Utrikesutskottets betänkande
1994/95:UU12

Reformering av övervakningssystemet enligt Europakonventionen


Innehåll

1994/95
UU12

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker i detta betänkande regeringens
(Utrikesdepartementet) förslag (prop. 1994/95:115) att godkänna
protokollen nr 9 och 11 till den europeiska konventionen den 4
november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Båda
protokollen avser ändringar i förfarandet vid prövning av
klagomål enligt konventionen.
Genom protokoll nr 9 ges en enskild klagande rätt att själv
hänskjuta ett mål till prövning av den europeiska domstolen för
de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) sedan den
europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna
(Europakommissionen) avgett rapport i målet.
Protokoll nr 11 innebär att den nuvarande kommissionen och
domstolen ersätts med en permanent domstol för prövning av såväl
individuella som mellanstatliga klagomål. Reformen har till
syfte att rationalisera övervakningssystemet och nedbringa de
långa handläggningstider som uppstått i det nuvarande systemet.
Utskottet tillstyrker vidare regeringens förslag till lag om
ändring i lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen
angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna. Lagändringen är en följd av ett
svenskt godkännande av protokoll nr 9 och avser de processuella
bestämmelserna i konventionen.
Utskottet delar regeringens bedömning att de lagändringar som
nödvändiggörs av protokoll nr 11 bör anstå till dess tidpunkten
för detta protokolls ikraftträdande bättre kan överblickas.
Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.

Propositionen

I proposition 1994/95:115 yrkar regeringen att riksdagen
dels godkänner protokollen nr 9 och 11 till den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och
grundläggande friheterna,
dels antar förslag till lag om ändring i lagen (1994:1219)
om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna.
I propositionen anförs att ärendet saknar direkt betydelse för
svenska myndigheter. Någon remissbehandling har därför inte
ansetts behövlig. Lagrådet avgav yttrande över förslaget till
lag om den europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
(prop.1993/94:117, bet. 1993/94:KU24, rskr. 1993/94:246). Den nu
föreslagna lagändringen utgör närmast en nödvändig konsekvens av
den lagstiftningsmetod som tillämpades då Europakonventionen och
protokollen nr 1--8 införlivades med svensk rätt genom lagen
(1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Lagrådets hörande skulle därför sakna betydelse i ärendet.
Lagförslaget har fogats till betänkandet (bilaga 1).
Lagändringen föreslås träda i kraft den dag regeringen
bestämmer.
Protokoll nr 11 har tagits in som bilaga 2 till betänkandet.

