Vi föreslår en långtgående samordning av svensk
miljölagstiftning i en miljöbalk. Balkens allmänna regler ska
gälla all miljöpåverkande verksamhet och alltså vara
heltäckande. Vi föreslår också en rad skärpningar av
lagstiftningen i förhållande till vad som gäller idag.
Vi menar att miljöbalken ska omfatta fler miljörelaterade
lagar och samordnas mer än vad som föreslagits av såväl
miljöskyddskommittén som den förra regeringen. Den förra
regeringens förslag (prop. 94/95:10) innehöll i en rad
avseenden betydande försämringar gentemot
miljöskyddskommitténs förslag (SOU 1993:27).
Kommitténs förslag med övergripande aktsamhetsregler
för all miljöpåverkan hade tagits bort i den proposition som
den förra regeringen presenterade hösten 1994.
Regeringsförslaget hade karaktären av en sammanställning
av delar av befintlig miljölagstiftning. Den samordning
miljöskyddskommittén tidigare föreslagit skulle om
propositionen antagits ha gått förlorad. De olika delarna i
regeringens förslag till miljöbalk ställde olika krav för i
princip samma miljöpåverkan. Vi föreslår därför att
miljöskyddskommitténs förslag ska vara utgångspunkten för
ett nytt regeringsförslag till miljöbalk.
Vi föreslår att miljöbalken bör omfatta avsnitt om
biotekniska produkter och radioaktiva miljögifter i enlighet
med kommitténs förslag. Det innebär bl.a. att
strålskyddslagen ska innefattas i balken.
Vi föreslår att miljöbalken ska innefatta en större andel av
befintlig miljörelaterad lagstiftning än vad kommittén
föreslagit. Det gäller särskilt de miljörelaterade delarna av
vattenlagen, skogsvårdslagen och skötsellagen. Därigenom
kan miljöbalken bli mera heltäckande. Detta har framförts i
vårt yttrande som finns bifogat till kommitténs betänkande
(SOU 1993:27), men också från miljörörelsens
organisationer.
Miljölagstiftningen behöver också skärpas i en lång rad
avseenden. Kommitténs förslag till skärpningar var mycket
begränsade, men inte ens dem tog den förra regeringen vara
på. I stort sett alla kontroversiella punkter till lagskärpningar
i kommitténs förslag togs bort i förra regeringsförslaget. Det
gäller bl.a. att ge talerätt till etablerade miljöorganisationer,
att införa ett lagrum som tillåter generella föreskrifter och att
införa en övergripande stoppregel som förbjuder de värsta
formerna av negativ miljö- och hälsopåverkan. Förslaget
hade dessutom urvattnats ytterligare genom att man där givit
äganderätten en starkare ställning gentemot miljöskyddet.
De areella näringarna undantogs i regeringsförslaget i
praktiken från det miljöansvar som gäller bl.a. industrin. Vi
föreslår att samtliga dessa försämringar ska avvisas i ett nytt
förslag till miljöbalk.
Vi föreslår att miljöbalken ska träda i kraft senast 1/1 1996.
Det innebär att regeringen bör förelägga riksdagen sitt
förslag i början av hösten 1995. Det innebär att vi anser att
framtagandet av en miljöbalk ska prioriteras mycket högt
och att varje försening ska undvikas.
Miljöbalkens omfattning
Miljöbalken bör omfatta så stor del av den miljörelaterade
lagstiftningen som är praktiskt rimligt. Därigenom uppnås
den mest långtgående samordningen.
De miljörelaterade delarna av vattenlagen (VL) bör införas
i miljöbalken liksom skötsellagen som i allt väsentligt avser
naturvårdshänsyn och hushållning med begränsade
naturresurser (som jordbruksmark).
Större delen av den nya skogsvårdslagen bör också kunna
överföras till miljöbalken. Även den lagen behandlar i
huvudsak naturvårdshänsyn och hushållning med
naturresurser. Regeringen bör närmare utreda hur en sådan
överföring ska göras. Möjligheten att överföra hela
skogsvårdslagen bör prövas.
Vi anser att nuvarande strålskyddslag ska integreras i
miljöbalken i enlighet med miljöskyddskommitténs förslag.
