I detta betänkande behandlar utskottet ett antal motioner om
EU:s institutionella utveckling, offentlighet och sekretess inom
EU samt svenska språkets ställning i EU. Utskottet avstyrker
dessa motioner. Reservationer har avgetts dels av (fp), dels av
(v) och (mp) gemensamt.
Utskottet föreslår samtidigt att riksdagen uttalar att
regeringen under hösten 1995 bör överlämna en skrivelse till
riksdagen med en redovisning för uppläggningen av
förberedelsearbetet inför regeringskonferensen 1996 samt för
vissa mer principiella ställningstaganden från regeringens sida
i de sakfrågor som konferensen kommer att behandla.
Motioner
1994/95:K205 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att Sverige i arbetet inom EU skall lägga
särskild vikt vid att hävda offentlighetsprincipen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att Sverige skall verka för ökad öppenhet
inom EU:s institutioner så att beslut, protokoll och
arbetsunderlag där offentliggörs,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att statsråd och andra som företräder
Sverige i EU regelmässigt bör offentliggöra sina
ställningstaganden där,
1994/95:K218 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att en ny folkomröstning bör
anordnas om svenskt EU-medlemskap om regeringskonferensen leder
fram till beslut som ökar EU:s överstatliga karaktär,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om den internationella öppenhet som bör
prägla EU,
1994/95:K224 av Alf Svensson m.fl. (kds) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att EU utvecklas till en federation
baserad på subsidiaritetsprincipen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att utarbeta en egen enhetlig grundlag för
EU med klar kompetensfördelning där bl.a. respekten för de små
ländernas situation uppmärksammas,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att verka för ökad öppenhet inom EU och i
hanteringen av EU-ärenden i Sverige,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att verka för att Europaparlamentet får
ökad makt och ökat inflytande,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att medlemsländerna bör behålla kontrollen
på det inrikespolitiska och utrikespolitiska samarbetet med
hjälp av bl.a. enhälligt beslutsfattande.
1994/95:U502 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas
16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
Sverige inom EU bör arbeta för att hävda svenskans ställning som
likaberättigat EU-språk och motsätta sig varje förslag om att
inskränka antalet arbetsspråk,
18. att riksdagen hos regeringen begär en lista med konkreta
EU-regler som bör upphävas och överföras till medlemstaternas
kompetens eller bättre kan omhändertas av internationella
organisationer med bredare medlemskrets,
19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
Sverige inom EU bör använda sitt veto för att motsätta sig alla
förändringar som inskränker småstaternas inflytande i EU:s
beslutsprocess.
1994/95:U503 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en stärkt roll för EU-parlamentet,
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om offentlighet inom EU.
Utskottet
Europeiska unionens institutioner
Utvecklingen
I april 1951 tillkom fördraget om den Europeiska kol- och
stålgemenskapen (EKSG). Samarbetet inom EKSG skulle inte utgöra
ett traditionellt mellanstatligt samarbete utan också ha
överstatliga inslag. Målet för detta samarbete var att skapa
förutsättningar för fred i Europa. För att uppnå detta politiska
mål och också för att befordra välståndsutvecklingen i de
medverkande länderna skulle en gemensam marknad för kol och stål
upprättas. Diskriminering och konkurrensbegränsande åtgärder i
förhållandet mellan medlemsstaterna skulle förhindras.
Fördraget om kol- och stålgemenskapen följdes år 1957 av
fördragen om Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) och
Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom). Fördraget om EEG,
det s.k. Romfördraget, kan sägas vara ett avtal mellan stater
som på ett antal definierade områden avhänder sig
självbestämmande till förmån för ett gemensamt beslutsfattande i
gemenskapens institutioner. EEG:s uppgifter var att främja en
harmonisk utveckling av den ekonomiska verksamheten inom
gemenskapen som helhet, en fortgående och balanserad tillväxt,
en ökad stabilitet, en allt snabbare höjning av
levnadsstandarden samt närmare förbindelser mellan
medlemsstaterna. Detta skulle åstadkommas genom att en gemensam
marknad upprättades och genom att medlemsstaternas ekonomiska
politik gradvis närmades till varandra.
Genom Romfördraget etablerades fyra institutioner:
Europaparlamentet, ministerrådet, kommissionen och EG-domstolen.
Europaparlamentet och EG-domstolen var redan från början
gemensamma för de två nyupprättade gemenskaperna och EKSG, medan
de beslutande och verkställande institutionerna var särskilda.
Sammanslagningen av de beslutande och verkställande
institutionerna inom de olika gemenskaperna skedde genom det
s.k. fusionsfördraget 1967.
Europaparlamentet valdes till en början av medlemländernas
parlament. Sedan 1979 väljs emellertid ledamöterna av
parlamentet direkt av medborgarna i medlemsländerna. Valen äger
rum i stort sett samtidigt med tillämpning av valregler som
länderna själva bestämmer. Reglerna måste dock innebära att
varje unionsmedborgare har rösträtt och är valbar vid val i den
medlemsstat där han bor under samma förutsättningar som den
statens medborgare.
Den första större revisionen av Parisfördraget om EKSG och
Romfördraget om EEG och Euratom skedde genom Europeiska
enhetsakten 1986 med ikraftträdande den 1 juli 1987. Genom
Enhetsakten fick de tre fördragen en gemensam preambel med en
ingress och tre artiklar. Inom det institutionella området rörde
viktiga förändringar beslutsprocessen inom gemenskaperna. När
det gällde den harmonisering av lagarna som var nödvändig för
att förverkliga den inre marknaden skulle besluten i
ministerrådet som regel fattas som majoritetsbeslut. Enhällighet
krävdes mer undantagsvis. I dessa frågor infördes också en
samarbetsprocedur mellan rådet och parlamentet, som stärkte
parlamentets ställning men utan att det fick det slutliga
avgörandet. Även kommissionen fick en starkare position genom
att befogenheterna att tillämpa av rådet beslutade föreskrifter
och utfärda tillämpningsföreskrifter till dessa utvidgades.
Genom Maastrichtfördraget som trädde i kraft den 1 november
1993 har Europeiska unionen (EU) upprättats. Den innesluter tre
stora samarbetsområden, tre pelare. Den första pelaren utgörs av
Europeiska ekonomiska gemenskapen som numera betecknas
Europeiska gemenskapen (EG). Den andra pelaren omfattar ett
mellanstatligt samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitikens
område och den tredje ett likaledes mellanstatligt samarbete
inom området för rättsliga frågor och inrikes angelägenheter.
Inom unionen sker det överstatligt präglade samarbetet
fortfarande inom de tre gemenskaperna. Till detta samarbete förs
också vissa nya samarbetsområden av vilka det mest långtgående
är det som syftar till att upprätta en ekonomisk-monetär union.
Inga djupgående förändringar i den institutionella strukturen
blev följden av Maastrichtfördraget. Beslutsordningen ändrades
dock på flera viktiga punkter. Användning av majoritetsbeslut i
rådet vidgades. Europaparlamentet fick ett ökat inflytande genom
medbestämmandeproceduren som bl.a. tillämpas på inre
marknadsfrågor. Den ger parlamentet en möjlighet att förhindra
beslut av lagstiftningskaraktär.
Utvecklingen inom EG har under 1980- och 1990-talet således
gått mot ökad överstatlighet. Parlamentets ställning har stärkts
i två omgångar. Majoritetsbeslut tillämpas i ökande utsträckning
i rådet. Kommissionen har fått en starkare position. Till denna
utveckling har emellertid EG-domstolen i hög grad bidragit.
Domstolens främsta uppgifter är att tolka och tillämpa EG:s
fördrag och regelsystem. Domstolen dömer i tvister mellan EG och
medlemsländerna, mellan medlemsländerna inbördes och mellan EG
och medborgarna. Större delen av EG-rätten tillämpas emellertid
av de nationella domstolarna, som dock är skyldiga att följa
EG-domstolens förhandsbesked. Genom sin verksamhet har domstolen
utvecklat fler av EG-rättens viktigaste principer, bl.a.
principerna om EG-rättens företräde framför nationell rätt och
om EG-rättens direkta tillämplighet.
Rom-fördraget i lydelse efter ingåendet av Maastrichtfördraget
begränsar emellertid EG:s handlande på olika sätt. Det fastslås
att gemenskapen skall utöva sin verksamhet inom ramen för den
behörighet som den har tilldelats och de mål som har uppställts
enligt fördraget. Denna s.k. legalitetsprincip innebär att
gemenskapens institutioner kan handla endast när en befogenhet
uttryckligen ges i fördraget. Institutionerna kan alltså inte
själva bestämma sin egen kompetens. Det fastslås vidare att
gemenskapen inte skall vidta någon åtgärd som går utöver vad som
är nödvändigt för att uppnå målen i fördraget. Principen innebär
i korthet att institutionerna inte får ålägga enskilda
rättssubjekt förpliktelser utöver vad som är absolut nödvändigt
för att uppnå målet med en reglering och att även sådana
förpliktelsers inverkan inte får stå i missförhållande till
nyttan av regleringen. Detta brukar kallas för
proportionalitetsprincipen.
Legalitetsprincipen var redan före Maastrichtfördraget
fördragsfäst och proportionalitetsprincipen erkänd i
domstolspraxis. Genom Maastrichtfördraget infördes en ny
princip, subsidiaritetsprincipen, ibland kallad
närhetsprincipen. Den föreskriver att EG skall handla endast om
och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i
tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och
åtgärden därför, på grund av sin omfattning och sina verkningar,
bättre kan utföras av gemenskapen. Principens centrala innebörd
är att "högre" samhälleliga beslutsnivåer skall understödja
"lägre" och endast ingripa då de "lägre" inte förmår lösa ett
problem. Subsidiaritetsprincipen har ännu inte varit föremål för
rättslig prövning. Däremot har kommissionen gjort en översyn av
det existerande regelverket med utgångspunkt från bl.a. denna
princip.
Institutionernas roll i beslutsprocessen
I EG:s beslutsprocess har den av medlemsländerna oberoende
kommissionen en initiativtagande, övervakande och
verkställande roll. Den formella initiativrätten i
normgivningsfrågor tillkommer endast kommissionen. Ett förslag
från kommissionen är en förutsättning för att en formell
beslutsprocess skall initieras. Kommissionens övervakande roll
tar bl.a. sikte på tillämpningen av fördragsbestämmelserna och
de bestämmelser som institutionerna antagit med stöd av
fördraget (sekundärrätten). Utgångspunkten för kommissionens
kontroll är EG:s gemensamma intresse, inte de nationella
intressena. Kommissionens verkställande åtgärder och tillämpning
i övrigt av fördragen och sekundärrätten sker i stor
utsträckning genom ett omfattande och utvecklat system av
kommittéer med representanter för medlemsstaterna
(kommittologin). Genom kommittologin behåller medlemsstaterna
ett visst inflytande över utnyttjandet av de befogenheter som
delegerats till kommissionen.
Kommissionen består av 20 ledamöter med fem års mandattid.
Tillsättningsproceduren inleds med att medlemsländerna nominerar
en ordförandekandidat. I samråd med denne nomineras sedan de
övriga kommissionsledamöterna. Därefter skall Europaparlamentet
godkänna den föreslagna kommissionen. Till sist sker utnämningen
av kommissionärerna gemensamt av medlemsländerna. Minst en och
högst två av kommissionens ledamöter skall komma från varje
medlemsland.
Varje kommissionär har ett eget "kabinett" med en grupp
tjänstemän som han eller hon utsett själv. En kommissionsledamot
ansvarar för ett eller flera av de 23 s.k. generaldirektoraten.
Där sker beredningen av ärenden men den kan också ske i
särskilda expertgrupper med deltagare från olika medlemsländer.
Kommissionsförslagen riktas till Europeiska unionens råd
(ministerrådet) där de viktigaste besluten fattas inom EU. Rådet
utgörs av representanter för medlemsstaternas regeringar. Vilka
ministrar som deltar beror på de behandlade frågornas
sakinnehåll. Mer övergripande frågor behandlas vid
utrikesministrarnas möten ungefär en gång i månaden.
Ordförandeposten roterar mellan länderna på halvårsbasis.
Ordförandelandets utrikesminister tituleras rådspresident och
företräder EU i internationella sammanhang. Minst en ledamot av
kommissionen är alltid närvarande vid rådets möten.
Vissa beslut kräver enhällighet i rådet. Men flertalet beslut
inom ramen för EG-samarbetet fattas med kvalificerad majoritet.
Genom regeln om kvalificerad majoritet kan en stat och dess
medborgare bli bundna av ett beslut som denna stat motsatt sig.
Vid beslut med kvalificerad majoritet förfogar varje stat över
ett visst röstetal som är relaterat till landets storlek.
Frankrike, Italien, Storbritannien och Tyskland har tio röster
var, Spanien åtta röster, Belgien, Grekland, Nederländerna och
Portugal fem röster var, Sverige och Österrike fyra röster var,
Danmark, Finland och Irland tre röster var samt Luxemburg två
röster. Det sammanlagda antalet röster uppgår således till 87.
Rådets beslut skall fattas med minst 62 röster när beslutet
skall fattas på förslag från kommissionen. En blockerande
minoritet utgör således 26 röster. Vid förändringen av
röstningsreglerna våren 1994 enades medlemsstaterna dessutom om
att 23 röster mot ett förslag skulle räcka för att förslaget
skulle vila till dess tillräckligt stor enighet uppnåddes.
Rådets beredande organ är De ständiga representanternas
kommitté (Coreper), som består av medlemsstaternas
EU-ambassadörer. Det har till uppgift att jämka samman
skiljaktiga meningar inför besluten i rådet. Coreper har till
sin hjälp ett stort antal kommittéer som består av tjänstemän
från medlemsstaternas fackdepartement eller EU-ambassader. Rådet
biträds också av ett sekretariat som leds av en
generalsekreterare. Sekretariatet består av sju
generaldirektorat.
Kommissionen och rådet inhämtar ofta yttranden från
Ekonomiska och sociala kommittén, som är en rådgivande
församling som representerar arbetsgivare, arbetstagare och
andra grupper, såsom jordbrukare, konsumentintressen och vissa
yrkesgrupper i medlemsländerna. Kommissionen och rådet kan också
höra Regionkommittén som består av företrädare för regionala
och lokala organ i medlemsstaterna.
Europeiska unionens råd skall skiljas från Europeiska
rådet, som är unionens "toppmöte". I rådet ingår
medlemsstaternas regeringschefer, Finlands och Frankrikes
presidenter och kommissionens ordförande. Rådet möts en gång i
halvåret för överläggningar och beslut i övergripande politiska
frågor. Formella beslut fattas sällan vid dessa möten, även om
det givetvis är möjligt att de närvarande ministrarna kan
besluta i sin egenskap av medlemsstaternas företrädare i
minsterrådet. Vanligen omsätts dock Europeiska rådets politiska
överenskommelser i EG-rätt genom beslut vid ministerrådets
reguljära sammanträden.
Det direkt folkvalda Europaparlamentet har en komplicerad
ställning i beslutsprocessen. Det har en uttrycklig rätt "att
anmoda kommissionen att lägga fram lämpliga förslag i frågor som
enligt Europaparlamentets uppfattning kräver att en
gemenskapsrättsakt utarbetas för att detta fördrag skall kunna
genomföras"(artikel 138b). Parlamentet fungerar vidare dels som
ett beredande organ till rådet i ett tidigt skede av processen,
dels som ett i vissa sammanhang beslutsfattande organ
tillsammans med rådet. I första fallet gäller att rådet inte kan
fatta några beslut som är bindande för medlemsstaterna utan att
parlamentet åtminstone yttrat sig i saken. I det andra fallet
finns två former för Europaparlamentets medverkan:
samarbetsförfarandet (artikel 189c i Romfördraget) och
medbeslutandeförfarandet (artikel 189b).
I propositionen om val till Europaparlamentet (prop.
1994/95:154) ges följande koncisa beskrivning av
samarbetsförfarandet och medbeslutandeförfarandet.
Det gemensamma för dessa båda förfaranden är att parlamentet
åter kommer in i bilden vid det tillfälle i beslutsprocessen då
rådet annars skulle ha att fatta slutligt beslut i saken. I
stället för att fatta ett slutligt beslut antar rådet i sådana
fall endast vad som kallas en gemensam ståndpunkt. Denna rådets
ståndpunkt underställs sedan parlamentet som i en "andra
läsning" på nytt behandlar frågan.
I samarbetsförfarandet gäller att om parlamentet förkastar
rådets gemensamma ståndpunkt måste rådet fatta beslut enhälligt.
Parlamentet har alltså möjlighet att hindra beslut som inte alla
medlemsländer kan enas om. Samarbetsförfarandet tillämpas främst
inom området transportpolitik, närmare föreskrifter om det
gemensamma övervakningsförfarandet inom ramen för den ekonomiska
politiken, minimikrav på arbetsmiljön, beslut som rör den
europeiska socialfonden och den europeiska regionala
utvecklingsfonden samt beslut om åtgärder på miljöpolitikens
område.
I medbeslutandeförfarandet gäller att parlamentet och rådet
måste bli eniga om förslaget. Om en sådan enighet inte kan
uppnås faller förslaget. I en särskild förlikningskommitté kan
företrädare för rådet och parlamentet försöka hitta en för båda
institutionerna godtagbar kompromiss. Parlamentet har alltså
möjlighet att direkt och aktivt påverka beslutets innehåll och
att, om dess synpunkter inte vinner gehör hos rådet, hindra att
beslut alls fattas. Medbeslutandeförfarandet tillämpas framför
allt på frågor som rör den inre marknaden (de fyra friheterna),
normgivning till stöd för medlemsländernas eget handlande inom
de nya samarbetsområdena (folkhälsa, utbildning, kultur och
konsumentskydd) samt när det gäller att fastställa allmänna
handlingsprogram på forsknings- och miljöpolitikens områden.
Europaparlamentet har också en beslutsfattande roll när det
gäller att ansluta nya medlemsstater till unionen och ingå s.k.
associationsavtal med andra länder. Som framgått tidigare har
parlamentet att godkänna ordförande och ledamöter i kommissionen
och kan också framtvinga kommissionens avgång genom
misstroendevotum.
Europaparlamentet har också viktiga kontrollerande funktioner.
Ledamöterna kan ställa skriftliga och muntliga frågor till rådet
och kommissionen. Parlamentet granskar kommissionens redovisning
av gemenskapens räkenskaper och prövar frågan om ansvarsfrihet
för kommissionen. Enskilda medborgare har också möjlighet att få
till stånd en granskning av institutionernas handlande. Varje
unionsmedborgare har rätt att vända sig till parlamentet med en
skriftlig framställning (petition) i frågor som direkt berör
honom eller henne. Parlamentet kan vidare tillsätta särskilda
undersökningskommissioner för att utreda påstådda
missförhållanden vid tillämpningen av gemenskapsrätten.
Slutligen skall parlamentet utse en ombudsman som kan ta emot
klagomål från enskilda i medlemsländerna.
Efter utökningen av unionen med Finland, Sverige och Österrike
har Europaparlamentet 626 ledamöter. Beredningsarbetet sker i
ett 20-tal utskott. Dessa utskott har i sin tur inte sällan ett
eller flera underutskott. En s.k. rapportör ansvarar för
beredningsarbetet i utskottet och presenterar utskottets
betänkande vid parlamentets plenarsammanträden. Dessa hålls i
regel under en veckas tid en gång i månaden. Förslag till
ändringar i utskottens betänkanden kan då läggas fram av en
partigrupp eller av minst 23 enskilda företrädare. Enligt
huvudregeln fattar parlamentet beslut med en majoritet av de
avgivna rösterna. För beslut krävs dock i många viktiga frågor
en majoritet av samtliga ledamöter (314 röster) bl.a. i
samarbets- och medbeslutandeprocedurerna, i budgetfrågor och vid
godkännande av associationsavtal och nya medlemländer.
EG-domstolens viktigaste uppgift är att övervaka att
EG-rätten tolkas och tillämpas enhetligt av institutionerna och
i medlemsstaterna. EG-domstolen har ensam befogenheten att
slutligt tolka EG-rätten och har därvid utvecklat flera av
EG-rättens viktigaste principer. Tolkningsbesked kan lämnas av
domstolen på förhand. En nationell domstol som skall tillämpa en
EG-regel kan inhämta besked från EG-domstolen, innan den avgör
målet. I vissa fall skall förhandsbesked inhämtas. Det gäller i
första hand domstolar i sista instans, om saken är sådan att en
tolkning av gemenskapsrätt måste ske för att den skall kunna
avgöras. Förhandsavgöranden kan avse tolkningen av fördragen,
giltigheten och tolkningen av rättsakter utfärdade av
gemenskapernas institutioner samt tolkningen av stadgar för
organ som upprättats av rådet, när stadgarna föreskriver det.
EG-domstolen har i sin rättspraxis slagit fast att den
nationella domstolen blir bunden av tolkningsbeskedet.
Domstolen ansvarar vidare för den rättsliga kontrollen av
EG-institutionerna. Domstolen kontrollerar att institutionerna i
sin normgivning inte överskrider eller åsidosätter
gemenskapsrättens regler. Detta sker på talan av en medlemsstat,
rådet eller kommissionen. Europaparlamentet kan också väcka
talan för att tillvarata sina rättigheter. En enskild fysisk
eller juridisk person kan även väcka talan mot ett beslut som är
riktat till honom eller mot ett beslut "som även om det
utfärdats i form av en förordning eller ett beslut riktat till
en annan person, direkt och personligen berör honom" (artikel
173). Domstolen prövar också om Europaparlamentet, rådet eller
kommissionen i strid med fördragen underlåter att vidta
åtgärder, s.k. passivitetstalan.
EG-domstolens kontroll riktar sig också mot medlemsstaterna.
Talan avser här oftast underlåtelse dvs. att en stat har
förhållit sig passiv när gemenskapsrätten har krävt att den
skall handla. Talan mot en medlemsstat kan väckas dels av en
annan medlemsstat, dels av kommissionen. Enskilda personer
saknar helt möjlighet att föra talan mot en medlemsstat.
Domstolens dom är en ren fastställelsedom och kan inte direkt
gripa in i medlemsstaternas lagstiftning. Om det uppstår en
fråga om en medlemsstat efterkommit en dom kan talan väckas på
nytt vid domstolen. Finner domstolen att domen inte följts kan
staten föreläggas att betala ett standardbelopp eller vite.
Genom Maastrichtfördraget infördes en ny institution,
Revisionsrätten. Dess uppgift är att granska räkenskaperna
över gemenskapens och dess organs samtliga inkomster och
utgifter. Revisionsrätten skall pröva om samtliga inkomster och
utgifter varit lagliga och korrekta och om den ekonomiska
förvaltningen varit sund. Rätten skall upprätta en årsrapport
men får också när som helst framföra iakttagelser i särskilda
frågor och yttra sig på begäran av någon av gemenskapens övriga
institutioner.
Förändringar av institutionerna och deras funktioner
Maktfördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskaperna är i
princip given i de grundläggande fördragen. Förändringar av
denna kompetensfördelning fordrar således fördragsändringar. Det
betyder att en utvidgning av samarbetet till nya områden eller
en ökad kompetens för EG-institutionerna på tidigare
samarbetsområden kräver att fördragen ändras.
Förslag till ändringar av de fördrag som unionen bygger på kan
föreläggas rådet av regeringen i en medlemsstat eller av
kommissionen. Rådet kan efter att ha hört Europaparlamentet och
i förekommande fall kommissionen uttala sig för att sammankalla
en konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar.
Denna konferens sammankallas av rådets ordförande i syfte att i
samförstånd komma överens om de ändringar som skall göras i
dessa fördrag. Ändringarna skall träda i kraft när de har
ratificerats av samtliga medlemsstater i överensstämmelse med
deras konstitutionella bestämmelser.
I Maastrichtfördraget fastslogs att en konferens med
företrädare för medlemsstaternas regeringar skall sammankallas
år 1996 för att undersöka vilka bestämmelser i fördraget som
skall revideras för att uppfylla de mål för unionen som anges i
fördraget.
Unionens förberedelser inför regeringskonferensen 1996
Vid Europeiska rådets möte på Korfu i juni 1994 anmodades
ministerrådet, kommissionen och Europaparlamentet att upprätta
rapporter. Dessa skall ta sin utgångspunkt i en utvärdering av
hur unionsfördraget har verkat hittills. Rapporterna skall
läggas fram i juni 1995 när ett förberedande arbete inleds genom
den s.k. reflexionsgrupp som också beslöts på Korfu. Svensk
representant i reflexionsgruppen blir statssekretaren i
Utrikesdepartementets handelsavdelning Gunnar Lund.
