I detta betänkande behandlas
dels proposition 1994/95:100 bilaga 8
(Finansdepartementet) littera D (vissa centrala myndigheter)
punkt 3, littera F (Bankstödsnämnden och åtgärder för att stärka
det finansiella systemet) och littera I (övriga ändamål)
punkt 6,
dels -- helt eller delvis -- 18 motioner från allmänna
motionstiden.
Skatteutskottet har avgivit yttrande (1994/95:SkU5y) i ärendet
(se bilaga).
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag när det gäller
anslag till Finansinspektionen och Bankstödsnämnden. Motioner
med krav på bankgarantiavgift avstyrks av utskottet, eftersom en
sådan avgift kan förväntas dels avskräcka nyetableringar på
bankmarknaden, dels få betalas av bankkunderna. Utskottet
förordar att återvinning av bankstödet i stället skall ske genom
avyttring av Nordbanken samt av de tillgångar som förvaltas av
Securum och Retriva. I tre reservationer (fp, kds; c; v) begärs
att regeringen skall återkomma med förslag till olika
utformningar av en bankgarantiavgift.
Något nytt initiativ av riksdagen beträffande den förestående
försäljningen av Nordbanken är enligt utskottets uppfattning
inte erforderligt. Vikten av en sådan privatisering betonas i en
reservation (m, fp, kds), där statens dubbla roller som
lagstiftare och ägare kritiseras. I två andra reservationer
förordas en stegvis försäljning av Nordbanken (c) resp. att
Nordbanken skall vara kvar i statens ägo (v, mp).
Utskottet avstyrker även motionsförslag om att Nordbanken
skall användas för att påverka konkurrensen på bankmarknaden.
Härvid hänvisas till de generella åtgärder för att främja
konkurrensen som redan har vidtagits och till att regeringen har
aviserat om ytterligare åtgärder. Vidare anför utskottet att det
ankommer på Nordbankens styrelse och ledning att svara för den
närmare utformningen av bankens verksamhet. I en reservation (v,
mp) förordas att Nordbanken skall ges i uppdrag att aktivt
konkurrera med räntevillkor och kreditgivning.
Mot bakgrund av att regeringen planerar att tillsätta en
utredning om bankkrisen och att Finansinspektionen vidtagit en
rad åtgärder på området avstyrker utskottet även motioner om
styrelsens ansvar, vårdslös kreditgivning och bankernas
internkontroll. Krav på förändringar av reglerna för bankernas
förlustavdrag avvisas med hänvisning till att bankerna bör ha
samma regler som övriga företag och att det ankommer på
Finansinspektionen att ge föreskrifter om hur bankerna skall
värdera sina tillgångar.
Propositionen
I proposition 1994/95:100 bilaga 8 (Finansdepartementet)
framlägger regeringen förslag om anslag m.m. under sjunde
huvudtiteln för budgetåret 1995/96. Under här angivna rubriker
föreslås följande:
D 3. Finansinspektionen (s. 92)
att riksdagen till Finansinspektionen för budgetåret 1995/96
anvisar ett ramanslag på 150 463 000 kr.
F. Bankstödsnämnden och åtgärder för att stärka det
finansiella systemet (s. 126)
att riksdagen godkänner inriktningen av de besparingsåtgärder
inom området Bankstödsnämnden och åtgärder för att stärka det
finansiella systemet för budgetåren 1997 och 1998 som regeringen
förordat i avsnittet Inledning.
F 1. Bankstödsnämnden (s. 133)
att riksdagen
1. godkänner att den övergripande målsättningen för
verksamheten inom Bankstödsnämndens ansvarsområde skall vara i
enlighet med vad regeringen förordar i avsnittet Slutsatser,
2. till Bankstödsnämnden för budgetåret 1995/96 anvisar ett
ramanslag på 16 500 000 kr.
F 2. Åtgärder för att stärka det finansiella systemet
(s. 136)
att riksdagen till Åtgärder för att stärka det finansiella
systemet för budgetåret 1995/96 anvisar ett förslagsanslag på
1 000 kr.
I 6. Statliga ägarinsatser m.m. i Nordbanken (s. 150)
att riksdagen till Statliga ägarinsatser m.m. i Nordbanken för
budgetåret 1995/96 anvisar ett förslagsanslag på 1 000 kr.
Motionerna
De motioner som behandlas här är följande:
1994/95:Fi208 av Lena Klevenås (s) såvitt gäller yrkandena att
riksdagen
2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av ett system med normränta och buffertfond
att användas i samband med lån i hypoteksinstitut,
3. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att inte sälja Nordbanken,
4. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att använda Nordbanken till att få ned räntan,
5. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att i Nordbankens regi inrätta en räntefri
sparlåneverksamhet.
1994/95:Fi211 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) såvitt gäller
yrkandet (18) att riksdagen hos regeringen begär förslag om
bankgarantiavgift i avvaktan på ikraftträdande av en
insättarförsäkring enligt vad som anförts i motionen.
1994/95:Fi216 av Alf Svensson m.fl. (kds) såvitt gäller
yrkandet (16) att riksdagen i enlighet med vad i motionen
anförts beslutar om bankavgift.
1994/95:Fi219 av Olof Johansson m.fl. (c) såvitt gäller
yrkandena att riksdagen
20. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om försäljning av Nordbanken,
21. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om införande av en återbetalningsplan i form av en
bankavgift.
1994/95:N202 av Birger Schlaug m.fl. (mp) såvitt gäller
yrkandet (8) att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om behovet av bankkrediter till
löpande verksamheter.
1994/95:N206 av Ola Karlsson (m) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
förändringar i banklagstiftningen.
1994/95:N208 av Bengt Kronblad m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om ett samlat grepp över internkontrollen inom
banker m.fl. finansinstitut.
1994/95:N210 av Birger Schlaug och Eva Goës (båda mp) vari
yrkas att riksdagen
1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Nordbanken bör förbli i statlig ägo,
2. beslutar att ägardirektiv till Nordbanken skall vara att
verka för lågt räntegap och låg ränta.
1994/95:N226 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att
riksdagen
1. hos regeringen begär förslag om hur stor del som kan
inbetalas till statskassan av de vinster bankerna haft genom
statens garanti,
2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en utredning om bankernas förlustavdrag på
fastigheter,
3. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om användandet av Nordbanken i konkurrenshöjande syfte.
1994/95:N227 av Birgitta Hambraeus m.fl. (c) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om återvinning av bankförluster.
1994/95:N248 av Roland Larsson (c) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om återkrav av bankstödet och försäljning av Nordbanken samt om
förändring av bankstrukturen.
1994/95:N257 av Hans Karlsson m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om insättargaranti för bankkunder.
1994/95:N272 av Gudrun Schyman m.fl. (v) såvitt gäller
yrkandet (7) att riksdagen hos regeringen begär att det
tillsätts en utredning om Nordbankens kreditgivning enligt vad
som anförts i motionen.
1994/95:N273 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) såvitt gäller
yrkandet (4) att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att öka konkurrensen i
banksektorn.
1994/95:N275 av Gudrun Schyman m.fl. (v) såvitt gäller
yrkandet (6) att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om kapitalförsörjningen.
1994/95:N278 av Hans Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
utredning om kunskapskrav.
1994/95:N295 av Bengt Silfverstrand och Bo Nilsson (båda s)
vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om bankernas ansvar och
återvinnande av skattemedel.
1994/95:N296 av Dan Ericsson (kds) vari yrkas att riksdagen
1. hos regeringen begär förslag till skärpt lagstiftning
gentemot oförsvarlig långivning,
2. hos regeringen begär förslag till skärpt lagstiftning om
bevarande av underlagsmaterial vid beslut om långivning.
Utskottet
Bakgrund om den finansiella krisen
Inledning
Under de senaste åren har Sveriges finansiella system
genomgått en allvarlig kris. Beskrivningar av krisens bakgrund
och förlopp har lämnats i flera olika sammanhang. Den
förutvarande regeringen har i propositioner och i särskilda
skrivelser till riksdagen redogjort för kreditmarknadens
utveckling, för hur olika banker påverkats av krisen och för de
åtgärder som vidtagits för att stärka det finansiella systemet
(prop. 1992/93:135, skr. 1993/94:61, prop. 1993/94:100 bil. 8,
skr. 1993/94:238). Statliga utredare samt fristående forskare
och skribenter har också publicerat rapporter om finanskrisen.
Även i årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 1 och 8)
samt i 1995 års långtidsutredning (SOU 1995:4) behandlas dessa
frågor. Vidare har Finansdepartementet nyligen gett ut skriften
Ut ur krisen, som innehåller en redovisning av 1990-talets
finanskris och regeringens bankpolitik. Mot denna bakgrund
begränsar sig utskottet här till att lämna en översiktlig
beskrivning av krisen och de åtgärder som vidtagits.
Fram till mitten av 1980-talet var de svenska kredit- och
valutamarknaderna föremål för omfattande regleringar. De
avregleringar som därefter genomfördes sammanföll med en
långvarig internationell högkonjunktur under vilken Sverige hade
högre inflation och räntenivå än flertalet jämförbara länder.
Realräntan var under flera år negativ, och i förening med
skattesystemets avdragsmöjligheter stimulerades en kraftig
expansion av kreditgivningen. Hushållens sparkvot sjönk
betydligt, och konsumtionen var under åren 1988 och 1989 ca 5 %
högre än de disponibla inkomsterna. Kreditinstitutens utlåning
uppgick år 1985 till knappt 80 % av bruttonationalprodukten för
att år 1990 ha ökat till 140 %, vilket motsvarade en ökning med
ca 950 miljarder kronor. En betydande del av utlåningen gick
till fastighetssektorn i storstadsregionerna. Priserna på
kommersiella lokaler i Stockholmsområdet mer än fördubblades
under andra hälften av 1980-talet. Utlåningen baserades i stor
utsträckning på förväntningar om fortsatt stigande priser och
inte på den avkastning som fastigheterna gav.
Då de sista delarna av valutaregleringen avskaffades år 1989
dämpades prisuppgången på inhemska fastigheter eftersom
fastighetsbolag och institutioner i ökad utsträckning köpte
fastigheter utomlands. Under år 1990 började priserna definitivt
att vända nedåt. Prisfallet förstärktes av ökade drift- och
kapitalkostnader till följd av skattereformen i kombination med
stigande realräntor i takt med att inflationen dämpades.
Samtidigt drabbades Sverige av en djup lågkonjunktur, vilket
dels minskade efterfrågan på lokaler ytterligare, dels
försämrade låntagarnas betalningsförmåga. Nedgången i ekonomin
var resultatet av en rad faktorer såväl inom landet som
utomlands. De höjda räntorna i Tyskland till följd av
återföreningen fick särskilt stor betydelse. De stigande
räntorna förvärrade den finanskris som utlösts av de fallande
fastighetspriserna. Priserna mer än halverades på kommersiella
lokaler i t.ex. Stockholm.
Bankernas stora exponering mot fastighetssektorn ledde till
omfattande kreditförluster då fastighetsvärdena sjönk. De
sammanlagda förlusterna under åren 1990 till 1993 beräknas till
ca 200 miljarder kronor. Fram till år 1990 hade
kreditförlusterna i moderbankerna under en följd av år legat
under 0,5 % av utlåningen, men ökade sedan snabbt för att åren
1992 och 1993 uppgå till ca 7 % av utlåningen. Förlusterna
varierade dock kraftigt mellan bankerna. Nordbanken, inkl. Gota
Bank, och Sparbanken Sverige svarade för ungefär två tredjedelar
av de totala kreditförlusterna. För bankväsendet som helhet
avser ungefär hälften av förlusterna fastighetsrelaterade
krediter. Förlusterna urholkade kapitalbasen, och vid utgången
av år 1992 hade flertalet banker en kapitaltäckningsgrad som
endast med några tiondelar översteg det lagstadgade kravet på
8 %. Under åren 1991 till 1993 redovisade bankerna negativa
rörelseresultat efter kreditförluster på sammanlagt ca 70
miljarder kronor.
Statsmakternas åtgärder
Under hösten 1992 gjordes bedömningen att kreditförlusterna
hotade att leda till allvarliga störningar i betalningssystemet
och kreditförsörjningen. Staten utfärdade då en garanti med
innebörd att banker och vissa andra kreditinstitut skulle kunna
fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Garantin innebär
därigenom ett skydd för insättare och andra långivare till
instituten. Alla förpliktelser utom riskkapital i form av
aktiekapital och eviga förlagslån omfattas av garantin (prop.
1992/93:135, bet. NU16). I samband med beslutet om den generella
garantin bemyndigade riksdagen regeringen att vidta de åtgärder
i form av t.ex. garantier, lån och kapitaltillskott som
erfordras för att vidmakthålla eller stärka kapitalbasen i
berörda kreditinstitut. Regeringen bemyndigades vidare att
rekonstruera eller avveckla institut samt att besluta om
avveckling av statligt ägande som kan uppkomma i samband med att
åtgärder vidtas för att stärka det finansiella systemet. Vidare
bemyndigades regeringen att inrätta Bankstödsnämnden med uppgift
bl.a. att bereda frågor om statligt stöd.
Med utgångspunkt från riksdagens bemyndigande har regeringen
och Bankstödsnämnden beslutat om statliga stödåtgärder i form av
direkta stöd och garantier till olika institut på sammanlagt
88 miljarder kronor. Av dessa har 65 miljarder kronor betalats
ut till instituten. Nordbanken inkl. Securum har erhållit
40 miljarder kronor och Gota Bank inkl. Retriva 24 miljarder
kronor. Som ett led i de rekonstruktioner som bedömts vara
nödvändiga beträffande Nordbanken och Gota Bank har staten
övertagit samtliga aktier i dessa banker. Statens ägarfunktion i
numera sammanslagna Nordbanken/Gota Bank samt i Securum och
Retriva utövas av Bankstödsnämnden.
Utöver nu nämnda företag har sparbanksstiftelserna, som är
huvudägare till Sparbanken Sverige, erhållit statligt stöd i
form av räntesubventioner på 1 miljard kronor. Vidare har staten
garanterat lån på 6,8 miljarder kronor. För detta erlägger
stiftelserna en garantiavgift. Sparbanken Sverige genomförde
under år 1994 en nyemission vilken tillförde banken
2,2 miljarder kronor.
Även i förhållande till Föreningsbanken har staten utfärdat en
garanti. Denna uppgår till 2,5 miljarder kronor och utgör ett
skydd för bankens kapitaltäckning. Även Föreningsbanken betalar
en garantiavgift. Föreningsbanken genomförde under hösten 1993
en nyemission. Utfallet blev att aktier tecknades för
3,4 miljarder kronor.
Nyemissioner har också genomförts i Svenska Handelsbanken,
Skandinaviska Enskilda Banken och Östgöta Enskilda Bank, varvid
ägarna tillskjutit 2,7 miljarder kronor, 5,3 miljarder kronor
resp. 270 miljoner kronor.
De kreditförluster som uppkommit i bankerna har i viss
utsträckning samband med ekonomisk brottslighet. I riktlinjerna
för bankstödet angavs att stödet inte omfattar förpliktelser som
uppkommit på ett lagstridigt sätt eller är oförenliga med en
sund bankverksamhet. I syfte att utreda om brott begåtts inom
den finansiella sektorn bildades i början av år 1993 en
samarbetsgrupp med representanter för Riksåklagarämbetet,
Rikspolisstyrelsen och Finansinspektionen. Ett stort antal
kreditärenden har överlämnats till åklagare för ytterligare
utredning. Riksdagen har beslutat om särskilda tillskott av
resurser till arbetet mot ekonomisk brottslighet. Regeringen
avser enligt uppgift att under våren 1995 presentera en samlad
strategi för samhällets åtgärder på detta område.
Bankstödsnämnden m.m.
I budgetpropositionen (bil. 8 s. 133) anförs att
återhämtningen i den finansiella sektorn har gått snabbare än
vad som kunnat förutses och att läget för närvarande synes
stabilt.
Det övergripande målet för Bankstödsnämndens verksamhet är att
genom stödåtgärder till banker och vissa andra kreditinstitut
verka för att stabiliteten i betalningssystemet garanteras och
att kreditförsörjningen tryggas. Eftersom perioden med aktiva
stödinsatser bedöms vara passerad bör nämndens verksamhet nu,
enligt regeringen, inriktas på att sköta ägarfrågorna i
Nordbanken, Securum och Retriva på ett sådant sätt att så mycket
som möjligt av det stöd som utbetalats kan återvinnas.
Nämndens förvaltningskostnader skall täckas genom årliga
avgifter från berörda institut. Till följd av verksamhetens
minskade omfattning och de generella sparkraven när det gäller
statlig konsumtion föreslår regeringen ett reducerat anslag till
nämnden för det kommande budgetåret, nämligen 16,5 miljoner
kronor. Även för budgetåren 1997 och 1998 föreslås besparingar
på det aktuella anslaget med 0,4 miljoner kronor per år.
Anslaget Åtgärder för att stärka det finansiella systemet
belastas med kostnaderna för bankstödet samt med de kostnader
som kan uppstå till följd av att staten måste infria
garantiåtaganden gentemot Statens
Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB. Även inkomster i form av
garantiavgifter m.m. bokförs på anslaget. Eftersom det inte nu
går att bedöma belastningen på anslaget föreslås ett formellt
belopp på 1 000 kr.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag när det gäller
den övergripande målsättningen för Bankstödsnämndens verksamhet,
anslaget till nämnden för det kommande budgetåret, inriktningen
av de framtida besparingarna samt anslaget till åtgärder för att
stärka det finansiella systemet.
Bankgarantiavgift
I flera motioner framförs förslag om någon form av
bankgarantiavgift eller bankskatt.
I motion 1994/95:Fi219 (c) betonas att staten bör tillse att
en betydande del av de direkta kostnaderna för bankstödet kan
återföras till statskassan. I princip borde alla institut inom
bank- och finanssektorn omfattas av en skyldighet att erlägga en
bankavgift. Enligt motionärerna bör avgiften inte understiga 1
miljard kronor, och den bör anpassas till strävan att åstadkomma
ett sänkt ränteläge och krympande räntemarginaler. Motionärerna
föreslår att regeringen ges i uppdrag att utreda hur
återbetalningsplanen närmare bör utformas.
I motion 1994/95:Fi211 (fp) begärs förslag om införande av en
bankgarantiavgift i avvaktan på ikraftträdandet av en
insättningsgaranti. Enligt motionärerna är en bankgarantiavgift
motiverad dels för att det är rimligt att statliga garantier
kostar pengar, dels för att detta är ett sätt att återvinna en
del av bankstödet. Regeringen har aviserat förslag om en
insättningsgaranti, men det är oklart när den kommer att
införas, sägs det i motionen.
Regeringen bör återkomma med förslag om hur stor del bankerna
kan betala in till statskassan av de vinster som de fått genom
statens garanti, anförs det i motion 1994/95:N226 (v). Till
statens kostnader på 65 miljarder kronor för bankkrisen måste
läggas de ökade kostnader som drabbat låntagare och de lägre
intäkter som kommit sparare till del genom de höga
räntemarginalerna, framhåller motionärerna. Enligt oberoende
bedömare har bankernas intäkter ökat med 65 miljarder kronor
till följd av räntemarginalerna, sägs det. Motionärerna anser
att en återföring av 1--3 miljarder kronor av dessa medel kan
göras under det närmaste budgetåret. Återbetalning borde ske
även från de banker som inte fått direkt penningstöd.
I motion 1994/95:Fi216 (kds) föreslås -- utan närmare
motivering -- att riksdagen skall besluta om en bankavgift som
ger staten intäkter på 1 miljard kronor.
Det är angeläget att så snabbt som möjligt återvinna de pengar
som staten slussat in i bankväsendet, sägs det i motion
1994/95:N257 (s). Samtidigt är det viktigt att förebygga nya
kriser. Motionärerna föreslår att regeringen därför ges i
uppdrag att skyndsamt utreda hur bankstödet kan återvinnas och
hur en insättningsgaranti skall utformas.
Det direkta ansvaret för bankkrisen faller i stor utsträckning
på bankernas styrelser och ledningar, understryks det i motion
1994/95:N295 (s). För att förankra den krispolitik som nu är
nödvändig måste regering och riksdag, enligt motionärerna,
förklara för svenska folket på vilket sätt de i bankerna insatta
skattemedlen kommer att återvinnas. Regeringen bör i en s.k.
vitbok på ett enkelt och lättfattligt sätt förklara bankkrisens
bakgrund samt klargöra hur ansvaret kommer att utkrävas från
berörda institut, menar motionärerna.
I motion 1994/95:N227 (c), slutligen, konstateras att statens
kostnader för bankkrisen är knutna till Nordbanken (inkl. Gota
Bank) och Sparbanken. Nordbanken har enligt motionärerna blivit
överkapitaliserad och kan sannolikt betala tillbaka
1--2 miljarder kronor per år tills det är lämpligt med en
försäljning. Även Sparbanken borde göra någon form av
återbetalning. I motionen föreslås vidare att de institut som
dragit nytta av statens garanti under perioden 1992--1994 skall
betala en garantiavgift om 0,25 % på kreditvolymen. Detta skulle
enligt motionärerna ge staten årliga intäkter på 5 miljarder
kronor per år.
Enligt de av riksdagen beslutade riktlinjerna skall bankstödet
utformas så att statens insatser så långt möjligt kan
återvinnas. En avgift skall tas ut för de garantier som lämnas.
Detta är reglerat i lagen (1993:765) om statligt stöd till
banker och andra kreditinstitut.
Under budgetåret 1993/94 inbetalades sammanlagt ca 295
miljoner kronor i garantiavgifter från Gota Bank (250 mkr),
Föreningsbanken (25 mkr) och Retriva (20 mkr). Hittills under
innevarande budgetår har 46 miljoner kronor betalats in från
Föreningsbanken och Retriva. Även Sparbanken Sverige kan komma
att betala avgift, men det är beroende av när de lån som staten
har garanterat kan lösas.
Samtliga institut som omfattas av den generella statliga
garantin, 115 stycken, betalar avgifter för att täcka
Bankstödsnämndens förvaltningskostnader. Instituten betalar
avgift i förhållande till sin andel av den sammanlagda
balansomslutningen för alla institut.
Utskottet har vid flera tillfällen behandlat frågor om
återvinning av bankstödet. Våren 1994 avvisade riksdagen på
förslag av utskottet ett motionsyrkande om avgift för den
generella bankgarantin. Utskottet hänvisade bl.a. till att
grunderna för stödet inte bör ändras och till att ett
insättarskydd förbereddes (bet. 1993/94:NU18).
I december 1994 behandlade utskottet i ett yttrande till
finansutskottet (1994/95:NU3y) ett yrkande liknande det som
finns i motion 1994/95:Fi219 (c). Näringsutskottet instämde i
motionärernas uppfattning att staten bör eftersträva att
återvinna så mycket som möjligt av bankstödet. Däremot ansåg
utskottet inte att en begäran om en återbetalningsplan skulle ha
någon större effekt. I stället är det nödvändigt att regeringen
i budgetpropositionen eller i annat sammanhang för riksdagen
redovisar de åtgärder som vidtagits och som planeras för
återvinning av bankstödet, anförde utskottet. Finansutskottet
instämde i näringsutskottets uppfattning och avstyrkte motionen
(bet. 1994/95:FiU1). Riksdagen beslutade i enlighet med
utskottens förslag. En reservation (c) avgavs till stöd för
motionen. Även i en annan reservation (fp) redovisades förslag
om införande av en bankgarantiavgift. Motsvarande reservationer
har fogats till finansutskottets nyligen avgivna betänkande om
den ekonomiska politiken och budgetregleringen (bet.
1994/95:FiU10).
Redan i mitten av 1980-talet rekommenderade EG sina
medlemsländer att införa insättningsgarantier. EU antog våren
1994 ett direktiv om system för garanti för insättningar.
Medlemsländerna skall ha införlivat direktivet senast den 1 juli
1995. Genom direktivet kommer en viss harmonisering att ske av
de olika nationella systemen för insättarskydd. Direktivet
innebär att ett eller flera system för insättningsgarantier
skall finnas i varje land, att det skall vara obligatoriskt för
ett kreditinstitut som tar emot insättningar att ansluta sig
till ett garantisystem, att systemen skall uppfylla vissa
minimikrav och att vissa regler skall följas i samband med att
systemet tas i anspråk.
Förslag till ett svenskt system för insättningsgaranti, som
uppfyller kraven i EG-direktivet, har nyligen lagts fram av
Finansdepartementet i departementspromemorian Insättningsgaranti
(Ds 1995:3). Promemorian remissbehandlas för närvarande, och
regeringen har aviserat att en proposition skall presenteras för
riksdagen före sommaren 1995. Garantin avses träda i kraft
senast vid kommande årsskifte. Det nu presenterade förslaget
innebär att insättningar på konto upp till 20 000 ecu (ca
185 000 kr) per insättare och bank skall omfattas av garantin.
Bankerna skall svara för finansieringen genom avgifter på
0,15--0,35 % av den garanterade inlåningen. Avgiftsuttagen avses
upphöra då de fonderade medlen uppgår till 2,5 % av den totala
garanterade inlåningen, vilket för närvarande motsvarar ca
10 miljarder kronor.
Inledningsvis nämndes att Finansdepartementet nyligen
publicerat skriften Ut ur krisen, som bl.a. innehåller en
beskrivning av regeringens bankpolitik. Där sägs att politiken
är inriktad bl.a. på att staten skall få tillbaka så mycket som
möjligt av de stödpengar som betalades ut under bankkrisen och
att spararnas insättningar skall försäkras mot bankkonkurser.
Återvinning av bankstödet avses ske genom försäljning av
Nordbanken och av de tillgångar som övertagits av Securum och
Retriva. I skriften avvisas de förslag som väckts om att lägga
en extra skatt eller avgift på bankerna. Det anförs att den bara
skulle vältras över på kunderna i form av högre räntor.
Skatteutskottet har beretts tillfälle att yttra sig över de
här aktuella motionerna. I sitt yttrande (1994/95:SkU5y) anför
utskottet att återbetalningskraven inte bör drivas på ett sådant
sätt att syftena med bankstödet helt eller delvis förfelas. Med
en forcerad återbetalning finns det enligt skatteutskottets
uppfattning risk för att konkurrensförhållandena försämras och
att gapet mellan in- och utlåningsräntor ökar. Det finns också,
fortsätter utskottet, skäl att vara försiktig med åtgärder som
kan leda till ökad osäkerhet om framtidsutsikterna inom
bankväsendet. Skatteutskottet anser mot den angivna bakgrunden
att det inte nu bör införas särskilda skatter eller avgifter i
syfte att finansiera kostnaderna för bankkrisen. I en avvikande
mening (m) hävdas att riksdagen tydligare bör avvisa förslag om
införande av en särskild skatt eller avgift som inte kopplas
till ett motsvarande insättarskydd. I andra avvikande meningar
(c; fp; kds; v) förordas däremot olika former av bankskatter som
kan ge staten minst 1 miljard kronor i intäkter per år.
Enligt näringsutskottets bedömning är uttalandena i
budgetpropositionen, i skriften om regeringens bankpolitik och i
de olika motionerna uttryck för att det föreligger en bred
politisk enighet om att staten skall återvinna så mycket som
möjligt av det stöd som betalats ut till bankerna. Denna
inriktning fastställdes redan i samband med att den generella
bankgarantin infördes.
Utskottet anser i likhet med regeringen att återvinning av
bankstödet skall ske genom en effektiv och affärsmässig
förvaltning av de tillgångar som staten äger i form av
Nordbanken, Securum och Retriva. Avyttring av tillgångarna skall
ske när det sammantaget bästa möjliga utfallet för staten kan
erhållas. Det är enligt utskottets mening en uppgift för
regeringen och Bankstödsnämnden, och i vissa fall för ledningen
i resp. bolag, att avgöra den närmare tidpunkten och de exakta
villkoren för dessa försäljningar.
Då det gäller förslagen om någon form av bankgarantiavgift
eller bankskatt vill utskottet till en början framhålla att
bankerna kan förväntas täcka utgifterna för en sådan avgift på
samma sätt som de täcker andra kostnader som uppkommer i
rörelsen, nämligen genom att öka intäkterna från kunderna.
Avgiften skulle därmed komma att drabba de bankkunder, främst
privatpersoner och småföretag, som inte har tillgång till andra
alternativ för sin finansiering. Det skall vidare understrykas
att en bankavgift torde avskräcka inhemska och utländska
intressenter från att etablera sig på bankmarknaden, vilket
skulle göra det svårare att skapa det ökade konkurrenstryck som
är önskvärt. Utskottet instämmer i dessa avseenden med vad som
anförs i skatteutskottets yttrande. Strävan måste vara att ge
banker och andra kreditinstitut långsiktigt stabila villkor.
Utskottet vill också påpeka att de banker som erhållit en
uttrycklig statlig garanti redan betalar avgifter för denna till
staten på affärsmässiga villkor. Att härutöver påföra även
övriga institut en skatt eller avgift för att dessa institut
under de gångna åren omfattats av den generella bankgarantin --
men inte erhållit något direkt statligt stöd -- är enligt
utskottets uppfattning inte godtagbart.
Avslutningsvis bör erinras om att det aviserade förslaget till
insättningsgaranti innebär att bankerna föreslås bli skyldiga
att betala avgifter på ca 1 miljard kronor per år under de
närmaste tio åren för att bygga upp en fond som skall skydda
insättningar i viss omfattning.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet samtliga
här berörda motioner i aktuella delar.
Statens ägande av Nordbanken
I budgetpropositionen (bil. 8 s. 129) erinras om att riksdagen
har bemyndigat regeringen att sälja statens aktier i Nordbanken.
Bankstödsnämnden har vidtagit förberedelser för en sådan
försäljning. I statsbudgeten finns ett särskilt anslag avsett
att användas för kostnader som uppkommer vid förberedelser för
och genomförandet av försäljningen av statens aktier i
Nordbanken. Föregående budgetår uppgick utgifterna under detta
anslag till 330 000 kr. För budgetåret 1995/96 föreslår
regeringen att det anvisas ett förslagsanslag på 1 000 kr.
I skriften Ut ur krisen klargörs att regeringen har för avsikt
att sälja ut hela Nordbanken vid en tidpunkt då bästa möjliga
pris för aktierna kan erhållas. Därigenom får staten tillbaka en
del av de medel som tidigare tillförts banken i form av
kapitaltillskott. Nordbanken inkl. Gota Bank har fått totalt 36
miljarder kronor i statligt stöd. Vid utgången av år 1994
uppgick värdet av det egna kapitalet i banken till
16,5 miljarder kronor. Rörelseresultatet efter kreditförluster
ökade under år 1994 med ca 80 % till 4,8 miljarder kronor, och
staten föreslås för detta år få en utdelning på sitt
aktieinnehav med 750 miljoner kronor.
I motion 1994/95:Fi219 (c) sägs att staten bör tillse att en
betydande del av bankstödet återförs. Därför föreslås att
Nordbanken privatiseras. Enligt motionärerna bör under
budgetåret 1995/96 en försäljning av upp till 49 % av
aktiekapitalet ske.
I motion 1994/95:N273 (fp) förordas en försäljning av
Nordbanken som ett sätt att öka konkurrensen inom banksektorn.
Försäljningen bör, enligt motionärerna, ske på ett sätt som ökar
hushållens möjligheter att välja mellan olika alternativ när det
gäller in- och utlåning.
Det är de banker som fått stöd som skall betala tillbaka,
hävdas det i motion 1994/95:N248 (c). Det finns då bara en
åtgärd som ger effekt, nämligen utförsäljning av Nordbanken,
anför motionären.
En motsatt uppfattning om statens ägande av Nordbanken kommer
till uttryck i motion 1994/95:Fi208 (s). Där anförs att staten
bör behålla Nordbanken för att räntorna därigenom skall kunna
sänkas.
Även i motion 1994/95:N210 (mp) förordas att Nordbanken skall
förbli i statlig ägo. Motionärerna anför att det är bra att det
finns banker med olika ägare. Det är också värdefullt med banker
med olika inriktning, hävdar motionärerna; mångfald på
bankmarknaden är nämligen nödvändig för att skapa dynamik och
nytänkande. Nordbanken borde behållas för att staten skall kunna
använda banken för att påverka utvecklingen på bankmarknaden.
Frågan om statens ägande av Nordbanken berörs vidare i
motionerna 1994/95:N298 (m), 1994/95:N274 (fp), 1994/95:N301
(kds) och 1994/95:N275 (v) med allmänna yrkanden om statliga
företag. Utskottet behandlar dessa yrkanden senare under våren
1995 i ett betänkande om företag med statligt ägande (bet.
1994/95:NU19).
Utskottet har i det föregående understrukit att staten bör
återvinna så mycket som möjligt av bankstödet. Det
fördelaktigaste sättet att uppnå detta är, enligt utskottets
uppfattning, en avyttring av de tillgångar som övertagits i
samband med bankkrisen. Riksdagen har tidigare bemyndigat
regeringen att sälja Nordbanken. Genom de omstruktureringar som
gjorts inom Nordbanken är banken nu väl förberedd för en
försäljning. En sådan bör genomföras när det bedöms ge bäst
utfall för staten. Det bör ankomma på regeringen att fastställa
denna tidpunkt.
Något nytt initiativ av riksdagen i frågan är, menar
utskottet, inte erforderligt. Här aktuella motioner avstyrks av
utskottet i berörda delar. Regeringens förslag om anslag för
kostnader i samband med försäljningen av Nordbanken tillstyrks.
Konkurrensen inom banksektorn
Staten bör som ägare se till att Nordbanken skapar ökad
konkurrens inom bankväsendet, sägs det i motionerna 1994/95:N226
(v) och 1994/95:N272 (v). I den förstnämnda motionen föreslås
att staten skall uppmana Nordbankens styrelse att sänka
utlåningsräntan. I den andra motionen pläderas för att
Nordbankens roll när det gäller kreditgivning skall utredas, för
att se hur ett större utbud av riskvilligt kapital till små och
nystartade företag kan skapas. Även i motionerna 1994/95:N210
(mp) och 1994/95:Fi208 (s) begärs att staten genom ägardirektiv
skall se till att Nordbanken verkar för ett lågt räntegap och
låg ränta.
I den sistnämnda motionen föreslås dessutom att det skall
utredas om Nordbanken kan erbjuda en räntefri
sparlåneverksamhet. Ett ytterligare yrkande går ut på att staten
skall ange en högsta räntesats för lån från hypoteksinstitut.
Bankkrisen har lett till att bankerna är överdrivet försiktiga
med sin utlåning, hävdas det i motion 1994/95:N275 (v). Staten
bör direkt som bankägare och indirekt via Bankstödsnämnden kräva
att bankerna bedriver normal utlåning till företagen och att de
inte genom ett stort räntegap låter kunderna betala för
bankkrisen, understryker motionärerna.
De mindre företagen har svårt att få normala krediter till sin
verksamhet, sägs det i motion 1994/95:N202 (mp). Staten måste
antingen se till att bankerna sköter sina uppgifter eller starta
en egen småföretagarbank, anför motionärerna.
Statens rätt att som aktieägare besluta i Nordbankens
angelägenheter utövas vid bolagsstämman. Detta följer av 8 kap.
1 § bankaktiebolagslagen, BAL (1987:618). Stämman väljer
styrelse som skall förvalta bankens angelägenheter (7 kap. 1 §
BAL).
I budgetpropositionen (bil. 8 s. 26) beskrivs ägarpolicyn för
av Finansdepartementet förvaltade aktier. Där sägs bl.a. att det
är väsentligt att företagen ges förutsättningar att utvecklas
och konkurrera på samma villkor som övriga företag på marknaden
inom de ramar som riksdagsbeslut och marknadsförutsättningar
ger. Vidare heter det att det är angeläget att företagen är
långsiktigt lönsamma för att inte medborgarnas kapital som
satsats i verksamheten skall förbrukas. Staten som ägare skall
ställa konkreta och uppföljningsbara finansiella mål samt inte
ålägga bolagen att bedriva olönsam verksamhet, såvida inte
särskilt beslut fattas av riksdagen.
Av skriften Ut ur krisen framgår att regeringen avvisar
förslag om att använda Nordbanken som ett instrument för att
styra vissa räntor. Det är omöjligt för regeringen att
detaljstyra verksamheten, och det skulle skapa oklarhet om
styrelsens och företagsledningens ansvar, heter det i skriften.
Utskottet har vid några tidigare tillfällen behandlat frågor
rörande räntemarginaler och kreditgivning. Våren 1993 avvisade
utskottet yrkanden med krav på ingripande från statens sida i
bankernas räntesättning. Utskottet utgick dock från att bankerna
efter hand skulle justera ned ränteskillnaderna. Samtidigt
framhölls att det av konkurrensskäl inte är acceptabelt att
banker som erhållit statligt stöd sänker räntorna med hjälp av
detta och därigenom får en konkurrensfördel i förhållande till
de banker som inte är i behov av stödåtgärder (bet. 1992/93:NU24
s. 21). I samma betänkande underströk utskottet vikten av att
bankerna får utrymme för normal kreditgivning, men att det måste
ankomma på instituten själva att besluta om sin kreditgivning
(s. 19).
Våren 1994 gjorde riksdagen på utskottets förslag ett
tillkännagivande till regeringen med begäran om att regeringen
skulle återkomma med förslag till hur konkurrensen inom
banksektorn kan förbättras (bet. 1993/94:NU18 s. 8; res. m, fp,
c, kds). Utskottet anförde att det är nödvändigt att bankerna
svarar upp mot de statliga insatserna genom att sänka
räntemarginalerna och öka utlåningen och därmed bidra till att
få fart på den svenska ekonomin. Härutöver ansåg utskottet att
det måste övervägas om det krävs ytterligare strukturella
åtgärder eller lagändringar för att kreditmarknaden på längre
sikt skall fungera tillfredsställande.
Sedan den fria etableringsrätten för kreditinstitut inom
EES-området trädde i kraft i Sverige vid ingången till år 1994
har ett femtontal kreditinstitut från andra länder börjat
bedriva verksamhet här i landet. De utländska banker som
tidigare hade dotterbolag här har i de flesta fall omvandlat dem
till filialer. Under samma tidsperiod har bankoktroj beviljats
för SkandiaBanken, IkanoBanken, TryggBanken och Postgirot Bank.
Tre ansökningar om bankoktroj behandlas för närvarande av
Finansinspektionen. Ytterligare ansökningar har aviserats.
Riksbanken gör löpande undersökningar av skillnaden mellan
bankernas in- och utlåningsräntor. Enligt den senaste
undersökningen uppgick skillnaden vid utgången av år 1994 till
5,7 procentenheter. Detta innebär en minskning med 0,6
procentenheter jämfört med utgången av år 1993 och med 1,7
procentenheter i förhållande till nivån ytterligare ett år
tidigare. Det skall dock noteras att bostadsinstitutens räntor
inte omfattas av Riksbankens undersökning. Dessa institut, som
ofta är dotterbolag till bankerna, svarar för mer än hälften av
krediterna i svenska kronor och har en betydligt mindre skillnad
mellan sina in- och utlåningsräntor. Vid en sammanvägning av
bankernas och bostadsinstitutens räntesatser blir skillnaden
därför mindre än den angivna skillnaden om 5,7 procentenheter.
I skriften Ut ur krisen aviserar regeringen att den kommer att
föreslå en rad åtgärder för att stärka konkurrensen på
bankmarknaden med syfte bl.a. att sänka det s.k. räntegapet.
Regeringen vill vidga möjligheterna för s.k. icke-finansiella
företag att driva bankrörelse. Vidare förbereds lagändringar som
skall skapa legala förutsättningar för att bedriva bank- och
finansieringsverksamhet i ekonomisk förening. Regeringen avser
dessutom att föreslå att det i lag anges att det är tillåtet att
ge ränta på upp till 15 000 kr på s.k. kundmedelskonton, som en
rad detaljhandelsföretag erbjuder sina kunder. Exempel på
kundmedelskonton är ICA-kort och KF-kort.
Utskottet tar först upp till behandling de motionsförslag
som rör inriktningen av Nordbankens verksamhet.
Konkurrensen skall enligt utskottets uppfattning främjas genom
generella åtgärder. Den fria etableringsrätten som följt av
integrationen med EU är exempel på en sådan åtgärd. Den har
skapat förutsättningar för ett ökat konkurrenstryck på
bankmarknaden. Regeringen har aviserat ytterligare förslag i
denna riktning.
Utskottet delar den uppfattning som regeringen ger uttryck åt
i beskrivningen av ägarpolicyn för aktier förvaltade av
Finansdepartementet, nämligen att banken, så länge den är i
statlig ägo, skall ges förutsättningar att utvecklas och
konkurrera på samma villkor som övriga företag på marknaden.
Utskottet avvisar därför förslagen om att Nordbanken skall
användas för att styra räntesättningen på bankmarknaden.
Utskottet vill betona att den närmare inriktningen av bankens
verksamhet skall beslutas av styrelsen, som också har ansvaret
för bedrivandet av rörelsen. Det är därmed en uppgift för
styrelsen och ledningen att utforma bankens räntevillkor,
kreditgivning, nya produkter m.m. Utskottet avstyrker därför
motionerna 1994/95:Fi208 (s), 1994/95:N210 (mp), 1994/95:N226
(v) och 1994/95:N272 (v) i berörda delar.
Då det därefter gäller de motionsförslag som tar sikte på
bankernas kreditgivning i allmänhet vill utskottet hänvisa
till vad som anförts i fråga om vidtagna och planerade åtgärder
för att få till stånd en ökad konkurrens och en bättre
fungerande kreditmarknad. Banksystemet i sin helhet har ett
ansvar för att normal kreditförsörjning fungerar. Utskottet
erinrar om att ett viktigt syfte med bankstödet har varit att
trygga kreditförsörjningen och konstaterar att bankerna för
närvarande har en betydande kapacitet att öka kreditgivningen.
Det skall dock betonas att det är en uppgift för de enskilda
instituten att besluta om villkoren för sin kreditgivning och
att göra kreditprövningar inom de ramar som anges i
banklagstiftningen. Motionerna 1994/95:Fi208 (s), 1994/95:N275
(v) och 1994/95:N202 (mp) avstyrks därför i här aktuella delar
av utskottet.
Övriga frågor
Styrelsens ansvar m.m.
I motion 1994/95:N206 (m) hävdas att utredningar efter
bankkrisen har visat på att gällande banklagstiftning vad gäller
styrelsearbete och verkställande direktörens (VD) funktion inte
är avpassad efter den arbetsfördelning som i praktiken gäller i
bankerna. En VD i en bank är inte, till skillnad från en VD i
ett allmänt aktiebolag, ett självständigt bolagsorgan med
särskilda rättigheter och skyldigheter, påpekar motionären. En
VD i en bank har endast den makt som delegeras till honom från
styrelsen. En sådan VD skall enligt lagen ingå i styrelsen,
vilket inte gäller för en VD i ett annat bolag. Dessutom finns
det i banklagstiftningen regler om hur stor andel av ledamöterna
i styrelsen som får vara anställda i banken, framhåller
motionären. Han anser att banklagstiftningen bör ändras på de
nämnda punkterna så att den stämmer bättre med vad som gäller
enligt aktiebolagslagen (1975:1385).
Vid försök till rättslig prövning av bankernas kreditgivning
har det visat sig att lagstiftningen är otillräcklig, hävdas det
i motion 1994/95:N296 (kds). De ansvariga för kreditgivningen
har inte kunnat ställas till svars, anför motionären och
föreslår därför en skärpning av lagstiftningen i detta avseende.
Ledande företrädare för marknaden saknar inte sällan
elementära kunskaper och analysförmåga såväl när det handlar om
ekonomi som om samhälle och politik, heter det i motion
1994/95:N278 (s). Det demokratiska samhället måste reagera mot
marknadens härjningar, sägs det vidare. Ett första steg skulle,
enligt motionären, kunna vara att ställa särskilda kunskapskrav
på dem som styr marknaden. Sådana krav finns på vissa andra
yrkesutövare. I motionen föreslås att en utredning skall ges i
uppgift att bedöma vilka kunskapskrav som det är motiverat att
ställa inom det nu aktuella området.
I februari 1993 tillsatte regeringen den s.k.
Bankkriskommittén (Fi 1993:02), som skulle utreda bankkrisens
orsaker och eventuella brister i tillsyn och lagstiftning samt
föreslå åtgärder. Under hösten 1994 upplöstes kommittén utan att
ha slutfört sitt arbete. Den har låtit publicera två skrifter,
Bankerna och pressen samt Bankkrisen.
Regler för bankernas kreditgivning finns i 2 kap. 13 §
bankrörelselagen (1987:617), enligt vilken kredit får beviljas
endast om låntagaren kan förväntas fullgöra låneförbindelsen.
Dessutom krävs betryggande säkerhet. Enligt bankaktiebolagslagen
(1987:618) kan styrelsen delegera beslut om kreditgivning och
skall då fastställa en instruktion för ett år i taget. I
bankrörelselagen finns en ansvarsbestämmelse enligt vilken
styrelseledamot eller delegat som uppsåtligen eller av
oaktsamhet skadar banken skall ersätta skadan. Även
skadeståndsansvar gentemot aktieägare kan uppkomma. Överträdelse
av reglerna om kreditgivning medför inte automatiskt
straffansvar eller skadeståndsansvar för någon enskild person.
Reglerna ålägger banken att handla på ett visst sätt. Om banken
överträder reglerna kan den utsättas för sanktioner av olika
slag, ytterst indragen oktroj.
Tillstånd att driva bankrörelse eller finansieringsverksamhet
skall enligt bankaktiebolagslagen och lagen (1992:1610) om
kreditmarknadsbolag beviljas endast om rörelsen kan antas komma
att uppfylla kraven på en sund verksamhet. I denna prövning
ingår att företagets verkställande ledning och större ägare
skall uppfylla de kunskapsmässiga krav och vara så omdömesgilla
i sitt handlande som erfordras för att de på ett långsiktigt och
stabilt sätt skall kunna driva en sund verksamhet. Några
formella krav på kunskap eller erfarenhet har inte ställts upp.
Det ankommer på regeringen och Finansinspektionen att från fall
till fall göra en bedömning av företagsledningens kompetens.
Lämplighetsprövning görs vanligen av bl.a. VD, vice VD,
kreditchef och styrelseledamöter. Motsvarande bedömning görs
också beträffande försäkringsföretag med stöd av
försäkringsrörelselagens (1982:713) krav på sund
försäkringsverksamhet.
Utöver den nu nämnda sundhetsbedömningen, som förekommit under
lång tid, har nyligen införts särskilda lagregler om
lämplighetsprövning av större ägare i kreditinstitut. Sådan
ägarprövning avses från den 1 januari 1996 också komma att
föreskrivas för värdepappersbolag och försäkringsföretag.
Utformningen av denna lämplighetsprövning följer av EG-direktiv
för det finansiella området.
I en skrivelse till regeringen i november 1994 har
Finansinspektionen föreslagit vissa ändringar i de lagar som
styr verksamheten i institut under inspektionens tillsyn.
Inspektionen efterlyser bl.a. ändringar som ger större klarhet i
vilka krav som bör kunna ställas på ett instituts styrelse.
Enligt inspektionen skulle krav kunna formuleras t.ex. när det
gäller styrning, interninformation och internkontroll.
Finansdepartementet har i skriften Ut ur krisen informerat om
att en ny utredning kommer att tillsättas inom kort. Utredningen
skall dra lärdomar av den genomgångna finansiella krisen och
bl.a. överväga om bankstyrelsernas ansvar behöver klargöras och
skärpas. Vidare skall ansvarsfördelningen och riskhanteringen
inom bankerna behandlas. En annan viktig fråga som skall utredas
sägs vara hur vårdslös kreditgivning skall kunna beivras. Även
reglerna för Finansinspektionens tillsyn skall ses över, påpekas
det i skriften.
Bankkrisen aktualiserar också frågor om revisorernas roll och
ansvar. Regeringen har nyligen i proposition 1994/95:152 om
regler för godkända och auktoriserade revisorer lagt fram
förslag om de krav på utbildning, erfarenhet och oberoende
ställning m.m. som skall ställas på revisorer.
Det kan också nämnas att aktiebolagskommittén (Ju 1990:08)
under våren 1995 väntas lägga fram ett delbetänkande som rör
frågor om bl.a. styrelsens och revisorernas ansvar i allmänna
aktiebolag.
Frågor om styrelsens ansvar och om vårdslös kreditgivning
kommer, som framgår av den lämnade redogörelsen, att behandlas
av den utredning som regeringen avser att tillsätta inom kort.
Utskottet utgår från att de synpunkter som framförts i de
här aktuella motionerna därvid kommer att beaktas. Vad sedan
gäller frågan om krav på ledningens kunskaper och omdöme ställs
redan, som nämnts, sådana krav på ledningarna i flera typer av
finansiella företag. Den aviserade utredningen bör emellertid
enligt utskottets uppfattning vara oförhindrad att lägga fram
förslag även i detta hänseende om utredningsarbetet ger vid
handen att det är motiverat. Med hänvisning till vad som nu
anförts avstyrker utskottet motionerna 1994/95:N206 (m),
1994/95:N278 (s) och 1994/95:N296 (kds) i berörda delar.
Internkontroll m.m.
Kreditförlusterna inom finanssektorn beror till en betydande
del på brister i internkontrollen, hävdas det i motion
1994/95:N208 (s). Det saknas ett samlat grepp över
internkontrollen inom bank- och finanssektorn, anför
motionärerna. De anser att det bör skapas ett organ för
internkontroll med uppgift att lägga fast regler, principer och
kompetenskrav. Finansinspektionen borde se över nuvarande regler
och arbetsinstruktioner för revisorer samt kontinuerligt bedriva
uppföljning.
Utskottet behandlade våren 1994 utförligt frågan om
internkontrollen i banker (bet. 1993/94:NU18 s. 14--16).
Finansinspektionen hade då gjort en samlad genomgång av den
interna kontrollen i bankerna och redovisat sina förslag i en
promemoria. Det fortsatta arbetet resulterade i att
inspektionens styrelse i november 1994 utfärdade allmänna råd
avseende styrning, intern information och intern kontroll inom
kredit- och värdepappersinstitut samt beträffande
försäkringsföretag. Dessa gäller från den 1 januari 1995, och
inspektionen avser att under våren 1995 genomföra undersökningar
i ett tjugotal institut av hur den interna kontrollen fungerar.
I motion 1994/95:N296 (kds) påtalas att underlagsmaterial för
beslut om krediter har saknats och därmed försvårat
förundersökningar. Motionären föreslår därför skärpningar av
lagstiftningen när det gäller bevarande av underlagsmaterial för
beslut om långivning.
Underlagsmaterial för krediter anses som räkenskapsmaterial,
vilket enligt bokföringslagen (1976:125) skall bevaras i minst
tio år. Bokföringsnämnden har utfärdat en rekommendation (BFN
R 3) om räkenskapsmaterial och dess arkivering. Av denna
framgår bl.a. att en handling utgör räkenskapsmaterial om dess
innehåll är av betydelse för att man skall kunna förstå
bokföringssystemets uppläggning eller kunna följa en
affärshändelse och förstå dess innebörd. Enligt uppgift har
Finansinspektionen vid undersökningar hos institut kunnat
konstatera brister i dessa avseenden och då påtalat att
skärpning måste ske. Inspektionen förbereder allmänna råd till
kreditinstituten, och det övervägs att där ta in tydliga krav på
att material som ligger till grund för kreditbeslut skall
bevaras. Riktmärket är att så mycket underlag skall finnas att
en oberoende person skall kunna se på vilka grunder en kredit
beviljats.
Kraven i motion 1994/95:N208 (s) angående bankernas
internkontroll och i motion 1994/95:N296 (kds) på bevarande av
underlagsmaterial för långivning är enligt utskottets
uppfattning tillgodosedda bl.a. genom de åtgärder som
Finansinspektionen vidtagit och förbereder. Motionerna avstyrks
därför i berörda delar.
Förlustavdrag
I motion 1994/95:N226 (v) begärs att regeringen skall låta
utreda hur bankerna kan hindras att minska sina vinster genom
att göra avdrag till följd av förluster på fastighetsaffärer.
För banker gäller allmänna regler för underskottsavdrag.
Kreditförluster på fordringar med fastighet som säkerhet skall
redovisas så snart säkerhetens värde inte täcker lånebeloppet
(befarad kreditförlust). När en förlust är fastställd till
beloppet redovisas den som konstaterad förlust. Detta skall
redovisas som kostnad för kreditförlust i årsredovisning och
delårsrapport för kreditinstitut enligt Finansinspektionens
föreskrifter. Fastigheter som övertagits för skyddande av
fordran är att anse som omsättningstillgångar. Banker skall
enligt bokföringslagen och inspektionens föreskrifter värdera
sådana tillgångar enligt lägsta värdets princip. Fastighet som
tagits över för skyddande av fordran får ett kreditinstitut
behålla till dess att en försäljning är lämplig med hänsyn till
marknadsförhållandena. En sådan fastighet skall dock avyttras
senast när det kan ske utan förlust för banken. Denna
bestämmelse trädde i kraft den 1 juli 1993. Tidigare gällde att
sådana fastigheter måste avyttras inom tre år om inte
inspektionen gav dispens. Ändringen gjordes bl.a. för att en
omfattande utförsäljning av fastigheter inte skulle framtvingas,
eftersom detta kunde förväntas pressa ned priserna och leda till
än större förluster för bankerna.
I detta sammanhang kan vidare nämnas att det i lagen
(1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut
intagits en bestämmelse om underskottsavdrag. Enligt denna regel
skall ett företag, som är helägt av staten och har rätt till
bankstöd, inte få göra avdrag för underskott av
näringsverksamhet om staten säljer företaget. Syftet med
bestämmelsen är att hindra att förlustavdrag överförs till
privata företag, när staten avyttrar verksamheter som övertagits
under finanskrisen.
Skatteutskottet anför i sitt yttrande över detta
motionsyrkande att bankernas avdragsmöjligheter för de förluster
som har uppkommit vilar på grundläggande principer vid
beskattningen. Att nu vägra avdrag för dessa förluster skulle
innebära att bankerna sätts i en sämre ställning än andra
företag. Att förlusterna är ovanligt stora innebär inte
tillräckliga skäl för en sådan särbehandling, anser
skatteutskottet och avstyrker därför motionen i denna del.
I likhet med skatteutskottet anser näringsutskottet att
det skall gälla samma principer för förlustavdrag för banker som
för andra företag. Som framgått av den tidigare beskrivningen
utfärdar Finansinspektionen föreskrifter för hur
kreditinstituten skall värdera sina tillgångar. Utskottet utgår
från att bankerna följer dessa föreskrifter och att inspektionen
granskar efterlevnaden. Med anledning av den aktuella motionen
vill utskottet påpeka att små ändringar i antagandena om
framtida ränte- och inflationsnivåer ger stora utslag vid
tillämpningen av olika modeller för fastighetsvärdering. Det
finns vidare skäl att erinra om att fastigheternas värden har
varierat kraftigt sett över den senaste tioårsperioden. Om
räntan sjunker och fastighetsmarknaden förbättras kommer värdena
på bankernas fastighetsinnehav att öka, vilket kan leda dels
till uppskrivningar, dels -- vid försäljning -- till
realisationsvinster. Det är enligt utskottets uppfattning
viktigt att anlägga ett mer långsiktigt perspektiv på
värderingsfrågorna än vad motionärerna synes göra. Det aktuella
motionsyrkandet avstyrks därför.
Finansinspektionen
De övergripande målen för Finansinspektionens verksamhet är
att bidra till det finansiella systemets stabilitet och
effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd. Dessa
mål föreslås ligga fast för det kommande budgetåret.
I budgetpropositionen (bil. 8 s. 92) påtalas att inspektionens
resultatredovisning inte innehåller någon analys av utfallet av
verksamheten i förhållande till uppställda mål. Regeringen
förutsätter att detta åtgärdas till kommande
resultatredovisningar. Inom inspektionens samtliga
verksamhetsgrenar bör verksamheten, enligt regeringen, i första
hand inriktas på att vidareutveckla effektiva metoder för
finansiell analys och operativ tillsyn. En prioriterad uppgift
är också att utveckla samarbetet med tillsynsmyndigheter i andra
länder. Regeringen anser att inspektionen bör bli föremål för
fördjupad prövning inför perioden 1997--1999.
Regeringen föreslår att riksdagen till Finansinspektionen för
budgetåret 1995/96 anvisar ett ramanslag på ca 150 miljoner
kronor.
1. beträffande Bankstödsnämnden m.m.
att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8
littera F
a) godkänner att den övergripande målsättningen för
verksamheten inom Bankstödsnämndens ansvarsområde skall vara i
enlighet med vad som anges i propositionen,
b) till Bankstödsnämnden för budgetåret 1995/96 under
sjunde huvudtiteln anvisar ett ramanslag på 16 500 000 kr,
c) godkänner inriktningen av de besparingsåtgärder inom
områdena Bankstödsnämnden och Åtgärder för att stärka det
finansiella systemet för budgetåren 1997 och 1998 som anges i
propositionen,
d) till Åtgärder för att stärka det finansiella systemet
för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett
förslagsanslag på 1 000 kr,
3. beträffande statens ägande av Nordbanken
att riksdagen
a) med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt I 6
till Statliga ägarinsatser m.m. i Nordbanken för budgetåret
1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag på
1 000 kr,
9. beträffande Finansinspektionen
att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8
punkt D 3 till Finansinspektionen för budgetåret 1995/96
under sjunde huvudtiteln anvisar ett ramanslag på
150 463 000 kr.
Stockholm den 23 mars 1995
På näringsutskottets vägnar
Birgitta Johansson
I beslutet har deltagit: Birgitta Johansson (s), Christer
Eirefelt (fp), Bo Finnkvist (s), Per Westerberg (m), Bo
Bernhardsson (s), Mikael Odenberg (m), Sylvia Lindgren (s),
Kjell Ericsson (c), Barbro Andersson (s), Marie Granlund (s),
Lennart Beijer (v), Dag Ericson (s), Ola Karlsson (m), Göran
Hägglund (kds), Laila Bäck (s), Sten Tolgfors (m) och Ronny
Korsberg (mp).
Reservationer
1. Bankgarantiavgift (mom. 2)
Christer Eirefelt (fp) och Göran Hägglund (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som
börjar med "Utskottet anser" och slutar med "aktuella delar"
bort ha följande lydelse:
Den generella bankgarantin som staten utfärdade hösten 1992 är
enligt utskottets bedömning till fördel för samtliga banker och
övriga kreditinstitut som omfattas av garantin, eftersom den
innebär att staten garanterar att instituten kan fullgöra sina
förpliktelser i rätt tid. Bankernas kreditvärdighet och
upplåningsvillkor torde ha påverkats positivt av att alla varit
medvetna om förekomsten av denna garanti. I skydd av garantin
har bankerna kunnat vända utvecklingen och redovisar nu i
flertalet fall betydande resultatförbättringar. Till detta har
också bidragit den svaga konkurrensen på den svenska
bankmarknaden. I andra sammanhang där staten utfärdar garantier
tas normalt en avgift ut för denna tjänst.
Utskottet noterar vidare att principen om ett gemensamt
betalningsansvar för de institut som omfattas av garantin redan
tillämpas när det gäller finansieringen av Bankstödsnämndens
förvaltningskostnader. Mot denna bakgrund är det enligt
utskottets mening rimligt att de berörda instituten erlägger en
avgift för garantin till dess att en obligatorisk
insättningsgaranti införs. Det bör ankomma på regeringen att
närmare utforma reglerna för hur en sådan avgift bör tas ut.
Inriktningen bör därvid vara att avgiften skall inbringa minst
1 miljard kronor per år till statskassan under den tid som
garantin gäller.
Genom ett uttalande av riksdagen i enlighet med vad som nu
anförts blir de här berörda motionerna tillgodosedda i
väsentliga delar.
dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha
följande lydelse:
2. beträffande bankgarantiavgift
att riksdagen med anledning av motionerna 1994/95:Fi211
yrkande 18, 1994/95:Fi216 yrkande 16, 1994/95:Fi219 yrkande 21,
1994/95:N226 yrkande 1, 1994/95:N227, 1994/95:N257 och
1994/95:N295 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.
2. Bankgarantiavgift (mom. 2)
Kjell Ericsson (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som
börjar med "Utskottet anser" och slutar med "aktuella delar"
bort ha följande lydelse:
Bankkrisen har kostat skattebetalarna mer än 60 miljarder
kronor. I syfte att återvinna så mycket som möjligt av
bankstödet föreslår utskottet en återbetalning i form av en
avgift till staten från bank- och finanssektorn. Den sammanlagda
årliga avgiften bör inte understiga 1 miljard kronor, och
utformningen bör anpassas till strävan att åstadkomma ett sänkt
allmänt ränteläge och krympande räntemarginaler. Eftersom den
generella bankgarantin varit till fördel för samtliga banker och
andra kreditinstitut bör alla dessa omfattas av
avgiftsskyldigheten. Avgiften bör dock tas ut först när
kreditinstitutet har visat ett positivt helårsresultat under två
år. Det bör ankomma på regeringen att svara för den närmare
utformningen av den här skisserade återbetalningsplanen.
Med hänvisning till vad som nu anförts tillstyrks motion
1994/95:Fi219 (c) i denna del. Härigenom tillgodoses även i viss
utsträckning övriga aktuella motioner i berörd del.
dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha
följande lydelse:
2. beträffande bankgarantiavgift
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Fi219 yrkande 21
och med anledning av motionerna 1994/95:Fi211 yrkande 18,
1994/95:Fi216 yrkande 16, 1994/95:N226 yrkande 1, 1994/95:N227,
1994/95:N257 och 1994/95:N295 som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört.
3. Bankgarantiavgift (mom. 2)
Lennart Beijer (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som
börjar med "Utskottet anser" och slutar med "aktuella delar"
bort ha följande lydelse:
Statens direkta kostnader för bankstödet uppgår till
65 miljarder kronor. Dessa medel har bl.a. använts för
tillskott av kapital till Nordbanken, Securum och Retriva.
Värdet på dessa företags tillgångar minskar statens
nettokostnader. För att få hela bilden av bankkrisens effekter
skall man till statens kostnader lägga de kostnader som drabbat
alla låntagare och de lägre inkomster som kommit sparare till
del genom bankernas stora räntegap. Den historiskt och
internationellt sett stora skillnaden mellan bankernas in- och
utlåningsräntor har bidragit till att bankerna nu redovisar
kraftiga resultatförbättringar. Enligt utskottets uppfattning
bör bankerna därför åläggas att betala tillbaka dels delar av
bankstödet, dels en del av de vinster de fått på grund av
oskäliga räntemarginaler.
Utskottet anser att 1--3 miljarder kronor årligen bör kunna
återföras till staten från bankerna. Det bör ankomma på
regeringen att lägga fram förslag som tillgodoser detta syfte.
Härutöver är det enligt utskottets uppfattning angeläget att
ett system för insättningsgaranti, finansierat av bankerna,
skyndsamt införs.
Genom ett uttalande av riksdagen i enlighet med vad som nu
anförts tillstyrks motion 1994/95:N226 (v) i denna del.
Därigenom tillgodoses i huvudsak även de nu berörda förslagen i
övriga motioner.
dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha
följande lydelse:
2. beträffande bankgarantiavgift
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:N226 yrkande 1
och med anledning av motionerna 1994/95:Fi211 yrkande 18,
1994/95:Fi216 yrkande 16, 1994/95:Fi219 yrkande 21,
1994/95:N227, 1994/95:N257 och 1994/95:N295 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.
4. Bankgarantiavgift (mom. 2, motiveringen)
Ronny Korsberg (mp) anser att den del av utskottets yttrande
på s. 11 som börjar med "Utskottet anser" och slutar med "dessa
försäljningar" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser i likhet med regeringen att återvinning av
bankstödet skall ske genom en effektiv och affärsmässig
förvaltning av de tillgångar som staten äger i form av Securum
och Retriva. Avyttring av tillgångarna skall ske när det
sammantaget bästa möjliga utfallet för staten kan erhållas. Det
är enligt utskottets mening en uppgift för regeringen och
Bankstödsnämnden, och i vissa fall för ledningen i resp. bolag,
att avgöra den närmare tidpunkten och de exakta villkoren för
dessa försäljningar.
5. Statens ägande av Nordbanken (mom. 3)
Christer Eirefelt (fp), Per Westerberg (m), Mikael Odenberg
(m), Ola Karlsson (m), Göran Hägglund (kds) och Sten Tolgfors
(m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på
s. 12 med "Utskottet har" och slutar på s. 13 med
"Nordbanken tillstyrks" bort ha följande lydelse:
Frågan om en försäljning av Nordbanken måste, enligt
utskottets uppfattning, sättas in i ett bredare perspektiv än
att försäljningen endast ses som ett sätt att återvinna
bankstödet. I linje med vad som anförs i motionerna 1994/95:N298
(m), 1994/95:N274 (fp) och 1994/95:N301 (kds), vilka som nämnts
kommer att behandlas i ett senare sammanhang, anser utskottet
att verksamhet som kan drivas bättre eller lika bra i privat som
i statlig regi bör vara privatägd. Särskilt gäller att företag
som verkar på en konkurrensutsatt marknad bör vara privatägda.
Företagen inom den finansiella sektorn är föremål för omfattande
regleringar och tillsyn beslutade av regering och riksdag. Detta
förhållande gör det olämpligt att staten samtidigt är ägare av
företag som är verksamma på denna marknad. De dubbla rollerna
som lagstiftare och ägare skapar målkonflikter och oklara
ansvarsförhållanden.
Bankkrisens förlopp har också på ett tydligt sätt visat
nackdelarna med en statligt ägd bank. De politiskt uttalade
ambitionerna att PKbanken och sedermera Nordbanken skulle utgöra
ett reellt alternativ till de ledande affärsbankerna måste ses
som en viktig förklaring till den strävan efter expansion och
ökade marknadsandelar som präglade banken under 1980-talet och
som i sin tur var orsaken till de enorma kreditförlusterna.
Med hänvisning till de principiella skäl och praktiska
erfarenheter som här beskrivits bör Nordbanken säljas ut så
snart marknadsförutsättningarna finns. Banken kan då få mer
professionella ägare, som anger tydliga mål för verksamheten och
som agerar på ett affärsmässigt sätt i relation till banken.
Därmed kommer också konkurrensen inom banksektorn att ske på
lika villkor. En försäljning av Nordbanken bör genomföras så att
den leder till en bred ägarspridning.
Genom försäljningen kan dessutom en betydande del av det stöd
som getts till banken återvinnas till staten.
Vad utskottet här har anfört bör riksdagen i ett uttalande
till regeringen ställa sig bakom. Därigenom blir också de nu
aktuella motionerna 1994/95:N273 (fp) och 1994/95:N248 (c) i
huvudsak tillgodosedda. Övriga här berörda motionsyrkanden
avstyrks av utskottet. Regeringens förslag om anslag för
kostnader i samband med försäljningen av Nordbanken tillstyrks.
dels att utskottets hemställan under moment 3 bort ha
följande lydelse:
3. beträffande statens ägande av Nordbanken
att riksdagen
a) (= utskottet)
b) med anledning av motionerna 1994/95:N248 och 1994/95:N273
yrkande 4 och med avslag på motionerna 1994/95:Fi208 yrkande 3,
1994/95:Fi219 yrkande 20 och 1994/95:N210 yrkande 1 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
6. Statens ägande av Nordbanken (mom. 3)
Lennart Beijer (v) och Ronny Korsberg (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på
s. 12 med "Utskottet har" och slutar på s. 13 med
"Nordbanken tillstyrks" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att det är angeläget att bankmarknaden präglas
av mångfald, inte minst när det gäller ägandet. Den finansiella
sektorn är så betydelsefull för hela samhällets funktion att
staten bör tillförsäkra sig inflytande på olika sätt. Genom att
behålla Nordbanken i statlig ägo säkerställs att det kommer att
finnas en betydande aktör bland bankerna som inte kontrolleras
av privata intressen och som därigenom kan göra andra
prioriteringar än dessa. Nordbanken bör, enligt utskottets
uppfattning, användas för en aktiv statlig bankpolitik.
Bemyndigandet för regeringen att sälja Nordbanken bör därför
återkallas. Inte heller bör riksdagen anvisa medel för kostnader
i samband med försäljningen av Nordbanken.
Vad som nu anförts innebär att utskottet tillstyrker
motionerna 1994/95:Fi208 (s) och 1994/95:N210 (mp) i berörda
delar. Det sagda ligger också i linje med vad som i denna del
anförs i motion 1994/95:N275 (v), vilken som nämnts kommer att
behandlas i ett senare sammanhang. De övriga nu aktuella
motionsyrkandena om en försäljning av Nordbanken avstyrks.
dels att utskottets hemställan under moment 3 bort ha
följande lydelse:
3. beträffande statens ägande av Nordbanken
att riksdagen
a) avslår proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt I 6,
b) med bifall till motionerna 1994/95:Fi208 yrkande 3 och
1994/95:N210 yrkande 1 och med avslag på motionerna
1994/95:Fi219 yrkande 20, 1994/95:N248 och 1994/95:N273 yrkande
4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört.
7. Statens ägande av Nordbanken (mom. 3)
Kjell Ericsson (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på
s. 12 med "Utskottet har" och slutar på s. 13 med
"Nordbanken tillstyrks" bort ha följande lydelse:
En betydande del av statens kostnader för bankstödet kan
återvinnas genom en privatisering av Nordbanken. Försäljningen
bör ske stegvis, och under det kommande budgetåret bör målet
vara en försäljning av högst 49 % av aktierna i banken. Staten
behåller därmed det bestämmande inflytandet och kan anpassa
takten i försäljningen till utvecklingen dels av priset på
bankaktier, dels av konkurrensen på bankmarknaden.
Riksdagen bör med bifall till motion 1994/95:Fi219 (c) i denna
del ansluta sig till vad utskottet här anfört. Därmed blir även
motionerna 1994/95:N248 (c) och 1994/95:N273 (fp) i berörda
delar tillgodosedda i viss utsträckning. Övriga nu aktuella
motionsyrkanden avstyrks av utskottet. Regeringens förslag om
anslag för kostnader i samband med försäljningen av Nordbanken
tillstyrks.
dels att utskottets hemställan under moment 3 bort ha
följande lydelse:
3. beträffande statens ägande av Nordbanken
att riksdagen
a) (= utskottet)
b) med bifall till motion 1994/95:Fi219 yrkande 20, med
anledning av motionerna 1994/95:N248 och 1994/95:N273 yrkande 4
och med avslag på motionerna 1994/95:Fi208 yrkande 3 och
1994/95:N210 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört.
8. Inriktningen av Nordbankens verksamhet (mom. 4)
Lennart Beijer (v) och Ronny Korsberg (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 15 som
börjar med "Konkurrensen skall" och slutar med "berörda delar"
bort ha följande lydelse:
Ett statligt ägande av Nordbanken måste enligt utskottets
uppfattning användas för att bedriva en aktiv,
konkurrensfrämjande linje när det gäller kreditgivning och
räntesättning. Syftet bör vara att stimulera
sysselsättningsskapande investeringar i små och medelstora
företag och att genom ändrade räntevillkor göra det attraktivare
för privatpersoner att låna och spara i Nordbanken. Vid den
förestående bolagsstämman kan staten som ensam aktieägare
besluta om riktlinjer för Nordbanken med det beskrivna
innehållet. Genom att Nordbanken har en betydelsefull roll på
bankmarknaden kan detta förväntas påverka övriga banker i
motsvarande riktning till förmån för hela samhällets ekonomiska
utveckling.
Vad utskottet nu anfört bör ges regeringen till känna genom
ett uttalande av riksdagen. Utskottet tillstyrker därmed
motionerna 1994/95:N210 (mp), 1994/95:N226 (v), 1994/95:N272 (v)
och 1994/95:Fi208 (s) i aktuella delar. Det berörda yrkandet i
sistnämnda motion om räntefri sparlåneverksamhet bör dock inte
nu ligga till grund för något initiativ av riksdagen.
dels att utskottets hemställan under moment 4 bort ha
följande lydelse:
4. beträffande inriktningen av Nordbankens verksamhet
att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:Fi208 yrkande
4, 1994/95:N210 yrkande 2, 1994/95:N226 yrkande 3 och
1994/95:N272 yrkande 7 och med avslag på motion 1994/95:Fi208
yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört.
9. Bankernas kreditgivning (mom. 5)
Lennart Beijer (v) och Ronny Korsberg (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 15 som
börjar med "Då det" och slutar med "av utskottet" bort ha
följande lydelse:
Bankerna har nu en betydande kapacitet att öka sin
kreditgivning. Trots detta har många företag, särskilt bland de
små och medelstora företagen, svårt att få lån till angelägna
investeringar. Enligt utskottets uppfattning är bankerna alltför
restriktiva vid lämnande av krediter. Här har staten ett ansvar
för att få till stånd en normal kreditgivning så att viktiga
satsningar som kan trygga sysselsättningen och ge nya jobb inte
hindras. Regeringen bör därför anmodas att skyndsamt utreda och
återkomma med förslag till åtgärder som förbättrar möjligheterna
för små och medelstora företag att erhålla krediter. Genom ett
uttalande av riksdagen i linje härmed tillstyrks motionerna
1994/95:N202 (mp) och 1994/95:N275 (v) i denna del.
Förslaget i motion 1994/95:Fi208 (s) angående en normränta för
hypoteksinstituten avstyrks emellertid av utskottet.
dels att utskottets hemställan under moment 5 bort ha
följande lydelse:
5. beträffande bankernas kreditgivning
att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:N202
yrkande 8 och 1994/95:N275 yrkande 6 och med avslag på motion
1994/95:Fi208 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört.
10. Förlustavdrag (mom. 8)
Lennart Beijer (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på
s. 19 med "I likhet" och slutar på s. 20 med "avstyrks därför"
bort ha följande lydelse:
I samband med att bankerna i början av år 1995 offentliggjort
sina bokslutsrapporter har det visat sig att reglerna för hur
bankerna skall värdera och redovisa sina tillgångar medger en
stor flexibilitet. Genom att ta upp fastighetsinnehav till låga
värden har bankerna möjlighet att redovisa förluster och därmed
göra avdrag från de vinster som uppkommit i rörelsen i övrigt.
Detta minskar därmed också statens skatteintäkter. Mot denna
bakgrund anser utskottet att det är angeläget att det undersöks
om gällande regler för bankernas redovisning ger dessa ett
alltför stort handlingsutrymme. Regeringen bör anmodas att svara
för en sådan utredning. Med det anförda tillstyrker utskottet
motion 1994/95:N226 (v) i denna del.
dels att utskottets hemställan under moment 8 bort ha
följande lydelse:
8. beträffande förlustavdrag
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:N226 yrkande 2
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Skatteutskottets yttrande
1994/95:SkU5y
Bilaga
Bankskatt, m.m.
Till näringsutskottet
Utskottet har fått tillfälle att yttra sig över de motioner
angående bankfrågor som har hänvisats till näringsutskottet.
Utskottet får anföra följande.
Åtta av de aktuella motionerna gäller frågan hur statsverket
skall kunna återvinna kostnaderna för de bankgarantier och annat
stöd som har utgått till banksektorn till följd av den kris som
uppstod i början på 1990-talet. I en del av dessa motioner --
Fi211 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 18, Fi216 av Alf
Svensson m.fl. (kds) yrkande 16, Fi219 av Olof Johansson m.fl.
(c) yrkande 26 och N227 av Birgitta Hambraeus m.fl. (c) --
föreslås en årlig bankgarantiavgift på 1--5 miljarder kronor för
detta ändamål. En sådan avgift kan, beroende på hur den utformas
i detalj, ha karaktär av en skatt. Motionerna tangerar alltså
skatteutskottets ämnesområde. Detsamma gäller yrkande 1 i motion
N226 av Gudrun Schyman m.fl. (v) där motionärerna begär att
bankerna skall åläggas att under de närmare budgetåren betala in
1--3 miljarder kronor om året av de vinster som bankerna enligt
motionärernas uppfattning tillgodogjort sig genom statens
bankgaranti och alltför höga räntemarginaler. Summan av dessa
vinster uppgår enligt motionen till 130 miljarder kronor. I den
sistnämnda motionen (N226 yrkande 2) yrkas också att bankernas
avdragsmöjligheter för förluster på fastigheter skall begränsas.
Utskottet begränsar sitt yttrande till dessa motionsyrkanden.
I regeringens redogörelse för stödet till det finansiella
systemet (budgetpropositionen 1994/95:100 bilaga 8 s. 126--137)
anförs att återhämtningen i den finansiella sektorn har gått
snabbare än vad som kunnat förutses och att staten har börjat
återvinna en del av det bankstöd som har utgått. Statens
utgifter för bankstöd i olika former uppgår till drygt 65
miljarder kronor efter avdrag för garantiavgifter,
aktieutdelningar och andra återbetalningar m.m. på 1,5 miljarder
kronor, och utgifterna hänför sig i allt väsentligt till
Nordbanken inklusive Gota Bank, Securum och Retriva. Det egna
kapitalet i dessa institutioner uppgår enligt propositionen nu
till 32 miljarder kronor, och med denna värdering beräknas
statens totala kostnader för stödet till ca 33 miljarder kronor
netto.
Skatteutskottet har för sin del inte anledning att i detta
sammanhang gå in på orsakerna till bankkrisen eller att närmare
bedöma regeringens hantering av dessa frågor. Utskottet vill
dock erinra om att de ekonomiska problem som har drabbat vårt
land saknar motstycke i modern tid och att problemen inte
begränsar sig till banksektorn.
Utskottet instämmer i och för sig i uppfattningen att
bankstödet så långt som möjligt skall återvinnas till staten.
Samtidigt bör framhållas att detta har varit en av
utgångspunkterna för det stöd som har utgått, och att bred
enighet råder om att detta mål skall fullföljas. Som
näringsutskottet anförde vid sin behandling av denna fråga i
höstas (1994/95:NU3y) är detta viktigt såväl av
statsfinansiella skäl som för tilltron till statsmakternas sätt
att hantera bankkrisen, något som också underströks av
finansutskottet (FiU1).
Samtidigt vill utskottet framhålla att man inte bör driva
återbetalningskraven på ett sådant sätt att syftena med
bankstödet helt eller delvis förfelas. Målen för detta stöd är
att trygga stabiliteten i betalningssystemet, att säkra
kreditförsörjningen och att upprätthålla effektivitet,
konkurrens och mångfald inom den finansiella sektorn. Att
forcera återbetalningen av stödet innebär enligt utskottets
uppfattning att man i stället riskerar att försämra
konkurrensförhållandena och öka gapet mellan inlånings- och
utlåningsräntorna. Man bör också vara försiktig med åtgärder som
kan leda till en ökad osäkerhet om framtidsutsikterna inom
bankväsendet och minska intresset för nyetableringar, till
nackdel för konkurrensen på detta område och för möjligheterna
att begränsa räntemarginalerna.
Mot denna bakgrund anser utskottet att man inte nu bör införa
särskilda skatter eller avgifter i syfte att finansiera
kostnaderna för bankkrisen.
Vad utskottet anfört riktar sig inte mot de långt framskridna
planerna på att skapa ekonomiska garantier mot att situationen
upprepar sig. I promemorian Ds 1995:3 föreslås ett nytt system
som syftar till att stärka skyddet för allmänhetens
bankinsättningar och komplettera den övriga skyddsregleringen
som omger bankerna. Enligt promemorian visar den gångna
bankkrisen att det behövs ett sådant skydd efter det att det
nuvarande bankstödet har upphört, och Sverige har som medlem av
EG förpliktat sig att införa en insättningsgaranti. Förslaget i
promemorian är en begränsad konsumentgaranti som skall
finansieras med bankavgifter på 0,15--0,35 % av den garanterade
inlåningen. Avsikten är att regeringen skall lägga fram en
proposition i denna fråga senare i vår. Enligt utskottets
uppfattning saknas det anledning att nu föregripa regeringens
ställningstaganden till denna fråga.
Med det anförda avstyrker utskottet motionerna i dessa delar.
Yrkande 2 i motion N226 av Gudrun Schyman m.fl. (v) går ut på
att regeringen skall tillsätta en utredning för att se om man
kan förhindra att bankerna utnyttjar förlustavdrag på dåliga
fastighetsaffärer för att trolla bort sina vinster.
Bankernas avdragsmöjligheter för de förluster som har
uppkommit vilar på grundläggande principer vid beskattningen.
Att nu vägra avdrag för dessa förluster skulle innebära att man
sätter bankerna i en sämre ställning än andra företag. Att
förlusterna är ovanligt stora innebär inte tillräckliga skäl för
en sådan särbehandling, och utskottet avstyrker därför även
detta yrkande.
Stockholm den 14 mars 1995
På skatteutskottets vägnar
Lars Hedfors
I beslutet har deltagit: Lars Hedfors (s), Bo Lundgren
(m), Anita Johansson (s), Sverre Palm (s), Karl Hagström (s),
Karl-Gösta Svenson (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Rolf
Kenneryd (c), Björn Ericson (s), Carl Fredrik Graf (m), Isa
Halvarsson (fp), Inger Lundberg (s), Ulla Rudin (s), Jan-Olof
Franzén (m), Ronny Korsberg (mp), Michael Stjernström (kds) och
Per Rosengren (v).
Avvikande meningar
1. Bankskatt
Bo Lundgren, Karl-Gösta Svenson, Carl Fredrik Graf och
Jan-Olof Franzén (alla m) anför:
Bankstödet, som så gott som uteslutande gällt Nordbanken och
Gota Bank, skall så långt möjligt återvinnas. Syftet med stödet,
som skyddat insättare och fordringsägare i de berörda bankerna,
får emellertid inte förfelas. Det har varit att trygga
stabiliteten i betalningssystemet, att säkra kreditförsörjningen
och rimliga upplåningskostnader samt att upprätthålla
effektivitet, konkurrens och mångfald inom den finansiella
sektorn. Riksdagen bör därför avvisa alla tankar på att införa
en särskild skatt eller avgift som inte kopplas till ett
motsvarande insättarskydd. En särskild bankskatt kan endast leda
till en motsatt utveckling. En sådan skatt eller avgift som
motionärerna har tänkt sig kommer med säkerhet att övervältras
på bankkunderna, vilket bl.a. får till följd att räntegapet
ökar. Därtill kommer att åtgärder i denna riktning kommer att
skapa en osäkerhet hos aktörerna om framtidsutsikterna inom
denna sektor och ett minskat intresse för nyetableringar och
andra åtgärder som kan förbättra konkurrensen.
Det bör också framhållas att skatter och avgifter, som riktar
sig mot banker och andra institutioner som lyckats bemästra sina
ekonomiska svårigheter utan statligt stöd, inte kan betecknas
som en form för återbetalning av statens kostnader för det stöd
som har utgått till andra banker och institutioner. Vi avstyrker
alltså motionerna.
2. Bankskatt
Rolf Kenneryd (c) anför:
Som anförs i motion Fi219 av Olof Johansson m.fl. (c) har
bankkrisen direkt kostat skattebetalarna mer än sextio miljarder
kronor, och krisen har aktivt medverkat till lågkonjunkturen. De
indirekta kostnaderna är dessutom betydande.
I motionen föreslås en återbetalning i form av en avgift till
staten för bank- och finanssektorn. Den sammanlagda årliga
avgiften bör enligt detta förslag inte understiga en miljard,
och utformningen bör anpassas till en strävan att åstadkomma ett
sänkt allmänt ränteläge och krympande räntemarginaler. Förslaget
omfattar hela bank- och finanssektorn och innebär att avgiften
skall tas ut fr.o.m. två år efter det att en bank eller ett
finansbolag visar positivt helårsresultat.
Enligt min uppfattning är detta förslag väl avvägt, och jag
tillstyrker alltså yrkandet i motionen om en återbetalningsplan
i form av en bankavgift. Den närmare utformningen bör ankomma på
regeringen.
Vad som här har anförts tillgodoser helt eller delvis övriga
motionsyrkanden i denna fråga. Till den del detta inte är fallet
avstyrks dessa yrkanden.
3. Bankskatt
Isa Halvarsson (fp) anför:
Staten och skattebetalarna har tagit på sig betydande
kostnader för bankgarantin och lämnar fortfarande en sådan
garanti för inlåning och vissa andra fordringar hos banker och
andra kreditinstitut. Till dess en obligatorisk
inlåningsförsäkring införs bör en avgift tas ut för de institut
som omfattas av garantin och som ger staten ett tillskott på ca
1 miljard kronor.
Vad jag här har anfört innebär bifall till motionen Fi211 av
Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 18.
4. Bankskatt
Michael Stjernström (kds) anför:
Staten och skattebetalarna har tagit på sig betydande
kostnader för bankgarantin och lämnar fortfarande en sådan
garanti för inlåning och vissa andra fordringar hos banker och
andra kreditinstitut. Det är rimligt att de som gynnats av den
statliga garantin, även indirekt, och inte enbart
skattebetalarna får vara med och betala. På längre sikt bör en
obligatorisk inlåningsförsäkring införas. Till dess bör en
avgift införas som grundas på balansomslutningen för de institut
som omfattas av garantin och som ger staten ett årligt tillskott
på ca 1 miljard kronor.
Vad som här har anförts innebär bifall till motion Fi216 av
Alf Svensson m.fl. (kds) yrkande 16. Åtgärden tillgodoser helt
eller delvis de yrkanden i samma riktning som framställs i
övriga motioner i denna fråga. I den mån så inte är fallet
avstyrks dessa motionsyrkanden.
5. Bankskatt, förlustavdrag
Per Rosengren (v) anför:
Statens kostnader för bankkrisen är enligt Bankstödsnämnden 65
miljarder kronor. En del av detta belopp kompenseras av värdet
på statens tillgångar i Nordbanken. Till dessa kostnader bör man
samtidigt lägga de kostnader för alla låntagare och minskade
inkomster för alla sparare på grund av ett alltför stort
räntegap. Som anförs i motion N226 av Gudrun Schyman m.fl. (v)
bör bankerna åläggas att till statsverket återbetala kostnaderna
för bankstödet och de oskäliga vinsterna på ökade
räntemarginaler.
Vänsterpartiet anser att 1--3 miljarder kronor årligen bör
kunna återföras till statsverket av dessa vinster. Det yrkande
som framställs i motionen innebär att regeringen skall lägga
fram förslag till utformning av regler med denna innebörd. Det
är av många skäl angeläget att denna åtgärd genomförs, och
motionärernas yrkande i denna fråga bör alltså bifallas.
I motionen framhålls också att bankerna bör förhindras att
trolla bort sina vinster genom förlustavdrag på sina dåliga
fastighetsaffärer. Motionen är välmotiverad även i denna del,
och yrkandet om en utredning i detta syfte bör alltså bifallas.
Innehåll
Ärendet1
Sammanfattning1
Propositionen2
Motionerna3
Utskottet5
Bakgrund om den finansiella krisen5
Inledning5
Statsmakternas åtgärder6
Bankstödsnämnden m.m.7
Bankgarantiavgift8
Statens ägande av Nordbanken12
Konkurrensen inom banksektorn13
Övriga frågor16
Styrelsens ansvar m.m.16
Internkontroll m.m.18
Förlustavdrag19
Finansinspektionen20
Hemställan20
Reservationer
1. Bankgarantiavgift (fp, kds)22
2. Bankgarantiavgift (c)23
3. Bankgarantiavgift (v)23
4. Bankgarantiavgift (mp)24
5. Statens ägande av Nordbanken (m, fp, kds)24
6. Statens ägande av Nordbanken (v, mp)25
7. Statens ägande av Nordbanken (c)26
8. Inriktningen av Nordbankens verksamhet (v, mp)27
9. Bankernas kreditgivning (v, mp)27
10. Förlustavdrag (v)28