En både i ett historiskt och i ett internationellt perspektiv
genomgripande skattereform beslutades av riksdagen 1990
och trädde i kraft den 1 januari 1991.
Reformen innebär kraftigt sänkta skattesatser på arbete
och ett högre skatteuttag på kapitalinkomster, energi och
konsumtion.
Behovet att i grunden reformera vårt gamla skattesystem
var påtagligt. Det utmärktes av höga skattesatser och
olikformig behandling av olika typer av inkomster.
Kapitalinkomster gynnades jämfört med arbetsinkomster
liksom naturförmåner i förhållande till kontant lön.
Skatteplanering och skattefusk befrämjades samtidigt som
produktiva insatser hämmades. Regelsystemet var också
oenhetligt och svåröverskådligt. Orsaken härtill var bl.a. att
ett växande antal uppgifter lagts på skattesystemet under
årens lopp utöver de grundläggande uppgifterna att ge
skatteintäkter och utjämna inkomstförhållanden.
Olikformig beskattning av olika inkomster kom att
medföra samhällsekonomiska snedvridningar genom att
personer och företag av skatteskäl stimulerades att välja
arbets-, organisations- och ersättningsformer samt
investerings- och finansieringsalternativ som inte skulle ha
valts i annat fall.
En sådan olikformig beskattning ledde också till orättvisor
genom att personer med samma faktiska inkomst fick betala
olika skatt beroende på moral och skillnader i kunskap och
möjligheter att genom olika metoder uppnå en lägre skatt.
Eftersom det i första hand var personer med höga inkomster
som fick reducerad skatt genom denna snedvridning bidrog
olikformigheterna också till att inkomstskatten gav en
väsentligt mindre utjämning än vad som framgick av de
formella skatteskalorna.
Så småningom kom metoderna för att undvika skatt och
därmed undandra sig sitt ansvar för den i breda
befolkningsgrupper väl förankrade generella
välfärdspolitiken, att få en allt större spridning. Det ökande
internationella beroendet liksom avregleringen av
kreditmarknaden accentuerade problemen med
snedvridningar och orättvisor.
Reformeringen av skattesystemet skedde med stor
målmedvetenhet och i snabb takt. Det är av naturliga skäl
oundvikligt att det under sådana förhållanden uppstår brister
och problem som rimligen inte kan förutses innan reformen
hunnit prövas i praktisk verklighet. Till en del förutsågs
också sådana i och för sig inte önskvärda effekter genom att
riksdagsbeslutet innefattade en kontinuerlig
utvärdering/uppföljning av reformen.
Konsekvensanalyser av skattereformen som gjorts inom
bl.a. fackföreningsrörelsen pekar på att fördelningspolitiska
orättvisor kan ha blivit följden av reformen. Det handlar om
att det t.ex. bland pensionärer med endast folkpension resp.
låg ATP, samt i gruppen ensamstående låginkomsttagare,
främst kvinnor, finns ett relativt stort antal förlorare.
Orsakerna till detta är säkert många och komplexa, men
torde också kunna tillskrivas det förhållandet att
pensionstillskott, kommunala bostadstillägg resp.
inkomstskattesänkningar inte förmått kompensera för
hyreshöjningar, kostnadsökningar till följd av breddningen
av skattebasen, dvs. konsumtionsskattehöjningar, och andra
indirekta effekter av skattereformen, t.ex. ökade kommunala
avgifter och taxor.
Skattereformen har också analyserats av bl.a. SCB.
Slutsatserna i denna studie är något mera försiktiga. Det
framgår dock klart att flera indirekta effekter av reformen
pekar i den riktningen att höginkomsttagare gynnats mera än
människor med lägre inkomster. Bl.a. innebar
skatteomläggningen att priserna steg på en rad områden som
en följd av att basen för konsumtionsskatter breddades och
vissa avgifter infördes. Detta har uppenbarligen minskat
konsumtionsutrymmet proportionellt sett mer för
låginkomsttagarna än för höginkomsttagarna. Den
återbetalning av lån som gjorts, i första hand bland
höginkomsttagare, har visserligen gjort att deras skatt blivit
högre än den annars skulle ha blivit, men samtidigt har deras
konsumtionsutrymme ökat eftersom de minskade
ränteutgifterna överstigit den ökade skatten.
Låginkomsttagarna har alltså inte kunna hålla jämna steg
med prisutvecklingen vilket delvis kan tillskrivas
skattesystemet. Höginkomsttagarnas förbättrade realt
disponibla inkomster torde i första hand kunna tillskrivas det
faktum att de haft en relativt sett god löneutveckling.
Tjänstemännen har fått lönekompensation för att tidigare
obeskattade förmåner kommit att beskattas. Dessa förmåner
togs tidigare inte upp som inkomst, men gör det nu.
Möjligheterna att förskjuta inkomster till kommande år,
vilket varit lönsamt 1990 och 1991, har säkerligen varit
större bland höginkomsttagare än bland låginkomsttagare.
Dynamiska effekter
En vanlig teori bland framför allt nyliberala ekonomer och
politiker har varit att skattesänkningar är självfinansierande.
Enligt denna skola blir det fart på ekonomin, tillväxten ökar
och skatteintäkterna stiger om bara skattetrycket reduceras.
Denna teori om skattesänkningars dynamiska effekter saknar
emellertid vetenskapligt stöd och har i själva verket med
utvecklingen av den svenska ekonomin i allmänhet och
statsinkomsterna i synnerhet fått sig ett verkligt grundskott.
De s.k. dynamiska effekterna av skattereformen, dvs. att
skattesänkningarna i sig skulle främja arbete och sparande
och därmed automatiskt öka samhällets inkomster
beräknades dock i slutändan bli mycket måttliga, eller i
storleksordningen 5--10 miljarder kronor,
dvs. lika mycket som reformen underfinansierades.
Uppskattningar tyder nu på att underfinansieringen blivit
betydligt kraftigare. Siffror på drygt 30 miljarder kronor
har nämnts i sammanhanget. En viktig förklaring
till detta utfall är säkerligen att vi samtidigt med
skattereformens genomförande fick en lågkonjunktur.
Den borgerliga regeringens ingrepp i skattesystemet har
också inverkat negativt på utvecklingen av statens
skatteinkomster. Men även en underskattning av
basbreddningens effekter kan ha spelat en roll. Resultatet
tycks sålunda ha blivit att skattereformen delvis oplanerat
kommit att bidra till en icke önskvärd minskning av
skatteintäkterna, vilket i sin tur försvårar möjligheterna att
värna sysselsättningen och det generella välfärdssystemet,
något som fått särskilt kännbara konsekvenser i den djupa
lågkonjunktur med starka inslag av ren depression som varit
rådande under åren 1991--1994.
Vissa nyliberala ekonomer och borgerliga
regeringsföreträdare har hävdat att minskad
kapitalbeskattning är en förutsättning för att stimulera
produktion och ekonomisk tillväxt. Erfarenheterna från
Sverige med rekordhöga underskott i statsbudgeten, sänkt
produktion och massarbetslöshet vederlägger effektivt denna
ekonomiska teori, som heller inte har något vetenskapligt
stöd. Lika lite finns det något vetenskapligt stöd för den från
samma håll ofta framförda uppfattningen att höga skatter och
en stor offentlig sektor skulle hämma tillväxten. Ej heller
fanns det någon uppslutning bland svenska folket bakom den
borgerliga fyrpartiregeringens linje -- sänkt skatt minskad
välfärd. En undersökning genomförd av SKTF bland
Sveriges kommunpolitiker visade att sänkt kommunalskatt
hade den allra lägsta prioriteten. Det gällde bland samtliga
partiers företrädare. Flera opinionsundersökningar på senare
tid visar också klart och entydigt att svenska folket är
beredda att acceptera högre skatter framför att fortsätta
ingreppen i välfärdssystemet.
Egenavgifter
S.k. egenavgifter har redan till en del ersatt
skattefinansiering i socialförsäkringssystemet. Så t.ex.
finansierar egenavgifter nu delar av sjukförsäkring resp.
arbetslöshetsförsäkring. Även om egenavgifter kan vara ett
sätt att tydligare klargöra sambandet mellan förmån och
kostnad tycks de fördelningspolitiska aspekterna på
problemet ha kommit i skymundan. Ett mera konsekvent
genomförande av en finansiering via egenavgifter i
socialförsäkringssystemet riskerar att leda till en
förskjutning av betalningsbördan från höginkomsttagare till
låginkomsttagare i förhållande till en finansiering som
bygger på solidarisk betalning via ett progressivt
skattesystem.
Mot denna bakgrund framstår det också som angeläget att
avgifterna i ett framtida pensionssystem också skall belasta
inkomster över det tak där pension inte utgår. De
fördelningspolitiska konsekvenserna av införande av
egenavgifter i socialförsäkringssystemet föreslås också ingå
i ovan föreslagna utvärdering.
På grund av den djupa ekonomiska krisen, den
oacceptabelt höga arbetslösheten och det bevisligen orimliga
i att klara en återgång till sunda statsfinanser enbart genom
nedskärningar på statsbudgetens utgiftssida, måste politiken
ges en rimlig fördelningsprofil. Om de, som vi uppfattar det,
synnerligen välgrundade misstankarna om att
skattereformen är underfinansierad och att
höginkomsttagarna blivit överkompenserade skulle
bekräftas av den föreslagna nödvändiga utvärderingen av
reformen, anser vi att den nu genomförda värnskatten på
inkomster över den s.k. brytpunkten bör bli permanent.
Förlustavdrag
Förlustavdrag i näringsverksamhet kunde tidigare enligt en
särskilt lag utnyttjas vid valfri taxering, tio år efter förlusten
för bolag. Systemet har fått absurda konsekvenser som bl.a.
inneburit att skattebetalarna två gånger får betala förluster i
vissa företag.
Exempel: Ett av Nordbankens förlustbolag med ett
underskott på 250 miljoner kronor
köptes ut av ett Luxemburgregistrerat bolag,
ombildades och tog över några industriföretag i syfte att
kunna kvitta underskottet mot framtida vinster. Genom
skattereformen ändrades reglerna om förlustavdrag. Dessa
avdrag har nu inarbetats i kommunalskattelagen och lagen
om statlig inkomstskatt. Tidsbegränsningarna för att utnyttja
förluster har tagits bort. Numera skall underskott av en
förvärvskälla dras av vid närmast följande taxering. Kan
förlusten inte utnyttjas det året kommer den att ''rullas''
vidare till nästa år. Trots att systemet också innehåller vissa
spärregler för bl.a. rätten att utnyttja förlustavdrag i bolag
efter ägarskiften framstår det enligt vår mening fortfarande
som alltför generöst att förluster kan utnyttjas utan
tidsbegränsningar.
Förlustavdrag bör enligt vår uppfattning i första hand
förbehållas nya företag, där det ofta framstår som naturligt
att de första åren inte genererar några vinster. Mot denna
bakgrund föreslår vi en översyn av nu gällande regler för
förlustavdrag i näringsverksamhet.
Åtgärder mot skattefusk
Den samlade skatteskulden hos Kronofogdemyndigheten
var för år 1994 hela 57 miljarder kronor.
Av detta belopp svarar mervärdesskatten för 18,6 miljarder kronor.
RSV uppskattar att 70 %
av skatteskulderna hänför sig till konkurser av olika
slag. Samtidigt uppskattar RSV det direkta momsfusket till
mellan 10 och 20 miljarder kronor.
Skulle det högre beloppet var det riktiga motsvarar
detta ungefär statens totala kostnad för barnbidragen.
Skadeverkningarna av skattefusk uppkommer genom en
omfördelning av skattebördan mellan olika inkomsttagare
och från effekterna på den samhällsekonomiska
resursanvändningen. Omfördelningen upplevs som orättvis
och har negativa effekter på skattemoralen, på det politiska
systemet och samhällets funktionssätt. Genom
skattereformen har utrymmet för osund skatteplanering
minskat. Emellertid är hittills vidtagna åtgärder inte
tillräckliga.
Det behövs också mera selektiva åtgärder för att komma
till rätta med denna typ av ekonomisk brottslighet. Det är
viktigt att samhällets insatser mot ekonomisk brottslighet
skärps. Det gäller såväl skattekontrollen, polisens
utredningsresurser som lagföringen av misstänkta
ekobrottslingar. Samhällets resurser mot ekobrottslingarna
måste även i tekniskt avseende, t.ex. vad gäller
dataresurserna, skärpas. Det krävs också en skärpt
lagstiftning vad gäller skattebrott, återinförd
skatteflyktsklausul m.m.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om behovet av en utvärdering av
skattesystemet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om förlustavdrag i
näringsverksamhet,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om åtgärder mot skattefusk.
Stockholm den 25 januari 1995
Bengt Silfverstrand (s)
Bo Bernhardsson (s)