I betänkandet behandlar utskottet Riksdagens revisorers
förslag 1994/95:RR7 till riksdagen angående tillsyn av
spårbunden trafik. Revisorerna föreslår bl.a. att lagstiftningen
bör ändras så att Järnvägsinspektionen, som är en enhet inom
Banverket, med laga stöd kan fullgöra tillsyns-, normgivnings-
och undersökningsuppgifter i eget namn i stället för Banverkets.
Revisorerna har vidare under sin granskning funnit att många
frågor rörande tillsyn av spårtrafikens säkerhet är förknippade
med problem som är gemensamma för flera transportsätt. Mot den
bakgrunden föreslår revisorerna att en utredning tillsätts med
uppdrag att överväga om en för transportområdet gemensam
tillsynsmyndighet kan inrättas och hur i så fall en sådan skulle
kunna utformas.
Utskottet erinrar om pågående utredningsarbete om
säkerhetsfrågor inom transportsektorn och understryker att
regeringen i det sammanhanget bör överväga revisorernas förslag
samt redovisa sina ställningstaganden för riksdagen.
Förslaget
Riksdagens revisorer föreslår i förslag 1994/95:RR7 angående
tillsyn av spårbunden trafik att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad revisorerna anfört
1. om tillsynens inriktning,
2. om styrningsbrister och bakomliggande orsaker till
tillbud och olyckor,
3. om lagstiftningens utformning och Järnvägsinspektionens
regler,
4. om utredning av en gemensam transportinspektion.
Motionen
1994/95:T1 av Lennart Fremling (fp) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om behovet av en förändring av den organisatoriska strukturen av
myndigheter och andra statliga organ inom transportområdet.
Utskottet
1 Det huvudsakliga innehållet i revisorernas förslag
1.1 Genomförd granskning
Revisorernas förslag, som är daterat den 27 september 1994, är
disponerat i sex avsnitt. I följande referat används samma
avsnittsindelning och rubriker som i revisorernas förslag. I det
inledande avsnittet, som har rubriken Genomförd granskning,
framhåller revisorerna att de har granskat det statliga arbetet
med tillsyn inom några olika verksamhetsområden. Revisorerna
erinrar om att det inom transportområdet finns tre inspektioner
-- Sjöfartsinspektionen, Luftfartsinspektionen och
Järnvägsinspektionen. Granskningen har, bl.a. med tanke på den
avreglering av järnvägssektorn som riksdagen beslutat om,
koncentrerats på tillsyn av spårbunden trafik.
I det inledande avsnittet framhålls också att revisorernas
överväganden och förslag har redovisats i en granskningsrapport,
som är fogad till förslaget som bilaga, och att rapporten har
remissbehandlats.
1.2 Tillsynens inriktning
Revisorerna erinrar om att det i järnvägssäkerhetslagen (JSL,
1990:1157) finns ett antal grundläggande bestämmelser med krav
på säkerheten i spårbunden trafik. Den som driver verksamheten
skall svara för att kraven uppfylls. Revisorerna framhåller att
Järnvägsinspektionens tillsyn av hur kraven uppfylls i alltför
hög grad utgörs av punktinspektioner och påpekanden om
detaljbrister. Kontrollen av hur verksamhetsutövarna efterlever
de grundläggande bestämmelserna i JSL blir härigenom begränsad.
Järnvägsinspektionen bör enligt revisorerna i ökad utsträckning
se till att dessa bestämmelser iakttas. Revisorerna erinrar
vidare om ett uttalande i förarbetena till JSL, enligt vilket
Järnvägsinspektionen borde utöva sin tillsyn i huvudsak genom
att ställa krav på och granska verksamhetsutövarnas
internkontroll. Enligt revisorerna bör regeringen se till att
inspektionens tillsyn får en sådan huvudinriktning.
Revisorerna föreslår att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad de sålunda anfört om tillsynens
inriktning.
1.3 Styrningsbrister och bakomliggande orsaker till tillbud
och olyckor
Revisorerna framhåller att det är en viktig uppgift för
Järnvägsinspektionen att analysera risker och olyckor.
Styrningsbrister och bakomliggande orsaker till tillbud och
olyckor bör i högre grad analyseras och dokumenteras.
Styrningsbrister kan t.ex. röra verksamhetsutövarnas program,
regler och ansvarsfördelning för arbetet. Revisorerna säger sig
vidare dela uppfattningen hos en remissinstans om betydelsen av
att tillverkare av bl.a. spårfordon engageras mer än för
närvarande i säkerhetsarbetet. Om inspektionen följde det
europeiska standardiseringsarbetet inom spårtrafikområdet,
skulle dess möjligheter att öka tillverkarnas engagemang i
säkerhetsarbetet förbättras. Revisorerna betonar också vikten av
att inspektionens tillsyn av verksamhetsutövarnas internkontroll
även omfattar det sätt på vilket dessa analyserar risker samt
utreder, registrerar och rapporterar olyckor och tillbud.
Revisorerna föreslår att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad de sålunda anfört om styrningsbrister
och bakomliggande orsaker till tillbud och olyckor.
