Riksdagen har enligt grundlagen makten över
statsfinanserna.
Skatt till staten beslutas sålunda av riksdagen. Riksdagen
bestämmer vidare till vilka belopp statsinkomsterna skall
beräknas och anvisar anslag till olika angivna ändamål.
Anslagen skall användas på det sätt riksdagen har bestämt.
Dock bör uppmärksammas att detaljregleringen på ändamål
minskat på senare år. Denna utveckling förutsätter dock att
riksdagen har ökade möjligheter att följa upp att medlen
använts så att det önskade resultatet uppnåtts.
Riksdagen fastställer också grunderna för förvaltning och
förfogande över statens egendom.
En grundläggande förutsättning för att riksdagens
ledamöter i egenskap av väljarnas förtroendemän skall
kunna fullgöra sina grundlagsenliga åligganden är att
riksdagen har fullgoda möjligheter att följa upp, utvärdera
och kontrollera den statliga verksamhet som bedrivs genom
riksdagens anslagsgivning.
Det är sålunda betydelsefullt att behandlingen av
anslagsäskanden sker i en process, där uppföljningen av
tidigare verksamhet och där uppnådda resultat ingår som en
viktig del. Detta krav har en särskild tyngd i Sverige som ett
utpräglat högskatteland med en mycket omfattande offentlig
sektor.
Bakgrund
Riksdagen har enligt grundlagen tilldelats kontrollmakten.
Denna omfattar konstitutionsutskottets konstitutionella
prövning, riksdagens JO-ämbetes judiciella granskning samt
riksdagens revisorers verksamhet. Det är således det senare
organet som skall följa just den statsfinansiella och
förvaltningsekonomiska utvecklingen. Riksdagens revisorer
tillkom redan i samband med 1809 års regeringsform. Det är
dock anmärkningsvärt att dess verksamhet inte mer
påverkats av de revolutionerande förändringar som
statsförvaltningen och det allmännas uppgifter undergått
sedan dess.
I stället har ansvaret för att utveckla och bedriva revision
av statens verksamhet successivt kommit att få sin
tyngdpunkt hos regeringens förvaltningsorgan,
riksrevisionsverket (RRV). Genom på senare år beslutade
förändringar har den statliga redovisningsrevisionen helt
förlagts till RRV samtidigt som verket också svarar för
merparten av den statliga förvaltningsrevisionen.
Riksdagens revisorer, som till skillnad från RRV även kan
granska regeringen och dess kansli samt riksdagens organ,
har mot denna bakgrund fått en roll som blivit mer
undanskymd eller oklar.
Riksdagsutredningen har i sitt betänkande Reformera
riksdagsarbetet 1 även behandlat frågor som rör riksdagens
arbete med uppföljning, utvärdering och revision. I detta
sammanhang föreslog utredningen en rad åtgärder som
skulle förstärka riksdagens roll och även riksdagens
revisorers funktion. I KU:s betänkande 1993/94 nr 18 som
behandlade utredningen hänsköts emellertid många av
förslagen beträffande revisionen till en särskild utredning
som talmanskonferensen skulle tillsätta och med uppgift att
bl.a. belysa rollfördelningen mellan riksdagens revisorer och
RRV. I avvaktan på denna utredning beslöts dock om en
mindre utbyggnad av riksdagens revisorers kansli.
Den nu beskrivna ordningen där den statliga revisionen i
huvudsak ligger under regeringens kontrollmakt avviker
kraftigt från den statliga revisionens ställning i de flesta
andra västliga demokratier, där revisionen betraktas som en
naturlig och självklar uppgift för i första hand parlamentet.
Till denna ordning bidrar visserligen att man i dessa länder
ofta har s.k. ministerstyre, vilket accentuerar behovet av att
revisionen ligger under parlamentet. Även i beaktande av
detta torde det vara odiskutabelt att även i Sverige en revision
som upplevs arbeta närmare riksdagen skulle ha större
möjligheter att uppnå de uttalade syftena med revisionen.
Inte minst i ett läge när det allmänt bedöms viktigt att
riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering
intensifieras blir det betydelsefullt om resultatet av den
statliga förvaltningsrevisionens arbete direkt kan komma
riksdagen och dess utskott till del. Regeringens möjligheter
att ta till sig rapporternas innehåll föreligger ju fortfarande
även enligt en sådan ordning. Skillnaden blir att
förvaltningsrevisionen i formellt hänseende blir helt
fristående och oberoende av regeringen.