Reflexionsgruppen kommer att granska och utveckla idéer om de
bestämmelser i Maastrichtfördraget där en revidering förutses
och om andra möjliga förbättringar som kan göras i en anda av
demokrati och öppenhet. Den kommer också, mot bakgrund av den
framtida utvidgningen av unionen, att utarbeta alternativ i
vissa angivna institutionella frågor -- vägning av röster,
gränsen för kvalificerad majoritet, antalet medlemmar av
kommissionen och andra åtgärder som anses nödvändiga för att
underlätta institutionernas arbete och garantera deras
effektivitet mot bakgrund av utvidgningen.
Svenska förberedelser inför regeringskonferensen 1996
Den 9 mars 1995 beslöt regeringen att tillsätta en
parlamentarisk kommitté inför 1996 års regeringskonferens.
Kommittén har i uppdrag dels att låta göra utredningar om
viktigare sakfrågor som kan komma att behandlas vid denna
konferens, dels att stimulera den offentliga debatten kring
regeringskonferensens huvudfrågor och ge företrädare för olika
åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar.
I den första huvuduppgiften ingår att särskilt belysa hur
Sverige inom ramen för regeringskonferensen skall kunna främja
utvecklingen inom sakområden som Sverige prioriterar i
EU-samarbetet. Vidare skall kommittén skaffa information om
förberedelser och debatt som pågår i andra EU-länder,
identifiera andra viktiga frågor som kommer att behandlas vid
konferensen och närmare analysera dessa utifrån svenska
intressen. Bland frågor som redan nu är kända nämns i
direktiven:
konsekvenser av den nu genomförda utvidgningen av unionen för
beslutsformer, EU-institutionernas ställning och balansen mellan
stora och små medlemsländer,
möjliga eller nödvändiga anpassningar av EU:s institutioner
och beslutsformer för att bana väg för en framtida utvidgning
till Central- och Östeuropa och de baltiska länderna,
eventuella förändringar i den institutionella maktbalansen
mellan kommissionen, ministerrådet och Europaparlamentet,
subsidiaritetsprincipen och dess roll i EU-samarbetet.
Det framhålls i direktiven att kommittén inte skall ha till
uppgift att lägga fram förslag till svenska ståndpunkter vid
regeringskonferensen. Det är regeringens ansvar att i samråd med
riksdagen lägga fast dessa ståndpunkter. Kommittén skall dock
vara oförhindrad att, där den finner det lämpligt, göra sådana
bedömningar i enskilda sakfrågor som kan vara av värde vid
beredningen av svenska förhandlingspositioner.
Kommitténs andra huvuduppgift är att anordna aktiviteter för
att stimulera offentlig debatt om regeringskonferensens
huvudfrågor. Enligt direktiven skall den särskilt lägga sig vinn
om att både positiva och negativa uppfattningar kommer till
uttryck och att debatten förs runt om i landet. Särskilda medel
kommer att ställas till kommitténs förfogande också för dessa
uppgifter.
Kommittén skall genomföra sitt uppdrag huvudsakligen under år
1995. En förlängning av uppdraget in på år 1996 kan enligt
direktiven inte uteslutas men får bli beroende av hur
förberedelserna för regeringskonferensen fortskrider. Kommittén
skall fortlöpande avge rapporter i enskilda ämnen i den takt och
i den utsträckning som kommittén finner lämpligt.
Statssekreteraren Gunnar Lund har vid utskottets sammanträde
den 2 maj 1995 lämnat en närmare redovisning för regeringens
förberedelser.
Regeringens mål i fråga om EU:s utveckling
I direktiven till den nyssnämnda kommittén sammanfattar
regeringen vad den anser att Sverige skall verka för i EU. De
målsättningar som där räknas upp är följande.
ökad öppenhet och insyn samt en fastare parlamentarisk och
folklig förankring av unionsarbetet,
en allomfattande freds- och säkerhetsordning i Europa,
en union präglad av öppenhet mot omvärlden,
en ny, aktiv politik för tillväxt och mot arbetslöshet i
Europa,
gemensamma nätverk för information och kommunikation samt
effektiva och miljövänliga transportsystem,
en gemensam europeisk konsumentpolitik,
en gemensam och ambitiös miljöpolitik i det europeiska
samarbetet,
att stärka löntagarnas ställning på arbetsmarknaden,
jämställdhet mellan kvinnor och män,
en återhållsam budgetpolitik vad gäller gemenskapsbudgeten
och övriga finansiella instrument,
en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken,
där besluten fattas så nära medborgarna som möjligt.
Enligt regeringen är det bl.a. dessa mål som bör stå i centrum
för uppmärksamheten. Eventuella behov av institutionella och
andra förändringar i samarbetet bör övervägas mot denna
bakgrund. En utgångspunkt inför regeringskonferensen bör för
svensk del vara att eventuella ändringar i unionsfördraget måste
leda till att såväl de nuvarande övergripande målen för
EU-samarbetet som de svenska målen lättare kan uppnås och att
samarbetet inom unionen bättre kan motsvara de förväntningar och
krav som finns hos medborgarna.
Motionerna
Ett par motioner behandlar EU:s institutionella utveckling
på ett allmänt plan.
I motion 1994/95:K224 av Alf Svensson m.fl. (kds) anförs att
Kristdemokraterna delar de europeiska fädernas vision om ett
enat, demokratiskt och federalt Europa där den politiska makten
fördelas efter subsidiaritetsprincipen mellan de olika nivåerna.
Gemenskapen skall således endast vara verksam inom de områden
där gemensamma åtgärder är mer effektiva än de åtgärder som
medlemsstaterna själva vidtar. Kristdemokraterna är övertygade
om att subsidiaritetsprincipen kan bevara den typiskt
nationella, regionala och lokala kompetensen. Vad som uttalas i
motionen om att EU utvecklas till en federation baserad på
subsidiaritetsprincipen bör riksdagen ge regeringen till känna
(yrkande 1).
Enligt motionen är det vidare önskvärt att EU får en enhetlig
konstitution och ett mera överblickbart gemensamt regelverk. I
denna konstitution måste en tydlig kompetensfördelning mellan
EU:s olika nivåer anges. Respekten för små länder som ur bland
annat demokratisk synvinkel är mycket viktig för EU måste
bekräftas. Den nuvarande principen för röstfördelning mellan
nationerna som gynnar små länder skall enligt motionen finnas
kvar. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna (yrkande 2).
Samarbetet om rättsliga och inre angelägenheter (tredje
pelaren) liknar enligt motionen till sin struktur det utrikes-
och säkerhetspolitiska samarbetet (andra pelaren). Genom att
detta samarbete är skilt från EG-pelaren och enhällighet krävs
vid beslutsfattandet behåller medlemsländerna ett stort
inflytande över utvecklingen. Motionärerna anser att detta är
nödvändigt eftersom frågorna som hanteras inom den tredje
pelaren är känsliga och starkt förknippade med ländernas kultur,
tradition och rättsordning. Riksdagen bör därför i ett
tillkännagivande till regeringen uttala att medlemsländerna bör
behålla kontrollen över det inrikespolitiska och
utrikespolitiska samarbetet med hjälp av bl.a. enhälligt
beslutsfattande (yrkande 5).
Enligt motion 1994/95:U502 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp)
bör riksdagen hos regeringen begära en lista med konkreta
EU-regler som kan upphävas och EU-projekt som med fördel kan
överföras till medlemsstaternas kompetens eller som bättre
omhändertas av internationella organisationer med bredare
medlemskrets (yrkande 18).
Motionärerna anser vidare att Sverige bör med veto motsätta
sig alla förändringar av EU:s beslutsprocess som inskränker
småstaternas inflytande enligt ABC-lagsmodellen eller liknande
modeller. Särskilt viktigt är att Sverige slår vakt om
vetorätten, och då särskilt vetorätten när det gäller
traktatsförändringar. Detta bör riksdagen ge regeringen till
känna (yrkande 19).
Ett par motioner berör mer specifikt Europaparlamentets
ställning.
