I detta betänkande behandlas
dels proposition 1994/95:48 om tillämpningen av Europeiska
gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler, m.m.,
dels en motion som har väckts med anledning av
propositionen.
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att föra över
vissa bestämmelser -- utan någon ändring i sak -- från den s.k.
EES-lagen till en ny lag om tillämpningen av Europeiska
gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler.
I en reservation (m, c, fp, kds) föreslås ett tillkännagivande
till regeringen med krav på förslag till ändring av lagen; den
begärda ändringen går ut på att svensk domstol skall pröva
användandet av tvångsåtgärder innan en av EU-kommissionen
beslutad undersökning i ett konkurrensärende genomförs i ett
svenskt företag.
Propositionen
I proposition 1994/95:48 föreslås att riksdagen antar
regeringens förslag till
1. lag om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas
konkurrens- och statsstödsregler,
2. lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20).
Lagförslagen, som har granskats av Lagrådet, återges i bilaga.
Motionen
Den motion som har väckts med anledning av propositionen är
1994/95:N5 av Kjell Ericsson (c) vari yrkas att riksdagen
begär att regeringen återkommer med ett omarbetat lagförslag, så
att det finns ett krav på prövning i Stockholms tingsrätt när
EU-kommissionen vill göra undersökning med tvångsåtgärder hos
företag verksamma i Sverige vid misstanke om överträdelse av
artiklarna 85 eller 86.
Utskottet
Propositionen
I lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt
samarbetsområde (EES), EES-lagen, finns vissa bestämmelser på
konkurrens- och statsstödsområdena. I proposition 1994/95:19 om
Sveriges medlemskap i Europeiska unionen föreslås att EES-lagen
skall upphävas i samband med Sveriges inträde i EU. Flertalet av
de nämnda reglerna är nödvändiga också vid ett svenskt
medlemskap i EU. I den nu aktuella propositionen 1994/95:48
framläggs förslag om att bestämmelserna på konkurrens- och
statsstödsområdena överförs till en ny lag.
Bestämmelserna i den föreslagna lagen är i sak desamma som de
som är intagna i EES-lagen. De skillnader som finns är
motiverade bl.a. av att medlemskapet innebär att ESA:s (EFTA
Surveillance Authority) övervakande funktion övertas av
EU-kommissionen och att flera frågor är reglerade genom
EG-rätten och därför inte bör föranleda nationell lagstiftning.
Lagen föreslås innehålla regler om konkurrensmyndighetens
befogenheter vid genomförande av undersökningar på begäran av
kommissionen och om skyldighet för kommuner och landsting att
upplysa om stöd som kan bli föremål för kommissionens prövning,
dvs. stöd som kan snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa
företag eller viss produktion. Föreskrifter om upphävande av
kommuns eller landstings beslut om att lämna stöd tas också in i
lagen.
Enligt den svenska konkurrenslagen (1993:20) krävs
domstolsprövning innan Konkurrensverket får genomföra
undersökningar med tvångsåtgärder hos företag. För
undersökningar som konkurrensmyndigheten skall göra på begäran
av kommissionen uppställs inte något krav på sådan prövning av
domstol enligt regeringens förslag. I propositionen nämns att
Sveriges Industriförbund -- under ärendets beredning -- framfört
uppfattningen att bestämmelserna om undersökningar hos företag
bör utformas så att de blir parallella med vad som gäller enligt
konkurrenslagen. Enligt vad som sägs i propositionen är
förbundets viktigaste krav att domstolsprövning skall ske innan
en undersökning genomförs.
Regeringen hänvisar till att något sådant krav inte uppställs
i EES-lagen och att kronofogdemyndigheten -- genom en lagändring
som trädde i kraft den 1 juli 1994 -- inte skall underrätta ett
företag i förväg om att en undersökning begärts. Regeringen
finner inte att EU-medlemskapet ger anledning till någon annan
bedömning vare sig av frågan om kronofogdemyndighetens
handläggning eller av frågan om domstolsprövning.
Motionen
I motion 1994/95:N5 (c) anförs att den föreslagna ordningen
innebär att kommissionen inte behöver vända sig till svensk
domstol för beslut innan den vidtar en undersökning trots att en
svensk domstolsprövning inte skulle strida mot EG-rätten. En
sådan prövning bör, enligt motionären, införas av två skäl: dels
för att en prövning i svensk domstol ökar rättssäkerheten för de
företag hos vilka undersökningar med tvångsåtgärder kan komma
att göras, dels för att nationell bestämmanderätt på områden som
är väsentliga för företag i Sverige skall bibehållas.
Motionären erinrar om att det enligt den svenska
konkurrenslagen, som redan nämnts, krävs domstolsprövning innan
Konkurrensverket får genomföra undersökningar med tvångsåtgärder
hos företag. Kraven bör enligt motionären inte sättas lägre vid
misstänkt överträdelse av artiklarna 85 eller 86 i Romfördraget.
I motionen åberopas ett rättsfall i EG-domstolen, det s.k.
Hoechst-fallet. Enligt detta kan en nationell domstol inte
motsätta sig kommissionens bedömning av behovet av en
undersökning, men domstolen kan pröva om de tvångsmässiga
åtgärderna är godtyckliga eller för långtgående. Domstolen kan
t.ex. granska om tvångsåtgärder verkligen behövs för att uppnå
målet med undersökningen, sägs det i motionen.
Motionären nämner att Konkurrensverket och
kronofogdemyndigheten, som skall vara kommissionen behjälpliga
vid undersökningar, skall göra en bedömning av att godtycke och
maktmissbruk inte sker vid myndighetsutövning. En
domstolsprövning skulle emellertid innebära att en undersökning
dels bedöms i förväg, dels prövas av en objektiv instans,
understryker motionären. Han föreslår därför att riksdagen skall
begära att regeringen återkommer med ett omarbetat lagförslag,
som innehåller krav på prövning i Stockholms tingsrätt när
EU-kommissionen vid misstanke om överträdelse av artiklarna 85
eller 86 i Romfördraget vill göra undersökningar med
tvångsåtgärder hos företag verksamma i Sverige.
Tidigare behandling av frågan
Romfördragets konkurrensregler återfinns i artiklarna 85 och
86. Artikel 85.1 förbjuder sådana avtal mellan företag som
begränsar konkurrensen inom den gemensamma marknaden. Artikel 86
förbjuder missbruk av dominerande ställning på den gemensamma
marknaden eller en väsentlig del av denna. I båda fallen gäller
att åtgärden skall påverka handeln mellan medlemsländerna för
att ingripande skall kunna ske med stöd av konkurrensreglerna.
Vidare finns regler om förvärvskontroll för att förhindra
företagskoncentrationer som skadar konkurrensen.
När kommissionen beslutat om en undersökning i enlighet med
EG-rättens konkurrensregler, är Konkurrensverket enligt
EG-rätten, liksom enligt EES-lagen, skyldigt att bistå
kommissionen. Konkurrensverket har då rätt att få handräckning
av kronofogdemyndigheten. Denna får emellertid inte underrätta
företaget innan verkställighet sker.
Sistnämnda föreskrift infördes, som tidigare beskrivits, med
verkan från den 1 juli 1994 (prop. 1993/94:211, bet. NU24). I
den proposition som låg till grund för detta beslut lämnades en
utförlig redovisning av EES-avtalets och det s.k.
övervakningsavtalets regler om undersökningar hos företag i
konkurrensärenden. Dessa regler har direkta motsvarigheter i EG
genom av rådet antagna förordningar. I propositionen hänvisades
till det i motionen nämnda Hoechst-fallet, som anses vara det
mest centrala när det gäller tillämpningen av förordningens
artikel om företagsundersökningar. I rättsfallet slås fast att
varje land skall ha regler som anger de villkor under vilka
EU-kommissionen kan få hjälp av de nationella myndigheterna.
Dessa regler skall vara sådana att åtgärderna blir effektiva.
Samtidigt skall reglerna uppfylla den allmänna rättsprincipen
att alla skall vara skyddade mot godtyckliga och
oproportionerliga ingrepp av offentliga myndigheter. Det
ankommer på de nationella myndigheterna att kontrollera detta
samt att se till att nationella regler i detta avseende iakttas
vid genomförandet av åtgärden.
I nämnda proposition hänvisades vidare till förarbetena till
EES-lagen, där det sägs att ett tvångsmedel inte får tillgripas
om samma resultat kan uppnås på frivillig väg eller med
lindrigare tvångsmedel. I propositionen togs till särskild
behandling upp frågan om de allmänna rättsprinciper om skydd för
företag som kommit till uttryck i EG-domstolens praxis skulle
införas i svensk rätt genom särskilda lagregler. Enligt den
bedömning som regeringen då gjorde är svensk rätts regler om
ansvar för felaktig myndighetsutövning och om allmänna principer
för tvångsmedelsanvändning tillräckliga i detta avseende. Det
noterades också att EG-domstolens praxis redan utgör en del av
svensk rätt. Några särskilda lagregler ansågs därför inte
erforderliga.
I Hoechst-domen har det gjorts en genomgång av vilka regler
som gäller i olika EU-länder beträffande den nationella
prövningen av undersökningar i företag. Av denna framgår att i
Danmark, Frankrike, Italien, Storbritannien och Tyskland måste
den verkställande myndigheten ha tillstånd av domstol för att få
tillgripa tvångsåtgärder.
Utskottets ställningstagande
Regler om tillämpningen av EG:s konkurrens- och
statsstödsregler är nödvändiga för att en effektiv
konkurrensövervakning skall kunna ske och för att Sverige skall
fullgöra sina åtaganden gentemot EU. Någon oklarhet om vad som
gäller i detta hänseende efter Sveriges inträde i EU får enligt
utskottets uppfattning inte råda. Utskottet tillstyrker därför
regeringens förslag om en ny lag beträffande tillämpningen av
EG:s konkurrens- och statsstödsregler.
Ikraftträdandet av denna lag är beroende av när förslaget till
lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen
(anslutningslagen) träder i kraft. Denna avses bli gällande
fr.o.m. den 1 januari 1995. Med hänsyn dock till att det är
oklart när ratificeringen av det s.k. anslutningsfördraget är
helt avslutad kommer, enligt vad utskottet erfarit,
konstitutionsutskottet (bet. 1994/95:KU17) att föreslå att
anslutningslagen skall träda i kraft den dag regeringen
bestämmer. Näringsutskottet förordar att den här aktuella lagen
träder i kraft samtidigt med anslutningslagen.
Då det så gäller den framtida utformningen av lagen, har i
motion 1994/95:N5 (c) -- som redovisats -- framförts förslag om
att den skulle ändras med syfte att en domstolsprövning skall
ske innan en av EU-kommissionen begärd undersökning får
genomföras i ett svenskt företag. Utskottet anser att den
strävan efter ökad rättssäkerhet för de svenska företagen som
motionen ger uttryck åt är lovvärd. Det skall emellertid noteras
att två olika regeringar har prövat frågan om hur undersökningar
i svenska företag vid de aktuella konkurrensärendena skall gå
till. Därvid har regeringarna kommit fram till att
kronofogdemyndigheten bör svara för handräckningen och att en
sådan domstolsprövning som nu aktualiseras i motionen inte är
erforderlig. Regeringarnas bedömning har varit att de gällande
svenska reglerna om myndighetsutövning och
tvångsmedelsanvändning är utformade så att de tillförsäkrar
bl.a. företag ett skydd mot godtyckliga och oproportionerliga
ingrepp. De principer som kommit till uttryck i det åberopade
domslutet i EG-domstolen är redan en del av svensk rätt och
skall därför tillämpas av de berörda svenska myndigheterna. Mot
denna bakgrund är, menar utskottet, skyddet för de svenska
företagens rättssäkerhet fullt tillräckligt.
Utskottet vill vidare framhålla att en eventuell
domstolsprövning måste ske innan undersökningen i ett företag
äger rum och utan att domstolen vet om det kommer att behövas
några tvångsåtgärder. Domstolen kan vidare inte inhämta
företagets syn på saken, varför bedömningen kan grundas endast
på kommissionens och Konkurrensverkets uppgifter. Dessa
omständigheter gör att en domstolsprövning, enligt utskottets
uppfattning, inte torde vara meningsfull utan endast föranleda
ökad administrativ hantering.
Med hänvisning till vad som nu anförts avstyrker utskottet den
aktuella motionen.
I propositionen föreslås vidare att 5 § konkurrenslagen skall
upphävas. Skälet till detta är att paragrafen innehåller
hänvisningar till EES-lagen samt till CECA-lagen (1972:762),
vilka enligt förslag i proposition 1994/95:19 om Sveriges
medlemskap i Europeiska unionen skall upphävas. Utskottet
tillstyrker förslaget. Även denna lagändring bör träda i kraft
samtidigt med anslutningslagen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande lagförslagen
att riksdagen antar de i proposition 1994/95:48 framlagda
förslagen till
a) lag om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas
konkurrens- och statsstödsregler, dock med den ändringen av
ikraftträdandebestämmelsen att orden "den 1 januari 1995" skall
bytas ut mot orden "samtidigt med lagen (1994:000) med anledning
av Sveriges anslutning till Europeiska unionen",
b) lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20), dock med den
ändringen att orden "vid utgången av år 1994" skall bytas ut mot
orden "den dag lagen (1994:000) med anledning av Sveriges
anslutning till Europeiska unionen träder i kraft",
I beslutet har deltagit: Birgitta Johansson (s), Hadar
Cars (fp), Bo Finnkvist (s), Per Westerberg (m), Mats Lindberg
(s), Karin Falkmer (m), Bo Bernhardsson (s), Kjell Ericsson (c),
Sylvia Lindgren (s), Mikael Odenberg (m), Barbro Andersson (s),
Lennart Beijer (v), Chris Heister (m), Eva Goës (mp), Göran
Hägglund (kds), Dag Ericson (s) och Laila Bäck (s).
Reservation
Domstolsprövning (mom. 2)
Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m), Karin Falkmer (m), Kjell
Ericsson (c), Mikael Odenberg (m), Chris Heister (m) och Göran
Hägglund (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som
börjar med "Då det" och slutar med "aktuella motionen" bort ha
följande lydelse:
Enligt utskottets uppfattning är det angeläget att de svenska
företagen åtnjuter en hög grad av rättssäkerhet på olika
områden. Detta gäller inte minst på konkurrensområdet, där de
nya reglerna innebär att påföljderna kan bli mycket kännbara.
Dessa förhållanden gör att ingripanden mot företag, på det sätt
som betonas i motion 1994/95:N5 (c), måste omgärdas av regler
som tillförsäkrar företagen ett effektivt skydd mot åtgärder som
är godtyckliga eller alltför långtgående.
Av domen i Hoechst-fallet framgår att det är fullt förenligt
med EG-rätten att i den nationella rätten föreskriva att en
undersökning som begärts av EU-kommissionen skall prövas i
domstol innan den verkställs. En sådan ordning gäller också i
flera länder inom EU, nämligen Danmark, Frankrike, Italien,
Tyskland och Storbritannien. Dessa länder tillhör Sveriges
ledande handelspartner, och ett stort antal svenska företag har
dotterföretag eller filialer i dessa länder. På motsvarande sätt
är företag från de nämnda länderna representerade i Sverige.
Utskottet anser att det bör vara en strävan att företagen så
långt som möjligt skall mötas av likartade regler och villkor i
olika länder. Detta underlättar verksamheten eftersom särskilda
anpassningar till nationella förhållanden undviks. Härigenom
ökar också förutsättningarna för företagen att förutse hur
myndigheter och domstolar skall agera, och därmed förstärks
rättssäkerheten.
Mot den nu beskrivna bakgrunden är det utskottets uppfattning
att den föreslagna lagen om tillämpningen av EG:s konkurrens-
och statsstödsregler bör ändras så att undersökningar i svenska
företag som EU-kommissionen beslutar om i konkurrensärenden
skall prövas i domstol innan de kan verkställas. Genom en
behandling i domstol garanteras företagen att en oberoende
instans tar ställning till om tvångsåtgärder är motiverade.
Eftersom undersökningar som Konkurrensverket begär enligt
konkurrenslagen skall beslutas av Stockholms tingsrätt är det
lämpligt att undersökningar beslutade av EU-kommissionen prövas
i samma instans. Det får ankomma på regeringen att skyndsamt
återkomma med förslag till lagändring i enlighet med vad som nu
anförts. Med det sagda tillstyrker utskottet den aktuella
motionen.
dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha
följande lydelse:
2. beträffande domstolsprövning
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:N5 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Regeringens lagförslag
Bilaga
1 Förslag till lag om tillämpningen av Europeiska
gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler
2 Förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20)