Utskottet

Inledning
Den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd
för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
(Europakonventionen) ratificerades av Sverige den 4 februari
1952. Senare har Sverige också ratificerat nio av de
tilläggsprotokoll som antagits till konventionen. Genom de
första, fjärde, sjätte och sjunde tilläggsprotokollen har
antalet skyddade rättigheter utökats. Det andra protokollet
reglerar behörigheten för Europadomstolen att avge rådgivande
yttranden till Europarådets ministerkommitté. De tredje och
åttonde protokollen behandlar vissa förändringar i förfarandet
inför Europadomstolen och Europakommissionen. Det femte
protokollet gäller sättet att utse ledamöter i kommissionen och
domstolen. Det tionde protokollet rör omröstningsreglerna i
Europarådets ministerkommitté vid prövning av klagomål enligt
konventionen. Detta har ännu inte trätt i kraft.
Konventionen och protokollen nr 1--8 till denna har som
framgått ovan införlivats med svensk rätt genom lagen
(1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Lagen
trädde i kraft den 1 januari 1995.
När Europakonventionen arbetades fram efter andra
världskrigets slut var det en kontroversiell fråga om
konventionens efterlevnad skulle säkerställas genom en
internationell domstol  eller på annat vis. Tillskapandet av
både en kommission och en domstol är en politisk kompromiss
mellan de stater som önskade en sådan domstol och de som
motsatte sig denna.
Detta är också anledningen till att domstolens jurisdiktion över
en stat gjordes beroende av att staten avgett en uttrycklig
förklaring att den underkastar sig domstolens jurisdiktion
(artikel 46). Rätt för enskilda att anföra klagomål mot en stat
finns enligt konventionen, endast om staten i fråga uttryckligen
förklarat att den erkänner kommissionens behörighet att behandla
ett sådant klagomål (artikel 25). Någon rätt för den enskilde
att också föra ett mål till domstolen upptogs inte i
konventionen.
Sverige erkände i samband med ratifikationen av konventionen
år 1952 den enskilda klagorätten. Detta gjordes för obegränsad
tid. Ett svenskt erkännande av domstolens jurisdiktion skedde år
1966 för en period av fem år. Det svenska erkännandet har
därefter förnyats för ytterligare femårsperioder, senast för
tiden fram till den 13 maj 1996 (prop. 1990/91:79, bet.
1990/91:UU17, rskr. 1990/91:162). Enligt föreliggande
proposition har domstolens jurisdiktion erkänts av samtliga
konventionsanslutna stater, antingen för en viss tidsperiod
eller för obegränsad tid. Samtliga konventionsstater har också
accepterat den enskilda klagorätten enligt artikel 25.
Nuvarande processordning
Övervakningen av att konventionsstaterna efterlever
konventionen och dess tilläggsprotokoll sker i dag genom tre
organ: den europeiska kommissionen för de mänskliga
rättigheterna, den europeiska domstolen för de mänskliga
rättigheterna och Europarådets ministerkommitté.
Kommissionen granskar klagomål från stater och från enskilda
över påstådda brott mot konventionen. För att klagomål skall
behandlas av kommissionen krävs att alla inhemska rättsmedel
skall vara uttömda, klagomålet skall ha inkommit inom sex
månader från det att det slutliga nationella avgörandet
meddelats, klagomålet skall anses omfatta en fråga som rör
konventionens tillämpning samt inte vara uppenbart ogrundat. Är
dessa förutsättningar inte uppfyllda avvisas klagomålet.
Om ett mål inte avvisas skall kommissionen verka för en
förlikning mellan klaganden och den berörda staten. Om
förlikning inte uppnås, skall kommissionen avge slutrapport till
ministerkommittén, i vilken den uttalar sin uppfattning i frågan
huruvida ett konventionsbrott ägt rum. Därefter kan kommissionen
och den berörda staten inom tre månader från dagen för
rapportens överlämnande till ministerkommittén hänskjuta målet
till domstolen. Domstolen avgör målet genom dom, som är
folkrättsligt bindande för den berörda staten.
Om målet inte hänskjuts till domstolens prövning avgörs det av
ministerkommittén.
Behovet av en övergripande reform
I samband med konventionens tillkomst ansågs den enskildes
intresse bli tillräckligt tillgodosett genom kommissionens
behörighet att begära domstolens prövning. Övervakningssystemet
ger, som nämnts, i dag inte en enskild klagande någon rätt att
få ett mål som behandlats i kommissionen prövat i domstolen.
Enligt propositionen behandlades frågan ingående vid ett
ministermöte år 1985. Det ansågs då önskvärt att systemet
reformerades med innebörd att enskilda klagande skulle ges en
rätt att begära domstolens prövning av ett mål. Av propositionen
framgår också att såväl domstolen som kommissionen tillstyrkt en
sådan reform.
Protokoll nr 9 arbetades fram i expertkommittén för en
reformering av övervakningssystemet enligt konventionen och i
styrkommittén för mänskliga rättigheter. Enligt detta protokoll
ges en enskild klagande rätt att själv hänskjuta ett mål som
granskats av Europakommissionen till Europadomstolens prövning.
Domstolens prövning av ett sådant mål är dock beroende av om
prövningstillstånd meddelats. En närmare redogörelse för
innehållet i protokoll nr 9 återfinns på s. 17--18 i
propositionen.
Protokollet undertecknades av Sverige med förbehåll för
ratifikation då det öppnades för undertecknande av Europarådets
ministerkommitté den 6 november 1990. Protokollet har enligt
propositionen hitintills ratificerats av 15 stater. Det trädde i
kraft den 1 oktober 1994 gentemot de stater som först
ratificerade protokollet. För de stater som ännu inte
ratificerat protokollet träder det i kraft den första dagen i
den månad som följer efter utgången av en period om tre månader
från den dag då ratifikationsinstrumentet deponeras hos
Europarådets generalsekreterare.
Med tanke på att regeringen förslår att Sverige ratificerar
tilläggsprotokoll nr 11, varom mera nedan, finns inte längre
några skäl för Sverige att inte ge dem som anför klagomål mot
Sverige möjlighet att hänskjuta mål som behandlats av
kommissionen till domstolen i enlighet med villkoren i protokoll
nr 9. Protokoll nr 9 kommer att bli gällande endast för tiden
fram till dess protokoll nr 11 träder i kraft.
Av propositionen framgår vidare att Sverige avvaktat
ratifikation av protokoll nr 9 på grund av den mera övergripande
reformdiskussion rörande konventionsorganen som pågått inom
Europarådet samtidigt med diskussionen om att ge enskild
klagande rätten att hänskjuta mål till domstolens prövning.
Antalet registrerade klagomål till kommissionen har enligt
propositionen ökat från några hundra per år i början av
1980-talet, till drygt 2 000 vid utgången av år 1993. Sedan
propositionen skrevs har antalet klagomål ökat från 2 000 till
drygt 3 000 vid utgången av år 1994. Målanhopningen inför
konventionsorganen har lett till att det kan dröja mellan fyra
och fem år innan ett mål slutligen avgörs av domstolen eller av
ministerkommittén. Måltillströmningen kan också förväntas öka
ytterligare med anledning av att nya stater från Central- och
Östeuropa blivit Europarådsmedlemmar och anslutit sig till
konventionen. Europarådet har i dag 34 anslutna stater.
Protokoll nr 11 innebär en genomgripande reform av
övervakningssystemet enligt konventionen. Kommissionen och
domstolen avskaffas och ersätts av en permanent domstol för
prövning av såväl individuella som mellanstatliga klagomål. En
redogörelse för protokollets innehåll återfinns på s. 19--27 i
propositionen. Artiklarna 19--56 i Europakonventionen liksom
protokoll nr 2 ersätts med de artiklar som protokoll nr 11
innehåller.
Protokollet antogs av Europarådets ministerkommitté den 20 april
1994 och öppnades för undertecknande den 11 maj 1994. Det
undertecknades samma dag av samtliga medlemsstater med undantag
av Italien, i samtliga fall med förbehåll för ratifikation.
Enligt propositionen har endast en stat ratificerat protokollet.
Enligt vad utskottet senare inhämtat hade protokollet vid
årsskiftet 1994/95 ratificerats av Bulgarien, Slovenien,
Slovakien och Storbritannien. Protokoll nr 11 står öppet för
undertecknande av samtliga medlemsstater i Europarådet som är
parter i Europakonventionen. Protokollet träder i kraft den
första dagen i den månad som följer efter en period om ett år
efter det att samtliga konventionsstater uttryckt sitt samtycke
till att vara bundna av protokollet. När detta sker kan, sägs
det i propositionen, inte närmare överblickas, men det torde
röra sig om en period om flera år. De lagändringar som detta
protokoll nödvändiggör bör träda i kraft först då protokollet
träder i kraft. Som framgått ovan upphör protokoll nr 9 att
gälla när protokoll nr 11 träder i kraft.
Med anledning av ett svenskt godkännande av protokollen nr 9
och 11 föreslår regeringen att protokoll nr 9 inkorporeras med
svensk rätt genom en lag om ändring i lagen (1994:1219) om den
europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna. De lagändringar
som nödvändiggörs av protokoll nr 11 anser regeringen bör anstå
till dess tidpunkten för detta protokolls ikraftträdande bättre
kan överblickas. Av samma skäl avstår regeringen från att nu
föreslå de ändringar i lagen (1976:661) om immunitet och
privilegier i vissa fall som nödvändiggörs av den föreskrift om
immunitet för den nya domstolens ledamöter som intagits i
artikel 51 i protokoll nr 11.
Utskottets överväganden
Att främja respekten för de grundläggande mänskliga fri- och
rättigheterna och att verka för ett starkt skydd av dessa är ett
viktigt led i svensk utrikespolitik. Det är därför självklart
att Sverige aktivt verkar för att stärka det internationella
regelsystemet på detta område. Sverige är också starkt
pådrivande när det gäller normernas efterlevnad.
Den europeiska konventionen för de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna har fört med sig att de anslutna
staterna upprättat ett unikt internationellt system för kontroll
och övervakning av att konventionen efterlevs. För ett Europa i
omdaning är konventionen och dess tilläggsprotokoll av särskild
betydelse. Övervakningen av staternas förpliktelser enligt
konventionen har, som framgått tidigare i betänkandet,
hitintills handhafts av den europeiska kommissionen och den
europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Såväl
kommissionen som domstolen har utfört ett värdefullt arbete som
ofta lett till att nödvändiga förändringar i de anslutna
staternas lagstiftning och rättspraxis genomförts.
Allteftersom antalet klagomål till kommissionen ökat och
handläggningstiderna blivit allt längre har behovet av en
övergripande reform accentuerats. Även med tanke på utvidgningen
av antalet medlemsstater i Europarådet och på att nya stater
ansluter sig till Europakonventionen förefaller det därför
enligt utskottets mening värdefullt att söka effektivera
systemet så att handläggningstiderna nedbringas. Utskottet
tillstyrker mot denna bakgrund proposition 1994/95:115.
Vad gäller de lagändringar som nödvändiggörs av ett svenskt
godkännande av protokoll nr 11 delar utskottet regeringens
bedömning att dessa bör anstå till dess tidpunkten för
protokollets ikraftträdande bättre kan överblickas.

Hemställan

Utskottet hemställer
1. beträffande Europakonventionsprotokollen
att riksdagen godkänner protokollen nr 9 och 11 till den
europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna,
2. beträffande ändring i lagen om Europakonventionen
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i
lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd
för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Stockholm den 21 februari 1995
På utrikesutskottets vägnar
Viola Furubjelke
I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Göran
Lennmarker (m), Kristina Svensson (s), Berndt Ekholm (s), Inger
Koch (m), Anneli Hulthén (s), Helena Nilsson (c), Lena Klevenås
(s), Bertil Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Urban Ahlin
(s), Eva Zetterberg (v), Arne Mellqvist (s), Lars Hjertén (m),
Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid Näslund (kds) och Elisebeht
Markström (s).
Propositionens lagförslag

Bilaga 1

Bilaga 2