med anledning av förs. 1994/95:TK1 Skrivelse från talmanskonferensen med överlämnande av förslag angående en nämnd i riksdagen för Europeiska unionen m.m.
Sammanfattning
Vi anser att de i talmanskonferensens förslag till riksdagen
(1994/95:TK1) framlagda förslagen i vissa avseenden är
ägnade att inge betänkligheter av konstitutionell art. Inte
minst gäller detta den föreslagna EU-nämndens ställning i
förhållande till Utrikesnämnden. Förslaget beaktar inte
heller i alla avseenden de erfarenheter som vunnits under
EU-arbetet i Folketinget. Ett genomförande av förslaget
riskerar att få icke önskvärda konsekvenser för
utrikespolitikens utformning. Mot denna bakgrund föreslår
vi att riksdagsordningens 8 kap. 14 § ges en annan
utformning än vad som föreslås av talmanskonferensen.
Konstitutionella överväganden
Efter folkomröstningen den 13 november står det klart att
Sverige kommer att bli medlem i Europeiska unionen. En
huvuduppgift för riksdagen är nu att anpassa sin organisation
och sina arbetsformer så att vi på den existerande
författningens grund kan säkra det demokratiska inflytandet
under de nya, delvis överstatliga beslutsformer som kommer
att gälla för väsentliga områden av svenskt samhällsliv.
Ett medel för detta är inrättandet av en särskild,
ärendeinriktad EU-nämnd, som skall fungera som
samrådsorgan mellan riksdagen och regeringen inför EU-
ministermötena. Enligt vår uppfattning är detta en lämplig
ordning vad avser de EU-frågor för vilka överstatlighet råder,
dvs där EU:s beslut är bindande.
Vi tror att det är viktigt att göra distinktionen mellan frågor
rörande ärenden, vilka kan höra hemma i EU-nämnden,
och mera långsiktiga, övergripande och viktiga frågor och
problem, som bör behandlas i de redan existerande
organen.
Europeiska rådet behandlar frågor av både överstatlig och
mellanstatlig karaktär. I proposition 1994/95:19 Sveriges
medlemskap i Europeiska unionen anges (s. 532) som
utgångspunkt för inrättande av en särskild form för samråd
och information mellan regeringen och riksdagen att
riksdagens roll måste värnas ''även på de områden där
Sverige utövar beslutanderätten gemensamt med andra
medlemsländer i Europeiska unionens råd'', d.v.s. de
områden där överstatlighet råder.
Konstitutionsutskottet har i ställningstaganden tidigt under
det svenska arbetet med den västeuropeiska integrationen
betonat att just överstatligheten utgör det centrala
konstitutionella problemet. Exempelvis sägs i bet.
1990/91:KU22, s. 17: ''Det är med hänsyn till dess
överstatliga befogenheter (kursiverat här) i regel av
avgörande vikt att kunna utöva ett inhemskt parlamentariskt
inflytande på ett tidigt stadium i beslutsprocessen.''
Den för några år sedan inrättade EU-delegationen har
huvudsakligen verkat under ett förhandlingsskede. När
Sverige nu blir medlem i EU inträder en annan situation.
Följderna av medlemskapet bör i största möjliga
utsträckning hanteras inom ramen för våra normala
institutioner. I enlighet med det nyss citerade KU-uttalandet
bör ett samrådsforum, såsom EU-nämnden, inrättas för
överstatliga frågor. Nämnden bör dock inte ta över de
ordinarie institutionernas roll.
Enligt vår uppfattning går talmanskonferensens förslag
således för långt genom att det organ som inrättats för att lösa
problemet med överstatlighet, EU-nämnden, som framgår av
lagförslaget också avses bli tilldelat en roll vad avser det
normala, mellanstatliga samarbetet.
Vår slutsats blir att grundläggande konstitutionella
överväganden talar för att EU-nämndens formella
kompetens bör begränsas till att omfatta de områden där
överstatlighet kommer att råda.
Utrikesnämndens ställning
Skulle talmanskonferensens förslag vad avser EU-
nämndens kompetensområde antas, innebure det att det i
svenskt statsliv skulle finnas två organ (Utrikesnämnden och
EU-nämnden) med vilka regeringen i vissa utrikespolitiska
frågor enligt grundlag (se 10 kap. 6 § RF och förslag till 8
kap. 14 § RO) är ålagd att överlägga. Detta
konkurrensförhållande är uppenbart olämpligt.
Det kan i sammanhanget noteras att talmanskonferensens
förslag inte innehåller någon diskussion om vad
''överläggning'' (RF 10 kap. 6 §) respektive ''samråd''
(föreslagen lydelse i RO 8 kap. 14 §) innebär, ej heller om
vilka konsekvenserna skulle bli om de två organen stannade
inför olika slutsatser. Bilden kompliceras ytterligare av att,
om den fråga som varit föremål för överläggning/samråd
senare också måste bli föremål för riksdagsbeslut, ett tredje
organ -- ett av riksdagens utskott -- därutöver måste göra sitt
ställningstagande.
Talmanskonferensen säger i sitt förslag (s. 20): ''... att
viktigare frågor på det utrikes- och säkerhetspolitiska
området under alla förhållanden kommer att behandlas i
Utrikesnämnden. I dessa fall finns det knappast någon
anledning att ha ett särskilt samrådsförfarande i riksdagen.''
Det presenterade lagförslaget har dock motsatt innebörd
vad avser utrikes- och säkerhetspolitiska frågor som
uppkommer inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiska samarbete (GUSP) -- två
grundlagsbestämmelser (i Regeringsformen respektive
Riksdagsordningen) kommer som framgått att kräva två
olika samrådsförfaranden i samma fråga.
Även på denna punkt blir vår slutsats att EU-nämndens
formella kompetens bör inskränkas till de områden där
överstatlighet kommer att råda. Utrikespolitiska frågor av
mellanstatlig karaktär bör även fortsättningsvis hanteras av
existerande organ. Utrikesnämnden intar härvid en
särställning.
Hur de danska erfarenheterna kan beaktas
Konstruktionen med en EU-nämnd har, som framgår av
talmanskonferensens förslag, i stor utsträckning hämtat
inspiration från danska förhållanden och erfarenheter.
Den danska beslutsmodellen fastlades kort tid efter
inträdet i Gemenskaperna 1973 och har därefter, när så
erfordrats, justerats i takt med utvecklingen.
När Maastricht-fördraget började tillämpas den 1
november 1993 framgick det nämligen tämligen omgående
att, om inte annat så av volymskäl, det i längden inte var
möjligt att föredra samtliga EU-frågor i ett enda
folketingsudvalg. Markedsudvalget, som numera döpts om
till Europaudvalget, ombildades och fick ansvaret för
frågorna inom pelare ett (överstatliga frågor). Den
parlamentariska behandlingen av övriga EU-frågor förlades
till två andra folketingsorgan.
Eftersom man på svensk sida vid medlemskap skulle få en
exakt lika hög ärendebelastning som det danska folketinget
pekar de danska erfarenheterna på att det, liksom danskarna
gjort, är mest ändamålsenligt att lägga ansvaret för det
mellanstatliga EU-samarbetet i ett annat organ än det som
har hand om det överstatliga samarbetet.
Talmanskonferensen anför (s. 20) att ''beträffande ...
utrikes- och säkerhetspolitiska frågor bör ytterligare
erfarenheter avvaktas innan ställning tas till spörsmålet om
samrådet skall förläggas till berört utskott, främst då
utrikesutskottet, eller till EU-nämnden. Inledningsvis bör
dock nämnden svara för samrådsfunktionen. Utrikesutskottet
har ändå möjlighet att spela en självständig roll.''
Bortsett från det faktum att talmanskonferensen antyder att
dess förslag kan komma att innebära att ett av riksdagens
utskott får en mindre självständig roll är förslaget olämpligt
av flera skäl.
Med EU-nämnden inrättas ett organ som visserligen bara
är till för samråd, och som inte skall ersätta utskotten, men
som i praktiken tycks få en nästan beslutande funktion i
många frågor. Det kommer att heta att riksdagens samtycke
har inhämtats när det bara är fråga om att nämnden har hörts.
Därmed kommer partierna och utskotten att känna sig
bundna av nämndens överväganden när ärendet senare
återkommer för formellt beslut.
Om likhetstecken sätts mellan nämnden och riksdagen
föreligger risk för att det skapas en fiktion av demokratisk
kontroll samtidigt som ärendemängden (jfr. de danska
erfarenheterna) och brådskan gör att nämndens ledamöter får
små möjligheter att verkligen sätta sig in i frågorna. Detta är
särskilt allvarligt för oppositionen, som ju inte förfogar över
regeringskansliets utredningsresurser. Om nämnden ger sitt
bifall till förslag och planer och därmed binder riksdagen,
utan att i praktiken ha kunnat sätta sig in i ärendena, är det
risk för att man får en förment demokratisk kontroll, som
i efterhand kommer att användas för en parlamentarisk
legitimation av EU-besluten.
