med anledning av prop. 1994/95:203 Finansiering av medlemskapet i Europeiska unionen
Avdragsrätt för pensionsförsäkringar
I skrivelse 1994/95:198 redovisade regeringen att den
inom kort avsåg att lämna en proposition om finansieringen
av EU-avgiften. En del av finansieringen skulle vara en
begränsning av avdragsrätten för privata
pensionsförsäkringspremier och för insättningar på
pensionssparkonton. Förslaget, som föreligger nu, har inte
granskats av lagrådet, vilket hade varit naturligt med tanke
på de viktiga principiella frågor som väcks.
Regeringens skrivelse till riksdagen var avsedd att med
stöd av undantagsbestämmelsen i andra kapitlet 10 § andra
stycket regeringsformen låta de aviserade nya reglerna gälla
ifråga om betalningar som görs efter den 7 april 1995.
Motiveringen för att använda denna undantagsbestämmelse
var att man skulle undvika omfattande skattebetingade
premie- och kontoinbetalningar under tiden för
riksdagsbehandlingen.
I det följande kommenteras först regeringens förfaringssätt
och därefter förslagen i sak.
Missbruk av regeringsformen
Det avsnitt i regeringsformen som regeringen hänvisar till
är det så kallade retroaktivitetsförbudet vad gäller skatter och
statliga avgifter. I andra kapitlet 10 § andra stycket stadgas:
Skatt eller statlig avgift får ej uttagas i vidare mån än som
följer av föreskrift, som gällde när den omständigheten
inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Finner
riksdagen särskilda skäl påkalla det, får dock lag innebära att
skatt eller statlig avgift uttages trots att lagen inte hade trätt
i kraft när nyssnämnda omständighet inträffade, om
regeringen eller riksdagsutskott då hade lämnat förslag
härom till riksdagen. Med förslag jämställes ett meddelande
i skrivelse från regeringen till riksdagen om att ett sådant
förslag är att vänta. Vidare får riksdagen föreskriva undantag
från första meningen, om riksdagen finner att det är påkallat
av särskilda skäl i samband med krig, krigsfara eller svår
ekonomisk kris.
I normalfallet gäller således retroaktivitetsförbudet. Det
skall finnas starka, så kallade särskilda skäl för att frångå
detta på det sätt som beskrivs i regeringsformen. Noteras kan
att det andra undantaget är om avsteg från
retroaktivitetsförbudet är påkallat av särskilda skäl i
samband med krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris.
Det bör således vara fråga om mycket tungt vägande
sakliga skäl som gör att detta undantag användes. Det
regeringen vill motverka är att personer som inlett ett
långsiktigt bundet pensionssparande och åtagit sig att under
en period som omfattar många år betala en större summa än
den som i det kommande förslaget omfattas av avdragsrätten
inte skall kunna göra inbetalningen i förtid när förslaget
blivit känt. Regeringen anser att det skulle kunna vara fråga
om omfattande sådana skattebetingade betalningar.
Detta fall kan jämföras med den höjning av
realisationsvinstbeskattningen på aktier som genomfördes av
den socialdemokratiska regeringen hösten 1994. Här höjdes
skattesatsen från 12,5 till 30 procent genom att
dubbelbeskattningen av kvarhållna vinster återinfördes.
Trots att förslaget blev känt långt innan det trädde i kraft och
att skattebetingade transaktioner kunde genomföras och
genomfördes i stor omfattning avstod regeringen från att
använda undantagsparagrafen. Det skattebortfall det var
fråga om i detta avseende var betydligt större och blev
sannolikt större än vad som skulle kunna bli fallet till följd
av den förändring i reglerna för avdrag för
pensionsförsäkringspremie och motsvarande betalning som
regeringen nu föreslog.
Enligt vår mening kan således inga särskilda skäl åberopas
som gör det möjligt att tillämpa undantagsbestämmelsen i
regeringsformen och tillåta lagförslaget att träda i kraft med
verkan från den 7 april 1995. Regeringen har redan i sin
bedömning i fråga om den skärpta
realisationsvinstbeskattningen på aktier visat att en
tillämpning av undantagsbestämmelsen i detta fall är
orimlig.
Kapitalflykt och sämre kapitalförsörjning
Det finns framför allt två sakliga invändningar mot
regeringens förslag om minskad avdragsrätt. Det ena gäller
medborgarnas rätt att komplettera offentliga
pensionsåtaganden och det andra gäller effekten för
samhällsekonomin.
Till följd av den ekonomiska kris som uppstått genom flera
decenniers strukturella fel i svensk ekonomi har gjort att
många människor är osäkra om i vilken mån de offentliga
pensionsåtagandena verkligen kommer att hålla. Särskilt i
sådana tider är det rimligt att ha en positiv syn på
möjligheterna för medborgarna att själva komplettera
omfattningen av sina pensioner genom ett eget sparande. Till
det kommer att reformeringen av pensionssystemet innebär
sådana förändringar att det för många kommer att vara
önskvärt med en komplettering i form av ett eget
pensionssparande.
Från principiella utgångspunkter är heller inte
avdragsrätten tveksam. Visserligen är det nuvarande
offentliga pensionssystemet ett fördelningssystem. Ändå är
avgifterna avdragsgilla och utfallande pensioner
skattepliktiga. Fonderade medel görs heller inte vad gäller de
offentliga pensionerna till föremål för någon särskild
avkastningsbeskattning. Likheten med privata
pensionsalternativ blir än större i det aviserade nya
pensionssystem där en del av avgiften används för en
uppbyggnad av premiereserver för den enskildes egna
räkning. Från principiella utgångspunkter bör alltså privata
pensionsförsäkringspremier och insättningar på andra
former av individuella pensionskonton vara avdragsgilla och
utbetalda pensioner skattepliktiga. I princip bör heller inte
avkastningen beskattas förrän den utfaller i form av pension.
Denna grundprincip låg dessutom fast i skattereformen.
Det finns således inget skäl att inskränka de ramar som i
dag gäller för det individuella pensionssparandet. Detta
kommer dessutom i många fall att leda till uttag av dubbel
skatt. Till den del en person har ett åtagande som innebär att
han eller hon sätter in ett belopp som överstiger det enligt
regeringen i framtiden tillåtna avdragsutrymmet kommer
inget avdrag att medges trots att utfallande pension kommer
att beskattas. Denna effekt är självklart orimlig.
De samhällsekonomiska effekterna är också negativa.
Visserligen bedömer regeringen att skatteintäkterna kommer
att öka med uppskattningsvis 900 miljoner kronor. Mot det
skall emellertid ställas dels den osäkerhet om spelregler som
i sig är skadliga för investeringar och tillväxt, dels de faktiska
effekterna på den reala ekonomin.
Man kan utgå ifrån att många av de som nu kommer att
lägga om sitt pensionssparande inte bara överväger att
minska sparandet i traditionella svenska former och övergå
till annat svenskt sparande utan istället med tanke på
osäkerheten om ränte- och valutautvecklingen i Sverige
placera i utländska försäkringar, främst kapitalförsäkringar.
Det innebär att kapital lämnar Sverige. Det är sådant kapital
som genom det långsiktiga bundna privata
pensionssparandet hade placerats i såväl riskbärande
tillgångar som i andra former. Såväl kapitalförsörjningen i
stort som riskkapitalförsörjningen försämras således.
Regeringen menar vidare att det vore en fördel om
förslaget ledde till en minskning av det totala
pensionssparandet till förmån för en ökad konsumtion. Detta
är en felsyn. Det långsiktiga bundna pensionssparandet ger
liksom ett tillräckligt högt hushållssparande totalt sett
positiva effekter för samhällsekonomin. Problemet är i dag
att på grund av regeringens politik i övrigt används inte
sparandet i tillräckligt hög omfattning för de investeringar
som är grunden för framtida välståndsutveckling -- inte
minst möjligheten att infria offentliga och andra
pensionsåtaganden.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen avslår proposition 1994/95:203 om begränsad
avdragsrätt för privata pensionsförsäkringspremier.
Stockholm den 3 maj 1995
Carl Bildt (m)
Lars Tobisson (m)
Sonja Rembo (m)
Anders Björck (m)
Knut Billing (m)
Birger Hagård (m)
Gun Hellsvik (m)
Gullan Lindblad (m)
Bo Lundgren (m)
Inger René (m)
Karl-Gösta Svenson (m)
Per Unckel (m)
Per Westerberg (m)