Enligt motion 1994/95:K224 av Alf Svensson m.fl. (kds) bör
Europaparlamentet i ökad utsträckning delta i
lagstiftningsprocessen. Ett sätt är att förenkla
medbeslutandeproceduren och att tillämpa den under hela
lagstiftningsprocessen. I princip skall rådet inte ensamt kunna
fatta beslut utan parlamentets samtycke. Det huvudsakliga
ansvaret för initiativrätten bör även i fortsättningen vila på
kommissionen, men Europaparlamentet bör inom kort få en
institutionaliserad möjlighet att föreslå frågor som
kommissionen bör behandla. På sikt bör enligt motionen
parlamentet erhålla full initiativrätt men även viss
lagstiftningsrätt. I motionen hemställs att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att
verka för att Europaparlamentet får ökad makt och inflytande
(yrkande 4).
Enligt motion 1994/95:U503 av Lars Leijonborg m.fl. (fp)
kommer Folkpartiet liberalerna att verka för att Sverige aktivt
engagerar sig i diskussionen om EU:s institutionella frågor. Det
gäller bl.a. förbättrad demokrati, folklig förankring och
effektivitet i EU:s beslutsfattande, fördjupning och utvidgning
av EU, konkretisering av närhetsprincipen, EU-parlamentets roll.
Enligt motionärernas uppfattning är det angeläget att demokratin
i EU fördjupas dels genom en klarare definition och tillämpning
av den s.k. närhetsprincipen, dels genom att parlamentet ges en
starkare ställning och tydligare kontrollerande funktion. De
europeiska liberalernas vision är enligt motionen att
ministerrådets lagstiftande befogenheter efter hand överförs
till ett parlament med två kamrar. Den första kammaren skulle
ersätta dagens ministerråd och bli en kanal för
medlemsregeringarnas vilja, som i en parlamentarisk demokrati
självklart måste vara förankrad i det nationella parlamentet.
Den andra kammaren skulle svara mot dagens direktvalda
Europaparlament men med utvidgade funktioner. I motionen
hemställs att riksdagen ger regeringen till känna vad som
anförts i motionen om en stärkt roll för Europaparlamentet
(yrkande 1).
1996 års regeringskonferens tas upp i motionen 1994/95:K218 av
Gudrun Schyman m.fl. (v). I samband med denna konferens kan
enligt motionen EU komma att besluta om att gå vidare och
upprätta en gemensam försvarspolitik och armé, fullt ut
förverkliga den ekonomiska och monetära unionen, göra
majoritetsomröstningar till huvudsaklig beslutsregel i
ministerrådet, öka de stora ländernas makt, avskaffa
medlemsländernas vetorätt vid traktatändringar, öka
Europaparlamentets makt på de nationella parlamentens bekostnad
och införa en gemensam EU-polis. Går utvecklingen i den
riktningen inträder enligt motionen en helt ny situation.
Riksdagen bör uttala att en sådan utveckling kräver en ny
folkomröstning (yrkande 1).
Utskottets bedömning
De institutionella frågorna kommer att stå i centrum för den
regeringskonferens som enligt Maastrichtfördraget skall
sammankallas 1996. Regeringskonferensen skall ta ställning till
om fördraget behöver revideras. Ett förberedelsearbete inför
regeringskonferensen har inletts både inom EU:s institutioner
och i medlemsländerna. Ministerrådet, parlamentet och
kommissionen har nyligen avgivit rapporter om hur fördraget
hittills fungerat. Rapporterna skall utgöra underlag för arbetet
i den s.k. reflexionsgrupp som har till uppgift att förbereda
regeringskonferensen. I Sverige har regeringen tillsatt en
parlamentarisk kommitté inför konferensen. Kommittén skall låta
verkställa utredningar och stimulera debatten i olika frågor med
anknytning till konferensen.
När det gäller riksdagens medverkan i förberedelsearbetet
inför regeringskonferensen anser utskottet det angeläget att
regeringen fortlöpande håller riksdagen informerad om
utvecklingen av detta arbete. Riksdagen bör också ges tillfälle
att ge synpunkter på förberedelsearbetet. Enligt utskottets
mening bör regeringen under hösten överlämna en skrivelse till
riksdagen med en redovisning för uppläggningen av
förberedelsearbetet samt för vissa mer principiella
ställningstaganden från regeringens sida i de sakfrågor som
konferensen kommer att behandla. Förankringen av de konkreta
ställningstagandena före och under regeringskonferensen bör
däremot i enlighet med den fastställda ordningen ske i
EU-nämnden. Vad utskottet anfört om riksdagens medverkan i
förberedelsearbetet inför EU:s regeringskonferens 1996 bör
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
I motionerna behandlas olika frågor rörande EU:s
institutionella uppbyggnad och utveckling. Frågorna gäller bl.a.
EU:s utveckling i federalistisk riktning, småstaternas
ställning, Europaparlamentets uppgifter och funktioner och
utvecklingen mot överstatliga beslutsformer i fråga om
samarbetet inom andra och tredje pelaren. Skilda och delvis
motstridande uppfattningar framförs i flera av dessa frågor.
Enligt utskottets mening är de frågor som behandlas i
motionerna både viktiga och intressanta. Men tiden är ännu inte
mogen för en viljeyttring från riksdagens sida i de frågor som
tagits upp i motionerna och som också kan komma upp vid
regeringskonferensen. Utskottet välkomnar däremot att en debatt
förs i dessa frågor i riksdagen. Det bör kunna leda till att
regeringen, när regeringskonferensen startar nästa år, har en
god bild av opinionen i riksdagen och ett brett underlag för
sina ställningstaganden under förhandlingsarbetet.
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet att
riksdagen avslår motionerna 1994/95:K218 yrkande 1 (v), K224
yrkandena 1, 2, 4 och 5 (kds), U502 yrkandena 18 och 19 (mp)
samt U503 yrkande 1 (fp).
Insyn i EU:s institutioner
Nuvarande situation
När det gäller frågan om insyn och öppenhet hos de
gemensamma institutionerna kan konstateras att arbetet i rådet
och i kommissionen ända tills nyligen bedrivits med traditionell
diplomatisk förtrolighet enligt folkrättslig kutym. Den
gemensamma berednings- och beslutsprocessen syftar till att
jämka samman femton olika staters ståndpunkter till en gemensam
handlingslinje. Man har, liksom i andra internationella
sammanhang, utgått från att det arbetet skulle försvåras om det
skedde inför öppen ridå.
Trots kraven på förtrolighet vid de gemensamma
institutionernas överläggningar är det ett välkänt faktum att
åtskillig information inför, och efter, sådana överläggningar
ändå kommer till allmän kännedom. Systemet har ibland beskrivits
som "den öppna sekretessen". I ett förhandlingsspel finns det
inte sällan anledning för en part att offentliggöra sin egen
ståndpunkt för att söka mobilisera stöd för den eller att, någon
gång, låta en motparts position läcka ut i syfte att
misskreditera den.
Men många krafter har varit verksamma inom gemenskapen för att
insyn och öppenhet skall prägla arbetet också på ett formellt
plan. Till dessa krafter hör de medlemsländer som nationellt
tillämpar en grundläggande offentlighetsprincip, men också
Europaparlamentet vars verksamhet präglas av en mycket stor
öppenhet. Parlamentets ståndpunkt är att rådets förhandlingar
bör vara offentliga då rådet utövar sin lagstiftande funktion.
Samtliga medlemsländer antog en förklaring om ökad öppenhet
redan i samband med att Maastrichtfördraget undertecknades. I
förklaringen uttalade medlemsländerna att insyn i
beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktär
och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Länderna uppdrog
därför åt kommissionen att föreslå åtgärder för att förbättra
allmänhetens tillgång till den information som institutionerna
besitter. Det är denna medlemsländernas gemensamma förklaring
som bildat utgångspunkten för det fortsatta reformarbetet på
detta område.
Inriktningen mot ökad öppenhet bekräftades, och arbetet med
att genomföra den intensifierades, genom beslut vid Europeiska
rådets möten i Birmingham, Edinburgh och Köpenhamn. I december
1992 offentliggjorde kommissionen vissa åtgärder för att
förbättra insynen i dess arbete. Kommissionen skall bl.a. i
oktober månad varje år lägga fram ett arbets- och
lagstiftningsprogram för det kommande året som skall bli mera
lättläst och ges en vidare spridning än hittills. Kommissionen
skall också inhämta synpunkter från en bredare krets instanser
på ett tidigt stadium av normgivningsprocessen. I det arbetet
skall s.k. grönböcker användas i större utsträckning än för
närvarande.
Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh den 11 och 12 december
1992 bekräftades, som nyss nämnts, strävan efter att öppna
gemenskapens arbete för allmän insyn. Den processen skulle,
uttalades det, innefatta följande element.
Öppna rådsmöten för att diskutera varje ordförandeskaps och
kommissionens handlingsprogram samt för att hålla en inledande
diskussion om viktiga förslag till normgivningsakter och andra
förslag.
Offentliggörande av hur rådsmedlemmarna röstat (med möjlighet
för den som önskar att avge en röstförklaring).
Korta pressmeddelanden omedelbart efter varje rådsmöte.
En fylligare bakgrundsinformation om förslag som är föremål
för behandling i rådet.
Offentliggörande av rådets s.k. gemensamma ståndpunkt när
beslut skall fattas i samarbete med parlamentet eller då
parlamentet har medbestämmanderätt. Dessutom skall då en
förklarande promemoria publiceras.
Rådet har vidare, i december 1993, antagit en ny
arbetsordning. Den innehåller bl.a. bestämmelser om
offentliggörande av rådets omröstningar. I de fall rådet utövar
sin lagstiftande funktion -- dvs. antar bindande rättsakter inom
ramen för det traditionella EG-samarbetet -- skall
omröstningsresultatet göras offentligt, om inte en majoritet av
länderna motsätter sig det. I andra fall kan ett
omröstningsresultat publiceras om något land yrkar det och inte
något annat land motsätter sig förslaget.
Kring årsskiftet 1993/94 har rådet och kommissionen också
beslutat anta gemensamma regler för allmänhetens tillgång till
handlingar som förvaras hos dessa båda institutioner. Reglerna
innebär i korthet följande: Den som önskar ta del av en handling
skall skriftligen vända sig till institutionen med sin begäran
och han eller hon har -- efter vissa inledande prövningar --
rätt att få ett beslut som, om det är negativt, kan överklagas.
Men den rätten gäller i princip bara handlingar som upprättats
hos institutionen. Gäller det en handling som getts in av någon
utomstående -- t.ex. en privatperson eller en medlemsstat --
hänvisas den sökande till att i stället vända sig till ingivaren
med sin begäran.
En begäran om att få ta del av en handling kan avslås om dess
utlämnande kan skada något av vissa särskilt angivna intressen,
t.ex. skyddet för det allmännas intresse, skyddet för den
enskilde och hans privatliv, skyddet för affärs- och
industrihemligheter eller skyddet för förtroligheten vid
institutionens interna överläggningar.
Beträffande insynen i EG:s lagstiftningsprocess kan
följande framhållas.
Som tidigare betonades förutsätter varje bindande
normgivningsbeslut i rådet att kommissionen lämnat ett förslag
till ett sådant beslut. Ett kommissionsförslag till
normgivningsakt blir alltid offentligt i samma stund som det
överlämnas till rådet för beredning och slutligt
ställningstagande. Ofta offentliggör kommissionen också ett
visst kommenterande material i samband med att ett förslag
lämnas. Det sker då genom en förklarande promemoria.
Nästa steg i beslutsprocessen är att parlamentet avger
yttrande. I parlamentet råder en stor öppenhet. Såväl
parlamentets plenarsessioner som dess utskottsförhandlingar är
öppna. Det innebär att parlamentets och de europeiska
partigrupperingarnas inställning till en föreslagen rättsakt och
eventuella förslag till tillägg blir allmänt kända.
Den beredningsprocess som därefter vidtar i rådet kan ibland
pågå under några månaders tid men sträcker sig inte sällan över
ett eller, ibland, flera år. Under den tiden utformas
medlemsländernas ståndpunkter, i nationella beredningsprocesser
liksom i gemensamma arbetsgrupper och slutligen i Coreper. Under
den tiden kan kommissionens förslag bli föremål för t.ex.
massmediers och intresseorganisationers granskning och
opinionsbildning. Det kan debatteras i såväl europeiska som
nationella fora av olika slag. När beslut i rådet skall fattas i
samarbete med parlamentet, eller när parlamentet har
medbestämmanderätt, skall rådet, i stället för att fatta ett
slutligt beslut, i en första läsning enas om en gemensam
ståndpunkt som överlämnas till parlamentet som därefter tar
ställning till medlemsländernas gemensamma ståndpunkt. Rådet
offentliggör sin gemensamma ståndpunkt, ofta tillsammans med en
förklarande promemoria. Vid denna tidpunkt i beredningsprocessen
berikas således det offentliga samtalet med ytterligare
underlag. Medlemsländernas gemensamma syn på saken blir känd och
möjlig att diskutera innan det slutliga beslutet fattas.
De gemensamma institutionerna saknar möjlighet att verkställa
sina beslut i medlemsländerna. Gemensamma normer och beslut
verkställs uteslutande genom nationella myndigheters försorg och
i princip i enlighet med varje lands domstols- och
förvaltningsprocessuella regler. I de flesta EG-rättsakter finns
därför intagna vissa anvisningar om hur medlemsländerna skall
säkerställa att de gemensamma reglerna verkligen genomförs. Ofta
föreskrivs att varje medlemsland skall utse en behörig nationell
myndighet som har att kontrollera att direktivets eller
förordningens bestämmelser följs liksom att denna myndighet
skall hålla kommissionen underrättad om hur reglerna tillämpas
och utbyta information med de behöriga myndigheterna i övriga
medlemsländer.
Det finns i skilda EG-rättsakter också bestämmelser om att
enskilda i medlemsstaterna skall iaktta tystnadsplikt och att
sekretess skall gälla. Den kanske viktigaste gruppen av sådana
tystnadsplikter är de som följer av de kontrollmekanismer, t.ex.
inom konkurrensområdet, som ansetts nödvändiga för att ge
gemenskapsrätten fullt genomslag i alla medlemsländerna. För
anställda vid nationella tillsynsorgan, liksom ofta även för
tidigare anställda, stadgas tystnadsplikt. Ofta anges att
tystnadsplikten inte gäller i förhållande till andra myndigheter
i medlemsstaten, antingen uttryckligen eller genom att det anges
att en uppgift kan lämnas på grund av föreskrift i lag. Liknande
regler finns också i de rättsakter som reglerar verksamheten vid
nationella tillståndsorgan som sysslar med
standardiseringsarbete.
Kontroller kan också enligt flera rättsakter ske i form av
inspektioner hos framför allt företag. Det är oftast
kommissionens personal som utför inspektionerna men nationella
tjänstemän kan biträda. För dem som deltar i en inspektion
föreskrivs tystnadsplikt. En annan viktig del av EG:s verksamhet
avser utbyte av information på olika områden såväl mellan
medlemsstaternas myndigheter som mellan medlemsstaterna och EG:s
institutioner. Flera rättsakter som föreskriver sådan
kommunikation anger att den information som tas emot skall vara
hemlig och att tystnadsplikt skall gälla.
Utskottets tidigare bedömning
I sitt yttrande till utrikesutskottet över propositionen om
Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (prop. 1994/95:19, KU2y
i bet. UU5) tog utskottet upp frågan om offentlighet och
sekretess i EU. Utskottet konstaterade att frågan om
allmänhetens rätt till insyn inom unionen sedan
Maastrichtfördragets tillkomst har varit en viktig fråga. Det
är, ansåg utskottet, otvetydigt så att unionen rör sig i
riktning mot ökad öppenhet. Ur svensk synpunkt är denna rörelse
visserligen ännu långsam och stundtals något tvekande, men dess
riktning kan knappast sättas i fråga. Mot denna bakgrund
framstod det enligt utskottet som ytterligt osannolikt med en
utveckling mot gemensamma, för medlemsstaterna bindande,
regelverk som inskränker den medborgerliga insynen. Lika
osannolikt föreföll det utskottet att rörelsen mot större
öppenhet i unionens egen verksamhet skulle kunna vändas eller
ens hejdas.
Mot de senast återgivna bedömningarna invände representanterna
för (v) och (mp) och ville i stället framhålla att frågan om
offentlighetsprincipen och EU inte endast gäller den formella
möjligheten att bibehålla den svenska lagstiftningen på området.
Det faktum att en betydande del av lagstiftningen,
lagstiftningsprocessen och myndighetsutövningen flyttar från
svensk riksdag och svenska myndigheter gör att möjligheten för
svenska medborgare att få insyn och att delta i en offentlig
debatt minskar avsevärt.
Utskottet framhöll i fortsättningen att även om rådet och
kommissionen gått i riktning mot ökad öppenhet präglas alltjämt
överläggningarna och beslutsfattandet av förtrolighet, och
grundregeln om utlämnande av handlingar är försedd med
vittgående och föga preciserade undantag. När det gällde insynen
i rådet framstod det enligt utskottet än så länge som uteslutet
att rådet skulle komma att offentliggöra de protokoll som förs
vid dess överläggningar. Inom överskådlig tid torde samarbetet
inom EU bibehålla sin grundläggande mellanstatliga karaktär. De
avgörande besluten kommer därför att fattas av medlemsstaternas
företrädare. Såsom är vanligt vid mellanstatligt samarbete torde
enligt utskottet flertalet medlemsstater anse att möjligheten
att komma överens är beroende av att förhandlingarna kan föras i
förtrolighet.
Sammanfattningsvis anförde utskottet att underlaget för det
offentliga samtalet i lagstiftningsfrågor kan komma att bli
mindre omfattande än nu på grund av att redovisningen av de
överväganden som lett fram till ett beslut torde komma att bli
mindre utförliga än vad vi är vana vid. Här fanns det enligt
utskottet emellertid möjlighet för Sverige att själv påverka
förhållandena genom att sträva efter så öppna former som möjligt
för den del av beslutsprocessen som äger rum här i landet och
att driva på arbetet mot ökad öppenhet i gemenskapens
institutioner. Som medlem bör Sverige således dela med sig av
sin erfarenhet av den betydelse som tryckfrihets- och
offentlighetsprinciperna har för ett fritt samhällsskick och med
kraft driva frågorna om öppenhet inom gemenskapens
institutioner.
Utrikesutskottet (bet. 1994/95:UU5) tog inte upp denna fråga i
sin behandling av propositionen.
Motionerna
Enligt motion 1994/95:K205 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp)
bör Sverige inom EU verka för att alla beslut och
beslutsunderlag skall offentliggöras. Ett envist hävdande av den
svenska offentlighetsprincipen och vikten av att EU anpassar sig
till svenska traditioner bör vara ett huvudmål för den svenska
EU-politiken. Svenska ministrar och tjänstemän skall också
regelmässigt offentliggöra hur man röstat och agerat i
unionssammanhang. Dessa ståndpunkter bör riksdagen ge regeringen
till känna (yrkandena 1--3).
Enligt motion 1994/95:K218 av Gudrun Schyman m.fl. (v) präglas
EU:s struktur och uppbyggnad av slutenhet och det styrs till
stor del av ämbetsmän, jurister och diplomater, vilka dessutom
till övervägande delen är män. EU-systemets beslutsformer är
dessutom komplicerade och juridiskt snåriga. Detta avskärmar
folken från systemet och ökar utrymmet för lobbyister, vilka
till övervägande del domineras av det europeiska storkapitalet.
Sverige bör enligt motionen arbeta för att EU demokratiseras.
Det kräver bland annat full insyn i lagstiftningsprocessen och
offentlighet i EU:s förvaltning. Sedan de slutliga förslagen
lagts måste en tidsperiod på några månader gå till dess att
beslutet tas. Detta för att möjliggöra en offentlig debatt om
förslagen och hur de olika ministrarna skall rösta. Vad som
anförts i motionen om den internationella öppenhet som bör
prägla EU bör ges regeringen till känna (yrkande 2).
I motion 1994/95:K224 av Alf Svensson m.fl. (kds) framhålls
att öppenheten inom EU måste öka och vidareutvecklas. Fler öppna
diskussioner och öppna omröstningar i rådet är ett positivt steg
på vägen. Det är inte lika angeläget att kräva offentlighet när
det gäller förberedelsearbetet inom Coreper. Medlemsstaterna bör
enligt motionen själva avgöra om och när deras förberedelser och
ståndpunkter skall bli offentliga. I ett uttalande till
regeringen bör riksdagen ge till känna vad som anförs i motionen
om att verka för ökad öppenhet inom EU och i hanteringen av
EU-ärenden i Sverige (yrkande 3).
Enligt motion 1994/95:U503 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) anser
Folkpartiet liberalerna att Sverige, tillsammans med likasinnade
medlemsländer, skall verka för ökad öppenhet och större insyn i
EU:s organ och i EU:s beslutsprocess. I motionen framhålls att
arbetet med ökad offentlighet redan har inletts i EU. Sveriges
uppgift som medlem blir att driva på och understödja detta
arbete. Ett led i detta är att bidra med svenska erfarenheter av
bl.a. en unikt långvarig tradition på det tryckfrihetsrättsliga
området. Detta bör riksdagen uttala till regeringen (yrkande
11).
Utskottets bedömning
Enligt utskottets mening är en ökad öppenhet i arbetet i EU:s
institutioner en förutsättning för att medlemskapet i EU skall
kunna förankras hos svenska folket. Som utskottet tidigare
uttalat bör Sverige som medlem dela med sig av sin erfarenhet av
den betydelse som tryckfrihets- och offentlighetsprinciperna har
för ett fritt samhällsskick och med kraft driva frågorna om
öppenhet inom gemenskapens institutioner.
Utskottet konstaterar med tillfredsställelse att frågan om
allmänhetens rätt till insyn numera är en viktig fråga inom
unionen. Det är också, som utskottet tidigare konstaterat,
otvetydigt så att unionen rör sig i riktning mot ökad öppenhet.
Utskottet vill peka på att Danmark nyligen tagit ett viktigt
initiativ till ökad öppenhet i ministerrådets arbete. Det danska
initiativet har tre delar. Den första innebär ett krav på fler
öppna rådsdebatter. Detta skall åstadkommas genom att rådet
övergår från enhällighet till enkel majoritet när det gäller
beslut om öppenhet. Det andra inslaget är att avskaffa
möjligheten att hemlighålla omröstningsresultaten i rådet. Den
tredje delen innebär att rådsprotokollen alltid skall
offentliggöras när det gäller rådets lagstiftande verksamhet.
Sverige har fullt ut stött det danska initiativet och dessutom
framfört ett tilläggsförslag som går ut på att det sista
utkastet till rådsbeslut i lagstiftningsärenden skall
offentliggöras innan rådet beslutar.
Statsrådet Mats Hellström har vidare den 28 april 1995 i ett
svar på en interpellation av Kenneth Kvist (v) om insyn i
EU-organisationen meddelat att frågan om öppenhet i EU är en
prioriterad fråga som kommer att lyftas fram från svensk sida
inför regeringskonferensen. Han nämnde också att en konferens om
öppenhet förbereds inom Justitiedepartementet. Bland de inbjudna
till konferensen som skall äga rum i början av hösten kommer det
att finnas företrädare från alla EU:s medlemsländer och från
gemenskapens institutioner.
Utskottet vidhåller sin mening att regeringen kraftfullt bör
verka för en ökad öppenhet i EU:s institutioner. Viktiga
initiativ i den riktningen har, som nyss framgått, också tagits
från dansk sida med svenskt understöd. I avvaktan på resultatet
av dessa framstötar finner utskottet det inte motiverat att
riksdagen gör något uttalande till regeringen i frågan.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion
1994/95:K205 yrkandena 1--3 (mp), K218 yrkande 2 (v), K224
yrkande 3 (kds) och U503 yrkande 11 (fp).
Svenska språkets ställning inom EU
Bakgrund
I enlighet med Sveriges anslutningsakt är svenska språket
såsom Sveriges officiella språk ett av de officiella EU-språken.
Detta betyder att inte bara alla rättsakter och officiella
dokument måste finnas i en svensk version, utan också att
skriftväxling och muntliga kommunikationer i officiella
sammanhang får ske på svenska.
Riksdagens tidigare ställningstagande
Enligt propositionen om Sveriges medlemskap i Europeiska
unionen (prop. 1994/95:19) utgör den omständigheten att
medlemsländernas officiella språk också är officiella språk inom
EU ett uttryck för EU:s demokratiska förhållningssätt. Av
naturliga skäl är emellertid de mindre språkens ställning i EU
i praktiken svagare än de språk som talas och förstås av ett
större antal människor. Det är mot den bakgrunden angeläget att
det svenska språket aktivt uttnyttjas i umgänget med EU:s
institutioner så att rätten att använda det egna språket hålls
levande.