Ovanstående resonemang talar för att nämndens
ansvarsområde i görligaste mån begränsas. Detta kan ske
genom att dess roll inskränks till områden där överstatlighet
kommer att råda.
Som de danska erfarenheterna indikerar finns det en risk
att EU-nämnden, enligt den föreslagna konstruktionen,
tämligen snabbt blir överbelastad. Finner man i framtiden,
vilket i talmanskonferensens förslag antyds kunna bli fallet,
att de utrikes- och säkerhetspolitiska frågorna bör avskiljas
från området för obligatoriskt samråd i EU-nämnden skulle
det, om talmanskonferensens förslag går igenom, kräva
lagändring enligt det förfarande som gäller för grundlag. Det
bör finnas ett betydande intresse av att riksdagen redan från
början får en hållfast och tålig organisation när det gäller EU-
frågorna. Att introducera ett system som man redan från
början kan förutse inte kommer att bli långvarigt är inte till
gagn för riksdagens engagemang i hithörande frågor.
Det bör i sammanhanget noteras att samråd och
information mellan regeringen och EU-nämnden mycket väl
kan ske utan att den av talmanskonferensen föreslagna
regleringen införs i Riksdagsordningen. Detta framgår av
påpekanden av regeringen i bl.a. prop. 1994/95:19. Det
framhålls också av talmanskonferensen (förslaget s. 10), som
påpekar att ''... en författningsreglering av
samrådsskyldigheten inte utesluter att samråd även kan ske
informellt på annat sätt.''
Såväl de danska erfarenheterna som tveksamhet inför att
tämligen snart behöva ändra en huvudbestämmelse i
Riksdagsordningen talar, enligt vår uppfattning, för att EU-
nämndens formella kompetens bör inskränkas till de
områden där överstatlighet kommer att råda.
EU-nämnden och utrikespolitiken
I talmanskonferensens förslag (s. 15) anförs: ''Det slutliga
ansvaret för samrådet med regeringen måste ligga på EU-
nämnden med hänsyn bl.a. till att det i många fall kan krävas
övergripande bedömningar och avvägningar mellan olika
intresseområden.''
Vi delar inte denna uppfattning. Det gör man
uppenbarligen inte heller i Danmark där ju ansvaret för EU-
samrådet är delat mellan tre parlamentariska organ.
Det är inte självklart att sammanvägningen mellan å ena
sidan utrikespolitiska frågor och å andra sidan övriga
intressen huvudsakligen skall ske i EU-nämnden.
Utrikesfrågorna är inte fackfrågor av samma slag som
bullernormer och veterinärbestämmelser.
Sverige vill även som EU-medlem bedriva en
utrikespolitik som grundar sig på självständiga och breda
bedömningar av våra långsiktiga intressen. En rad för
Sverige viktiga internationella frågor måste diskuteras och
avgöras i ett vidare sammanhang än inom EU:s ram. Det
gäller exempelvis vår FN-politik, det gäller
närområdesfrågorna där förhållandet till Ryssland och de
baltiska länderna är viktiga komponenter, det gäller vår
nedrustningspolitik och våra relationer till tredje världen.
Krisen i f.d. Jugoslavien, i vilken Sverige är engagerad med
FN-trupp, med omfattande bistånd och i omhändertagande
av flyktingar är bara ett exempel på en fråga som inrymmer
betydligt fler aspekter än de som behandlas inom EU. Att ur
denna komplicerade väv lyfta ut EU-aspekterna för
särberhandling i EU-nämnden vore inte ändamålsenligt.
Behovet -- om det alls finns -- av att samordna Sveriges
agerande inom EU:s gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitik med de ''inrikespolitiska'' delarna av EU-
samarbetet torde vara väsentligt mindre än behovet av att
samordna Sveriges ställningstaganden inom den
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken med den
svenska utrikespolitiken i övrigt. Att utrikespolitiken bör ses
i ett övergripande perspektiv framgår också av en rad
bestämmelser i 10 kap. RF (bl.a. §§ 6 och 8). Detta har också
påpekats i olika förarbeten. Grundlagberedningen anför bl.a.
(s. 188) att det i fråga om utrikespolitiken finns ett särskilt
starkt intresse av enhetlighet och konsekvens och att
grundlagen borde, som ett moment i befästandet av
parlamentarismen, ge garantier för en sammanhållen
bedömning av frågor med utrikespolitisk betydelse.
