Sammanfattning
Som ett resultat av ett flerårigt parlamentariskt utredningsarbete och av direkta överläggningar mellan företrädare för riksdagspartierna kunde ett flertal betydelsefulla ändringar i grundlagen träda i kraft den 1 januari 1995 (se prop. 1993/94:115, bet. 1993/94:KU44 och prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU24). Sålunda skedde då ett införlivande i intern svensk rätt med Europakonventionen till skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Ett av Moderata Samlingspartiet sedan länge framställt krav hade därmed uppfyllts. Bland de övriga ändringar till vilka moderaterna varit pådrivande kan nämnas en precisering av egendomsskyddet när det gäller rätt till ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande samt att skydd för närings- och yrkesfriheten införts som en ny grundläggande fri- och rättighet i regeringsformen.
Andra delar i den partipolitiska överenskommelsen om de nu genomförda grundlagsändringarna är från moderat synpunkt inte lika tilltalande. Vi har emellertid inte för avsikt att söka riva upp överenskommelsen genom särkrav i vissa av de delar som den omfattar. De grundlagsfrågor som tas upp i motionen är sådana som inte ingår i överenskommelsen eller som fått förnyad aktualitet genom händelser som senare inträffat i riksdagen.
I motionen redovisas i tre avsnitt följande krav på ändringar eller översyn av bestämmelser i grundlag och annan lag.Förstärkt minoritetsskydd. Konstitutionsutskottet bör inte få lägga fram förslag till grundlagsändring kortare tid än nio månader före ett val om en minoritet på 1/6 av utskottsledamöterna motsätter sig det. Det finns vidare mycket som talar för att utskottsinitiativ till lagändringar inte bör få tas om en minoritet på 1/6 av ledamöterna motsätter sig det. I båda fallen finns det med de regler som nu gäller risk att utskottsmajoriteten av partitaktiska eller andra skäl bortser från behovet av ett fullgott berednings- och beslutsunderlag och att en demokratisk debatt i lagstiftningsärenden förhindras. Yttrande från lagrådet bör vara regel även vid förslag till ändringar i grundlagarna.Sänkning av den ersättningsgrundande skadenivån vid rådighetsinskränkning.
Förstärkt minoritetsskydd
För att våra grundlagar skall kunna ändras krävs att riksdagen fattar två likalydande beslut med riksdagsval emellan. Det första beslutet innebär att ändringsförslaget antas som vilande av den sittande riksdagen medan det andra beslutet -- som fattas av den nya riksdag som samlas efter valet -- innebär att det vilande förslaget antas slutligt eller förkastas. Vidare gäller att det mellan den tidpunkt då förslaget första gången anmäls i riksdagens kammare och valet skall gå minst nio månader. Från den bestämmelsen kan konstitutionsutskottet med 5/6 majoritet medge undantag.
Genom niomånadersfristen har lagstiftaren velat förebygga dels att otillräckligt underbyggda beslut fattas, dels att viktiga grundlagsändringar behandlas i riksdagen mot slutet av sessionen före valet. Undantagsregeln som medger snabbehandling kan alltså utnyttjas bara när nästan alla utskottsledamöter är ense om detta, och den är tänkt att användas för att rätta till sådana brister i lagstiftningsarbetet som är av helt okontroversiell karaktär. En minoritet på 1/6 av ledamöterna -- som anser att ärendet är ofullständigt berett eller att ytterligare tid för eftertanke behövs -- kan alltså hindra en forcerad grundlagsändring. Bakom denna ordning döljer sig också en strävan efter att uppnå så stor enighet som möjligt kring stiftande och/eller ändring av grundlag.