På så sätt kan radioaktiva miljögifter behandlas i ett
sammanhang med övriga miljöproblem.
I miljöskyddskommitténs förslag till miljöbalk ingick
också biotekniska produkter, vilket var en av de mer
betydelsefulla nyheterna i balken. Vi anser att bestämmelser
angående biotekniska produkter ska finnas i miljöbalken på
det sätt som miljöskyddskommittén föreslog.
Även annan miljörelaterad lagstiftning bör kunna ingå helt
eller delvis i balken. Detta hann emellertid aldrig
miljöskyddskommittén närmare utreda. De lagar som
närmare bör prövas är sådana lagar som reglerar exploatering
av naturresurser, avser att förhindra miljöfarliga utsläpp i
samband med olyckor och som reglerar starkt
miljöpåverkande verksamheter. Vi anser emellertid att dessa
frågor närmare bör utredas och att dessa lagar därmed inte
kan införas i det förslag till miljöbalk som vi föreslår ska
föreläggas riksdagen hösten 1995.
Allmänna aktsamhetsregler
I miljöskyddskommitténs förslag till miljöbalk ingick ett
antal allmänna aktsamhetsregler som dels var tillämpliga på
all miljöpåverkande verksamhet och dels innefattade de
flesta grundläggande principerna för bra miljövård. Vi
föreslår att miljöbalkens ska ha sådana aktsamhetsregler.
Även den förra regeringens förslag innehöll allmänna
aktsamhetsregler. Dessa var emellertid endast tillämpliga på
de områden som särskilt specificerats i särskilda kapitel i
balken. Detta var en mycket stark inskränkning som innebar
att balken inte alls skulle få den heltäckande funktion som
avsetts i förarbetena. Dessutom hade en rad av de
aktsamhetsregler som kommittén föreslagit strukits eller
urholkats. Regeringens förslag saknade bl.a. en övergripande
stoppregel, vilket är helt oacceptabelt för en modern
miljölagstiftning. Det innebär ju att det inte sätts någon
egentlig gräns för hur allvarlig en miljö- eller hälsopåverkan
ska få tillåtas vara!
Inte nog med det. I regeringens förslag hade man dessutom
lagt in en fullständigt godtycklig ekonomisk brasklapp (2
kap. 7 §) som innebar en rejäl försämring mot dagens
miljölagstiftning. Den innebar att inga miljökrav i princip
kan ställas om den ekonomiska nyttan av de
miljöfördärvande verksamheterna bedöms vara stor.
Generella föreskrifter
I miljöskyddskommitténs förslag till miljöbalk ingick
bestämmelser om generella föreskrifter (4 kap. Allmänna
bestämmelser om föreskrifter, SOU 1993:27) som en viktig
del. Dessa var, tillsammans med miljökvalitetsnormerna, den
huvudsakliga nyheten i balken. Med generella föreskrifter
skapas en nytt miljöjuridiskt instrument för att snabbt kunna
skärpa miljökraven i takt med att allvarliga problem
uppkommer. Med generella föreskrifter behöver man inte
längre vänta i tiotalet år för att sedan pröva varenda
miljöfarliga anläggning var för sig i en komplicerad, dyrbar
och i sig tidsödande process.
Vi föreslår att generella föreskrifter ska ingå i miljöbalken.
Kommitténs förslag bör kunna användas.
Den förra regeringen hade i sitt förslag till miljöbalk helt
tagit bort bestämmelserna om generella föreskrifter. Därmed
skulle också förslaget om miljökvalitetsnormer urholkats
kraftigt. Vi föreslår att sådana försämringar ska avvisas.
Miljökonsekvensbeskrivningar
Vi anser att kommitténs förslag till tillämpningsområdet för
miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) var bra. Den
inskränkning som förra regeringen föreslog föreslår vi ska
avvisas.
Vi föreslår lagstadgat krav på att opartisk instans ska
upprätta varje MKB enligt balken. Vi föreslår vidare att
lagstadgat krav ska införas på att varje MKB ska utsättas för
offentlig presentation och utfrågning. Dessutom föreslår vi
att varje sådan MKB ska kunna överklagas och överprövas.
Då ska bl.a. miljöorganisationerna ha talerätt.
''UPP''
Users Pays Principle, d.v.s. att användaren av natur och
miljö också ska vara betalningskyldig för de negativa
miljöeffekter detta medför, är en internationellt vedertagen
princip. Den är egentligen en variant på ''PPP'', Producers
Pays Principle, d.v.s. att producenten bär det ekonomiska
ansvaret för miljöeffekterna. Skillnaden ligger i att
''producenten'' ger upphov till miljöskadliga utsläpp och
avfall och att ''användaren'' utarmar naturen genom sitt bruk
av den. ''Producenten'' är normalt en företagare som
bedriver traditionell industriell verksamhet. ''Användaren''
är normalt jordbrukare, skogsbrukare eller fiskare.
Om t.ex. skogsbruk medför att flora och fauna utarmas ska
den som idkar detta skogsbruk också vara betalningsskyldig
för de åtgärder som måste vidtas för att förhindra eller
bromsa utarmningen. Det kan ske direkt genom att brukaren
åläggs ta hänsyn och därigenom drabbas av ökade kostnader
eller minskade möjligheter till förtjänster. Det kan också ske
indirekt genom att en avgift uttas på ved som tas ur skog för
industriell användning, och att denna avgift sedan bekostar
naturvårdande och naturskyddande åtgärder i syfte att
förhindra fortsatt biologisk utarmning av skogen.
Vi anser att utövare av areella näringar ska uppfylla samma
miljöansvar som alla andra. Vi föreslår att såväl UPP som
miljörelaterade lagar som gäller areella näringar ska ingå i
miljöbalken. I den mån dessa lagar inte bedöms kunna ingå
eller sådana lagar inte finns ska balkens allmänna regler,
inklusive UPP, göras tillämpliga på dessa näringar.
Regeringens roll i miljöprövningen
I nuvarande naturresurslag (NRL) ges regeringen
möjlighet att tillåtlighetspröva ett miljöpåverkande företag
innan miljömyndigheterna har gjort någon egentlig
prövning. Regeringens beslut är bindande. Detta kan leda till
att miljömyndigheterna tvingas tillåta ett företag trots att det
senare visar sig att det är oförenligt med lagstiftningen.
Ett aktuellt exempel är Öresundsbron där naturvårdsverket
inte ansett sig kunna döma ut företaget som otillåtligt
eftersom regeringen redan tillåtit det. Detta trots att
naturvårdsverkets prövning klart visade att projektet måste
anses vara otillåtligt enligt nu gällande miljölagstiftning.
Denna underlighet i svensk miljölagstiftning blev än
tydligare då koncessionsnämnden för miljöskydd strax
därefter slog fast i sitt yttrande till regeringen att
Öresundsbroprojektet måste anses som otillåtligt enligt NRL
och riksdagens beslut om miljöanpassade trafiksystem.
Regeringen bör även i framtiden kunna förpröva en
eventuell otillåtlighet av större miljöpåverkande projekt.
Regeringen kan på så vis förhindra en kostsam och
tidsödande prövning i sådana fall där företaget ändå kommer
att dömas ut efter överklagande till regeringen. Däremot bör
inte regeringen kunna besluta i en förprövning att ett företag
är tillåtligt. Om regeringens förprövning visar att ett visst
företag inte kan anses vara otillåtligt innebär detta, enligt vårt
förslag, att den fortsatta miljöprövningen hos
miljömyndigheterna likväl kan leda till att det anses vara
otillåtligt. På så vis kan vederbörlig hänsyn tas till sådant
som framkommer under själva miljöprövningen.
Trafikens miljöproblem
Trafiken orsakar mycket stora miljöproblem och bör därför
vara en central fråga i bl.a. miljölagstiftningen.
Miljöskyddskommitténs förslag till miljöbalk innefattade
allmänna aktsamhetsregler m.m. som är tillämpliga på
trafiken. Dessutom ingick generell regeringsprövning av
tillåtligheten ur miljösynpunkt för större trafikanläggningar.