RF:s synsätt måste, enligt vår uppfattning, ta över behovet
av en sammanhållen bedömning av EU-frågorna, detta
särskilt som kopplingen mellan de överstatliga och de
utrikespolitiska frågorna inom EU är mycket svag.
Av dessa skäl bör beredning, samråd och samordning av
viktiga utrikespolitiska frågor inom riksdagen, liksom
hittills, ske inom utrikesutskottet och Utrikesnämnden. Det
är den bästa garantin för att åstadkomma den demokratiska
förankring av utrikespolitiken som är svensk tradition. Det
är också den bästa garantin för att formuleringen av svensk
utrikespolitik tar sin utgångspunkt i ett brett internationellt
engagemang.
Talmanskonferensens förslag innebär att en de facto-
samordning av stora delar av utrikespolitiken skulle kunna
komma att ske inom EU-nämnden. Detta är enligt vår
uppfattning olämpligt. Utrikes- och säkerhetspolitiken inom
EU bör istället ses som en del av Sveriges totala politik
gentemot omvärlden.
Lagregleringen
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslås att riksdagen,
med avslag på talmanskonferensens förslag till riksdagen
(1994/95:TK1) i berörd del, ändrar riksdagsordningen i
överensstämmelse med nedanstående förslag.
Förslag till
Lag om ändring i riksdagsordningen 8
kap.
14 § 1
Talmanskonferensens förslag
Motionärernas förslag
För samråd med regeringen enligt 5 § lagen (1994:000)
med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska
unionen skall riksdagen inom sig för varje valperiod tillsätta
en nämnd för Europeiska unionen (EU-nämnden).
För samråd med regeringen enligt 5 § lagen (1994:000)
med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska
unionen vad avser frågor där befogenhet överlåtits till
Europeiska unionen skall riksdagen inom sig för varje
valperiod tillsätta en nämnd för Europeiska unionen (EU-
nämnden). För samråd med regeringen enligt
Talmanskonferensens förslag
Motionärernas förslag
nämnda lagrum i övriga utrikes- och säkerhetspolitiska
frågor gäller den ordning som föreskrivs i 10 kap. 6 §
regeringsformen.
Nämnden skall bestå av samma antal ledamöter som ett
utskott.
Nämnden skall bestå av samma antal ledamöter som ett
utskott.
Tilläggsbestämmelserna 4.3.1, 4.11.1, 4.11.3 och 4.11.4
skall tillämpas på nämnden.
Tilläggsbestämmelserna 4.3.1, 4.11.1, 4.11.3 och 4.11.4
skall tillämpas på nämnden.
1 (Senaste lydelse SFS 1993:962)
Kommentar till den föreslagna lagregleringen
Som framgått tidigare i motionen är vårt syfte i första hand
att undvika att Utrikesnämndens ställning urholkas och att
en oönskad konkurrenssituation uppstår mellan
Utrikesnämnden och EU-nämnden. Det främsta medlet
härför är att se till att samråd i EU-nämnden inte blir
obligatoriskt i alla frågor som har med EU att göra; sker
samråd i Utrikesnämnden bör samma fråga ej bli föremål för
samråd i EU-nämnden. Vårt förslag innebär inte att
hinder reses mot samråd och information i utrikespolitiska
frågor i EU-nämnden. Det innebär bara att grunden för ett
eventuellt sådant samrådet skulle bli en annan -- samråd
behöver inte alltid ske, utan det kan begränsas till de frågor
där det anses påkallat.
Ur många synpunkter hade det varit mera praktiskt att
föreslå att samråd avseende frågor inom ''andra pelaren''
inte skall vara obligatoriskt. Det torde dock vara olämpligt
att i Riksdagsordningen uttrycka sig i dylika termer. Vi har
därför valt att utgå från distinktionen
överstatlig/mellanstatlig. Detta medför dock att ett annat
problem uppstår beroende på att vissa frågor inom första
pelarens område (framför allt skattefrågor), som lämpligen
borde ligga inom ramen för obligatoriskt samråd i EU-
nämnden, med vårt förslag hamnar utanför
samrådsskyldigheten. Lämpligen kan detta problem lösas
genom motivuttalanden.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen beslutar att anta talmanskonferensens förslag
till riksdagen (1994/95:TK1) med den ändring som föreslås
i motionen.
Stockholm den 25 november 1994
Maj-Lis Lööw (s)
Margaretha af Ugglas (m)