En minoritet i konstitutionsutskottet kan emellertid enligt nu gällande ordning inte hindra majoriteten att lägga fram förslag till grundlagsändring kortare tid än nio månader före ett val, men förslaget måste då vila till den därpå följande valperioden, alltså över två riksdagsval. Det var just detta som inträffade i juni 1994, då konstitutionsutskottet i ett motionsbetänkande (bet. 1993/94:KU28) föreslog grundlagsändringar som innebär att det fr.o.m. den 1 januari 1999 skall bli straffbart att inneha barnpornografi. Förslaget lades fram trots att det enligt såväl Lagrådet som de moderata ledamöterna i utskottet var ofullständigt berett. Någon remissbehandling i gängse mening hade det exempelvis inte funnits tid till. Utskottets agerande strider klart mot minoritetsskyddsregelns anda, om än inte mot dess bokstav, och får snarast ses som ett utslag av partitaktik av sämsta slag. Utskottets beslut för nämligen på inget sätt frågan om en kriminalisering närmare sin lösning.
För att förhindra liknande missbruk för framtiden bör enligt vår mening regeringsformen ändras så att det införs ett förbud för konstitutionsutskottet att lägga fram förslag till grundlagsändring kortare tid än nio månader före ett riksdagsval, om en minoritet på 1/6 av ledamöterna motsätter sig det.
Det finns i detta sammanhang anledning att också uppmärksamma den s.k. självständiga initiativrätt som riksdagsutskotten har enligt 3 kap. 7 § riksdagsordningen. Denna rätt infördes för att stärka riksdagens maktställning gentemot regeringen. Initiativrätten företer emellertid även problematiska drag. Den kan begagnas av en majoritet i riksdagen i syfte att hindra oppositionen att presentera alternativförslag. I anslutning till att initiativrätten år 1971 utsträcktes till alla riksdagsutskott förutsatte konstitutionsutskottet också att initiativrätten skulle begagnas med varsamhet. Ärenden borde liksom dittills normalt väckas genom proposition eller motion, och politisk enighet borde eftersträvas i initiativfallen (se bet. KU 1970:27).
Den självständiga initiativrätten har hittills använts sparsamt och med omdöme. På senare tid har vi emellertid sett tendenser till att de gamla tankegångarna luckras upp och att en utskottsmajoritet använder initiativrätten till att driva igenom politiskt kontroversiella förslag utan normalt beredningsunderlag och utan den omfattande debatt som är möjlig då förslag väcks genom propositioner eller motioner.
Ett exempel på ett sådant missbruk är partnerskapslagstiftningen, som lades fram av lagutskottet våren 1994 som ett initiativärende med minsta möjliga marginal: 8--7. Samma vår ville, som framgått, en majoritet i konstitutionsutskottet forcera fram en grundlagsändring om förbud mot innehav av barnpornografi trots att det inte fanns vare sig proposition eller sedvanlig remissbehandling som underlag för ett sådant beslut. När det gäller ändring i grundlag finns det lyckligtvis ett minoritetsskydd, som också kunde begagnas i det här fallet. Detta skydd är dock, som utvecklats ovan, otillräckligt och behöver förbättras. Som ett sista exempel kan nämnas att en majoritet i konstitutionsutskottet hösten 1994 försökte få till stånd ett utskottsinitiativ till lagstiftning som skulle förhindra en utauktionering av lokalradiotillstånd. Riksdagen skulle efter snabbehandling anta lagen dagen före auktionen. Även i detta fall kunde en minoritet i riksdagen förhindra snabbehandling med hänvisning till att lagstiftningen innebar en begränsning i yttrande- och informationsfriheten. När minoriteten därvid erinrade om sin grundlagsgaranterade rättighet att få förslaget uppskjutet betecknades detta av socialdemokraterna som ett angrepp på demokratin (DN 1994-11-16).
Mot den angivna bakgrunden finns det enligt vår mening anledning att se över utskottens initiativrätt. De tendenser som kommit fram på senare tid gör det bl.a. motiverat att överväga om initiativ i de vanliga utskotten bör fordra sådan fem sjättedels majoritet som redan nu i vissa fall krävs när det gäller initiativ i konstitutionsutskottet.
Utökad skyldighet att inhämta yttrande från Lagrådet
Lagrådet har en viktig funktion när det gäller att granska den juridiskt/tekniska kvaliteten i förslag till nya lagar. Granskningen, som är grundlagsfäst (8 kap. 18 § regeringsformen), skall även avse hur ett lagförslag förhåller sig till rättssäkerhetens krav och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Många brister i framför allt regeringens lagförslag har genom årens lopp kunnat avhjälpas sedan de uppmärksammats av Lagrådet.
En egendomlighet i de nuvarande bestämmelserna är att Lagrådet normalt sett inte behöver höras över grundlagsändringar, om det inte gäller tryckfriheten och liknande. Exempelvis blev de ovan nämnda grundlagsförslagen om preciseringar i regeringsformens 2 kap. 18 § av egendomsskyddet, om grundlagsskydd för närings- och yrkesfriheten m.m. inte föremål för lagrådsgranskning.
Ett skäl för att inte låta Lagrådet yttra sig över grundlagsförslag har ansetts vara att regeringsformen till helt övervägande del gäller frågor av politisk natur och därför är mindre väl lämpad för lagrådsgranskning (prop. 1978/79:195 s. 47). Som bl.a. professor Bertil Bengtsson har påpekat i anslutning till av honom framförd kritik beträffande lagstiftningstekniken i ärendet om ändring i 2 kap. 18 § regeringsformen är detta skäl knappast hållbart (se SvJT 1994 s. 933). Också vanliga lagar kan ju avse politiskt känsliga frågor, och då begränsar Lagrådet sig regelmässigt till en rent teknisk granskning. Det finns därför enligt vår mening ingen anledning att koppla bort den lagtekniska expertisen just i de allra viktigaste lagstiftningsärendena, dvs. sådana ärenden som rör grundlagarna.
Det bör ankomma på regeringen att närmare se över bestämmelserna om lagrådsgranskning i syfte att säkerställa att Lagrådets erfarenhet och kunnande utnyttjas även i lagstiftningsfrågor som avser grundlagarna.
Ersättning vid rådighetsinskränkning
Ett välkommet resultat av den partipolitiska överenskommelsen i olika grundlagsfrågor hösten 1993 är att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar genom lagstiftning och myndighetsbeslut avseende mark och byggnader numera omfattas av grundlagsskydd (2 kap. 18 § regeringsformen). Ersättning skall dock utgå bara om den skada som uppkommer är betydande i förhållande till värdet av den berörda delen av fastigheten.
I fråga om vad som menas med begreppet betydande skada får man söka ledning i den rättspraxis som utvecklats vid tillämpningen av plan- och bygglagen, där motsvarande uttryck förekommer (14 kap. 8 §). Som en betydande skada har därvid ansetts en skada som uppgår till någonstans mellan 10 och 20 procent av värdet av den berörda delen av fastigheten. Detta innebär att fastighetsägaren upp till denna nivå själv måste stå för förlusten av t.ex. en opåräknad begränsning i byggrätten. En så långt gående inskränkning i ersättningsrätten är inte godtagbar från den enskildes synpunkt. En nivå på cirka tre procent framstår som mera rättvis.
Vi anser att regeringen bör få i uppdrag att ta de initiativ som behövs för att garantera fastighetsägare en rimlig ersättning vid rådighetsinskränkningar i enlighet med vad som anförts i motionen.
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett stärkt minoritetsskydd,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utökad skyldighet att inhämta yttrande från Lagrådet,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ersättning vid rådighetsinskränkning.
Stockholm den 18 januari 1995 Anders Björck (m) Birger Hagård (m) Jerry Martinger (m) Inger René (m) Nils Fredrik Aurelius (m) Fredrik Reinfeldt (m) Henrik S Järrel (m) Ola Karlsson (m)