Kulturutskottet (KrU3y) anslöt sig till bedömningarna i
propositionen. Utskottet tillade bl.a. att då det gäller den
demokratiska aspekten på språkanvändningen inom EU är det
särskilt angeläget att rätten för svenska folkvalda
representanter att uttrycka sig på sitt modersmål hävdas. Denna
rätt måste med kraft hävdas redan från tidpunkten för Sveriges
inträde i EU. Det är också enligt kulturutskottets mening
viktigt att enskilda personer och företag håller på rätten att
få kommunicera med EU:s institutioner på sitt modersmål.
Kulturutskottet hade dessutom synpunkter på språkfrågan från
kulturella utgångspunkter.
Utrikesutskottet (bet. UU5 s. 31), som instämde i vad
kulturutskottet anfört beträffande det svenska språkets
ställning, framhöll att det var av betydande värde att det
svenska språket används av företrädare för vårt land i olika
EU-sammanhang. En strävan bör vara att hävda det språkets
ställning inom ramen för vedertagen praxis.
Motionen
Enligt motion 1994/95:U502 yrkande 16 (mp) bör riksdagen i ett
uttalande till regeringen ge till känna att Sverige inom EU bör
arbeta för att hävda svenskans ställning som likaberättigat
EU-språk och motsätta sig varje förslag om att inskränka antalet
arbetsspråk som föreslagits av Frankrike.
Interpellationssvar
Statsrådet Mats Hellström svarade den 15 maj 1995 på
interpellation 1994/95:94 av Siv Holma (v) om svenska som
EU-språk. Siv Holma hade frågat statsrådet vilka initiativ som
regeringen avsåg att ta till förmån för svenskan som EU-språk.
Statsrådet slog först fast att svenskan i och med Sveriges
medlemskap är officiellt språk i Europeiska unionen och därmed
formellt jämställt med de övriga tio EU-språken. Inför Sveriges
fortsatta strävanden efter större öppenhet och djupare
demokratisk förankring av EU-samarbetet är enligt statsrådet
språkfrågan väsentlig. Regeringen fäster därför den största vikt
vid frågan -- det gäller både tolkning och översättning.
Statsrådet ansåg det vidare angeläget att den rätt att använda
sitt modersmål som finns också aktivt utnyttjas av svenska
representanter.
Han konstaterade att det måste få ta någon tid innan ett nytt
EU-språks ställning som arbetsspråk blir lika starkt som de inom
EU redan etablerade språken. Situationen under de första
månaderna hade inte varit helt tillfredsställande. Rekryteringen
av tolkar hade varit ett särskilt problem.
Regeringens initiativ hade enligt statsrådet bl.a. varit
följande. I januari utformades en första vägledning till stöd
för departementens och EU-representationens agerande i
språkfrågan, som innehöll en redogörelse för den svenska
hållningen i frågan m.m. Den 6 april beslöt vidare regeringen
att ge Översättningsdelegationen möjlighet att på uppdragsbasis
utföra översättningsarbete åt EU-institutionerna. Regeringen har
också vidtagit åtgärder för att komma till rätta med bristen på
kvalificerade översättare och tolkar. Fr.o.m. höstterminen 1995
inrättar regeringen en tolkskola i Sverige förlagd till
Stockholms universitet.
Utskottets bedömning
Utskottet delar regeringens och motionärens uppfattning om
betydelsen av att hävda svenskans ställning som arbetsspråk inom
EU. Utskottet förutsätter därför att regeringen även
fortsättningsvis bevakar svenskans ställning som arbetsspråk
inom EU och vidtar de åtgärder som behövs. Något
tillkännagivande från riksdagen är enligt utskottet inte
erforderligt. Motion 1994/95:U502 yrkande 16 (mp) avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande riksdagens medverkan i förberedelsearbetet
inför EU:s regeringskonferens 1996
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
2. beträffande EU:s institutionella uppbyggnad och
utveckling
att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K218 yrkande 1,
1994/95:K224 yrkandena 1, 2, 4 och 5, 1994/95:U502 yrkandena 18
och 19 samt 1994/95:U503 yrkande 1,
res. 1 (fp)
res. 2 (v, mp)
3. beträffande insynen i EU:s institutioner
att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K205 yrkandena 1--3,
1994/95:K218 yrkande 2, 1994/95:K224 yrkande 3 samt 1994/95:U503
yrkande 11,
4. beträffande svenska språkets ställning inom EU
att riksdagen avslår motion 1994/95:U502 yrkande 16.
Stockholm den 23 maj 1995
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove
Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar
Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Birgitta
Hambraeus (c), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro
Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s),
Peter Eriksson (mp), Nils-Göran Holmqvist (s), Nils Fredrik
Aurelius (m) och Margitta Edgren (fp).
Reservationer
1. EU:s institutionella uppbyggnad och utveckling (mom. 2)
Birgit Friggebo och Håkan Holmberg (båda fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13
börjar med "Enligt utskottets" och på s. 14 slutar med "yrkande
1 (fp)" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening är det angeläget att demokratin i EU
fördjupas genom att parlamentet ges en starkare ställning och
tydligare kontrollerande funktion. På lång sikt bör man sträva
efter att ministerrådets lagstiftande befogenheter efter hand
överförs till ett parlament med två kamrar. Den första kammaren
skulle ersätta dagens ministerråd och bli en kanal för
medlemsregeringarnas vilja, som i en parlamentarisk demokrati
självklart måste vara förankrad i det nationella parlamentet.
Den andra kammaren skulle svara mot dagens direktvalda
Europaparlament men med utvidgade funktioner.
Vad utskottet anfört om Europaparlamentets ställning bör med
bifall till motion 1994/95:U503 yrkande 1 (fp) riksdagen ge
regeringen till känna. Motionerna 1994/95:K218 yrkande 1 (v),
K224 yrkandena 1, 2, 4 och 5 (kds) samt U502 yrkandena 18 och 19
(mp) bör avslås.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande
lydelse:
2. beträffande EU:s institutionella uppbyggnad och
utveckling
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:U503 yrkande 1
och med avslag på motionerna 1994/95:218 yrkande 1, 1994/95:K224
yrkandena 1, 2, 4 och 5 samt 1994/95:U502 yrkandena 18 och 19
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. EU:s institutionella uppbyggnad och utveckling (mom. 2)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13
börjar med "Enligt utskottets" och på s. 14 slutar med "yrkande
1 (fp)" bort ha följande lydelse:
Som framhålls i motion U502 (mp) bör strävan vara att minska
EU:s inflytande generellt. Därför bör riksdagen begära hos
regeringen en lista med konkreta EU-regler som kan upphävas. En
sådan lista bör också omfatta EU-projekt som bättre omhändertas
av internationella organisationer med bredare medlemskrets än
EU. Vidare bör regeringen slå vakt om de mindre staternas
ställning inom EU. Sverige bör med veto motsätta sig alla
förändringar av EU:s beslutsprocess som inskränker småstaternas
inflytande.
Enligt utskottets mening måste Sveriges målsättning vid
regeringskonferensen nästa år vara att förhindra en
överenskommelse mellan medlemsländerna som innebär en
ytterligare utveckling i överstatlig riktning. Skulle
medlemsländerna komma överens om att upprätta en gemensam
försvarspolitik och armé, fullt ut förverkliga den ekonomiska
och monetära unionen, göra majoritetsomröstningar till
huvudsaklig beslutsregel i ministerrådet, öka de stora ländernas
makt, avskaffa medlemsländernas vetorätt vid traktatsändringar,
öka Europaparlamentets makt på de nationella parlamentens
bekostnad eller införa en gemensam EU-polis inträder enligt
utskottet en ny situation. Riksdagen bör med bifall till motion
1994/95:K218 (v) uttala att en sådan utveckling kräver en ny
folkomröstning.
Motionerna 1994/95:K224 yrkandena 1, 2, 4 och 5 (kds) samt
U503 yrkande 1 (fp) bör avslås.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande
lydelse:
2. beträffande EU:s institutionella uppbyggnad och
utveckling
att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:K218 yrkande
1 samt 1994/95:U502 yrkandena 18 och 19 och med avslag på
motionerna 1994/95:K224 yrkandena 1, 2, 4 och 5 samt
1994/95:U503 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört.