I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition
1994/95:168 om elektronisk dokumenthantering inom
exekutionsväsendet m.m.
I propositionen föreslås lagändringar som gör det möjligt att
ersätta den pappersbaserade målhanteringen vid
kronofogdemyndigheterna med elektroniska dokument och
elektroniska akter. En elektronisk akt skall innehålla alla
handlingar i ett mål, både handlingar som har upprättats i
elektronisk form och elektroniska avbildningar av
pappersbaserade handlingar. Elektroniska dokument skall
rättsligt vara likställda med pappersbaserade dokument.
Propositionen innehåller också förslag till lagändringar som är
föranledda av en planerad, successiv övergång till en ordning
där de datorbaserade registren för indrivningsverksamheten förs
regionalt och den centrala registerföringen på sikt begränsas
till ett referensregister. De nya bestämmelserna föreslås träda
i kraft den 1 juni 1995.
Propositionen, som inte föranlett något motionsyrkande,
tillstyrks av utskottet.
Propositionen
I proposition 1994/95:168 föreslår regeringen
(Finansdepartementet) efter hörande av Lagrådet att riksdagen
antar de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om ändring i utsökningsregisterlagen (1986:617),
2. lag om ändring i lagen (1978:880) om betalningssäkring för
skatter, tullar och avgifter.
Lagförslagen har intagits som bilaga till betänkandet.
Utskottet
Allmän bakgrund
Arbetet med att införa ADB-stöd för kronofogdemyndigheternas
indrivningsverksamhet inleddes i början av 1970-talet. Det s.k.
REX-systemet (Redovisningssystem för exekutionsväsendet) byggdes
efter hand ut och omfattade vid utgången av budgetåret 1983/84
alla landets kronofogdemyndigheter. Ansökningar om
verkställighet i allmänna mål, dvs. mål om indrivning av
skatter, avgifter, böter m.m., görs sedan länge till helt
övervägande del på ADB-medium. Även i enskilda mål har på senare
tid införts en möjlighet att göra ansökan på ADB-medium. Redan i
dag tillförs alltså det register som förs med hjälp av
REX-systemet, utsökningsregistret, i stor utsträckning de
uppgifter som skall finnas i en ansökan om verkställighet.
Riksskatteverket (RSV) beslutade den 5 september 1994 om ett
nytt ADB-stöd för indrivningsverksamheten inom
exekutionsväsendet som skall ersätta REX-systemet. Inriktningen
av reformarbetet har presenterats av RSV i rapporten INDEX Nytt
arbetssätt och ADB-stöd för indrivningen (RSV Rapport 1994:2).
Det nya ADB-stödet skall genomföras successivt med en första
etapp avseende handläggning av enskilda mål om införsel till den
1 april 1995. Reformen innebär en registerföring i regionala
databaser som varje kronofogdemyndighet själv förfogar över.
Vidare ingår i det nya systemet elektroniska arkiv i de
regionala registren och ett centralt referensregister.
RSV-rapporten har överlämnats till regeringen med hemställan om
den författningsreglering som krävs för genomförandet.
Inom Finansdepartementet har därefter utarbetats promemorian
Nytt ADB-stöd för indrivningsverksamheten, Författningsförslag,
från den 22 december 1994. Promemorian har remissbehandlats.
Riksdagen har nyligen beslutat ändringar i främst
skatteregisterlagen (1980:343) som möjliggör ökad användning av
ADB i beskattningsverksamheten (prop. 1994/95:93, SkU15, rskr.
158). De nya bestämmelserna ger möjlighet att ersätta den
pappersbaserade ärendehanteringen inom skatteförvaltningen med
elektroniska dokument och elektroniska akter. Vidare ges nya
regler om regionala register som innehåller de elektroniska
akterna och de uppgifter som behövs för att söka fram akter och
handlingar i dessa.
De lagförslag som lämnas i förevarande proposition på
exekutionsväsendets område bygger på de överväganden som har
gjorts i ovannämnda promemoria från Finansdepartementet.
Propositionens förslag
I propositionen anförs att den författningsreglering av
registerföringen som krävs vid ett genomförande av
INDEX-projektet motsvarar såvitt gäller elektroniska dokument
och elektroniska akter den reglering som redan införts i fråga
om beskattningsverksamheten. Några regionala register för
indrivningsverksamheten finns dock inte i dag. Bestämmelser om
sådana register måste nu enligt propositionen införas.
Innehållet i de föreslagna reglerna överensstämmer delvis med
vad som föreskrivits i fråga om de regionala skatteregistren. En
skillnad hänger samman med att det nya ADB-stödet för
exekutionsväsendets del avses i etapper ersätta det stöd som i
dag är uppbyggt kring det för hela landet gemensamma
utsökningsregistret. Det innebär att de regionala registren
måste omfatta även sådana typer av uppgifter som också skall
eller får finnas i utsökningsregistret i dess nuvarande form.
Enligt förslaget skall de grundläggande bestämmelserna om det
nya registersystemet tas in i utsökningsregisterlagen
(1986:617), URL.
Närmare innebär förslagen i propositionen att det med hjälp av
ADB skall föras ett regionalt utsökningsregister för varje län.
Det för hela landet gemensamma utsökningsregistret skall
användas som ett referensregister till de regionala registren,
dvs. för fördelning av mål och handlingar mellan
kronofogdemyndigheter samt för redovisning till sökanden. Varje
kronofogdemyndighet skall enligt förslaget vara registeransvarig
för det regionala utsökningsregistret i det egna länet och,
liksom hittills, för det centrala utsökningsregistret såvitt
gäller uppgifter i mål eller ärenden som handläggs hos
myndigheten. RSV skall såsom fallet är i dag vara
registeransvarigt för det centrala utsökningsregistret.
Regeringens förslag innebär vidare att de regionala
utsökningsregistren skall få innehålla bl.a. uppgifter av samma
slag som det nuvarande utsökningsregistret.
En nyhet enligt förslaget är att de regionala
utsökningsregistren skall få innehålla s.k. elektroniska akter.
En elektronisk akt skall innehålla alla handlingar som inkommer
eller upprättas i ett mål och vara tillgänglig via terminal.
Även beslut skall kunna upprättas i form av elektroniska
dokument och inte behöva finnas i pappersbaserad form hos
myndigheten. Efter förebild av de bestämmelser som införts på
bl.a. tullområdet och senast på skatteområdet bör enligt
förslaget med elektroniskt dokument avses en upptagning vars
innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt
förfarande. Kraven på säkerhet när det gäller lås för de
elektroniska dokumenten med anknytning till utställare bör,
anförs det i propositionen, vara så höga att det elektroniska
dokumentet kan jämställas med ett underskrivet pappersdokument.
För att informationen i de elektroniska akterna skall kunna
återfinnas föreslås att de regionala registren, förutom
uppgifter som krävs för att identifiera det mål till vilket
akten hör, får innehålla uppgift om beteckning på handling i
akten.
Såväl RSV som kronofogdemyndigheterna skall enligt förslaget
få ha terminalåtkomst till det centrala utsökningsregistret i
dess nya form. RSV skall få ha terminalåtkomst till ett
regionalt utsökningsregister i fråga om identifieringsuppgifter
samt uppgifter om fordringar, exekutionstitlar, exekutiva
åtgärder m.m. En kronofogdemyndighet skall få ha terminalåtkomst
till det regionala utsökningsregistret för länet. En
kronofogdemyndighet som är tillsynsmyndighet i konkurs skall
dessutom få ha åtkomst till vissa uppgifter i det regionala
utsökningsregistret för ett annat län som ingår i
tillsynsområdet.
Uppgifter ur de regionala utsökningsregistren skall enligt
förslaget få lämnas ut på ADB-medium för redovisningsändamål.
Regeringen skall kunna medge utlämnande på sådant medium även
för andra ändamål. Denna befogenhet skall kunna delegeras till
Datainspektionen såvitt gäller uppgifter som inte omfattas av
sekretess.
Vad gäller tidpunkten för ikraftträdandet av lagändringarna
är det enligt propositionen, med hänsyn till tidplanen för
INDEX-projektet, angeläget att de nya bestämmelserna kan träda i
kraft så snart som möjligt. Regeringen föreslår som lämplig
tidpunkt den 1 juni 1995.
Utskottets bedömning
Utskottet delar den bedömning som regeringen gör i
propositionen att ett genomförande av förslagen vad gäller
elektronisk dokumenthantering, i likhet med motsvarande reform i
fråga om skatteförvaltningen, är av stor betydelse för att man
inom exekutionsväsendet skall kunna ta till vara de möjligheter
till rationalisering av målhanteringen som modern teknik
erbjuder. En reform med den i propositionen angivna inriktningen
torde bidra till minskade administrationskostnader på sikt.
Utskottet vill härefter uppehålla sig något vid frågan om
användande av elektroniska dokument inom förvaltningen.
Utskottet vill därvid erinra om att utskottet gjorde vissa
uttalanden angående rättslig reglering av sådana dokument vid
riksdagens behandling våren 1994 av lagstiftningen om
pantbrevsregister (prop. 1993/94:197, bet. LU33, rskr. 349).
Utskottet anförde i det sammanhanget följande.
Spörsmålet om den rättsliga regleringen av elektroniska
dokument har behandlats av riksdagen vid ett flertal tillfällen.
Vid riksdagsbehandlingen hösten 1989 av den ändring i tullagen
varigenom det nya begreppet elektroniskt dokument infördes i
rättsordningen uttalade sålunda konstitutionsutskottet bl.a. att
det är angeläget att frågan om en reglering av elektroniska
dokument i förvaltningsförfarandet får en generell lösning
(1989/90:KU2y). Samma inställning gav regeringen uttryck för i
proposition 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB. I
propositionen anfördes därvid att frågorna föll inom ramen för
den pågående översynen av datalagen och därför inte togs upp i
det sammanhanget (s. 39). Riksdagen ansåg inte heller vid
behandlingen av propositionen -- och med anledning av ett
motionsyrkande i ämnet -- att någon åtgärd från riksdagens sida
var påkallad med hänsyn till vad regeringen anfört (bet.
1990/91:KU11). Den översyn som åsyftades var det
utredningsarbete som utfördes av Datalagsutredningen (Ju
1989:02). Denna utredning har emellertid numera slutfört sitt
arbete, och frågan om en generell reglering av elektroniska
dokument har ännu inte fått sin lösning. Utskottet har dock
erfarit att det inom Justitiedepartementet nu förbereds direktiv
för en utredning om rättsliga frågor beträffande elektroniska
dokument på förvaltningsområdet.
Med hänsyn till det anförda anser utskottet att den reglering
beträffande elektroniska dokument som ges i förslaget till lag
om pantbrevsregister kan godtas i avvaktan på resultatet av de
överväganden om en mer generell reglering av elektroniska
dokument i förvaltningsförfarandet som kommer att ske.
Som berörts ovan har begreppet elektroniskt dokument nyligen
införts även på skatteområdet efter förebild av begreppen i
tullagen (1987:1065) och lagen (1994:448) om pantbrevsregister
(prop. 1994/95:93, bet. SkU15, rskr. 158).
Utskottet vill nu framhålla att regeringen tillkallat en
särskild utredare med uppdrag att utarbeta sådana förslag till
rättslig reglering som kan behövas i samband med inrättandet av
s.k. elektroniska anslagstavlor och för användningen av
elektroniska dokument inom både förvaltningen och näringslivet
(dir. 1994:42). Beträffande elektroniska dokument anförs i
direktiven att utvecklingen, som ökar möjligheterna till
informationsutbyte med hjälp av datorer, också innebär en
möjlighet att kommunicera med myndigheter och företag genom
datorer. I sammanhanget uppstår frågor om det kan finnas
särskilda rättsliga problem när ett dokument ges in till en
myndighet på endast elektronisk väg. Den tekniska utvecklingen
har, anförs det, kommit dithän att möjligheter finns att
elektroniskt signera dokument, s.k. digitala signaturer. Denna
teknik gör det möjligt att kontrollera att ett dokument inte
förändrats och att säkerställa avsändarens identitet.
I direktiven redovisas bl.a. den rättsliga regleringen inom
olika områden beträffande elektroniska dokument. De beskrivna
exemplen visar, anförs det, på ett i och för sig omfattande
behov av analyser av vilka konsekvenser den nya
informationsteknologin kan få på olika regelverk. Vad som nu i
första hand är aktuellt är emellertid enligt direktiven att ta
ställning till frågor av mer begränsad karaktär.
Utredarens arbete skall sålunda vara begränsat till att med
beaktande av integritetsintressena lösa de rättsliga problemen
kring elektroniska anslagstavlor och elektroniska dokument. Vad
gäller elektroniska dokument och digitala signaturer kan enligt
direktiven en fråga vara om några särskilda överväganden behöver
göras med hänsyn till reglerna om allmänna handlingars
offentlighet och förvaltningsförfarandet eller om det är möjligt
att hitta rättsliga lösningar som också innefattar näringslivets
behov av reglering av elektroniska dokument. I detta sammanhang,
anförs det vidare, är det naturligtvis av vikt att utredaren
håller sig underrättad om den utveckling som sker i
internationella fora och som kan beröra utredningsarbetet. Det
finns vidare anledning för utredaren att i sitt arbete beakta
det fortlöpande arbetet inom Europarådet och EU avseende
integritetsskyddet för personuppgifter.
Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 1 november
1995.
Utskottet vill för sin del betona de krav på säkerhet som
informationsteknologin ställer, inte minst när det gäller lås
för de elektroniska dokumenten med anknytning till utställaren
av dokumentet, s.k. digitala signaturer. Utskottet vill vidare,
i linje med sitt tidigare ställningstagande beträffande
elektroniska dokument på fastighetsdataområdet, framhålla att
den reglering av sådana dokument som nu föreslås på
indrivningsområdet får ses som provisorisk i avvaktan på en mer
generell lösning av de rättsliga frågor som aktualiseras med
avseende på användningen av dessa dokument.
Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande elektronisk dokumenthantering
att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i utsökningsregisterlagen (1986:617),
2. lag om ändring i lagen (1978:880) om betalningssäkring för
skatter, tullar och avgifter.
Stockholm den 6 april 1995
På lagutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Anita Persson
(s), Bengt Kronblad (s), Rune Berglund (s), Stig Rindborg (m),
Karin Olsson (s), Eva Arvidsson (s), Birgit Henriksson (m),
Bengt Harding Olson (fp), Inger Segelström (s), Tanja Linderborg
(v), Sven-Erik Österberg (s), Yvonne Ruwaida (mp), Birgitta
Carlsson (c), Eva Persson Sellin (s) och Eva Björne (m).
Propositionens lagförslag
1 Förslag till lag om ändring i utsökningsregisterlagen
(1986:617)
Bilaga
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:880) om
betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter