En både i ett historiskt och i ett internationellt perspektiv genomgripande skattereform beslutades av riksdagen 1990 och trädde i kraft den 1 januari 1991.
Reformen innebär kraftigt sänkta skattesatser på arbete och ett högre skatteuttag på kapitalinkomster, energi och konsumtion.
Behovet att i grunden reformera vårt gamla skattesystem var påtagligt. Det utmärktes av höga skattesatser och olikformig behandling av olika typer av inkomster. Kapitalinkomster gynnades jämfört med arbetsinkomster liksom naturförmåner i förhållande till kontant lön. Skatteplanering och skattefusk befrämjades samtidigt som produktiva insatser hämmades. Regelsystemet var också oenhetligt och svåröverskådligt. Orsaken härtill var bl.a. att ett växande antal uppgifter lagts på skattesystemet under årens lopp utöver de grundläggande uppgifterna att ge skatteintäkter och utjämna inkomstförhållanden.
Olikformig beskattning av olika inkomster kom att medföra samhällsekonomiska snedvridningar genom att personer och företag av skatteskäl stimulerades att välja arbets-, organisations- och ersättningsformer samt investerings- och finansieringsalternativ som inte skulle ha valts i annat fall.
En sådan olikformig beskattning ledde också till orättvisor genom att personer med samma faktiska inkomst fick betala olika skatt beroende på moral och skillnader i kunskap och möjligheter att genom olika metoder uppnå en lägre skatt. Eftersom det i första hand var personer med höga inkomster som fick reducerad skatt genom denna snedvridning bidrog olikformigheterna också till att inkomstskatten gav en väsentligt mindre utjämning än vad som framgick av de formella skatteskalorna.
Så småningom kom metoderna för att undvika skatt och därmed undandra sig sitt ansvar för den i breda befolkningsgrupper väl förankrade generella välfärdspolitiken, att få en allt större spridning. Det ökande internationella beroendet liksom avregleringen av kreditmarknaden accentuerade problemen med snedvridningar och orättvisor.
Reformeringen av skattesystemet skedde med stor målmedvetenhet och i snabb takt. Det är av naturliga skäl oundvikligt att det under sådana förhållanden uppstår brister och problem som rimligen inte kan förutses innan reformen hunnit prövas i praktisk verklighet. Till en del förutsågs också sådana i och för sig inte önskvärda effekter genom att riksdagsbeslutet innefattade en kontinuerlig utvärdering/uppföljning av reformen.
Konsekvensanalyser av skattereformen som gjorts inom bl.a. fackföreningsrörelsen pekar på att fördelningspolitiska orättvisor kan ha blivit följden av reformen. Det handlar om att det t.ex. bland pensionärer med endast folkpension resp. låg ATP, samt i gruppen ensamstående låginkomsttagare, främst kvinnor, finns ett relativt stort antal förlorare. Orsakerna till detta är säkert många och komplexa, men torde också kunna tillskrivas det förhållandet att pensionstillskott, kommunala bostadstillägg resp. inkomstskattesänkningar inte förmått kompensera för hyreshöjningar, kostnadsökningar till följd av breddningen av skattebasen, dvs. konsumtionsskattehöjningar, och andra indirekta effekter av skattereformen, t.ex. ökade kommunala avgifter och taxor.
Skattereformen har också analyserats av bl.a. SCB. Slutsatserna i denna studie är något mera försiktiga. Det framgår dock klart att flera indirekta effekter av reformen pekar i den riktningen att höginkomsttagare gynnats mera än människor med lägre inkomster. Bl.a. innebar skatteomläggningen att priserna steg på en rad områden som en följd av att basen för konsumtionsskatter breddades och vissa avgifter infördes. Detta har uppenbarligen minskat konsumtionsutrymmet proportionellt sett mer för låginkomsttagarna än för höginkomsttagarna. Den återbetalning av lån som gjorts, i första hand bland höginkomsttagare, har visserligen gjort att deras skatt blivit högre än den annars skulle ha blivit, men samtidigt har deras konsumtionsutrymme ökat eftersom de minskade ränteutgifterna överstigit den ökade skatten.
Låginkomsttagarna har alltså inte kunna hålla jämna steg med prisutvecklingen vilket delvis kan tillskrivas skattesystemet. Höginkomsttagarnas förbättrade realt disponibla inkomster torde i första hand kunna tillskrivas det faktum att de haft en relativt sett god löneutveckling. Tjänstemännen har fått lönekompensation för att tidigare obeskattade förmåner kommit att beskattas. Dessa förmåner togs tidigare inte upp som inkomst, men gör det nu. Möjligheterna att förskjuta inkomster till kommande år, vilket varit lönsamt 1990 och 1991, har säkerligen varit större bland höginkomsttagare än bland låginkomsttagare.
Dynamiska effekter
En vanlig teori bland framför allt nyliberala ekonomer och politiker har varit att skattesänkningar är självfinansierande. Enligt denna skola blir det fart på ekonomin, tillväxten ökar och skatteintäkterna stiger om bara skattetrycket reduceras. Denna teori om skattesänkningars dynamiska effekter saknar emellertid vetenskapligt stöd och har i själva verket med utvecklingen av den svenska ekonomin i allmänhet och statsinkomsterna i synnerhet fått sig ett verkligt grundskott. De s.k. dynamiska effekterna av skattereformen, dvs. att skattesänkningarna i sig skulle främja arbete och sparande och därmed automatiskt öka samhällets inkomster beräknades dock i slutändan bli mycket måttliga, eller i storleksordningen 5--10 miljarder kronor, dvs. lika mycket som reformen underfinansierades. Uppskattningar tyder nu på att underfinansieringen blivit betydligt kraftigare. Siffror på drygt 30 miljarder kronor har nämnts i sammanhanget. En viktig förklaring till detta utfall är säkerligen att vi samtidigt med skattereformens genomförande fick en lågkonjunktur.
Den borgerliga regeringens ingrepp i skattesystemet har också inverkat negativt på utvecklingen av statens skatteinkomster. Men även en underskattning av basbreddningens effekter kan ha spelat en roll. Resultatet tycks sålunda ha blivit att skattereformen delvis oplanerat kommit att bidra till en icke önskvärd minskning av skatteintäkterna, vilket i sin tur försvårar möjligheterna att värna sysselsättningen och det generella välfärdssystemet, något som fått särskilt kännbara konsekvenser i den djupa lågkonjunktur med starka inslag av ren depression som varit rådande under åren 1991--1994.
Vissa nyliberala ekonomer och borgerliga regeringsföreträdare har hävdat att minskad kapitalbeskattning är en förutsättning för att stimulera produktion och ekonomisk tillväxt. Erfarenheterna från Sverige med rekordhöga underskott i statsbudgeten, sänkt produktion och massarbetslöshet vederlägger effektivt denna ekonomiska teori, som heller inte har något vetenskapligt stöd. Lika lite finns det något vetenskapligt stöd för den från samma håll ofta framförda uppfattningen att höga skatter och en stor offentlig sektor skulle hämma tillväxten. Ej heller fanns det någon uppslutning bland svenska folket bakom den borgerliga fyrpartiregeringens linje -- sänkt skatt minskad välfärd. En undersökning genomförd av SKTF bland Sveriges kommunpolitiker visade att sänkt kommunalskatt hade den allra lägsta prioriteten. Det gällde bland samtliga partiers företrädare. Flera opinionsundersökningar på senare tid visar också klart och entydigt att svenska folket är beredda att acceptera högre skatter framför att fortsätta ingreppen i välfärdssystemet.
Egenavgifter
S.k. egenavgifter har redan till en del ersatt skattefinansiering i socialförsäkringssystemet. Så t.ex. finansierar egenavgifter nu delar av sjukförsäkring resp. arbetslöshetsförsäkring. Även om egenavgifter kan vara ett sätt att tydligare klargöra sambandet mellan förmån och kostnad tycks de fördelningspolitiska aspekterna på problemet ha kommit i skymundan. Ett mera konsekvent genomförande av en finansiering via egenavgifter i socialförsäkringssystemet riskerar att leda till en förskjutning av betalningsbördan från höginkomsttagare till låginkomsttagare i förhållande till en finansiering som bygger på solidarisk betalning via ett progressivt skattesystem.
Mot denna bakgrund framstår det också som angeläget att avgifterna i ett framtida pensionssystem också skall belasta inkomster över det tak där pension inte utgår. De fördelningspolitiska konsekvenserna av införande av egenavgifter i socialförsäkringssystemet föreslås också ingå i ovan föreslagna utvärdering.
På grund av den djupa ekonomiska krisen, den oacceptabelt höga arbetslösheten och det bevisligen orimliga i att klara en återgång till sunda statsfinanser enbart genom nedskärningar på statsbudgetens utgiftssida, måste politiken ges en rimlig fördelningsprofil. Om de, som vi uppfattar det, synnerligen välgrundade misstankarna om att skattereformen är underfinansierad och att höginkomsttagarna blivit överkompenserade skulle bekräftas av den föreslagna nödvändiga utvärderingen av reformen, anser vi att den nu genomförda värnskatten på inkomster över den s.k. brytpunkten bör bli permanent.
Förlustavdrag
Förlustavdrag i näringsverksamhet kunde tidigare enligt en särskilt lag utnyttjas vid valfri taxering, tio år efter förlusten för bolag. Systemet har fått absurda konsekvenser som bl.a. inneburit att skattebetalarna två gånger får betala förluster i vissa företag.
Exempel: Ett av Nordbankens förlustbolag med ett underskott på 250 miljoner kronor köptes ut av ett Luxemburgregistrerat bolag, ombildades och tog över några industriföretag i syfte att kunna kvitta underskottet mot framtida vinster. Genom skattereformen ändrades reglerna om förlustavdrag. Dessa avdrag har nu inarbetats i kommunalskattelagen och lagen om statlig inkomstskatt. Tidsbegränsningarna för att utnyttja förluster har tagits bort. Numera skall underskott av en förvärvskälla dras av vid närmast följande taxering. Kan förlusten inte utnyttjas det året kommer den att ''rullas'' vidare till nästa år. Trots att systemet också innehåller vissa spärregler för bl.a. rätten att utnyttja förlustavdrag i bolag efter ägarskiften framstår det enligt vår mening fortfarande som alltför generöst att förluster kan utnyttjas utan tidsbegränsningar.
Förlustavdrag bör enligt vår uppfattning i första hand förbehållas nya företag, där det ofta framstår som naturligt att de första åren inte genererar några vinster. Mot denna bakgrund föreslår vi en översyn av nu gällande regler för förlustavdrag i näringsverksamhet.
Åtgärder mot skattefusk
Den samlade skatteskulden hos Kronofogdemyndigheten var för år 1994 hela 57 miljarder kronor. Av detta belopp svarar mervärdesskatten för 18,6 miljarder kronor. RSV uppskattar att 70 % av skatteskulderna hänför sig till konkurser av olika slag. Samtidigt uppskattar RSV det direkta momsfusket till mellan 10 och 20 miljarder kronor. Skulle det högre beloppet var det riktiga motsvarar detta ungefär statens totala kostnad för barnbidragen.
Skadeverkningarna av skattefusk uppkommer genom en omfördelning av skattebördan mellan olika inkomsttagare och från effekterna på den samhällsekonomiska resursanvändningen. Omfördelningen upplevs som orättvis och har negativa effekter på skattemoralen, på det politiska systemet och samhällets funktionssätt. Genom skattereformen har utrymmet för osund skatteplanering minskat. Emellertid är hittills vidtagna åtgärder inte tillräckliga.
Det behövs också mera selektiva åtgärder för att komma till rätta med denna typ av ekonomisk brottslighet. Det är viktigt att samhällets insatser mot ekonomisk brottslighet skärps. Det gäller såväl skattekontrollen, polisens utredningsresurser som lagföringen av misstänkta ekobrottslingar. Samhällets resurser mot ekobrottslingarna måste även i tekniskt avseende, t.ex. vad gäller dataresurserna, skärpas. Det krävs också en skärpt lagstiftning vad gäller skattebrott, återinförd skatteflyktsklausul m.m.
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en utvärdering av skattesystemet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förlustavdrag i näringsverksamhet,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtgärder mot skattefusk.
Stockholm den 25 januari 1995 Bengt Silfverstrand (s) Bo Bernhardsson (s)