Detta var förslag till förbättringar som vi föreslår ska ingå i
miljöbalken. Men vi anser också att ytterligare lagstiftande
åtgärder behövs inom miljöbalkens ram.
Vi anser att trafikanläggningar bör prövas på motsvarande
sätt som miljöfarlig verksamhet. I synnerhet större
vägtrafikanläggningar måste rimligen anses vara en form av
miljöfarlig verksamhet. Vi anser också att en mer
övergripande miljöprövning ska göras vad gäller
inriktningen på statens investeringar i trafikanläggningar där
även avvägningen mellan olika trafikslag ska ingå. Därtill
bör beslutsordningen för främst vägtrafikanläggningar
ändras så att miljöprövning och möjlighet till överklagan
görs i betydligt tidigare skede än vad som nu är fallet. Detta
är emellertid komplicerade frågor som närmare bör utredas
i syfte att finna tekniska och juridiska lösningar som
tillgodoser ovanstående krav. Om inte trovärdiga och
genomarbetade förslag hinner tas fram i det förslag till
miljöbalk vi föreslår ska behandlas av riksdagen hösten
1995 -- vilket får anses vara det sannolika -- bör regeringen
kunna återkomma med förslag till revidering av miljöbalk
senare.
Vi föreslår att regeringen skyndsamt tar fram förslag till
effektivare miljöprövning av trafik och trafikanläggningar,
bl.a. i enlighet med vad som ovan anförts. Avsikten ska vara
att trafiken ska utsättas för samma miljökrav som annan
motsvarande miljöpåverkande verksamhet.
Talerätt för miljöorganisationer
Miljöskyddskommittén föreslog att större och stabila
miljöorganisationer ska ges talerätt enligt miljöbalken. Det
betyder att t.ex. Naturskyddsföreningen ges rätt att överklaga
miljömål enligt miljöbalken. Därmed skapas en ny och ofta
efterlyst möjlighet att slå vakt om en miljömässigt bra
tillämpning av miljölagstiftningen. Miljöbalken kommer ju
att tillämpas och uttolkas av ett stort antal myndigheter,
domstolar etc. Talerätt för miljöorganisationer blir i
sammanhanget en viktig säkerhetsmekanism. Vi föreslår att
talerätt för miljöorganisationer ska ingå i miljöbalken.
Miljöombudsman
Vi anser att den förra regeringens förslag om
miljöombudsman i huvudsak var bra. Det behövs en
fristående miljömyndighet med rejäla befogenheter att gripa
in när miljöbalken tillämpas på ett bristfälligt sätt.
Miljöbalken är ju ett mycket omfattande och komplicerat
lagstiftningsarbete som ska tillämpas inom en lång rad skilda
sektorer av samhället.
Däremot anser vi att det är fel att göra
miljöombudsmannen till ett filter för miljöorganisationer.
Det skulle ofrånkomligen leda till att miljöorganisationerna
hamnar i konflikt med ombudsmannen. Miljöorganisationer
ska istället ges talerätt. Då skapas möjligheter till samarbete
på jämlik grund vilket är långt bättre. Miljöorganisationerna
har ju ett starkt intresse av att få miljöombudsmannen med
sina långt större resurser att engagera sig i viktiga frågor.
Miljöombudsmannen bör däremot inte ha rätt att förelägga
miljöskyddsavgift, som den förra regeringen föreslog. Detta
är en uppgift för domstol eller tillsynsmyndighet.
Vi föreslår att en miljöombudsman ska inrättas i huvudsak
i enlighet med vad förra regeringen föreslog (prop.
1994/95:10).
Substitutionsprincipen
Nuvarande 5 § i Lagen om kemiska produkter (LKP)
stadgar att kemiska produkter som kan ersättas med mindre
miljö- och hälsofarliga varor eller produkter ska bytas ut.
Förutsättningen är att de mindre farliga produkterna finns
tillgängliga och till likvärdigt pris och kvalitet. Denna
princip är fundamental för miljömyndigheternas arbete med
att få bort alla miljöfarliga kemikalier. Paragrafen gäller alla
och är dessutom straffbelagd. Det innebär ett betydande
tryck på omställningen till miljöanpassade varor och
produkter.
5 § LKP har funnits i denna utformning endast ett fåtal år.
Dess tillämpning skulle kunna utvecklas åtskilligt! Vi
föreslår därför att denna lagregel i sin nuvarande
allmängiltiga och straffbelagda utformning ska bibehållas i
miljöbalken.
Vi anser dessutom att kommitténs förslag till
substitutionsprincip bland de allmänna aktsamhetsreglerna
bör antas. Därigenom blir ersättningsprincipen tillämplig på
all miljöpåverkande verksamhet som en vägledande och
fundamental regel för utformning av föreskrifter,
kvalitetsnormer osv. En sådan allmän aktsamhetsregel kan
av naturliga skäl inte direkt straffbeläggas.
''Berörd del av fastighet''
I samband med behandlingen av regeringens förslag till en
ny plan- och bygglag m.m. (prop. 1986/87:1) föreslog
jordbruksutskottet att rätten till intrångsersättning skulle
relateras till ett snävare fastighetsbegrepp. Det var en
kompromiss mellan dåvarande socialdemokratiska
regeringen och centerpartiet. I korthet innebar
kompromissen att markägaren blev ersättningsberättigad
även vid mycket begränsade krav på hänsynstagande till
naturvården. Eftersom anslagen till inköp av mark och andra
ersättningar för naturskydd är mycket begränsade innebar
ändringen att små skyddsvärda områden kring t.ex.
rovfågelsbon eller andra viktiga biotoper för hotade arter i
praktiken blev omöjliga att skydda. Markägaren kan inte
längre åläggas att spara området på egen bekostnad, och
området bedöms för litet för att prioriteras upp till ett
regelrätt naturreservat. Senare införda bestämmelser om
biotopskydd har inte varit tillräckliga för att klara problemet.
En enig miljöopinion har alltsedan försämringen infördes
1987 krävt en återgång till den tidigare ordningen. Formellt
innebär det att orden ''berörd del av'' ska strykas i de
nuvarande ersättningsbestämmelserna i naturvårdslagen
(NVL). Bestämmelsen återfinns i förra regeringens förslag
till miljöbalk i 23 kap. 2 § första stycket efter de inledande
fyra punkterna.
Problemet har också utretts i bl.a. utredningen
Naturvårdshänsyn och de areella näringarna (Ds 1991:87).
Även denna utredning kom fram till att bästa sätt är att stryka
orden ''berörd del av'' i de aktuella paragraferna.
Vi föreslår att denna enkla och för naturvården så
väsentliga åtgärd snarast ska vidtas.
Dikning m.m.
Kommitténs förslag beträffande markavvattning är
otillräckligt eftersom det inte innefattar förbud mot s.k.
skyddsdikning. Sådan markavvattning kan ha stor betydelse
för den biologiska mångfalden och bör därför
tillståndsprövas och stoppas då negativ påverkan på växt-
och djurlivet kan befaras. Vi föreslår att bestämmelser om
tillståndsprövning för sådan skyddsdikning som kan
förväntas påverka växt- och djurliv ska införas i miljöbalken.
Strandskyddet
Vi anser inte att kommunala planer ska kunna upphäva
strandskyddet så som föreslogs i den förra regeringens
förslag till miljöbalk.
I miljöskyddskommitténs förslag till miljöbalk föreslogs
dels att tippning och utfyllnader inte får företas och dels att
åtgärder som försämrar livsbetingelserna för växt- och
djurarter skall undvikas i strandskyddsområdet. Vi anser att
dessa förbud måste ingå i miljöbalken.
Vi föreslår att strandskyddet stärks i förhållande till vad
som gäller i nuvarande lagstiftning dels så att tippning och
utfyllnader inte får företas och dels så att kommunala
översiktsplaner inte kan häva skyddet.
Biotopskydd
Vi anser att för naturvården särskilt viktiga eller hotade
naturtyper ska skyddas direkt i lag. Det bör ske genom
generellt förbud mot varje ingrepp som kan medföra att den
för naturtypen säregna karaktären förändras. Vid
fastställande av naturvårdsplan för ett område bör dock
naturvårdsverket kunna förordna om undantag förutsatt att
det är uppenbart att området saknar betydelse för hotade
djur- eller växtarter.
Principen för biotopskyddet ska vara att hotade arters
biotoper inte får förstöras. Med hotad art avses de som i
artdatabanken hör till hotkategori 1 och 2. Artdatabanken har
upprättats i samarbete mellan bl.a. naturvårdsverket och
forskare vid Sveriges lantbruksuniversitet och utgör det bästa
tillgängliga underlaget för vad som kan anses vara hotat eller
ej.
Naturområden bör dessutom kunna skyddas genom
naturvårdsplaner. De ska upprättas av kommuner med
ledning av nationella riktlinjer och handlingsprogram från
naturvårdsverket. Naturvårdsplanen ska fastställas av
kommunfullmäktige.
Vi föreslår ett förbättrat biotopskydd i enlighet med vad
som ovan anförts ska ingå i miljöbalken.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om miljöbalk
i enlighet med vad som förslås i motionen och att den skall
träda i kraft senast den 1 januari 1996,
2. att riksdagen beslutar att miljöbalken skall innefatta
nuvarande strålskyddslag i enlighet med vad som anförts i
motionen,
3. att riksdagen beslutar att miljöbalken skall innefatta
nuvarande lag (1979:425) om skötsel av jordbruksmark
(skötsellagen),
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
att miljöbalken skall innefatta tillämpliga delar av nuvarande
skogsvårdslag i enlighet med vad som anförts i motionen,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
att miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen
skall innefatta bestämmelser angående biotekniska
produkter,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
att övrig miljörelaterad lagstiftning bör ingå i balken och att
dessa frågor närmare bör utredas i enlighet med vad som
anförts i motionen,
7. att riksdagen beslutar att under allmänna
aktsamhetsregler i miljöbalken införa en stopparagraf i
enlighet med vad som anförts i motionen,
8. att riksdagen beslutar att under allmänna
aktsamhetsregler i miljöbalken införa en substitutionsprincip
i enlighet med som anförts i motionen,
9. att riksdagen beslutar att miljöbalkens allmänna
aktsamhetsregler och bestämmelser skall vara tillämpliga på
all miljöpåverkande verksamhet i enlighet med vad som
anförts i motionen,
10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
att i miljöbalken skall ingå lagrum som tillåter generella
föreskrifter i enlighet med vad som anförts i motionen,
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
att som allmän aktsamhetsregel i miljöbalken införa ''users
pays principle'' i enlighet med vad som anförts i motionen,
12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om miljökonsekvensbeskrivningar,
13. att riksdagen hos regeringen begär förslag till
lagändringar vad gäller regeringens roll vid
tillåtlighetsprövningen av miljöpåverkande verksamheter
enligt nuvarande naturresurslag (NRL) i kommande förslag
till miljöbalk i enlighet med vad som anges i motionen,
14. att riksdagen beslutar att talerätt för miljöorganisationer
skall införas i miljöbalken,
15. att riksdagen beslutar att en miljöombudsman skall
inrättas i enlighet med vad som föreslås i motionen,
16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
att substitutionsprincipen som allmän aktsamhetsregel bör
förändras så som anges i motionen,
17. att riksdagen beslutar att substitutionsprincipen skall
ingå i de särskilda bestämmelserna om kemiska produkter så
som anges i motionen,
18. att riksdagen beslutar att orden ''berörd del av'' stryks
i den del av miljöbalken som skall ersätta 26 § i nuvarande
naturvårdslag,
19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om lagändringar för att motverka
trafikens miljöproblem,
20. att riksdagen hos regeringen begär förslag till miljöbalk
innefattande reglering av skyddsdikning i enlighet med vad
som anförts i motionen,
21. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att kommunala planer inte skall
kunna upphäva strandskyddet,
22. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om förbud mot tippning och
utfyllnader i strandskyddsområdet,
23. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om ett utvidgat biotopskydd.
Stockholm den 11 januari 1995
Marianne Samuelsson (mp)
Birger Schlaug (mp)
Roy Ottosson (mp)
Gudrun Lindvall (mp)