Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse
1994/95:163 med redogörelse för verksamheten i Organisationen
för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Utskottet föreslår
att riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna.
Inga motioner har väckts med anledning av skrivelsen.
Utskottet
Skrivelsen
I regeringens skrivelse 1994/95:163 lämnas en redogörelse för
verksamheten i Organisationen för säkerhet och samarbete i
Europa (OSSE). Skrivelsen inleds med en historisk återblick över
den europeiska säkerhetskonferensens (ESK) utveckling från
1970-talet och framåt samt hur denna konferens tagit form av en
internationell, regional organisation: Organisationen för
säkerhet och samarbete i Europa (OSSE), med ansvar för frågor
rörande upprätthållande av internationell fred och säkerhet.
I skrivelsen lämnas vidare en översikt över organisationens
verksamhetsfält såsom konfliktförebyggande, krishantering och
fredsbevarande, främjande av respekten för de mänskliga
rättigheterna, demokratibyggnad, ekonomi, rustningskontroll samt
förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder. OSSE har enligt
skrivelsen också fått en viktig roll som förvaltare och
övervakare av de avtal som kommer att ingås inom ramen för den i
Paris den 20--21 mars 1995 ingångna stabilitetspakten. Det s.k.
stabilitetspaktsinitiativet utgör en av EU:s första gemensamma
aktioner inom ramen för den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken. Kärnan i initiativet kan, enligt skrivelsen,
sägas vara att minska riskerna för att problem uppstår inom ett
framtida EU med de central- och östeuropeiska staterna som
medlemmar, eller med stater utanför EU.
Av skrivelsen framgår också att OSSE numera har ett fast
sekretariat med huvudkontor i Wien. Sekretariatet leds av en
generalsekreterare, tysken Wilhelm Höynck. Vidare har ett kontor
för frågor rörande demokratiska institutioner och mänskliga
rättigheter (ODIHR) inrättats i Warszawa samt ett mindre
sekretariat i Prag. Den högkommissarie för nationella
minoriteter som organisationen beslöt inrätta år 1992 har sitt
kontor i Haag. Konventionen om förlikning och skiljedom som
beslutades om år 1992 och som trädde i kraft den 5 december 1994
innebär att en domstol skall inrättas. Den kommer att ha sitt
säte i Genève. Ett regionalt kontor för Centralasien planeras i
Tasjkent.
I skrivelsen redogörs också för de missioner som OSSE är
engagerat i på Balkan, i Estland, Lettland, Moldova, Ukraina,
Georgien, Nagorno-Karabach och Tadjikistan. Missionernas mandat
varierar i sin utformning. Det syftar vanligen till att skapa
dialog mellan folkgrupper eller parterna i en konflikt, men
också till konkret bistånd i frågor rörande demokratibyggnad och
främjandet av de mänskliga rättigheterna. En närmare redogörelse
för OSSE:s fältmissioner återfinns på s. 14--18 i skrivelsen.
Av skrivelsens analyserande avslutning framgår att OSSE på
sikt erbjuder unika möjligheter. Organisationen kan å ena sidan
tydligare fokusera på problemen i Europa än vad som är möjligt
inom Förenta nationerna och å andra sidan agera med en större
värdegemenskap som grund. OSSE är en ung organisation med liten
administration vilket bör ge möjlighet till effektivitet. Till
detta kommer, enligt skrivelsen, att konfliktbyggande arbete kan
bedrivas med förhållandevis små resurser. En viktig länk i
konflikthanteringen är förslaget som kommit att benämnas "OSSE
först". Förslaget syftar till att formalisera OSSE:s
förbindelser med FN i frågor som rör fred och säkerhet och till
att skapa en särskild procedur för att genom beslut i OSSE
överlämna en fråga till FN:s säkerhetsråd när frågan befinns
kräva sådana åtgärder som endast säkerhetsrådet kan besluta om.
Utskottets överväganden
Utskottet har tagit del av regeringens skrivelse 1994/95:163
och den redogörelse som lämnas däri beträffande verksamheten i
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).
Då Slutakten från Konferensen om säkerhet och samarbete i
Europa undertecknades i Helsingfors omfattade ESK 35 deltagande
stater i Europa (dvs. samtliga europeiska stater utom Albanien)
samt USA och Canada. Tysklands enande den 3 oktober 1990 innebar
att antalet reducerades till 34. I dag består OSSE av 52
deltagande stater, samtliga europeiska stater, de
icke-europeiska f.d. sovjetiska republikerna samt USA och
Canada. "Jugoslavien" (Serbien-Montenegro) är sedan år 1992
suspenderad medlem. En förteckning över medlemsstaterna bifogas
betänkandet.
ESK har, som tidigare framkommit i betänkandet, verkat sedan
början av 1970-talet. Dess förhistoria går emellertid tillbaka
till mitten av 1950-talet då dåvarande Sovjetunionen lanserade
idén om en europeisk säkerhetskonferens närmast i syfte att få
de gränser som blivit ett resultat av andra världskriget allmänt
kända. I konferensens inledningsskede var den således en
mötesplats under det kalla kriget, ett forum för att diskutera
säkerhets- och förtroendeskapande åtgärder mellan öst och väst.
Den arbetsform som då valdes var till sin karaktär speciell --
ett politiskt beslutsfattande, utan stadgar, traktater eller
andra folkrättsligt bindande element. Syftet var inte att
åstadkomma juridiskt bindande texter utan att ge konferensens
beslut en stark politisk förankring. De grundläggande
principerna och de politiska regelverk som tillkommit sedan
Slutakten i Helsingfors år 1975 har i huvudsak anpassats för
suveräna staters uppträdande. Inom ramen för denna process har
bl.a. en arbetsform av mellanstatlig karaktär arbetats fram, den
s.k. MR-mekanismen. Den innebär att medlemsstaterna politiskt
åtagit sig att utbyta information, svara på frågor och på
begäran delta i bilaterala möten på området för de mänskliga
rättigheterna.
Beslut i OSSE fattas i princip genom konsensus, varigenom alla
deltagande stater gör åtaganden av politiskt bindande karaktär.
I vissa speciella fall finns numera möjlighet att tillämpa en
s.k. konsensus-minus-en-regel, dvs. att beslut kan fattas trots
att en direkt inblandad part inte godkänner det. Detta har
hittills skett en gång, nämligen i fallet Jugoslavien år 1992. I
konfliktsituationer gäller dock i regel, liksom i samband med
fredsbevarande insatser, alla parters aktiva samtycke till
OSSE:s verksamhet.
När ESK-staterna i november 1990 höll sitt toppmöte i Paris
hade Europas karta förändrats dramatiskt. Vid detta toppmöte
antogs ett dokument, som fick vittgående konsekvenser för ESK:s
framtida utveckling. Dokumentet fick namnet Parisstadgan för ett
nytt Europa och innehöll bl.a. en rad riktlinjer för
organisationens framtida arbete inom de områden som nämnts ovan.
I Parisstadgan erkändes också parlamentarikernas viktiga roll
för det förtroendeskapande arbetet. År 1991 inrättades en
parlamentarisk församling, vilken har sitt sekretariat i
Köpenhamn. Den parlamentariska församlingen, som skall vara
oberoende i förhållande till de nationella parlamenten, har 245
medlemmar och sammanträder årligen i en veckolång session i en
medlemsstats huvudstad. Varje medlemsstat är representerat i
förhållande till sin storlek och församlingen fattar beslut
genom omröstning. Församlingens första möte ägde rum år 1992 i
Budapest, därefter i Helsingfors (1993) och i Wien (1994). I år
kommer mötet att äga rum i Ottawa. Riksdagen har inbjudit till
att hålla mötet i juli 1996 i Stockholm. Som exempel på
församlingens aktiviteter kan nämnas det delegationsbesök till
Turkiet som ägde rum i början av maj 1995.
Utskottet konstaterar att Sverige sedan lång tid lägger stor
vikt vid att aktivt delta i OSSE-samarbetet. Ett samarbete som
bl.a., vilket framgått tidigare i betänkandet, innebär att söka
förebygga men också hantera kriser och konflikter. Beslutet att
inrätta en högkommissarie för nationella minoriteter är ett
exempel på sådant konfliktförebyggande och -lösande samarbete,
liksom s.k. förebyggande diplomati och fredsbevarande
verksamhet. OSSE strävar också efter att bygga upp ett system av
åtgärder för att på fredlig väg lösa tvister.
Enligt utskottets uppfattning är OSSE:s främsta styrka dess
breda säkerhetsbegrepp som inte bara omfattar de traditionella
säkerhetspåverkande faktorerna utan även frågor rörande
demokratiuppbyggnad och främjandet av respekten för de mänskliga
rättigheterna. OSSE har utvecklat en speciell kompetens att
förebygga och hantera konflikter även inom stater.
Organisationens flexibilitet och förmåga att vara på plats i ett
potentiellt konfliktområde utgör också komparativa fördelar.
Utvecklandet av en aktiv och förebyggande diplomati har
resulterat i en rad insatser i Baltikum, Central- och Östeuropa
samt i Balkanområdet. Som exempel på förebyggande verksamhet
vill utskottet nämna OSSE-missionen i Estland, som intensivt
arbetat med att bistå den estniska regeringen med att finna
lösningar främst vad avser problemen med den stora gruppen
ryssar i landet. OSSE:s kontor i Narva har i detta sammanhang
haft särskilt stor betydelse både praktiskt och symboliskt. OSSE
har också i krishanteringssyfte upprättat en lokal närvaro i
flera delar av det f.d. Sovjetunionen, bl.a. finns missioner i
Georgien, Ukraina och Moldova. Utskottet vill i detta sammanhang
särskilt nämna ansträngningarna att söka nå en lösning på
Nagorno-Karabach konflikten. Sverige har bl.a. genom sin roll i
den s.k. Minskkonferensen på ett konkret sätt engagerats i detta
arbete. Det svenska samordförandeskapet med Ryssland överlämnas
i maj 1995 till Finland.
Utskottet beklagar att OSSE:s missioner i Kosovo, Sandjak och
Vojvodina i juni 1993 måste dras tillbaka, sedan regeringen i
Belgrad vägrat sitt samtycke till fortsatt OSSE-närvaro där.
Även konflikten i Tjetjenien är föremål för OSSE:s bevakning.
OSSE:s agerande i Tjetjenien-fallet har visat att tillämpningen
av organisationens agerande i interna konflikter har vunnit
brett stöd. Enligt vad utskottet erfarit har nyligen beslut
fattats om OSSE-närvaro i Tjetjenien. Den omedelbara uppgiften
för OSSE-missionen (stödgruppen), som den 25 april 1995 avreste
till Grozny, är att söka åstadkomma eldupphör. På lång sikt
innebär mandatet också att OSSE-missionen skall stödja en
process mot en fredlig politisk lösning med val och definition
av Tjetjeniens förbindelser med Ryssland. Dessutom skall
missionen bl.a. arbeta med stöd till och koordinering av
humanitärt bistånd, återställa den konstitutionella ordningen
och övervaka och följa upp efterlevnaden av de mänskliga
rättigheterna i området.
Utskottet delar regeringens uppfattning att all
konflikthantering kräver att det internationella samfundet
samverkar och att FN:s säkerhetsråd tar ett slutligt ansvar om
det skulle finnas behov att sätta in tvångsmedel för att
åstadkomma konfliktlösning. Samverkan med Förenta nationerna är
också nödvändig för att skapa en samordning på det globala
planet och för att motverka motsättningar mellan Europa och
stater i andra världsdelar. OSSE kan därmed fylla en
utomordentligt viktig roll eftersom alla europeiska stater,
liksom USA och Canada, är medlemmar i organisationen.
Utskottet välkomnar regeringens initiativ att lämna en
kortfattad årsredovisning över verksamheten i OSSE till
riksdagen och utgår från att regeringen även fortsättningsvis
kommer att lämna årliga sådana till riksdagen.
Utskottet föreslår därmed att riksdagen lägger regeringens
skrivelse 1994/95:163 till handlingarna.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande regeringens skrivelse 1994/95:163 om OSSE
att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1994/95:163 till
handlingarna.
Stockholm den 11 maj 1995
På utrikesutskottets vägnar
Viola Furubjelke
I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Göran
Lennmarker (m), Nils T Svensson (s), Kristina Svensson (s),
Inger Koch (m), Anneli Hulthén (s), Helena Nilsson (c), Lena
Klevenås (s), Bertil Persson (m), Urban Ahlin (s), Eva
Zetterberg (v), Arne Mellqvist (s), Lars Hjertén (m), Bodil
Francke Ohlsson (mp), Ingrid Näslund (kds) och Elisebeht
Markström (s).
Bilaga
Förteckning över medlemsstater i Organisationen för säkerhet
och samarbete i Europa (OSSE).
Albanien Malta
Armenien Moldavien
Azerbajdzjan Monaco
Belgien Nederländerna
Bosnien-Hercegovina Norge
Bulgarien Polen
Canada Portugal
Cypern Rumänien
Danmark Ryssland
Estland San Marino
Finland Schweiz
Frankrike Slovakien
Förenta staterna Slovenien
Georgien Spanien
Grekland Storbritannien
Irland Sverige
Island Tadzjikistan
Italien Tjeckien
Jugoslavien* Turkiet
Kazakstan Turkmenistan
Kirgisistan Tyskland
Kroatien Ukraina
Lettland Ungern
Liechtenstein Uzbekistan
Litauen Vatikanen
Luxemburg Vitryssland
Österrike
* Jugoslavien ("Förbundsrepubliken Jugoslavien"
(Serbien-Montenegro) ingår alltjämt i OSSE, men är sedan 1992
avstängt från att delta.