är därför av godo.
I Sverige, med vårt stora beroende av kärnkraft, är det
också lämpligt att ha en sådan ''blandskatt''. En
koldioxidskatt ensam skulle inte minska energiberoendet
särskilt mycket, även om den skulle bidra till att göra
uthålliga bränslen attraktiva.
Bör man beskatta produktionsprocessen eller
konsumtionen? Internationell konkurrenskraft kan försämras
om skatter läggs på produktionsledet, såvida inte
konkurrentländerna tar liknande steg. Om man i stället
beskattar konsumtionen och inför samma regler för
importerade produkter undviker man detta problem, men då
försvinner samtidigt incitamentet för producenterna att
förändra sina produktionsprocesser för att komma undan
miljöskatten. Företagens beteende påverkas alltså mindre.
Vad skall växlas?
Det är inte rimligt att likställa alla skatteslag med varandra.
Skatteväxling bör användas för att minska de skatter som
främst påverkar företag och kommuner när de anställer folk.
Mycket pekar då på att de sociala avgifterna bör prioriteras.
Syftet måste vara att påverka framtida beslut om
produktionsprocesser och om blandningen mellan arbete,
energi och maskiner. Det är relativpriset mellan arbetskraft
och energi/kapital som därför bör stå i fokus.
Internationell utblick
Mätt per BNP-krona använder Japan energi 30 procent mer
effektivt än Sverige. Detta har man uppnått genom en
blandning av att hålla priset på energi högt -- ett ekonomiskt
styrmedel -- och administrativa regler och förordningar.
Enligt IEA/OECDs genomgång verkar dock inte en
skatteväxling stå högt på dagordningen i Japan för tillfället,
utan man håller fast vid sin blandning av priser och
regleringar.
Såväl i USA som i EU diskuteras däremot skatteväxling
livligt. I USA finns flera förslag i representanthuset på en
ökad miljörelatering av skattesystemet. Även en
skatteväxling diskuteras. Då tar man upp alla möjliga skatter
som tänkbara kandidater för skattesänkning, från vinst- och
fastighetsskatt till sociala avgifter och omsättningsskatt.
Det pågår således en tydlig internationell utveckling till
förmån för skatteväxling i såväl EU som USA. Mycket talar
därför för att Sverige har mycket att vinna på att gå i första
ledet i processen för en skatteväxling.
Skatteväxling och fördelningseffekter?
En omläggning av skattesystemet enligt skatteväxlingens
principer kommer att ha en rad fördelningspolitiska följder.
Detta är en viktig fråga som inte ens omnämns i den
borgerliga regeringens direktiv till utredningen om en
miljörelatering av skattesystemet. Om folk med låga löner
använder (relativt sett) mer av sådant som kommer att
beskattas än rikare familjer, är det troligt att en skatteväxling
kommer att ha en negativ (dvs. regressiv) fördelningsprofil.
Sådana eventuella negativa effekter av en skatteväxling
måste beaktas och mötas med kompensatoriska åtgärder.
Vänsterpartiet förutsätter att den kommande utredningen
kommer att ta hänsyn till att en skatteväxling inte får
medföra negativa fördelningseffekter.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om allmänna riktlinjer och specifika
förslag rörande utredningsarbetet med skatteväxling,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att utredningsarbetet med
skatteväxling skall bedrivas skyndsamt så att förslag kan
behandlas i budgetarbetet under år 1996.
Stockholm den 24 januari 1995
Lars Bäckström (v)
Per Rosengren (v)
Maggi Mikaelsson (v)
Hanna Zetterberg (v)
Jan Jennehag (v)
Karl-Erik Persson (v)
Owe Hellberg (v)
Lennart Beijer (v)