I betänkandet behandlar utskottet ett förslag i proposition
1994/95:191 Partsställningen i mål enligt yrkestrafiklagen.
Enligt förslaget bör en ny bestämmelse införas i lagen i syfte
bl.a. att ge länsstyrelsen ställning som part i mål hos
länsrätten om särskild legitimation för taxiförare. Därmed får
länsstyrelsen också rätt att överklaga länsrätts och kammarrätts
beslut i sådana mål, något som i sin tur medför förbättrade
förutsättningar för utbildandet av en enhetlig praxis och
vägledande prejudikat inom rättsområdet. Lagändringen föreslås
träda i kraft den 1 juli 1995.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag.
Propositionen
Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen (Kommunikationsdepartementet) föreslår i
proposition 1994/95:191 att riksdagen antar regeringens förslag
till lag om ändring i yrkestrafiklagen (1988:263).
Lagförslaget är fogat som bilaga till betänkandet.
Utskottet
1 Inledning
I 1 § yrkestrafiklagen (1988:263) bestäms innebörden av
begreppet yrkesmässig trafik. Vad det gäller är att främst
personbilar, lastbilar och bussar jämte förare mot betalning
ställs till allmänhetens förfogande för transporter av personer
eller gods. Trafiken kan drivas som linjetrafik, dvs. i de
flesta fall tidtabellsbunden busstrafik, taxitrafik,
beställningstrafik med buss och godstrafik. Yrkesmässig trafik i
lagens mening får drivas endast av den som har trafiktillstånd.
Tillståndsprövningen styrs traditionellt av två syften.
Dessa gäller dels trafikutövarnas lämplighet, dels ny
trafiks behövlighet i förhållande till en redan etablerad.
Lämplighetsprövningens betydelse har ökat i hög grad på
senare år, medan behovsprövningen kommit att inskränkas till att
endast omfatta en s.k. skadlighetsprövning vid nyetablering av
viss linjetrafik för persontransporter, dvs. i allt väsentligt
busslinjetrafik. Denna busslinjetrafik är av två slag. Den kan
för det första avse trafik inom ett län i konkurrens med den
trafik -- främst med buss men också på järnväg -- som
trafikhuvudmännen bedriver med stöd av lagen (1978:438) om
huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik och lagen
(1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik. En
busslinjetrafik kan för det andra också bedrivas mellan orter i
mer än ett, dvs. flera, län. I så fall kan den konkurrera
med järnvägstrafik som drivs av SJ eller andra
järnvägstrafikföretag mellan t.ex. samma orter.
Att lämplighetsprövningens betydelse ökat är delvis en följd
av en samtidigt ökad avreglering av den yrkesmässiga trafiken.
Ett aktuellt och belysande exempel på lämplighetsprövningens
betydelse i yrkestrafiksammanhang är det nyligen införda kravet
på särskild legitimation av taxiförare. Bestämmelserna härom,
som trädde i kraft den 1 januari 1995, skall ses mot bakgrund av
att taxinäringen avreglerades år 1990. En lämplighetsprövning
behövs dock även inom yrkestrafiken i övrigt. Verksamheten
innebär ju att bilar och bussar jämte förare mot betalning
ställs till allmänhetens förfogande. Vi måste kunna förlita oss
på att vi -- och det gods vi anförtror en trafikutövare -- är i
trygga händer. Yrkestrafiken är emellertid inte bara en
allmänhetens tjänare utan också en näring bland andra. Dess
utövare bör kunna konkurrera med varandra i former som
säkerställer att en företagare som är seriös inte därigenom
förlorar i tävlan mot en oseriös. Lämplighetsprövningen omfattar
därför inte bara faktorer såsom sökandens yrkeskunnande och
laglydnad i allmänhet utan också "vilja och förmåga att fullgöra
sina skyldigheter mot det allmänna".
Lämplighetsprövningen -- liksom rätten för berörd myndighet
att återkalla ett trafiktillstånd eller en
taxiförarlegitimation -- bärs sålunda upp av det dubbla
intresset av att skydda allmänheten och av att skydda
tillståndshavarna mot en illojal konkurrens inom sina egna led.
Om detta dubbla intresse råder ingen politisk oenighet.
Skadlighetsprövningen vid nyetablering av viss busslinjetrafik
skall ses mot bakgrund av rent trafikpolitiska överväganden.
Inom ramen för sådana överväganden kan det finnas olika
uppfattningar om hur långt man skall gå när det gäller att inte
ekonomiskt skada trafikhuvudmännens trafik -- som genomgående är
företagsekonomiskt olönsam och till stor del skattefinansierad
-- eller t.ex. SJ:s järnvägstrafik.
2 Myndighetsstruktur och instansordning i yrkestrafikfrågor
De olika intressen som bär upp nuvarande reglering av den
yrkesmässiga trafiken avspeglas i myndighetsstrukturen enligt
yrkestrafiklagen och i den ordning som gäller för överklagande
av berörda myndigheters beslut. I sammanhanget bör uppmärksammas
att lagen har ändrats med verkan fr.o.m. den 1 april 1995 som
ett led i ett pågående reformarbete avseende instansordningen i
de allmänna förvaltningsdomstolarna (prop. 1994/95:27, bet.
JuU6, rskr. 165). För närvarande gäller följande instansordning
vid prövning av vissa huvudfrågor enligt yrkestrafiklagen.
Tillståndsmyndighet och första instans är som huvudregel
länsstyrelsen. Länsstyrelsen prövar sålunda frågor om t.ex.
tillstånd till taxitrafik, beställningstrafik med buss och
godstrafik samt om återkallelse av sådana tillstånd.
Länsstyrelsen prövar även frågor om taxiförarlegitimation och om
återkallelse av sådan legitimation.
I frågor om tillstånd till linjetrafik i flera län och om
återkallelse av sådant tillstånd är emellertid Vägverket
tillståndsmyndighet och första instans.
Som huvudregel i fråga om instansordningen gäller att
länsstyrelsens eller Vägverkets beslut får överklagas till
länsrätten och att länsrättens beslut får överklagas till
kammarrätten. Prövningstillstånd krävs emellertid vid
överklagande till kammarrätten. Kammarrättens beslut att meddela
prövningstillstånd får inte överklagas.
Från huvudregeln i fråga om instansordningen gäller följande
undantag.
Länsstyrelsens beslut i frågor om tillstånd till linjetrafik
som berör endast ett län prövas av Vägverket i andra instans och
av regeringen i tredje och sista instans.
Vägverkets beslut i frågor om tillstånd till linjetrafik som
berör flera län prövas av regeringen i andra och sista instans.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande av kammarrättens
beslut till Regeringsrätten. Det sagda gäller även ett beslut av
kammarrätten att inte meddela prövningstillstånd.
3 Regeringens förslag
I propositionen föreläggs riksdagen ett förslag till lag om
ändring i yrkestrafiklagen (1988:263). Ändringen innebär att det
i lagen skall införas en bestämmelse, vars två första meningar
har följande lydelse: Länsstyrelsen för det allmännas talan hos
allmän förvaltningsdomstol i mål enligt denna lag. Vägverket för
dock denna talan i mål om återkallelse av tillstånd till
linjetrafik som berör flera län.
Regeringen erinrar om att förfarandet i yrkestrafikmål hos
en allmän förvaltningsdomstol för närvarande är ett
enpartsförfarande utan någon taleberättigad företrädare för det
allmänna. Ett sådant förfarande förekommer på många områden inom
förvaltningsprocessrätten. Ett tvåpartsförfarande gäller dock
t.ex. i mål om återkallelse av körkort, där länsstyrelsen
företräder det allmänna. Bestämmelserna om yrkestrafiktillstånd
och taxiförarlegitimation har -- betonar regeringen --
karaktären av skyddslagstiftning för tredje man. I sammanhanget
nämns särskilt trafiksäkerhetsaspekterna och personskyddet för
taxikunderna. Vidare framhåller regeringen att prövningen av
frågor om såväl yrkestrafiktillstånd som taxiförarlegitimation
många gånger medför svåra bedömningar och avgränsningsproblem.
Dessa förhållanden motiverar att ett tvåpartsförfarande
tillämpas, i de fall då frågorna prövas av en allmän
förvaltningsdomstol, eftersom en rad fördelar därmed står att
vinna. Regeringen pekar bl.a. på följande fördelar.
I ett tvåpartsförfarande är det främst en uppgift för parterna
att skaffa fram processunderlag och för domstolen att opartiskt
avgöra tvisten på det material som parterna lagt fram.
Genom tvåpartsförfarandet kan såväl domstolen som den enskilde
få större klarhet i det allmännas ståndpunkt och kan den
enskilde bemöta motpartens anspråk och påståenden.
Genom ett tvåpartsförfarande inför domstol stärks allmänhetens
förtroende för att frågorna prövas opartiskt.
Inom ramen för ett tvåpartsförfarande förbättras
utredningsmöjligheterna.
Tvåpartsförfarandet medför att inte bara den enskilde utan
också det allmänna är berättigade att överklaga till högre
instans. Därigenom skapas bättre förutsättningar för utbildandet
av en enhetlig praxis och vägledande prejudikat.
Vidare erinrar regeringen om att Vägverket är tillstånds- och
tillsynsmyndighet i frågor om tillstånd till linjetrafik som
berör flera län. Beslut i sådana ärenden, liksom Vägverkets
beslut i ärenden som överklagats till verket och som gäller
linjetrafik i endast ett län, överklagas hos regeringen. Dessa
situationer omfattas därför inte -- betonar regeringen -- av det
lagförslag som nu föreläggs riksdagen.
Utskottet vill för sin del -- med erinran om vad utskottet
anfört inledningsvis -- tillfoga att situationerna i fråga
bedöms mot bakgrund av bl.a. trafikpolitiska överväganden.
Vägverket bör enligt regeringen föra det allmännas talan i
mål om återkallelse av tillstånd till linjetrafik som berör
flera län. När det däremot gäller återkallelse av tillstånd till
linjetrafik som berör endast ett län bör -- framhåller
regeringen -- länsstyrelsen föra det allmännas talan i mål
därom. Länsstyrelsen är nämligen den myndighet som meddelat
tillstånd till trafiken i fråga.
Grunder för återkallelse av trafiktillstånd avser -- vill
utskottet tillfoga -- endast tillståndshavarens olämplighet i
vissa i yrkestrafiklagen klart angivna avseenden. I fall som
t.ex. gäller återkallelse av tillstånd till linjetrafik i ett
eller flera län finns det sålunda inget utrymme för
trafikpolitiska överväganden av det slag som ligger till grund
för bedömningar om tillstånd till sådan linjetrafik.
4 Utskottets ställningstagande
Utskottet finner det vara en riktig tanke att det allmänna,
företrätt av länsstyrelsen eller, i vissa fall, Vägverket, ges
ställning som part i yrkestrafikmål hos allmänna
förvaltningsdomstolar i enlighet med regeringens förslag.
Som framhålls i propositionen ges härigenom även det allmänna
rätt att överklaga till en högre domstolsinstans. Dessutom
medför en sådan ny ordning på yrkestrafikområdet förbättrade
förutsättningar för utbildandet av en enhetlig praxis och
vägledande prejudikat. Utskottet tillstyrker med det sagda
regeringens förslag.
Yrkestrafiklagstiftningen i nu aktuella delar är svår att
överblicka. Utskottet har därför med tillfredsställelse noterat
det utredningsuppdrag som regeringen upplyser om i
propositionen. Enligt uppdraget skall 1995 års
yrkestrafikutredning (dir. 1994:109) se över
yrkestrafiklagstiftningen och övrig författningsreglering för
yrkestrafiken. I samband därmed skall utredningen utarbeta
förslag till en ny sammanhållen författningsstruktur inom
yrkestrafikområdet.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande partsställningen i mål enligt
yrkestrafiklagen
att riksdagen antar det genom propositionen framlagda
förslaget till lag om ändring i yrkestrafiklagen (1988:263).
Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en
bordläggning.
Stockholm den 30 maj 1995
På trafikutskottets vägnar
Monica Öhman
I beslutet har deltagit: Monica Öhman (s), Wiggo Komstedt
(m), Håkan Strömberg (s), Bo Nilsson (s), Jarl Lander (s),
Ulrica Messing (s), Sivert Carlsson (c), Krister Örnfjäder (s),
Tom Heyman (m), Hans Stenberg (s), Karl-Erik Persson (v), Monica
Green (s), Birgitta Wistrand (m), Elisa Abascal Reyes (mp),
Lena Sandlin (s), Ulla Löfgren (m) och Lennart Fremling (fp).
Propositionens lagförslag
Bilaga
Förslag till lag om ändring i yrkestrafiklagen (1988:263)