1.4 Lagstiftningens utformning och Järnvägsinspektionens
regler
Revisorerna framhåller att en viktig förutsättning för
Järnvägsinspektionens och verksamhetsutövarnas tillsyn är att
tillämpningsföreskrifter och allmänna råd finns dokumenterade
och tillgängliga. Enligt järnvägssäkerhetslagen är det Banverket
som utövar tillsyn och meddelar tillämpningsföreskrifter. Även
enligt förordningen (1982:923) om transporter av farligt gods är
det Banverket som är tillsynsmyndighet. Revisorerna anser att
Järnvägsinspektionens möjligheter att utforma tydliga regler
skulle förbättras om lagstiftningen utformades så att tillsyns-,
normgivnings- och undersökningsuppgifter lades direkt på
inspektionen. En sådan förändring skulle också innebära att
inspektionens oberoende av Banverket, som inte bara är
baninnehavare utan också trafikutövare, ökade. Regeringen bör
enligt revisorerna ges i uppdrag att lämna förslag till
ändringar i järnvägssäkerhetslagen och att utföra erforderligt
författningsarbete.
Revisorerna föreslår att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad de sålunda anfört om lagstiftningens
utformning och Järnvägsinspektionens regler.
1.5 Farligt gods
Revisorerna hänvisar till sin granskningsrapport i vilken
konstateras att frågor om farligt gods i högsta grad är
gemensamma för de olika transportslagen, samtidigt som reglerna
till stor del är internationella. Behovet av harmonisering av
reglerna mellan transportsätt och länder påtalas ofta,
framhåller revisorerna. De betonar också att en första
förutsättning för en väl fungerande tillsyn är god överblick
över gällande bestämmelser.
I övrigt redovisas i nu aktuellt avsnitt av revisorernas
förslag vissa remissyttranden. Riksdagen underställs emellertid
inte något förslag i anslutning till avsnittet.
1.6 En gemensam transportinspektion för tillsyn av säkerhet
Revisorerna anser att förutsättningarna för -- och
utformningen av -- en för transportområdet gemensam inspektion
för säkerhet bör utredas. Under sin granskning har de funnit att
många frågor rörande tillsyn av spårtrafikens säkerhet är
förknippade med problem som är gemensamma för flera
transportsätt, liksom att transporter ofta passerar
nationsgränser och därmed regleras även av bestämmelser i andra
länder. Detta gäller -- betonar revisorerna -- trots olikheter i
teknik, organisation, tradition m.m. Sådana för tillsynen
gemensamma frågor är avreglering, egenkontroll, farligt gods,
riskanalyser, olycksutredningar och oberoende av
verksamhetsutövarna. Betydelsen av ett sådant oberoende
understryks särskilt av revisorerna och framhålls som en
väsentlig fördel med en gemensam transportinspektion. En sådan
skulle även omfatta Statens haverikommissions verksamhet.
Revisorerna föreslår att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad de sålunda anfört om utredning av en
gemensam transportinspektion.
2 Motionsförslaget
I motion 1994/95:T1 (fp) yrkas att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av
en förändring av den organisatoriska strukturen hos myndigheter
och andra statliga organ inom transportområdet. Motionären
finner revisorernas förslag vara ett steg i rätt riktning och
framhåller att regeringen bör ta tillfället i akt att genomföra
en bredare utredning av myndighetsstrukturen inom
transportområdet. Inom områdena för väg- och järnvägstrafik,
sjöfart och luftfart samt post- och telekommunikationer har
statens organ -- fortsätter motionären -- nämligen dels
myndighetsfunktionen att svara för norm- och tillståndsgivning
samt tillsyn och inspektion, dels uppgiften att upprätthålla
infrastrukturnätet. Det finns starka principiella skäl att skapa
tydliga gränser mellan myndighetsfunktionen och uppgiften att
upprätthålla infrastrukturnätet. Den utredning som revisorerna
föreslår bör enligt motionären även omfatta överväganden om att
sammanföra de olika verk som upprätthåller infrastrukturnätet
till ett enda verk. Genom ett sådant sammanförande skulle
arbetet med investeringsplaneringen kunna samlas och de
samhällsekonomiska kalkylerna kunna göras på ett likartat sätt
för de olika trafikslagen.
3 Utskottets ställningstagande
Säkerhetsfrågorna inom transportsektorn har på senare år
uppmärksammats alltmer till följd av en serie mycket svåra
olyckor här hemma och i vår närhet.
Regeringen avser enligt vad utskottet erfarit att, som en
följd av Estoniakatastrofen, tillsätta en utredning som skall
utarbeta ett förslag till handlingsprogram för ökad sjösäkerhet.
Utredningen skall bl.a. undersöka det internationella
sjösäkerhetsarbetets inriktning och möjligheterna att från
svensk sida driva på detta arbete. Vidare kommer formerna för
samarbetet mellan Sjöfartsinspektionen och
klassificeringssällskapen att ses över.
Regeringen har också, kort efter Estoniakatastrofen,
uppdragit åt en utredare att kartlägga Sjöfartsinspektionens
rapporteringsrutiner. I beslutet härom betonar regeringen att
god sjösäkerhet förutsätter att nödvändiga slutsatser
fortlöpande dras av inträffade incidenter och olyckor.
Den föregående regeringen beslutade i juni innevarande år
att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda och föreslå hur
Banverket bör organiseras på kort och lång sikt (dir. 1994:70).
Utskottet vill vidare erinra om att riksdagen år 1991
uttalade att Luftfartsinspektionen borde skiljas från
Luftfartsverket och inrättas som en särskild myndighet (bet.
1990/91:TU20, s. 15, rskr. 177). Regeringen borde därför redan
under budgetåret 1992/93 återkomma till riksdagen med förslag i
frågan. Ett avskiljande av Luftfartsinspektionen från
Luftfartsverket nu hindrar inte -- uttalade riksdagen vidare --
att man i ett längre perspektiv kan tänka sig att i ett och
samma verk sammanföra Luftfartsinspektionen med annat organ som
arbetar med normer för och har tillsyn över personal och
materiel i säkerhetsavseende på trafikområdet. Utskottet kan
konstatera att regeringen ännu inte förelagt riksdagen något
sådant förslag som begärdes i det nämnda uttalandet i mars 1991.
Riksdagen har emellertid i april 1992 -- i samband med ett
beslut om vissa organisatoriska förändringar i Luftfartsverket
-- godkänt av regeringen föreslagna riktlinjer för det fortsatta
arbetet med en ny myndighetsstruktur inom luftfartsområdet
(prop. 1992/93:100 bil. 7, bet. TU19, rskr. 245). Enligt dessa
riktlinjer skulle ett fortsatt utvecklingsarbete bedrivas med
oförändrat mål att åstadkomma bl.a. ett tydligare
myndighetsansvar. I sammanhanget framhölls de krav som den
förändrade marknadssituationen ställer på Luftfartsinspektionen
och Luftfartsverkets övriga myndighetsfunktioner.
Enligt 1988 års trafikpolitiska beslut skall
transportsystemet utformas så att det motsvarar högt ställda
krav på säkerhet i trafiken. Det statliga
transportsäkerhetsarbetets funktionssätt, regelsystem och
organisatoriska struktur har självfallet stor betydelse i
strävandena att minska antalet olyckor och att reducera
verkningarna av dem. Utskottet ser revisorernas förslag som ett
bidrag till detta arbete.
Som framgår av redogörelsen ovan har regeringen tagit
initiativ till ett omfattande utredningsarbete beträffande olika
säkerhetsfrågor inom transportsektorn. Enligt utskottets mening
bör regeringen vid sina överväganden i samband därmed också
pröva de frågor som revisorerna aktualiserar och redovisa sina
ställningstaganden för riksdagen.
Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.
I motion T1 (fp) framhålls, som nämnts, att den utredning som
revisorerna föreslår även bör omfatta överväganden om att
sammanföra de olika verk som upprätthåller infrastrukturnätet
till ett enda verk. Genom ett sådant sammanförande skulle
arbetet med investeringsplaneringen kunna samlas och de
samhällsekonomiska kalkylerna kunna göras på ett likartat sätt
för de olika trafikslagen.
Utskottet vill med anledning av detta förslag erinra om sina
uttalanden i det av riksdagen i mars innevarande år godkända
betänkandet 1993/94:TU16 (rskr. 154). Utskottet betonade att en
utgångspunkt för investeringsplaneringen måste vara en
helhetssyn på trafiksystemet. Vid sidan av väg- och
järnvägsinvesteringar borde övriga trafikslag på ett bättre sätt
integreras i planeringsprocessen. En kommission borde tillsättas
för att utarbeta en nationell plan för kommunikationerna i
Sverige. Utgångspunkten skulle därvid vara att investeringarna
borde ges en sådan inriktning att vi kan uppnå ett miljöanpassat
trafiksystem som samtidigt bidrar till ökad välfärd och
tillväxt. I planen skulle också ingå förslag till långsiktig
finansiering av kommunikationerna.
Enligt vad utskottet erfarit avser regeringen att inom kort
verkställa riksdagens beslut. Härigenom, och genom utskottets
ställningstagande till revisorernas förslag, torde syftet med
motionen till väsentlig del få anses tillgodosett. Denna bör
därför inte föranleda någon riksdagens åtgärd och avstyrks
följaktligen.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande tillsyn av spårbunden trafik m.m.
att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag
till riksdagen 1994/95:RR7 och med avslag på motion 1994/95:T1
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Stockholm den 29 november 1994
På trafikutskottets vägnar
Monica Öhman
I beslutet har deltagit: Monica Öhman (s), Wiggo Komstedt
(m), Bo Nilsson (s), Jarl Lander (s), Jan Sandberg (m), Ulrica
Messing (s), Krister Örnfjäder (s), Kenth Skårvik (fp), Hans
Stenberg (s), Karl-Erik Persson (v), Monica Green (s), Birgitta
Wistrand (m), Elisa Abascal Reyes (mp), Lena Sandlin (s), Tommy
Waidelich (s), Ulla Löfgren (m) och Torsten Gavelin (fp).