Den nuvarande utformningen av den statliga revisionen
med ett resursstarkt riksrevisionsverk och ett resurssvagt
riksdagens revisorer är alltså inte en lämplig ordning.
Uppläggningen strider bl.a. mot vedertagna
revisionsprinciper, nämligen att den vars verksamhet skall
granskas inte ens skall kunna misstänkas kunna styra
granskningen.
Vårt förslag
Den nya rollfördelning av den statliga revisionen som bör
eftersträvas bör enligt vår mening kunna i stort innebära
följande:
a) Redovisningsrevisionen bibehålls hos RRV. Denna
revisions syfte är att granska myndigheters och verks
ekonomiska redovisning och bedöma om redovisningen är
rättvisande och om ekonomiförvaltningen sköts på
ändamålsenligt sätt. Även RRV:s ekonomiavdelning, som
svarar för drift, utveckling och rådgivning av statens
ekonomisystem, har en naturlig och ändamålsenlig placering
i ett verk under regeringen.
b) Den statliga förvaltningsrevisionen koncentreras till
riksdagen. Detta innebär att riksdagens revisorers kansli
erhåller ett mycket stort resurstillskott från dagens RRV.
Riksdagsrevisionen skulle därmed på ett helt annat sätt än
idag kunna fullfölja sin i regeringsformen förutsatta uppgift
att svara för revisionen av den offentliga verksamheten i
landet. Genom placeringen hos riksdagen skulle
tillgängligheten för utskotten av goda resurser för sin
uppföljning också säkerställas på ett bra sätt.
Även med denna ansvarsuppdelning förutsätts dock
riksdagens revisorer och RRV samarbeta nära i viktiga
avseenden. Den årliga resultatredovisningsgranskningen,
som ju skall ge underlag såväl till regeringen som riksdagens
utskott i uppföljningsverksamheten, är ett typiskt sådant
stående samverkansprojekt. Resultatredovisningen skall
självfallet bl.a. kunna ge impulser till vilka
förvaltningsrevisionsprojekt som bör genomföras.
Överhuvud förtjänar det att påpekas att meningen med de
föreslagna förändringarna inte är att försvåra samarbetet i
gränssnittet mellan redovisningsrevision och
förvaltningsrevision utan fastmer klarlägga hur ansvaret för
den statliga revisionen rent konstitutionellt bör ligga.
Genom en sådan förändring anpassar sig Sverige till vad
som är konstitutionell praxis i jämförbara demokratier.
En överflyttning av berörd del av RRV till riksdagens
revisorer beräknas av oss på helårsbasis även kunna ge en
direkt besparing på berörda anslag med ca 10--15 miljoner
kronor. Vad som är än viktigare är dock att mycket talar för
att effekten av utförda förvaltningsrevisioner kan bli större
än idag. Den föreslagna förändringen skulle om den
medverkar till detta få önskad betydelse även i
statsfinansiellt hänseende.
Vi föreslår att riksdagen till regeringen uttalar sig till
förmån för denna förändring av den statliga revisionen. Det
får sedan ankomma på regeringen att snarast lägga fram
förslag om de nödvändiga åtgärderna.
Omedelbara förändringar
I avvaktan på att ovan nämnda principiellt viktiga
organisatoriska förändring av den statliga revisionen vidtas
bör vissa förslag omedelbart genomföras i syfte att utan
dröjsmål stärka riksdagens roll i uppföljning, utvärdering
och revision.
(Vissa av dessa förslag redovisades bland
riksdagsutredningens förslag men blev ej föremål för
riksdagens beslut.)
a) Alla orena revisionsberättelser med anledning av RRV:s
redovisningsrevisionella granskning skall tillställas både
riksdagens revisorer och berörda utskott.
Ett sådant förfarande torde automatiskt leda till en ökad
motivation hos myndigheterna att ha en tillfredsställande
ekonomisk redovisning. Vi kan notera att i årets finansplan
en summarisk redovisning ges av förekomsten av orena
berättelser.
Idag delges dessa underhand riksdagens revisorers kansli
men mer sällan berörda riksdagsutskott. Det bör därför
finnas en formell regel som säkerställer det angivna
förfarandet.
b) Regeringen bör åläggas att årligen till riksdagen
redovisa vilka åtgärder som vidtagits med anledning av den
redovisningsrevisionella granskningen.
Förfarandet lägger en ökad press på regeringen och
berörda myndigheter att utveckla effektiviteten i den
ekonomiska styrningen och uppföljningen av påtalade
brister. I årets finansplan anger regeringen att den fäster stor
vikt vid RRV:s iakttagelser och på erforderligt sätt skall
verka för att brister avhjälps. För att säkerställa att så
verkligen sker är en årlig redovisning till riksdagen ett
lämpligt sätt.
c) Riksdagens revisorer bör utvidga sin granskning till att
också omfatta statens årsbokslut och därmed även de
dispositioner som görs av regeringen.
d) Samtliga förvaltningrevisioner som idag utförs av RRV
bör delges riksdagens revisorer som i tillämpliga fall kan
fullfölja en granskning som även avser områden där RRV
inte har mandat att granska. Även berörda utskott skall för
sitt uppföljnings- och utvärderingsarbete tillställas RRV:s
revisionsrapporter.
Det är viktigt att omedelbart säkerställa att även den
''effektivitetsrevision'' som idag utförs av RRV utan
dröjsmål kan bli föremål för uppmärksamhet i riksdagen.
Även här sker detta ibland redan idag men formellt beslut
som säkrar förfarandet saknas. Det föreslagna
förfaringssättet ökar även sannolikheten att regeringen
och/eller berörda myndigheter agerar med anledning av
utförd granskning. Pressen att vidta motiverade
effektiviseringar skulle sannolikt växa.
e) Samtliga revisionsrapporter, såväl riksdagens revisorers
som RRV:s, skall på begäran av en tredjedel av riksdagens
revisorer kunna bli föremål för ''aktuell debatt'' i riksdagen.
Förfarandet förutsätter vad som föreslås under e. Denna
ordning innebär att iakttagelser och förslag kan debatteras
på ett tidigt stadium i plenum och därmed sätta riksdagen i
centrum för den opinionsbildande debatten i många
förändringsprojekt. Det är också ett bra sätt att visa tillbörlig
uppmärksamhet åt det viktiga granskningsarbetet, vilket i sin
tur bör ha positiva verkningar såväl för den myndighet som
granskas som för revisionen som sådan.
I sammanhanget bör även framhållas riksdagens beslut
hösten 1994 på förslag av riksdagsutredningen (1994/95 KU
nr 18) att riksdagens revisorer ges rätt att ingå med
framställningar direkt till regeringen.
Vissa smärre förslag och synpunkter i revisionsrapporterna
är av den karaktären att de bör delges regeringen direkt med
anledning av revisorernas rapport. Denna nya ordning bör
kunna innebära att rimliga åtgärder inte fördröjs. Dessutom
är ''tillkännagivanden'' till regeringen från riksdagen inte
alltid den mest ändamålsenliga vägen. Detta framgår inte
minst av att många revisionsrapporter från riksdagens
revisorer trots revisorernas förslag likväl inte föranlett
''tillkännagivanden''.
Sammanfattning
Riksdagen är inför folket ytterst ansvarig för den offentliga
verksamheten. Den svenska riksdagen bör till sitt förfogande
ha de arbetssätt, verktyg och metoder som säkerställer att den
på olika områden kan utöva sin kontrollmakt på ett
ändamålsenligt sätt. En översyn av den statliga revisionen i
enlighet med denna motion är därvidlag av stor betydelse. I
avvaktan på en mer grundläggande förändring kan
omedelbart beslut fattas om vissa ändringar i arbetssätt som
ökar riksdagens möjligheter att fullgöra sitt i
regeringsformen förutsatta revisionsuppdrag.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om en överföring av RRV:s avdelning
för effektivitetsrevision till Riksdagens revisorer,
2. att riksdagen beslutar om de omedelbara förändringar
beträffande den statliga revisionen som anförts i motionen.
Stockholm den 20 januari 1995
Lars Tobisson (m)
Sonja Rembo (m)
Lennart Hedquist (m)
Fredrik Reinfeldt (m)
Per Bill (m)
Anna Åkerhielm (m)
Stig Rindborg (m)
Tom Heyman (m)
Margit Gennser (m)
Bo Lundgren (m)
Rune Rydén (m)