Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall
konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och
regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för
detta ändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärenden
och de handlingar som hör till dessa ärenden.
Utskottet har erhållit protokoll som förts över
regeringsbeslut, över beslut av statsministern och i konselj
under år 1994.
Underlaget för granskningen har därutöver utgjorts av material
framtaget inom utskottets kansli och, på utskottets begäran,
inom regeringskansliet. Väsentliga delar av detta material
presenteras i bilagorna A 1.1--A 34.3. För att inhämta
ytterligare upplysningar har utskottet företagit ett antal
utfrågningar, som till större delen varit offentliga.
Uppteckningar från utfrågningarna utgör bilagorna B 1--B 20
och redovisas i en särskild volym. Till underlaget för
granskningen hör också regeringens skrivelse med en redogörelse
för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen (skr.
1994/95:15), vilken hänvisats till utskottet av kammaren.
I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse för
årets granskningsarbete. De olika granskningsfrågorna behandlas
därefter i betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer de
reservationer och särskilda yttranden som fogats till
betänkandet.
De frågor som alltsedan 1971 har tagits upp till granskning
anges i ett sakregister som återfinns sist i betänkandets
huvudvolym.
Sammanfattning
Behandlade frågor och frågeställningar
I detta betänkande redovisas den granskning som utskottet
slutfört under 1994/95 års riksmöte. Granskningsbetänkandet
behandlar inledningsvis de årligen återkommande, administrativt
inriktade frågorna (avsnitten 1--8). Huvuddelen av betänkandet
upptas av redovisningen av den granskning av regeringen Bildt
och tidigare regeringar, som föranletts av anmälningar från
riksdagens ledamöter (avsnitten 9--24). I slutet av betänkandet
redovisas den granskning som genomförts med anledning av
anmälningar mot regeringen Carlsson III, som inkommit före
februari månads utgång 1995 (avsnitten 25--30).
Betänkandet inleds med en redogörelse för proceduren vid
regeringsskiftet 1994. Därefter följer en redovisning av de
förändringar som skedde såväl före som efter regeringsskiftet i
regeringens sammansättning och i regeringsarbetets organisation.
En översiktlig granskning av regeringsbesluten under år 1994
från formella utgångspunkter har gjorts. En redogörelse lämnas
även för personalutvecklingen i regeringskansliet, både när det
gäller de politiskt tillsatta tjänstemännen och övriga
tjänstemän. Kommittéväsendets utveckling under år 1994
behandlas.
På sedvanligt sätt har granskningen omfattat regeringens
remisser till Lagrådet och utgivningen av Svensk
författningssamling (SFS). Utskottet har gått igenom regeringens
behandling av riksdagens beslut på grundval av den skrivelse
från regeringen som lämnas till riksdagen och de yttranden över
skrivelsen som sex av de övriga utskotten lämnat.
Förra riksmötet påbörjades en granskning av departementens
upphandling av konsulttjänster. Granskningen kom slutligen att
omfatta samtliga upphandlingar som gjordes av alla departement
under åren 1990--1993 och av Utbildnings- och
Näringsdepartementen under år 1994. Det omfattande
underlagsmaterial som tagits fram redovisas i bilageform.
Granskningen har inriktats på hur departementen följt reglerna i
upphandlingsförordningen (före 1994) resp. lagen om offentlig
upphandling (efter 1.1 1994).
Under åren 1992--1994 gjordes flera granskningsanmälningar med
anknytning till 1990-talets bankkris. Utskottet redovisar sin nu
slutförda granskning med anledning av dessa anmälningar.
Tyngdpunkten har lagts på frågan om hur staten utövade sitt
ägande av Nordbanken.
Statsminister Carl Bildts agerande i två frågor med
säkerpolitisk anknytning behandlas därefter. Den ena frågan
avser hur de uppgifter som statsministern lämnade i augusti 1994
om svensk underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen under
1950-talet förhöll sig till hans regerings tidigare
ställningstagande i ett ersättningsärende. Den andra frågan
gäller beredningen av statsministerns brev till Rysslands
president den 25 maj 1994.
Flera frågor med anknytning till den europeiska integrationen
har anmälts till granskning. En fråga gäller regeringens
information till riksdagens EES/EFTA-delegation och utskotten
under år 1994 då Sverige var medlem i EES. Inträdet i EU den 1
januari 1995 föregicks bl.a. av sex utredningar som gällde
konsekvenserna av ett medlemskap. Utskottet har granskat hur
dessa utredningar var sammansatta. Vidare har utskottet granskat
informationen till hushållen inför folkomröstningen om
EU-medlemskap den 13 november 1994. Regeringens beslut att avslå
en framställning om utlämnande av en viss EU-handling har
slutligen tagits upp i detta sammanhang.
Hösten 1993 fanns långt framskridna planer på ett samgående
mellan Volvo och Renault. Utskottet har granskat hur regeringen
informerades om planerna och vilka åtgärder regeringen vidtog. I
ett brev den 4 maj 1994 anklagade statsminister Carl Bildt
utskottets dåvarande ordförande för att sprida felaktiga
uppgifter om vilken information regeringen hade i slutskedet av
Volvo--Renaultaffären och förutsatte att utskottet skulle ta upp
frågan. Statsministerns åtgärd att sända detta brev har
behandlats av utskottet.
Under våren 1994 föranstaltade regeringen om försäljning av
statligt ägda aktier i AssiDomän AB. Redan vid tilldelningen av
aktier i början av mars till de institutionella placerare som
deltagit i anbudsgivningen fanns vissa okända anbudsgivare. En
månad senare, då betalning skulle ske, uppkom frågan om vissa av
de aktiebolag som var köpare hade ägare som var inblandade i
ekonomisk brottslighet. Utskottet har, mot denna bakgrund,
granskat regeringens och näringsminister Per Westerbergs
överväganden kring den valda metoden för aktieförsäljningen.
Utskottet har vidare granskat statsrådens befattning med
fastställandet av löner och arvoden till ledningarna i de
statliga bolagen. Ett särskilt fall har tagits upp. Det gäller
lönen till Postens VD Ulf Dahlsten, där ett pressmeddelande i
frågan från kommunikationsminister Mats Odell granskas.
Kommunikationsministern är också aktuell i ett par andra
ärenden. Det gäller dels beredningen av regeringsbeslutet den 8
september 1994 om Arlandabanan och regeringens information till
riksdagen i denna fråga, dels redovisningen till riksdagen av de
ekonomiska förutsättningarna för Öresundsbroprojektet.
Utskottet har tidigare granskat hur statsrådens innehav av
aktier och andra värdepapper står i överensstämmelse med det
förbud mot att ägna sig åt förtroendeskadlig verksamhet som
stadgas i regeringsformen och i samband härmed statsministerns
ansvar för att statsråden uppfyller kraven i bestämmelsen. I
årets granskning har frågan om statsrådet Ulf Dinkelspiels
delägarskap i ett fondkommissionsföretag behandlats i detta
perspektiv.
Utskottet har vidare granskat hur arbetet bedrevs i den
arbetsgrupp som hade till uppgift att utarbeta ett nytt system
för den allmänna pensioneringen och där statsrådet Bo Könberg
var ordförande.
Regeringen beslöt den 14 april 1994 bl.a. att utfärda en
förordning om rätt för vissa asylsökande att få stanna i
Sverige. Utskottets granskning har framför allt gällt om
riksdagens bemyndigande i 2 kap. 4 § utlänningslagen ger
regeringen rätt att utfärda föreskrifter av det aktuella slaget.
Under resor som företas av statsråd och politiskt tillsatta
tjänstemän i regeringskansliet förekommer att framträdanden görs
som inte har att göra med vederbörandes uppdrag i regeringen
resp. regeringskansliet. Riktlinjer för hur kostnaderna skall
fördelas mellan regeringskansliet och andra uppdragsgivare i
dessa fall har granskats av utskottet.
Riksdagen beslöt den 3 juni 1994 att bemyndiga regeringen att
bilda en stiftelse för kvalitetsinriktade kulturprojekt,
Stiftelsen Framtidens kultur. Stiftelsen skulle tillföras medel
från de tidigare löntagarfonderna. Utskottet har granskat hur
regeringens beslut att inrätta stiftelsen stod i
överensstämmelse med riksdagsbeslutet.
Den 6 september 1994 beslöt GD vid Statens invandrarverk att
frånta verkets överdirektör befogenheten att besluta i enskilda
ärenden. Utskottet har granskat regeringens roll i detta
sammanhang mot bakgrund av att överdirektören av regeringen hade
utnämnts till generaldirektörens ställföreträdare.
Sist bland de ärenden som avser regeringen Bildt behandlas
frågan om försvarsminister Anders Björck vid undertecknande av
vissa samarbetsavtal på krigsmaterielområdet har haft
erforderliga befogenheter.
Granskningen av regeringen Carlsson III inleds med två ärenden
som gäller regeringsmedlemmars agerande mot vissa stiftelser.
Det ena gäller kulturminister Margot Wallströms handlande i
anslutning till utbytet av styrelseledamöter i den ovannämnda
Stiftelsen Framtidens kultur. Det andra gäller
utbildningsminister Carl Thams brev till de forskningsstiftelser
som inrättats med medel från de tidigare löntagarfonderna.
Vissa tjänster på högre chefsnivå inom EU tillsätts efter
förslag från medlemsländernas regeringar. Utskottet har granskat
hur regeringen har handlagt de nomineringar som hittills skett
från svensk sida. Ett uttalande av statsrådet Margareta Winberg
under förra höstens kampanj inför folkomröstningen om EU har
också tagits upp till granskning.
Utskottet har vidare granskat regeringens handläggning av
utlämnandet av underlag från olika myndigheter rörande det
kommande försvarsbeslutet. Granskningen har också avsett
regeringens beslut vid regeringssammanträdet den 2 februari 1995
att tillkalla ett råd för mångfald inom massmedierna. Slutligen
har utskottet granskat befogenheterna att underteckna
biståndsavtal i de sex fall sedan regeringsskiftet där avtal
ingåtts direkt av regeringen och undertecknats av statsråd,
departementstjänsteman eller av regeringen utsett ombud.
Vissa resultat av granskningen
Utskottet konstaterar att jämställdhetssträvandena inom
regeringskansliet ännu inte lett till en tillfredsställande
situation när det gäller personalsammansättning och lönenivåer.
Utskottet understryker det angelägna i att utvecklingen mot en
ökad jämställdhet förstärks och att uppnådda resultat inte går
förlorade. Även kommittéernas sammansättning kritiseras från
jämställdhetssynpunkt. Utskottet konstaterar att det behövs en
30-procentig ökning för att nå målsättningen om 40 procents
andel kvinnor i statliga kommittéer.
När det gäller regeringens åtgärder med anledning av
riksdagens s.k. tillkännagivanden, dvs. uttalanden av
konstitutionellt icke-bindande slag, understryker utskottet att
utgångspunkten måste vara att det önskemål som tillkännagivandet
avser bör tillgodoses. Om det visar sig föreligga omständigheter
som hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan
bedömning än riksdagen måste regeringen dock kunna underlåta att
vidta de åtgärder tillkännagivandet avser. En förutsättning bör
då vara att regeringens bedömningar i detta avseende redovisas
för riksdagen.
Regeringskansliets upphandlingar av konsulttjänster 1992--1993
visar på brister i dokumentationen främst när det gäller motivet
till att anbud infordrats från endast en anbudsgivare,
innehållet i förfrågningsunderlaget och skälen till att ett
visst anbud har antagits. I några fall har bristen på
dokumentation medfört att någon bedömning inte kunnat göras av
om upphandlingen skett på ett affärsmässigt och formellt riktigt
sätt. Direktupphandlingar, dvs. upphandling utan infordrande av
skriftligt anbud, har förekommit i ett flertal fall. Valet av
denna upphandlingsform kan under 1992 och 1993 i två fall anses
tveksamt.
Även vad gäller konsultupphandlingar under åren 1990 och 1991
finns brister i dokumentationen. Dokumentation har bl.a. inte
skett av motivet till att endast en leverantör tillfrågats vid
anbudsinfordran. I ett flertal fall saknas handlingar över huvud
taget varför uppgifter om upphandlingsförfarandet inte kunnat
lämnas från departementet i fråga. Detta innebär att någon
bedömning inte har kunnat göras av om upphandlingen skett på ett
affärsmässigt och formellt riktigt sätt. Direktupphandlingar har
varit ofta förekommande. I ett fall kan valet av
direktupphandling anses tveksamt.
Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster
1992--1994 har granskats särskilt. Departementets
dokumentation av upphandlingsärendena uppvisar enligt
utskottsmajoriteten stora brister. Dessa brister har varit
sådana att granskningen fått inskränkas till att kontrollera om
någon skriftlig dokumentation över huvud taget finns som kunnat
ge en bild av vad som förevarit i de enskilda
upphandlingsfallen. Även när det gäller de formella
förutsättningarna för en upphandling, t.ex. beslut om anlitande
av en konsult, har det förelegat brister.
Utskottsmajoriteten konstaterar att departementet, i vart fall
under 1992 och 1993, haft Gramma AB som stående och praktiskt
taget ensam leverantör av kreativa tjänster och trycksaker på
informationsområdet. Enligt utskottsmajoritetens mening kan ett
sådant ensidigt gynnande av ett enda företag under så lång tid
inte anses stå i överensstämmelse med de grundläggande
principerna för offentlig upphandling. Av utredningen har
framgått att en av statssekreterarna i departementet tidigare
har varit chef för det aktuella företaget. Detta borde enligt
utskottet ha föranlett en särskild noggrannhet från
departementets sida i fråga om att uppfylla de krav som gäller
för offentlig upphandling. Dessa allvarliga brister är enligt
utskottsmajoriteten av sådan omfattning att f.d.
utbildningsministern Per Unckel inte kan undgå kritik för detta.
I reservationen (m, fp, c) framhålls också bristerna i
dokumentationen av konsultupphandlingarna. Reservanterna pekar
dock på att Per Unckel uppmärksammat behovet av förbättringar i
departementets handläggning av dessa ärenden och att han under
sin tid som chef för departementet tagit initiativ till flera
åtgärder för att åstadkomma en sådan förbättring. Beträffande
anlitandet av Gramma AB framhåller reservanterna fördelen för
staten med att etablera en relation med ett företag som
departementet hade goda erfarenheter av. Detta måste anses väl
uppfylla de krav som uttrycks i de grundläggande principerna för
offentlig upphandling.
I Nordbanksärendet konstaterar utskottsmajoriteten att statens
ägande under i stort sett hela 1980-talet utövats på ett icke
formaliserat sätt. Utskottet noterar också att staten iakttagit
en väl passiv roll med beaktande av att den var huvudägare i en
av landets ledande banker. Staten har emellertid agerat aktivt i
sin egenskap av ägare vid vissa tillfällen t.ex. i samband med
förändringar av styrelsen och av statens ägande av banken. När
en bedömning görs av hur staten agerat som ägare är det viktigt
att beakta att varken bankens ledning eller revisorer och inte
heller de privata delägarna eller tillsynsmyndigheten före
hösten 1990 redovisat några farhågor beträffande bankens
utveckling.
I en reservation (m och c) framhålls att det är
anmärkningsvärt att staten intagit en så passiv roll med
beaktande av att den hade ansvaret som huvudägare i en av
landets ledande banker, som under perioden 1988--1991 dessutom
genomgick betydande förändringar genom bl.a. företagsförvärv,
börsintroduktion och expansion på nya marknader. Reservanterna
beklagar också att ordföranden i dåvarande PKbanken Tony
Hagström inte ställt sig till förfogande för en utfrågning för
att kunna klarlägga de omständigheter som rådde då Hagström 1988
utsågs till ordförande. I en annan reservation (mp) framhålls
att regeringens passiva roll är anmärkningsvärd bl.a. mot
bakgrund av kreditavregleringen som lett till stora förändringar
och ökade risker på finansmarknaden.
Ett enigt utskott framhåller därefter att alltsedan problemen
i Nordbanken blivit uppenbara under hösten 1990 har statens sätt
att utöva ägandet successivt förändrats och blivit mera aktivt.
Utskottet anser det allmänt angeläget att en tydlig policy
utvecklas för hur ägandet skall utövas i statligt ägda företag
och understryker vikten av att ställningstaganden i ärenden som
behandlas på bolagsstämmor och i andra viktigare frågor
dokumenteras.
Utskottsmajoriteten konstaterar att statsminister Carl Bildts
uttalande om svensk underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen på
1950-talet, som även enligt hans egen uppfattning var mycket
svepande och allmänt hållet, lett till att man på olika håll
tillagt det en vidare innebörd än vad som var statens ståndpunkt
i ersättningsärendet. Utskottet framhåller att en statsministers
uttalande i en fråga som rör förhållandet till främmande makt
bör -- även om det avser något som ligger långt tillbaka i tiden
-- övervägas noga och utformas så att det ej ger upphov till
onödiga missförstånd. Carl Bildts agerande i det aktuella fallet
motsvarar inte nu nämnda krav och han kan därför inte undgå
kritik. Enligt reservationen (m, fp, c) har Carl Bildt inte
offentliggjort några uppgifter i saken som inte tidigare har
lämnats ut.
I fråga om statsminister Carl Bildts brev till Rysslands
president framhåller utskottsmajoriteten att kommunikation med
företrädare för Ryssland på högsta nivå framstår som en första
rangens angelägenhet i ett nationellt politiskt perspektiv.
Brevet fick dessutom en annan och högre dignitet genom att
statsministern bestämde sig för att -- förutom ubåtssamtalen --
ta med frågan om de rapporterade fortsatta kränkningarna av
svenskt territorialvatten även under 1993. Detta motiverade i
hög grad att brevet borde ha blivit föremål för överläggningar i
utrikesnämnden, i synnerhet som brevet innehöll tillspetsade
formuleringar. Någon överläggning kom emellertid aldrig till
stånd. Utrikesnämnden har först i efterhand fått en mycket
knapphändig och svårtolkad information, som inskränkte sig till
att ange att "en kontakt" hade ägt rum.
Enligt utskottsmajoritetens mening borde statsministern ha
överlagt med utrikesnämnden i detta ärende i enlighet med 10
kap. 6 § regeringsformen. Carl Bildts agerande var därför
olämpligt. I en reservation (m) konstateras att de åtgärder som
vidtagits vid handläggningen av statsministerns brev till
president Jeltsin varit korrekta från konstitutionell synpunkt.
I Volvo-Renaultaffären har regeringen enligt
utskottsmajoriteten intagit en passiv hållning och dess enda
egentliga åtgärd var att på särskild begäran från Volvo ta
kontakt med den franska industriministern och premiärministern
rörande planerna att privatisera Renault. Detta visar på ett
bristande intresse och ansvar för en fråga av stor betydelse för
landet. Reservanterna från (m), (fp) och (c) konstaterar däremot
att regeringen väl lyckats göra en boskillnad mellan sitt
ansvarsområde och det enskilda näringslivet. Frågan om en fusion
mellan Volvo och Renault var för Volvos del en fråga för dess
bolagsstämma och inte för den svenska regeringen.
Utskottsmajoriteten ser allvarligt på att statsminister Carl
Bildt genom sitt brev rörande den dåvarande utskottsordförandens
uppgifter i Volvo-Renaultaffären har försökt påverka utskottets
handläggning i ett ärende som berör hans egen tjänsteutövning.
Detta agerande betecknas som klart olämpligt. Enligt
reservationen (m) har Carl Bildt endast begärt ett klarläggande
om vissa uppgifter varit korrekta eller inte. Detta innebar
knappast, att han "lade sig i" utskottets granskningsarbete utan
endast som ett rimligt sätt att slå vakt om, som Bildt uttrycker
det, "heder och etik i politiken".
I AssiDomänärendet framhåller utskottet att det är av stor
vikt att försäljningen av aktier i statliga företag sker på ett
sätt som inger förtroende såväl hos köparna som hos allmänheten.
Den ordning som tillämpades medgav en kort tid för kontroll av
köparna. Detta innebar att ett antal okända köpare fick
tilldelning av aktier. Några köpare bedömdes dessutom som mindre
lämpliga. En sådan ordning inger enligt utskottsmajoriteten inte
förtroende. Eftersom det var fråga om en helt ny, automatisk
metod för tilldelning fanns det skäl för näringsministern att
överväga möjligheten av en situation med icke önskvärda köpare.
Enligt reservationen (m) har det av utredningen framgått att
möjligheterna att kunna kontrollera dessa mindre lämpliga köpare
i de avseenden som nu är aktuella hade varit ytterst begränsade.
Detta hade troligen inneburit vidtagande av åtgärder som varit
oerhört integritetskränkande och det är tveksamt om sådana
åtgärder hade kunnat vidtas utan lagändringar. Någon kritik vill
inte reservanterna rikta mot regeringens handläggning av detta
ärende.
I frågan om lönen för Postens VD har kommunikationsminister
Mats Odell i ett pressmeddelande dels uttalat att han och
statsminister Carl Bildt är överens om att Ulf Dahlstens
lönehöjning är orimligt stor, dels framhållit att ansvaret för
lönesättningen ligger hos Postens styrelse och dess ordförande.
Odells uttalande ger enligt utskottet anledning till tveksamhet
om hans inställning. Utskottet har visserligen förståelse för
att debattsituationen blir orimlig, särskilt i en valrörelse, om
endast företrädare för vissa partier får uttala en uppfattning i
en viss fråga som väckt stort uppseende i massmedia. Utskottet
anser emellertid att det är en konsekvens av formerna för bolags
ledning, som Mats Odell också bestämt hänvisat till.
Utskottsmajoriteten anser att Carl Bildt vid sin
regeringsbildning borde ha förutsett att situationer kunde
uppstå där Ulf Dinkelspiels delägarskap i ett
fondkommissionsföretag, som också förvaltade hans aktieinnehav,
skulle kunna leda till misstro från allmänhetens sida. Carl
Bildt måste därför anses ha tagit för lättvindigt på sin uppgift
som regeringsbildare. Han kan inte anses ha levt upp till sitt
ansvar för att statsråden uppfyllde kraven i 6 kap. 9 § andra
stycket regeringsformen.
Enligt reservationen (m, fp, c) skulle det få orimliga
konsekvenser, om vissa personer eller grupper skulle betraktas
som i förväg diskvalificerade för statsrådsposter. Det skulle i
realiteten vara ett hot mot demokratin och kunna utgöra
inkörsporten till ett politiskt system, som knappast någon
önskar.
Utskottet gör inget uttalande i fråga om regeringens
handläggning av riksdagens beslut att med de tidigare
löntagarfondsmedlen bilda en kulturstiftelse.
I anslutning till detta ärende uttalar dock en
utskottsmajoritet att detta riksdagsbeslut, liksom besluten att
på samma sätt bilda de andra stiftelserna, innebär att
stiftelserna har tillförts kapital som vid riksdagens beslut
utgjorde allmänna medel och som därefter kommit att slutgiltigt
frånhändas regeringens och riksdagens kontroll. Mot bakgrund av
att den tidigare regeringen beträffande de övriga stiftelserna
har valt att låta styrelserna själva utse sina efterträdare,
konstaterar utskottsmajoriteten med tillfredsställelse att
regeringen valt formen att själv utse styrelsens ledamöter och
dess ordförande och därigenom tillförsäkrat regering och riksdag
ett visst inflytande över stiftelsens verksamhet. Reservanterna
från (m), (fp) och (c) anser att inte heller i denna fråga något
uttalande bör göras.
I ärendet rörande regeringens nomineringar till EU-tjänster
uttalar först ett enigt utskott att det är angeläget att
regeringen redovisar de principer och beredningsprocesser som
skall tillämpas för det fortsatta nomineringsarbetet till de
poster inom EU som kan komma att besättas av svenska medborgare.
Det är viktigt för alla berörda att det klart framgår hur dessa
nomineringsprocesser går till och efter vilka kriterier som
nomineringsbeslut fattas av regeringen.
Utskottsmajoriteten konstaterar sedan att de nomineringar som
hittills skett från regeringens sida är förenliga med
föreskriften i regeringsformen att endast sakliga grunder skall
vara tillämpliga vid tillsättning av statlig tjänst. I en
reservation (m) konstateras däremot att regeringen inte har
följt denna grundläggande regel. I stället har personer med
socialdemokratisk anknytning gynnats. Bristerna inom
regeringskansliet vad gäller tillsättningsproceduren för
EU-tjänster har varit särskilt markanta vad avser utseende av
ledamot av revisionsrätten. Nomineringarna har såväl till form
som innehåll skötts på ett sådant sätt att regeringen och
statsrådet Mats Hellström inte kan undgå kritik. I en annan
reservation (fp, v, mp) anförs att det inte finns anledning att
ifrågasätta de nominerade socialdemokraternas kompetens men
förhållandena kan ge anledning till tvivel om opartiskheten i
beredningsförfarandet.
I några ytterligare ärenden har en minoritet inom utskottet
velat göra uttalanden.
Företrädarna för (v) och (mp) har velat att utskottet skulle
ha gjort kritiska uttalanden om sammansättningen av de sex
konsekvensutredningarna inför ett svenskt medlemskap och av
informationen till hushållen inför folkomröstningen om
EU-medlemskap. Enligt företrädarna för (c), (v) och (mp) borde
utskottet ha uttalat att både den förra och den nuvarande
regeringen borde ha varit mer ambitiösa och mer öppna mot
riksdagen i fråga om redovisningar av Öresundsbroprojektets
ekonomiska förutsättningar.
Med anledning av arbetssättet i pensionsarbetsgruppen vill (v)
och (mp) uttala att det från demokratisk synpunkt är av vikt att
en klar skiljelinje upprätthålls mellan ett parlamentariskt
kommittéarbete och sådana samtal och överläggningar som kan
förekomma mellan vissa partiers representanter vid sidan om
kommittéarbetet.
När det gäller utbytet av styrelseledamöter i Stiftelsen
Framtidens kultur har (m) och (fp) velat uttala att
kulturministern inte kan anses ha handlat på ett från
konstitutionella utgångspunkter tillbörligt sätt, när hon i
samband med utbytet förordade en inriktning av stiftelsens
bidragsverksamhet som saknar stöd i stiftelseförordnandet.
Liknande kritik hade (m), (fp) och (c) velat rikta mot
utbildningsminister Carl Tham, när han genom sitt agerande
gentemot forskningsstiftelserna försökt förmå dem att träffa
formella överenskommelser med regeringen om att fördela
stiftelsernas medel på ett sätt som skulle strida mot de
förordnanden som stiftelsernas styrelser har åtagit sig att
följa.
Representanterna för (m) hade med anledning av statsrådet
Margareta Winbergs uttalande velat att utskottet skulle ha
framhållit vikten av att statsråd ålägger sig återhållsamhet i
samband med uttalanden som kan uppfattas som ett ifrågasättande
av andra länders agerande.
Enligt företrädarna för (m) och (fp) borde utskottet ha sagt
sig ha för avsikt att återkomma till verksamheten vid Rådet för
mångfald inom massmedierna vid ett senare tillfälle.
1. Regeringsskiftet 1994 -- redogörelse för proceduren
Utskottet har i tidigare granskningsbetänkanden lämnat
redogörelser för de regeringsskiften som ägt rum under den nya
regeringsformens tid (år 1976, 1978, 1979, 1981, 1982, 1986,
1990 samt 1991). I det följande redogörs för regeringsskiftet
efter valet 1994.
Proceduren vid ett regeringsskifte regleras i regeringsformen
6 kap. Bland annat föreskrivs att talmannen skall kalla
företrädare för varje partigrupp i riksdagen till samråd när
statsminister skall utses. Talmannen överlägger även med vice
talmännen och avger sedan förslag till riksdagen. Röstar mer än
hälften av riksdagens ledamöter mot förslaget, är det förkastat.
I annat fall är det godkänt. Detta innebär att minst 175
ledamöter måste rösta mot förslaget för att det skall vara
förkastat. En närmare redovisning av reglerna m.m. lämnas i
1991/92 års granskningsbetänkande (1991/92:KU30 s. 5 f.)
Det allmänna valet den 18 september 1994 innebar följande
fördelning av riksdagsmandaten:
En promemoria om regeringsskiftet efter valet 1994 har
upprättats av riksdagens kammarsekreterare. Promemorian har
anmälts till riksdagen och har fogats till riksdagens protokoll
den 16 mars 1995 (prot. 1994/95:74).
Av promemorian och riksdagens protokoll framgår bl.a.
följande.
På förmiddagen dagen efter valet -- måndagen den 19 september
1994 -- inlämnade statsminister Carl Bildt sin ansökan om
entledigande till talman Ingegerd Troedsson. Talmannen
entledigade omedelbart statsministern och övriga statsråd. Hon
erinrade om att entledigade regeringsledamöter uppehåller sina
befattningar till dess ny regering har tillträtt. Under dagen
förde talmannen samtal med samtliga ledare för de partier som
invalts i riksdagen och överlade därefter med de vice talmännen.
Senare samma dag uppdrog talmannen åt Ingvar Carlsson att
undersöka förutsättningarna för att bilda en regering med
bredast möjliga underlag. På Ingvar Carlssons förslag utsattes
ett nytt möte mellan honom och talmannen till dagen därpå för
att Ingvar Carlsson då skulle ges tillfälle att rapportera om
sitt uppdrag. Direkt därefter informerade talmannen de vice
talmännen och senare under kvällen även övriga partiledare.
Tisdagen den 20 september informerade talman Troedsson
statschefen H.M. Konungen. Samma dag meddelade Ingvar Carlsson
talmannen att han haft kontakt med samtliga partiledare och att
han behövde utsträckt tid för att fullfölja sitt uppdrag. Han
beviljades detta och ett nytt möte utsattes till onsdagen den 21
september.
Vid mötet den 21 september mellan talmannen och Ingvar
Carlsson rapporterade Carlsson om sitt uppdrag. Hans uppfattning
var, efter att ha haft kontakt med samtliga partiföreträdare,
att en enpartiregering bestående av socialdemokrater och med
brett samarbete också över blockgränser skulle ha bäst
förutsättningar. Talmannen hade direkt därefter åter samråd med
övriga partiföreträdare och redogjorde vid dessa samtal för det
andra uppdrag hon avsåg att senare samma dag ge Ingvar Carlsson,
nämligen att undersöka förutsättningarna att bilda en
enpartiregering med erforderligt stöd i riksdagen. Talmannen
redogjorde även för det tredje uppdrag som hon, vid positivt
besked, avsåg att senare ge honom, nämligen att fullfölja
förberedelsearbetet att bilda en regering.
Därpå överlade talmannen med de vice talmännen. Därefter fick
Ingvar Carlsson i uppdrag att undersöka förutsättningarna för
att bilda en enpartiregering med erforderligt stöd i riksdagen.
Ingvar Carlsson meddelade att han önskade redogöra för detta
morgonen därpå, den 22 september. Talmannen meddelade honom att
hon avsåg att dessförinnan vara tillgänglig per telefon för
synpunkter från övriga partiföreträdare. Talmannen hade inte för
avsikt att på nytt samråda med dem, såvida inte önskemål därom
framställdes, eftersom de redan informerats om det planerade
tredje och sista uppdraget från talmannens sida.
Torsdag morgon den 22 september återkom Ingvar Carlsson och
meddelade att förnyade kontakter med partiledare visade att han
skulle få erforderligt stöd för att bilda en enpartiregering.
Direkt därefter överlade talmannen med de vice talmännen. Ingvar
Carlsson fick därpå uppdraget att fullfölja förberedelsearbetet
med att bilda en ny regering. Därefter informerade talman
Troedsson statschefen H.M. Konungen.
Den tillträdande talmannen Birgitta Dahl informerades om
förberedelsearbetet inför bildandet av en ny regering av
Ingegerd Troedsson onsdagen den 28 september. Sedan Birgitta
Dahl den 3 oktober valts till ny talman övertog hon arbetet med
regeringsbildningen.
Under eftermiddagen den 3 oktober samtalade talman Dahl med
ledarna för riksdagspartierna. Därefter informerade talmannen de
vice talmännen. Sedan sammanträffade hon på nytt med Ingvar
Carlsson. Samma dag informerade talmannen H.M. Konungen.
Vid kammarens sammanträde tisdagen den 4 oktober föreslog
talman Birgitta Dahl riksdagen att till ny statsminister utse
Ingvar Carlsson, som avsåg att bilda en regering bestående av
företrädare för Socialdemokraterna. Förslaget bordlades. Efter
ytterligare en bordläggning prövades talmannens förslag av
riksdagen vid sammanträdet torsdagen den 6 oktober.
Inför omröstningen den 6 oktober avgav företrädare för
respektive parti följande röstförklaringar.
Vänsterpartiet förklarade att de efter samtal med Ingvar
Carlsson hade valt att rösta för en socialdemokratisk
statsminister.
Folkpartiet liberalerna ansåg att det vore en stor fördel om
regeringen hade en egen majoritet i riksdagen. Folkpartiet
liberalernas företrädare förklarade att partiet tolkar
regeringsformen så, att det gäller att bedöma om den föreslagna
lösningen av regeringsfrågan är den bästa. Däremot ser partiet
inte omröstningen om talmannens förslag till statsminister som
ett ställningstagande till den föreslagna statsministerns
personliga lämplighet som regeringsbildare eller till den
tillträdande regeringens politik. Ingvar Carlsson hade enligt
Folkpartiet liberalerna inte tillräckligt ingående prövat
förutsättningarna att bilda en majoritetsregering. Därför avsåg
partiet att rösta nej till förslaget att utse Carlsson till
statsminister med uppdrag att bilda en socialdemokratisk
minoritetsregering.
Moderata samlingspartiet förklarade sig ha avstått från att
rösta när talmannens förslag till statsminister har framstått
som en naturlig följd av det parlamentariska läget. Mot den
principiella bakgrunden fann partiet det naturligt att de -- på
samma sätt som i motsvarande situation 1982 -- lade ned sina
röster.
Centern förklarade att valet av statsminister enligt deras
uppfattning är en fråga om att pröva huruvida talmannens förslag
överensstämmer med den parlamentariska princip som är utformad i
grundlagen. Centerns riksdagsgrupp ansåg att talmannens förslag
var i enlighet med den parlamentariska situationen. Centerns
företrädare förklarade att detta inte på något sätt innebar ett
ställningstagande till den politik som regeringen Carlsson avsåg
att föra. Centerns riksdagsledamöter avsåg därför att avstå vid
voteringen om statsminister.
Miljöpartiet de gröna förklarade att de hade förordat en
regering med bredast möjliga majoritet och att de också hade
sagt sig vara villiga att bidra till detta. För att aktivt
stödja valet av statsminister hade de velat ha utfästelser om
att kärnkraften skulle börja avvecklas under mandatperioden.
Miljöpartiets företrädare förklarade att de inte hade fått några
sådana löften, vilket gjorde att partiets ledamöter avsåg att
avstå i voteringen.
Kristdemokratiska samhällspartiets förträdare anförde att
förslaget att till ny statsminister utse Ingvar Carlsson var
naturligt utifrån valutslaget. Partiet avsåg att lägga ned sina
röster i voteringen. Detta skulle inte uppfattas som ett
ställningstagande till den blivande regeringens politik.
Voteringen utföll så att 180 ledamöter röstade ja och 26
ledamöter röstade nej. 130 riksdagsledamöter avstod från att
rösta. Riksdagen hade alltså godkänt talmannens förslag och
utsett Ingvar Carlsson till ny statsminister.
Fredagen den 7 oktober kl. 9.00 anmälde Ingvar Carlsson för
riksdagen de statsråd han utnämnt att tillsammans med honom ingå
i regeringen och avgav en regeringsförklaring. Regeringskonselj
hölls samma dag kl. 11.30. Onsdagen den 12 oktober ägde
partiledardebatt rum med anledning av regeringsförklaringen.
Den lämnade redogörelsen föranleder inte något uttalande från
utskottet.
2. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets
organisation
Regeringen Bildt
Under år 1994 fattade statsminister Bildt fyra beslut om
förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för statsråd att
i vissa departementschefers ställe handlägga ärende eller grupp
av ärenden. Ett av dessa beslut gällde statsrådet Ulf
Dinkelspiel som den 2 mars i utrikesministerns ställe
förordnades att föredra bl.a. lagstiftningsärenden om det
europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).
Den 16 juni 1994 entledigade statsminister Bildt statsrådet
och chefen för Miljö- och naturresursdepartementet Olof
Johansson. Samma dag utsågs statsrådet Görel Thurdin till chef
för Miljö- och naturresursdepartementet. Statsministern
meddelade dessa förändringar i en skrivelse till talmannen.
Den 16 juni 1994 förordnades statsrådet Reidunn Laurén enligt
7 kap. 5 § regeringsformen att i chefens för Miljö- och
naturresursdepartementets ställe vara föredragande i fråga om
dels en ansökan från Öresundskonsortiet om tillstånd enligt
vattenlagen att få utföra den svenska delen av en
Öresundsförbindelse, dels en ansökan om tillstånd enligt 4 kap.
lagen om hushållning med naturresurser m.m. att bygga en fast
förbindelse över Öresund. Statsrådet Laurén förordnades den 1
juli 1994 att i chefens för Miljö- och naturresursdepartementet
ställe vara föredragande i ärenden som har anknytning till
anläggandet av en fast förbindelse för järnvägs- och vägtrafik
över Öresund.
Vid regeringssammanträdet den 16 juni 1994 föredrog statsrådet
Laurén två ärenden rörande en fast förbindelse över Öresund.
Regeringen biföll, med vissa villkor, ansökan rörande fast
Öresundsförbindelse.
Statsråden Hörnlund, Olsson och Thurdin anmälde den 16 juni
skiljaktig mening till protokollet enligt 7 kap. 6 §
regeringsformen och anförde bl.a. att miljöprövningen av
Öresundsförbindelsen enligt deras mening inte visat att
Öresundskonsortiet kan utforma förbindelsen så att uppställda
miljökrav kan anses uppfyllda. Den ansökta Öresundsförbindelsen
kunde enligt deras mening inte komma till utförande.
Regeringen fattade beslut vid sammanträdet den 20 juli 1994
att uppdra åt Länsstyrelsen i Malmöhus län och Statens
naturvårdsverk att bilda en grupp med uppgift att bl.a. samordna
de svenska myndigheternas kontroll i samband med utförandet av
den svenska delen av Öresundsförbindelsen. Statsrådet Reidunn
Laurén var föredragande.
Den 16 juni 1994 förordnades arbetsmarknadsminister Börje
Hörnlund att i utrikesministerns ställe föredra ärenden som
gäller nordiskt samarbete och Nordiska ministerrådet.
Försvarsminister Anders Björck och miljöminister Görel Thurdin
entledigades från regeringen fr.o.m. den 3 oktober 1994. De
valdes samma dag till riksdagens förste respektive andre vice
talman. Statsminister Bildt förordnade utbildningsminister Per
Unckel att uppehålla befattningen som chef för
Försvarsdepartementet fr.o.m. den 3 oktober 1994 till dess en ny
regering tillträtt. Jordbruksminister Karl Erik Olsson
förordnades att för samma tid uppehålla befattningen som chef
för Miljö- och naturresursdepartementet. Dessa förändringar i
regeringen meddelades i riksdagens kammare den 3 oktober 1994.
Regeringen Carlsson III
I den nya regeringen ingår 22 statsråd. När den avgående
regeringen tillträdde 1991 hade den 21 statsråd.
Statsrådet Mona Sahlin utsågs den 7 oktober 1994 enligt 7 kap.
8 § regeringsformen till ställföreträdare för statsministern.
Vid den nya regeringens tillträde förordnades, utöver de
statsråd som inte var departementschefer, fyra
departementschefer att i andra departementschefers ställe
föredra ärenden. Det var statsråden Göran Persson, Margareta
Winberg, Sten Heckscher och Marita Ulvskog.
Departementsförordningen (1982:1177) har ändrats vid två
tillfällen under år 1994 (1994:1097 samt 1994:1672). Den
sistnämnda ändringen trädde i kraft den 1 januari 1995. Bl.a.
flyttades då ärenden som gäller kommuner, landsting och
kommunalförbund från Civildepartementet till
Finansdepartementet. Förvaltningsärenden som gäller flyktingar
och invandrare samt utlänningars rätt att vistas i landet fördes
från Kulturdepartementet till Arbetsmarknadsdepartementet liksom
lagstiftningsärenden som gäller mottagande av asylsökande.
Ärenden som gäller bostadsväsendet och åtgärder för att främja
bostadsförsörjningen flyttades från Finansdepartementet till
Näringsdepartementet. Vidare bytte Miljö- och
naturresursdepartementet namn till Miljödepartementet.
I och med denna ändring har endast statsråd som inte är
departementschef förordnanden enligt 7 kap 5 §. Bland de ärenden
där annat statsråd än departementschef förordnats att vara
föredragande kan följande nämnas. Statsrådet Mats Hellström
föredrar i utrikesministerns ställe ärenden som rör nordiska
samarbetsfrågor, europeiska integrationsfrågor samt
utrikeshandel och handelspolitik. Statsrådet Pierre Schori
föredrar i utrikesministerns ställe förvaltningsärenden som
gäller internationellt utvecklingssamarbete och samarbete som
avser stöd till länderna i Central- och Östeuropa. I
socialministerns ställe föredrar statsrådet Mona Sahlin ärenden
som gäller jämställdhet mellan kvinnor och män. Vidare hör
Jämställdhetsombudsmannen till statsrådet Sahlins ansvarsområde.
Statsrådet Anna Hedborg föredrar i socialministerns ställe
ärenden om delpensionsförsäkring, arbetsskadeförsäkring, sjuklön
och bostadsbidrag.
Statsrådet Jan Nygren föredrar i finansministerns ställe
förvaltningsärenden som gäller allmänna frågor om
statsförvaltningen, övergripande frågor om styrning, ledning och
organisation av statlig verksamhet samt rationalisering inom
statsförvaltningen. I civilministerns ställe föredrar statsrådet
Nygren förvaltnings- och lagstiftningsärenden som gäller
länsstyrelserna och Sveriges indelning i län.
Statsrådet Leif Blomberg föredrar i arbetsmarknadsministerns
ställe ärenden om arbetsrätt och invandring. Statsrådet Ylva
Johansson föredrar ärenden i utbildningsministerns ställe som
gäller det offentliga skolväsendet och fristående skolor.
Statsrådet Jörgen Andersson föredrar i näringsministerns ställe
ärenden som rör byggnadsväsendet, bostadsväsendet och
energiförsörjningen.
Totalt utfärdade statsminister Ingvar Carlsson 21 förordnanden
enligt 7 kap. 5 § regeringsformen under 1994. Den 1 januari 1995
uppgick antalet gällande förordnanden till 10.
Enligt en bestämmelse i departementsförordningen
(1994:1672 2 a §) som trädde i kraft den 1 januari 1995 har
departementen till uppgift att inom sina ansvarsområden eller
enligt vad som annars har överenskommits mellan departementen
anmäla till Europeiska gemenskapernas kommission hur Sverige
uppfyllt de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i
Europeiska unionen.
Departementsförordningen ändrades på nytt den 1 maj 1995
(1995:333) då det utöver ett stycke med samma innebörd som i den
tidigare lydelsen av 2 a § också föreskrivs att departementen
skall utse Sveriges representanter i det löpande arbetet inom
Europeiska unionens råd samt föreslå och utse Sveriges
representanter i kommittéer under Europeiska gemenskapernas
kommission. Vidare föreskrivs att det ankommer på
Utrikesdepartementet att förordna deltagare i arbetet inom de
ständiga representanternas kommitté liksom att besvara
motiverade yttranden från kommissionen.
Utskottet vill avslutningsvis ta upp frågan om
arbetsorganisationen för kultur- och arbetsmarknadsministrarna.
Dessa ministrar, som inte är bosatta i Stockholm, bedriver med
hjälp av modern teknik en del av sin verksamhet i hemorten.
Utskottet noterar att regeringen tillsatt en utredning (dir.
1994:144) som skall belysa bl.a. de konstitutionella
förutsättningarna för ett statsråd att på distans delta i
arbetet inom regeringen och i sitt departement. Vidare skall
utredningen klarlägga hur kraven på medverkan i debatter och
annan verksamhet i riksdagen samt i regeringens och
departementens arbete kan förenas med möjligheten att arbeta på
distans. Utredningen skall enligt direktiven slutredovisas
senast den 30 september 1995.
Utskottet finner inte anledning till något uttalande i denna
del.
3. Regeringsprotokollen
3.1 Antalet regeringsärenden och deras fördelning på
ärendegrupper och departement
I bilaga A 1.1 lämnas en redovisning i tabellform av
antalet avgjorda regeringsärenden och deras fördelning på
ärendegrupper och departement under 1994. Av tabellen framgår
att det totala antalet ärenden 1994 var 12 981 mot 13 992 år
1993, se bilaga A 1.2. Antalet regeringsärenden har således
minskat med ca 1 000 mellan 1993 och 1994.
De tre största ärendegrupperna är Dispens- och övriga
partsärenden (3 359), Tjänsteärenden (2 388) och Regleringsbrev
samt anslags- och bidragsärenden (1 936). Den förstnämnda
ärendegruppen har minskat med drygt 1 000 ärenden jämfört med år
1993 medan antalet tjänsteärenden är ungefär detsamma. Den
tredje största ärendegruppen var år 1993 Överklaganden. Denna
ärendegrupp har minskat och passerats i storlek av anslags- och
bidragsärendena. Antalet B-protokollsärenden, dvs. ärenden som
inte omedelbart har offentliggjorts, uppgick under år 1994 till
402, en kraftig minskning från år 1993.
Ser man till fördelningen av ärenden mellan departementen
finner man att Justitiedepartementet har handlagt det största
antalet ärenden, 2 270, av vilka 1 160 var nådeärenden. Därnäst
kommer Miljö- och naturresursdepartementet med 1 784 ärenden. På
flertalet departement har antalet avgjorda ärenden minskat
jämfört med år 1993. Störst är minskningen på
Utrikesdepartementet (ca 450 ärenden), följt av
Kulturdepartementet (ca 350).
Redovisningen i denna del föranleder inte något uttalande från
utskottet.
3.2 Formell granskning av regeringsprotokollen
I likhet med tidigare har protokollen över samtliga
regeringsbeslut under föregående år infordrats från
departementen. Protokollen har fortlöpande levererats till
utskottet under år 1994 och början av 1995. En ny rutin för
protokollshanteringen har införts under år 1994. Den innebär att
protokollen har översänts till utskottet så snart som de
justerats. De har blivit föremål för en översiktlig genomgång
inom utskottets kansli och därefter återsänts till
departementet. I huvudsak har denna rutin, sett från utskottets
synpunkt, fungerat tillfredsställande. Det måste dock
konstateras att ännu vid april månads utgång 1995 har inte hela
huvudprotokollet och alla underprotokoll från vissa departement
(Statsrådsberedningen, Justitiedepartementet,
Finansdepartementet, Utbildningsdepartementet och
Arbetsmarknadsdepartementet) som gäller år 1994, överlämnats
till utskottet.
Den översiktliga genomgången har avsett de protokollerade
besluten, inte de handlingar som hör till besluten. Vid
genomgången har uppmärksamheten varit riktad främst mot den
rättsliga grunden för besluten, handläggningen i resp.
departement samt beslutens utformning.
Här skall först redovisas några iakttagna brister av mera
generellt slag. Därefter behandlas några enskilda ärenden inom
Utbildnings- och Socialdepartementen, som uppvisar brister av
mer principiellt intresse.
Allmänt
När en ny kommitté skall tillsättas bemyndigar regeringen det
statsråd som har föredragandeansvaret för ärendeområdet att
tillkalla de personer som skall utföra uppdraget och förse dessa
med sekretariatsresurser. Samtidigt beslutar regeringen om de
direktiv som kommittén skall följa. Slutligen anger regeringen
hur utredningskostnaderna skall betalas.
I protokollet skall enligt Statsrådsberedningens anvisningar
beslutet införas, medan direktiven fogas som bilaga till
beslutet. Men på flera departement förekommer det emellanåt att
endast direktiven återfinns i protokollet i ett ärende som rör
tillsättningen av en kommitté. Däremot saknas ett protokollfört
beslut om bemyndigande för det berörda statsrådet att tillkalla
kommittéledamöter m.m., om direktiv för kommittén och om
betalning av kostnaderna.
En liknande brist påträffas ibland i protokollföringen av
beslut om propositioner. Själva propositionstexten återfinns i
protokollet men inte något protokollerat regeringsbeslut om
propositionen.
Dessa brister i protokollföringen av regeringsbeslut är
givetvis inte tillfredsställande från formella utgångspunkter.
Utbildningsdepartementet
Vissa ärenden som rör ianspråktagande av anslag har särskilt
granskats. Fyra av dessa ärenden har föranlett några frågor per
brev till Utbildningsdepartementet bilaga A 2.1. Frågorna
har besvarats av expeditionschefen bilaga A 2.2. Genom den
förklaring som expeditionschefen lämnat har de frågetecken som
fanns i tre av ärendena klarats ut. Det återstående ärendet
redovisas i det följande.
I ett regeringsbeslut den 27 januari 1994 (nr 11) föreskrev
regeringen att 150 000 kr från anslaget E 13. Vissa särskilda
utgifter för forskningsändamål, anslagsposten 11. Till
regeringens disposition, skulle användas för täckande av vissa
kostnader inom Utbildningsdepartementet i anslutning till
arbetet med en proposition om forskning m.m.
Av expeditionschefens redovisning framgår att kostnaderna
avsåg ersättning till Lunda Forum AB för en idépromemoria
angående bolagsbildningar (22 500 kr), ersättning till
Hultcrantz och Tobisson AB för en utredning kring datastrukturen
för forskning (32 813 kr), ersättning till GRAMMA AB för
skriften Swedish Education and Research (43 455 kr) samt en
ersättning till Posten Brev för distribution av en
forskningsbroschyr (51 280 kr).
Som svar på kansliets fråga om anledningen till att medel från
detta anslag och inte från Utbildningsdepartementets anslag togs
i anspråk anger expeditionschefen att det nu endast kan
konstateras att det rörde sig om vissa utredningsuppdrag i
anslutning till forskningspropositionen samt en särskild
informationsinsats i anslutning till denna.
Enligt utskottet har anslaget Vissa särskilda utgifter för
forskningsändamål i detta fall använts på ett felaktigt sätt.
Även medel som regeringen genom regleringsbrev ställt till sin
egen disposition kan givetvis endast användas för de ändamål som
riksdagen har bestämt. Utskottet avser att i ett kommande års
granskning mer systematiskt gå igenom hur dylika anslagsposter
används av regeringen.
Socialdepartementet
Ett beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller något
annat sådant förbiseende innehåller en uppenbar oriktighet får
enligt 26 § förvaltningslagen rättas av den myndighet som har
meddelat beslutet. Innan rättelse sker skall enligt paragrafen
myndigheten ge den som är part tillfälle att yttra sig, om
ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild och åtgärden
inte är obehövlig.
I Statsrådsberedningens skrift Förvaltningslagens tillämpning
hos regeringen ("Bruna boken") anförs att förbiseendefel i
regeringsärenden kan rättas till genom att ärendet tas upp på
nytt vid ett regeringssammanträde. I boken framhålls att
befogenheten att rätta beslut som har fattats av regeringen
däremot inte kan delegeras till tjänsteman. Om ett
förbiseendefel upptäcks i ett sådant beslut kan regeringen fatta
ett nytt beslut. I sådana fall bör man enligt
Statsrådsberedningen lämna eventuella parter tillfälle att yttra
sig, innan det nya beslutet fattas. Det sägs vidare att
regeringen i stället kan besluta om rättelse av sitt tidigare
beslut och att 26 § förvaltningslagen då bör tillämpas.
Bestämmelsen blir aktuell att tillämpa först när det upptäckts
felaktigheter i ett beslut som blivit offentligt, dvs. först när
beslutet har expedierats eller protokollet i ärendet har
justerats. Det rättade beslutet skall enligt
Statsrådsberedningen expedieras på samma sätt som det
ursprungliga beslutet. Vidare sägs att departementet snarast bör
vidta åtgärder för att få tillbaka exemplaren av den felaktiga
expeditionen för att motverka olägenheter av att det finns två
versioner av beslutet.
Den 16 juni 1994 har regeringen fattat beslut om
regleringsbrev för budgetåret 1994/95 avseende
Rättsmedicinalverkets verksamhet och medelsdisposition m.m.
Under Övriga bemyndiganden och ekonomiska villkor, s. 4 i
beslutet, har bl.a. angetts att för anslaget F 7.
Rättsmedicinalverket utbetalas varje månad en tolftedel av det
justerade anslagsbeloppet 161 960 000 kr från statsverkets
checkräkning till RMV:s räntekonto i Riksgäldskontoret. Denna
sida finns i två exemplar, dels ett där hela sidan har strukits
över med ett streck, dels ett där det finns en anteckning
undertecknad av departementets expeditionschef enligt följande.
Socialdepartementet 1994-07-13
Rättelse skett av vidstående text till förstruken lydelse
Den ändring som gjorts består i att beloppet 161 960 000
ändrats till 161 965 000.
Vid utskottets granskning under riksmötet 1991/92 (bet.
1991/92:KU30 s. 26 f.) fann utskottet det angeläget att, med
anledning av två redovisade fall av rättelser av
regeringsbeslut, framhålla att Statsrådsberedningens råd följs
vid rättelse av skrivfel och liknande fel. Utskottet vill ånyo
framhålla vikten av att så sker.
4. Regeringskansliet
4.1 Personal
Allmänt
I bilaga A 3.1 redovisas vissa uppgifter om
personalsammansättningen i regeringskansliet.
Antalet tjänstgörande i regeringskansliet exkl. UD och
kommittéer har ökat under 1994. Den 1 januari 1994 tjänstgjorde
1 846 personer i de olika departementen (exkl. UD) och ett år
senare var antalet 1 873. Flest anställda hade då
Finansdepartementet med 315 personer; en ökning med 3 personer
sedan förra årskiftet. Förvaltningskontorets personal bestod av
277 personer; 20 fler än den 1 januari 1994. Socialdepartementet
uppvisar en ökning med 14 personer till 162 anställda.
Justitiedepartementet hade 141 anställda vilket var 10 färre än
den 1 januari 1994. Statsrådsberedningen hade 48 personer
anställda, vilket innebär en minskning med 13 personer under
året. Det personalmässigt minsta departementet var
Kulturdepartementet, vars personal minskat från 88 till 54 under
året. Den största ökningen uppvisar Arbetsmarknadsdepartementet,
som ökat sin personalstyrka från 89 till 131 personer. Dessa
förändringar har sin grund bl.a. i att asylfrågor flyttats över
från Kulturdepartementet till Arbetsmarknadsdepartementet.
Jämställdhetsfrågor
Antalet departementssekreterare den 1 januari 1995 var 535 mot
520 ett år tidigare. I likhet med förhållandena ett år tidigare
fanns det ungefär lika många kvinnor som män på denna nivå. På
departementsrådsnivån liksom på kanslirådsnivån dominerar
männen. Den 1 januari 1995 var antalet manliga departementsråd
79 medan antalet kvinnliga departementsråd endast var 34.
Antalet manliga kansliråd var 60 och antalet kvinnor var 26, mot
59 resp. 21 föregående år.
De kvinnliga departementssekreterarnas lön var i genomsnitt
något lägre än männens. Kvinnornas lön motsvarade ca 94 procent
av meddellönen för departementssekreterare. Detta innebär en
viss försämring i jämförelse med förra årsskiftet, då
procentalet var 95. På kanslirådsnivån gällde att kvinnors löner
i genomsnitt är något högre än männens, vilket innebär en klar
skillnad mot förra årsskiftet då skillnaden var 5 procent till
kvinnornas nackdel.
En departementsvis jämförelse ger vid handen att
Justitiedepartementet hade den högsta genomsnittliga lönen för
kvinnliga departementssekretare; 103,5 procent av meddellönen.
Lägsta genomsnittslönen hade de kvinnliga
departementssekreterarna i Kommunikationsdepartementet; 83
procent av medellönen för gruppen. Försvars-, Arbetsmarknads-,
Miljö- och Kulturdepartementen ger de kvinnliga
departementssekreterarna en genomsnittslön på ca 90 procent av
medellönen.
När det gäller kanslirådslönerna kan nämnas att i fyra
departement har kvinnliga kansliråd i genomsnitt högre lön än
medellönen. Det gäller Utbildningsdepartementet (124,5 procent),
Jordbruksdepartementet (124 procent), Näringsdepartementet
(102,7 procent) och Miljödepartementet (102,1 procent). I inget
departement hade kvinnliga kansliråd mindre än 90 procent av
meddellönen.
För departementsråden gäller att kvinnorna i genomsnitt har
97,3 % av departementsrådens medellön. Endast i
Socialdepartementet och Civildepartementet var de kvinnliga
departementsrådens medellön högre än männens. De största
skillnaderna fanns på Försvarsdepartementet och
Arbetsmarknadsdepartementet, där de kvinnliga departementsråden
hade 85,9 resp. 91,4 % av departementsrådens medellön.
När det gäller löneutvecklingen kan nämnas att kvinnliga
departementssekreterare hade lägre genomsnittslön än manliga i
samtliga åldersgrupper utom den allra äldsta. I den yngsta
åldersgruppen var skillnaden dock mycket liten. De yngsta
kvinnliga kansliråden (35--39 år) har en högre medellön än de
manliga. I de äldsta åldersgrupperna (50--64) år var de
kvinnliga kanslirådens genomsnittslön klart högre än männens.
Bland departementsråden hade kvinnorna i två åldersgrupper av
fem en högre lön än männen. I de yngsta åldersgrupperna, 35--44
år, var de kvinnliga departementsrådens löner 97,3 resp. 98 % av
medellönen för gruppen. Den största skillnaden fanns i
åldersgruppen 50--54 år där de kvinnliga departementsråden hade
94,8 % av medellönen.
De ovan redovisade uppgifterna avser regeringskansliet exkl.
Utrikesdepartementet. För Utrikesdepartementets del gäller
följande.
I november 1994 fanns 1 417 personer anställda inom UD. Av
dessa tjänstgjorde 859 i landet -- 511 kvinnor och 348 män --
mot 799 ett år tidigare. Chefslöner -- för bl.a. departementsråd
-- hade 26 kvinnor och 166 män. Antalet kvinnor med chefslöner
hade sedan november 1993 ökat med 7 personer medan antalet män
med en sådan lön ökat med 9. På kanslirådsnivå fanns i november
1994 42 kvinnor och 177 män; för båda grupperna redovisas en
viss minskning under året. På departementssekreterarnivå fanns
219 kvinnor och 188 män att jämföra med 211 kvinnor och 175 män
år 1993.
De kvinnliga cheferna hade i november 1994 en medianlön som
understeg de manliga chefernas med ungefär 2 %. Männens
medianlön låg på 30 225 kr medan kvinnornas medianlön var 29 654
kr. På departementssekreterarnivån hade under året
löneskillnaderna ökat tydligt. Från att i november 1993 ha haft
ungefär samma medianlön som kvinnorna hade i november 1994
männen kommit upp i en medianlön som översteg kvinnornas med mer
än 3 %. Medianlönen var 17 599 kr för kvinnor och 18 266 kr för
män.
Utskottets bedömning
Utskottet kan konstatera att jämställdhetssträvandena inom
regeringskansliet ännu inte lett till en tillfredsställande
situation när det gäller personalsammansättning och lönenivåer.
Fortfarande har kvinnliga departementssekreterare och
departementsråd i genomsnitt lägre lön än manliga, och det är
anmärkningsvärt att det dessutom skett en försämring under året
för gruppen kvinnliga departementssekreterare. När det gäller
den betydligt mindre gruppen kansliråd kan däremot en klar
förbättring noteras när det gäller kvinnornas löner.
Enligt utskottets mening är det angeläget att
jämställdhetssträvandena intensifieras. Förutom bristerna när
det gäller lönesättningen gäller att andelen kvinnliga kansliråd
och departementsråd fortfarande är alltför låg. I fråga om UD
kan konstateras en påtagligt låg andel kvinnor med chefslöner
och på kanslirådsnivå. Utskottet vill understryka det angelägna
i att utvecklingen mot en ökad jämställdhet förstärks och att
uppnådda resultat inte går förlorade.
Granskningen i denna del föranleder inte något uttalande i
övrigt från utskottets sida.
4.2 Särskilt om politiskt tillsatta tjänstemän
Den 27 oktober 1994 gjordes en överenskommelse mellan
riksdagspartierna om förmåner för statssekreterare i samband med
regeringsskiften m.m. se bilaga A 4.1. Överenskommelsen
gäller statssekretare som anställts efter den 7 oktober 1994,
och innebär att statssekreterare efter ett regeringsskifte inte
längre garanteras en ny statlig anställning med minst samma lön.
I stället skall statssekreterare ha rätt till ett
avgångsvederlag som motsvarar lönen vid avgångstillfället att
utbetalas månadsvis i efterskott under högst 24 månader.
Avgångsvederlaget skall minskas dels med inkomst av anställning
eller annat förvärvsarbete, dels med pension eller liknande.
Om en statssekreterare omedelbart före tillträdet innehaft
anställning som generaldirektör eller liknande skall han eller
hon dock erbjudas ny anställning med motsvarande villkor. En
statssekreterare som är tjänstledig från en tidigare anställning
har rätt till avgångsvederlag bara om det finns särskilda skäl
för att han eller hon inte återgår till sin tidigare
anställning.
Anställningsvillkoren för politiskt sakkunniga och
informationssekreterare regleras i det s.k. politikeravtalet som
träffades den 15 maj 1979 med vissa senare tillägg och
förändringar. Avgångsvederlag utgår under tre--sex månader med
ett belopp som motsvarar lönen som politiskt sakkunnig. För den
som återgår till en s.k. bottentjänst avräknas lönen från denna
anställning. Vid ny anställning sker ingen avräkning.
I januari 1995 fanns inom regeringskansliet 132 politiskt
tillsatta personer inom regeringskansliet, varav 1 ambassadör, 7
assistenter, 2 planeringschefer, 63 politiskt sakkunniga, 24
pressekreterare, 25 statssekreterare och 10 biträdande
statssekreterare se bilaga A 4.2. I februari 1994 var
antalet politiskt tillsatta 150, varav 22 assistenter, 1
departementsråd, 4 planeringschefer, 77 politiskt sakkunniga, 21
pressekreterare och 25 statssekreterare. Dessutom tjänstgjorde
13 riksdagsledamöter i regeringskansliet.
Statsrådsberedningen har det största antalet politiskt
tillsatta tjänstemän, 34 personer, varav 25 politiskt
sakkunniga. Utrikesdepartementet har 19 politiskt tillsatta
tjänstemän, varav 8 sakkunniga och 7
statssekreterare/kabinettsekreterare. 12 politiskt anställda
finns på Socialdepartementet resp. Arbetsmarknadsdepartementet.
Minsta antalet politiskt tillsatta tjänstemän finns på
Civildepartementet och Försvarsdepartementet, 3 resp. 4
personer.
Utskottet gör följande bedömning.
Utskottet noterar att den nya överenskommelsen beträffande
statssekreterare omnämns i vårens kompletteringsproposition
(1994/95:150) med uppgift om att närmare redovisning kommer att
ges i en särskild skrivelse till riksdagen.
Utskottet konstaterar vidare att den nya regeringen infört en
ny tjänstekategori för politiskt anställda i regeringskansliet,
biträdande statssekreterare. Dessa omfattas enligt uppgift från
regeringskansliet av avtalet för politiskt sakkunniga m.fl. och
inte av den nya statssekreteraröverenskommelsen. I några fall
har tjänstebenämningen biträdande statssekreterare ersatt
benämningen planeringschef. Enligt uppgift skall de biträdande
statssekreterarna inte ha någon arbetsledande funktion.
Granskningen i denna del föranleder inte något särskilt
uttalande från utskottets sida.
5. Kommittéväsendet
Statistik m.m.
Antalet kommittéer uppgick i slutet av år 1994 till 158; ett
tiotal färre än ett år tidigare. Under året avslutades arbetet i
116 kommittéer och tillsattes 100 nya komittéer. Dessa uppgifter
framgår av regeringens skrivelse 1994/95:103 Kommittéberättelse
1995 -- Kommittéernas sammansättning, och gäller kommittéer
tillsatta efter beslut av regeringen. Som en jämförelse kan
nämnas att enligt föregående års kommittéberättelse avslutades
84 kommittéer och tillsattes 113. För år 1992 var motsvarande
sifror 99 resp. 78.
I kommittéberättelsens bilaga 4 redovisas också ett antal
mindre eller under kortare tid verksamma utredningar, som
betalas från departementens anslag Utredningar m.m. Där
redovisas även vissa utredningsorgan (råd, delegationer,
arbetsgrupper m.m.) som har tillsatts genom regeringsbeslut
eller beslut i departementsprotokoll och som har finansierats
över annat anslag än Utredningar m.m. Antalet sådana organ
uppgick i slutet av år 1994 till 169 mot 132 ett år tidigare och
124 året dessförinnan.
De totala kommittékostnaderna budgetåret 1993/94 ökade enligt
kommittéberättelsen med mer än 40 % jämfört med de fyra
föregående budgetåren och räknat i fasta priser.
Konsultkostnaderna uppvisade en liknande ökning.
Jämställdhetsfrågor
När det gäller andelen kvinnor i kommittéerna har under 1994
skett en i vissa hänseenden negativ utveckling. Sedan föregående
års redovisning har andelen kvinnor sammantaget minskat med 0,1
procentenheter. Andelen kvinnliga ledamöter exkl. ordförande har
ökat med 1,2 procentenheter, medan andelen kvinnliga ordförande
har minskat med 3,3 procentenheter. Av ordförandena var 245 män
och 36 kvinnor, dvs. 12,8 % kvinnor. Av ledamöterna var 273
eller 37,1 % kvinnor och 462 var män. Av det totala antalet
ordförande, ledamöter m.m., sakkunniga, sekreterare och övriga
var 1 002 kvinnor och 2 241 män. Andelen kvinnliga ledamöter
och ordförande var 30,4 % mot 30,6 förra året. Andelen kvinnliga
sakkunniga ligger liksom förra året strax under 30 %.
En jämförelse mellan departementen visar bl.a. följande.
Statsrådsberedningen har 9 män i gruppen ordförande, ledamöter
och sakkunniga, men ingen kvinna ingår i denna grupp.
Justitiedepartementet, Försvarsdepartementet,
Kommunikationsdepartementet, Utbildningsdepartementet,
Jordbruksdepartementet, Kulturdepartementet och
Civildepartementet uppvisar en minskning av andelen kvinnliga
ledamöter inkl. ordförande. Minskningen var kraftigast i
Kulturdepartementets kommittéer, där andelen kvinnliga
ordförande minskade med 7,4 procentenheter och andelen övriga
kvinnliga ledamöter med 7 procentenheter. Minskningen i
Utbildningsdepartementet av kvinnliga ledamöter inkl.
ordförandena var 2,3 procentenheter. Andelen kvinnliga
ordförande och övriga ledamöter i Kommunikationsdepartementets
kommittéer minskade under året med 3,8 procentenheter och i
Civildepartementets kommittéer med 2,6 procentenheter. Andelen
kvinnliga ordförande i de båda departementen har minskat med 7,7
resp. 6,8 procentenheter från 1 till 0 och från 3 till 2.
Kvinnliga ordförande saknas i kommittéerna under
Statsrådsberedningen, Kommunikationsdepartementet,
Jordbruksdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet.
Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet,
Näringsdepartementet och Miljö- och naturresursdepartementet
redovisade 1 kvinnlig ordförande var. För de två sistnämnda
departementens del kan nämnas att antalet manliga ordförande var
14 resp. 24.
Socialdepartementets kommittéer uppvisar den största andelen
kvinnor med 231 kvinnor och 276 män. Antalet kvinnliga
ordförande var 13 och antalet manliga 18 -- en ökning för
kvinnornas del med 6,8 procentenheter. Andelen kvinnliga
ledamöter inkl. ordförande har ökat med 2,3 procentenheter.
Också kommittéerna under Kulturdepartementet har en
förhållandevis hög andel kvinnor inkl. ordförande eller 38,8 %.
Utskottets bedömning
Utskottet har vid upprepade tillfällen granskat
kommittéväsendet från jämställdhetssynpunkt. Redan 1984 framhöll
utskottet att strävan att öka kvinnornas deltagande i kommitté-
och utredningsarbete måste fortsätta (bet. 1983/84:30 s. 21).
Utskottet fann det då otillfredsställande att kvinnornas andel i
kommittéerna bara var 16 %, och fördelningen av ordförandeposter
-- 10,7 % kvinnor -- vittnade enligt utskottets mening också om
att större ansträngningar måste göras för en rättvisare
fördelning. I de två påföljande årens granskningsbetänkanden
underströks vikten av en ökad kvinnorepresentation. I 1989 års
granskningsbetänkande (bet. 1988/89:30) redovisades att andelen
kvinnliga ledamöter i kommittéerna ökat till 25,1 % medan
andelen kvinnor bland ordförandena bara var 7,8 %. Utskottet
framhöll behovet av ytterligare ansträngningar och hänvisade
till att riksdagen år 1988 ställt sig bakom målsättningen i
propositionen om jämställdheten inför 90-talet (prop.
1987/88:105) att kvinnorepresentationen i statliga styrelser och
kommittéer skulle öka till 30 % år 1992 och till minst 40 % år
1995.
Sammansättningen i kommittéerna granskades åter våren 1992
(bet. 1991/92:KU30 s. 40). Andelen kvinnliga ordförande hade då
ökat till 12,8 procent, och de kvinnliga ledamöternas andel var
ca 34 procent. Granskningen påföljande år (bet. 1992/93:KU30 s.
10) gav vid handen att andelen kvinnliga ledamöter var ungefär
densamma men också att andelen kvinnliga ordförande ökat till
15,3 procent. Utskotten underströk åter vikten av en ökad
kvinnorepresentation i kommittéerna och framhöll att särskilt
andelen kvinnliga ordförande framstod som anmärkningsvärt låg.
Utskottet underströk våren 1994 (bet. 1993/94:KU30 s. 11)
vikten av att kvinnorepresentationen i kommittéerna ökar.
Utskottet uttalade att det kvinnliga inslaget bland sakkunniga
och framför allt ordförande (16,1 procent) var synnerligen
otillfredsställande, och utgick från att regeringen ägnade
frågan fortsatt uppmärksamhet.
Sedan dess har andelen kvinnor i båda dessa grupper, men
framför allt i gruppen ordförande, inte ökat utan tvärtom
minskat. Anmärkningsvärt är också att andelen kvinnliga
kommittéledamöter inte ökat annat än marginellt. Andelen
kvinnliga ledamöter inklusive ordförande hade i november 1994
minskat från 30,6 till 30,4 % föregående år. En 30-procentig
ökning behövs således för att nå målsättningen om 40 % andel
kvinnor i statliga kommittéer. Enligt utskottets mening är det
ytterst angeläget att målsättningen uppnås. Det behövs därför
särskilda insatser för att åstadkomma en andel kvinnliga
ledamöter på 40 %. Till detta kommer att den minskade andelen
kvinnliga ordförande framstår som i hög grad otillfredsställande
och riskerar att minska kvinnornas inflytande på ett mycket
olyckligt sätt. Utskottet vill understryka vikten av att andelen
kvinnliga ledamöter ökar till 40 % och att regeringen också gör
stora ansträngningar att avsevärt öka andelen kvinnliga
ordförande.
Utskottet har vidare noterat att kostnaderna för kommittéer
och för konsulter enligt kommittéberättelsen har ökat mycket
kraftigt under förra budgetåret. Anmärkningsvärt är också att
antalet råd, arbetsgrupper och dylikt ökat från 132 till 169.
Utskottet avser att i kommande granskningsarbete närmare studera
denna utveckling.
Granskningen av kommittéväsendet föranleder inte något
uttalande i övrigt från utskottets sida.
6. Remisser till Lagrådet
6.1 Propositionernas lagförslag m.m.
Inledning
Utskottet har på sedvanligt sätt granskat regeringens
remittering av lagförslag till Lagrådet och därmed
sammanhängande frågor. Beträffande gällande rätt i fråga om
Lagrådets granskningsområde hänvisas till föregående års
granskningsbetänkande 1993/94:KU30 s. 12.
Granskningen avser år 1994. Det totala antalet propositioner
med lagförslag som lades fram var 178. Motsvarande antal var
åren 1991--1993 155, 173 resp. 166.
Antalet propositioner som innehåller lagförslag vilka enligt
regeringen ansetts tillhöra Lagrådets granskningsområde uppgick
till 150, jämfört med 132 år 1991, 158 år 1992 och 144 år 1993.
Lagförslag i 91 propositioner granskades av Lagrådet. I
bilaga A 5.1 finns en förteckning över dessa propositioner.
I denna bilaga anges också om Lagrådet lämnat förslagen utan
erinran eller om Lagrådet haft synpunkter och förslag till
ändringar. I bilaga A 5.2 redovisas de 77 propositioner i
vilka ingår lagförslag som inte remitterats till Lagrådet och i
vilka finns motivering enligt 8 kap. 18 § regeringsformen till
varför Lagrådets yttrande inte har inhämtats. Vissa av dem
förekommer också i bilaga A 5.1, eftersom de även innehåller
lagförslag som har remitterats till Lagrådet.
Under 1994 har Lagrådet arbetat med två avdelningar under
perioden den 1 januari--den 14 februari, med tre avdelningar
under perioden den 15--den 28 februari, med fyra avdelningar
under perioden den 1--den 18 mars, med två avdelningar under
perioden den 21 mars--den 4 maj, med tre avdelningar under
perioden den 5--den 27 maj, med två avdelningar under perioden
den 30 maj fram till sommaruppehållet (ca 15 juni--15
september), med tre avdelningar under perioden från
sommaruppehållet--den 9 oktober, med två avdelningar under
perioden den 10--den 14 oktober, med tre avdelningar under
perioden den 17--den 23 oktober, med fyra avdelningar under
perioden den 24--den 28 oktober samt med två avdelningar under
perioden den 31 oktober fram till årets utgång (under sistnämnda
period har dock den första avdelningen haft uppehåll fr.o.m. 28
november till årets utgång).
Propositionernas redovisning av lagrådsyttrandena
Statsrådsberedningen har i PM 1993:1 rekommenderat att
propositionerna, efter de inledande avsnitten som behandlar
regeringens förslag till riksdagsbeslut samt till lagtext,
innehåller ett avsnitt benämnt Ärendet och dess beredning.
Enligt rekommendationerna bör regeringen i sistnämnda avsnitt
redovisa i vad mån lagförslagen har granskats av Lagrådet. I
rekommendationerna anges att underrubriken Lagrådet bör finnas
samt att Lagrådets yttrande bör redovisas i en särskild bilaga.
Vidare rekommenderas att i nämnda avsnitt redovisas vad Lagrådet
har föreslagit samt i vad mån regeringen har följt Lagrådets
förslag. Enligt rekommendationerna bör Lagrådets synpunkter
vidare redovisas särskilt i propositionens specialmotivering.
Det anges att nämnda rekommendationer givetvis skall anpassas
till avsnittets innehåll.
Av de 91 propositioner som upptagits i bilaga A 5.1
redovisades remitteringen till Lagrådet i 82 fall under särskild
rubrik. Av övriga propositioner har i tre propositioner ordet
Lagrådet kursiverats på ett sådant sätt att det utan större
svårigheter går att utläsa om aktuella lagförslag granskats av
Lagrådet. I sex av propositionerna finns emellertid inte någon
särskild markering av ordet Lagrådet. Det är propositionerna
1993/94:147, 1993/94:160, 1993/94:216, 1993/94:32, 1994/95:21
och 1994/95:55. I fyra av dessa propositioner finns uppgiften om
lagrådsgranskning i ett långt inledningsavsnitt. Dessa
propositioner är 1993/94:147, 1993/94:160, 1993/94:216 och
1993/94:55. I övriga två propositioner, 1993/94:32 och
1994/95:21, är uppgiften om lagrådsgranskning inarbetad i ett
förhållandevis kort inledningsavsnitt.
Till samtliga propositioner, utom sex, har lagrådsremissens
lagförslag fogats som bilaga. Undantagen är propositionerna
1993/94:201, 1994/95:28, 1994/95:50, 1994/95:55, 1994/95:203 och
1994/95:225. I tre av dessa har Lagrådet inte haft något att
erinra mot de remitterade lagförslagen. I proposition 1994/95:50
anges att Lagrådet har framfört vissa synpunkter på lagtexten
och att regeringen i allt väsentligt har följt Lagrådets förslag
och synpunkter. Vidare sägs att i de fall avvikelse gjorts från
Lagrådets ändringförslag har detta behandlats i
författningskommentaren. I proposition 1994/95:55 framgår att
Lagrådet har haft synpunkter på förslaget till lagtext vad
gäller endast en paragraf. Regeringen har följt Lagrådets
ändringsförslag. Proposition 1994/95:203 Ändringar av avtalet om
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) m.m.
innehåller en mängd lagförslag som kommenteras i avsnitt
gällande respektive departements områden. Inledningsvis i
propositionen anges att lagförslagen i fråga om ändringarna i
EES-lagen är av sådan redaktionell och teknisk beskaffenhet att
Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Vidare sägs att i
fråga om övriga lagförslag framgår av respektive avsnitt
huruvida lagrådsgranskning av förslagen är erforderlig
respektive har ägt rum.
Som nämnts i det föregående har i 77 propositioner med
lagförslag, som inte remitterats till Lagrådet, lämnats en
motivering enligt 8 kap. 18 § regeringsformen till varför
Lagrådets yttrande inte har inhämtats. Av dessa propositioner
har 16 kommenterats i det föregående vad gäller redovisningen av
lagrådsyttranden, eftersom de också innehåller lagförslag som
har remitterats till Lagrådet och båda fallen har redovisats
under samma avsnitt i propositionen. Av övriga 61 propositioner
redovisades i 46 skälen till varför Lagrådets yttrande inte har
inhämtats under särskild rubrik. I nio av propositionerna finns
emellertid inte någon markering av ordet Lagrådet, trots att
skälen till varför Lagrådets yttrande inte har inhämtats
redovisades i förhållandevis långa avsnitt. Frågan om Lagrådets
hörande redovisades i en proposition under rubriken Upprättade
lagförslag.
Lagrådsgranskningens omfattning
Inledning
Utskottet har vid tidigare års granskningar regelmässigt
redogjort för förarbetsuttalanden avseende lagrådsgranskningens
omfattning och tillämpningen av undantagsreglerna. En
redovisning har också brukat lämnas av tidigare uttalanden av
utskottet. Nu nämnda redogörelser lämnades senast vid föregående
års granskning (bet. 1993/94:KU30 s. 15 f.).
Tillämpningen av undantagsreglerna
Frågans beskaffenhet
I nästan hälften av de nu granskade propositionerna där
regeringen har åberopat undantagsregeln om att Lagrådets hörande
skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet, har
regeringen som skäl enbart angett vad som sägs i 8 kap. 18 §
regeringsformen. Exempel på något mer innehållsrika
formuleringar kan vara följande.
Det ämnesområde som behandlas i lagen (1990:912) om nedsatta
socialavgifter faller under Lagrådets granskningsområde. De
föreslagna ändringarna är emellertid av enkel beskaffenhet och
dessutom till övervägande del av redaktionell natur. Förslaget
får därför sägas vara av sådan beskaffenhet att Lagrådets
hörande inte behövs (prop. 1993/94:140).
Förslagen om ändring i kommunalskattelagen och om ändring i
lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets
utdebitering av skatt, m.m. gäller ämnen som faller inom
Lagrådets granskningsområde. Dessa förslag är emellertid endast
namn och hänvisningsändringar varför Lagrådets hörande skulle
sakna betydelse (prop. 1993/94:173).
I det följande kommer regeringen att föreslå att EG:s
miljömärkningsförordning inkorporeras genom lag. EG-förordningen
innehåller regler bl.a. om tystnadsplikt och om förbud mot
användningen i vissa fall av EG:s miljömärke, till vilka
Lagrådets yttrande enligt 8 kap. 18 § regeringsformen bör
inhämtas. Eftersom reglerna införlivas som sådana genom
inkorporering, skulle Lagrådets hörande dock sakna betydelse.
Lagrådets yttrande över förslaget har därför inte inhämtats
(prop. 1993/94:203 s. 257).
Innan ändringar görs i skattelagstiftningen och lagen
(1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn, m.m. skall
normalt Lagrådets yttrande inhämtas. Med anledning av att dessa
lagförslag innebär en återgång till tidigare gällande regler
anser regeringen att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse
(prop. 1994/95:61).
Ärendet gäller huvudsakligen en förlängning av försökslagens
giltighetstid. Ändringen av 3 § samt det nya andra stycket i
övergångsbestämmelserna är en följd av att bostadssaneringslagen
upphört att gälla. Dessa frågor är enligt regeringens mening av
enkel beskaffenhet. Lagrådets hörande skulle därför sakna
betydelse (prop. 1994/95:64).
Lagrådet avgav yttrande över förslaget till lag om den
europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna (prop.
1993/94:117). Den nu föreslagna ändringen av denna lag rör en
ändring av de processuella bestämmelserna i konventionen.
Klaganden ges en rätt att hänskjuta ett mål till domstolens
prövning på det sätt som anges i protokoll nr 9. Det nya
förfarandet kan i och för sig tillämpas oberoende av svensk
lagstiftning sedan protokollet ratificerats av Sverige och det
trätt i kraft gentemot Sverige. Den föreslagna ändringen utgör
närmast en nödvändig konsekvens av den lagstiftningsmetod som
tillämpades då Europakonventionen införlivades med svensk rätt
genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående
skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna. Lagrådets hörande skulle därför sakna betydelse i
ärendet (prop. 1994/95:115).
När det gäller dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och
andra länder har anförts följande.
Som framgår av 2 § i den föreslagna lagen skall avtalets
beskattningsregler tillämpas endast i den mån de medför
inskränkning av den skattskyldighet i Sverige som annars skulle
föreligga. Regeringen anser på grund härav och på grund av
förslagens beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna
betydelse. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats (prop.
1993/94:154, 1993/94:155, 1993/94:230, 1993/94:246, 1994/95:29
och 1994/95:60).
I proposition 1993/94:153 om ändring i lagen om
dubbelbeskattningsavtal mellan Danmark, Finland, Island, Norge
och Sverige beträffande skatter på arv och gåva har anförts
följande.
På grund av förslagets beskaffenhet anser regeringen att
Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagrådets yttrande har
därför inte inhämtats.
I granskningsbetänkandet 1985/86:KU25 (s. 6 f.) noterades att
8 kap. 18 § regeringsformen inte lämnar utrymme för att avstå
från lagrådsremiss enbart av det skälet att en tilltänkt
lagstiftning har motsvarighet i tidigare lagstiftning. Vid årets
granskning har uppmärksammats tre liknande situationer, nämligen
propositionerna 1993/94:203, 1994/95:39 och 1994/95:75.
I proposition 1993/94:203 Ändringar av avtalet om Europeiska
ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) m.m. anförde
regeringen följande i fråga om förslag till en ny lag på
Jordbruksdepartementets område.
Lagen om jordbruksprodukter och livsmedel som är ekologiskt
framställda rör frågor som nu delvis regleras på lägre nivå än i
lag. Med ett undantag är bestämmelserna i den föreslagna lagen
närmast ett nödvändigt inslag i en lagstiftning om
produktkontroll. Dit hör bestämmelserna om tillsyn, föreläggande
och förbud, tillträdesrätt och överklagande. Bestämmelsen om
överlämnande av myndighetsuppgift till enskilt organ är
visserligen inte lika vanligt förekommande som de nyssnämnda
bestämmelserna. Gemensamt för samtliga bestämmelser är
emellertid att de utformats efter gängse mönster och därför inte
kan förutsättas ge anledning till några synpunkter vid en
lagrådsgranskning. Även bestämmelserna i den föreslagna nya
lagen är följaktligen av sådan beskaffenhet att Lagrådets
hörande skulle sakna betydelse.
I proposition 1994/95:39 anfördes bl.a. följande.
En ändring av lagen (1946:819) om upptagande av ed för
rättighets tillvaratagande i utlandet utgör i princip en sådan
lagändring som regeringen bör inhämta yttrande av Lagrådet över.
Den lagändring regeringen nu föreslår innebär dock bara att det
görs ett tillägg i lagen till de uppgifter en enskild kan få
bekräfta med ed. Den nya uppgiften är av liknande karaktär som
de som redan finns i lagen. Lagrådets yttrande skulle sakna
betydelse på grund av sakens beskaffenhet och har därför inte
inhämtats.
I proposition 1994/95:75 lades fram förslag till lag om EG:s
förordningar om jordbruksprodukter, lag om EG:s förordningar om
miljö- och strukturstöd, lag om EG:s förordningar om den
gemensamma fiskeripolitiken, lag om ändring i lagen (1984:409)
om avgift på gödselmedel, lag om ändring i lagen (1984:410) om
avgift på bekämpningsmedel och lag om ändring i lagen (1985:342)
om kontroll av husdjur m.m. Regeringen anförde följande.
De föreslagna nya lagarna är i huvudsak bemyndigandelagar.
Endast vissa av bestämmelserna i lagarna hör till Lagrådets
granskningsområde. Dit hör bestämmelserna om en
tillsynsmyndighets rätt att meddela förelägganden och förbud
förenade med vite och att bereda sig tillträde till lokaler och
områden för tillsyn. Dit hör också bestämmelserna om straff och
överklagande.
Med hänsyn till de tillsyns-, straff- och överklaganderegler
som redan finns i de marknadsregleringslagar som vid ett
medlemskap kommer att ersättas av EG:s förordningar är det inte
fråga om någon principiellt ny lagstiftning. I beaktande av de
kontroll- och sanktionskrav som följer av EG-rätten kan behovet
av bestämmelserna inte ifrågasättas. Bestämmelserna har också i
allt väsentligt utformats i överensstämmelse med motsvarande
bestämmelser i annan offentligrättslig lagstiftning. Med hänsyn
till vad som nu sagts skulle Lagrådets hörande sakna betydelse.
I detta sammanhang bör även nämnas propositionerna 1993/94:202
och 1994/95:71.
I proposition 1993/94:202 lades fram förslag till lag om
överflyttning av fartyg mellan fartygsregister. Förslaget
innebar ett införlivande av bestämmelser enligt EES-avtalet.
Regeringen konstaterade att innehållet i lagförslaget var sådant
som nämns i 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Enligt
regeringen var dock frågans beskaffenhet sådan att Lagrådets
hörande kunde underlåtas, eftersom lagförslaget i sin helhet
hade sin grund i EES-avtalet som godkänts av riksdagen.
I proposition 1994/95:71 lades fram förslag till lag om
ändring i lagen (1983:1015) med anledning av Sveriges tillträde
till konventionen den 6 april 1974 om en uppförandekod för
linjekonferenser. Vidare föreslog regeringen att lagen (1993:41)
om datoriserade bokningssystem, lagen (1993:42) om kompensation
till passagerare som nekas ombordstigning på luftfartyg i
regelbunden lufttrafik, lagen (1993:44) om redovisning av vissa
infrastrukturkostnader m.m., lagen (1994:757) om överflyttning
av fartyg mellan fartygsregister och lagen (1994:1122) om
avskaffande av diskriminering såvitt avser fraktsatser och
befordringsvillkor skulle upphävas. Regeringen konstaterade att
lagförslagen i och för sig föll inom det område som skall
granskas av Lagrådet. Enligt regeringen var frågans beskaffenhet
dock sådan att Lagrådets hörande saknade betydelse, eftersom
lagförslagen i sin helhet hade sin grund i Sveriges anslutning
till EU och i huvudsak innebär ett upphävande av bestämmelser
för att undvika dubbelreglering.
Vidare kan nämnas proposition 1993/94:225 om vissa
mervärdesskattefrågor. Regeringen anförde att den hade beslutat
att inhämta Lagrådets yttrande över förslaget till lag om
ändring av mervärdesskattelagen. Lagrådet hade inte haft något
att erinra mot förslaget. Regeringen påpekade att ändringen i 20
kap. hade tillkommit efter det att Lagrådet lämnat sitt yttrande
och hade därför inte omfattats av Lagrådets granskning.
Fördröjning av lagstiftningsfrågans behandling
Beträffande undantagsregeln om att Lagrådets inhämtande inte
behöver inhämtas, om dess hörande skulle fördröja
lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle
uppkomma, framhöll konstitutionsutskottet i
granskningsbetänkandet 1982/83:KU30 (s. 8) att när det gällde
det s.k. obligatoriska granskningsområdet var lagrådsgranskning
huvudregel. För undantag från lagrådsgranskning krävdes
särskilda skäl. Allmänna hänvisningar till behovet av
skyndsamhet fick t.ex. inte urholka tillämpningen av
huvudregeln.
I elva propositioner har som skäl för att Lagrådets hörande
inte inhämtats åberopats tidsbrist. En av dessa propositioner
innehåller endast ett återgivande av lagtexten i 8 kap. 18 §
regeringsformen. Av övriga innehåller sex propositioner
lagförslag som föreslogs träda i kraft den 1 januari 1995 under
förutsättning att Sverige samma dag inträdde som medlem i EU.
Propositionerna är 1994/95:34 om den svenska tullagstiftningen
vid ett EU-medlemskap (regeringens beslut den 22 oktober 1994),
1994/95:43 om lageravgift på socker och ris (regeringens beslut
den 10 november 1994), 1994/95:52 om beskattningen vid
gränsöverskridande omstruktureringar inom EG, m.m. (regeringens
beslut den 1 november 1994), 1994/95:54 om ny lag om skatt på
energi, m.m. (regeringens beslut den 20 oktober 1994),
1994/95:57 om mervärdesskatten och EG (regeringens beslut den 20
oktober 1994) och 1994/95:91 om beskattningen av europeiska
ekonomiska intressegrupperingar (EEIG) och andra
inkomstskattefrågor (regeringens beslut den 1 november 1994). I
propositionerna anförde regeringen att en lagrådsgranskning
skulle fördröja avlämnandet av propositionerna så att det inte
vore möjligt att åstadkomma en avslutad riksdagsbehandling före
årsskiftet. Enligt regeringen skulle ett fördröjande av
lagstiftningsfrågornas behandling innebära att ett avsevärt men
skulle uppkomma.
I detta sammanhang kan vidare nämnas proposition 1993/94:244
med förslag till lag om utbildning för fredsbevarande verksamhet
som avsågs träda i kraft den 1 juli 1994. Förslaget syftade till
att ge regeringen rättslig möjlighet att sända svensk trupp
utomlands för att delta i övningar inom ramen för initiativet
Partnerskap för fred (Partnership for Peace -- PFP). Regeringen
anförde att en första övning inom ramen för PFP-samarbetet kunde
beräknas äga rum redan under hösten 1994. Förslaget var enligt
regeringen därför av så brådskande beskaffenhet att Lagrådets
hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att
avsevärt men skulle uppkomma. Regeringen fattade beslut om
propositionen den 14 april 1994.
Därutöver kan nämnas proposition 1994/95:25 om vissa
ekonomisk-politiska åtgärder. I propositionen lades bl.a. fram
flera förslag på det skatterättsliga området. Regeringen anförde
följande i fråga om dessa förslag.
Lagförslagen är i flertalet fall av den beskaffenhet att
Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Vissa andra lagförslag
är sådana att Lagrådets hörande normalt bör inhämtas. Det gäller
bl.a. förslaget till lag om direktavdrag för byggnader m.m. Det
bör emellertid påpekas att lagförslagen i stor utsträckning
innebär en återgång till de regler som beslutades i 1990 års
skattereform och som gällde fram till den 1 januari i år. Dessa
regler har tidigare granskats av Lagrådet. En förnyad granskning
i dessa delar framstår därför som obehövlig.
Förslagen, som materiellt och systematiskt utgör en
sammanhållen helhet, är ett mycket viktigt inslag i den del av
regeringens ekonomiska politik som riksdagen bör ta ställning
till i höst. En lagrådsgranskning skulle fördröja avlämnandet av
propositionen så att det inte vore möjligt att åstadkomma en
avslutad riksdagsbehandling under hösten. Det innebär att
Lagrådets hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågornas
behandling så att avsevärt men skulle uppkomma.
Underhandsföredragningar
Utskottet har i samband med sina granskningar vid en rad
tillfällen kritiserat förekomsten av s.k.
underhandsföredragningar, dvs. föredragningar inför Lagrådet
innan lagrådsremissen har expedierats till Lagrådet (se t.ex.
bet. KU 1986/87:33). Utskottet konstaterade under föregående års
granskning att sådana underhandsföredragningar inte förekommit
under 1993.
Vad gäller förevarande år konstaterar utskottet, med stöd av
uppgifter ur Lagrådets diarier, att det under 1994 inte har
förekommit att föredragningen inför Lagrådet påbörjats före det
att regeringen fattat sitt beslut om en remiss till Lagrådet.
Däremot har i ett fall granskningen påbörjats dagen efter att
regeringen har fattat sitt beslut om lagrådsremiss och innan
lagrådsremissen formellt har kommit in till Lagrådet. Vid
utskottets granskning avseende år 1991 föranledde två liknande
fall inget uttalande från utskottets sida (bet. 1991/92:KU30).
Riksdagens lagrådsremisser
I sista hand avgör riksdagen om Lagrådet skall höras över ett
lagförslag. Även en minoritet i ett riksdagsutskott har enligt 4
kap. 10 § riksdagsordningen en möjlighet att få till stånd en
lagrådsgranskning.
Under 1994 har i fem fall skett lagrådsgranskning på ett
riksdagsutskotts begäran. Föregående år skedde detta i sex fall.
Socialförsäkringsutskottet beslutade den 14 april 1994 att
inhämta Lagrådets yttrande över proposition 1993/94:221
Ersättningssystemet för vuxentandvård. Till
konstitutionsutskottet har inkommit en granskningsanmälan
angående regeringens handläggning av denna proposition.
Ifrågavarande lagrådsremiss behandlas därför särskilt i avsnitt
6.2 nedan.
Den 28 april 1994 beslutade lagutskottet att inhämta yttrande
från Lagrådet över ett inom utskottet upprättat förslag till lag
om registrerat partnerskap m.m. (se bet. 1993/94:LU28).
Utskottets förslag byggde på Partnerskapskommitténs betänkande
SOU 1993:98 och föranleddes av tio motioner från den allmänna
motionstiden. Lagrådet anförde i sitt yttrande att den
föreslagna lagen i flera hänseenden inte var tillräckligt
klargörande och att det fanns en påtaglig risk för att den kunde
föranleda skilda svårigheter vid tillämpningen. Enligt Lagrådets
mening borde förslaget under sådana förhållanden inte läggas
till grund för lagstiftning om inte starka skäl åberopades
härför. Lagutskottet, som fann att lagförslaget skulle läggas
fram, företog vissa omformuleringar i författningstexterna med
anledning av vad Lagrådet hade påpekat från lagteknisk synpunkt.
Den 3 maj 1994 beslutade arbetsmarknadsutskottet att inhämta
Lagrådets yttrande över lagförslagen i regeringens proposition
1993/94:209 Den fortsatta reformeringen av
arbetslöshetsförsäkringen. I sitt yttrande anförde Lagrådet att
de remitterade lagförslagen inte uppfyllde de krav som kunde
ställas i fråga om tydlig utformning, överskådlighet och
lättillgänglighet. Lagrådet fann emellertid inte bristerna så
stora att förslaget skulle avstyrkas. Arbetsmarknadsutskottet
föreslog vissa ändringar i lagförslagen -- till största delen
av språklig och redaktionell art -- i huvudsak i enlighet med
vad Lagrådet förordat.
Riksdagen beslutade den 9 juni 1994 (bet. 1993/94:KU28, rskr.
450), med anledning av ett antal motioner från den allmänna
motionstiden 1994, att som vilande anta förslag till lagar om
ändring i tryckfrihetsförordningen och
yttrandefrihetsgrundlagen. Förslagen gällde vissa ytterligare
åtgärder mot barnpornografi och hade utarbetats inom
konstitutionsutskottets kansli. Konstitutionsutskottet medgav
undantag från den i 8 kap. 15 § regeringsformen föreskrivna
niomånadersfristen såvitt gällde förslagen till lagändringar med
ikraftträdande den 1 januari 1995. Riksdagens beslut avsåg även
lagändringar som föreslogs träda i kraft den 1 januari 1999. I
fråga om de lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1995
fattade riksdagen slutligt beslut den 16 november 1994 (bet.
1994/95:KU6, rskr. 12).
I detta lagstiftningsärende kan följande noteras vad gäller
remiss till Lagrådet.
Lagrådet avlämnade den 25 mars 1995 ett yttrande med anledning
av en remiss från regeringen med förslag till lag om ändring i
tryckfrihetsförordningen, m.m. avseende åtgärder mot
barnpornografi. Den 15 april 1994 meddelade
Justitiedepartementet att regeringen inte skulle komma att
förelägga riksdagen något förslag om grundlagsändringar när det
gällde barnpornografibrott.
Konstitutionsutskottet beslutade den 19 maj 1994 att inhämta
Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i
yttrandefrihetsgrundlagen, m.m. (bet. 1993/94:KU28).
Lagförslagen lades fram i en inom konstitutionsutskottets kansli
upprättad promemoria. Lagrådet avlämnade den 26 maj 1994 ett
yttrande över lagförslagen.
Den 15 november 1994 beslutade konstitutionsutskottet inhämta
Lagrådets yttrande över förslag till lag om tillfälliga
bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio (bet.
1993/94:KU25). Förslaget föranleddes av ett initiativ från
utskottets sida. Lagrådet avstyrkte förslaget i ett yttrande den
16 november 1994. Utskottet beslutade efter ytterligare
behandling att lägga fram förslaget för riksdagen. Riksdagen
beslutade den 23 november 1994 att anta lagförslaget, men
förklarade det vilande enligt 2 kap. 12 § tredje stycket
regeringsformen (rskr. 1994/95:26).
Utskottets bedömning
Utskottet vill -- liksom vid de senaste årens granskning --
framhålla vikten av att Lagrådets synpunkter tydligt framgår av
propositionen. Det är med tillfredsställelse som utskottet med
anledning av årets granskning konstaterar att uppgift om
Lagrådets synpunkter har redovisats under särskild rubrik i de
flesta av propositionerna under år 1994. Även i de fall där
Lagrådets yttrande inte har inhämtats har skälen därtill i många
propositioner redovisats under särskild rubrik.
Motiveringar för att Lagrådets yttrande inte har inhämtats är
emellertid fortfarande bristfälliga i ett stort antal
propositioner. Utskottet vill därför ännu en gång framhålla att
i de fall regeringen anser att Lagrådets hörande skulle sakna
betydelse på grund av frågans beskaffenhet, skall regeringen
motivera denna bedömning om den inte framstår som självklar. Det
är inte tillräckligt, såsom har skett i många propositioner, att
endast återge den lagtext som åberopas för att inte höra
Lagrådet. Vad gäller de fall där regeringen har ansett
lagförslaget vara så brådskande att en remiss till Lagrådet
skulle vara till avsevärt men, konstaterar däremot utskottet med
tillfredsställelse att i flertalet propositioner regeringen både
har motiverat vad det är som gör förslaget så brådskande och
redovisat vari det befarade menet består.
Utöver det nu anförda föranleder granskningen inte något
uttalande från utskottets sida.
6.2 Propositionen om ersättningssystemet för vuxentandvård
Socialförsäkringsutskottets behandling
I proposition 1993/94:221 Ersättningssystemet för
vuxentandvård lade regeringen fram förslag till ändringar i
lagen (1962:381) om allmän försäkring, i tandvårdslagen
(1985:125) och i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.
Enligt regeringen utgjorde detta de lagändringar som behövdes
för att genomföra ett förändrat ersättningssystem för
vuxentandvård på grundval av de riktlinjer som riksdagen
tidigare godkänt (prop. 1993/94:93, bet. SfU10, rskr. 203). I
propositionen lämnades vidare bl.a. en redogörelse för det
principiella innehållet i en ny förordning om
tandvårdsersättning som avsågs ersätta den gällande
tandvårdstaxan. Regeringen anförde att den inte ansåg att de i
propositionen framlagda lagförslagen föll inom Lagrådets
granskningsområde enligt 8 kap. 18 § regeringsformen. Regeringen
anförde vidare att invändningar av annat än lagteknisk art
inte motiverade remiss till Lagrådet.
Vid sin behandling av propositionen påpekade
socialförsäkringsutskottet att utskottet i betänkandet
1993/94:SfU10 bl.a. hade förutsett att regeringen skulle
föranstalta om Lagrådets granskning av de kommande förslagen.
Utskottet anförde vidare att det fann det anmärkningsvärt att
regeringen inte hade hörsammat utskottets önskemål om
lagrådsgranskning. Utskottet inhämtade därför Lagrådets yttrande
över propositionen.
Lagrådets yttrande
Lagrådet framhöll inledningsvis i sitt yttrande att motiven
och författningskommentarerna i propositionen var rätt
kortfattade och att de därför inte utgjorde underlag för någon
säker bedömning av den föreslagna reformen i alla dess
enskildheter. Till detta bidrog enligt Lagrådet att åtskilliga
frågor avsågs bli reglerade i en förordning om
tandvårdsersättning vars innehåll endast summariskt redovisats i
en "beskrivning av principiell karaktär avseende de viktigaste
momenten i det nya regelsystemet".
Vidare anförde Lagrådet att vad gällde systemet med
premietandvård fanns det ett flertal förhållanden som lätt
skulle kunna ge upphov till tvister mellan patient och
vårdgivare och som inte närmare berörts i propositionen. Härvid
framhöll Lagrådet att det av propositionen inte framgick om
parterna i sådana fall skulle vända sig till domstol eller om
tvisterna skulle lösas på annat sätt.
Lagrådet påpekade också att det enligt propositionen var ett
villkor för att ersättning skulle utgå att ett avtal slutits
mellan vårdgivaren och den försäkrade. Vidare sades i
propositionen att avtalet skulle ha det innehåll som förutsattes
i bestämmelserna i en förordning om tandvårdsersättning. Härvid
framhöll Lagrådet att det framgick att avsikten var att avtalets
innehåll åtminstone delvis skulle bli föremål för en materiell
reglering av tvingande karaktär. Mot denna bakgrund framhöll
Lagrådet att en sådan normgivning sannolikt måste ske genom lag
på grund av bestämmelserna i 8 kap. 2 § regeringsformen.
Avslutningsvis fann Lagrådet att det mot den föreslagna
lagregleringen kunde riktas allvarlig kritik för oklarheter och
brister. Lagrådet anförde att det inte heller var övertygat om
att regleringen var så utformad att den kunde anses tillgodose
angivna syften. Lagrådet sade sig därför inte kunna tillstyrka
att förslaget lades till grund för lagstiftning.
Riksdagens beslut
Socialförsäkringsutskottet ansåg att den starka kritik som
Lagrådet riktat mot förslaget var berättigad. Utskottet
avstyrkte bifall till propositionen och föreslog att riksdagen
skulle upphäva sitt beslut den 29 mars 1994 om riktlinjer för
ett reformerat ersättningssystem för vuxentandvård. Vidare
föreslog utskottet ett tillkännagivande till regeringen om ett
helt nytt förslag till ersättningssystem för vuxentandvård.
Riksdagen beslutade den 9 juni 1994 att återförvisa ärendet
till socialförsäkringsutskottet. Efter förnyad behandling avgav
utskottet ett nytt betänkande, vari utskottet hänvisade till
innehållet i det tidigare betänkandet. Den 10 juni 1994
beslutade riksdagen i enlighet med utskottets förslag.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att, som regeringen anfört, de i
proposition 1993/94:221 framlagda lagförslagen inte faller inom
Lagrådets granskningsområde enligt 8 kap. 18 § regeringsformen.
Emellertid framgår av propositionen att regeringen hade för
avsikt att i en förordning om tandvårdsersättning bl.a. reglera
vilket innehåll ett avtal mellan vårdgivaren och den försäkrade
skulle ha. Härvid avsåg regeringen således att föreskriva om en
materiell reglering av tvingande karaktär. Utskottet vill i
likhet med Lagrådet framhålla att en sådan normgivning sannolikt
måste ske genom lag på grund av bestämmelserna i 8 kap. 2 §
regeringsformen. Utskottet konstaterar vidare att ett sådant
lagförslag i sin tur hade fallit in under Lagrådets
granskningsområde enligt 8 kap. 18 § regeringsformen. Från
konstitutionella utgångspunkter vill utskottet därför i berört
hänseende instämma i den kritik socialförsäkringsutskottet
framfört mot regeringens handläggning av förevarande
lagstiftningsärende. Som framgår av redogörelsen ovan avslog
riksdagen regeringens förslag om ett nytt ersättningssystem för
vuxentandvård.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från
utskottets sida.
7. Författningsutgivningen
Utskottet har på sedvanligt sätt granskat utgivningen av
Svensk författningssamling (SFS). Granskningen avser 1994 och
har tagit sikte på förhållandet mellan den tidpunkt då
författningarna kom ut från trycket och dagen för
ikraftträdandet. Enligt gällande bestämmelser skall en
författning komma ut från trycket i god tid före
ikraftträdandet.
Bestämmelser om kungörande av vissa lagar och vissa andra
författningar finns bland annat i 8 kap. 19 § regeringsformen, i
lagen (1976:633, omtryck 1989:935) om kungörande av lagar och
andra författningar och i författningssamlingsförordningen
(1976:725, omtryck 1992:450). En närmare redogörelse för
bestämmelserna ges i granskningsbetänkandet KU 1986/87:33,
bilaga B 4.
Enligt 8 kap. 19 § regeringsformen skall beslutad lag utfärdas
av regeringen utan dröjsmål och kungöras så snart det kan ske. I
den s.k. Gröna boken, som innehåller riktlinjer för
författningsskrivningen, har Statsrådsberedningen lagt fast
vissa principer för författningsutgivningen. Bland annat anges
att tiden mellan det att en författning utkommer från trycket
och författningens ikraftträdande bör vara minst fyra veckor.
Endast i speciella undantagsfall bör tiden sättas kortare än två
veckor.
Under år 1994 publicerades 2 093 författningar i SFS, vilket
är en ökning med cirka 300 författningar jämfört med de två
föregående åren.
I nedanstående tabell redovisas antalet sent utkomna
författningar i både absoluta och relativa tal.
Tabell 1. Antal och andel sent utgivna SFS under år 1994
Tid Antal Andel
mindre än fyra veckor
före ikraftträdandet 1274 61 %
mindre än två veckor
före ikraftträdandet 878 42 %
efter dagen för
ikraftträdandet 26 1 %
Av tabell 1 framgår att av totalt 2 093 författningar kom 42 %
ut från trycket mindre än två veckor före ikraftträdandet.
Andelen sent utkomna författningar under de senaste åren
redovisas i tabell 2.
Tabell 2. Antal utgivna författningar resp. andel sent utkomna
författningar (mindre än två veckor före
ikraftträdandetidpunkten) för perioden 1990--1994.
Den relativt höga siffran för 1994 kan delvis förklaras av
inträdet i EU vilket ledde till ett stort antal
författningsändringar i slutet av året. För 124 av de sena
författningarna gällde att ikraftträdandedatumet var liktydigt
med den dag lagen med anledning av Sveriges anslutning till
Europeiska unionen trädde i kraft. I tabellerna har den 1
januari 1995 räknats som ikraftträdandedatum för dessa
författningar. Om dessa författningar räknas bort kom 36 % av
författningarna under 1994 ut för sent från trycket.
I totalsiffran 2093 författningar är även lagar och
förordningar vars ikraftträdande bestäms av regeringen senare
samt tillkännagivanden och liknande medräknade. Om dessa 160
författningar, vilka inte är riktigt jämförbara med övriga
författningar med avseende på ikraftträdandedatum, inte tas med
i basen, blir andelen sena författningar 45 %. Bortses från de
sena författningar som var kopplade till EU-medlemskapets
ikraftträdande, blir denna siffra 38 %.
I bilaga A 6.1 tabell 1 redovisas de författningar som
utkommit senare än två veckor före ikraftträdandet. 586
författningar kom ut från trycket under den sista veckan före
ikraftträdandet och 33 efter eller på dagen för ikraftträdandet.
Det motsvarar 30 % av samtliga författningar och innebär en
ökning med 13 procentenheter i förhållande till år 1993. År 1992
var motsvarande siffra 36 %.
I bilaga A 6.1 tabell 2 redovisas även
författningsutgivningen departementsvis.
Utskottet noterar att andelen sent utkomna författningar åter
ökat under 1994. Under året utkom ett ovanligt stort antal
författningar. Detta faktum i sig förklarar en del av den höga
andelen sena författningar. Även regeringsskiftet hösten 1994
och inträdet i EU årsskiftet 1994/95 kan ha bidragit till
antalet sena författningar.
Utskottet har under senare år betonat vikten av att
författningsarbetet bedrivs på ett sådant sätt att förseningar
undviks. I förra årets granskning konstaterades en minskning av
antalet sena författningar, men utskottet framhöll samtidigt att
antalet sent utkomna författningar fortfarande var alldeles för
högt.
I en promemoria från Justitiedepartementet (publicerad i förra
årets granskningsbetänkande, 1993/94:KU30, bilaga A 4.3)
föreslogs åtgärder för att komma till rätta med den sena
utgivningen. En åtgärd var övergång till heloriginal i
tryckproceduren. Utskottet har inhämtat att det nu pågår
försöksverksamhet med heloriginal inom regeringskansliet. Enligt
Justitiedepartementet bör tryckningen bli både billigare och
snabbare med heloriginal.
Utskottet förutsätter att arbetet med att komma till rätta med
förseningarna i författningsutgivningen fortsätter.
Vidare har utskottet noterat att det under året givits ut 20
s.k. rättelseblad till tidigare utkomna författningar, vilket
kan jämföras med 33 föregående år.
Slutligen vill utskottet erinra om att Sverige sedan den 1
januari 1995 är medlem i EU. Medlemskapet innebär att
normgivningsmakt överlämnats till Europeiska gemenskaperna (EG),
den överstatliga delen av unionen. Normgivning som av EG
beslutas i form av förordning blir därmed direkt tillämplig rätt
i Sverige. EG-förordningar träder i kraft uteslutande genom att
publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT).
I övrigt föranleder granskningen inget uttalande från
utskottets sida.
8. Riksdagens skrivelser
Inledning
Regeringens skrivelse 1994/95:15 Redogörelse för behandlingen
av riksdagens skrivelser till regeringen har hänvisats till
konstitutionsutskottet. Redogörelsen omfattar regeringsbeslut
under tiden den 1 juli 1993--den 30 juni 1994. Regeringens
skrivelse överlämnades till riksdagen den 29 september 1994 och
har inte föranlett någon motion.
En betydande omläggning av regeringens redogörelse gjordes i
1990 års skrivelse mot bakgrund av konstitutionsutskottets
ingående behandling i granskningsbetänkandet 1989/90:KU30.
Omläggningen innebar bl.a. en ny redovisningsperiod, större
överskådlighet och bättre läsbarhet, markering av ämnesord samt
fylligare uppgifter om vidtagna åtgärder, särskilt i fråga om de
litet äldre riksdagsskrivelserna där det även redovisas orsaker
till att ärendena inte slutbehandlats och vidtagna och planerade
åtgärder.
Årets redogörelse
Den nu aktuella redogörelsen avser huvudsakligen sådana
åtgärder som vidtagits från tiden för föregående redogörelse
fram till det senaste budgetårsskiftet, dvs. under tiden den 1
juli 1993--den 30 juni 1994.
Skrivelsen tar upp 606 riksdagsskrivelser, varav 442 har
avgetts under budgetåret 1993/94. 86 av skrivelserna avgavs
under budgetåret 1992/93 och 78 under tidigare budgetår. En
departementsvis fördelning av skrivelserna redovisas i bilaga
A 7.1.
De inte slutbehandlade riksdagsskrivelser i redogörelsen som
är äldre än två år var 45 stycken. 35 skrivelser från riksmötet
1992/93 kvarstår som inte slutbehandlade, och 101 av de 442
skrivelserna från 1993/94 redovisas som inte slutbehandlade.
Det äldsta inte slutbehandlade ärendet är fortfarande en
skrivelse från april 1975 (bet. 1975:LU10, rskr. 66) och gäller
ersättning till yrkesfiskare för skada genom oljeutsläpp. Liksom
i förra årets redogörelse hänvisas till att
Justitiedepartementet aktivt deltar i ett internationellt arbete
på en konvention om skadeståndsansvar vid transport av farligt
gods. De konventionsutkast som föreligger innehåller vissa
möjligheter till ersättning för skador som vållats av okända
skadevållare. Utgången av detta arbete kan få betydelse för en
svensk reglering i frågan (Ju p. 1).
Utskottets granskning
Utskottet har berett övriga riksdagsutskott tillfälle att
yttra sig över de delar av skrivelsen som har samband med resp.
utskotts beredningsområde. Finansutskottet, justitieutskottet,
utrikesutskottet, trafikutskottet, jordbruksutskottet och
näringsutskottet har yttrat sig, se bilagorna A 7.2--A 7.7.
Skatteutskottet har anfört att regeringens redogörelse inte
föranleder någon särskild kommentar från utskottets sida. Övriga
utskott har beslutat att avstå från att avge yttrande.
Konstitutionsutskottet får inledningsvis för egen del
anföra följande.
Redogörelsen omfattar 47 riksdagsskrivelser om beslut på
grundval av betänkanden av konstitutionsutskottet. Tio av dessa
skrivelser var inte slutbehandlade när redogörelsen avlämnades.
Endast en av dessa är äldre än två år medan två härrör från
budgetåret 1992/93. Resterande sju inte slutbehandlade
riksdagsskrivelser är från budgetåret 1993/94.
Den äldsta inte slutbehandlade skrivelsen gäller betänkandet
1991/92:KU12, mom. 2. Riksdagen hade ställt sig bakom utskottets
förslag om ett tillkännagivande om att regeringen borde pröva
förutsättningarna att vidga möjligheten till muntlig förhandling
i rättsprövningsförfarande. Möjligheterna och effekterna av att
låta rättsprövningslagen också gälla beslut av arrendenämnd,
hyresnämnd och övervakningsnämnd borde också prövas på nytt.
Också frågan om fullföljdshänvisning i ärenden som kan bli
föremål för rättsprövning borde övervägas. I regeringens
skrivelse hänvisas bl.a. till att frågan om
rättsprövningsinstitutet behandlats i betänkandet
Domstolsprövning av förvaltningsärenden (SOU 1994:117), som
remissbehandlats och för närvarande bereds i regeringskansliet.
Frågan om fullföljdshänvisning i beslut som kan bli föremål för
rättsprövning kan komma att tas upp i beredningsarbetet.
Riksdagsskrivelsen 1992/93:5 gäller skyldighet för kommuner
och landsting att publicera författningar (KU1, mom. 2). Inom
Finansdepartementet har utarbetats en promemoria (Kommunala
författningsfrågor, Ds 1995:7), som för närvarande är föremål
för remissbehandling.
Riksdagsskrivelsen 1992/93:414 innebar ett tillkännagivande
till regeringen dels om myndigheternas uppdragsverksamhet och
offentlighetsprincipen, dels om folkbokföringssekretessen (KU
38). En promemoria håller på att utarbetas inom
Justitiedepartementet.
När det gäller riksdagens skrivelser från riksmötet 1993/94
har tre av de sju skrivelser som redovisats som inte
slutbehandlade numera slutbehandlats.
Riksdagens skrivelse 1993/94:17 med ett tillkännagivande till
regeringen om en kommission om utredningen av mordet på Olof
Palme är numera slutbehandlad sedan en kommission har tillsatts.
Skrivelsen 1993/94:379 om lokal demokrati och uppföljning och
utvärdering (KU40) har föranlett regeringen att i december 1994
tillsätta en kommitté.
Vidare har riksdagsskrivelsen 1993/94:450 om ytterligare
åtgärder mot barnpornografi m.m. (KU28) slutbehandlats.
Regeringen har den 3 november 1994 meddelat komittédirektiv
(dir. 1994:117) om åtgärder mot barnpornografi.
Bland de skrivelser som redovisats som slutbehandlade finns en
riksdagsskrivelse som på grund av förändrade omständigheter inte
längre kan ses som slutbehandlad. Det gäller riksdagsskrivelsen
1993/94:34 och betänkandet KU9 Lokal demokrati.
Konstitutionsutskottet ansåg att det borde ges regeringen till
känna att reglerna om rätt till ledighet för förtroendevalda
borde ses över på ett lämpligt sätt. Den 25 augusti 1994
beslutade regeringen om ett bemyndigande att tillkalla en
kommitté för att utreda vissa frågor om förtroendevaldas
villkor. Den 9 februari 1995 återkallades bemyndigandet som inte
utnyttjats.
Finansutskottet har framhållit att endast två av de
redovisade skrivelserna inom utskottets beredningsområde är
äldre än tre år. Utskottet uttrycker det tillfredsställande i
att riksdagens beslut inom finansutskottets område i allt
väsentligt genomförts utan onödig tidsutdräkt. Finansutskottet
ser positivt på de förbättringar som redogörelsen genomgått
under senare år men framhåller -- liksom förra året -- att
konstitutionsutskottet borde pröva om inte tillkännagivanden
till regeringen borde redovisas särskilt i redogörelsen.
Finansutskottet gör vissa påpekanden om fyra av de tio
tillkännagivandena till regeringen under riksmötet 1993/94. Det
gäller i två fall ofullständig redovisning i
regeringsskrivelsen, ett fall där man tycks ha bortsett från
förekomsten av ett tillkännagivande samt ett fall där riksdagens
tillkännagivande inte behandlats på ett tillfredsställande sätt.
Justitieutskottet har tagit upp regeringens beslut i
december 1994 att lägga ned den polisutredning som tillsatts
sedan riksdagen tagit ställning för att den centrala
polisorganisationen och det pågående förändringsarbetet på
regional och lokal nivå borde bli föremål för utvärdering av en
bred parlamentarisk utredning. Utskottet konstaterar att
regeringens åtgärd att lägga ned 1994 års polisutredning i och
för sig inte är förenlig med riksdagsbeslutet, men en
sammantagen bedömning av det fortsatta utredningsarbetet gör
enligt justitieutskottets mening att det saknas anledning att
rikta kritik mot regeringen för dess beslut att lägga ned
utredningen.
Utrikesutskottet är i huvudsak till freds med den
redogörelse som lämnats beträffande utskottets beredningsområde,
men konstaterar samtidigt att redovisningen skulle vinna
ytterligare på att också innefatta viss information om t.ex.
utredningsuppdrag som tillkommit på grundval av riksdagens
uttalanden. Utskottet har vidare framhållit att i ett visst fall
borde planerade åtgärder i möjligaste mån ha redovisats i
stället för bara information om att ärendet bereds.
Kulturutskottet har överlämnat en promemoria upprättad
inom utskottskansliet av vilken framgår bl.a. iakttagelser som
gjorts beträffande vissa av de ärenden som redovisats som
slutbehandlade, bl.a. vissa brister i redovisningen.
Trafikutskottet kan konstatera att regeringens skrivelse
korrekt avspeglar riksdagens beslut. Beträffande ett ärende som
redovisats som slutbehandlat anmärker trafikutskottet att den
redovisning som begärts i ett tillkännagivande från riksdagen
inte lämnats. Enligt trafikutskottets mening är det inte
tillfredsställande att regeringen ännu inte lämnat den begärda
redovisningen eller angett hur detta skall ske.
Jordbruksutskottet har funnit anledning att särskilt
kommentera redovisningen av en riksdagsskrivelse, som gäller ett
tillkännagivande till regeringen. Det gäller en fråga som i
regeringens skrivelse redovisas som slutbehandlad sedan den
tagits upp i en regeringsproposition om miljöbalk. Den nuvarande
regeringen har sedermera återkallat propositionen och frågan
kvarstår olöst. Jordbruksutskottet anser att situationen är
besvärande och att det är önskvärt med ett klarläggande av den
aktuella frågan utan tidsutdräkt.
Näringsutskottet har framhållit att dess granskning skulle
underlättas om det i regeringens redogörelse markerades i vilka
fall riksdagen gjort tillkännagivanden. Näringsutskottet har
gjort vissa påpekanden beträffande fem av de 20
tillkännagivandena. I ett fall har frågan redovisats som
slutbehandlad trots att begärd redovisning inte lämnats. I ett
annat fall tillsattes en begärd utredning först efter två
uttalanden av riksdagen och efter mer än två år från det första
uttalandet. Vidare har en skrivelse om ett tillkännagivande med
begäran om förslag från regeringen redovisats som slutbehandlad
endast med hänvisning till att ett utredningsuppdrag lämnats.
Näringsutskottet har vidare framhållit att för en viss
verksamhet avsatts 2 miljoner kronor mindre i regleringsbrevet
än riksdagsbeslutet avsåg. Slutligen anmärks att ett
tillkännagivande inte redovisats i regeringens skrivelse.
Motivuttalanden rörande verkan av riksdagens beslut om
tillkännagivanden till regeringen och om anslag
Grundlagberedningen (SOU 1972:15) diskuterade formen för
riksdagens beslut. Man kunde enligt beredningen tänka sig att
låta grundlagen beteckna varje riksdagsbeslut som en "lag".
Varje beslut om utgiftsanslag eller utgiftsregleringen i sin
helhet, varje yttrande och varje hemställan av riksdagen skulle
då vara en lag. Grundlagberedningen fann dock att det inte fanns
tillräckliga skäl att välja en sådan terminologi. Lagformen
borde förbehållas normbeslut, och beträffande anslagsbesluten
fanns ingen anledning att välja lagformen eftersom villkor och
andra föreskrifter kunde knytas till de särskilda anslagen.
Något hinder för riksdagen att fatta s.k. principbeslut eller
att över huvud taget fatta beslut i form av riktlinjer,
uttalanden och dylikt fanns inte. En sådan mera obestämd
beslutsform kunde enligt Grundlagberedningen ofta vara
ändamålsenlig, bl.a. därigenom att den gör det möjligt för
riksdagen att pröva större frågor på ett tidigt stadium innan
möjligheterna att variera ställningstagandenas innehåll har
begränsats genom omfattande förarbeten. Beslut av detta slag
blir enligt Grundlagberedningen inte rättsligt bindande men kan
givetvis alltefter omständigheterna medföra en "politisk"
bundenhet.
När det gäller anslagsbesluten kan nämnas att det i
grundlagspropositionen (prop. 1973:90, s. 224) framhölls att det
inte var aktuellt att tänka sig att regeringen skulle vägra att
bedriva av riksdagen beslutade verksamheter därför att den
gjorde en annan avvägning beträffande resursanvändningen än
riksdagen. Det underströks dock att regeringsformen borde inta
den principiella ståndpunkten att det får ankomma på regeringen
att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter
som anslagen möjliggör skall verkställas. En prövningsrätt för
regeringen har sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det
från stabiliseringspolitisk synpunkt blir önskvärt att utan
dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Också när det gäller
att tillvarata uppkommande besparingsmöjligheter är en sådan
prövningsrätt av betydelse. Med hänsyn härtill ansågs att
Grundlagberedningens uttalanden att riksdagens utgiftsbeslut i
princip skall verkställas inte borde vara vägledande.
Utskottets bedömning
Regeringens årliga skrivelse med en redogörelse för
behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen ger
information om vilka åtgärder som regeringen vidtagit med
anledning av riksdagens beslut. Den fyller en viktig funktion i
riksdagens uppföljnings- och utvärderingsarbete. För den som
vill följa den politiska beslutsprocessen är den också av stort
intresse. I redogörelsen lämnas uppgift om bl.a.
medelsanvisningar, utfärdade författningar och tillsatta
utredningar.
I utvärderings- och uppföljningsarbetet tilldrar sig
redogörelsen för åtgärder med anledning av riksdagens
tillkännagivanden till regeringen ett särskilt intresse. Det kan
därför som finansutskottet och näringsutskottet framhållit
finnas skäl att överväga om inte tillkännagivandena borde
redovisas -- eller markeras -- särskilt för att underlätta
uppföljningsarbetet.
När det gäller regeringens åtgärder med anledning av
tillkännagivandena vill utskottet understryka att utgångspunkten
måste vara att det önskemål som tillkännagivandet avser bör
tillgodoses. Om det visar sig föreligga omständigheter som
hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan
bedömning än riksdagen måste regeringen dock kunna underlåta att
vidta de åtgärder tillkännagivandet avser. En förutsättning bör
då vara att regeringens bedömningar i detta avseende redovisas
för riksdagen.
Konstitutionsutskottet anförde i förra årets
granskningsbetänkande (bet. 1993/94:KU30, s. 41) att om mer än
ett år förflutit utan att regeringen vidtagit någon åtgärd i
anledning av en riksdagsskrivelse borde orsakerna till detta
redovisas för riksdagen med uppgift om när åtgärderna beräknas
vidtas. I årets redogörelse redovisas 45 skrivelser från
riksmötet 1992/93 eller tidigare som inte slutbehandlade, vilket
innebär en viss förbättring jämfört med förra året då antalet
inte slutbehandlade s.k. äldre skrivelser var 51. I många fall
har beträffande de äldre skrivelserna redovisats tidpunkter då
åtgärder beräknats vidtas. Fortfarande saknas dock i vissa fall
en redovisning av planerade tidpunkter för åtgärder. Enligt
utskottets mening kan en redovisning av planerade åtgärder fylla
ett angeläget behov i utskottens uppföljnings- och
utvärderingsarbete, och utskottet vill därför på nytt
understryka att uppgifter om när åtgärder beräknas vidtas bör
redovisas för de äldre skrivelserna.
Frågan om när en skrivelse skall anses slutbehandlad har
diskuterats i betänkande 1990/91:KU43. Utskottet uttalade då (s.
8) att riksdagsskrivelser som innehåller framställningar till
regeringen om att återkomma med förslag eller att genomföra
åtgärder inte bör anses slutbehandlade förrän de begärda
åtgärderna vidtagits eller de avsedda resultaten kan redovisas.
Beträffande utredningsuppdrag till regeringen ansåg utskottet
att dessa kan anses slutbehandlade när utredningen har tillsatts
eftersom dessa uppdrag i regel utan svårigheter kan följas upp
via regeringens kommittéberättelse. I förra årets
granskningsbetänkande (1993/94:KU30, s. 40) underströks att om
riksdagen uttryckt önskemål om utredning och förslag till
riksdagen i ett visst fall är skrivelsen inte slutbehandlad
förrän förslag lämnats till riksdagen eller riksdagen
underrättats om att förslag inte kommer att lämnas.
Finansutskottet, trafikutskottet och näringsutskottet har
framhållit att vissa skrivelser redovisats som slutbehandlade
trots att begärda åtgärder inte till fullo vidtagits.
Konstitutionsutskottet vill mot den bakgrunden understryka
vikten av att skrivelser inte felaktigt redovisas som
slutbehandlade.
Beträffande utskottens i övrigt framförda synpunkter finner
konstitutionsutskottet inte skäl att göra en annan bedömning än
den som resp. utskott gjort.
Granskningen i denna del föranleder inte något annat uttalande
från konstitutionsutskottets sida. Regeringens skrivelse
1994/95:15 bör läggas till handlingarna.
9. Regeringskansliets upphandling av konsulttjänster
9.1 Ärendet
En del av utskottets granskningsarbete under riksmötet 1992/93
avsåg regeringskansliets upphandlingar av konsultuppdrag för år
1992. Från departementen och regeringskansliets
förvaltningskontor inkom sammanställningar över gjorda
konsultupphandlingar. En redovisning gjordes i betänkandet
1992/93:KU30 s. 8--10. Utskottet gjorde vissa uttalanden med
anledning av en upphandling som gjorts av Näringsdepartementet.
I samband härmed underströk utskottet bl.a. vikten av att allt
som förekommit av betydelse i ett upphandlingsärende
dokumenteras väl. När upphandlingen gäller ett större belopp och
inte sker genom sluten upphandling var det enligt utskottet
särskilt angeläget att motiveringen till varför en viss
upphandlingsform valts dokumenteras. Utskottet avsåg att även
fortsättningsvis följa tillämpningen inom regeringskansliet av
upphandlingsreglerna.
Konstitutionsutskottet påbörjade under föregående riksmöte en
granskning av regeringskansliets konsultupphandlingar för år
1993. Utskottet beslöt den 5 maj 1994 att bryta ut detta avsnitt
till ett separat betänkande som skulle behandlas under våren
1994. Vid utskottets granskning av privatiseringen av statligt
ägda företag (bet. 1993/94:KU30 s. 92) angav utskottet att det
särskilt uppmärksammat Näringsdepartementets upphandling av
konsulttjänster som hade samband med privatiseringsprogrammet.
Utskottet avsåg att återkomma till den frågan i det särskilda
granskningsbetänkandet om regeringskansliets upphandling av
konsulttjänster.
Vid denna tidpunkt förekom uppgifter om att departementens
redovisningar av upphandlade konsulttjänster för år 1992 och
1993 inte var kompletta. Efter utskottets kontakter med
regeringskansliet -- och ett brev från utskottskansliet vari
gjordes en avgränsning av begreppet konsulttjänster -- fick
departementen möjlighet att komplettera sina tidigare lämnade
redovisningar. Med utgångspunkt i de uppgifter som lämnats av
departementen gjorde utskottskansliet en genomgång av de
handlingar som fanns i upphandlingsärendena avseende åren 1992
och 1993. Denna genomgång redovisades för utskottet i skriftliga
promemorior vari även togs in de ytterligare skriftliga och
muntliga uppgifter som inhämtats från departementen.
Redovisningen gjordes departementsvis och återfinns i bilaga A
8.1. I denna bilaga görs hänvisningar till förteckningar och
sammanställningar som översänts till utskottet från
departementen. Dessa har fogats till bilagan som
underbilagor.
Utskottet beslöt den 24 maj 1994 att till granskning även
uppta regeringskansliets konsultupphandlingar under åren 1990
och 1991. Utskottets majoritet beslöt vidare att vidhålla
tidigare beslut om att granskningen avseende åren 1992 och 1993
skulle redovisas i ett särskilt betänkande under det innevarande
riksmötet 1993/94.
Den 31 maj 1994 inkom till utskottet en skrivelse från
statssekreteraren Peter Egardt, Statsrådsberedningen. I denna
angavs att utskottet enligt uppgift avsåg att på motsvarande
sätt som för åren 1992 och 1993 granska konsultupphandlingar
under åren 1990 och 1991. Enligt Egardt hade det för
departementen varit rationellt att i ett sammanhang redovisa den
upphandling som skulle granskas. Därför översändes en
redovisning för upphandling av konsulttjänster m.m. under åren
1990 och 1991 som uppgavs motsvara den redovisning som tidigare
lämnats för åren 1992 och 1993.
Utskottets majoritet beslöt den 31 maj 1994 att hela
granskningsärendet om regeringskansliets upphandling av
konsultuppdrag skulle behandlas i ett sammanhang, dvs. en
gemensam redovisning skulle göras av upphandlingarna 1990--1993.
Av tidsskäl kunde utskottet inte lämna någon sådan redovisning
till riksdagen under föregående riksmöte eftersom ytterligare
utredning kvarstod.
För att underlätta utskottets fortsatta granskning av
departementens upphandlingar 1990--1991 översändes härefter från
utskottet till Statsrådsberedningen en skrivelse med ett antal
frågeställningar, som skulle besvaras från respektive
departement. Från utskottets sida önskades uppgift om huruvida
departementens urval var baserat på samma förutsättningar som
angavs vid utskottets granskning av upphandlingarna 1992 och
1993. Ett antal frågor skulle besvaras av departementen
beträffande upphandlingsform m.m. Om summan av upphandlingar
från en och samma uppdragstagare understeg 50 000 kr under 1990
resp. 1991 behövde dock dessa upphandlingar inte redovisas på
detta sätt. Inte heller gällde frågorna uppdrag till statliga
myndigheter i de fall konkurrensupphandling inte inletts.
Svar och ytterligare material inkom till utskottet i augusti
månad 1994. Utskottskansliet bearbetade och sammanställde
materialet och redovisade resultatet i en promemoria i september
1994. Denna promemoria utgör bilaga A 8.2. Till bilagan har
som underbilaga fogats de redovisningar som departementen
överlämnade till utskottet.
I oktober 1994 beslöt utskottet att granskningen av
upphandlade konsulttjänster även skulle omfatta de upphandlingar
som gjorts under år 1994 av Utbildningsdepartementet och
Näringsdepartementet. Från dessa två departement inhämtades
därför uppgifter om gjorda upphandlingar 1994. En redovisning av
utskottskansliets genomgång av materialet finns i bilaga A
8.3. Till denna bilaga har som underbilaga fogats de
sammanställningar och svar på utskottets frågor som översänts av
de två departementen.
Den 28 mars 1995 har utskottet hållit offentlig utfrågning med
f.d. utbildningsministern Per Unckel, se bilaga B 12.
9.2 Definition av begreppet konsulttjänster
Vid utskottets granskning under riksmötet 1992/93 ingavs, som
ovan framgått, redovisningar till konstitutionsutskottet om
vissa av regeringens och departementens upphandlade
konsultuppdrag. Dessa redovisningar grundades på en begäran från
utskottet om redovisning av regeringskansliets upphandling av
konsulttjänster under år 1992. Redovisningen borde enligt
utskottets begäran ske departementsvis och avse uppdragets art
och omfattning, uppdragstagare och kostnader.
Den 1 mars 1993 redovisades konsultuppdragen från samtliga
departement. Vissa departement angav avgränsningar. Som ovan
angetts redovisades utskottets granskning i maj 1993 i
betänkandet 1992/93:KU30 (s. 8--10).
Utskottet har vid den granskning som påbörjades 1993, och som
till en början endast avsåg 1993 års upphandling av
konsulttjänster, begärt motsvarande redovisning från
regeringskansliet. Som ovan framgått fick departementen i maj
1994 möjlighet att komplettera sina tidigare lämnade
redovisningar för åren 1992 och 1993. Utskottet hade därvid
definierat konsulttjänster som sådana tjänster som enligt
kontoplanen för regeringskansliet för 1993/94 skall bokföras på
vissa särskilt angivna konton. De konton som utskottet angivit
framgår av bilaga A 8.4. De avser vissa tryckningskostnader,
vissa konsultuppdrag, rekryteringskonsulter,
utbildningskonsulter, övriga konsulter, forskningsuppdrag och
vissa informationskostnader. Utskottet har vidare angett att
inga beloppsgränser gäller samt att, i den mån kommittéanslaget
utnyttjats för sådana konsulttjänser och de inte är hänförliga
till kommittéernas eller andra självständiga utredningsorgans
arbete, dessa också skall redovisas.
Som framgår av bilaga A 8.1 har departementen härefter gjort
vissa kompletteringar av tidigare lämnade uppgifter om
upphandlade konsulttjänster under åren 1992 och 1993. I ett
flertal fall har uppgift lämnats om anledningen till att
kompletteringar har gjorts.
I en promemoria den 19 maj 1994 framhöll rättschefen vid
Statsrådsberedningen bl.a. följande.
Utskottet hade vid förra årets granskning och inledningsvis
vid den nu aktuella granskningen begärt en redovisning av
upphandlingar av konsulttjänster utan närmare precisering. Vad
som avses med en konsulttjänst kan enligt rättschefen
diskuteras. I vanligt språkbruk menas dock tjänster av
intellektuell karaktär med immateriellt innehåll där man
muntligen eller skriftligen redovisar kunskaper, bedömningar och
förslag. Enligt rättschefen är det alldeles klart att förlags-
och tryckeritjänster inte är att hänföra till kategorin
konsulttjänster. Den redovisning av upphandlingar som
konstitutionsutskottet sedan begärt och som omfattade även
tryckeritjänster gick enligt rättschefen vida utöver de
ursprungliga beställningarna.
Rättschefen i Statsrådsberedningen uppgav vidare att han, i
samband med att utskottets beställningar förmedlades av
Statsrådsberedningen till departementen, i klargörande syfte
angav att tryckeritjänster inte omfattades och inte heller
sådana konsulttjänster som kommittéerna upphandlat. Vissa av
departementen hade också i sina missiv till redovisningarna till
utskottet angett att de inte redovisat sådana tjänster.
Enligt rättschefen avsåg några av de tidigare inte redovisade
upphandlingarna blandade tjänster (t.ex. tryckeritjänster och
konsulttjänster). I upphandlingssammanhang hänförs tjänster till
den kategori som större delen av priset avser (jämför t.ex. 5
kap. 3 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling). Detta blir
också enligt rättschefen avgörande när man vid bokföringen
bestämmer vilket konto som skall belastas. Det finns alltså på
konton som "övriga tryckningskostnader" ett antal fakturor som
till den mindre delen avser vad som kan betraktas som
konsulttjänst, medan beloppet i övrigt avser rena
tryckeritjänster. När de administrativa enheterna tagit fram
underlag för redovisningarna till utskottet hade man av
naturliga skäl gått igenom de konton som är avsedda för
konsulttjänster.
För de upphandlingar som gjorts under år 1994 av
Utbildningsdepartementet och Näringsdepartementet har utskottet
vid sin granskning definierat konsulttjänster som sådana
tjänster som finns angivna i bilagan till lagen (1992:1528) om
offentlig upphandling, punkterna 6, 8--13 och 15 samt 21, 24 och
27. Bilagan återfinns som bilaga A 8.5. Utskottet har vidare
angett att inga beloppsgränser gäller samt att, i den mån
kommittéanslaget utnyttjats för sådana konsulttjänster och de
inte är hänförliga till kommittéernas eller andra självständiga
utredningsorgans arbete, dessa också skall redovisas.
9.3 Riktlinjer för regeringskansliets upphandling
Inledning
Fr.o.m. den 1 januari 1994 gäller lagen (1992:1528, omtryckt
1993:1468) om offentlig upphandling (prop. 1992/93:88, bet.
FiU5, rskr. 120). Lagen innebar att de svenska
upphandlingsreglerna anpassades till överenskommelsen i
EES-avtalet. Målen för reglerna -- konkurrens,
icke-diskriminering och objektivitet -- får dock enligt
förarbetena anses vara desamma som gällt tidigare. Ändring i
lagen har senast skett den 1 juli 1994 (prop. 1994:227, bet.
FiU18, rskr. 339).
Före den 1 januari 1994 gällde bestämmelserna i
upphandlingsförordningen (1986:366). Till denna förordning fanns
tillämpningsföreskrifter (1986:612) utgivna av
Riksrevisionsverket (RRV). RRV hade även gett allmänna råd
(1986-06-26) och kommentarer till bestämmelserna.
Nedan redogörs för bestämmelserna i upphandlingsförordningen
som alltså varit tillämpliga på konsultupphandlingar gjorda
under åren 1990--1993. Vidare redogörs för bestämmelserna i
lagen om offentlig upphandling, som alltså är tillämplig för
upphandlingar fr.o.m. den 1 januari 1994.
Upphandlingsförordningen
Riksdagen lade år 1973 fast vissa principer för den offentliga
upphandlingen (prop 1973:73, bet. FiU27, rskr. 190). De
grundläggande principerna anges vara affärsmässighet,
offentlighet och rättssäkerhet. Eftersom riksdagen ställt sig
bakom de presenterade riktlinjerna gäller dessa också för
regeringen. Principerna kom tidigare till uttryck i
upphandlingsförordningen (1986:366).
Affärsmässighet m.m.
Den viktigaste principen gäller affärsmässighet. Enligt 3 §
upphandlingsförordningen skall myndighet vid upphandling
utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt
iaktta affärsmässighet samt behandla anbud och anbudsgivare
objektivt. Myndigheten skall särskilt beakta att samverkan med
andra myndigheter sker för att tillgodose statens intressen och
att möjligheterna till anskaffning genom teknikupphandling
prövas vid långsiktigt syftande anskaffningar samt att kraven på
kvalitet och prestanda inte ställs högre än vad som behövs i
varje enskilt fall.
I en kommentar anger RRV att den grundläggande principen för
upphandlingen är att denna skall bedrivas affärsmässigt. Det
innebär att myndigheten skall beakta alla faktorer som behövs
för att upphandlingen skall bli så ekonomisk och ändamålsenlig
som möjligt för myndigheten själv. Att myndigheten skall
utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns innebär enligt
kommentaren att någon begränsning till enbart leverantörer i
Sverige inte får ske om myndigheten bedömer att bättre villkor
kan uppnås genom upphandling utomlands. I kravet att utnyttja
konkurrensmöjligheterna ligger enligt kommentaren också att
avtal med längre varaktighet omprövas med jämna mellanrum. En
förutsättning för att en myndighet i sitt upphandlingsarbete
skall åtnjuta förtroende är att den genom en objektiv
handläggning garanterar konkurrens på lika villkor mellan
leverantörerna. Objektiviteten är enligt kommentaren särskilt
viktig med hänsyn till att beslut i ett upphandlingsärende inte
får överklagas.
I principen om affärsmässighet ligger att upphandlingen skall
ske i konkurrens och att det anbud som är mest fördelaktigt för
staten skall antas. I den ovan nämnda propositionen (prop.
1973:73) framhölls att det inte entydigt går att ange vad som i
olika upphandlingssituationer bör inbegripas i
affärsmässigheten. En sammanvägning av relevanta omständigheter
bör göras i varje särskilt fall. Det erbjudna priset behöver i
och för sig inte vara avgörande. Enligt vad som sägs i
propositionen är det väsentligt att väga priset t.ex. mot
kvalitet. Även omständigheter som anbudsgivarens förmåga att
fullgöra sina åtaganden, möjligheterna att få god service,
framtida driftskostnader etc. bör tas med i bedömningen (prop.
s. 49). I vissa fall finns enligt propositionen skäl att lägga
vidare bedömningar på ett upphandlingsärende än vad en strikt
tillämpning av principen om affärsmässighet tillåter. Som
exempel nämns försvars-, sysselsättnings- och
försörjningsberedskapsskäl. Beslut i upphandlingsärenden där
sådana bedömningar kan ifrågakomma bör enligt propositionen
ankomma på regeringen (prop. s. 52).
Vid sidan av principen om affärsmässighet är offentlighet och
rättssäkerhet centrala principer inom området. I fråga om
offentlighet gäller att handlingarna i ett upphandlingsärende är
offentliga först när ett avtal slutits, dock med möjlighet att
sekretessbelägga vissa uppgifter. Det förhållandet att
anbudsgivare sålunda i efterhand kan ta del av och bedöma skälen
för upphandlingsbeslutet utgör en del av säkerställandet av att
anbudsprövningen sker objektivt. Offentligheten -- öppenheten --
är av stor betydelse för anbudsgivarna från
rättssäkerhetssynpunkt. I rättssäkerhetsprincipen ligger liksom
i andra sammanhang i den offentliga förvaltningen ett krav på
saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen).
Val av upphandlingsform
Enligt 4 § upphandlingsförordningen skall upphandling ske
genom sluten upphandling, förhandlingsupphandling eller
direktupphanding. Myndigheten skall vid varje upphandling välja
den upphandlingsform som bedöms lämplig med hänsyn till kravet
på affärsmässighet.
Sluten upphandling sker genom infordrande, prövning och
antagande av anbud utan förhandling med anbudsgivare. Sådan
upphandling skall enligt RRV:s föreskrifter användas då
förfrågningsunderlaget kan specificeras så klart att det kan
ligga till grund för en reell tävlan mellan anbudsgivare och
förhandlingar inte behövs. I RRV:s kommentarer anges att sluten
upphandling främst är avsedd för upphandling av standardvaror
och konventionella entreprenader.
Förhandlingsupphandling sker genom infordrande, prövning och
antagande av anbud, varvid beslutet får föregås av förhandling
med anbudsgivare. Sådan upphandling skall enligt RRV:s
föreskrifter användas då det klart framgår att affärsmässigt
godtagbara villkor inte kan erhållas genom sluten upphandling.
Förhandlingsupphandling skall även användas då myndighetens
kostnader för att utarbeta förfrågningsunderlag för sluten
upphandling inte skulle bli rimliga med hänsyn till
upphandlingens storlek och karaktär. Förhandlingar får inte
föras förrän myndigheten infordrat anbud och anbud ingetts samt
anbudstiden gått ut. Enligt RRV:s kommentarer kräver
förhandlingsupphandling ofta insats av särskilt kvalificerad
personal och den tar längre tid än en sluten upphandling.
Förhandlingsupphandling är enligt kommentarerna avsedd att
användas främst när det är svårt att utforma ett fullständigt
och tydligt förfrågningsunderlag, t.ex. vid upphandling av
konsulttjänster. Vidare när myndigheten bedömer att
affärsmässigt godtagbara villkor inte kan uppnås som en direkt
följd av att konkurrens saknas eller är otillräcklig eller när
myndigheten bedömer att ett utvecklings- eller
produktionsuppdrag måste läggas ut trots att stor osäkerhet
föreligger beträffande kostnaderna. Förhandlingsupphandlingen är
vidare avsedd att användas när upphandlingen är en
tilläggsbeställning och villkoren inte reglerats i det
ursprungliga avtalet eller när upphandlingen avser en produkt
eller ett system som skall anpassas till ett befintligt system
eller en befintlig produkt och det är av vikt att samordning
sker. Vid förhandlingsupphandling upptas eventuella
förhandlingar på myndighetens initiativ. Förhandlingar genomförs
enligt kommentarerna med det antal anbudsgivare som behövs med
hänsyn till kraven på konkurrens, affärsmässighet i övrigt och
objektiv behandling.
Enligt RRV:s kommentarer innebär bestämmelserna om sluten
upphandling och förhandlingsupphandling att anbud skall
infordras även om endast en leverantör kan komma i fråga.
Om anbud infordrats enligt formerna för sluten upphandling kan
myndigheten, om inget affärsmässigt godtagbart anbud kommit in,
på affärsmässiga skäl besluta om övergång till
förhandlingsupphandling. Det förutsätter att myndigheten
förkastar anbuden i den slutna upphandlingen och informerar
anbudsgivarna om att de har rätt att stå kvar med anbuden i
förhandlingsupphandlingen.
Direktupphandling sker genom köp eller beställning utan
infordrande av anbud i särskild ordning. Enligt RRV:s
föreskrifter får direktupphandling användas endast om
upphandlingen avser mindre belopp och myndighetens
administrativa kostnader vid sluten upphandling eller
förhandlingsupphandling därför inte skulle stå i rimlig
proportion till upphandlingens värde eller om myndigheten vid
brådskande och oförutsedda behov inte hinner tillämpa någon
annan upphandlingsform eller om synnerliga skäl talar för att
direktupphandling skall användas. Enligt RRV:s kommentarer kan
direktupphandling ofta ske decentraliserat i myndighetens
organisation. Det kan därför enligt kommentarerna vara lämpligt
att myndigheten fastställer beloppsgränser och för vilka typer
av varor eller tjänster som upphandlingsformen får användas.
Enligt RRV:s allmänna råd bör en myndighet som ofta
direktupphandlar en vara eller en tjänst överväga att teckna ett
myndighetsspecifikt avropsavtal för varan eller tjänsten.
Förfrågningsunderlaget
Enligt 5 § upphandlingsförordningen skall det av det underlag
för anbudsinfordran som myndigheten tillhandahåller
leverantörerna -- förfrågningsunderlaget -- framgå vilken
upphandlingsform och vilka krav, bestämmelser och upplysningar
som gäller för upphandlingen.
I RRV:s föreskrifter anges specifikt vilka uppgifter som
förfrågningsunderlaget skall innehålla. Underlaget skall vara så
tydligt och fullständigt som möjligt. Gör myndigheten
förtydligande av eller tillägg till förfrågningsunderlaget under
anbudstiden, skall det ske skriftligen till samtliga
leverantörer som fått förfrågningsunderlaget eller redan lämnat
anbud. Har anbudsinfordran skett muntligen får leverantörerna
upplysas muntligen.
I RRV:s allmänna råd sägs att myndigheten bör eftersträva fast
pris utan indexreglering, såvida inte osäkra
marknadsförhållanden, långa avtals-, leverans- eller liknande
faktorer talar för prisrörlighet. Om ersättningsformen löpande
räkning anges att den bör användas restriktivt. Vid upphandling
av tjänster, t.ex. konsulttjänster, bör enligt kommentarerna
anbud med fast pris begäras, om arbetets karaktär och omfattning
kan bestämmas vid upphandlingstillfället. Om detta inte är
möjligt, bör löpande räkning med kostnadstak användas och
arvodet specificeras för varje person eller personalkategori som
medverkar i uppdraget. När det är svårt att utforma en
fullständig och tydlig kravspecifikation eller
uppdragsbeskrivning, t.ex. vid teknikupphandling eller
upphandling av vissa tjänster, bör myndigheten upphandla i flera
steg. Den första upphandlingen bör då endast avse förslag till
lösningar, principiella riktlinjer eller översiktliga skisser.
Enligt RRV:s kommentarer kan det vid förhandlingsupphandling
om tjänster, som gäller att utforma idéskisser eller att ge
alternativa lösningar på ett problem, vara lämpligt att med
hänsyn till upphandlingens karaktär tillåta att anbudet till en
del lämnas skriftligt och kompletteras muntligt. Innehållet i
den muntliga överenskommelsen måste sedan på sedvanligt sätt
bekräftas. I RRV:s kommentarer anges också att en
marknadsundersökning innan upphandlingen påbörjas ibland kan ge
ett bättre underlag för upphandlingen. Om myndigheten gör en
sådan marknadsundersökning är det viktigt att kontakten med
leverantörerna sker i sådana former att de inte medför några
förpliktelser mot någon leverantör eller att några leverantörer
får försteg före de andra. RRV betonar vidare att, när
förfrågningsunderlaget utformas, de faktorer måste ha klarlagts
som kommer att tillmätas betydelse vid anbudsprövningen.
Infordrande av anbud
Enligt 6 § första stycket upphandlingsförordningen skall anbud
infordras genom annonser eller skrivelser. Vid
förhandlingsupphandling får anbud infordras även på annat sätt,
om inte annat är särskilt föreskrivet i lag eller förordning. Om
anbudsinfordran sker genom annonsering skall, enligt andra
stycket i paragrafen, annons införas i Post- och Inrikes
Tidningar samt, om det med hänsyn till omständigheterna är
lämpligt, även i andra tidningar.
Enligt RRV:s föreskrifter skall vid anbudsinfordran utan
annonsering anbud begäras från så många leverantörer som
behövs med hänsyn till upphandlingens storlek och karaktär samt
möjligheten att få till stånd tillfredsställande konkurrens. När
det finns särskilda skäl och under förutsättning att kravet på
affärsmässighet och objektiv behandling inte åsidosätts får
myndigheten tillfråga endast en leverantör. Motivet härtill
skall dokumenteras. En leverantör som inte särskilt tillfrågats
har rätt att på begäran få förfrågningsunderlaget på samma
villkor som en tillfrågad leverantör. Enligt föreskrifterna
skall vidare innehållet i förfrågningsunderlaget alltid
dokumenteras, även om anbud infordras på annat sätt än genom
annonser eller skrivelser. Muntlig anbudsinfordran får användas
endast om särskilda skäl föreligger.
I RRV:s kommentarer anges att med infordrande av anbud "på
annat sätt" avses telefax, telegram, telex eller muntlig
kontakt. Enligt kommentarerna kan det finnas anledning för
myndigheten att vara restriktiv med att använda muntlig
anbudsinfordran. Tvist kan uppkomma om innehållet även om detta
dokumenterats av myndigheten. Om myndigheten bestämt att
tillämpa förordningen på egenregianbud bör anbud inte infordras
muntligen. RRV påpekar vidare att om anbudsinfordran sker utan
annonsering, är det viktigt att myndigheten, för att ta till
vara konkurrensen på marknaden och motverka kartellbildning,
strävar efter att variera den krets av leverantörer som man
infordrar anbud från.
Prövning av anbud
Ett anbud får enligt 9 § upphandlingsförordningen inte antas
bl.a. om det har lämnats av en arbetstagare eller uppdragstagare
hos en statlig myndighet som har att ta befattning med ett
upphandlingsärende.
Enligt 10 § upphandlingsförordningen skall myndigheten pröva
alla anbud som lämnats, även sådana som lämnats av anbudsgivare
som inte särskilt tillfrågats. Enligt 11 § förordningen skall
det anbud antas som med beaktande av samtliga affärsmässigt
betingade omständigheter är att anse som förmånligast, om inte
annat följer av 9 §. Är två eller flera anbud likvärdiga, får
myndigheten välja mellan anbuden eller begära in skiljebud från
de berörda anbudsgivarna. Myndigheten får förkasta samtliga
anbud om priserna är för höga, om anbuden i övrigt är
oförmånliga eller om upphandlingen inte bör fullföljas.
Enligt RRV:s kommentarer följer av de grundläggande
principerna om affärsmässighet och objektivitet att
anbudsprövningen skall ske i första hand mot de krav som angetts
i förfrågningsunderlaget. En sammanvägning av de faktorer som
påverkar anbudsprövningen måste enligt kommentarerna ske med
hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall så att de
fördelar och nackdelar som är förbundna med de skilda anbuden
beaktas (totalkostnadsbedömning). Kommande drifts-, underhålls-
och förrådskostnader, rese- och utbildningskostnader för
myndighetens personal m.m. måste beaktas. Hänsyn behöver även
tas till andra affärsmässigt betingade omständigheter, t.ex.
sådana omständigheter rörande anbudsgivaren som tidigare
erfarenheter av denne, hans möjligheter att lämna service samt
hans tekniska och ekonomiska resurser, hans insikt och
erfarenheter samt vederhäftighet och pålitlighet när det gäller
att fullgöra åtaganden. Priset får enligt kommentarerna vägas
även mot dessa omständigheter. Det erbjudna priset kan enligt
kommentarerna givetvis ibland vara ensamt avgörande för ett
anbuds antagande vilket ofta kan vara fallet när upphandlingen
avser en standardvara.
I RRV:s kommentarer sägs vidare att det vid upphandling av
konsulttjänster och liknande är särskilt viktigt att beakta
kvalitetskraven. Kvaliteten på tjänsten kan då vara viktigare än
priset. Ett anbud som leder till en ekonomiskt och i övrigt
bättre lösning kan i sådana fall antas, även om priset för
tjänsten är högre än enligt andra anbud. Vid prövning av ett
anbud från ett konsultföretag bör myndigheten inte enbart bedöma
företaget som sådant utan även kompetensen hos de personer som
företaget avser att ställa till förfogande för uppdraget. Härvid
kan det vara av värde att inhämta information om tidigare
uppdrag hos annan statlig myndighet.
Dokumentation m.m.
Enligt 13 § upphandlingsförordningen skall hos myndigheten
finnas dokumenterat de skäl på vilka ett anbud har antagits och
vad som i övrigt förekommit av betydelse vid anbudsprövningen.
När ett anbud har antagits skall enligt paragrafen myndigheten
underrätta anbudsgivaren om detta snarast möjligt.
Underrättelsen skall ske före utgången av den tid under vilken
anbudet är bindande för anbudsgivaren. Anbudsgivare vars anbud
inte har antagits skall så snart som möjligt lämnas besked om
detta.
Enligt RRV:s kommentarer bör det observeras att
dokumentationen syftar till att man i efterhand skall kunna
konstatera vilka affärsmässigt betingade omständigheter som
varit avgörande för beslutet. I kommentarerna anges att exempel
på dokumentation av vad som i övrigt förekommit av betydelse vid
anbudsprövning är anteckningar från genomförda förhandlingar och
upplysningar som erhållits vid telefonsamtal.
Statliga upphandlingsbeslut kunde före upphandlingslagens
ikraftträdande inte överklagas.
Lagen om offentlig upphandling
Allmänt
Den 1 januari 1994 trädde lagen (1992:1528) om offentlig
upphandling (LOU) i kraft (prop. 1992/93:88, bet. 1992/93:FiU5).
Lagen meddelas enligt 1 kap. 1 § väsentligen till uppfyllande av
Sveriges förpliktelser enligt EES-avtalet och ansluter i övrigt
till de direktiv om offentlig upphandling som därutöver antagits
inom Europeiska gemenskaperna (EG).
Lagen har ändrats tre gånger och senast (prop. 1993/94:227,
bet. 1993/94:FiU18, rskr. 1993/94:339) med anledning av ändrade
upphandlingsdirektiv inom EG. Lagen är omtryckt (1993:1468).
Det internationella inslaget i LOU aktiveras först vid
upphandling över s.k. tröskelvärden. Tröskelvärdet är 1 493 000
kr exkl. moms för varor och tjänster. Inget hindrar dock
utländska leverantörer från att delta även vid upphandlingar
under tröskelvärdena.
Lagen innehåller allmänna bestämmelser om offentlig
upphandling (1 kap.), särskilda bestämmelser om offentlig
upphandling av varor över tröskelvärdet (2 kap.), av
byggentreprenad över tröskelvärdet (3 kap.), upphandling av
varor, byggentreprenader och tjänster över tillämpliga
tröskelvärden inom områdena energi, vatten, transport och
telekommunikationer (4 kap.), av tjänster över tröskelvärdet (5
kap.) samt bestämmelser om upphandling i de fall upphandlingen
understiger de tröskelvärden som anges i 2--5 kap. och i vissa
andra fall (6 kap.). Lagen innehåller också bestämmelser om
överprövning, skadestånd, tillsyn m.m. (7 kap.)
Enligt 1 kap. 2 § gäller lagen vid upphandling som görs av
staten, kommuner, landsting, kyrkliga kommuner och sådana andra
upphandlande enheter som avses i 5 och 6 §§.
Lagen gäller inte upphandlingsförfaranden som överenskommits i
ett internationellt avtal mellan någon av staterna inom
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och någon annan
stat för ett projekt som är gemensamt för de avtalsslutande
staterna. Inte heller gäller lagen för upphandlingsförfaranden
som överenskommits i ett avtal beträffande stationering av
militär personal eller för upphandlingsförfaranden som
överenskommits i en internationell organisation.
För vissa upphandlingar gäller endast bestämmelserna i 6 kap.
(upphandlingar under tröskelvärdena m.m.) oavsett värdet. Det
gäller upphandlingar som omfattas av sekretess eller andra
särskilda begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet eller
upphandlingar av försvarsprodukter och tjänster som inte har
civil användning.
Huvudregel om affärsmässighet
I 1 kap. 4 § finns en huvudregel om affärsmässighet.
Upphandlingen skall göras med utnyttjande av de
konkurrensmöjligheter som finns och skall även i övrigt
genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud
skall behandlas utan ovidkommande hänsyn.
Upphandlingsförfaranden
I lagen finns angivet fem olika upphandlingsförfaranden. Vid
en öppen upphandling får alla leverantörer lämna anbud. Vid en
selektiv upphandling inbjuder en upphandlande enhet vissa
leverantörer att lämna anbud. Vid en förhandlad upphandling
inbjuder en upphandlande enhet vissa leverantörer att lämna
anbud och tar upp förhandling med en eller flera av dem. Vid en
förenklad upphandling har alla leverantörer rätt att delta och
deltagande leverantörer skall lämna skriftligt anbud och den
upphandlande enheten får förhandla med en eller flera
anbudsgivare. Vid en direktupphandling sker upphandlingen utan
infordrande av skriftligt anbud.
Upphandling av tjänster
Bestämmelser om upphandling av tjänster finns i 5 och 6 kap.
Bestämmelserna i 5 kap. tillämpas på upphandling av sådana
tjänster som inte omfattas av bestämmelserna i 2 och 3 kap.
(varuupphandling och upphandling av byggentreprenad), om
tjänsterna är av det slag som anges i avdelning A i en till
lagen fogad bilaga. Fr.o.m. den 1 juli 1994 har bestämmelser om
upphandling av tjänster införts även vid upphandling inom
vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdena.
Vid upphandling av tjänster som avses i avdelning B i bilagan
tillämpas 6 kap. (upphandling som understiger tröskelvärdena
m.m.).
Om en upphandling avser både varor och tjänster skall
upphandlingen göras enligt bestämmelserna i 5 kap., om värdet av
tjänsterna överstiger värdet av varorna. En upphandling som
innefattar såväl A-tjänst som B-tjänst skall i sin helhet anses
vara en upphandling av tjänster som avses i avdelning A, om
värdet av A-tjänsten överstiger värdet av B-tjänsten.
I 5 kap. ges bestämmelser om tröskelvärden m.m., annonsering,
val av upphandlingsförfarande, tidsfrister, alternativa
utföranden och formgivningstävling.
Bestämmelserna i 6 kap. tillämpas på upphandlingar av de
tjänster som avses i avdelning A i bilagan till lagen och som
understiger tröskelvärdet 1 493 000 kr. Bestämmelserna tillämpas
också på upphandlingar av tjänster som avses i avdelning B i
bilagan till lagen och då oavsett värdet. Bestämmelserna i detta
kapitel tillämpas vidare på upphandlingar som avses i 2--4 kap.
och som understiger de tröskelvärden som anges i dessa kapitel.
Slutligen tillämpas bestämmelserna i 6 kap. vid upphandling
som avses i 1 kap. 3 § andra stycket (upphandling som omfattas
av sekretess eller andra särskilda begränsningar med hänsyn till
rikets säkerhet och upphandling av försvarsprodukter och
tjänster som inte har civil användning) och även då oavsett
värdet.
De tidigare tre upphandlingsformerna har sammanförts till två
förfaranden, förenklad upphandling och direktupphandling.
Enligt 6 kap. skall upphandling göras genom förenklad
upphandling. Direktupphandling får dock användas om
upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl,
såsom synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte
kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande
enheten. Vid behov skall den upphandlande enheten fastställa
riktlinjer för användning av direktupphandling.
Innehållet i ett förfrågningsunderlag regleras i 6 kap. 3 §.
Det ställs mycket höga krav på att detta är tydligt och
tillräckligt omfattande. En upphandlande enhet som använder
förenklad upphandling skall, enligt 6 kap. 4 §, infordra
skriftliga anbud genom annons eller skrivelse. Vid avvägning av
hur omfattande annonseringen eller utskicket av skrivelserna
behöver vara skall enheten särskilt beakta huvudregeln om
affärsmässighet i 1 kap. 4 § En leverantör som inte särskilt
tillfrågats har, enligt 6 kap. 6 §, rätt att på begäran få
förfrågningsunderlaget på samma villkor som andra leverantörer.
I 6 kap. 7--10 §§ ges bestämmelser om mottagande och öppnande
av anbud och om krav som får ställas på leverantören.
Prövning av anbud regleras i 6 kap. 11 och 12 §§. En
upphandlande enhet skall anta antingen det anbud som har lägst
anbudspris eller det anbud som är det ekonomiskt mest
fördelaktiga med hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris,
driftskostnader, funktion, miljöpåverkan m.m. Enheten skall i
förfrågningsunderlaget eller i annonsen om upphandling ange
vilka omständigheter den tillmäter betydelse. Omständigheterna
skall om möjligt anges efter angelägenhetsgrad, med den
viktigaste först. Föreligger det fallet att en upphandlande
enhet skall anta det anbud som har lägst anbudspris, får enheten
förkasta anbud som den anser vara orimligt lågt, dock först
sedan enheten begärt förklaring till det låga anbudet och inte
fått tillfredsställande svar. Förklaringen skall begäras
skriftligt.
Bestämmelser om dokumentation, underrättelse och förvaring av
handlingar finns i 6 kap. 13--15 §§. Enligt dessa skall hos den
upphandlande enheten finnas dokumenterat de skäl på vilka ett
anbud antagits och vad som i övrigt förekommit av betydelse vid
anbudsprövningen. När ett anbud antagits skall den upphandlande
enheten underrätta anbudsgivaren om detta snarast möjligt, dock
senast före utgången av den tid under vilken anbudet är bindande
för anbudsgivaren. Anbudsgivare vars anbud inte antagits skall
snarast möjligt underrättas om detta. En upphandlande enhet
skall på betryggande sätt förvara anbud med tillhörande
beskrivningar, modeller och ritningar samt anbudsförteckningar,
sammanställningar och liknande.
För upphandling av tjänster som avses i avdelning B i bilagan
till lagen och som överstiger tröskelvärdet 1 493 000 kr, finns
särskilda bestämmelser i 16 §. Vidare finns en särskild
bestämmelse i 17 § om upphandling som rör rikets säkerhet m.m.
Bestämmelser för regeringskansliet
Departementsförordningen
I departementsförordningen (1982:1177) finns bl.a. följande
bestämmelser.
Varje departement beslutar i frågor som rör personalen i
departementet och i andra frågor som rör departementets
administration om inte något annat är särskilt föreskrivet
(6 §).
Departementen får meddela ytterligare föreskrifter utöver
departementsförordningen om arbetsfördelningen och besluta om
avvikelser (23 §).
I frågor som skall avgöras av ett departement beslutar
departementschefen, om inte beslutanderätten överlåtits till
annan (25 §). I vissa frågor får beslutanderätten inte överlåtas
annat än till statsråd.
I fråga om varje beslut av ett statsråd eller departement
eller av en departementstjänsteman skall finnas ett protokoll
eller någon annan handling som anger vad beslutet innehåller,
när beslutet fattades och vem som fattade beslutet (32 §).
Statsrådsberedningen, departementen och regeringskansliets
förvaltningskontor skall normalt tillämpa de
ekonomiadministrativa bestämmelser som gäller för andra statliga
myndigheter under regeringen (37 §).
Revisionsförordningen
I revisionsförordningen (1985:606) för regeringskansliet finns
bl.a. följande bestämmelser.
För revision av verksamheten vid bl.a. Statsrådsberedningen
och departementen finns i Civildepartementet ett revisionskontor
(1 §). Chefen för Civildepartementet är ansvarig för revisionen.
Revisionens främsta syfte är att bedöma om redovisningen är
rättvisande (2 §). Revisionen skall bedrivas i enlighet med god
revisionssed.
Revisionsplaner fastställs av chefen för Civildepartementet
efter förslag av revisionskontoret och efter samråd med cheferna
för berörda departement (5 §).
Revisionskontoret skall årligen till chefen för
Civildepartementet avge en redogörelse över granskning av bl.a.
Statsrådsberedningens och departementens verksamhet och
årsredovisningar samt löpande till chefen för Civildepartementet
anmäla sådana iakttagelser och slutsatser som bör komma till
statsrådets kännedom (7 §).
Inomdepartementala regler m.m. under åren 1992 och 1993
Konstitutionsutskottet har till expeditionscheferna i
departementen ställt följande frågor beträffande interna regler
m.m. avseende åren 1992 och 1993.
Fanns interna regler, riktlinjer eller rekommendationer för
upphandling? Hur och av vem fattades besluten om upphandling?
Framgick det av departementets arbetsordning? Hur dokumenterades
besluten i upphandlingsärenden?
Rättschefen i Statsrådsberedningen framhöll i en promemoria
den 19 maj 1994 att det under åren 1992 och 1993 inte funnits
några särskilda riktlinjer för upphandling inom
regeringskansliet, utom i Näringsdepartementet, som hade
omfattande upphandlingar. När konstitutionsutskottet efter sin
granskning av 1992 års konsultupphandlingar understrukit bl.a.
vikten av att dokumentera upphandlingar diskuterades
upphandlingsförfarandet i expeditionschefskretsen. Vidare
distribuerades Näringsdepartementets interna riktlinjer till
samtliga departement, i avvaktan på att den nya
upphandlingslagstiftningen skulle antas och generella riktlinjer
för upphandlingen i regeringskansliet skulle kunna ges. Sådana
riktlinjer angavs vara i det närmaste klara.
Statsrådsberedningen och Justitiedepartementet har i
ett gemensamt svar meddelat att de under åren 1992 och 1993 inte
hade några regler eller riktlinjer som särskilt tog sikte på
förfarandet vid upphandling. I arbetsordning eller attestordning
reglerades vilka som hade bemyndigande att besluta.
Upphandlingar beslutades av den verksamhetsansvarige, i
förekommande fall efter godkännande av tjänsteman med
attesträtt. Beslut om viktigare upphandlingar dokumenterades i
departementsprotokoll eller i annan skriftlig form. I
upphandlingar rörande mindre belopp förekom också dokumentation
genom attest eller genom anteckning på offert eller faktura.
Från Utrikesdepartementet meddelades att några regler,
riktlinjer eller rekommendationer inte utfärdats. UD hade velat
avvakta de enhetliga upphandlingsrutiner för regeringskansliet
som förbereddes. Beslut fattades av tjänstemän på resp.
sakansvarig enhet inom departementet i enlighet med föreskrifter
1987-06-15 om medelsdisposition. Enligt dessa tillkommer
befogenhet att förfoga över medel som disponeras eller förvaltas
av UD för resp. sakenhet chefstjänsteman, huvudman eller chef
för sekretariat, handläggande tjänsteman som närmast under
huvudman eller chef för sekretariat svarar för ärendet, eller
tjänsteman för skyddsmaktsärenden. Chefstjänsteman får delegera
sin befogenhet till annan tjänsteman för viss grupp av ärenden.
Beslut om disposition av medel skall meddelas i skriftlig form
eller genom tecknande av attest på handling. Attest behövs inte,
då medelsdispositionen skett genom beslut av regeringen eller
inom departementet och medelsdispositionen till sin storlek är
fastställd i beslutet eller genom annan föreskrift. -- Rutinerna
för dokumentering av besluten skiljer sig något mellan
departementets olika avdelningar. Besluten dokumenteras som
regel genom departementsprotokoll och/eller genom konsultavtal.
När det gäller upphandling av utbildningskonsulter för mindre
belopp dokumenteras beslutet genom attest på räkningen.
Försvarsdepartementet har inte haft och har inte några
allmänna interna regler för upphandling. Däremot har tillämpats
inarbetade rutiner grundade på reglerna i
upphandlingsförordningen och de andra gemensamma regler som
finns för regeringskansliet. Sedan några år gäller i
departementet en ordning, ej reglerad i arbetsordningen, som
innebär att varje arbetsenhet eller motsvarande i vissa
hänseenden har ett eget budget- och ekonomiansvar som bl.a.
täcker upphandling av en del tjänster och varor för enhetens
behov. Beslut om sådan upphandling fattas således av
arbetsenheten. Anskaffning av tjänster och varor av mer
departementsövergripande slag hanteras centralt av den
administrativa enheten. En upphandling som gäller ett större
belopp eller eljest rymmer en fråga av principiellt slag bereds
i regel med expeditionschefen. På några områden finns särskilt
angivna beslutsregler som tar sikte på eller har betydelse för
en upphandlingsfråga. Det gäller bl.a. upphandling av
förbrukningsmateriel. För beslut om tjänsteresor (s.k.
reseorder) finns särskilda regler. Detsamma gäller
ansvarsfördelningen i fråga om framställning, produktion m.m. av
andra tjänster och produkter på tryckeriområdet än som rör
propositioner m.m. inom en arbetsenhets ansvarsområde. -- Nästan
all upphandling är av rutinkaraktär eller gäller relativt små
belopp. De allra flesta upphandlingar har därför skett som s.k.
direktupphandling. Härav följer att förenklade administrativa
rutiner har kunnat tillämpas för upphandlingarna. I regel finns
som enda dokumentation en faktura eller en kvittens på gjord
utbetalning. Någon skriftlig redovisning av fattade beslut
förekommer sällan. Däremot råder en formaliserad ordning kring
betalningsrutinerna. Varje utbetalning föregås dels av en
attestering av faktura eller annan aktuell handling utförd av
behörig tjänsteman, dels av en utbetalningsorder som tecknas av
särskilt angivna tjänstemän. De konsultavtal som departementet
har ingått med enskilda personer på området särskild
planläggning har givetvis skriftlig form.
Även Försvarsdepartementet hänvisade till det arbete på nya
allmänna riktlinjer för upphandling som då pågick inom
regeringskansliet.
Socialdepartementet redovisade följande.
Enligt departementets arbetsordning har planerings- och
budgetsekretariatet (PBS) till uppgift att biträda med
samordningen av utredningsarbetet inom verksamhetsområdet, att
administrativt samordna forsknings- och utvecklingsarbetet samt
statistik- och informationsförsörjningen och att handlägga
ekonomifrågor och andra administrativa frågor m.m. I
riktlinjerna för kommittéverksamheten anges att upphandling av
konsulttjänster och statistik, utläggande av
undersökningsuppdrag o.d. -- oavsett kostnaden -- alltid skall
föregås av samråd med PBS. -- Sedan några år har i
internbudgeten fastlagts ekonomiska ramar för bl.a.
sakenheternas och sekretariatens förvaltningskostnader samt viss
initiativ- och projektverksamhet. Samtidigt med internbudgeten
beslutas attestordningen. Av denna framgår att vederbörande
tjänsteman har rätt att besluta om medlens disposition med
beaktande av föreskrifter i regleringsbrev. Tjänstemannen
ansvarar för att dispositionen ligger inom ramen för
departementets verksamhet och att medel finns tillgängliga för
ändamålet. Beslut om medelsdisposition överstigande 100 000 kr
skall föregås av samråd med PBS. -- Några interna regler,
riktlinjer eller rekommendationer för upphandling har därutöver
inte fastlagts. Information om bestämmelserna för statlig
upphandling har dock lämnats vid interna arbetsmöten på olika
nivåer, och RRV:s sammanställning av bestämmelserna finns på
varje arbetsenhet. -- Beslut i upphandlingsärenden dokumenteras
genom regerings- eller departementsbeslut eller genom
tecknande av avtal. Besluten tas in i resp. protokoll medan
avtalen samlas hos PBS.
Även Socialdepartementet har hänvisat till det projekt för att
skapa enhetliga riktlinjer för upphandlingar som pågick inom
regeringskansliet. Departementet avvaktade detta arbete.
Från Kommunikationsdepartementet uppgavs att
upphandlingsförordningen jämte RRV:s föreskrifter till
upphandlingsförordningen har utgjort grund för
upphandlingsarbetet i departementet. I avvaktan på det då
pågående arbetet på gemensamma riktlinjer för regeringskansliet
hade sedan slutet av år 1992 inom departementet som stöd och
komplement i upphandlingsarbetet använts de riktlinjer för
upphandling av tjänster som utarbetats inom
Näringsdepartementet. Utöver departementschefen är det enligt
arbetsordningen statssekreteraren, expeditionschefen och chefen
för det administrativa sekretariatet som har rätt att fatta
beslut i ekonomiska frågor. Vid upphandling över ett basbelopp
har detta som regel skett genom beslut i departementsprotokoll.
I övriga fall har upphandling skett genom beslut av behörig
befattningshavare som inte dokumenterats på annat sätt än genom
beslut om utbetalning av överenskommen ersättning.
Finansdepartementet uppgav att departementet för åren 1992
och 1993 inte haft några särskilda interna riktlinjer eller
föreskrifter för upphandling. I departementet finns dock sedan
den 1 juli 1993 en beslutsordning i ekonomiska frågor som
reglerar budgetansvar och attesträtt. Den innebär att rätten att
upphandla varor och tjänster tillkommer bl.a. finansråden och
motsvarande chefstjänstemän inom departementet och att dessa har
möjlighet att skriftligen delegera sina belutsbefogenheter till
enhetschefer. Men det förekommer också att beslut fattats av
regeringen, statsråd, statssekreterare, stabschef och, efter
delegation, av annan tjänsteman.
Från Utbildningsdepartementet anfördes följande. Under
budgetåret 1992/93 inleddes en omfattande omläggning av de
administrativa rutinerna inom departementet. Så påbörjades det
budgetåret genomförandet av en s.k. internbudget, dvs. varje
enhet fick ansvara för sina kostnader och göra uppföljning mot
tilldelat anslag. En ny enhetsindelning skapades inom
departementet under oktober 1993, varvid bl.a. en särskild
administrativ enhet inrättades. En beslutsordning för ekonomiska
frågor fastställdes den 10 december 1993. I januari 1994
påbörjades ett arbete med riktlinjer för upphandling av varor
och tjänster liksom utarbetande av rutiner för rekrytering och
introduktion av personal. Under våren 1994 avsågs vidare hållas
särskilda genomgångar med bl.a. registrator och
enhetsassistenter angående frågor om diarieföring och
arkivering. En översyn av departementets arbetsordning skulle
också komma att göras. -- Tidigare hade departementet
administrativt fungerat så att man på enhetsnivån förfogade över
sin personalstat samt en reseram och på senare tid en
utbildningsram. Användningen av övriga resurser beslutades
sålunda centralt i departementet direkt av departementsledningen
eller av det dåvarande planerings- och budgetsekretariatet i
kontakt med eller efter riktlinjer från departementsledningen.
Alla kände till att i ekonomiska frågor, som man ville
aktualisera, och som inte föll inom de nyss nämnda områdena
måste planerings- och budgetsekretariatet kontaktas och
ställning tas i varje enskilt fall. Några särskilda interna
regler eller riktlinjer för upphandling utöver de allmänt
gällande ansågs sålunda inte nödvändiga. Inte heller innehåller
arbetsordningen någon särskild föreskrift om upphandling. --
Under åren 1992 och 1993 har beslut i upphandlingsärenden endast
i undantagsfall dokumenterats. Besluten har -- i den mån de inte
avsett endast obetydliga belopp -- reellt sett fattats av
vederbörande statssekreterare och bekräftats genom dennes
attest.
Jordbruksdepartementet meddelade att det inte fanns några
interna regler, riktlinjer eller rekommendationer under åren
1992 eller 1993. Upphandling i departementets egen regi sker i
mycket liten omfattning, och personal utbildas genom särskilda
kurser om gällande bestämmelser. Några särskilda beslut i
upphandlingsärenden av konsulttjänster i själva departementet
fattades inte under åren 1992 och 1993. -- Om någon upphandling
hade skett som fordrat särskilt beslut, hade det ankommit på
departementschefen eller i övrigt på statssekreteraren eller
expeditionschefen att fatta beslut enligt de regler som
generellt gäller enligt departementets arbetsordning. I övrigt
gäller budgetårsvisa beslut om löpande ekonomiska transaktioner
(dispositionsrätt, attesträtt m.m.). -- Om särskilda beslut
hade fattats om upphandling av konsulttjänster, hade det
dokumenterats i departementsprotokollet.
Även Jordbruksdepartementet hänvisade till generella
riktlinjer som Statsrådsberedningen aviserat.
Arbetsmarknadsdepartementet har för åren 1992 och 1993
inte haft några särskilda interna regler avseende upphandling.
Genom arbetsordningen och särskilda, ett par gånger om året
återkommande, beslut av departementschefen finns regler om vilka
personer som från tid till annan är behöriga att fatta beslut i
ekonomiska frågor, däribland beslut om upphandling. Under 1992
och 1993 var utöver departementschefen statssekreteraren,
expeditionschefen, chefen för planerings- och
budgetsekretariatet (PBS) och en handläggare med ansvar för
ekonomi- och budgetfrågor behöriga att besluta i
upphandlingsfrågor. Viktigare beslut om upphandling dokumenteras
genom att tas in i departementets protokoll. I övrigt har beslut
dokumenterats på annat sätt, t.ex. genom undertecknande av en
avtalshandling.
Från Kulturdepartementet har uppgivits att det sedan den
17 november 1993 finns riktlinjer för upphandling av tjänster
vid departementet och att rätten att upphandla konsulttjänster
inom beslutad budget har fastställts i departementsprotokoll,
medan rätten att teckna betalningsorder för departementets
verifikationer regleras i arbetsordningen. Beslut om upphandling
av konsulter har dokumenterats i konsultavtal.
Näringsdepartementet har i svar till
konstitutionsutskottet hänvisat till de av departementet den 26
oktober 1992 fastställda riktlinjerna. Dessförinnan gavs muntlig
information till viss personal om gällande regler, bl.a. vid ett
seminarium med medverkan av representanter för Statskontoret i
augusti 1992. -- I fråga om beslut om upphandling påpekas att
sådana beslut i praktiken innefattar flera komponenter, dels
någon form av ställningstagande till att det finns ett behov av
att anlita en utomstående person/företag, t.ex. en konsult, för
att få ett visst arbete genomfört, dels beslut om
upphandlingssätt, dels beslut om val av konsult, dels beslut om
att använda departementets medel för detta ändamål. Enligt
departementets riktlinjer för upphandling av tjänster är berörd
sakenhet/sekretariat inom departementet huvudansvarig för
upphandlingsärende och svarar för beslut om att anlita konsult,
förhandling om ersättning och andra villkor, valet av konsult
samt granskning och attest av fakturor. Beträffande finansiering
från anslag eller anslagspost som enligt regleringsbrevet
disponeras av regeringen fattas beslut av regeringen. För
finansiering från anslag/anslagsposter till departementets
disposition fattas beslut genom departementsprotokoll. Beslut om
att disponera medel för upphandlad tjänst fattas i enlighet med
departementets Beslutsordning i ekonomiska frågor. Vid
finansiering från departementets förvaltningsanslag fattas
medelsbeslut av olika personer med kostnadsansvar för olika
konton enligt departementets ekonomiska beslutsordning. Vid
finansiering från departementets utredningsanslag beslutar
chefen för administrativa sekretariatet om medel för uppdrag som
kostar upp till 100 000 kr, och för uppdrag över 100 000 kr
beslutar departementschefen.
Vad som skall dokumenteras och hur dokumentationen skall gå
till framgår av departementets riktlinjer. En redogörelse för
upphandlingen skall enligt dessa ingå i akten. Medelsbeslut
dokumenterades i form av regeringsbeslut eller beslut i
departementsprotokoll. Enligt beslutsordningen den 20 december
1993 erfordras numera inte beslut i departementsprotokoll vid
finansiering från utredningsanslaget för kostnader under 20 000
kr, utan för sådana mindre upphandlingar dokumenteras
dispositionsbeslutet genom attest på fakturan.
Riktlinjerna innehåller också checklista för
uppdragsbeskrivning vid konsultuppdrag och blanketter för
dokumentation.
Beträffande upphandlingsformen för Näringsdepartementet anges
att för huvuddelen av tjänsteupphandlingen inom departementet
förhandlingsupphandling är den lämpligaste formen, medan
direktupphandling får användas vid "mindre upphandlingar" (två
basbelopp enligt lagen om allmän försäkring som riktvärde för
mindre belopp vid departementet).
Från Civildepartementet har meddelats att
Näringsdepartementets riktlinjer tillämpas i största möjliga
utsträckning analogt. Enligt departementets arbetsordning får
expeditionschefen och chefen för administrativa enheten var för
sig besluta på departementets vägnar i frågor om departementets
personal och administration i övrigt. Frågor som är av
principiell betydelse eller i övrigt av större vikt prövas av
expeditionschefen. Arbetsordningens bestämmelser om vilka som
har rätt att teckna utbetalningsorder kompletteras av ett
särskilt departementsbeslut den 11 oktober 1993 om fastställande
av beslutsordning i ekonomiska frågor, enligt vilket de som
enligt arbetsordningen har rätt att teckna utbetalningsorder
också får fatta dispositionsbeslut för vissa angivna anslag.
Besluten i upphandlingsärenden dokumenteras regelmässigt genom
ett konsultavtal ofta kombinerat med ett departementsbeslut om
disposition av medel.
Miljö- och naturresursdepartementet har i fråga om interna
riktlinjer redovisat att departementet i ett internt meddelande
(PBA-meddelande 1991:32) från september 1991 om vissa
ekonomiadministrativa rutiner angivit vissa riktlinjer för
upphandling av konsulttjänster. Frågan om upphandling har också
tagits upp vid flera tillfällen i departementets ledningsgrupp,
och information har bl.a. lämnats med anledning av uttalanden i
bet. 1992/93:KU30. Förslag till riktlinjer motsvarande dem som
utarbetats inom Näringsdepartementet har också tagits fram, men
inte fastställts i avvaktan på arbetet på gemensamma riktlinjer
inom regeringskansliet. I fråga om beslutsfattare har
departementet hänvisat till departementsförordningens
föreskrifter. Delegation av beslutanderätten i fråga om
departementets personal (med undantag för frågor som regleras i
departementsförordningen) har skett till chefen för
Administrativa enheten (enhet 2). I frågor av principiell
betydelse eller med en kostnad över 200 000 kr eller som i
övrigt är av större vikt skall chefen hänskjuta frågan för
avgörande till statssekreteraren eller expeditionschefen. Vissa
föreskrifter finns också i departementets attestordning. --
Besluten har dokumenterats på skiftande sätt beroende på
ärendets art. Beslut om konsulttjänster som har belastat
departementets utredningsanslag har dokumenterats i
departementsprotokoll då det aktuella beloppet överstiger 20 000
kr. Beslut om konsulttjänster, översättningskostnader,
tryckkostnader och övriga informationskostnader som har belastat
departementets förvaltningsanslag har, med undantag av ett
beslut om juridiskt biträde, inte dokumenterats i särskilda
departementsprotokoll. I några fall har de dokumenterats i
konsultavtal. För de kostnader som har belastat departementets
anslag för internationellt samarbete finns beslut i form av
departementsprotokoll eller regeringsbeslut.
Även Regeringskansliets förvaltningskontor har redogjort
för tillämpad ordning för konsultupphandling. Enligt
förvaltningskontorets arbetsordning skall principiella och
viktigare frågor beslutas av kontorets styrelse, medan övriga
frågor beslutas av förvaltningsdirektören eller av enhetschef.
Denna beslutsordning gäller även vid upphandlingar, där
principen är att den som förfogar över tilldelade medel enligt
fastställd internbudget även beslutar om inköp och
upphandlingsärenden. Beslut i upphandlingsärenden dokumenteras
antingen genom särskilt beslutsdokument eller genom avtal mellan
leverantören och förvaltningskontoret.
Inomdepartementala riktlinjer m.m. under år 1994 hos
Utbildningsdepartementet och Näringsdepartementet
Inför utskottets granskning av Utbildningdepartementets och
Näringsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster under år
1994, besvarade de två departementen frågor från utskottet bl.a.
om huruvida det fanns interna riktlinjer för upphandling m.m.
Utbildningsdepartementet har uppgett att det under år 1994
inte fanns några internt fastställda regler för upphandling inom
departementet. Departementet tog dock del av det arbete som
rättschefen i Statsrådsberedningen, Bengt-Åke Nilsson, utförde i
samarbete med kanslirådet Eskil Nord från Finansdepartementet.
Utbildningsdepartementet engagerade också Eskil Nord som
föreläsare för handläggare m.fl. som i sitt arbete kom i kontakt
med upphandlingsfrågor. De "föreskrifter" som Bengt-Åke Nilsson
då gav användes som riktlinjer till dess att Regeringskansliets
förvaltningskontors riktlinjer fastställdes (se nedan). Under år
1994 gjorde dock departementet egna blanketter för sluten
upphandling/förhandlingsupphandling och konsultupphandling.
Samtliga enheter ålades också att kontakta administrativa
enheten för samråd vid upphandlingar. Departementet har uppgett
att besluten om upphandling tagits i enlighet med
Utbildningsdepartementets beslutsordning för ekonomiska frågor.
Enligt departementet finns fr.o.m. juli 1994 erforderlig
dokumentation vid upphandling. Vid upphandlingar gjorda under
första halvåret kan, enligt departementet, vissa uppgifter
saknas.
Näringsdepartementet har uppgett att för departementets
upphandlingar gällde under år 1994 Riktlinjer för upphandling av
tjänster vid Näringsdepartementet, antagna den 26 oktober 1992.
I september 1994 ersattes dessa delvis med Riktlinjer för
upphandling i regeringskansliet (se nedan). Enligt departementet
innehöll dessa inte några förändringar vad gällde upphandling av
tjänster. De delar som i 1992 års riktlinjer var specifika för
Näringsdepartementet fortsatte att gälla även efter det att de
gemensamma riktlinjerna för regeringskansliet kommit. Vidare har
departementet ytterligare skärpt kraven på dokumentation av
upphandlingar och infört en rutinmässig kontroll av dessa.
Besluten om upphandlingar avser enligt Näringsdepartementet
dels beslut om medel för att bekosta uppdraget, dels beslut om
val av konsult efter ett eventuellt anbudsförfarande. För
uppdrag som finansieras från departementets utredningsmedel och
som kostar över 100 000 kr fattas medelsbeslut av
departementschefen. För uppdrag som kostar under 100 000 kr
fattas beslut av chefen för administrativa sekretariatet.
Medelsbeslut för kostnader över 20 000 kr fattas i
departementsprotokoll. För uppdrag som finansieras från s.k.
sakanslag fattas alltid skriftliga beslut av regeringen eller
statsråd. Dessa beslutsregler framgår av departementets
Beslutsordning för ekonomiska frågor vars senaste version är
daterad den 3 oktober 1994. Val av konsult efter ett eventuellt
anbudsförfarande fattas av enhetschef som också undertecknar
avtalet för departementets räkning. Detta framgår av
upphandlingsriktlinjerna.
Regeringskansliets förvaltningskontors riktlinjer för
upphandling
I de svar som departementen enligt ovan lämnat om riktlinjer
m.m. har i ett flertal fall hänvisats till det pågående arbetet
inom regeringskansliet för att utveckla riktlinjer m.m. för
upphandlingar.
Regeringkansliets förvaltningskontor har den 30 september 1994
fastställt riktlinjer som skall gälla tills vidare för
upphandling av varor och tjänster i regeringskansliet.
I riktlinjerna anges bl.a. att upphandlingar som understiger
två basbelopp som regel anses kunna göras genom
direktupphandling. Om värdet av upphandlingen ligger kring två
basbelopp men det exakta beloppet är osäkert bör upphandlingen
genomföras enligt reglerna för förenklad upphandling. Enligt
riktlinjerna skall möjligheten att utnyttja direktupphandling på
grund av synnerlig brådska utnyttjas återhållsamt. Enligt
riktlinjerna avses endast sådan brådska som är orsakad av
omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på
den upphandlande enheten. Bristande planering är inte ett
godtagbart skäl för direktupphandling. När det kan anses
affärsmässigt att ta in skriftliga anbud vid upphandlingar till
lägre belopp skall man enligt riktlinjerna givetvis göra det.
Vad gäller kretsen av leverantörer anges i riktlinjerna att
hur många leverantörer man skall vända sig till inte kan anges
generellt utan får bero bl.a. på branschens storlek. Anbud skall
enligt riktlinjerna infordras från så många leverantörer som
behövs med hänsyn till upphandlingens storlek och karaktär samt
för att tillgodose konkurrensaspekten.
Fem leverantörer är enligt riktlinjerna ofta en god avvägning
vid upphandlingar för måttliga belopp. Leverantörsskretsen bör
varieras och det är angeläget att inköpare strävar efter att
kontinuerligt hålla sig informerade om marknaden. Vid valet av
leverantör bör enligt riktlinjerna särskild hänsyn tas till
erfarenheterna av tidigare myndighetsuppdrag av liknande
karaktär, med hänsyn till de krav på kvalitet som det enskilda
departementet har. Även sådana överväganden bör enligt
riktlinjerna dokumenteras.
Undantag från regeln att söka upp flera leverantörer får
enligt riktlinjerna göras om man t.ex. är hänvisad till en
konsult med unik kompetens. Även i ett sådant fall skall man
emellertid ta in anbud från leverantören och i förekommande fall
förhandla fram ett så förmånligt avtal som möjligt. Dessa
bedömningar får enligt riktlinjerna göras från fall till fall
och de bör göras restriktivt. Skälen för att man tillfrågar
endast en leverantör skall enligt riktlinjerna objektivt kunna
försvaras och dokumenteras.
Huvudregeln för prövning av anbud, dvs. billigaste anbud
vinner, torde enligt riktlinjerna inte regelmässigt kunna
tillämpas vid upphandling av s.k. intellektuella tjänster. Det
beror vanligtvis på att sådana tjänster till skillnad från många
andra tjänster är så pass specifika till sitt innehåll att
kvaliteten på deras utförande inte låter sig bedömas endast
utifrån en prismässig grund. För att alternativregeln skall
kunna användas vid prövningen måste detta dock enligt
riktlinjerna ha angetts i skrivelsen eller i
förfrågningsunderlaget.
I riktlinjerna behandlas dokumentationen särskilt. Här anges
att följande skall dokumenteras:
skäl för eventuellt beslut att infordra anbud från endast en
anbudsgivare
beslut om medel för upphandlingen
genomförandet av erforderlig kontroll
skälen för att kontroll ev. bedömts inte vara erforderlig
skälen för valet av anbud
datum för beslut om val av anbud
avtalet
skälen för att anbud förkastas
Därutöver skall även vad som i övrigt förekommit och som haft
betydelse vid anbudsprövningen dokumenteras.
Enligt riktlinjerna bör medelsbeslut fattas innan upphandling
påbörjas. Om det inte är möjligt skall beslutet ha fattats innan
beslut om att anlita viss konsult fattas och avtal tecknas. Om
medelsbeslutet likväl av något skäl inte är klart när avtalet
undertecknas, skall avtalet alltid innehålla ett förbehåll om
att det gäller endast under förutsättning att medel beviljas.
Vissa rekommendationer och iakttagelser av Regeringskansliets
revisionskontor
I Regeringskansliets revisionskontors rekommendationer och
iakttagelser avseende granskning av departementens redovisning
och bokslut under budgetåret 1992/93 behandlas bl.a. frågan om
anlitande av konsulter. Såvitt avser budgetåret 1992/93 har
revisionskontoret i fråga om konsulter för
Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet,
Försvarsdepartementet, Kulturdepartementet och
Civildepartementet framhållit att avtal med konsulter bör
upprättas i skriftlig form och att konsultfakturor bör vara
specificerade med avseende på vilka personer som medverkat i
uppdraget, antal timmar nedlagd tid och timkostnader för att
möjliggöra kontroll samt att även eventuella resekostnader bör
specificeras. För Civildepartementet har revisionskontoret
vidare påpekat att flera konsultfakturor har betalats alltför
tidigt.
För Näringsdepartementet har revisionskontoret framhållit att
konsulter alltid, så långt möjligt, bör specificera debiterade
kostnader.
Revisionskontorets granskning av Socialdepartementets
redovisning för budgetåret 1993/94 har bl.a. omfattat ett antal
verifikationer inom bl.a. områdena reklam, annonser,
konsultuppdrag, ADB-tjänster och representation med avseende på
bl.a. upphandlingssätt, avtal, betalningstidpunkter m.m.
Revisionskontoret har bl.a. noterat att ett konsultuppdrag
avtalats utan att någon regelrätt upphandling skett.
9.4 Upphandlingar av konsulttjänster 1990--1993
Inledning
Före den 1 januari 1994 gällde för offentliga upphandlingar
bestämmelserna i upphandlingsförordningen (1986:366) och
Riksrevisionsverkets (RRV:s) föreskrifter (1986:612) till
upphandlingsförordningen. RRV har även gett allmänna råd
(1986-06-26) till upphandlingsförordningen jämte kommentarer.
Fr.o.m. den 1 januari 1994 gäller emellertid bestämmelserna i
lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Målen för reglerna
-- konkurrens, icke-diskriminering och objektivitet -- får dock
enligt förarbetena anses vara desamma.
Skillnaderna mellan den nya lagen om offentlig upphandling och
upphandlingsförordningen består främst i att lagen innehåller
detaljregleringar i en väsentligt större omfattning än
upphandlingsförordningen. Såsom anfördes i propositionen
1992/93:88 om offentlig upphandling, är de medel som anbefalls
och tillhandahålls för uppnående av målen noga angivna. Vidare
innebär bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling att
kontrollen av att en upphandling går riktigt till garanteras
främst genom att en upphandling skall kunna överprövas av
domstol. Det är vidare möjligt för domstol att döma ut
skadestånd. Den krets som omfattas av lagen är numera vidare än
tidigare. Inrättandet av en särskild nämnd för tillsynen över
den offentliga upphandlingen, Nämnden för offentlig upphandling,
är också en nyhet.
Mot bakgrund av detta nya regelverk för offentlig upphandling
och de förändringar som detta inneburit vill utskottet framhålla
vikten av att regeringskansliets upphandlingar sker på ett sätt
som står i överensstämmelse med bestämmelserna för offentliga
upphandlingar.
Våren 1993 redovisade utskottet sin granskning av
regeringskansliets upphandling av konsulttjänster under år 1992.
Utskottet framhöll då bl.a. vikten av att allt som förekommit av
betydelse i ett upphandlingsärende dokumenteras väl. När
upphandlingen gäller ett större belopp och inte sker genom
sluten upphandling var det enligt utskottet särskilt angeläget
att motiveringen till varför en viss upphandlingsform valts
dokumenteras.
Utskottets uttalande föranledde en diskussion i
regeringskansliet om upphandlingsförfarandet och
Näringsdepartementets interna riktlinjer distribuerades till
samtliga departementet, i avvaktan på att den nya
upphandlingslagstiftningen skulle antas och generella riktlinjer
skulle kunna ges.
För upphandlingen i regeringskansliet finns numera riktlinjer,
fastställda av Regeringskansliets förvaltningskontor den 30
september 1994. Utskottet noterar detta med tillfredsställelse.
Den granskning som utskottet nu redovisar avser upphandlingar
av konsulttjänster som gjorts av regeringskansliet under åren
1990--1993. Såvitt avser Utbildningsdepartementet och
Näringsdepartementet omfattar granskningen också
konsultupphandlingar gjorda under år 1994.
För upphandlingar under åren 1990--1993 har gällt
upphandlingsförordningens bestämmelser och Riksrevisionsverkets
föreskrifter till denna. I RRV:s allmänna råd och kommentarer
har getts ytterligare vägledning.
Under åren 1992 och 1993 har det, som framgått ovan, inte
funnits några särskilda riktlinjer för upphandling inom
regeringskansliet, utom i Näringsdepartementet, som hade
omfattande upphandlingar. Kulturdepartementets riktlinjer
tillkom först i november 1993. Vid utskottets granskning av
gjorda upphandlingar under åren 1990 och 1991 har inte
framkommit annat än att det inte heller under dessa år fanns
några särskilda interna riktlinjer.
Den genomgång utskottet gjort av regeringskansliets
upphandlingar 1990--1993 föranleder utskottet att göra de
bedömningar och uttalanden som redovisas i det följande.
Granskningen av Näringsdepartementets upphandlingar under år
1994 föranleder inte något särskilt uttalande från utskottets
sida. Utskottets bedömningar vad gäller
Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster under
åren 1992--1994 redovisas särskilt nedan.
Vid utskottets genomgång har det visat sig att de brister som
förekommit till största delen varit hänförliga till att
dokumentationen i ärendena inte har varit fullständig. Vidare
har kunnat konstateras att direktupphandlingar har förekommit i
ett flertal fall. I många fall har anledningen till att denna
upphandlingsform valts inte framgått av dokumentationen och
kompletterande uppgifter har därför inhämtats av departementen.
Nedan följer en sammanfattning av sådana brister i
handläggningen av upphandlingsärendena som kunnat konstateras
vid genomgången av dessa ärenden. Denna utgår från en
beloppsgräns på 50 000 kr för åren 1990 och 1991 resp. 70 000 kr
för åren 1992 och 1993. Ibland har dokumentation i
upphandlingsärendet saknats eller varit bristfällig. I de fall
som dokumentationen gett underlag för bedömning av
handläggningen har dock tveksamheter i handläggningen påpekats,
när skäl för detta förelegat. Mot bakgrund av att utskottet
inledde sin granskning av konsultupphandlingar med åren 1992 och
1993, inleds redogörelsen nedan med en sammanfattning avseende
dessa två år. Sammanfattningen görs departementsvis, varvid dock
Näringsdepartementets upphandling i fråga om informationen inför
privatiseringsprogrammet redovisas under ett eget avsnitt. Som
ovan angetts kommer Utbildningsdepartementets upphandlingar
under åren 1992--1994 att redovisas särskilt i det följande.
Upphandlingar 1992 och 1993
Brister i dokumentationen
Enligt 13 § upphandlingsförordningen skall hos myndigheten
finnas dokumenterat de skäl på vilka ett anbud har antagits och
vad som i övrigt förekommit av betydelse vid anbudsprövningen.
När det finns särskilda skäl och under förutsättning av att
kravet på affärsmässighet och objektiv behandling inte
åsidosätts, får myndigheten enligt RRV:s föreskrifter till 6 §
upphandlingförordningen, tillfråga endast en leverantör vid
anbudsinfordran. Motivet härtill skall enligt föreskrifterna
dokumenteras. Vidare skall enligt föreskrifterna till samma
paragraf innehållet i förfrågningsunderlaget alltid
dokumenteras, även om anbud infordras på annat sätt än genom
annonser eller skrivelser.
Statsrådsberedningen (SB)
SB har genom en förhandlingsupphandling med en anbudsgivare,
KREAB, gett detta företag uppdraget att visualisera
budgetpropositionen. Kostnaden har uppgått till 549 403 kr.
SB har uppgett att den s.k. popluntan med tillhörande
presentationsmateriel tidigare har tagits fram genom
Finansdepartementets försorg. Inför 1993 års budget fördes denna
uppgift över till SB den 10 december 1992. Upphandling måste
därför enligt SB ske i ett mycket sent skede. Med kännedom om
kostnader för tidigare års popluntor genomförde presschefen,
efter att ha rådgjort med rättschefen, förhandlingsupphandlingen
med KREAB. Presschefen visste att KREAB hade kapacitet att på
den knappa tid som stod till buds fullgöra uppdraget på ett
tillfredsställande sätt. KREAB gav en muntlig offert som
därefter bekräftades från SB:s sida.
Det finns inte anledning att ifrågasätta SB:s uppgifter om att
det förelåg tidsbrist i detta fall, även om det kan tyckas
förvånande att det inte fanns en något bättre framförhållning.
Av materialet framgår att förhandlingsupphandling med flera
anbudsgivare har skett hösten 1993 vad gäller 1994 års
"poplunta". Kostnaderna uppgick då till ett belopp som var ca
117 000 kr lägre än vid framställningen av 1993 års poplunta. Om
det högre priset 1992 berott på krav på snabbare leverans
framgår inte. En brist föreligger emellertid genom att det inte
skedde någon dokumentation av motivet till att endast en
leverantör tillfrågades vid anbudsinfordran.
Justitiedepartementet
Upphandlingen från JKL Information AB för utarbetande av
skriften "Förnyelsen av Sverige" skedde genom
förhandlingsupphandling med en anbudsgivare. Kostnaden uppgick
till 89 500 kr. Anledningen till det aktuella
upphandlingsförfarandet har av departementet angetts vara det
relativt sett begränsade beloppet och att beställningen lades ut
vid en sådan tid (midsommartid) på året att den vid tillfället
tillgängliga kompetensen var begränsad. Med hänsyn härtill och
till det angelägna i en snabb igångsättning valdes JKL som
leverantör. Departementet har också uppgett att leverantören
hade särskild kompetens för uppdraget.
Upphandlingen från Informations & samhällskontakt AB avseende
frågor om kompletteringar av regeringskansliets
informationsorganisation, skedde genom förhandlingsupphandling
med en anbudsgivare. Kostnaden uppgick till 112 200 kr.
Anledningen har uppgetts vara att just denne leverantör hade den
särskilda kompetens som uppdraget krävde. Vidare har uppgetts
att uppdraget hade samma karaktär som ett utredningsuppdrag.
Det saknas anledning att ifrågasätta departementets uppgifter
i dessa två ärenden. En brist föreligger emellertid genom att
det inte skedde någon dokumentation av motivet till att endast
en leverantör tillfrågades vid anbudsinfordran.
Utrikesdepartementet
Vid genomgången av materialet har kunnat konstateras vissa
brister i dokumentationen. Bl.a. saknas i några fall beslut.
Sekretariatet för Europainformation har till övervägande del
använt direktupphandlingar. Anledningen härtill har uppgetts
vara bl.a. behov av speciell kompetens, tidsbrist och speciella
krav på grund av uppdragets karaktär. I de fall då upphandlingen
har skett i konkurrens med infordran av anbud, har
förfrågningsunderlaget varit muntligt. Enligt sekretariatet
finns normalt inte förfrågningsunderlag eftersom sekretariatet
skulle få svårigheter att hantera anbud från alltför många
intressenter.
Enligt RRV:s föreskrifter till 6 § upphandlingsförordningen
har en leverantör som inte särskilt tillfrågats rätt att på
begäran få förfrågningsunderlaget på samma villkor som en
tillfrågad leverantör. Enligt föreskrifterna skall innehållet i
förfrågningsunderlaget alltid dokumenteras, även om anbud
infordras på annat sätt än genom annonser eller skrivelser. Mot
bakgrund härav borde innehållet i förfrågningsunderlaget ha
dokumenterats.
Socialdepartementet
Företaget Aronsson & Co har fått två uppdrag avseende
informationsprojekt.
Det första uppdraget "Den nya barnomsorgen" gällde en
informationskampanj riktad huvudsakligen till personalen vid
daghem om hur det går till att starta privata daghem. Till
Aronsson & Co har utbetalts 643 000 kr. Enligt departementet
skedde upphandlingen med brådska i anslutning till den nya
lagstiftningen. Departementet kände till Aronsson & Co och ansåg
att detta företag skulle kunna utföra arbetet enligt
departementets intentioner. Något skriftligt avtal har inte
tecknats. Departementet har redovisat en projektbeskrivning
innehållande bl.a. tidsplan och kostnadsuppgifter från
företaget.
Upphandlingen synes ha skett genom förhandlingsupphandling med
en anbudsgivare. Det saknas anledning att ifrågasätta
departementets uppgifter om att tidsbrist rått. En brist
föreligger emellertid genom att dokumentation inte skedde av
motiven till att endast en leverantör tillfrågades vid
anbudsinfordran.
Det andra uppdraget som Aronsson fick, "Pappaledighet", till
en kostnad om 600 000 kr, har upphandlats i konkurrens. Två
företag lämnade anbud och dessa var prismässigt likvärdiga.
Skälen till att Aronssons anbud antogs har inte dokumenterats.
Socialdepartementet har vidare upphandlat konsulttjänster från
Professionell Management/Arne och Barbro Svensson AB. 1992 gavs
det första uppdraget (125 000 kr) och 1993 det andra uppdraget
(250 000 kr). Konsultavtal har ingåtts. Som bakgrund till det
första uppdraget har angetts att departementet gett ett
departementsråd i uppdrag att utreda förutsättningarna för nya
verksamhetsformer inom vård och omsorg. Arbetet skedde inom
ramen för en arbetsgrupp bestående av representanter för
departementet och Statskontoret som hade departementets uppdrag
att biträda utredaren. Till arbetsgruppen var knuten en
referensgrupp och i denna ingick Arne Svensson/Professionell
Management. Enligt uppgifter i materialet ingick Arne Svensson i
referensgruppen innan konsultavtalet ingicks. Resultatet av
arbetsgruppens arbete har redovisats i departementspromemorian
Alternativa verksamhetsformer inom vård och omsorg (Ds
1992:108). Av inledningen framgår bl.a. att referensgruppen
bidragit med samlade erfarenheter från avknoppnings- och
privatiseringsarbete inom sektorn. Vidare framgår att Arne
Svensson har bidragit med en PM som främst utgjort underlag för
beskrivningar i rapporten av den enskilde nyföretagarens
perspektiv samt dennes behov av stöd.
Det andra uppdraget avsåg framtagande av en skrift och
genomförande av en konferens på samma tema som skriften.
Dokumentationen består av konsultavtal med, i det första
ärendet, en bilaga. I det andra ärendet finns också en av
konsulten lämnad plan för arbetet. Skriftliga uppgifter om
själva upphandlingen saknas. Inte heller vid utskottskansliets
muntliga kontakter med departementet har klarhet kunnat bringas
i frågan om upphandlingsförfarandet. Svårigheter föreligger
därför att kunna bedöma om denna tillgått på ett affärsmässigt
riktigt sätt.
Arbetsmarknadsdepartementet
Här finns i två fall brister i dokumentationen. I båda fallen
har arbetsmarknadsministern genom regeringsbeslut bemyndigats
att göra upphandling inom angivna ramar. I det första ärendet
har angetts att den uppdragstagare som valdes var den mest
ekonomiskt fördelaktiga. I det andra ärendet valdes enligt
uppgift det bolag som lämnat det ekonomiskt mest fördelaktiga
anbudet. Enligt departementet har av misstag besluten inte
dokumenterats på föreskrivet sätt.
Kulturdepartementet
Här finns större brister i dokumentationen i ett fall. En
broschyr "Kulturdepartementet" har 1992 upphandlats från
Wildeco. Några offerter finns inte dokumenterat i ärendet. En
sammanställning har gett vid handen att offerter inkommit från i
vart fall tre företag. Wildeco tycks ha gett det högsta anbudet,
90 000 kr. Skriftligt avtal saknas. Tre fakturor finns på totalt
ca 108 000 kr. Fakturorna tycks omfatta en tilläggsbeställning
på 18 360 kr.
Departementet har framhållit att upphandlingen skett under en
period då organisationen var ny och de administrativa rutinerna
ännu inte satt sig.
Dokumentation saknas i detta fall, varför det inte är möjligt
att i efterhand konstatera vilka omständigheter som legat till
grund för beslutet.
Näringsdepartementet
EuroFutures AB har 1992 anlitats för en översyn av Stiftelsen
Norrlandsfondens verksamhet till en kostnad om 91 000 kr
(utbetalt 106 111 kr på grund av muntligt avtal om fördjupning
av avtalet). Förfrågningsunderlag och beslut om medel finns
dokumenterat, men uppgifter om upphandlingsform finns inte
dokumenterade. Någon bedömning av om upphandlingen skett på ett
affärsmässigt riktigt sätt har således inte kunnat göras.
Gordon & Nelson Företagskonsulter AB har 1992 anlitats för en
genomgång av möjligheter till privatisering av SIFU-stiftelsen.
Upphandlingen skedde i konkurrens, men skälen för att detta
företags anbud antagits har inte dokumenterats.
Samma brist i dokumentationen föreligger dels beträffande ett
uppdrag till CARTA Relationskonsult AB 1992 för uppläggning av
strategi för statliga insatser för turism (195 240 kr), dels
beträffande ett uppdrag till Gullers Informationsrådgivare AB
samma år för framtagande av broschyren Invest in Sweden
(ursprungligen 337 000 kr).
Price Waterhouse har 1992 genom förhandlingsupphandling med en
anbudsgivare anlitats för granskning av vissa uppgifter i
anslutning till bildandet av Swedish Ordonance. Kostnaden
uppgick till 87 490 kr. Någon dokumentation av upphandlingen
har inte skett, inte heller av motivet till att endast en
leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran.
Miljö- och naturresursdepartementet
Det uppdrag som Kepz annonsbyrå 1993 har fått för att
framställa utställningsmontrar och en folder inför
Kretsloppsfestivalen, har skett i konkurrens. Kostnaden har
uppgått till 211 578 kr. Innehållet i förfrågningsunderlaget har
inte dokumenterats och inte heller skälen till att annonsbyråns
anbud antogs. Departementet har uppgett att valet grundade sig
på en bedömning av kvaliteten.
Det uppdrag som 1993 gavs till Utbildningsförlaget Brevskolan
att producera en skrift Kvinnor, Planering, Byggande,
föregicks enligt departementet av en muntlig inbjudan att
inkomma med förslag vid ett informationsmöte med inbjudna
organisationer. Det fanns vissa tveksamheter från intresserade
parter beträffande lönsamheten och till slut var det bara
Brevskolan som var intresserad. Avtal med garantiklausul har
skrivits med Brevskolan och det avtalade beloppet var på 115 000
kr. Utbetalt belopp har uppgått till 60 000 kr. Två offerter och
ett avtal finns, men i övrigt saknas dokumentation. Någon
dokumentation av innehållet i förfrågningsunderlaget finns inte
och inte heller av skälen till att Brevskolans anbud antogs.
I dessa två fall borde dokumentation ha skett, dels av
innehållet i förfrågningsunderlaget, dels av skälen till att
visst anbud antagits.
De broschyrer som departementet har låtit framställa har
behandlats separat i redovisningen över departementets
upphandlingar. Några upphandlingar har skett i konkurrens, några
genom direktupphandling. Som framgår av bilaga A 8.1 föreligger
även här brister i dokumentationen av innehållet i
förfrågningsunderlaget och av skälen till att ett visst företag
har valts.
Direktupphandlingar
Direktupphandling sker enligt 4 § upphandlingsförordningen
genom köp eller beställning utan infordrande av anbud i särskild
ordning. Vid sluten upphandling och förhandlingsupphandling
infordras, prövas och antas anbud. Enligt RRV:s föreskrifter får
direktupphandling användas endast om upphandlingen avser mindre
belopp och myndighetens administrativa kostnader vid sluten
upphandling eller förhandlingsupphandling därför inte skulle stå
i rimlig proportion till upphandlingens värde eller om
myndigheten vid brådskande och oförutsedda behov inte hinner
tillämpa någon annan upphandlingsform eller om synnerliga skäl
talar för det.
Utrikesdepartementet
En direktupphandling har gjorts från företaget Ekonomerna och
avser uppgiften att skapa rutiner och regler för redovisning av
anläggningstillgångar. Kostnaden har uppgått till 122 000 kr.
Som skäl för att direktupphandling valts har departementet
uppgett att man kände till företagets kompetens.
De skäl som departementet angett kan inte anses utgöra skäl
som motiverar en direktupphandling.
Kommunikationsdepartementet
I en direktupphandling har Kommunikationsdepartementet lagt ut
fyra uppdrag till KREAB till ett totalt belopp om 134 748 kr.
Uppdragen har gällt medverkan i arbetet med att presentera den
s.k. infrastrukturpropositionen. Syftet med konsultinsatserna
var att för en allmän publik göra en omfattande och tekniskt
svår materia begriplig, då propositionen presenterades. Enligt
departementet kunde konsultens arbete inte gärna påbörjas innan
propositionen var avslutad. Härefter skulle propositionen
presenteras vid en presskonferens mindre än en vecka efter det
att den beslutats. Med hänsyn till denna korta tid bedömde
departementet att extraordinära insatser skulle krävas för att
göra en bra presentation. Mot denna bakgrund gjordes
direktupphandlingen med KREAB. Enligt uppgifter från
departementet hade statssekreteraren på departementet personlig
kännedom om konsultbranschen och lade ut uppdraget på KREAB.
Det behov som uppstod av information vid propositionens
presentation borde ha kunnat förutses. Enligt departementet
kunde konsulten inte påbörja sitt arbete förrän propositionen
presenterades. Även om så var fallet hade själva konsultinsatsen
i förväg kunnat upphandlas genom infordrande av anbud. Vad
departementet anfört som anledning till den valda
upphandlingsformen kan inte anses som godtagbart skäl för en
direktupphandling.
Näringsdepartementets upphandling av konsulter inom
privatiseringsprogrammet
Gullers Grupp Informationsrådgivare AB och KREAB Information
AB har anlitats för information om syftet med och innehållet i
det privatiseringsbemyndigande riksdagen lämnade.
Gullers har 1992 erhållit uppdrag dels att utarbeta en
broschyr om privatisering av statliga företag, dels att utarbeta
en skrift om statliga företag. Kostnaderna har uppgått till
973 554 kr (99 178 kr + 634 753 kr + 30 721 kr + 208 902 kr).
Företaget har också, liksom KREAB, anlitats för utarbetande av
en kommunikationsplan till en kostnad om ca 50 000 kr för vart
företag.
Departementets dokumentation om dessa uppdrag har varit
bristfällig. I ärendet har dokumenterats departementsprotokoll
och viss skriftlig kommunikation mellan departementet och
Gullers. Offerter och eventuella konsultavtal har inte funnits
dokumenterade.
I skrivelse till utskottet den 21 april 1994 uppgav
departementet att Gullers Grupp Informationsrådgivare AB som ett
resultat av en allmän genomgång av flera informationsföretag
fick i uppdrag dels att utarbeta en broschyr om privatisering av
statliga företag, dels att utarbeta en skrift om statliga
företag. Upphandlingarna uppgavs ha skett som en
förhandlingsupphandling med en anbudsgivare och med ledning av
den allmänna genomgång av konsultföretag inom
kommunikationsområdet som tidigare gjorts.
Vid utskottets fortsatta genomgång av departementets samtliga
upphandlingar har departementet uppgett att när privatiseringen
skulle påbörjas, ville man från departementets sida gå ut med en
bred informationskampanj. Departementet gjorde en allmän
genomgång av flera informationsföretag och inbjöd sedan fem sex
informationsföretag (KREAB, Gullers, Carta, Jerry Bergström AB,
Burson Marsteller, Wildell) att inkomma med idéer och anbud
kring hur en grundläggande informationsinsats till allmänheten
om privatisering av statligt ägda företag skulle genomföras.
KREAB och Gullers fick därefter uppdrag att föreslå var sin
kommunikationsplan. Efter utvärdering av dessa fick Gullers de
redovisade uppdragen.
Efter förfrågan uppgav departementet att inbjudan troligen
skedde per telefon. Det var möjligt att ytterligare företag fick
en inbjudan, men i vart fall inbjöds de sex angivna företagen.
Företagen erbjöds att komma till departementet och presentera
sina förslag till informationskampanj, vilket också skedde.
Informationsmaterialet fanns inte dokumenterat hos
departementet, men sannolikt omfattade detta material även
kostnadsuppskattningar. Enligt departementet fick denna
inledning ses som en del av upphandlingen, och resultatet av
presentationerna var avgörande för valet av konsult och
uppläggningen av informationsprogrammet.
Departementet har under hösten 1994 kompletterat materialet
beträffande den inledande genomgången av olika företag.
Materialet består bl.a. av bekräftan av departementets inbjudan,
en förteckning över de konsulter som inbjudits att delta i
anbudsförfarandet, ett mötesschema för de konsulter som samtal
har förts med, en PM från f.d. planeringschefen i
Näringsdepartementet Hans Lundgren och offerter från fem
företag, innehållande kostnadsindikationer och
kostnadsuppskattningar.
RRV har i allmänna råd till 5 § upphandlingsförordningen
angett att när det är svårt att utforma en fullständig och
tydlig kravspecifikation eller uppdragsbeskrivning, t.ex. vid
teknikupphandling eller upphandling av vissa tjänster, bör
myndigheten upphandla i flera steg. Den första upphandlingen bör
då endast avse förslag till lösningar, principiella riktlinjer
eller översiktliga skisser. I RRV:s kommentarer till samma
paragraf sägs att vid förhandlingsupphandling av tjänster som
gäller att utforma idéskisser eller att ge alternativa lösningar
på ett problem, kan det med hänsyn till upphandlingens karaktär
vara lämpligt att tillåta att anbud till en del lämnas
skriftligt och kompletteras muntligt. Innehållet i den muntliga
överenskommelsen måste sedan på sedvanligt sätt bekräftas. I
RRV:s kommentarer anges vidare att en marknadsundersökning innan
upphandlingen påbörjas ibland kan ge ett bättre underlag för
upphandlingen. Om myndigheten gör en sådan marknadsundersökning
är det enligt RRV viktigt att kontakten med leverantörerna sker
i sådana former att de inte medför några förpliktelser mot någon
leverantör eller att några leverantörer får försteg före de
andra.
Upphandlingarna av Gullers har uppgetts vara
förhandlingsupphandlingar med en anbudsgivare. Någon
dokumentation har inte skett av motiven till att endast en
leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran. Muntliga uppgifter
har sedan lämnats om att valet av upphandlingsform föregåtts av
en allmän genomgång av olika företag och att anbud då också
inhämtats från olika företag. Mot bakgrund av vad RRV anfört i
sina allmänna råd och kommentarer enligt ovan, finns inte
anledning att ifrågasätta detta förfaringssätt. Att
dokumentation helt saknats om detta inledande skede får dock
anses utgöra en stor brist. Dokumentationen syftar ju till att
man i efterhand skall kunna konstatera vilka affärsmässigt
betingade omständigheter som varit avgörande för beslutet. Med
utgångspunkt i det material som fanns dokumenterat hos
departementet kunde en sådan bedömning inte göras.
Upphandlingar 1990 och 1991
Brister i dokumentationen
Statsrådsberedningen
Utarbetandet av en rapport om det svenska näringslivets
FoU-arbete har, till en kostnad om 355 200 kr, upphandlats från
företaget Rintec Consulting. Detta har skett såsom en
förhandlingsupphandling med en anbudsgivare. Motivet till den
valda upphandlingsformen synes inte ha dokumenterats eftersom SB
uppgett att skälet torde ha varit att uppdragstagaren hade den
särskilda kompetens som erfordrades.
Att motivet till att endast en leverantör tillfrågats vid
anbudsinfordran inte dokumenterats är en brist.
Utrikesdepartementet
Vad gäller utbildningssektionen har lämnats uppgift om att
förhandlingsupphandling varit den vanligast förekommande
upphandlingsformen och att i de fall då offert inte finns i
ärendet kan detta bero på att handläggaren i fråga inte sparat
på denna sedan den slutliga fakturan kommit in.
Att offerterna inte är dokumenterade utgör en brist.
Försvarsdepartementet
Upphandling har gjorts från företaget Studio C, till en
kostnad om 56 593 kr, avseende tryckeritjänster för en skrift
om försvarsstatistik 1990. Vidare har från företaget Monitor
Film & Television AB upphandlats, till en kostnad om 52 000 kr,
för tjänst innefattande produktion av en informationsfilm om den
nya skyddslagen.
Enligt departementet finns det ett knapphändigt material
rörande dessa två upphandlingar, men de har uppenbarligen skett
som direktupphandlingar. Uppgifter om varför denna
upphandlingsform valts finns inte dokumenterade.
På grund av avsaknaden av dokumentation i dessa två fall har
någon bedömning av upphandlingsförfarandet inte kunnat göras.
Kommunikationsdepartementet
Några av upphandlingarna har varit förhandlingsupphandlingar
med en anbudsgivare. Det gäller bl.a. Öhrlings Reveko (320 000
kr), Coopers & Lybrand konsulter (110 000 kr + 13 025 kr),
Adveco (70 000 kr), McKinsey & Company Inc. (1 124 737 kr) samt
Förvaltnings AB Mats B O Larsson (125 000 kr + 22 425 kr). I
dessa fall har särskilda beslut i departementsprotokoll fattats
om att anlita konsulten i fråga.
Det är tveksamt om dessa departementsprotokoll kan anses
utgöra tillräcklig dokumentation av motivet till att endast en
leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran. Även här är alltså
dokumentationen bristfällig.
Utbildningsdepartementet
Upphandlingen från Stenbeck Information för en affischkampanj
inför det internationella läskunnighetsåret har skett genom
direktupphandling. Kostnaden har uppgått till 71 000 kr. Uppgift
saknas om varför denna upphandlingsform valts. Någon bedömning
av valet av upphandlingsform har därför inte kunnat göras.
Upphandling från företagen Bohlins (153 000 kr), Alfred Berg
fondkommission (100 000 kr) och G Grönbergs advokatbyrå (112 000
kr) har skett genom direktupphandling. Uppdragen gällde
sändningstillstånd för en reklamfinansierad TV-kanal. Motivet
till den valda upphandlingsformen har angetts vara att dessa
företag hade god kännedom om TV- och mediabranschen och att
uppdragen skulle utföras så snabbt som möjligt. Dokumentation om
själva upphandlingen saknas dock.
Det finns inte anledning att ifrågasätta den valda
upphandlingsformen men avsaknaden av dokumentation utgör en
brist.
Departementet har vidare genom direktupphandling anlitat
företaget Brinning konsult AB (181 000 kr) för att biträda vid
en omorganisation av vissa delar av departementet för att
genomföra viss utbildning av enhetscheferna. Dokumentation om
upphandlingen saknas.
Eftersom dokumentation saknas har inte någon bedömning av vald
upphandlingsform kunnat göras.
Jordbruksdepartementet
Två direktupphandlingar har gjorts; dels av firma Per Klaesson
(263 701 kr), dels av Lars Bengtsson reklamproduktion (305 830
kr). Skälen till den valda upphandlingsformen finns inte
dokumenterade. Vad gäller uppdraget till firma Per Klaesson så
gällde detta fotografering till en broschyr, och departementet
har framhållit att när det gäller mer konstnärlig produktion kan
direktupphandling vara motiverad.
Eftersom dokumentation saknas om skälen till att
direktupphandling har valts, har inte någon bedömning kunnat
göras av vald upphandlingsform.
Näringsdepartementet
Upphandlingarna från PA Consulting Group har enligt
departementet skett genom direktupphandling mot offert.
Kostnaderna har uppgått till 670 000 kr (utbetalt 668 744 kr) år
1990 och 1 000 000 kr (utbetalt 331 500 kr) år 1991. Det finns
enligt departementet skriftliga offerter och dessa har föregåtts
av förhandling och avtalsskrivning. Skälen för att detta företag
valdes har inte dokumenterats. Departementet har uppgett att den
person som skulle utföra uppdragen, Roland Steen, har kunskaper
inom området och från statlig förvaltning och att han ansågs
opartisk vilket utgjort ett kriterium. Han ansågs också ha stor
erfarenhet av arbete med analyser av tillväxtföretag. Vad gäller
upphandlingen 1991 har även anförts tidsskäl.
De uppgifter som departementet lämnat tyder på att det varit
fråga om förhandlingsupphandling med en anbudsgivare och inte
direktupphandling. Att det saknas dokumentation av motivet till
att endast en leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran utgör
då en brist.
Upphandlingarna från SVD Förlags AB (412 500 kr +
254 062 kr) för framställning av årsrapporter har skett i
konkurrens. Förfrågningsunderlag har i dessa fall kastats vid
gallring av arkiv i samband med att ansvaret för rapporten
överfördes på NUTEK. Vad gäller uppdraget som avsåg Årsrapporten
1990 har offertunderlaget också kasserats. I ärendet som avsåg
Årsrapporten 1991 finns endast en kopia av offerten från det
valda företaget.
Även om upphandlingen har skett i konkurrens medför det faktum
att förfrågningsunderlag och offerter inte längre finns bevarade
en brist som i sin tur medför svårigheter att bedöma huruvida
upphandlingen skett på ett affärsmässigt sätt.
Civildepartementet
Direktupphandlingar har gjorts av ARE Idé 2 (145 000 kr),
Abaker AB (50 000 kr), Nordiska Utvecklingsinstitutet i
Östersund AB (137 000 kr) och Interoffsettryckeri AB (5 000 kr
+ 77 625 kr). Enligt departementet finns skälen till den valda
upphandlingsformen inte dokumenterade.
Eftersom uppgifter inte har kunnat lämnas om skälen till den
valda upphandlingsformen, har inte någon bedömning härav kunnat
göras.
Miljö- och naturresursdepartementet
I fyra ärenden saknas dokumentation över huvud taget, varför
departementet inte kunnat ange hur upphandlingen har skett.
Detta gäller uppdrag till Are Idé 2 (upphandlat 181 840 kr +
60 000 kr och betalt 187 512 kr + 54 860 kr), Konsultföretaget
GF (97 529 kr), Svensk Information i Stockholm AB (52 190 kr)
samt DataBild-information AB (84 705 kr).
Eftersom dokumentation saknas har det inte kunnat göras någon
bedömning av om upphandlingarna skett på ett affärsmässigt och
formellt riktigt sätt.
Direktupphandling
Justitiedepartementet
En upphandling av Libergraf har gjorts för tryckning av två
BRÅ-rapporter till en kostnad om 63 389 kr exkl. moms. Detta
skedde genom direktupphandling, och departementet har uppgett
att det haft ett långvarigt samarbete med leverantören varför en
sådan upphandling gjordes sedan leverantören lämnat offert.
De skäl som departementet uppgett som anledning till att
direktupphandling valdes, kan i detta ärende som avser
tryckningstjänster inte anses utgöra sådana skäl som kan
motivera en sådan upphandlingsform.
Utskottets sammanfattande bedömning
Under åren 1992 och 1993 har bristerna i dokumentationen
främst gällt motivet till att anbud infordrats från endast en
anbudsgivare samt innehållet i förfrågningsunderlag och skälen
till att ett visst anbud har antagits. I åtskilliga fall har
departementen på utskottskansliets förfrågan kunnat uppge vilka
skälen har varit.
I några fall har bristen på dokumentation medfört att någon
bedömning inte kunnat göras av om upphandling skett på ett
affärsmässigt och formellt riktigt sätt.
Direktupphandlingar har förekommit i ett flertal fall. Skälen
härtill har angetts av departementen muntligen eller skriftligen
till utskottskansliet. Valet av upphandlingsformen direkt
upphandling kan under 1992 och 1993 i två fall anses tveksamt.
Även vad gäller upphandlingar gjorda under åren 1990 och 1991
finns brister i dokumentationen. Dokumentation har bl.a. inte
skett av motivet till att endast en leverantör tillfrågats vid
anbudsinfordran. I ett flertal fall saknas handlingar över huvud
taget varför uppgifter om upphandlingsförfarandet inte kunnat
lämnas från departementet i fråga. Detta innebär att någon
bedömning inte har kunnat göras av om upphandlingen skett på ett
affärsmässigt och formellt riktigt sätt.
Under 1990 och 1991 har direktupphandlingar varit ofta
förekommande. Skälen härtill har i vissa fall kunnat anges av
departementen skriftligen till utskottskansliet. I flera fall
saknas dokumentation om anledningen till att direktupphandling
har valts, varför en bedömning av vald upphandlingsform inte
kunnat göras. I ett fall kan valet av direktupphandling anses
tveksamt.
Utskottet vill framhålla följande.
Kravet på dokumentation i upphandlingsärenden fanns uttryckt i
upphandlingsförordningen och RRV:s föreskrifter till denna.
Bestämmelserna i den nya lagen om offentlig upphandling har
inneburit ökade krav på att de olika delmomenten i upphandlingen
dokumenteras. Eftersom dokumentationen syftar till att man i
efterhand skall kunna konstatera vilka affärsmässigt betingade
omständigheter som varit avgörande för beslutet, är det av
största vikt att kravet på dokumentation fullgörs. Utskottet
framhöll i sitt granskningsbetänkande under riksmötet 1992/93
att det var viktigt att allt som förekommit av betydelse i
upphandlingsärenden dokumenterades väl. Mot bakgrund av de
brister som under åren 1990--1993 förekommit i detta avseende,
finner utskottet anledning att åter starkt understryka vikten av
dokumentation i upphandlingsärenden.
Mot bakgrund av att direktupphandlingar varit vanligt
förekommande finns det anledning att framhålla skillnaden mellan
denna upphandlingsform och andra upphandlingsformer.
Vid direktupphandling sker upphandlingen utan infordrande av
skriftligt anbud. Enligt RRV:s föreskrifter till 4 §
upphandlingsförordningen fick direktupphandling användas endast
om upphandlingen avsåg mindre belopp och myndighetens
administrativa kostnader vid sluten upphandling eller
förhandlingupphandling därför inte skulle stå i rimlig
proportion till upphandlingens värde eller om myndigheten vid
brådskande och oförutsedda behov inte hann tillämpa någon annan
upphandlingsform eller om synnerliga skäl talade för det.
Direktupphandling får numera, enligt lagen om offentlig
upphandling, användas om upphandlingens värde är lågt eller om
det finns synnerliga skäl, såsom synnerlig brådska orsakad av
omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på
den upphandlande enheten.
Som framgått ovan har regeringskansliets förvaltningskontor i
sina riktlinjer för upphandling i regeringskansliet också angett
vissa riktlinjer för användningen av direktupphandling.
Utskottet finner det tillfredsställande att det numera inom
regeringskansliet finns gemensamma riktlinjer även i detta
avseende.
9.5 Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster
1992--1994
Brister i dokumentationen
Genomgång av upphandlingsärendena
Vid genomgång av Utbildningsdepartementets
konsultupphandlingar under åren 1992 och 1993 har kunnat
konstateras att dokumentationen endast i undantagsfall
innehållit något särskilt formellt beslut om att departementet
avser att anlita en viss person eller ett visst företag för en
viss tjänst inom en angiven kostnadsram. Förhållandet är
detsamma när det gäller det övriga formella underlaget för
uppdragen. Endast undantagsvis finns skriftlig dokumentation av
offerter, avtal eller överenskommelser om uppdragets inriktning
och omfattning och de ekonomiska villkoren för uppdragets
genomförande.
Dessa förhållanden har av departementet angetts ha sin
förklaring i den administrativa ordning departementet tidigare
tillämpat. Beslut i upphandlingsärenden under 1992 och 1993 har
reellt fattats av vederbörande statssekreterare och bekräftats
genom dennes attest.
Granskningen från utskottets sida har mot denna bakgrund fått
inskränkas till att kontrollera om någon skriftlig dokumentation
över huvud taget finns som kunnat ge en bild av vad som
förevarit i de enskilda upphandlingsfallen. Dokumentationen
omfattar praktiskt taget genomgående endast fakturor. Vid
upphandling från Gramma AB har kostnadskalkyler förekommit i
viss omfattning.
I ett par fall har frånvaron av avtal eller annan formell
överenskommelse om villkoren för uppdragets genomförande vållat
problem för departementet. Av handlingarna i ärendet har
framgått, se bilaga A 8.1, att i två fall har det förhållandet
att ersättningssumman inte i förväg har bestämts fått till följd
att departementet och uppdragstagaren börjat förhandla om
beloppet först då fakturan har överlämnats.
Sammanfattningsvis har det således förelegat stora brister
såväl när det gäller dokumentationen av upphandlingsärenden som
uppfyllandet av de formella förutsättningarna för en
upphandling, t.ex. har beslut om anlitande av konsult inte
funnits.
Utfrågning med f.d. utbildningsministern Per Unckel
Vid utfrågning inför utskottet har Per Unckel framhållit det
angelägna i en tydligare dokumentation i de hänseenden som är
aktuella i granskningen. Under åren 1991--1994 skärptes enligt
Unckel också rutinerna för detta inom Utbildningsdepartementet.
En helt ny rutin för beslut i ekonomiska frågor fastställdes i
december 1993.
Unckel har framhållit skillnaden mellan å ena sidan anlitande
av experter och å andra sidan upphandling i den konventionella
form som upphandlingsförordningen stipulerar. Han har vidare
bl.a. uppgett att hans krav på dokumentation av varför
statssekreteraren slutit ett avtal med en viss expert var mycket
ringa, eftersom han utgick ifrån att statssekreteraren visste
vilken expert han skulle ha. Själva beslutet att enrollera
vederbörande var enligt Unckel dokumentation nog.
Utbildningsdepartementets anlitande av Gramma AB
Genomgång av upphandlingen
Utbildningsdepartementets kostnader för konsulttjänster har
under år 1992 uppgått till ca 700 000 kr, 1993 till ca 4
miljoner kronor och 1994 till ca 17 miljoner kronor. Kostnaden
för Gramma AB har under 1992 uppgått till ca 189 000 kr, 1993
till ca 2,2 miljoner och 1994 till ca 2 miljoner kronor.
Anlitandet av Gramma AB består av två delar, som hålls samman
av upphandlingen av en enhetlig grafisk profil. Den ena delen
avser produktion av en informationsbroschyr riktad till
kommunerna om rätten att välja skola. I denna del har
upphandlingen gjorts i konkurrens. Den andra och kostnadsmässigt
helt dominerande delen av uppdraget innebär att Gramma, utöver
det nyss redovisade uppdraget, har anlitats för att producera
två broschyrer om nya läroplaner för grund- och gymnasieskolan
samt diverse andra trycksaker. Upphandlingen av dessa
produktioner har handlagts av de båda pressekreterarna. Inför de
olika delprojekten har departementet som regel begärt in
kostnadskalkyler för hela produktionen. Gramma har enligt
uppgift i sin tur tagit in offerter från konkurrerande
tryckerier för de delar av projekten som avsett teknisk
produktion. Dessa offerter har i förekommande fall redovisats
för handläggaren på departementet.
Enligt en rapport från departementets dåvarande
pressekreterare om upphandlingen av trycksaker i departementet
baserades upphandlingen av Grammas tjänster på behovet av ett
profilprogram för hela departementet samt behovet av att ta fram
informationsmaterial av visst slag. Avgörande för valet av
Gramma var enligt rapporten att företaget var överlägset bäst på
grafisk design och att departementets största behov gällde just
layout och formgivning. Enligt rapporten gjordes följande
bedömning av Grammas fortsatta engagemang:
Erfarenhetsmässigt tycker jag att det är viktigt att man i ett
första skede gör en noggrann och gedigen upphandling som bör
gälla i ett två-årsperspektiv. Detta för att man ska etablera
ett bra samarbete och för att designprogram etc. skall vara
enhetligt. Vår avsikt är alltså att samarbeta med Gramma i två
år, men vi har inte bundit oss för det varken muntligt eller
skriftligt. Naturligtvis gäller inte detta om vi ska göra ett
större och mer omfattande inköp. Då kommer vi åter att tillämpa
förhandlingsupphandling.
I en kommentar till rapporten anför administrativa enheten att
med hänsyn till den presumtion som kan uppkomma när en grafisk
profil har upphandlats är en sådan policy inte anmärkningsvärd.
Det kan emellertid vara affärsmässigt i vissa fall att inte
binda upp sig för en viss leverantör, liksom det kan vara
affärsmässigt att göra det. I det aktuella fallet bedömdes det
affärsmässigt att inte uttryckligen binda sig vid en viss
leverantör.
Från Utbildningsdepartementet har i en senare kommentar bl.a.
anförts att det är brukligt att man vid upphandling av grafisk
profil använder sig av samma konsult i två--fyra år.
Departementet hade också anfört att de båda ansvariga
pressekreterarna genom sina tidigare anställningar hade mycket
goda kunskaper om reklambranschen och att de därigenom haft både
möjlighet och erforderliga kunskaper att bevaka
kostnadsutvecklingen. Möjligheten att anlita olika leverantörer
har enligt departementet också utnyttjats i viss omfattning. Vid
två olika upphandlingstillfällen under år 1993 gick uppdragen
till andra företag än Gramma.
Utfrågning med f.d. utbildningsministern Per Unckel
Per Unckel har vid utfrågning inför utskottet bl.a. uppgett
att departementets upphandling från Gramma sommaren 1992 och
under den därefter följande hösten avsåg två tjänster. Det
gällde dels ett grafiskt program, dels en första produkt med
utnyttjande av den grafiska profilen. Upphandlingen kunde, för
det fall departementet var till freds med resultatet, också
komma att avse kommande uppdrag. Först och främst avsågs med det
senare produkter som hade anknytning till det berörda grafiska
programmet. Att ytterligare uppdrag kunde följa framgår av
akten. Den första upphandlingen följdes också av fler uppdrag.
Dessa avsåg först och främst produkter och tjänster med det
grafiska programmet som utgångspunkt samt därutöver vissa
särskilda tjänster där departementet kunde dra nytta av de
upparbetade kontakterna. I fråga om andra produkter, t.ex.
informationen om de nya läroplanerna till elever och föräldrar,
skedde enligt Unckel upphandlingen på gängse vis. Gramma var
alltså, enligt Per Unckel, inte någon stående eller praktiskt
taget ensam leverantör av kreativa tjänster till
Utbildningsdepartementet. Enligt Per Unckel är det korrekt att
någon ny konkurrensupphandling inte har skett inom ramen för
denna stående relation, och detta var enligt honom mycket
medvetet.
Enligt Per Unckel fanns inte något avtal som täckte hela det
samarbete som departementet hade med Gramma AB. Sådana avtal
finns enligt Per Unckel inte när man gör den här typen av
långsiktiga överenskommelser. I de initiala diskussionerna med
Gramma överenskoms att relationerna gällde tills vidare under
förutsättning att departementet var nöjt med de resultat som
Gramma uppvisade.
Enligt Per Unckel utgjorde Utbildningsdepartementets samarbete
med Gramma en anpassning av en statlig verksamhet till en form
och en struktur som sedan länge använts av viktiga företag,
alltjämt med beaktande av de krav som lag och förordning
uppställer. Det är Per Unckels övertygelse att staten vunnit på
detta. Enligt Per Unckel har departementen liten vana vid att
hantera denna typ av stående relationer, som varje enskilt
företag hanterar dagligen inom ramen för ett arbete som
inledningsvis har upphandlats i sedvanlig ordning.
Per Unckel har vidare uppgett att det är hans övertygelse att
en längre relation med en byrå inom ett avgränsat område sparar
resurser för staten och höjer kvaliteten på
informationsprodukterna. Relationen till Gramma, som avsåg ett
grafiskt profilprogram och produkter med detta som bas, stod
därför enligt hans mening i hög grad i överensstämmelse med
upphandlingsförordningens anda och bokstav. När fråga emellertid
är om tjänster utan direkt samband med en mer stående relation
är det, enligt Per Unckel, på samma sätt naturligt med en
separat upphandling. Enligt Per Unckel hade relationen med
Gramma kommit att löpa under 1992, 1993 och 1994. Om Per Unckel
efter valet 1994 fortfarande hade varit departementschef hade
han då gått ut i förnyad upphandling.
Enligt Per Unckel är det hans övertygelse att staten har
vunnit mycket på denna typ av mer fasta förhållanden i stället
för att börja om från början vid varje enskilt tillfälle då en
proposition skall läggas fram för riksdagen.
Per Unckel har också uppgett att bedömningen av Grammas
erbjudande inte påverkades av att en av departementets
statssekreterare tidigare varit delägare och chef i företaget.
Utskottets bedömning
Utskottet vill inledningsvis framhålla att för
Utbildningsdepartementets upphandlingar har gällt bestämmelserna
om offentlig upphandling, såsom de uttryckts i
upphandlingsförordningen och sedermera i lagen om offentlig
upphandling. De av riksdagen år 1973 fastlagda grundläggande
principerna för offentlig upphandling är affärsmässighet,
offentlighet och rättssäkerhet. Den viktigaste principen vid
offentlig upphandling, kravet på affärsmässighet, innebär att
myndigheten vid upphandling skall utnyttja de
konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt iaktta
affärsmässighet samt behandla anbud och anbudsgivare objektivt.
Enligt förarbetena till den nya lagen om offentlig upphandling
får målen för reglerna om offentlig upphandling -- konkurrens,
icke-diskriminering och objektivitet -- anses vara desamma som
gällt tidigare.
Detta har bl.a. inneburit vissa krav på dokumentation i
upphandlingsärendena. Eftersom dokumentationen syftar till att
man i efterhand skall kunna konstatera vilka affärsmässigt
betingade omständigheter som varit avgörande för beslutet, är
det, som utskottet också framhållit ovan, av största vikt att
kravet på dokumentation fullgörs.
Vid utskottets genomgång av Utbildningsdepartementets
konsultupphandlingar 1992 och 1993 har kunnat konstateras att
departementets dokumentation av upphandlingsärendena uppvisat
mycket stora brister. Dessa brister har varit sådana att
granskningen från utskottets sida fått inskränkas till att
kontrollera om någon skriftlig dokumentation över huvud taget
finns som kunnat ge en bild av vad som förevarit i de enskilda
upphandlingsfallen. Även när det gäller de formella
förutsättningarna för en upphandling, t.ex. vad gäller beslut om
anlitande av en konsult, har det förelegat brister. Vid
utskottets granskning av departementets upphandlingar under år
1994 har framkommit att det även under detta år har förelegat
brister i dokumentationen.
Vad gäller Utbildningsdepartementets anlitande av Gramma AB
har det material som ställts till utskottets förfogande inte
varit av den beskaffenheten att de enskilda upphandlingsfallen
kunnat kontrolleras på ett fullständigt och tillfredsställande
sätt. Det har sammanfattningsvis kunnat konstateras att
departementet, i vart fall under 1992 och 1993, haft Gramma AB
som stående och praktiskt taget ensam leverantör av kreativa
tjänster och trycksaker på informationsområdet och att
affärsmässigheten vid upphandlingen av de tjänster och produkter
som utgjorde en fortsättning på det inledningsvis upphandlade
uppdraget, inte kunnat till fullo kontrolleras.
Av materialet i ärendet och av vad som framkommit vid
utfrågningen med Per Unckel har framgått att
Utbildningsdepartementet, efter en första inledande upphandling
av Gramma AB, medvetet valt att direkt anlita detta företag även
för andra uppdrag än det som den inledande upphandlingen avsåg,
och avsikten har varit att denna relation till företaget skulle
avse en längre tid. Per Unckel har uppgett att om han efter
valet 1994 fortfarande hade varit departementschef hade hans
avsikt varit att då gå ut i förnyad upphandling. Enligt
utskottets mening kan ett sådant ensidigt gynnande av ett enda
företag under så lång tid inte anses stå i överensstämmelse med
de grundläggande principerna för offentlig upphandling. Av
utredningen har framgått att en av statssekreterarna i
departementet tidigare har varit chef för det aktuella
företaget. Detta borde enligt utskottet ha föranlett en särskild
noggrannhet från departementets sida i fråga om att uppfylla de
krav som gäller för offentlig upphandling.
Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster har
således under den tid då Per Unckel varit chef för departementet
företett allvarliga brister av en sådan omfattning att f.d.
utbildningsministern Per Unckel inte kan undgå kritik för detta.
10. Vissa frågor med anknytning till bankkrisen
10.1 Nordbanksfrågor
Utskottet har tagit upp till granskning vissa frågor rörande
Nordbanken. Till en början är det regeringens handläggning dels
av stödet till banken, dels av avtalen om avgångsvederlag till
tre verkställande direktörer i banken. Vidare har utskottet
granskat på vilket sätt regeringen har utövat sitt ägande i
Nordbanken.
Inledningsvis lämnas viss grundläggande information om
PKbanken/Nordbanken. PKbanken bildades år 1974 genom en
sammanslagning av de båda statliga bankerna Postbanken och
Sveriges Kreditbank. Banken introducerades på Stockholms
fondbörs år 1984 i samband med att privata intressenter
förvärvade 15 % av aktierna. Efter bankens förvärv av Carnegie
Fondkommission år 1988 och Sveriges Investeringsbank år 1989
ägde staten 70,6 % av aktiekapitalet. Resterande aktier var
utspridda på ett stort antal privatpersoner, företag och
organisationer. PKbanken förvärvade år 1990 Nordbanken och
övertog därefter även namnet Nordbanken. I oktober 1991 var de
största ägarna vid sidan av staten Nobel Industrier AB,
försäkringsbolagen Trygg-Hansa SPP och Skandia samt Nordbanken
fonder och Yggdrasil AB.
Enligt vad utskottet inhämtat var under de aktuella åren
följande statsråd av regeringen bemyndigade att företräda staten
som aktieägare i PKbanken/Nordbanken: Kjell-Olof Feldt (oktober
1982--oktober 1985, oktober 1988--februari 1990), Bengt K.Å.
Johansson (oktober 1985--oktober 1988), Allan Larsson (februari
1990--oktober 1991), Anne Wibble (oktober 1991--januari 1993)
och Bo Lundgren (januari 1993--maj 1993). Därefter har statens
ägarfunktion utövats av Bankstödsnämnden. Vid utskottets
utfrågning har Kjell-Olof Feldt uppgivit att han i praktiken
utövade statens ägarfunktion även under åren 1985 till 1988.
Staten företräddes vid bankens bolagsstämmor vanligen av en
tjänsteman från Finansdepartementet. Denne förordnades som ombud
av det ansvariga statsrådet.
Ordförande i PKbanken fram till våren 1984 var f.d.
förbundsordförande Lars Sandberg. Denne ersattes då av direktör
Karl-Erik Persson, som i sin tur år 1988 efterträddes av
generaldirektör Tony Hagström. Denne ersattes i januari 1991 av
direktör Björn Wahlström. Hösten 1992 utsågs direktör Jacob
Palmstierna till ordförande i banken.
Verkställande direktör i PKbanken var fram till våren 1988
Bertil Danielsson, som då efterträddes av Christer Zetterberg.
Då den nya Nordbanken bildades år 1990 utsågs till förste
verkställande direktör och koncernchef Rune Barnéus, som varit
koncernchef i den tidigare Nordbanken sedan september 1987.
Barnéus lämnade sin befattning i banken den 21 december 1990.
Den 7 januari 1991 lämnade även de båda verkställande
direktörerna Göran Hållén och Christer Ragnar banken. Vid
bolagsstämman den 18 januari 1991 utnämndes Hans Dalborg till ny
verkställande direktör.
10.1.1 Statens stöd
I en granskningsanmälan, bilaga A 9.1, i juni 1992 har
hemställts att utskottet granskar finansministerns och
näringsministerns tjänsteutövning i samband med beslut om stöd
till Nordbanken. I anmälan anförs att riksdagen fått
otillräcklig information inför sitt beslut om rekonstruktion av
banken. I ärendet föreligger en promemoria från
Finansdepartementet, bilaga A 9.2.
I Nordbanken uppkom under år 1991 behov av ett
kapitaltillskott på 5 miljarder kronor för att klara det i
bankrörelselagen (1987:617) angivna kapitaltäckningskravet.
Staten ägde vid den aktuella tidpunkten 70,6 % av aktierna i
banken. Riksdagen biföll ett förslag av regeringen (prop.
1991/92:21, bet. 1991/92:NU4) att staten skulle medverka vid en
nyemission genom att teckna sin andel och anvisade ett
förslagsanslag på 3 643 miljoner kronor. Riksdagen bemyndigade
vidare regeringen att för statens räkning garantera emissionen.
I nyemissionen tillsköt staten 4,2 miljarder kronor till
Nordbanken och ökade därigenom sin ägarandel i banken till 77,3
% av aktiekapitalet.
Konstitutionsutskottet har tidigare granskat regeringens
handläggning av nyemissionen i Nordbanken. Granskningen gav --
från de synpunkter utskottet hade att anlägga -- inte anledning
till något uttalande (bet. 1991/92:KU30 s. 61).
I slutet av april 1992 lämnade ledningen för Nordbanken en
redogörelse till Finansdepartementet för konstaterade och
befarade kreditförluster av större omfattning än som tidigare
uppskattats. Banken var i behov av ett betydande
kapitaltillskott för att kunna uppfylla kapitaltäckningskravet.
Mot bakgrund av denna situation föreslog regeringen -- efter
föredragning av finansminister Anne Wibble -- i proposition
1991/92:153 avgiven i maj 1992 bl.a. en rekonstruktion av
Nordbanken. Regeringen ansåg det angeläget att en
omstrukturering av Nordbanken snabbt kom till stånd och föreslog
att bl.a. förlustbringande tillgångar i banken skulle överföras
till ett särskilt för ändamålet bildat dotterbolag, Securum AB,
för att där avvecklas på så gynnsamma villkor som möjligt. De
engagemang som skulle överföras till Securum AB beräknades till
ett nominellt belopp i storleksordningen 60 miljarder kronor.
Avsikten var vidare att Securum AB skulle avskiljas från
Nordbanken och ägas direkt av staten. Eftersom staten i
realiteten skulle komma att få bära hela ägaransvaret för
rekonstruktionen ansåg regeringen det lämpligt att staten blev
ensam ägare av banken.
Näringsutskottet instämde i betänkandet 1991/92:NU36 i
regeringens bedömning att staten borde medverka till en
rekonstruktion av Nordbanken. Näringsutskottet fann den
föreslagna omstruktureringen ändamålsenlig och hade inget att
erinra mot den i propositionen angivna köpkursen för de
utestående aktier i Nordbanken som skulle förvärvas. Riksdagen
beslutade den 10 juni 1992 i enlighet med utskottets förslag,
vilket bl.a. innebar att regeringen bemyndigades att förvärva
utestående aktieinnehav intill ett belopp av 2 miljarder kronor
samt att besluta om åtgärder för att stärka kapitalbasen i
Nordbanken och Securum inom en ram på 20 miljarder kronor. I en
reservation (s) förordades att en försäljning av aktier i
Nordbanken skulle få ske först efter ytterligare hörande av
riksdagen.
I propositionen 1992/93:135 om åtgärder för att stärka det
finansiella systemet från november 1992 redogjorde regeringen
bl.a. för de åtgärder som vidtagits sedan riksdagens beslut den
10 juni 1992. Regeringen hade den 29 oktober 1992 beslutat att
såsom ägare tillskjuta 10 miljarder kronor till banken. Vidare
hade regeringen samma dag uppdragit åt Riksgäldskontoret att
utfärda ett garantiåtagande gentemot Securum AB för att
möjliggöra överföringar av tillgångar från banken till bolaget.
Åtagandet skulle infrias genom att totalt 9,85 miljarder kronor
tillfördes Securum i samband med att bolaget övergick i statens
direkta ägo. Regeringens bedömning var att Nordbanken genom de
nämnda åtgärderna skulle klara kapitaltäckningskravet och att
staten inte skulle behöva skjuta till mer kapital. Däremot hade
finansieringskostnaderna för de tillgångar som överförts till
Securum stigit samtidigt som riskerna i verksamheten ökat.
Därför bedömdes att ytterligare åtaganden av mycket betydande
omfattning skulle bli nödvändiga. Någon slutlig kostnad för
rekonstruktionen av Nordbanken var vid tiden för propositionen
omöjlig att uppskatta.
Näringsutskottet fann inte anledning till någon erinran mot
vad regeringen anfört beträffande Nordbanken. I en
socialdemokratisk reservation anfördes att det var viktigt att
orsakerna till den finansiella krisen analyserades och att
effekterna kartlades och att riksdagen därför borde anmoda
regeringen att tillsätta en bred utredning om finanskrisen.
Riksdagen beslutade den 18 december 1992 i enlighet med
näringsutskottets hemställan (bet. 1992/93:NU16).
Beslutet innebar också att staten utfärdade en generell
garanti för att alla banker och vissa andra kreditinstitut
skulle kunna fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Genom
riksdagsbeslutet fick regeringen bemyndigande att göra betydande
åtaganden för statens räkning. Det ansågs därför angeläget att
regeringen fortlöpande höll riksdagen informerad om vilka
åtgärder som genomfördes. Den 17 februari 1993 lämnades muntlig
information från regeringens sida av statsrådet Bo Lundgren om
finanskrisen. Han omtalade bl.a. att han den 15 januari 1993
från finansministern övertagit ansvaret för statens ägande i
bolag på kredit- och värdepappersmarknaderna. I maj 1993
överlämnade regeringen till riksdagen skrivelsen 1992/93:251 med
redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella
systemet. Sammanfattningsvis hade, enligt regeringen,
rekonstruktionen av Nordbanken medfört att staten tagit på sig
åtaganden motsvarande totalt ca 50 miljarder kronor, varav 34
miljarder kronor avsåg Securum.
Näringsutskottet sammanfattade i betänkandet 1992/93:NU37 vad
regeringen redovisat i skrivelsen 1992/93:251 och ansåg att
skrivelsen gav en god överblick över de åtgärder som vidtagits.
Utskottet föreslog därför att skrivelsen lades till handlingarna
utan ytterligare åtgärd. Riksdagen biföll den 8 juni 1993
näringsutskottets hemställan.
Den 30 september 1993 överlämnade regeringen till riksdagen
skrivelsen 1993/94:61 med redogörelse för vidtagna åtgärder för
att stärka det finansiella systemet. Av skrivelsen framgick att
Nordbanken redovisat en vinst för första halvåret 1993 och att
därför något ytterligare kapitaltillskott inte behövts (bet.
1993/94:NU7).
Regeringen återkom med redogörelser för bankstödet dels i
proposition 1993/94:100 bil. 8, dels i skrivelsen 1993/94:238
med redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det
finansiella systemet. I nämnda skrivelse anfördes bl.a. att
rekonstruktionen av Nordbanken fått avsedd effekt. Det framhölls
att banken fungerade väl och att den under år 1993 gjorde en
vinst på 2,7 miljarder kronor. Däremot redovisade Securum enligt
skrivelsen ett negativt resultat före kreditförluster på 2
miljarder kronor. Kreditförlusterna uppgick till 14 miljarder
kronor.
Av regeringens nämnda information till riksdagen framgick
vidare att samtliga aktier i Gota Bank överlåtits till
Nordbanken vid utgången av december 1993. Staten hade i slutet
av år 1992 övertagit ägandet i Gota Bank i samband med att den
tidigare ägaren gått i konkurs. Genom beslut av regeringen och
Bankstödsnämnden, som inrättades under våren 1993 för att
administrera bankstödet, uppgick statens totala åtaganden till
Gota Bank, inklusive Retriva dvs. dess bolag för
problemkrediter, till 30 miljarder kronor. Näringsutskottet
behandlade skrivelsen om bankstödet i sitt betänkande
1993/94:NU18 och på förslag av utskottet beslutade riksdagen att
lägga skrivelsen till handlingarna.
I proposition 1994/95:100 (bil. 8) ges en sammanställning av
omfattningen av det hittillsvarande bankstödet. Denna ger vid
handen att totalt 65 miljarder kronor har betalats ut i bankstöd
i form av kapitaltillskott, infriade garantier och likvider för
aktier. Härutöver har garantier uppgående till 23 miljarder
kronor ställts ut. Statens sammanlagda åtaganden till det
finansiella systemet uppgår således till 88 miljarder kronor.
Nordbanken inkl. Gota Bank har erhållit 36 miljarder kronor i
stöd. Enligt bankens årsredovisning uppgick värdet av det egna
kapitalet i banken vid utgången av år 1994 till 16,5 miljarder
kronor. Rörelseresultatet efter kreditförluster ökade med ca
80 % till 4,8 miljarder kronor. Vid bankens bolagsstämma
beslutades om en utdelning till staten på totalt 1 miljard
kronor, varav 750 miljoner kronor utgör utdelning på
aktieinnehavet. I den i mars 1995 av Finansdepartementet utgivna
skriften Ut ur krisen, klargörs att regeringen har för avsikt
att sälja hela Nordbanken vid en tidpunkt då bästa möjliga pris
kan erhållas för aktierna.
Utskottets bedömning
Granskningen ger inte anledning till något uttalande från
utskottets sida.
10.1.2 Avtal om avgångsvederlag till vissa direktörer
I en anmälan, bilaga A 9.3, till utskottet i oktober 1992
har hemställts om granskning av regeringens handläggning av de
s.k. fallskärmsavtalen till förmån för vissa direktörer i
Nordbanken. Granskningen bör enligt anmälan avse om regeringen i
tid och tillräckligt effektivt verkat för att få avtalen
ogiltigförklarade eller jämkade. Från Finansdepartementet har
inkommit en promemoria i ärendet, bilaga A 9.4.
Sedan en ny styrelse och ledning för Nordbanken tillträtt i
januari 1991 slöts under månaderna april och maj 1991 avtal om
avgångsvederlag m.m. mellan banken genom dess ordförande Björn
Wahlström och de tre tidigare verkställande direktörerna.
Avtalen om avgångsvederlag innehöll bestämmelser som gällde dels
bakgrunden till anställningarnas upphörande med angivande av att
bl.a. direktörernas anställningsavtal med banken omedelbart
skulle upphöra att gälla, dels avgångsvederlag, dels pensions-
och sjukförsäkring samt pensionsutfästelse. Avgångsvederlagen
bestämdes till 10,7 miljoner kronor för Rune Barnéus, 16
miljoner kronor för Göran Hållén och 5,8 miljoner kronor för
Christer Ragnar och betalades ut kontant med avdrag för
preliminärskatt (51 %) i april och maj 1991. Avgångsvederlagen
var uträknade med utgångspunkt från att det skulle motsvara
månadslönen och värdet av vissa förmåner under en uppsägningstid
på 60 månader för Rune Barnéus och Göran Hållén och 48 månader
för Christer Ragnar.
Enligt bestämmelser i anställningsavtalen hade banken åtagit
sig att under anställningstiden hålla den anställde försäkrad
för pension efter 65 års ålder samt för sjukdom och olycksfall
m.m. Med hänvisning härtill erlade banken till försäkringsbolag
engångspremier för försäkringar avseende uppsägningstiden.
Premierna uppgick till 2,6 miljoner kronor för Rune Barnéus, 2,7
miljoner kronor för Göran Hållén och 0,8 miljoner kronor för
Christer Ragnar. Vidare betalade banken engångspremier för
pensionsförsäkringar såsom avlösning av intjänat pensionslöfte
avseende pension mellan 60 och 65 års ålder och
efterlevandeskydd. Premierna uppgick till respektive 4 miljoner
kronor, 3,3 miljoner kronor och 1,3 miljoner kronor.
Genom beslut den 15 december 1992 uppdrog chefen för
Finansdepartementet, åt f.d. regeringsrådet Bengt Hamdahl att
granska anställningsavtalen och avtalen om avgångsvederlag m.m.
och utifrån denna analys göra en bedömning av möjligheten att få
avtalen om avgångsvederlag eller delar av avtalen
ogiltigförklarade eller enskilda avtalsvillkor jämkade.
Utredarens slutsats av granskningen var att han såg
pessimistiskt på Nordbankens möjligheter att få till stånd
jämkning eller ogiltigförklaring av de aktuella avtalen. En
process mot direktörerna med yrkanden om detta kunde därför inte
tillrådas.
Utredningsuppdraget till Bengt Hamdahl omfattade inte frågan
om Nordbankens eventuella rätt till skadestånd enligt 5 kap.
bankrörelselagen (1987:617) eller annars på grund av oaktsamhet
av styrelseledamöter m.fl. vid uppdragets fullgörande. En sådan
utredning tillsattes sedermera och advokaten Otto Rydbeck
förordnades som utredare. Otto Rydbeck redovisade den
15 september 1993 sin bedömning för regeringen. Enligt Otto
Rydbeck hade framkommit att Rune Barnéus, Göran Hållén och
Christer Ragnar i avgångsavtalen tillförsäkrats större förmåner
än vad en strikt juridisk tolkning av deras anställningsavtal
skulle ha gett vid handen. Utredaren kunde dock inte finna att
ordföranden Björn Wahlström eller någon annan gjort sig skyldig
till ansvarsgrundande vårdslöshet i samband med tecknandet av
avgångsavtalen. Utsikterna att få framgång i en process såg
utredaren således som begränsade. Hans rekommendation blev att
staten borde avstå från att föra en skadeståndstalan.
I skrivelsen 1993/94:61 med redogörelse för vidtagna åtgärder
för att stärka det finansiella systemet avgiven den 30 september
1993 framhöll regeringen att sådana s.k. fallskärmsavtal som
slöts framför allt under 1980-talet med full lön under så långa
tider som fem år inte kunde anses berättigade. Regeringen
hänvisade till att statsrådet Bo Lundgren i ett brev den 8
februari 1993 till ledningarna för Nordbanken, Gota Bank och
Securum angett riktlinjer för anställningsvillkoren för personal
i ledande ställning. Enligt dessa riktlinjer skall
uppsägningstiden bestämmas enligt praxis. Avgångsvederlag som
avser tiden efter uppsägningstidens slut skall sättas till så
kort tid som möjligt och inte överstiga 24 månader. Vederlaget
skall utbetalas månadsvis.
I samband med att den nämnda skrivelsen överlämnades till
riksdagen den 7 oktober 1993 omtalade statsrådet Bo Lundgren att
regeringen, med hänvisning till Rydbecks utredning, tagit
ställning för att inte gå vidare i frågan om en
skadeståndsprocess med anledning av avtalen om avgångsvederlag
(prot. 1993/94:4). Skrivelsen behandlades av näringsutskottet i
betänkandet 1993/94:NU7.
I skrivelsen 1993/94:238 med redogörelse för vidtagna åtgärder
för att stärka det finansiella systemet omtalade regeringen att
den i februari 1994 antagit riktlinjer för anställningsvillkoren
för personal i företagsledande och därmed jämförlig ställning i
företag som är helägda av staten. Dessa riktlinjer uppgavs
stämma väl överens med de tidigare beskrivna riktlinjerna som Bo
Lundgren angivit. I riktlinjerna föreskrevs att avtal om
avgångsvederlag som uppenbart går utöver riktlinjerna bör
omförhandlas (bet. 1993/94:NU18).
I nämnda skrivelse upplystes också om att Näringslivets
Börskommitté i november 1993 avgivit en rekommendation angående
ledande befattningshavares förmåner. Rekommendationen riktar sig
till svenska bolag som har aktier eller aktierelaterade
finansiella instrument noterade vid Stockholms Fondbörs AB eller
vid annan börs eller auktoriserad marknadsplats. Sådana bolag
skall i årsredovisningen lämna information om ersättningar och
individuella förmåner som avser bolagets högsta ledning.
Beträffande andra personer i bolagets ledning skall en
sammanfattande beskrivning lämnas av de väsentligaste villkoren
i avtal om framtida pension respektive avgångsvederlag.
Sedermera har styrelsen för Stockholms Fondbörs träffat en
överenskommelse med Aktiemarknadsbolagens förening om att den
nämnda rekommendationen skall ingå som bilaga i
inregistreringskontrakten och därmed bli bindande fr.o.m. den 1
januari 1995 för bolag som är noterade vid börsen.
Regeringen har genom tilläggsdirektiv uppdragit åt
Redovisningskommittén (Ju 1991:07) att överväga om det behövs
särskilda redovisningsregler för pensionsersättningar, avtal om
avgångsvederlag och liknande förmåner till styrelseledamöter och
personer i företagsledande ställning. I betänkandet Års- och
koncernredovisning enligt EG-direktiv (SOU 1994:17) behandlar
Redovisningskommittén frågan om avtal om avgångsvederlag. Enligt
kommitténs mening bör i konsekvens med att årets löner och
ersättningar till verkställande direktör och styrelse skall
anges särskilt, även olika typer av framtida förpliktelser som
ett företag ikläder sig gentemot sådana befattningshavare
redovisas öppet, antingen som ansvarsförbindelse eller som
avsättning eller skuld. Föreskrifter om detta föreslås ingå i en
ny lag om årsredovisning. Det kan enligt kommittén finnas skäl
att utvidga personkretsen till att omfatta även vissa andra
ledande befattningshavare. Ställningstagande i denna fråga bör
dock enligt kommittén göras först efter det att effekterna av
den tidigare nämnda rekommendationen från Börskommittén kan
iakttas. Förslag baserat på Redovisningskommitténs betänkande
kan väntas bli förelagt riksdagen under år 1995.
Utskottets bedömning
Utskottets granskning ger inte anledning till något uttalande
från utskottets sida.
10.1.3 Utövandet av statens ägande
Ärendet
I en anmälan, bilaga A 9.5, i februari 1994 har hemställts
att utskottet granskar hur statens ägande i Nordbanken har
utövats under åren 1988--1991. Enligt anmälan bör granskningen
särskilt avse hur och under vilka förutsättningar som regeringen
utsett ledamöter i Nordbankens styrelse. Vidare bör granskningen
avse vilka krav som ställts på de utsedda ledamöterna. Utskottet
har utvidgat granskningen till att avse även tiden efter år 1991
och har i det sammanhanget kommit in på vissa principiella
frågor som rör statligt ägande.
Statsrådsberedningen har i ärendet överlämnat en promemoria
upprättad inom Finansdepartementet, bilaga A 9.6. Utskottet
har skriftligen inhämtat vissa uppgifter från bankens tidigare
ordförande Tony Hagström, bilagorna A 9.7--9.8. Vidare har
utfrågningar genomförts med de tidigare statsråden Allan
Larsson, Kjell-Olof Feldt, Anne Wibble och Bo Lundgren samt med
nuvarande statsrådet Jan Nygren och statssekreteraren i
Finansdepartementet Anitra Steen, bilagorna B 1--4 och B 7.
Perioden före regeringsskiftet 1991
I promemorian från Finansdepartementet har upplysts om att
staten från år 1988 till början av år 1991 intog en relativt
passiv roll som ägare i Nordbanken och den tidigare PKbanken.
Bakgrunden till detta var att det inte skulle kunna ifrågasättas
att staten i sin ägarroll lät sig påverkas av den information
staten fick i sin roll som ansvarig för lagstiftning och tillsyn
över det finansiella området. Enligt uppgift från departementet
initierades rekryteringen av styrelseledamöter fram till 1991 av
bankledningen. Denna tog också vanligen initiativ till
kontakterna med ägaren/staten. De kontakter som förekom ägde rum
mellan styrelsens ordförande och bankens verkställande direktör
å ena sidan och departementets politiska ledning å den andra.
I en promemoria daterad i oktober 1993 anför Tony Hagström att
"det var klart utsagt från min sida, när jag accepterade
uppdraget (som ordförande), att min primära uppgift var att leda
styrelsesammanträdena och engagera mig i övergripande frågor typ
Nordbankens relation till Posten." Utskottet har skriftligen
frågat hur det ansvariga statsrådet informerades om detta och om
Hagström fick några ytterligare direktiv när han utsågs till
ordförande. Hagström har därvid uppgivit att det enda direktiv
han erhöll vid ett möte med Kjell-Olof Feldt var att han skulle
känna ett huvudansvar för bankens kontakter med
Finansdepartementet i viktigare ägarfrågor. Det var enligt
Hagström självklart för dem båda att ordförandeskapet i PKbanken
principiellt och praktiskt skilde sig från motsvarande
befattningar i Skandinaviska Enskilda Banken och Svenska
Handelsbanken. Hagströms uppgift var att leda
styrelsesammanträdena och inte att ha någon operativ roll.
Kontakterna med departementet var enbart muntliga och behandlade
typiska ägarfrågor såsom bokslut, utdelningens storlek,
ändringar i styrelsens sammansättning samt ersättning till
styrelsen. Innan förändringar i styrelsen föreslogs inhämtades
alltid Finansdepartementets godkännande.
Av utfrågningen med Kjell-Olof Feldt framgår att
Finansdepartementet under hans tid utövade sitt ägarinflytande
genom tillfälliga insatser och att det inte fanns några fasta
former för hur ägarrollen skulle fullgöras. Han brukade träffa
bankens ledning och ordförande ungefär två gånger per år, men
rapporterade normalt inte till regeringen i övrigt vad som då
framkom. Frågor som formellt skulle beslutas på bolagsstämman
avgjordes i realiteten i förväg genom kontakter mellan ägaren
och styrelsen. Större förändringar i banken såsom nyemissioner
och PKbankens förvärv av Nordbanken föredrogs i regeringen.
När Feldt tillträdde som finansminister år 1982 ansåg han att
styrelsen borde förändras och bad ordföranden och verkställande
direktören att söka efter ledamöter som hade erfarenhet från och
förankring inom näringslivet. Förslagen till nya ledamöter kom
uteslutande från ordföranden och VD:n och förelades ägaren.
Feldt accepterade förslagen efter en bedömning av personernas
allmänna lämplighet. Tillsättning av ordförande föredrogs alltid
i regeringen. Feldt uttalade vid utfrågningen att fastare former
för statens sätt att utöva den formella ägarrollen hade varit
mer tillfredsställande än den ordning som förekom under hans
tid.
Vid utfrågningen tillfrågades Feldt om det var riktigt att
Tony Hagström, när han accepterade uppdraget som ordförande,
hade gjort klart att hans primära uppgift var att leda
styrelsesammanträdena och engagera sig i övergripande frågor.
Feldt framhöll att Hagström inte fick några undantag från det
ansvar han hade enligt lag. Hagström fick det ansvar som
banklagstiftningen anger för en styrelseordförande. Möjligen kan
Hagström ha avsett sin arbetsbörda, men Feldt hade inte
diskuterat den med honom och utgick från att Hagström skulle
ägna uppdraget den tid som krävdes.
Med anledning av vad som framkom under utfrågningen inkom
Hagström med kompletterande information bilaga A 9.9. Han
framhöll därvid att han varken begärt eller erhållit personliga
undantag från banklagstiftningen och att han inte undandragit
sig sitt ansvar som styrelseordförande. Vad han åsyftat i det
tidigare nämnda brevet var att han, när han utsågs till
ordförande i PKbanken, behöll sin befattning som heltidsanställd
chef för Televerket, vilket inte heller ifrågasattes.
Vid utfrågningen med Allan Larsson underströk denne att
Nordbanken var börsnoterad och att 30 % av aktiekapitalet var i
privat ägo. Banken måste följa de spelregler som gäller för
börsnoterade företag; såväl staten som de privata ägarna hade
att vid bolagsstämman ta ställning till verksamheten. Det går
inte att ha en långtgående reglering av ett företag som skall
verka på den aktuella marknaden. Ägandet kan betecknas som
affärsmässigt snarare än som formlöst eller passivt. Larsson
betonade att han agerade aktivt som ägare när det gällde t.ex.
relationerna mellan Nordbanken och Posten och när det befarades
att Nordbanken drabbats av stora kreditförluster. I det senare
fallet hade han samtal med styrelseordföranden och VD:n, vilket
ledde till att dessa ställde sina platser till förfogande. I
samarbete med de privata ägarna togs förslag till ny styrelse
fram. Strävan var då att få en bredare kompetens i styrelsen.
Ägarna ville få in kunnande från bankväsendet,
försäkringsbranschen, industrin samt penning- och
valutamarknaderna. Att några förändringar inte tidigare gjorts i
styrelsens sammansättning berodde på att Nordbanken så sent som
våren 1990 redovisade ett resultat som låg i nivå med de andra
affärsbankerna och att någon kritik inte kommit från
revisorerna, Bankinspektionen eller de privata ägarna.
Innebörden av det affärsmässiga ägandet är att ägarna inte
griper in om det inte finns några problem i företaget. Då är det
styrelsen och ledningen som har ansvaret.
Larsson ansåg att erfarenheterna visade att det är olämpligt
att ha aktieinnehavet liggande i resp. departement. Det behövs
en nivå mellan regeringen och den affärsmässiga verksamheten.
Arbete hade också under hans tid inletts för att förbereda ett
holdingbolag för de statliga finansinstituten.
Perioden efter regeringsskiftet 1991
Anne Wibble framhöll vid utskottets utfrågning att varje
företag behöver ett aktivt ägande, men att staten har stora
svårigheter att utöva detta på ett bra sätt, eftersom staten
samtidigt har rollen som lagstiftare och tillämpare av regler
som styr de aktuella marknaderna. Under hennes tid
intensifierades samarbetet mellan de departement under vilka det
finns statliga företag. En ägargrupp med representanter för
Finans-, Närings- och Kommunikationsdepartementen tillsattes för
att utforma en mer enhetlig ägarfilosofi. Wibble utövade
ägarrollen i Nordbanken bl.a. genom att föreslå kapitaltillskott
till banken i syfte att undvika en kollaps som kunde drabbat
hela det finansiella systemet. Det förekom omfattande kontakter
mellan Nordbanken och departementet under denna tid. Det fanns
inte då skäl att utveckla några speciella fasta former för hur
ägandet skulle utövas. Vidare begärdes bemyndigande från
riksdagen att sälja banken. En bestämmelse om att regeringen
skulle godkänna ordföranden i bankstyrelser avskaffades, bl.a.
eftersom den inte haft någon effekt på hur företagen utvecklats.
Bo Lundgren övertog ägaransvaret för Nordbanken i januari
1993. Han hade då ambitionen att åstadkomma en stramare styrning
och bättre insyn i banken. Detta skedde bl.a. genom att en
departementstjänsteman utsågs att ingå i styrelsen. Denne
lämnade en rapport till Lundgren efter varje sammanträde. Som
exempel på frågor som Lundgren hanterade i sin egenskap av ägare
nämnde han frågan om styrelsens ansvar för kreditgivningen och
för avtalen om avgångsvederlag samt de riktlinjer för
anställningsvillkoren för personal i ledande ställning som
departementet angav för bl.a. Nordbanken och Securum. Enligt
Lundgren medför ett statligt ägande ett särskilt ansvar, som
innebär att det måste ske en mycket noggrann hantering, styrning
och kontroll när det gäller ägarrollen som sådan. Staten bör i
första hand målstyra de företag den äger genom att utse en
styrelse och ha kontakt med ordföranden om verksamhetens
inriktning. Det är också viktigt att ordföranden tar regelbundna
kontakter med departementet när han vill förankra olika
ställningstaganden. I styrelsen för en bank bör det ingå
personer med kunskap om den finansiella sektorn, om
bankverksamhet och kreditbedömningar. Dessutom bör
representanter för kunder samt personer med allmän klokskap
ingå. Rekryteringen av ledamöter till styrelsen var en process
där styrelsens ordförande, departementstjänstemän inkl.
statssekreteraren och slutligen statsrådet medverkade med
förslag och värderingar av personer.
Lundgren ansåg att det borde skapas någon form av reglemente
för hur det statliga ägandet bör utövas. Han nämnde att det kan
vara väsentligt att ha minnesanteckningar att gå tillbaka till.
Vidare framhöll Lundgren att en ägare måste kunna dokumentera
händelseförlopp samt känna ett sådant ansvar att man håller
kontakt med företaget och har en möjlighet att gripa in i vissa
skeenden.
Vid utfrågningen med statsrådet Jan Nygren och
statssekreteraren Anitra Steen framkom bl.a. följande. När den
socialdemokratiska regeringen tillträdde hösten 1994 tog
Finansdepartementet initiativ till att utveckla en mer tydlig
policy för det statliga ägandet. Syftet är att utveckla en
samlad syn på det statliga ägandet och också på utövandet av
ägarrollen. En presentation av det första steget i arbetet
gjordes i årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bilagorna
7, 8 och 13). Steen underströk vid utfrågningen att staten skall
vara en professionell och aktiv ägare. På de statliga företagen
skall ställas krav på effektivitet, lönsamhet och marknadsmässig
avkastning. Ägaren skall formulera de allmänna verksamhetsmålen
och de ekonomiska målen på lång sikt för bolaget. I den mån det
ställs särskilda krav på samhällsansvar skall det redovisas
tydligt och underställas riksdagen. Ändamålet med ett bolags
verksamhet och ägarens övergripande ambitioner skall tydligt
framgå av bolagsordningen. Ägarpolicyn måste vidare poängtera
betydelsen av styrelsevalet; vid detta skall betonas sakkunskap,
erfarenhet, gott omdöme och ägarens förtroende för ledamöterna.
Mellan ägaren och bolaget skall föras en kontinuerlig dialog och
ägaren skall göra en fortlöpande uppföljning av verksamheten.
Dialogen bör ske genom kontakter mellan den politiska ledningen
och styrelseordföranden, vice ordföranden och bolagets VD. I
ägarpolicyn skall också ingå att kontinuerligt pröva om ägandet
skall behållas. Mot denna bakgrund blir, enligt Steen,
styrelsens ansvar att hantera de strategiska frågorna inom den
ram som ägaren lagt fast genom målen för bolaget. Styrelsen
skall vidare fastställa riktlinjer för och kontrollera
verksamheten samt rekrytera och bestämma anställningsvillkoren
för VD. Avsikten är att ägarpolicyn efter hand skall
konkretiseras ytterligare.
Anitra Steen anförde vidare bl.a. att för att staten skall
kunna fungera som en professionell och aktiv ägare ställs krav
framför allt på regeringskansliet som fullgör ägarfunktionen.
Regeringen bemyndigar olika statsråd att utöva ägandet över de
bolag som ligger inom resp. statsråds ansvarsområde. Av tidsskäl
kan statsråden engagera sig endast i vissa frågor. Främst gäller
det valet av styrelseledamöter och förändringar i bolagets
verksamhetsinriktning. Statsrådet har därför ett ansvar för att
det finns kompetenta tjänstemän inom departementet som kan följa
bolagens verksamhet även i övrigt och föra en dialog för
statsrådets räkning med bolagen. Inom t.ex. Finansdepartementet
och Näringsdepartementet har ägandet samlats till en enhet.
Överväganden pågår om det finns skäl att föra samman alla
statliga bolag under regeringen till ett ställe för att
därigenom samla kompetensen.
Steen beskrev också förfarandet i samband med bolagsstämmor
och nämnde att det ansvariga statsrådet vanligen förordnar en
tjänsteman att utöva rösträtten vid stämman. Förordnandet sker
genom ett departementsprotokoll och brukar förenas med en
skriftlig instruktion som utgår från de punkter som skall
behandlas på stämman enligt föredragningslistan. Stämman
förbereds i förväg på departementet genom att man diskuterar
vilka ställningstaganden som bör göras beträffande de olika
punkterna när det gäller bolagets ekonomiska villkor, styrelsens
sammansättning, styrelsearvoden m.m. Helst skall denna
förberedelse vara ett led i den dialog som bör ha pågått hela
året mellan departementet och bolaget.
Av utfrågningen med Nygren framgick bl.a. att regeringen har
för avsikt att genomföra en översyn över den statliga
förvaltningen. I ett första steg skall diskuteras
förutsättningarna för regeringen att styra riket och vilka
principer som skall tillämpas vid val mellan t.ex. myndighet,
stiftelse och bolag. I ett andra steg kan det bli aktuellt med
förändringar av myndigheternas antal och uppgifter och
försäljning av bolag som inte fyller någon funktion inom statens
hägn.
Tidigare granskning
Utskottet har tidigare granskat vissa frågor som har samband
med att styrelsen i Nordbanken ombildades i januari 1991 (bet.
1990/91:KU30 s. 93). Den nämnda ombildningen hade vidtagits
efter initiativ från den dåvarande finansministern Allan Larsson
och var föranledd av att betydande kreditförluster hade
uppdagats. Utskottet hänvisade till tidigare uttalande i ett
ärende om statlig affärsverksamhet (bet. 1982/83:KU30 s. 26).
Det konstaterades därvid att den formella styrningen av de bolag
där staten helt eller delvis äger aktierna endast kan utövas på
bolagsstämman. Vidare uttalades bl.a. att detta självfallet inte
betyder att underhandskontakter mellan ägare och den direkta
bolagsledningen inte skulle få förekomma. Det ligger i sakens
natur, särskilt i bolag med endast en eller ett fåtal
aktieägare, att sådana underhandskontakter är angelägna för att
undvika konflikter mellan bolagsledning och aktieägare.
Utskottets granskning av ombildningen av Nordbankens styrelse
föranledde inte något ytterligare uttalande.
Utskottets bedömning
Utskottet vill till en början erinra om att staten som ägare
av aktier lyder under samma regler som andra aktieägare.
Innebörden av detta är bl.a. att ägarinflytandet utövas i
bolagets beslutande organ, bolagsstämman. Den utser styrelsen,
som i allmänna aktiebolag i sin tur utser verkställande
direktör. En verkställande direktör i ett bankaktiebolag skall
enligt 7 kap. 4 § bankaktiebolagslagen (1987:618) utses bland
styrelseledamöterna. Det är styrelsens uppgift att förvalta
bankens angelägenheter. Utskottet har i tidigare
granskningsärenden, som nämnts, uttalat att det ligger i sakens
natur att det förekommer underhandskontakter mellan staten som
ägare och den direkta bolagsledningen.
Av vad som framkommit i det aktuella ärendet framgår att
statens ägande av PKbanken (senare Nordbanken) under i stort
sett hela 1980-talet har utövats på ett icke formaliserat sätt.
Utskottet noterar också att staten iakttagit en väl passiv roll
med beaktande av att den var huvudägare i en av landets ledande
banker. Staten har emellertid agerat aktivt i sin egenskap av
ägare vid vissa tillfällen t.ex. i samband med förändringar av
styrelsen och av statens ägande i banken. I de sistnämnda fallen
har beslut även erfordrats av riksdagen.
Under huvuddelen av den period under vilken ägandet i banken
utövades på ett icke formaliserat sätt hade banken en positiv
utveckling och agerade på ett sätt som var jämförbart med de
privata affärsbankerna. Ägandet i banken breddades genom att
nära 30 % av aktierna förvärvades av privata delägare. Vidare
noterades aktierna på Stockholms fondbörs. Enligt vad som
uppgivits hade före hösten 1990 varken bankens ledning eller
revisorer och inte heller de privata delägarna eller
tillsynsmyndigheten redovisat några farhågor beträffande bankens
utveckling. Enligt utskottets uppfattning är det viktigt att
beakta dessa förhållanden när en bedömning görs av hur staten
agerat som ägare.
Utskottet vill framhålla att alltsedan problemen i Nordbanken
blivit uppenbara under hösten 1990 har statens sätt att utöva
ägandet successivt förändrats och blivit alltmer aktivt. Redan
under detta år inleddes ett arbete som syftade till att utveckla
en ägarpolicy för de statligt ägda företagen. Detta arbete har
fortskridit och som framgått har en redovisning av vissa inslag
i ägarpolicyn gjorts i årets budgetproposition samt i den av
utskottet anordnade utfrågningen. En ytterligare konkretisering
av ägarpolicyn avses ske.
Utskottet anser det angeläget att en tydlig policy utvecklas
för hur ägandet skall utövas i statligt ägda företag. Från de
utgångspunkter som utskottet i detta sammanhang har att beakta
är det av betydelse att skriftliga riktlinjer utformas för hur
ägandet skall utövas av statsråden och övriga företrädare för
regeringskansliet. Rutiner bör utvecklas som gör det möjligt att
följa viktigare händelseförlopp och att granska vilka kontakter
som förevarit mellan bolagsledningar och berörda departement i
frågor av större betydelse. Utskottet vill understryka vikten av
att ställningstaganden i ärenden som behandlas på bolagsstämmor
och i andra viktigare frågor dokumenteras. Här bör erinras om
vad utskottet uttalat i ett tidigare granskningsärende (bet.
1991/92:KU30 s. 70), nämligen "att det är önskvärt med mera
uttryckliga direktiv och dokumentation i frågor som avser
statens företrädare på bolagsstämmor eller i andra sammanhang".
Inom ramen för ägarpolicyn bör vidare ingå att staten skall ha
en aktiv och initierande roll i fråga om val av
styrelseledamöter.
I övrigt föranleder granskningen inget uttalande från
utskottets sida.
10.2 Statsrådet Bo Lundgrens kontakter med Gota-koncernens
huvudägare Trygg-Hansa SPP Holding
I september 1992 framkom att Gota AB, med dess dotterbolag
Gota Bank, stod inför betydande förluster som kunde medföra att
banken kom på obestånd. Mot denna bakgrund gjorde regeringen
onsdagen den 9 september 1992 en utfästelse att Gota Banks
förpliktelser skulle infrias.
I en anmälan, bilaga A 9.10, i oktober 1992 hemställdes
att statsrådet Bo Lundgrens handläggning av denna fråga skulle
granskas. Granskningen borde särskilt avse om statsrådet sökt
förmå eller påverka Trygg-Hansa att som ägare tillskjuta
betydande medel för att täcka underskotten i Gota Bank. Enligt
anmälaren finns det inte någon allmän skyldighet för ägaren till
en bank att täcka bankens förluster. Statsrådsberedningen har i
ärendet överlämnat en promemoria upprättad inom
Finansdepartementet, bilaga A 9.11.
Utfästelsen från regeringens sida att Gota Banks förpliktelser
skulle infrias hade föregåtts av diskussioner natten till
onsdagen den 9 september 1992 mellan bl.a. företrädare för
Finansdepartementet och Gota-koncernens huvudägare Trygg-Hansa
SPP Holding (i fortsättningen benämnt Trygg-Hansa). Vid mötet
deltog bl.a. statsrådet Bo Lundgren, statssekreteraren Urban
Bäckström och Trygg-Hansas koncernchef Björn Sprängare.
Sammanträffandet var, enligt vad departementet uppgett, ett led
i processen att klarlägga vilka insatser olika intressegrupper,
främst ägarna till banken, var beredda att göra. Ett sådant
klarläggande var nämligen av avgörande betydelse för att bedöma
förutsättningarna för att på sikt göra bankens rörelse lönsam
och för att bedöma omfattningen och inriktningen av de statliga
stödinsatserna. Under diskussionerna uttalade Björn Sprängare,
enligt de minnesanteckningar som fördes, att Trygg-Hansa var
berett att göra ytterligare tillskott till Gota-koncernen.
Efter det att Finansdepartementet i ett pressmeddelande
tillkännagett att regeringen skulle komma att vidta erforderliga
åtgärder för att bevara stabiliteten i det finansiella systemet
och att Gota Banks förpliktelser skulle infrias, förklarade
Björn Sprängare i ett uttalande den 9 september 1992 att
Trygg-Hansa inte skulle göra något ytterligare kapitaltillskott.
Detta uppfattades i departementet som ett klart brott mot den
utfästelse som Björn Sprängare gjort och som varit en
betydelsefull faktor när det gällde att bedöma behovet av
statliga insatser. Björn Sprängare förklarade i sin tur att han
redan vid mötet mellan parterna natten till onsdagen deklarerat
att Trygg-Hansa inte hade möjlighet att ytterligare stötta Gota
eftersom det kunde äventyra bolagets framtid, men att bolaget
var berett att så långt det var möjligt bidra till en lösning.
Efter ett nytt sammanträffande den 11 september 1992 mellan
Urban Bäckström och Björn Sprängare gjordes ett gemensamt
uttalande om att parterna var överens om att även Trygg-Hansa så
långt som möjligt, utan att det hotade Trygg-Hansas
kärnverksamhet, skulle bidra till en lösning som begränsade
belastningen för skattebetalarna.
Från Finansdepartementet har vidare uppgivits att den kritik
som riktades mot Trygg-Hansa grundade sig på att Björn
Sprängares uttalanden uppfattades som ett löftesbrott och inte
på någon uppfattning om att det skulle finnas en allmän
skyldighet för en ägare till en bank att -- utöver insatt
kapital -- täcka bankens förluster.
Utskottets bedömning
Granskningen ger inte anledning till något uttalande från
utskottets sida.
10.3 Regeringens godkännande av ordförande i bankrörelser
I en anmälan, bilaga A 9.12, i februari 1994 har
hemställts om en granskning av hur regeringen godkänt
ordföranden i bankrörelser. Statsrådsberedningen har i ärendet
överlämnat en promemoria upprättad inom Finansdepartementet,
bilaga A 9.13.
Fram till den 1 januari 1993 gällde en ordning som innebar att
val av styrelseordförande i bankaktiebolag skulle underställas
regeringen för godkännande. Bestämmelserna återfanns i 7 kap.
11 § bankaktiebolagslagen (1987:618) och innebar att regeringen
skulle godkänna valet, om den valde kunde förväntas verka för
att såväl bankens som samhällets intressen beaktades i
verksamheten. Om valet inte godkändes skulle regeringen i
stället utse en annan ledamot av styrelsen till ordförande.
Inom Finansdepartementet har det gjorts en genomgång av ett
tjugotal ärenden om godkännande av styrelseordförande i
bankaktiebolag under perioden 1988--1992. Det har därvid
framkommit att det inte redovisats några skäl i regeringens
beslut och att Bankinspektionen och sedermera Finansinspektionen
inte har haft någon erinran mot bankens val. Detta har inte
heller i något fall underkänts av regeringen. Enligt vad som
uppgivits från Finansdepartementet synes således vid tidpunkten
för godkännandet inget av ordförandevalen ha varit
kontroversiellt från samhällelig synpunkt.
Utskottets bedömning
Granskningen ger inte anledning till något uttalande från
utskottets sida.
10.4 Fondkommissionärsfirman Alfred Bergs medverkan i
förhandlingar om bankstöd
I en anmälan, bilaga A 9.14, i maj 1993 har begärts att
utskottet granskar vilken information fondkommissionärsfirman
Alfred Berg fått och som ledde till att företaget under våren
1993 köpte upp aktier i SE-banken. Vidare ställs i anmälan
frågan vilka fördelar företaget fått vid förhandlingarna mellan
staten och SE-banken. I ärendet föreligger en promemoria
upprättad inom Finansdepartementet, bilaga A 9.15.
Enligt vad som uppgivits från Finansdepartementet har
fondkommissionärsfirman Alfred Berg inte i något sammanhang haft
uppdrag för staten i fråga om bankstödet. Däremot anlitades
företaget våren 1992 av sparbankerna som konsult vid
förhandlingar med regeringen om stöd.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
11. Statsminister Carl Bildts agerande i vissa
säkerhetspolitiska frågor
11.1 Uppgifter om svensk underrättelseverksamhet mot
Sovjetunionen på 1950-talet
Ärendet
I mitten av augusti 1994 återgavs i olika massmedier uppgifter
om att statsminister Carl Bildt skulle ha bekräftat förekomsten
av svenskt spionage mot Sovjetunionen på 1950-talet. Carl Bildt
skulle enligt dessa uppgifter ha förklarat att en sovjetisk
protestnote år 1957 om sådan verksamhet var befogad. I en
brevväxling med den socialdemokratiske partiordföranden Ingvar
Carlsson med anledning av uppgifterna hänvisade emellertid Carl
Bildt endast till ett regeringsbeslut den 25 mars 1993 om
ersättning ex gratia av humanitära skäl till den estniske f.d.
motståndsmannen Evald Hallisk.
I en anmälan har begärts att konstitutionsutskottet granskar
Carl Bildts agerande, bilaga A 10.1.
Utfrågningar har ägt rum med justitiekanslern Johan
Hirschfeldt och byråchefen Håkan Lavén, bilaga B 5, samt med
riksdagsledamoten och förutvarande statsministern Carl Bildt,
bilaga B 18.
Enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess
för uppgift som angår verksamhet för att försvara landet eller
planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller
som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar
landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets
säkerhet om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling
gäller sekretessen i högst fyrtio år. Om särskilda skäl
föranleder det, får dock regeringen föreskriva att sekretessen
skall gälla under längre tid.
Regeringen har utnyttjat detta bemyndigande i
sekretessförordningen (1980:657). I 1 § förordningen föreskrivs
nämligen att sekretess gäller i högst sjuttio år för sådana
uppgifter, om de förekommer i en allmän handling och angår
underättelseverksamheten inom underrättelse- och
säkerhetstjänsten. Denna bestämmelse fick sin nuvarande
utformning genom en ändring som beslutades den 5 december 1991
och trädde i kraft den 1 januari 1992. Enligt den tidigare
lydelsen gällde den längre sekretesstiden uppgifter i allmänna
handlingar som angår underrättelser inom underrättelse- och
säkerhetstjänsten. Utan denna ändring hade uppgifter om
underrättelse- och säkerhetstjänstens organisation och
verksamhet de första åren av 1950-talet blivit offentliga.
Allteftersom hade det också blivit så när det gäller sådana
uppgifter från tiden härefter.
Sovjetiska anklagelser år 1957 mot Sverige för spioneri m.m. i
Sovjetunionen
I en note den 5 mars 1957 framförde Sovjetunionen anklagelser
mot svenska myndigheter för att ha bedrivit subversiv
(omstörtande) verksamhet mot Sovjetunionen. I noten påstods att
1. Sveriges underrättelseorgan under senare år hade bedrivit
subversiv verksamhet mot Sovjetunionen,
2. att Sveriges underrättelseorgan under en följd av år
olagligt utsläppt sina agenter på Sovjetunionens territorium,
3. att dessa agenter har värvats av en medarbetare i den
svenska underrättelsetjänsten för subversivt arbete mot
Sovjetunionen,
4. att spionerna efter värvningen undergick särskild
utbildning i Stockholm och dess omgivningar under ledning av
officerare från den svenska underrättelsetjänsten,
5. att de i Sovjetunionen utsläppta svenska agenterna
sysselsatt sig med att på Sovjetunionens territorium insamla
uppgifter av underrättelsekaraktär och även med
diversionsverksamhet.
I noten angavs att 14 personer, däribland Evald Hallisk, hade
arresterats och dömts för sådan verksamhet. Noten utmynnade i en
protest mot den svenska verksamheten.
Den sovjetiska noten offentliggjordes påföljande dag av
Utrikesdepartementet. Från Utrikesdepartementets sida
förklarades att påståendet om subversiv verksamhet mot
Sovjetunionen från svensk sida föll på sin egen orimlighet och
att svenska myndigheter stod helt främmande för varje slags
agentverksamhet i spionagesyfte på sovjetryskt territorium.
Den sovjetiska noten besvarades från svensk sida genom en note
den 18 mars 1957. Där avvisades den sovjetiska protesten under
hänvisning till Utrikesdepartementets tidigare förklaring.
I en note den 29 mars 1957 upprepades de sovjetiska
anklagelserna. Den besvarades från svensk sida genom en note den
24 april 1957. Där bekräftade Utrikesdepartementet sina tidigare
uttalanden om grundlösheten i de sovjetiska påståendena.
Noteväxlingen publicerades år 1958 i Utrikesdepartementets
skriftserie "Utrikesfrågor".
Evald Hallisks anspråk på ersättning från staten
Evald Hallisk, som alltså var en av dem som nämndes i den
sovjetiska noten, begärde i september 1992 hos regeringen
ersättning från staten med 3 295 269 kr för ett uppdrag som han
uppgav sig ha haft att för svensk räkning spionera mot
Sovjetunionen i Baltikum år 1950. Han yrkade också ersättning
med 1 820 000 kr för det lidande han fått utstå under tiden som
frihetsberövad i sovjetisk fångenskap.
I beslut den den 28 januari 1993 avslog regeringen Evald
Hallisks ansökan med följande motivering.
Av handlingarna framgår att Evald Hallisk under hösten år 1949
utbildades tillsammans med en annan estnisk flykting av en
svensk organisation. Orsaken till detta var att Evald Hallisk
avsåg att återvända till Estland som motståndsman. Det framgår
vidare att Evald Hallisk aldrig haft något
anställningsförhållande med försvarsmakten eller någon annan
myndighet eller något uppdrag att mot ersättning fullgöra några
uppgifter för svensk räkning. Någon rätt till ersättning
föreligger därför inte.
I en ny skrivelse till regeringen yrkade Evald Hallisk
ersättning med 1 820 000 kr för det lidande han fått utstå
under tiden som frihetsberövad.
Regeringen beslutade den 25 mars 1993 att av humanitära skäl
tillerkänna Evald Hallisk ersättning ex gratia med 500 000 kr.
I juni 1993 ansökte Evald Hallisk vid Stockholms tingsrätt
stämning å staten och yrkade att staten skulle förpliktas att
till honom utge de belopp han tidigare begärt med avräkning av
den redan medgivna ersättningen om 500 000 kr. I sin
stämningsansökan anförde Evald Hallisk bl.a. följande.
Han kom till Sverige efter andra världskriget som estnisk
flykting. Svensk underrättelsetjänst värvade honom år 1948 för
uppdrag att utföra spionverksamhet för Sveriges räkning mot
Sovjetunionen i Baltikum. Tillsammans med andra exilbalter
utbildades Evald Hallisk för sitt spionuppdrag av svensk
underrättelsemilitär under cirka sex månader. Utbildningen
genomfördes i två omgångar och var huvudsakligen förlagd i en
villa på Lidingö. Utbildningen omfattade bl.a. radiotrafik
varvid koder och chiffer inlärdes, hantering av
sambandsapparatur, allmän spionutbildning och vapenhantering.
För spionuppdraget utrustades Evald Hallisk av staten med
värdesaker, pengar, sovjetiska dokument, typografiska kartor,
chiffreringsutsrustning, vapen, ammunition, m.m.
Det uppdrag Hallisk erhöll från staten var att för svensk
räkning spionera mot Sovjetunionen i Baltikum. Uppdraget bestod
i att till staten vidarebefordra uppgifter angående sovjetiska
truppsammandragningar och annan militär aktivitet. Syftet med
uppdraget angavs vara dels att förbereda västmakternas snara
befrielse av Baltikum, vilket sades även ligga i svenskt
intresse, dels att ge Sverige förvarning om sovjetiska militära
aktiviteter som kunde tänkas vara riktade mot svenska intressen.
Justitiekanslern företrädde staten som svarande och bestred
käromålet. I sitt svaromål anförde Justitiekanslern följande i
de delar som här är av intresse.
Den svenska underrättelsetjänsten blev år 1947 kontaktad av en
representant för en estnisk motståndsgrupp. Den person som tog
kontakt med underrättelsetjänsten var gruppens operative chef.
Motståndsgruppen hade för avsikt att skicka över sina
motståndsmän till Baltikum för att där bedriva verksamhet mot
Sovjetunionen. Motståndsgruppens representant erbjöd den svenska
underrättelsetjänsten att dessa motståndsmän skulle utföra
tjänster åt Sverige vid sidan av sina uppgifter för den estniska
motståndsrörelsen. Tanken var bl.a. att de skulle kunna förvarna
om eventuella sovjetiska invasionsförberedelser västerut. Från
svensk sida såg man positivt på att få upplysningar av sådant
slag.
Motståndsrörelsen hade en mycket ansträngd ekonomi och den
svenska underrättelsetjänsten åtog sig därför att svara för
motståndsmännens inkvartering och försörjning under tiden de
vistades i Sverige fram till avresan till Baltikum. Från svensk
sida tillhandahölls vidare viss utrustning, bl.a. det som
krävdes för kommunikation med svensk underrättelsetjänst från
Baltikum. Motståndsmännen fick också viss utbildning såvitt
avsåg kommunikationsutrustningen. Samarbetet med
motståndsrörelsen pågick till omkring år 1957, då Sovjetunionen
inlade en formell protest mot verksamheten.
Staten kan vitsorda att Evald Hallisk deltog i de operationer
som svensk underrättelsetjänst på nyss angivet sätt stödde.
Enligt Justitiekanslerns uppfattning har Evald Hallisk inte
personligen erhållit något uppdrag från svenska staten att
bedriva spionverksamhet för Sveriges räkning i Baltikum. De
kontakter som förekom mellan den estniska motståndsrörelsen och
den svenska underrättelsetjänsten skall i stället uppfattas som
ett stöd från svensk sida till en verksamhet som vid den
aktuella tidpunkten ansågs vara till gagn för svenska intressen.
I gengäld avsågs motståndsrörelsen till den svenska
underrättelsetjänsten rapportera om sådant som rörde vitala
svenska säkerhetsintressen. Den svenska underrättelsetjänsten
hade emellertid inget inflytande över hur motståndsverksamheten
i Baltikum skulle bedrivas. Motståndsrörelsen valde själv ut
vilka personer som skulle skickas till Baltikum och vid vilka
tidpunkter.
Uppgifter om uttalanden av Carl Bildt i massmedia
Efter utrikesnämndens sammanträde den 9 augusti 1994, som
bl.a. behandlade Berglingaffären och den svenska regeringens
protest med anledning härav, gjorde enligt en artikel i Dagens
Nyheter dagen därpå statsminister Carl Bildt vissa uttalanden.
Enligt artikeln skulle Carl Bildt ha avslöjat att han vid samtal
med ryssarna erkänt att Sverige tidigare bedrivit någon form av
spionage mot ryssarna. Vidare uppges Carl Bildt i äldre dokument
ha hittat ett fall från den gamla socialdemokratiska regeringens
tid. I artikeln står att Tage Erlander och Östen Undén under det
kalla kriget blankt hade avvisat en sovjetisk protest mot
svenskt spioneri riktat mot Sovjetunionen. Enligt artikeln
uppges Carl Bildt ha sagt att han för ryssarna hade förklarat
att de den gången, under kalla kriget, hade haft rätt när de
protesterade.
Liknande uppgifter återges av Sydsvenska Dagbladet den 15
augusti 1994 och av Arbetet den 16 augusti 1994. Enligt Arbetet
skall Carl Bildt på tal om den sovjetiska protestnoten ha sagt
till TT: "Både Tage Erlander och Östen Undén avvisade den
kategoriskt, men den gången hade ryssarna rätt och svenskarna
fel." Enligt Arbetet förklarade Carl Bildt att han lämnat ut
uppgifter för att i sin tur få större öppenhet tillbaka från
rysk sida. Till TT skall han enligt artikeln i Arbetet därvid ha
sagt följande: "Jag förväntar mig en ny uppriktighet från rysk
sida. De totala förnekanden som från vissa håll kommit, strider
mot den anda av öppenhet och förtroende, som enligt min mening
kan och skall finnas i relationerna mellan Sverige och det
demokratiska Ryssland."
I Ekot klockan 12.30 den 14 augusti 1994 sändes en intervju
med Carl Bildt. Reportern frågade: "Du har berättat om svenskt
spionage i Sovjetunionen under 50-talet. Varför då?"
Carl Bildt svarade: "Det finns ingen anledning att ha sekretess
på sådant som inte behöver vara hemligt. Jag tycker att man i
centrala utrikes- och säkerhetspolitiska sammanhang skall ha
vissa saker som är hemliga."
Brevväxling mellan Carl Bildt och Ingvar Carlsson
Med anledning av kommentarer i massmedia från bl.a. den
socialdemokratiske partiledaren Ingvar Carlsson skrev Carl Bildt
den 15 augusti 1994 ett brev till denne, bilaga A 10.2. I
brevet behandlar Carl Bildt frågan om ersättning till den
estniske f.d. motståndsmannen Evald Hallisk. I brevet skriver
Carl Bildt att den verksamhet som Evald Hallisk var en del av
förnekades av Sveriges regering den tid som var aktuell. Han
framhåller att den noteväxling som förekom mellan Sverige och
Sovjetunionen i detta ärende är officiellt känd. Enligt Carl
Bildt har det för regeringen varit en självklarhet att dels så
långt möjligt ställa rätt för de individer som kom att drabbas,
dels att så långt möjligt offentligt redovisa detta. Några
hemliga uppgifter i detta ärende har enligt Carl Bildt inte
avhandlats med företrädare för Ryssland. Carl Bildt skriver att
han för sin del anser att hyckleri om vår historia bör undvikas
och att vårt ansvar är att visa största möjliga öppenhet om vår
historia under det kalla kriget.
Härefter krävde Ingvar Carlsson i ett brev samma dag till Carl
Bildt att få veta vilka uppgifter Carl Bildt lämnat till den
ryska regeringen, när detta ägde rum och i vilket sammanhang
dessa uppgifter lämnades ut, bilaga A 10.3.
I ett brevsvar samma dag hänvisade Carl Bildt till
noteväxlingen med Sovjetunionen, publicerad 1958 av
Utrikesdepartementet, och till regeringsbeslutet den 25 mars
1993 om ersättningen till Evald Hallisk. I svaret upprepar Carl
Bildt att inga hemliga uppgifter om Halliskärendet har
avhandlats med företrädare för den ryska regeringen, bilaga A
10.4.
Promemoria från Statsrådsberedningen
I granskningsärendet har Statsrådsberedningen gett in en
promemoria av den 10 februari 1995. Där redovisas de uppgifter
som Statsrådsberedningen har inhämtat från Carl Bildt, dennes
statssekreterare Peter Egardt och Justitiekanslern om uppgifter
om svenskt spionage mot Sovjetunionen under 1950-talet. Enligt
promemorian har Carl Bildt i denna sak inte offentliggjort några
uppgifter som inte tidigare har lämnats ut. Det anförs att det
därför inte heller har funnits skäl för särskild beredning i
regeringen, partiledaröverläggningar eller samråd i
Utrikesnämnden. Vidare sägs att det inte finns några
uppteckningar från samtal mellan Carl Bildt och företrädare för
någon annan stat om de förhållanden som berörs i noteväxlingen.
I promemorian hänvisas till en redogörelse som
Justitiekanslern lämnat den 7 februari 1995 angående vissa
förhållanden i målet mellan Evald Hallisk och staten. I
redogörelsen anförs bl.a. följande.
Muntlig förberedelse i målet ägde rum i november 1993.
Därefter lämnade parterna bevisuppgifter. I april förekom en
artikel i Expressen där målet behandlades. Därefter förekom på
Evald Hallisks initiativ förlikningsdiskussioner mellan
parterna. Enligt Justitiekanslerns mening var dessa konstruktiva
och en uppgörelse väntades.
Den 15 augusti 1994 förekom en ytterligare artikel i Expressen
med rubriken JK, Du ljuger. Ytterligare publicitet förekom och
den 17 augusti 1994 gav Evald Hallisks ombud, advokaten Johan
Lindbo, in till Justitiekanslern en skrivelse där han sade sig
konstatera att saken tagit en ny vändning, föreslog en
förlikning med en pensionsuppgörelse och sade sig förutsätta att
Justitiekanslern skulle underställa statsministern och
regeringen hans förslag och emotsåg Justitiekanslerns huvudmans
inställning till att uppta förlikningsdiskussioner om en
pensionsuppgörelse.
Ett möte ägde rum mellan Justitiekanslern och advokaten Johan
Lindbo den 23 augusti 1994. Justitiekanslern redogjorde därvid
för principerna för kontakter mellan regeringen och
Justitiekanslern i ärenden av detta slag samt klargjorde att en
kontakt under hand med företrädare för regeringskansliet skulle
tas av Justitiekanslern för att inhämta synpunkter i fråga om
Lindbos brev och regeringens ev. synpunkter på
förlikningsfrågan. Förlikningsfrågan diskuterades sedan närmare
mellan Lindbo och Justitiekanslerns föredragande i ärendet,
byråchefen Håkan Lavén.
Justitiekanslern gjorde en analys av läget i ärendet med dess
historik, förberedde en föredragning i fråga om läget i
processen och i förlikningsfrågan samt sammanträffade den 29
augusti 1994 med dåvarande statssekreteraren Michael Sahlin för
en diskussion av ärendet. Dagen därpå tog expeditionschefen
resp. rättschefen del av handlingarna i Justitiekanslerns akt i
ärendet. Den 1 september sammanträffade Justitiekanslern med
dåvarande statssekreteraren i Statsrådsberedningen Peter Egardt
i närvaro av rättschefen Bengt-Åke Nilsson. Därvid redovisade
Justitiekanslern läget i processen och i förlikningsfrågan.
Justitiekanslern redovisade alltså sin syn på
förlikningsfrågan vid samtalen och menade att framgång i den
frågan förutsatte att det på något auktoritativt sätt kunde
tydliggöras för Evald Hallisk vilken inställning regeringen hade
till saken. Justitiekanslern fick muntligt besked under hand av
både Egardt och Sahlin att statsministern inte hade gjort något
uttalande som avvek från regeringens tidigare inställning som
den kommit till uttryck i det första regeringsbeslutet i saken
eller från Justitiekanslerns svaromål i processen.
Evald Hallisks ombud fick vid ett sammanträffande den 7
september 1994 besked om statens vidhållna inställning och
underrättades om Justitiekanslerns kontakter underhand med
Statsrådsberedningen och Försvarsdepartementet och resultatet
därav. Därefter återupptogs reella diskussioner i
förlikningsfrågan under september och oktober 1994.
Advokaten Lindbos skrift till Justitiekanslern finns i
bilaga A 10.5.
Den 7 november 1994 träffades en förlikning i målet. Enligt
den skulle staten betala 120 000 kronor till Evald Hallisk och
vardera parten stå för sina rättegångskostnader i målet.
Förlikningsavtalet finns i bilaga A 10.6.
Carl Bildts uppgifter inför utskottet
Vid utfrågningen inför utskottet har Carl Bildt uppgett att
han gjorde sina uttalanden mot bakgrund av vad som hade
förekommit på sammanträdet vid Utrikesnämnden. Där behandlades
nämligen GRU-spionen Stig Berglings återkomst. Enligt Carl Bildt
hade man från svensk sida uttryckt sig relativt skarpt om det
agerande som GRU hade ägnat sig åt. Samtidigt hade Carl Bildt
till företrädare för Ryssland på olika sätt understrukit vikten
av öppenhet om det förgångna för att det skulle bli möjligt att
bygga en bra relation för framtiden.
Carl Bildt har anfört att han inför journalisterna efter
sammanträdet gjorde en avsiktlig markering genom att uttala att
han såg Berglingaffären som en del av framför allt det förgångna
och att öppenhet från Rysslands sida om det förgångna skulle
vara konstruktivt. Han nämnde i det sammanhanget att motsvarande
öppenhet hade visats från svensk sida, i och med att man öppet
hade redovisat betydande delar av det som förekommit på
1950-talet. Som exempel anförde han
Neutralitetspolitikkommissionen. Även noteväxlingen år 1957
nämndes. Det uppstod då ett visst tumult eftersom ingen visste
vad den handlade om. Men det han hade i åtanke var det s.k.
Halliskärendet, som hade varit föremål för ett regeringsbeslut
om ersättning ex gratia i mars 1993 och som var omskrivet i
pressen och i böcker. Uttalandet var emellertid mycket svepande
och allmänt och han talade inte om Evald Hallisk. Evald Hallisk
nämndes först då han fann anledning att klargöra sammanhanget i
det första brevet till Ingvar Carlsson.
Tidningsuppgifterna om att han med företrädare för Ryssland
skulle ha fört förtroliga samtal om saken är felaktiga. Han
korrigerade också detta omedelbart. Det skulle vidare förvåna
Carl Bildt mycket om han i sina uttalanden använt ordet
"spionage".
Carl Bildt har uppgett att TT-formuleringen "Både Tage
Erlander och Östen Undén avvisade den kategoriskt men den gången
hade ryssarna rätt och svenskarna fel" troligen är ett citat av
honom. I anlutning härtill har han förklarat att han i olika
sammanhang har ställt sig frågorna: Vad visste Tage Erlander och
vad visste Östen Undén? Hur många visste egentligen sanningen?
Carl Bildts allmänna bedömning är att denna verksamhet omgavs av
mycket sträng sekretess och att det egentligen inte fanns någon
inom Utrikesdepartementets ledning som var informerad. Huruvida
Tage Erlander hade kunskap känner Carl Bildt inte till men han
vet från andra fall att Tage Erlander hade en relativt nära
kontakt med den hemligare delen av underrättelseverksamheten.
Enligt Carl Bildt krävde statsnyttan att man avgav en mycket
bestämd dementi. Han anser att det inte finns anledning att
moralisera och döma men att det inte heller finns anledning att
hyckla eller dölja. Enligt Carl Bildts uppfattning ligger det
som står i den sovjetiska protestnoten avsevärt närmare
sanningen än det som står i det svenska svaret.
Carl Bildt har förklarat att han var medveten om att det
pågick en domstolsprocess mellan Evald Hallisk och staten då han
sände sitt brev till Ingvar Carlsson med en redogörelse för
regeringsbeslutet om ersättning till Evald Hallisk. Han tror
inte att hans uttalanden har påverkat utgången av processen.
Utskottets bedömning
Enligt uppgifter i pressen har Carl Bildt omedelbart efter
Utrikesnämndens sammanträde den 9 augusti 1994 uttalat att den
sovjetiska regeringen hade haft rätt när den år 1957 anklagade
Sverige för spionageverksamhet och att den svenska regeringen
hade haft fel när den bestred anklagelsen. Carl Bildt anges
också ha sagt att han berört förhållandet i förtroliga samtal
med företrädare för Ryssland.
Enligt Carl Bildts egna uppgifter inför utskottet gjorde han
omedelbart efter sammanträdet uttalanden varigenom han avsåg att
markera betydelsen av öppenhet om det förgångna i förbindelserna
mellan Sverige och f.d. Sovjetunionen. Carl Bildt har anfört att
han i det sammanhanget nämnde att man från svensk sida öppet
hade redovisat betydande delar av vad som förekommit på
1950-talet och att han som exempel på det bl.a. hänvisade till
noteväxlingen år 1957. Han har vidare anfört att
TT-formuleringen "Både Tage Erlander och Östen Undén avvisade
den (protesten) kategoriskt men den gången hade ryssarna rätt
och svenskarna fel" troligen är ett citat av honom. Carl Bildt
har i anslutning härtill förklarat att han anser att innehållet
i den sovjetiska protestnoten ligger avsevärt närmare sanningen
än det svenska svaret.
Vid utfrågningen har Carl Bildt invänt mot pressreferaten i
två hänseenden: uppgiften om att han med företrädare för
Ryssland skulle ha fört förtroliga samtal om saken är felaktig
och han tror inte att han har använt ordet "spionage" i sina
uttalanden.
Det anförda leder utskottet till slutsatsen att Carl Bildt har
gjort uttalanden av innebörd att den sovjetiska protestnoten
hade fog för sig och att det svenska svaret på protesten var
felaktigt.
Innan utskottet går vidare i sin bedömning vill utskottet
framhålla att det i granskningsärendet inte har framkommit något
belägg för att den svenska regeringen skulle ha avgett sitt svar
mot bättre vetande.
När det så gäller bedömningen av Carl Bildts agerande är det
först av betydelse att jämföra de sovjetiska anklagelserna år
1957 med den ståndpunkt som intogs av regeringen i beslutet i
januari 1993 och av Justitiekanslern i svaromålet i målet mellan
Evald Hallisk och staten.
Statens ståndpunkt sådan den kommer till uttryck i
regeringsbeslutet och svaromålet skiljer sig från det
kategoriska svenska förnekandet år 1957. Den innebär nämligen
ett erkännande att svenska myndigheter gav visst stöd åt den
estniska motståndsrörelsen och att motståndsrörelsen i gengäld
avsågs rapportera om sådant som rörde vitala svenska
säkerhetsintressen. Den svenska underrättelsetjänsten hade dock
inget inflytande över hur verksamheten i Baltikum skulle
bedrivas, och det var motståndsrörelsen själv som valde ut vilka
personer som skulle skickas dit och när det skulle ske.
De sovjetiska anklagelserna går emellertid mycket längre än
så. Enligt dessa var det fråga om en verksamhet som bedrevs av
svenska myndigheter med egna agenter. I den sovjetiska noten
påstås nämligen att svenska myndigheter skulle ha bedrivit
subversiv verksamhet mot Sovjetunionen genom att placera ut
svenska agenter på sovjetiskt territorium med uppgift att
bedriva underrättelse- och diversionsverksamhet.
Ett erkännande att den sovjetiska protestnoten var berättigad
på alla punkter skulle alltså i väsentliga hänseenden avvika
från den ståndpunkt staten intagit i Halliskärendet. Det skulle
också innebära en total ändring av den hållning som regeringen
intog år 1957.
Som Carl Bildt själv har uppgett var hans uttalande mycket
svepande och allmänt hållet. Detta har lett till att man på
olika håll tillagt det en vidare innebörd än vad som var statens
ståndpunkt i Halliskärendet. Detta framgår av rapporteringen i
massmedierna och av vad som sedan inträffade i målet mellan
Hallisk och staten. På Hallisks initiativ hade
förlikningsdiskussioner ägt rum i juni 1994. Enligt
Justitiekanslerns mening var dessa konstruktiva och en
uppgörelse väntades. Med hänvisning till Carl Bildts uttalande
konstaterade emellertid Hallisks ombud den 17 augusti 1994 att
saken hade tagit en ny vändning och föreslog en förlikning med
en pensionsuppgörelse. Justitiekanslern såg sig också nödsakad
att av företrädare för regeringskansliet begära att det på något
auktoritativt sätt kunde tydliggöras för Hallisk vilken
inställning regeringen hade till saken.
En statsministers uttalande i en fråga som rör förhållandet
till främmande makt bör -- även om det avser något som ligger
långt tillbaka i tiden -- övervägas noga och utformas så att det
ej ger upphov till onödiga missförstånd. Inte minst gäller detta
om den svenska underrättelseverksamheten är berörd. Och är
avsikten att avvika från en tidigare intagen officiell
ståndpunkt i en viss fråga, bör uttalandet föregås av beredning
och överväganden i de former som normalt förekommer vid
ställningstaganden i sådana fall.
Carl Bildts agerande i det nu aktuella fallet motsvarar enligt
utskottets mening inte nu nämnda krav. Han kan därför inte undgå
en viss kritik.
11.2 Brev till Rysslands president
Ärendet
I en granskningsanmälan har begärts att utskottet skall
granska Carl Bildts åtgärd att den 25 maj 1994 avsända ett brev
till Rysslands president Jeltsin i vilket Bildt påtalat de
starka bevis som den svenska militären hade för att Sverige
utsatts för fortsatta ubåtskränkningar under åren 1992 och 1993.
De flesta av dessa kränkningar har enligt senare uppgifter i
massmedia varit orsakade av simmande minkar.
I anmälan begärs att granskningen bör klarlägga dels om frågan
om att skicka brevet och hur brevet skulle avfattas beretts med
Utrikesdepartementet eller någon annan del av regeringskansliet,
dels om regeringen i övrigt informerats och om frågan varit
föremål för överläggningar med partiledarna och i
utrikesnämnden.
Anmälan biläggs bilaga A 11.1 tillsammans med
Statsrådsberedningens promemoria bilaga A 11.2, Bildts brev
till Jeltsin bilaga A 11.3 och en uppteckning från
utskottets utfrågning av Carl Bildt bilaga B 18.
Bakgrund
Statsminister Carl Bildts brev undertecknades den 25 maj 1994,
registrerades samma dag i Statsrådsberedningens diarium och
sändes till Sveriges ambassad i Moskva för vidare befordran till
president Jeltsin.
Brevet överlämnades den 30 maj av Sveriges ambassadör Örjan
Berner i Moskva till Jeltsins utrikespolitiske rådgivare
Rurikov.
Brevet innehåller två delar: en kortare del som berör
Rysslands relationer till Estland och Lettland och en längre del
som berör ubåtsfrågan. I den sistnämnda frågan tar Bildt upp två
frågor: militärens rapporter om fortsatta kränkningar av svenskt
territorialvatten samt en vädjan till Jeltsin att förse den
ryska delegationen med befogenheter vad gäller öppenhet och
information.
Den 7 juli överlämnades Jeltsins svarsbrev till Carl Bildt
genom den ryske ambassadören Grinevskij. Brevet överlämnades i
en preliminär version -- icke-undertecknat -- och åtföljdes
senare av ett undertecknat brev, som inkom till
Statsrådsberedningen den 19 augusti och registrerades den 22
augusti. Enligt vad som framkom vid utfrågningen av Carl Bildt
är det ett vanligt förfaringssätt att en text levereras utan
underskrift och att den slutliga, underskrivna texten anländer
senare.
Vid ett möte med utrikesnämnden den 9 augusti nämnde Bildt att
han haft en kontakt med president Jeltsin med anledning av
undervattenskränkningarna.
Den 2 september meddelade Överbefälhavaren (ÖB) att försvaret
kunde komma att ompröva tidigare besked om kränkningar av
svenskt territorialvatten under 1993. Enligt de militära
experterna kunde ljuden från vad man tidigare uppfattat som
undervattensfarkoster ha orsakats av simmande minkar.
Förspelet till Bildts brev
Moskvadeklarationen 1993
Efter Sovjetunionens fall 1991 präglades de svenska
kontakterna med det nya Ryssland av en strävan till ömsesidig
öppenhet och till att finna lösningar på gamla stridsfrågor
mellan länderna, bl.a. Wallenbergfallet, den försvunna DC 3:an
och ubåtskränkningarna.
Ett konkret resultat av det nya förhållningssättet var att en
serie expertsamtal om ubåtsfrågorna inleddes i januari 1992. De
kom att pågå i nära tre år tills de avslutades i december 1994.
I februari 1993 gästade Carl Bildt Moskva och i samband med
detta besök undertecknade Bildt och Jeltsin en gemensam
deklaration mellan Ryska federationen och Sverige om bl.a.
bilaterala relationer, internationellt samarbete och samarbete
på en rad andra områden. Under rubriken Bilaterala relationer
heter det i deklarationen:
Parterna är tillfredsställda med förloppet av diskussionerna
på expertnivå om problemet med utländska undervattensbåtar på
svenskt territorialvatten. Även om slutsatser i alla avseenden
ännu ej nåtts i detta arbete, så har experterna kommit till den
slutsatsen att aktivitet av undervattensfarkoster ägt rum i
svenska inre vatten. Parterna kommer att fortsätta det inledda
arbetet med målet att slutgiltigt få klarhet i detta problem.
Deras avsikt är att därigenom söka stärka freden och
säkerheten i Östersjöområdet samt att öka förtroendet mellan
staterna.
Ubåtssamtalen
I januari 1995 överlämnade kommendör 1 Emil Svensson en
rapport om ubåtssamtalen som förts mellan Sverige och Ryssland
från januari 1992 till december 1994.
Den öppna versionen av slutrapporten om ubåtssamtalen
innehåller uppgifter om bl.a. delegationernas sammansättning,
den arbetsmetodik som kommit till användning, vissa praktiska
erfarenheter av organisationen och arbetsmetodiken, under
samtalen behandlade sakfrågor (med stora inskränkningar i
materialet) samt en starkt förkortad sammanfattning och
slutsatser.
Av rapporten framgår att den svenska delegationen bestått av
ordföranden Emil Svensson och två ledamöter (byte skedde under
1992 i båda fallen), en sekreterare samt en tolk. En av
ledamöterna, sekreteraren och tolken har kommit från Sveriges
Moskvaambassad.
Den ryska delegationen har haft tre olika ordförande, därav
två militärer och från juni 1994 presidentrådgivaren Jurij
Baturin. En av ledamöterna har deltagit hela tiden samtalen
pågått medan de två övriga, en rättsexpert resp. en
ubåtstekniker, lämnat delegationen under arbetets gång. Dessutom
har den särskilda Baturingruppen haft tre ledamöter.
Inalles har ett tjugotal möten genomförts under tiden januari
1992--december 1994.
Samtalen har enligt rapporten syftat till att pröva
möjligheterna att få klarhet i fråga om ubåtskränkningarna mot
Sverige. Delegationen har inte haft som uppgift att pröva om det
förekommit ubåtsverksamhet mot Sverige eller ej, utan
utgångspunkten har varit att undervattensverksamhet har
förekommit i enlighet med den svenska överbefälhavarens
rapportering till regeringen.
Slutrapporten skall inte, heter det i rapporten, uppfattas som
en form av sammanfattning av hela ubåtsfrågan. Det huvudsakliga
materialet finns inom försvarsmakten.
I rapporten framhålls betydelsen av att det i delegationen
funnits särskild kompetens genom UD:s representanter av
"Rysslandskunskap", som underlättat för delegationen att
överbrygga klyftan mellan rysk och svensk kultur.
De sakfrågor som behandlats under samtalen har varit
grundstötningen av ubåt 137 i Karlskrona skärgård 1981 och två
incidenter som utspelats 1982 resp. 1992. Härutöver har
ubåtarnas nationalitet behandlats.
I sakfrågan om kränkningar av svenskt territorialvatten har
skett meddelas i sammanfattningen att den ryska sidan inte
medgivit några intrång av sovjetubåtar sedan 1946 och att
grundstötningen av ubåt 137 av den ryska sidan uppges ha berott
på en felnavigering. Det viktigaste resultatet av
samtalsprocessen sägs ha varit att det totala kunskapsläget
förbättrats så att det skapats "tekniska" möjligheter till en
bilateral lösning av stora delar av frågan, t.ex. en bättre
tillgång till dokument.
Nya villkor för de rysk-svenska relationerna
Som framgår av Bildts brev (se nedan) och utfrågningen av Carl
Bildt framstod det våren 1994 på svensk sida som nödvändigt att
lyfta upp ubåtssamtalen på en högre, politisk nivå på grund av
de begränsningar av olika slag som enligt den svenska
delegationen präglade den ryska delegationen. Det fanns en
uppfattning om att de ryska experterna inte hade de
instruktioner eller befogenheter eller tillgång till
arkivmaterial som behövdes för att komma vidare i samtalen.
En annan omständighet av betydelse i sammanhanget var att den
svenske överbefälhavaren den 1 mars 1994 rapporterade till
regeringen om fortsatta kränkningar av undervattensfarkoster av
Sveriges territorialvatten under 1993. Enligt vad Carl Bildt
uppgav i utfrågningen bedömde den dåvarande regeringen
uppgifterna som mycket allvarliga. Den tidigare misstanken om
att det skulle kunna röra sig om ryska ubåtar stod kvar. Mot
bakgrund av vad som sagts vid mötet mellan Bildt och Jeltsin i
Moskva föregående år framstod ÖB:s rapport som alarmerande.
Detta borde ryssarna enligt Bildt få reda på, och det var enligt
Bildt rimligt att den kommunikationen skedde mellan honom själv
och den ryske presidenten. Det var också enligt Bildt naturligt
att det skedde i brevform.
De rapporterade fortsatta kränkningarna av svenska farvatten i
kombination med trögheten i expertsamtalen utgjorde sålunda
grunden för det brev som sedermera sändes till president
Jeltsin.
Beredningen av brevet
Carl Bildt har enligt Statsrådsberedningens promemoria uppgett
att frågan bereddes med bl.a. UD. Vid utfrågningen nämnde han
förutom SB och UD även Försvarsdepartementet och delar av
försvaret. Enligt Bildt var det åtskilliga personer som var
inblandade när brevet formulerades, i form av den krets av
personer som hade följt, deltagit i och värderat ubåtssamtalen
löpande. På frågan om Bildt, utrikesministern och
försvarsministern var eniga om formuleringarna i brevet svarade
Bildt ja.
Enligt det arkivmaterial utskottet haft tillgång till har ett
tiotal personer i Statsrådsberedningen och Utrikesdepartementet,
däribland utrikesminister Margaretha af Ugglas, varit
involverade i beredningsprocessen. Försvarsdepartementet har
enligt vad som framgår av dessa dokument inte vid något
tillfälle deltagit i handläggningen av Bildts brev. Enligt
statsministerns uppgift har dock dåvarande försvarsminister
Anders Björck hållits informerad.
En annan fråga gäller om frågan diskuterades med de i
regeringen ingående partiledarna. Enligt Statsrådsberedningens
promemoria har så varit fallet. Vid utfrågningen uppgav Bildt
att de visserligen inte varit involverade i utformningen av
brevet men väl "informerade om kontakten". På frågan om de
närvarande partiledarna läst brevet svarade Bildt att "Olof
Johansson sagt att han inte minns. Sedan att han sagt att han
inte sett brevet. Det är alldeles rätt." Alf Svensson har enligt
uppgifter i medierna inte sett brevet men godkänt det i
efterhand. Carl Bildt har vid utfrågningen inte dementerat denna
uppgift.
Beträffande ordningen för informationsgivning inom regeringen
sade Bildt bl.a. att i allmänhet berättade statsministern om
relevanta delar av utrikes- och säkerhetspolitiken. Om någon
ville se på ett ärende fick man det ofta. Bildt försökte ofta
delge så mycket som möjligt av handlingarna, framför allt
känsliga handlingar.
Carl Bildt har vid utfrågningen sagt att regeringen
informerades den 11 maj 1994. Vid detta tillfälle var
folkpartiledaren Bengt Westerberg inte närvarande på grund av
utlandsresa. Enligt Bildt föredrogs och förankrades vid detta
tillfälle "huvudlinjerna i politiken", men det gällde inte "det
dagsoperativa". Carl Bildt betonade också att det under detta
skede ägde rum en omfattande brevväxling med och om Ryssland.
Inte heller dessa brev föredrogs i regeringskretsen i sina
enskildheter enligt Bildt.
Vid utfrågningen anförde Bildt också att det i
beredningshänseende inte fanns något sensationellt eller
avvikande i förhållande till det handlingsmönster som etablerats
inom regeringen.
Enligt Bildt avvek inte heller innehållet i brevet nämnvärt
från innehållet i den tidigare svensk-ryska dialogen. "Det står
ingenting i detta brev som jag inte tidigare sagt direkt till
Jeltsin", sade Bildt.
När det gäller anmälan av frågan i utrikesnämnden har Carl
Bildt uppgivit att detta skedde i efterhand, den 9 september
1994. (Vid kontroll av utrikesnämndens protokoll har dateringen
visat sig felaktig; rätt datum är den 9 augusti). På frågan om
han inte borde ha läst upp brevet i utrikesnämnden när det var
aktuellt, svarade Bildt att det inte är rimligt att informera om
varje brev som utväxlas mellan statsministern och utländska
statsöverhuvuden och regeringschefer. Det tillhör enligt Bildt
inte kutymen att frågor tas upp i utrikesnämnden "om de inte på
något sätt innebär en ny politik. Det innebar inte detta". --
Utrikesnämnden sammanträdde vid följande tillfällen under den
aktuella perioden: 12 januari, 18 mars, 20 maj, 9 augusti och 9
september.
Av det material ur UD:s arkiv som utskottet haft tillgång till
framgår att det redan i början av februari 1994 fanns ett utkast
till brev till Boris Jeltsin, författat av bl.a. kommendör 1
Emil Svensson.
Brevutkastet är relativt kortfattat och innehåller fyra korta
stycken. Inledningsvis refereras till mötet mellan Bildt och
Jeltsin i Moskva i februari 1993 och den gemensamma
deklarationen som då skrevs under. Det erinras vidare om den
diskussion som Bildt och Jeltsin förde vid samma tillfälle om
"de allvarliga undervattenskränkningarna i svenska farvatten",
som experter från de båda länderna arbetade med. I brevet heter
det att expertsamtalen nått en viss grad av ökad klarhet men att
den ryska sidan inte tycktes ha tillräckliga befogenheter för
att slutlig klarhet skulle kunna uppnås. Slutligen vädjade Bildt
till Jeltsin att denne personligen skulle utfärda de
erforderliga kompletterande direktiven för att klarhet i frågan
skulle nås.
Under perioden februari--april testades skrivningarna i flera
omgångar. Dels inhämtades synpunkter under hand från ambassadör
Berner i Moskva vid flera tillfällen, dels prövade Berner
argumentationen i brevutkastet på Jeltsins säkerhetspolitiske
rådgivare Baturin (den 17 mars) och presidentens vice kanslichef
Kravsatjenko (den 19 april).
Enligt Bildts uppgifter vid utfrågningen skall det ha funnits
tio olika versioner av brevutkastet som cirkulerade under en
relativt lång tid, mer än en månad. Trots att Bildt inte säkert
kunde erinra sig om den svenska ambassaden i Moskva lämnat
tämligen utförliga och ingående synpunkter på ett av utkasten,
sade sig Bildt "nog (ha) fått alla indikationer som är relevanta
i sammanhanget".
Den 22 april lämnade ambassadör Berner i ett brev till UD
förhållandevis omfattande synpunkter på brevutkastet.
Berner menade bl.a. att substansen i brevet framförts minst
tre gånger till de högsta ryska instanserna och att det vore
rimligt att avvakta en reaktion. Han menade vidare att det inte
fanns någon garanti för att den svenska sidan skulle få mer
information, om expertgruppen utökades med en representant för
den militära underrättelsetjänsten GRU eller om delegationen
fick rätt att tala med en representant för GRU. Han var också
skeptisk till möjligheten att få tillgång till ryska arkiv.
Berner ansåg också att brevet måste innehålla något nytt
element utöver vad som tidigare sagts, och detta element borde
hänföras till Sovjettiden för att göra det lättare för Jeltsin
att erkänna felsteg.
Ambassadören argumenterade därefter för att man skulle ta in
en form av "hot" i brevet genom att t.ex. säga att Sverige hade
indikationer på att det varit sovjetiska undervattenfarkoster i
svenska vatten och att man var beredd att offentliggöra detta
alternativt begära att en internationell expertgrupp granskade
dem. Troligen vore det enligt Berner bättre att framföra dessa
budskap inom ramen för expertsamtalen än till Jeltsin.
Berner menar att brevet borde avvakta dels eventuella resultat
av tidigare hänvändelser som borde komma fram vid instundande
möte med expertgruppen, dels resultatet av ett eventuellt "hot"
som skulle kunna framföras om man inte fick någon respons vid
mötet.
Under alla förhållanden borde enligt Berner brevet ges en
bredare ansats, och han föreslog följande fyra nya avsnitt efter
inledningen: de bilaterala förbindelsernas utveckling, Baltikum,
ubåtsavsnittet och Jugoslavien.
En jämförelse mellan den ursprungliga versionen och den
slutliga visar att brevskrivaren/brevskrivarna tagit visst
intryck av Berners kritik och förslag till ändringar, särskilt
beträffande Baltikum. Däremot har de bilaterala aspekterna inte
beaktats i någon större omfattning och Jugoslavientemat inte
alls.
Den 25 maj undertecknades brevet och översändes till
ambassaden i Moskva för vidare befordran till president Jeltsin.
Som nämnts innehåller brevet två delar: en kortare där olika
frågor som berör Baltikum tas upp och en längre där ubåtsfrågan
behandlas.
Bildt skriver i den senare delen av brevet bl.a. att svenska
militära myndigheter har rapporterat att "viss verksamhet av
denna art (syftande på kränkningar av Sveriges territorialvatten
av främmande undervattensfarkoster) på vårt territorialvatten
förekom även förra året" (dvs. 1993) och att "den tekniska
bevisningen för detta är övertygande". Bildt skriver vidare att
det ligger nära till hands att tro att "ansvaret för denna
verksamhet kan ligga i olika kvarvarande ex-sovjetiska
strukturer eller aktionsmönster".
Apropå expertsamtalen skriver Bildt att dessa kännetecknas av
stor professionell kompetens och respekt men att de svenska
experterna fått ett successivt allt starkare intryck av att "de
ryska representanterna inte har instruktioner eller befogenheter
att gå utöver en viss gräns i öppenhet och information". Bildt
vädjar därefter till Jeltsin att denne "med alla de befogenheter
Ni har söka få klarhet i denna fråga". Bildt föreslår slutligen
att Emil Svensson får träffa Jeltsins personliga
säkerhetspolitiska representanter för närmare diskussioner.
Den 27 maj, då brevet ännu inte var överlämnat till
presidentens kansli, meddelades från ambassaden i Moskva att man
i samtal med generalen Vladimirov, som tjänstgjorde i
presidentapparatens analytiska centrum, fått besked om att
Jeltsin ansåg sig behöva ett brev från Bildt för att kunna
"agera i frågan". Detta besked hade lämnats redan några veckor
tidigare till Emil Svensson vid Vladimirovs besök i Stockholm.
Besked gavs om att frågan var under aktiv bevakning.
Den 30 maj överlämnades Bildts brev av ambassadör Berner till
Jeltsins utrikespolitiske rådgivare Rurikov, som inte lämnade
någon kommentar till brevet.
Sammanfattning
De frågor som granskningen gäller är om frågan att skicka
brevet och utformningen av detsamma bereddes i UD eller någon
annan del av regeringskansliet, berördes i överläggningar eller
samtal med något statsråd eller annan partiledare, diskuterades
i utrikesnämnden. Granskningen gäller också uppgifter om
registreringen av brevet. Härutöver har en allmän orientering av
kontakterna med Ryssland redovisats.
Brevet har beretts av minst ett tiotal personer inom
Statsrådsberedningen, Utrikesdepartementet och
Försvarsdepartementet. Det var enligt Bildt den krets av
personer inom de nämnda delarna av Regeringskansliet och
Försvarsmakten som hade följt, deltagit i och värderat
ubåtssamtalen fortlöpande som främst varit involverade i
beredningen av brevet.
Frågan om partiledarna varit med i diskussionen gäller först
de partiledare som förutom Carl Bildt ingick i regeringen, dvs.
Olof Johansson, Alf Svensson och Bengt Westerberg. Enligt vad
som framkommit vid utfrågningen av Bildt har ingen av dem sett
någon version av brevet, men de har enligt Bildt varit
"informerade om kontakten".
Regeringen har den 11 maj 1994 informerats om det brev som
skulle komma att avsändas två veckor senare. Vid detta tillfälle
förankrades "huvudlinjerna i politiken".
Vid utfrågningen har framskymtat att någon form av
partiledarinformation skulle ha getts, men Bildt nämnde inte
uttryckligen att det skulle ha rört brevet; snarare synes det ha
rört ubåtsfrågan allmänt.
Brevfrågan har inte varit föremål för någon redovisning i
utrikesnämnden förrän den 9 augusti 1994, dvs. drygt två månader
efter överlämnandet av brevet. Den 9 augusti nämnde
statsministern för nämnden att han tagit kontakt med president
Jeltsin.
Skälet till att frågan inte tagits upp tidigare har enligt
Bildt varit den praxis enligt vilken endast frågor som på något
sätt innebär en ny politik tas upp i utrikesnämnden. Enligt
Bildt har brevfrågan inte varit av den karaktären. Däremot har
enligt Bildt expertsamtalen om ubåtarna varit föremål för
kontinuerlig rapportering i nämnden, liksom ÖB:s rapporter om de
misstänkta kränkningarna av svenskt territorialvatten.
Brevet till president Jeltsin har undertecknats den 25 maj
1994 och registrerats samma dag i Statsrådsberedningens diarium.
Det sändes samma dag till den svenska ambassaden i Moskva för
vidare befordran till Jeltsin och överlämnades till Jeltsins
utrikespolitiske rådgivare Rurikov den 30 maj.
I kansliets brev till Statsrådsberedningen beställdes en
redovisning i form av en allmän orientering om kontakterna med
Ryssland under den aktuella tiden. En sådan sammanhängande
redovisning har inte lämnats, utan kansliet har på olika vägar
samlat in ett material, som i viss mån ger information av det
slag som efterfrågades i brevet till SB. Denna information har
redovisats inledningsvis under rubriken Förspelet till Bildts
brev.
Informationen gäller följande områden:
I Bildts och Jeltsins gemensamma deklaration vid deras möte i
Moskva den 4 februari 1993, uppgav de bl.a. att målet med
ubåtssamtalen var att "slutgiltigt få klarhet" i problemet med
undervattenskränkningarna.
I rapporten om ubåtssamtalen avseende de yttre formerna m.m.
för samtalen samt deras inriktning och resultat rapporterades
inte några framsteg i frågan vilka undervattensfarkoster som
trängt in på svenskt territorialvatten. Det totala kunskapsläget
sades dock ha förbättrats så att tekniska möjligheter till en
bilateral lösning av stora delar av frågan har skapats.
Som de viktigaste faktorerna bakom Bildts brevinitiativ
framstår trögheten i ubåtssamtalen våren 1994 och ett därav
följande behov att "växla upp" samtalen på en högre, politisk
nivå samt ÖB:s rapport den 1 mars 1994 om fortsatta intrång i
svenska farvatten under 1993.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar inledningsvis att frågan om kränkningar
av svenskt territorialvatten av främmande undervattensfarkoster
sedan länge haft en framträdande plats i Sveriges relationer
till såväl det forna Sovjetunionen som det nya Ryssland. Frågan
har periodvis fått en hög uppmärksamhet i den politiska debatten
och i medierna och därmed blivit en angelägenhet för hela
svenska folket.
Politiskt har frågan om Sveriges relationer till Ryssland en
betydande tyngd. Därför framstår kommunikationen med företrädare
för Ryssland på högsta nivå som en första rangens angelägenhet i
ett nationellt politiskt perspektiv. Mot denna bakgrund måste
förre statsminister Carl Bildts brevväxling med Rysslands
president Boris Jeltsin enligt utskottets mening betraktas som
en fråga som angick alla politiska partier. Beredningen måste på
samma grunder fylla högt ställda krav på noggrannhet och
öppenhet i relationerna mellan regering och riksdag.
Enligt 10 kap. 6 § regeringsformen skall regeringen
fortlöpande hålla utrikesnämnden underrättad om de
utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket,
och överlägga med nämnden om dessa förhållanden så ofta det
erfordras. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen
före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske.
Syftet med Bildts brev kom att förändras under beredningens
gång. I en av de tidiga versionerna av brevet var syftet att
försöka påverka Ryssland till att ändra på sammansättningen av
delegationen. Under beredningens gång kom ÖB:s rapport den 1
mars, som rapporterade om fortsatta kränkningar av svenskt
territorialvatten även under 1993, in som ett nytt element.
Då Bildt senare bestämde sig för att i brevet ta med båda
frågorna, fick brevet omedelbart en annan och högre dignitet.
Detta förhållande motiverade i hög grad att brevet borde bli
föremål för överläggningar i utrikesnämnden, i synnerhet som
brevet enligt utskottets mening innehöll tillspetsade
formuleringar. Utskottet kan konstatera att någon överläggning
aldrig kom till stånd. Utrikesnämnden har först i efterhand fått
en mycket knapphändig och svårtolkad information, som inskränkte
sig till att ange att "en kontakt" hade ägt rum. I denna
information nämnde inte Bildt uttryckligen att han sänt ett brev
till Jeltsin och att Jeltsin besvarat brevet.
Enligt utskottets mening borde dåvarande statsministern Carl
Bildt ha överlagt med utrikesnämnden i detta ärende i enlighet
med 10 kap. 6 § regeringsformen. Detta skulle ha gett riksdagen
information och påverkansmöjligheter. Carl Bildts agerande var
därför enligt utskottets uppfattning olämpligt.
12. Vissa frågor med anknytning till den europeiska
integrationen
12.1 Information till riksdagens EES/EFTA-delegation och
utskott före beslut i Gemensamma EES-kommittén
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 12.1, har till
granskning anmälts frågan dels vilken skyldighet regeringen
har att informera riksdagens EFTA-delegation och riksdagens
utskott före eventuell begäran om konsultationer och beslut i
Gemensamma EES-kommittén, dels hur urvalet av information
till riksdagen går till, t.ex. vem som gör urvalet och på vilka
grunder det sker.
I anmälan påtalas att urvalet av vilken information som skall
delges riksdagen via EFTA-delegationen synes ske av
UD-tjänstemän och grunda sig på deras bedömningar av vad som kan
vara kontroversiellt. Hela förslag till texterna i planerade
direktiv och förordningar redovisas inte.
Bakgrund
Den 2 maj 1992 undertecknade EG, de tolv dåvarande
medlemsstaterna i EG, och EFTA-staterna avtalet om ett
europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). Avtalet går i
korthet ut på att EFTA-staterna får del av EG:s inre marknad.
Avtalet omfattar bl.a. en huvuddel och ett stort antal bilagor.
I bilagorna görs hänvisningar till ca 1 600 EG-rättsakter som
med nödvändiga anpassningar integrerats i avtalet.
EES-avtalets huvuddel och vissa bestämmelser i EES-avtalets
protokoll har införlivats med svensk rätt genom lagen
(1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES),
som trädde i kraft den 1 januari 1994 (prop. 1991/92:170, bet.
1992/93:EU1, rskr. 18). EES-avtalet har sedermera utökats med
ytterligare EG-rättsakter genom beslut av Gemensamma
EES-kommittén. Riksdagen har godkänt även dessa ändringar.
EES-lagen har härefter upphört att gälla i samband med
Sveriges anslutning till Europeiska unionen den 1 januari 1995
(SFS 1994:1500).
Gemensamma EES-kommittén är den centrala beslutsinstansen
vad avser utarbetandet av gemensamma regler inom EES. Kommittén
upprättas enligt artikel 92 i EES-avtalet. Den skall säkerställa
att EES-avtalet genomförs på ett effektivt sätt. Den gemensamma
kommittén skall fatta beslut i de fall som anges i EES-avtalet.
Sådana beslut skall tas genom överenskommelse mellan EG, å ena
sidan, och EFTA-staterna, å andra sidan, varvid EFTA-staterna
skall tala med en röst. Enligt artikel 104 skall sådana beslut,
om inte annat anges i EES-avtalet, vara bindande för de
avtalsslutande parterna sedan de trätt i kraft. Vidare sägs att
de avtalsslutande parterna skall vidta nödvändiga åtgärder för
att säkerställa beslutens genomförande och tillämpning. Artikel
7 säger att besluten av den gemensamma EES-kommittén skall
utgöra den del av eller införlivas med de avtalsslutande
parternas interna rätt.
Bestämmelser om beslutsfattandet inom EES finns i artiklarna
97--104 i EES-avtalet.
Delegationer m.m. inom riksdagen
Inför riksdagens behandling av regeringens proposition om
godkännande av ett avtal mellan EG och EFTA-länderna om ett
europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES-avtalet) beslöt
riksdagen inrätta ett särskilt utskott, EES-utskottet.
Utskottet inrättades för dels den väntade propositionen om
godkännande av EES-avtalet med tillhörande motioner, dels andra
ärenden som var av central betydelse för EES-avtalet och som
skulle slutbehandlas före avtalets ikraftträdande (förslag
1991/92:TK15, bet. 1991/92:KU34, rskr. 238). Sedan utskottets
uppgifter slutförts, skulle utskottet upphöra. Detta har också
skett.
EFTA-staternas parlamentarikerkommitté skall vara ett
rådgivande organ till EFTA-staterna i frågor av relevans för EES
och skall i dessa frågor fungera som en informationskanal dels
mellan EES gemensamma parlamentarikerkommitté och EFTA-staternas
parlament, dels mellan dessa parlament inbördes. EFTA-staternas
parlamentarikerkommitté utgörs av EFTA-staternas ledamöter i EES
gemensamma parlamentarikerkommitté. Bestämmelser om val av
ledamöter i den svenska delegationen till dels EES gemensamma
parlamentarikerkommitté, dels EFTA-staternas
parlamentarikerkommitté trädde i kraft den 1 januari 1994
(bet. 1992/93:KU37, rskr. 436). Vid behandlingen av förslaget
uttalade konstitutionsutskottet att gruppen (de åtta svenska
medlemmarna av EFTA-staternas delegation till EES gemensamma
parlamentarikerkommitté och av EFTA-staternas
parlamentarikerkommitté) också torde få till uppgift att samråda
med regeringen inför beslut om nya EES-regler och när det gällde
andra frågor som rörde EES-samarbetet. -- Den här omtalade
delegationen antog senare (se nedan) arbetsnamnet
EES-delegationen.
I samband med Sveriges anslutning till Europeiska unionen (EU)
upphävdes bestämmelserna i riksdagsordningen om val av ledamöter
i bl.a. den nämnda delegationen.
Riksdagsuttalanden om regeringens samråd med riksdagen i
EES-frågor
Vid behandlingen av proposition 1991/92:170 om Europeiska
ekonomiska samarbetsområdet (EES) anförde konstitutionsutskottet
i yttrande 1992/93:KU1y till EES-utskottet bl.a. följande.
I frågan om samråd mellan regeringen och riksdagen när det
gäller utformningen av nya EES-regler utgår utskottet från att
hittillsvarande praxis kommer att upprätthållas. Även om det
inte finns någon formell skyldighet, bör regeringen inför beslut
i EES-kommittén om nya EES-regler informera och samråda med
riksdagen i den utsträckning och omfattning som hittills har
varit vanlig när det gällt förhandlingarna inför EES-avtalet.
Någon åtgärd från riksdagens sida med anledning av [motion om
samråd mellan regeringen och riksdagen om utformningen av
framtida EES-regler] är därför inte nödvändig.
Beträffande frågan om samråd delade EES-utskottet i sitt av
riksdagen godkända betänkande 1992/93:EU1 (s. 161 f.)
konstitutionsutskottets uppfattning att dittillsvarande praxis
borde upprätthållas. EES-utskottet utgick således från att
regeringen under det förfarande som föregick beslutsfattandet i
EES-kommittén skulle komma att informera och samråda med
riksdagen i samma mån som under EES-förhandlingarna.
EES-utskottet ville i sammanhanget erinra om att riksdagens
EFTA-delegation varit ett forum för samråd och information under
förhandlingarna.
EES-utskottet ansåg också, i likhet med
konstitutionsutskottet, att regeringen borde informera riksdagen
när EES-kommittén fattat beslut om nya EES-regler som var av
större principiell betydelse men som inte krävde riksdagens
godkännande. Som exempel på fall då det var lämpligt att
riksdagen informerades ville utskottet nämna ändringar eller
tillägg på avtalsområden där särskilda övergångsarrangemang och
andra särlösningar ansetts påkallade liksom införandet av nya
regler beträffande vilka det kunde finnas anledning att överväga
liknande lösningar. Härutöver borde det vara en allmän riktlinje
att information skulle lämnas när väsentliga svenska intressen
stod på spel. EES-utskottet ville vidare understryka vikten av
att informationen lämnades snarast möjligt efter det att
besluten fattats och i vart fall innan erforderliga svenska
föreskrifter utfärdas. I övrigt fick det ankomma på regeringen
att bedöma när och i vilka former riksdagen skulle underrättas
om EES-kommitténs beslut.
Vid sidan av information före och efter beslutsfattandet i
EES-kommittén var det enligt EES-utskottets mening lämpligt att
regeringen gav riksdagen en mera allmän redogörelse för
utvecklingen på EES-området och de åtgärder som vidtagits. En
sådan redovisning borde kunna lämnas årligen. Det fick ankomma
på regeringen att avgöra de närmare formerna för redovisningen.
EES- och EFTA-delegationernas verksamhet
Den svenska delegationen till dels EES gemensamma
parlamentarikerkommitté, dels EFTA-staternas
parlamentarikerkommitté valdes av riksdagen den 13 januari 1994.
Vid ett sammanträde den 1 december 1993 med EFTA-delegationen
(delegationen till EFTA:s parlamentarikerkommitté) hade
statsrådet Ulf Dinkelspiel och hans medarbetare med utgångspunkt
i två till ledamöterna tidigare utsända promemorior informerat
om departementets syn på hanteringen av kommande
EES-lagstiftning efter EES-avtalets ikraftträdande. Därefter
hade också ledamöterna lämnat synpunkter. -- En utgångspunkt för
sammanträdesfrekvensen i den blivande delegationen skulle enligt
informationen vara Gemensamma EES-kommitténs sammanträden, vilka
skulle komma att hållas var tredje-fjärde vecka.
De frågor som borde redovisas för delegationen var enligt
departementets syn
a) ärenden i vilka riksdagen senare skulle föreläggas
proposition,
b) ärenden av mer principiell vikt, och
c) övriga ärenden enligt en avvägning mellan önskemålet att
inte belasta delegationen för mycket och riksdagens intresse av
att hålla sig löpande informerad.
För att underlätta diskussionerna inom delegationen avsåg
departementet att sända ut material i förväg. Vidare
förutskickades att arbetsformerna torde komma att behöva
omprövas löpande, liksom mötesfrekvensen.
Den 20 januari 1994 hölls konstituerande sammanträde med
den svenska delegationen till dels EES gemensamma
parlamentarikerkommitté, dels EFTA-staternas
parlamentarikerkommitté. Därvid beslöts att anta arbetsnamnet
EES-delegationen samt att EES-delegationens sammanträden skulle
hållas gemensamt med sammanträdena i EFTA-delegationen.
Fram till dess nytt val av ledamöter i den svenska
delegationen till dels EES gemensamma parlamentarikerkommitté,
dels EFTA-staternas parlamentarikerkommitté (EES-delegationen)
samt till EFTA:s parlamentarikerkommitté (EFTA-delegationen)
skedde efter öppnandet av riksmötet 1994/95, hölls ytterligare
sju sammanträden med EES- och EFTA-delegationerna gemensamt (den
2 februari, den 16 mars, den 14 april, den 16 maj, den 1 juni,
den 5 juli och den 6 oktober). Vid samtliga dessa sammanträden
lämnade tjänstemän från UDH information om aktuella frågor. Den
12 oktober hölls sammanträden med den nyvalda EES-delegationen
och den nyvalda EFTA-delegationen samt planerades den fortsatta
verksamheten med delegationerna under år 1994. Sammanträden
hölls därefter den 26 oktober och den 30 november.
Genom delegationernas sekretariats försorg har aktuella listor
över förslag till kommande EES-lagstiftning (s.k. pipeline
acquis) lämnats till kanslicheferna i de utskott som bedömdes ha
intresse i saken.
Uppgifter från Utrikesdepartementet
I ärendet har inhämtats en promemoria från
Statsrådsberedningen. Enligt den promemoria 1995-03-02 som
upprättats inom Utrikesdepartementet, Handelsavdelningen, som
underlag för svaret till utskottet lämnades vid mötena under år
1994 med EES/EFTA-delegationen information om samtliga ärenden
på dagordningen för resp. möte med EES-kommittén och begränsades
inte till formella beslut beslut eller andra ärenden av större
vikt. Inför varje föredragning i delegationen sändes formell
dagordning för EES-kommittén liksom annan tillgänglig, relevant
information i skriftlig form över till delegationens kansli för
vidare befordran till ledamöterna.
Vidare överlämnades enligt promemorian vid flera tillfällen
aktuella listor över förslag till kommande EG-rättsakter
(pipeline acquis) i syfte att hålla delegationens ledamöter
orienterade om utvecklingen inom EU på områden av betydelse för
EES-samarbetet. Denna information avsåg även rättsakter för
vilka beslut i EES-kommittén mycket väl kunde ligga betydligt
längre fram i tiden än nästa möte. Därvid underströks från UDH:s
sida bl.a. att det rörde sig om internt arbetsmaterial utan
officiell status och att informationen var översiktlig och
preliminär. -- Avsikten med att överlämna arbetsmaterial till
EES/EFTA-delegationen var att lämna tidig och översiktlig
information till delegationen om förslag som vid en senare
tidpunkt ev. skulle komma att bli föremål för formella
ställningstaganden från EES-kommitténs sida. I syfte att lämna
viss kompletterande information om de ganska omfattande och
svårtolkade listorna över pipeline acquis gjordes från UDH:s
sida markeringar av potentiellt problematiska eller eljest
särskilt viktiga förslag till rättsakter, baserade på vid
tidpunkten tillgängliga kunskaper och gjorda bedömningar, varvid
i muntliga föredragningar betonades att kommentarer i marginalen
till listorna var informella och preliminära
tjänstemannabedömningar och inte gav uttryck för någon officiell
ståndpunkt från regeringens sida. Regeringen hade att ta
ställning först på ett senare stadium, inför ev. beslut i
EES-kommittén om vilka samråd med EES/EFTA-delegationen som
skulle ske enligt föreskriven ordning. Kompletterande
information kring enskilda punkter i pipeline acquis-listorna
överlämnades i flera fall både på UDH-tjänstemännens egna
initiativ och när så begärdes från delegationens sida.
Utfrågning
Frågan om urvalet av information till EES-delegationen har
berörts också vid utskottets utfrågning med statsrådet Ulf
Dinkelspiel, se bilaga B 14. Vid utfrågningen uppgav
Dinkelspiel att urval av information normalt gjordes av
departementstjänstemän och att urvalen hade föregåtts av de
diskussioner som samarbetet inom EES gett anledning till.
Samverkan mellan riksdag och regering med anledning av
Sveriges anslutning till Europeiska unionen
I samband med att Sverige blev medlem av Europeiska unionen
förlorade delegationerna till EFTA:s parlamentarikerkommitté,
till Gemensamma parlamentarikerkommittén EG--Sverige och till
dels EES gemensamma parlamentarikerkommitté, dels EFTA-staternas
parlamentarikerkommitté sina uppgifter. Bestämmelserna om val
till delegationerna har, som nämnts ovan, upphävts. Verksamheten
inom EES-delegationen har således kommit att omfatta endast år
1994.
För samråd med regeringen i frågor som gäller Europeiska
unionen har riksdagen för resten av valperioden tillsatt en
nämnd för Europeiska unionen (EU-nämnden). Riksdagen har i detta
sammanhang ingående behandlat frågan om hur samverkan skall ske
mellan riksdagen och regeringen i EU-frågor (se prop.
1994/95:19, förslag 1994/95:TK1, bet. 1994/95:KU22, rskr. 65 och
66). Konstitutionsutskottet uttalade vid behandlingen av ärendet
att utvecklingen av samrådet mellan riksdagen och regeringen och
av formerna för samverkan skulle behöva följas noga. I fråga om
samspelet mellan utskotten och nämnden angav utskottet även en
tidpunkt för närmare utvärdering. Utskottet ansåg att frågan om
en närmare reglering borde aktualiseras, om det i slutet av år
1995 visar sig att processen inte visat den önskade
ömsesidigheten.
Utskottets bedömning
Utskottet vill inledningsvis framhålla att granskningen inte
ger anledning till kritik mot regeringen. Vad som kan
konstateras är att EES-avtalet inneburit stora förändringar för
såväl riksdagen som regeringen och att det är naturligt att
formerna för samverkan inte från början fungerar på ett sätt som
alla finner tillfredsställande. Ett sådant nytt sätt att arbeta
måste delvis utvecklas och få finna sin form. Till detta kommer
att förväntningar om svenskt medlemskap i EU och senare det
svenska observatörskapet i olika sammanhang kan ha haft inverkan
på samarbetet inom EES.
Utskottet anser det nu viktigt att i enlighet med tidigare
uttalanden följa utvecklingen av samrådet mellan riksdagen och
regeringen i EU-frågorna och av formerna för denna samverkan.
Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande.
12.2 De sex konsekvensutredningarna inför ett svenskt
EU-medlemskap
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 13.1, har till
konstitutionsutskottets granskning anmälts handläggningen inom
regeringskansliet beträffande sex utredningar om konsekvenserna
på olika områden av ett svenskt EU-medlemskap. I anmälan anförs
att utredningarnas ledamöter i alltför hög grad hämtats från
personer som var engagerade för eller hade tagit ställning för
ett ja till svenskt medlemskap i EU. Vidare anförs att
utredningarna inte givits tillräcklig tid för sina
arbetsuppgifter och att utredningarnas betänkanden inte varit
föremål för remissförfarande. I sistnämnda hänseende erinras om
bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen om regeringens
skyldighet att inhämta behövliga upplysningar och yttranden i
regeringsärenden.
Från Statsrådsberedningen har inhämtats en promemoria
upprättad inom Utrikesdepartementets handelsavdelning, bilaga
A 13.2. Promemorian omfattar redogörelser från berörda
departement för hanteringen av EU-konsekvensutredningar inom
respektive departements område. I varje redogörelse har svar
lämnats på utskottets frågor om på vilka grunder man har valt ut
dem som deltagit i utredningarna, om det är riktigt att
utredningarnas betänkanden inte har varit föremål för
remissbehandling samt huruvida -- på samma sätt som skedde i
fråga om Miljökonsekvensutredningen -- synpunkter på material
från de övriga utredningarna har samlats in från utomstående. De
berörda departementen är Utrikesdepartementet och
Utrikesdepartementets handelsavdelning (UDH),
Socialdepartementet, Finansdepartementet, Civildepartementet
samt Miljödepartementet.
I ärendet har hållits offentlig utfrågning med f.d. statsrådet
Ulf Dinkelspiel, bilaga B 14.
Regeringsformens bestämmelse om beredning av regeringsärenden
När det gäller formerna för beredning av regeringsärenden
finns i regeringsformen endast den nämnda bestämmelsen i 7 kap.
2 §. Där föreskrivs ett visst remisstvång. Vid beredningen av
regeringsärenden skall nämligen behövliga upplysningar och
yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Enligt paragrafen
skall vidare i den omfattning som behövs tillfälle lämnas
sammanslutningar och enskilda att yttra sig.
Det finns däremot inte någon grundlagsregel om
kommittéväsendet. I förarbetena till regeringsformen sägs att
det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret
för utformningen och innebörden i förslag som läggs fram för
riksdagen bör föra med sig att det ytterst får ankomma på
regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses
behövlig som grundval för förslagen. På regeringen får enligt
motiven alltså ligga att avgöra sådana frågor som om utredning
skall ske genom en särskild kommitté eller anförtros annan från
departementen fristående utredningsman och vidare att ange de
riktlinjer efter vilka arbetet i så fall skall bedrivas (prop.
1973:90).
Allmänt om konsekvensutredningarna
Den 1 februari 1993 inleddes Sveriges förhandlingar om
medlemskap i EU. I anslutning härtill tillsattes sex olika
utredningar för att belysa konsekvenserna på olika
politikområden av ett svenskt medlemskap i EU. I direktiven för
utredningarna antecknades att en folkomröstning skulle hållas i
medlemskapsfrågan under år 1994. Syftet med utredningarna anges
i samtliga utredningsdirektiv vara att belysa de aktuella
frågorna så allsidigt och grundligt som möjligt före
folkomröstningen.
Den 4 februari 1993 beslutade regeringen att till det samlade
utredningsarbetet med konsekvensanalyser knyta en
parlamentariskt sammansatt referensgrupp med företrädare för de
politiska partierna med uppgift att följa utredningsarbetet.
Närmare om konsekvensutredningarna
Samhällsekonomi
Den 28 januari 1993 bemyndigade regeringen chefen för
Finansdepartementet att tillkalla en utredning med uppdrag att
belysa de samhällsekonomiska konsekvenserna för Sverige av olika
former för deltagande i den västeuropeiska integrationen (dir.
1993:3).
Med stöd av bemyndigandet förordnades som ledamöter
landshövdingen Björn Molin (ordförande), professorn Kerstin
Fredga, dr Pehr G. Gyllenhammar, förbundssekreteraren Claes
Hellgren, professorn Yvonne Hirdman, chefsekonomen Ulf
Jakobsson, fil. dr Eugenia Kazamaki Ottersten, f.d.
landshövdingen Britt Mogård, fil. dr Ingrid Segerstedt Wiberg
och direktören Michael Sohlman. Som sakkunniga förordnades
departementsråden Jan Palmstierna och Gunnar Wetterberg.
Redaktören Pernilla Ström, fil. mag. Arvid Wallgren och
doktoranden Martina Wodtke utsågs till sekreterare.
Yvonne Hirdman entledigades fr.o.m. den 1 april 1993.
Utredningen överlämnade i januari 1994 betänkandet Sverige och
Europa -- En samhällsekonomisk konsekvensanalys (SOU 1994:6).
Enligt Statsrådsberedningens promemoria utsågs ledamöterna på
grundval av sina personliga meriter, inte som företrädare för
den ena eller den andra sidan i folkomröstningskampanjen. De
representerade ett brett kunnande i bl.a. internationell ekonomi
och hade en bakgrund såväl i arbetstagarorganisationer som i
näringsliv. Utrikesdepartementet och Finansdepartementet deltog
i utredningsarbetet med sakkunniga. Vidare framgår att det i
samband med publiceringen av var och en av de nio
forskarrapporter som utredningen beställde, ordnades seminarier
dit företrädare för massmedia, referensgruppen, andra
konsekvensutredningar samt minst en kvalificerad opponent
inbjöds. Kommittén och dess sekretariat hade också kontakt med
företrädare för den svenska EG-delegationen. Enligt promemorian
förekom under utredningsarbetet regelbundna kontakter med den
parlamentariska referensgruppen. Det visade sig också nödvändigt
att genomföra ett stort antal specialstudier av frågor som kom
upp i utredningsarbetet, den politiska debatten och bland
befolkningen. De analyserades av särskilda experter. Betänkandet
och delrapporterna har inte remissbehandlats.
Miljö
Den 4 februari 1993 bemyndigade regeringen chefen för Miljö-
och naturresursdepartementet att tillkalla en utredning med
uppdrag att belysa miljökonsekvenserna vid ett medlemskap i
EG/EU resp. konsekvenserna av att stå utanför ett sådant
samarbete (dir. 1993:13).
Med stöd av bemyndigandet förordnades som ledamöter
generaldirektören Anders Wijkman (ordförande), direktören Lars
Bern, författaren Stefan Edman, museichefen Désirée Edmar,
kommunalrådet Nils Häggström, generaldirektören Kerstin Niblaeus
och riksdagsledamoten Annika Åhnberg.
Som experter utsågs miljöattachén Mats Engström,
forskningsledaren Knut Per Hasund, avdelningsdirektören Kirsten
Mortensen, departementsrådet Anders Lundin,
departementssekreteraren Staffan Tillander och professorn
Staffan Westerlund. Författaren Per Kågesson och civilekonomen
Carolina Simonsson utsågs till sekreterare.
Kommittén överlämnande i februari 1994 betänkandet EU, EES och
miljön (SOU 1994:7). I betänkandet finns särskilda yttranden av
ledamoten Annika Åhnberg och experten Staffan Westerlund.
I sin missivskrivelse anför kommittén att den arbetat under
stor öppenhet och genomfört flera öppna seminarier samt sänt ett
utkast av större delen av betänkandet på informell remiss till
såväl berörda intresseorganisationer som ja- och nej-sidans
kampanjorganisationer.
Enligt Statsrådsberedningens promemoria utsågs till ledamöter
och experter i utredningen personer med varierande bakgrund och
erfarenheter som hade särskilda kunskaper på miljöområdet. Bland
ledamöterna och experterna hade, enligt promemorian, många ännu
inte tagit ställning till frågan om ett medlemskap. Bland de
övriga fanns både sådana som var positiva till ett svenskt
medlemskap och sådana som var negativa. Utredningens
slutbetänkande utgjorde enligt promemorian ett viktigt underlag
för opinionsbildningen på både ja- och nej-sidan inför
folkomröstningen. Betänkandet utgjorde också delvis underlag för
den redovisning av innebörden på miljöområdet av ett medlemskap
som lämnades i departementspromemorian Sveriges medlemskap i den
europeiska unionen (Ds 1994:48). Denna promemoria
remissbehandlades tillsammans med den preliminära texten till
anslutningsfördraget (Ds 1994:60). Utredningens slutsatser
liksom remissynpunkterna på de nämnda departementsstencilerna
behandlas i avsnittet om miljöpolitiska frågor i propositionen
1994/95:19 Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
Subsidiaritet
Den 4 februari 1993 bemyndigade regeringen
utrikeshandelsministern att tillkalla en kommitté med uppdrag
att närmare belysa dels de praktiska konsekvenserna för Sverige
i fråga om överlåtelse av beslutsbefogenheter, dels
tillämpningen av subsidiaritetsprincipen vid ett medlemskap i EU
samt konsekvenserna i dessa hänseenden av att stå utanför ett
sådant samarbete (dir. 1993:20).
Med stöd av bemyndigandet förordnades som ledamöter professorn
Olof Ruin (ordförande), justitierådet Hans Danelius, rättschefen
Pernilla Lindh, regeringsrådet Elisabeth Palm, professorn
Lennart Pålsson och professorn Bo Stråth. Vidare utsågs tf.
professorn Janerik Gidlund som ledamot och sekreterare och
hovrättassessorn Bengt Sjöberg som biträdande sekreterare. Som
experter i utredningen förordnades departementsrådet Ingrid
Larén Marklund, hovrättsassessorn Mats Melin, ambassadrådet
Ninna Rösiö och departementsrådet Göran Schäder.
Kommittén överlämnade i januari 1994 betänkandet Suveränitet
och demokrati (SOU 1994:12).
Enligt Statsrådsberedningens promemoria grundades valet av
ordförande och ledamöter samt experter och sekreterare i
kommittén på att dessa ansågs särskilt lämpade för de uppgifter
som utredningen hade. Väsentligt var enligt promemorian att
personer med ingående kunskaper om och erfarenheter av såväl
konstitutionella frågor som EG-rättsliga frågor engagerades i
utredningsarbetet.
Kommittén arrangerade den 12 oktober 1993 en offentlig
utfrågning om Sveriges situation utifrån de aspekter som
kommittén hade att beakta av att stå utanför EG/EU. De inlägg
som förekom vid utfrågningen redovisas i betänkandet.
Av Statsrådsberedningens promemoria framgår att ordföranden
och de båda sekreterarna under arbetets gång hade överläggningar
med företrädare för svenska EG-delegationen, danska
EG-delegationen, COREPER samt EG-kommissionen. Kommittén
redovisade vid två tillfällen sitt arbete inför den
parlamentariska referensgruppen till utredningarna. Vidare
informerade ordföranden och sekreterarna vid ett antal
seminarier och andra sammankomster om kommitténs arbete och
slutsatser. Detta skedde både under utredningsarbetet och sedan
utredningen avslutats.
Utrikes- och säkerhetspolitik
Regeringen beslutade den 4 februari 1993 att bemyndiga
utrikesministern att tillkalla två särskilda utredare med
uppgift att belysa följderna för Sverige i utrikes- och
säkerhetspolitiskt hänseende av olika former av medverkan i den
västeuropeiska integrationen (dir. 1993:19).
Med stöd av bemyndigandet utsågs ambassadörerna Leif Leifland
och Sverker Åström till utredare. Departementssekreteraren
Anders Hagelberg förordnades som sekreterare.
Utredarna överlämnade i januari 1994 betänkandet Historiskt
vägval -- Följderna för Sverige i utrikes- och
säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli
medlem i Europeiska unionen (SOU 1994:8).
Enligt promemorian från Statsrådsberedningen grundades valet
av de två f.d. kabinettssekreterarna på deras långvariga
erfarenhet av arbete i centrala positioner inom det utrikes- och
säkerhetspolitiska området. Vidare framgår att, utöver
sammanträffanden med den parlamentariska referensgruppen, de två
särskilda utredarna förde samtal med representanter för
organisationerna "Nej till EU" och "Stiftelsen Ja till Europa"
samt med utrikesutskottets ordförande och vice ordförande och
ett drygt tiotal svenska forskare inom det samhällsvetenskapliga
området. Dessutom besöktes Helsingfors, Köpenhamn och Bryssel,
varvid samtal fördes med politiker, tjänstemän, forskare samt
representanter för ja- resp. nej-sidan.
Social välfärd och jämställdhet
Genom beslut den 18 februari 1993 bemyndigade regeringen
chefen för Socialdepartementet att tillsätta en kommitté för
utredning om konsekvenser för den sociala välfärden och för
jämställdhet mellan kvinnor och män i Sverige vid olika former
av deltagande i den västeuropeiska integrationen (dir. 1993:21).
Med stöd av bemyndigandet utsågs som ledamöter
generaldirektören Agneta Dreber (ordförande), rektorn Boel
Flodgren, adj. professorn Lena Gonäs, tf. professorn Lennart
Nygren, författaren Marit Paulsen, förbundsordföranden Margareta
Persson, riksdagsledamoten Lennart Rohdin och professorn Lotta
Westerhäll. Till sekreterare utsågs socionomen Gia Kjellén,
experten Birgitta Laurent och utredningssekreteraren Kerstin
Ödman.
I december 1993 överlämnade utredningen betänkandet EG,
kvinnorna och välfärden -- Social välfärd och jämställdhet
mellan kvinnor och män i ett europeiskt perspektiv. I
betänkandet finns en reservation av ledamöterna Lena Gonäs och
Margareta Persson.
Enligt Statsrådsberedningens promemoria har ledamöterna,
liksom när det gäller andra utredningar, valts ut med
utgångspunkt i att de frågor utredningen hade att behandla
skulle bli så allsidigt och väl belysta som möjligt. Sålunda
ingick i utredningen exempelvis en person som klart tagit
ställning för medlemskap och en som klart tagit ställning mot
samt två forskare och professorer på berörda områden. Vidare
framgår av promemorian att utredningens frågor belystes under
arbetets gång bl.a. genom att utfrågningar hölls med
arbetsmarknadens parter och med kvinnoorganisationer. Under
några sammanträden fick också handikapporganisationerna
möjlighet att direkt lämna synpunkter på viss text.
Kommuner och landsting
Den 29 april 1993 bemyndigade regeringen chefen för
Civildepartementet att tillkalla en särskild utredare med
uppdrag att analysera konsekvenserna för kommuner och landsting
vid olika former av medverkan i den västeuropeiska integrationen
(dir. 1993:49).
Med stöd av bemyndigandet utsågs departementsrådet Sören
Häggroth till särskild utredare. Som sakkunniga förordnades
enhetschefen Håkan Gustafsson, docenten Magnus Jerneck, tf.
professorn Lena Marcusson, finanschefen Inger Nilsson,
departementsrådet Anders Olander, överdirektören Kerstin Wigzell
och utredaren Lars Öhrman. Som experter utsågs ekonomen
Christina Rydberg, utredaren Johanna Törnwall samt
departementssekreterarna Anna Carlsson, Berndt Lindholm och Eva
Lindström. Till sekreterare utsågs kommunjuristen Eila Atilius
och avdelningsdirektören Meta Boëthius.
I januari 1994 överlämnade utredningen betänkandet Kommunerna,
landstingen och Europa (SOU 1994:2).
Enligt Statsrådsberedningens promemoria var utredningen
expertbetonad. Utredningens betänkande var föremål för en
begränsad remiss, bl.a. till Kommun- och Landstingsförbundet och
Svenska arbetsgivareföreningen. Remissinstanserna ombads ge
synpunkter på ett par delfrågor som utredningen behandlade.
Ärendet om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen
Medlemskapsförhandlingarna avslutades i april 1994 och
resulterade i ett anslutningsfördrag mellan EU:s medlemsländer
och de ansökande länderna. Fördraget och den därtill hörande
slutakten undertecknades den 24 juni 1994.
Folkomröstningen den 13 november 1994 resulterade i ett bifall
till att Sverige blir medlem i Europeiska unionen. Riksdagen
beslutade den 14 december 1994 att godkänna anslutningsfördraget
och slutakten till fördraget. Samtidigt beslutade riksdagen
övergripande lagstiftning med anledning av anslutningen (prop.
1994/95:19, bet. 1994/95:UU5, bet. 1994/95:KU17, rskr.
1994/95:63, rskr. 1994/95:64).
Till grund för propositionen såvitt gäller frågan om
anslutningsfördraget låg en departementspromemoria om Sveriges
medlemskap i den europeiska unionen (Ds 1994:48), vari redovisas
innebörden för Sverige av ett medlemskap i EU och de
förhandlingslösningar som överenskommits för svensk del.
Promemorian remitterades den 11 april 1994 till ett stort antal
myndigheter och organisationer. Den 6 maj 1994 sändes även den
preliminära fördragstexten till remissinstanserna. Sammanlagt
189 remissinstanser yttrade sig över promemorian.
Frågan om den övergripande lagstiftning som behövs vid en
svensk anslutning till EU hade utretts av EG-lagsutredningen i
betänkandet Anslutning till EU -- Förslag till övergripande
lagstiftning (SOU 1994:10). Betänkandet remissbehandlades.
Yttrande avgavs av 29 myndigheter och organisationer.
I propositionen behandlas konsekvensutredningarna i ett
särskilt avsnitt (s. 121). Det erinras om att avsikten med
utredningarna var att EU-medlemskapets innebörd skulle belysas
så allsidigt som möjligt före folkomröstningen. I avsnittet
lämnas en sammanfattande redogörelse av de slutsatser som
konsekvensutredningarna kommit fram till. Därtill kommer att en
hänvisning görs till betänkandet EG, kvinnorna och välfärden i
det avsnitt som behandlar jämställdhetsfrågor (s. 217). Det sägs
inget om remissbehandling av utredningarnas betänkanden.
Utfrågning med f.d. statsrådet Ulf Dinkelspiel
Ulf Dinkelspiel har, efter regeringens bemyndigande, i
egenskap av utrikeshandelsminister förordnat ledamöterna i EG:s
konsekvensutredningar: subsidiaritet. Vid en offentlig
utfrågning inför utskottet har Ulf Dinkelspiel bl.a. uppgett att
vid valet av de personer som ingick var utgångspunkten att välja
personer som var sakkunniga på de olika områdena och som var väl
ägnade att belysa de olika frågorna. Någon åsiktsregistrering
gjordes inte beträffande ledamöternas ställningstaganden i
EU-frågan. Enligt Ulf Dinkelspiel har det helt avgörande varit
att få experter som kunde belysa frågorna på ett bra sätt. Ulf
Dinkelspiel har vidare uppgett att utredningarna var ett sätt
att få fram en allsidig belysning av frågan, vilken skulle tjäna
som utgångspunkt för diskussion. Meningen var ju, enligt Ulf
Dinkelspiel, att rapporterna skulle stimulera till debatt. Ett
medel för att åstadkomma en vidgad debatt var de offentliga
utfrågningar som hölls.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
12.3 Information till hushållen inför folkomröstningen om
svenskt EU-medlemskap
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 14.1, har till
konstitutionsutskottets granskning anmälts regeringens
handläggning av information till hushållen inför
folkomröstningen om svenskt medlemskap i EU.
Två broschyrer omnämns i granskningsanmälan, en broschyr
"EU-avtalet" från Utrikesdepartementets handelsavdelning (UDH)
och en broschyr "Ja eller nej till svenskt medlemskap i EU" från
Riksskatteverket (RSV). Enligt anmälan bör utskottet granska hur
broschyrerna kommit till och med vilka medel de bekostats.
Enligt anmälan bör utskottet även granska hur de av riksdagen
anvisade medlen har använts.
Från Statsrådsberedningen har inhämtats en promemoria,
bilaga A 14.2, upprättad inom Utrikesdepartementets
handelsavdelning. Från Riksskatteverket har inhämtats
ytterligare skriftliga uppgifter, bilaga A 14.3.
I ärendet har också inhämtats en videokassett med inslag från
TV-programmet Striptease den 26 oktober 1994.
I ärendet har hållits offentlig utfrågning med f.d. statsrådet
Ulf Dinkelspiel, bilaga B 14.
Bakgrund
Vid överläggningar den 18 mars 1994 enades företrädare för
riksdagspartierna om att en rådgivande folkomröstning i
EU-frågan skulle äga rum den 13 november 1994.
Med utgångspunkt i denna överenskommelse uppdrog regeringen
den 24 mars 1994 åt Riksskatteverket (RSV) att vidta de
förberedande åtgärder som behövdes inför folkomröstningen och
att därvid utgå från följande förutsättningar enligt
partiöverenskommelsen:
att folkomröstningen skulle äga rum den 13 november 1994,
att endast svenska medborgare som har rösträtt vid val till
riksdagen skulle ha rösträtt vid folkomröstningen,
att svarsalternativen skulle vara ja eller nej och att
förutom möjligheten att rösta blankt något tredje alternativ
inte skulle finnas,
att röstsedlarna skulle vara försedda med en rubrik och
därefter i två meningar återge dels att riksdagen hade
beslutat att en folkomröstning skulle hållas den 13 november
1994, dels den egentliga frågeställningen,
att en röstsedel för varje förslag som omröstningen gällde
genom omröstningsmyndigheternas försorg sändes till varje
röstberättigad och att detta helst borde ske i samband med att
röstkorten sändes ut,
samt att Riksskatteverket till varje hushåll skulle sända
ut en informationsbroschyr som beskrev röstningsförfarandet och
i vilken det skulle beredas plats för information på tillsammans
ca tolv sidor i A 4-format om det avtal regeringen träffat med
EU:s medlemsstater om medlemskap i EU.
Regeringen medgav vidare att de kostnader som uppstod med
anledning av förevarande uppdrag förskottsvis belastade det i
statsbudgeten för budgetåret 1993/94 under andra huvudtiteln
uppförda förslagsanslaget A 1. Allmänna val, varvid kostnaderna
skulle bokföras på särskilda konton för att möjliggöra en
uppföljning av medelsanvändningen. De föreskrifter för anslagets
disposition m.m. som meddelades i regleringsbrev för budgetåret
1993/94 skulle härvid tillämpas. Regeringen skulle senare komma
att meddela beslut om hur ifrågavarande kostnader slutligt
skulle bestridas.
Vid de fortsatta överläggningarna mellan företrädare för
riksdagspartierna träffades sedan överenskommelser om vilka
medel som borde anslås till kampanjverksamhet inför
folkomröstningen och om principer för hur medlen skulle
fördelas.
Proposition 1993/94:245 om folkomröstning om EU-medlemskap
I propositionen lade regeringen fram förslag rörande vissa
anslag som hade samband med folkomröstningen. Inledningsvis
uppgavs att de medel som riksdagen tidigare anvisat för
informationsinsatser om europeisk integration (50 miljoner
kronor per år under de två budgetåren 1992/93 och 1993/94) dels
hade fördelats till enskilda organisationer och studieförbund av
Delegationen för informationsinsatser om europeisk integration,
dels disponerats av Utrikesdepartementets sekretariat för
Europainformation. Detta sekretariat har samordnat
regeringskansliets information om EES, EG och EU samt
tillhandahållit allmän information på detta område.
Enligt propositionen skulle kostnader komma att uppstå för
själva genomförandet av omröstningen och för de statliga bidrag
som borde utgå till kampanjverksamheten för de olika
alternativen inför omröstningen.
Kostnaderna för folkomröstningens genomförande hade av RSV
beräknats till 124 840 000 kr, varvid kostnaden för
informationsmaterial om alternativen beräknades till totalt 6
500 000 kr, varav 2 500 000 kr för tryckning och 4 000 000 kr
för distribution. RSV förutsatte att innehållet i informationen
togs fram av kampanjkommittéerna eller genom annans försorg.
Kostnader för tryckning kunde enligt RSV inte beräknas exakt
eftersom layout, bilder m.m. inte var fastställda. RSV:s
beräkningar avsåg en relativt enkel broschyr. Distribution av
försändelsen skulle ske som s.k. hushållsbroschyr. Regeringen
föreslog i propositionen att riksdagen till Folkomröstning om
svenskt medlemskap i EU för budgetåret 1994/95 under andra
huvudtiteln (Justitiedepartementet) skulle anvisa ett
förslagsanslag på 124 840 000 kr.
Vad gällde kampanjkostnader angavs i propositionen att
partierna var överens om att 60 miljoner kronor skulle anslås
för kampanjverksamhet inför folkomröstningen. Regeringen
föreslog att riksdagen till Kampanjkostnader m.m för
folkomröstning om EU-medlemskap på tilläggsbudgeten för
budgetåret 1993/94 under andra huvudtiteln skulle anvisa ett
reservationsanslag på 60 miljoner kronor. Eftersom det kunde bli
aktuellt att betala ut medel till denna verksamhet redan under
det innevarande budgetåret borde anslaget enligt propositionen
anvisas på tilläggsbudget.
Enligt propositionen borde beloppet om 60 miljoner kronor
principiellt fördelas lika på ja-sidan respektive nej-sidan.
Enligt vad som hade överenskommits skulle fördelningen ske på så
sätt att 12 miljoner kronor skulle utgå till de de partier som
var representerade i riksdagen medan resterande medel skulle
fördelas på de kampanjorganisationer som bildats för att verka
för något av svarsalternativen.
Fördelningen mellan partierna borde enligt propositionen ske
med utgångspunkt i den procentuella röstfördelningen mellan
dessa partier i riksdagsvalet år 1991. Med hänsyn till att
samtliga partier skulle nå samma antal väljare borde
fördelningen justeras något så att det större partierna fick
något mindre utdelning och de små partierna något större.
Fördelningen skulle då ske enligt följande:
Enligt propositionen borde medel som av riksdagspartierna
avsattes för ja- respektive nej-kampanjen beaktas vid
fördelningen av resterande medel -- 48 miljoner kronor -- och
således belasta respektive sida. Eftersom 2/3 av det belopp som
tilldelades riksdagspartierna kunde förväntas komma att
tillfalla kampanjverksamheten för ja-sidan borde av de
resterande medlen 22 miljoner kronor tillfalla ja-sidan och 26
miljoner kronor nej-sidan. Medlen skulle på vardera sidan
fördelas av ett särskilt organ med ställning som juridisk
person, vilket företrädare för kampanjorganisationerna hade
förklarat sig beredda att bilda för fördelning av kampanjmedlen.
Regeringen utgick från att inga av dessa för de särskilda
kampanjorganisationerna avsedda medlen ställdes till
riksdagspartiernas förfogande, eftersom deras medelsbehov ju
täcktes i särskild ordning.
Vad gällde frågan om Europainformation m.m., föreslog
regeringen att riksdagen under tredje huvudtiteln
(Utrikesdepartementet) skulle anvisa ett reservationsanslag på
21 miljoner kronor. I propositionen angavs att
Utrikesdepartementets verksamhet med information, inför
folkomröstningen, borde fortsätta under andra halvåret 1994 och
att ett belopp om 15 miljoner kronor därför borde ställas till
förfogande. Ett behov av dokumentation och publikationer från
regeringens sida om svensk EU-politik m.m. ansågs föreligga även
efter folkomröstningen och för denna verksamhet borde enligt
regeringen anslås 6 miljoner kronor.
Riksdagens beslut om medelsanvisning
Konstitutionsutskottet (bet. 1993/94:KU50) tillstyrkte den 26
maj 1994 propositionens förslag till medelsanvisningar för
folkomröstningskostnader, kampanjkostnader och kostnader för
Europainformation. Utskottet avstyrkte en motion (v) med yrkande
om att 88 miljoner skulle anslås för kampanjkostnader och att de
28 miljoner kronor som gick utöver regeringens förslag skulle
fördelas lika på respektive kampanjorganisation. Vidare
avstyrktes en motion (s) med yrkande om att riksdagen skulle ge
regeringen till känna att det från demokratiska utgångspunkter
var önskvärt med en öppen redovisning av
kampanjorganisationernas finansiering. Utskottet anförde här att
ja- och nej-sidan genom propositionens förslag skulle komma att
ges medel i en sådan omfattning att båda sidorna borde kunna nå
alla väljare med informations- och upplysningskampanjer.
Utskottet såg därför inte någon risk för att
folkomröstningskampanjen blev snedvriden på grund av ojämna
ekonomiska resurser.
Beträffande den informationsbroschyr till hushållen som RSV
hade fått i uppdrag att sända ut, ansågs i en motion (c) att ja-
och nej-sidan borde få lika stort utrymme i broschyren för en
kortfattad plädering. Utskottet såg inga principiella hinder mot
att ja-sidan och nej-sidan gavs plats i broschyren för var sin
kortfattad plädering. Det borde enligt utskottet emellertid
ankomma på RSV att bedöma om utrymme fanns för en sådan
utvidning av innehållet i broschyren. Utskottet avstyrkte
motionen.
Till betänkandet fogades bl.a. en reservation av Hans Göran
Franck (s) beträffande frågan om en öppen redovisning av
kampanjorganisationernas finansiering. I en meningsyttring ansåg
utskottsledamoten från Vänsterpartiet bl.a. att 88 miljoner
skulle anvisas till kampanjkostnader m.m. för folkomröstningen
och att föreslagen medelsanvisning till Europainformation m.m.
skulle avslås. Riksdagen följde utskottet.
Regeringens beslut om disposition av anvisade medel
I regleringsbrev för budgetåret 1994/95 den 16 juni 1994,
avseende vissa anslag inom Justitiedepartementets
verksamhetsområde, angavs vissa särskilda villkor under anslaget
A 8. Folkomröstning om svenskt medlemskap i EU. Enligt dessa
skulle medlen disponeras av Riksskatteverket för genomförande av
folkomröstningen om svenskt medlemskap i EU. Vidare angavs att
RSV till Justitiedepartementet senast den 1 februari 1995 skulle
redovisa hur medlen på anslaget använts. Redogörelsen borde
bl.a. innehålla en specifikation över anslagsbelastningen av
vilken kunde utläsas hur Riksskatteverkets kostnader fördelats
på olika aktiviteter i samband med folkomröstningen.
Den 23 juni 1994 beslutade regeringen om ändring av
regleringsbrev den 17 juni 1993 för budgetåret 1993/94 avseende
vissa anslag inom Justitiedepartementets verksamhetsområde.
Under anslaget H 6. Kampanjkostnader m.m. för folkomröstning
om EU-medlemskap, reservationsanslag 60 miljoner kronor, angavs
som särskilda villkor att medlen disponerades av
Justitiedepartementet för följande ändamål:
Bidrag till politiska partier för information och
kampanjverksamhet inför folkomröstningen. Medlen betalades ut av
Justitiedepartementet enligt den fördelning som riksdagen
beslutat om, se ovan.
Bidrag till kampanjorganisationerna för information och
kampanjverksamhet inför folkomröstningen. Medlen om totalt 48
miljoner kronor betalades ut av Justitiedepartementet, varvid 22
miljoner kronor skulle fördelas till ja-sidan och 26 miljoner
kronor till nej-sidan.
Regeringen beslutade den 1 november 1994 att
till Miljöpartiet de grönas riksorganisation utbetala 500 000 kr
att användas för information och kampanjverksamhet inför
folkomröstningen. Medlen utbetalades från ett anslag för
oförutsedda utgifter.
Broschyrerna
Broschyren från RSV har rubriken "Ja eller nej till svenskt
medlemskap i EU" och omfattar 8 sidor. Den inleds med 4 sidor
information från UDH med rubriken "Vad gäller folkomröstningen
om EU?". På en sida beskrivs vad EU är, sedan följer ytterligare
information. Under rubriken "Svenska förhandlingskrav
tillgodosedda" anges att det avtal med EU:s medlemmar som
Sverige förhandlat fram innebär att vi fått igenom våra krav i
alla väsentliga frågor. Sedan följer ytterligare information
under rubrikerna Regler för miljön, Jordbruk och fiske,
Livsmedelskontroll och skydd mot djursjukdomar, Regionalstöd,
Utrikespolitiskt samarbete, Svenska särdrag, Gränskontroll och
kamp mot narkotika, Frihandel och handelspolitik, Den ekonomiska
unionen, Medlemskap och inflytande samt Vad kostar medlemskapet?
Ja-sidan och folkrörelsen mot EU informerar på var sin sida. På
broschyrens sista sida ger RSV information om
folkomröstningsförfarandet och blanketternas utseende.
Broschyrerna från UDH har rubriken "EU-avtalet -- Sveriges
avtal med Europeiska Unionen". Den första broschyren omfattar 33
sidor. Broschyren inleds med ett förord av dåvarande
utrikeshandelsministern Ulf Dinkelspiel. Sedan följer
information med följande huvudrubriker: 40 år av europeiskt
samarbete -- EU växer fram, Sveriges väg mot medlemskap --
kraven i stort uppnådda, Sveriges EU-avtal, Sverige behåller
miljökraven, Vår alliansfrihet består, Gemensam handelspolitik
införs, Ekonomiskt samarbete och monetär union, Gemensam
jordbrukspolitik, Skräddarsytt regionalstöd införs, Sverige får
inflytande i EU, Svenska särdrag och sedvänjor respekteras --
snuset kvar, Inrikes- och rättssamarbete -- offensiv mot
narkotika, Sverige bidrar till EU-budgeten samt Inför
folkomröstningen:-- Många beslut avgör tidtabellen. Broschyren
avslutas med information om hur ytterligare information om EU
kan inhämtas på bibliotek och via Europainformations
telefonpanel.
Hushållsbroschyren omfattar 35 sidor. I denna broschyr finns
inget förord av Ulf Dinkelspiel och avsnittet Inför
folkomröstningen: -- Många beslut avgör tidtabellen har tagits
bort. Ett avsnitt med rubriken Regeringens bedömning: EU
möjligheternas union har förts in i hushållsbroschyren. På
broschyrens sista sida finns information om valsedlarnas
utseende och följande text.
"Din röst avgör. Samtliga riksdagspartier är överens om att
det är folkomröstningen som avgör frågan om ett svenskt
medlemskap i Europeiska unionen. Det är därför viktigt att alla
svenskar sätter sig in i vad medlemskapet innebär -- och vad det
innebär att stå utanför."
Broschyren EU-avtalet
Av promemorian från Statsrådsberedningen framgår bl.a. att i
samband med att ett avslut i förhandlingarna om avtalet om
medlemskap i EU började skönjas efter årsskiftet 1993/94,
inleddes inom UDH och SB överväganden om hur avtalsresultatet
skulle presenteras och göras tillgängligt. Vid sidan av de
relativt omfattande och förhållandevis svårtillgängliga
produkterna, departementspromemoriorna Ds 1994:48 och 1994:60
samt propositionen 1994/95:19, bedömdes det lämpligt och
nödvändigt att regeringen också i en kortfattad trycksak
presenterade avtalets innehåll och innebörd för den intresserade
allmänheten. Med anledning härav beslutades producera en
kortfattad trycksak som skulle ge en redogörelse för det avtal
som Sverige och EU:s medlemsstater kommit överens om. Skriften
avsågs som en sammanfattning av de uppnådda
förhandlingsresultaten, men den avsågs också söka ge en bild av
vad ett EU-medlemskap skulle innebära för Sverige på olika
områden.
Med anledning härav producerades under senvåren 1994
broschyren EU-avtalet i 50 000 exemplar. Denna broschyr var
enligt UDH avsedd att distribueras till bibliotek, på förfrågan,
i samband med informationsmöten etc. Under sommaren 1994 uppstod
en mycket stor efterfrågan på broschyren och en
tilläggstryckning om 50 000 exemplar beställdes då upplagan
riskerade helt ta slut. Med anledning av efterfrågan beslöt då
statsrådet Dinkelspiel, i samråd med Statsrådsberedningen att ge
ut broschyren i en hushållsupplaga. I denna andra upplaga
gjordes några smärre ändringar, bl.a. lyftes inledningen av Ulf
Dinkelspiel ut ur själva broschyren. Hushållsupplagan sändes
ut tillsammans med ett brev av Ulf Dinkelspiel. Broschyren
producerades under sommaren/förhösten också i talboksversion och
punktskriftsversion och distribuerades till landets samtliga
kommunala bibliotek.
Vad gäller RSV:s broschyr anges i UDH:s promemoria bl.a. att
det, på begäran av RSV om att få ett underlag för broschyren,
utarbetades en text inom UDH för detta ändamål. Denna text var
en tjänstemannaprodukt och anges i RSV:s broschyr som
Information från Utrikesdepartementet, handelsavdelningen.
Vad gäller ianspråktagna medel anges i UDH:s promemoria att
kostnaderna för de två tryckningarna av den första upplagan av
broschyren belastade UD:s anslag E 10. Europainformation m.m.
Vad avser hushållsupplagan anges att broschyren om EU-avtalet
rörde flertalet departements verksamhetsområden och att en delad
finansiering mellan anslaget till departementen och av UD
disponerat anslag därför ansågs lämplig. I enlighet med en
överenskommelse mellan Statsrådsberedningen och UDH delades
kostnaderna mellan anslaget Regeringskansliet, anslagsposten
Gemensamma ändamål, och UD:s anslag E 10. Europainformation m.m.
De sammantagna kostnaderna för de båda upplagorna av
broschyren "EU-avtalet", inkl. talboks- och
punktskriftsversionerna av hushållsbroschyren, som fallit på
UD:s anslag E 10, uppges till 3 828 272 kr exkl. moms.
Från Statsrådsberedningen har inhämtats uppgift om att den
kostnad som belastat anslaget Regeringskansliet, anslagsposten
Gemensamma ändamål, uppgått till ca 8 750 000 kr. Av detta
belopp avsåg ca 3 500 000 kr kostnader för distribution via
posten och knappt en miljon kronor kostnad för en "TV-blänkare".
Riksskatteverkets hushållsbroschyr
Enligt UDH:s uppgifter, se ovan, var det på begäran av RSV om
att få ett underlag för broschyren som det utarbetades en text
inom UDH för detta ändamål. Utskottet har från RSV inhämtat
kommentarer till dessa uppgifter och svar på följande frågor:
vem tog initiativet till begäran, till vem riktades begäran, vad
var anledningen till begäran, i vilken form gjordes begäran och
omfattade begäran några riktlinjer för utformningen av
underlaget. Vidare har utskottet frågat RSV om huruvida det
fanns något önskemål från RSV:s sida om att sekretariatet för
Europainformation skulle utforma underlaget och om det vid något
tillfälle fanns planer inom RSV att verket självt skulle
utarbeta texterna.
Svaret från RSV återfinns i bilaga 14.3 RSV anger
avslutningsvis i sitt svar, att verket anser sig aldrig ha haft
i uppdrag att svara för något innehåll i de urspungligen tolv
sidor som verket skulle bereda plats för. Verket har hela tiden
vänt sig till sin uppdragsgivare som i det här fallet enligt
verket måste anses vara Justitiedepartementet och verket har
handlat efter de anvisningar som getts därifrån. Någon formell
begäran om att ta fram en text har RSV inte framfört. Någon
tanke på att verket självt eller någon annan, som
Justitiedepartementet inte anvisat, skulle göra texten har
enligt RSV aldrig funnits.
I en skrivelse i mars 1995 till Justitiedepartementet har RSV
redovisat hur anslaget A 8. Folkomröstning om svenskt medlemskap
i EU använts. I en till RSV:s skrivelse fogad tabell anges
kostnaderna för information till 5 089 397 kr.
Interpellationer och frågor i riksdagen
I riksdagen har ställts ett flertal frågor och
interpellationer om EU-folkomröstningen och informationen i
samband härmed. Här kan nämnas interpellationerna 1991/92:53,
1992/93:102, 1993/94:62 och 1994/95:1 samt frågorna 1991/92:236
och 1991/92:310.
Utfrågning med f.d. statsrådet Ulf Dinkelspiel
Vid utfrågning inför utskottet har Ulf Dinkelspiel bl.a.
uppgett att broschyren EU-avtalet innehåller en redovisning av
regeringens bedömning och av förhandlingsresultaten. Med
erfarenheten från förhandlingarna och med den avtalstext som
sedermera togs fram gjordes en så god bedömning som det någonsin
var möjligt att göra av vad förhandlingsresultatet innebar. I
skriften finns också regeringens sammanfattande bedömning av
förhandlingsresultatet. Regeringens sammanfattande bedömning
utmynnar i ett klart ja. Enligt Ulf Dinkelspiel var det en
självklar skyldighet för den svenska regeringen, som hade fört
förhandlingarna, att informera om innehållet i avtalet.
Det var mot bakgrund av den positiva reaktion som mötte den
första upplagan av broschyren EU-avtalet som beslutet togs om
att låta broschyren gå ut till hela svenska folket för att på så
sätt se till att hela svenska folket fick en redovisning av
avtalet. Avgörande för beslutet var också att det, enligt Ulf
Dinkelspiel, vidtogs en rad olika åtgärder för att så långt som
möjligt försöka möta behovet av information och för att
tillfredsställa den kritik om brist på information som riktades
mot regeringen. Beslutet om hushållsbroschyren fattades då Ulf
Dinkelspiel räknade med att RSV:s broschyr skulle omfatta tolv
sidor, varav åtta sidor skulle användas för redovisning av
avtalets innehåll. Ulf Dinkelspiel har framhållit att UDH:s
hushållsbroschyr är tätskriven och omfattar 36 sidor, vilket
skall jämföras med RSV:s broschyr som i den slutliga
utformningen omfattade fyra sidor. Enligt Ulf Dinkelspiel utgör
UDH:s broschyr ett betydligt mera utförligt material om avtalet.
Anledningen till att UDH skrev texten till RSV:s
hushållsbroschyr var, enligt Ulf Dinkelspiel, att RSV självt
inte ansåg sig ha kompetens att skriva den aktuella texten.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
12.4 Utlämnande av EU-handlingar
Ärendet
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens och
jordbruksminister Karl Erik Olssons handläggning av frågan om
utlämnande av EU-handlingar om herbicidresistent raps.
Granskningen föranleds av en anmälan bilaga A 15.1. I
anmälan anförs att regeringen enligt tidningen Land har vägrat
att lämna ut handlingarna.
Det regeringsbeslut som avses med anmälan fattades den 15
september 1994, bilaga A 15.2.
Av beslutet framgår att en journalist på tidningen Land hos
Jordbruksdepartementet hade begärt att få ta del av vissa
minnesanteckningar jämte de EU-handlingar som fogats till dem.
Ärendet överlämnades till regeringens prövning. Regeringen
biföll begäran såvitt avsåg EU-dokumenten men avslog den i fråga
om minnesanteckningarna. Som skäl för beslutet anförde
regeringen att själva minnesanteckningarna innehöll sådana
uppgifter som avses i 2 kap. 1 § första stycket sekretesslagen.
Det stod enligt regeringen inte klart att uppgifterna kunde
röjas utan att detta störde Sveriges mellanfolkliga
förbindelser. Hinder mot utlämnande av minnesanteckningarna
angavs därför föreligga. Däremot ansåg regeringen att
motsvarande hinder inte förelåg beträffande de EU-dokument som
hade fogats till minnesanteckningarna.
Tillämpliga bestämmelser
Bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet finns i 2
kap. tryckfrihetsförordningen. Varje svensk medborgare har
enligt 1 § rätt att ta del av allmänna handlingar "till
främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig
upplysning". Denna rätt får enligt 2 § begränsas endast om det
är påkallat med hänsyn till vissa där angivna intressen. Ett
sådant intresse är rikets säkerhet eller dess förhållande till
annan stat eller mellanfolklig organisation. Begränsningen skall
anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst
fall befinns lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen
hänvisar. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen
(1980:100).
Man måste alltså först avgöra om en handling är allmän.
Därefter uppkommer frågan om handlingen är offentlig. Svaret på
den senare frågan ger sekretesslagen som 2 § alltså hänvisar
till.
Enligt 3 § är en handling allmän, om den förvaras hos
myndighet och enligt 6 § är att anse som inkommen till
myndighet. En handling anses enligt 6 § inkommen till
myndigheten om den kommit behörig befattningshavare till handa.
Enligt 9 § skall en minnesanteckning som har gjorts hos
myndigheten och som ej har expedierats eller arkiverats inte
betraktas som allmän handling.
Fram till utgången av år 1994 var bestämmelsen om
utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen utformad på ett
sätt för regeringen och utrikesrepresentationen och på ett annat
sätt för andra myndigheter. Paragrafen hade följande lydelse.
Sekretess gäller hos regeringen och inom
utrikesrepresentationen för uppgift som angår Sveriges
förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat,
mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk
person i annan stat eller statslös, om det inte står klart att
uppgiften kan röjas utan att detta stör Sveriges mellanfolkliga
förbindelser eller på annat sätt skadar landet.
Sekretess gäller hos annan myndighet som avses i första
stycket för uppgift som anges där, om det kan antas att det stör
Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar
landet om uppgiften röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i
högst fyrtio år.
Paragrafen har således varit utformad så att det för uppgifter
hos regeringen och inom utrikesrepresentationen skulle gälla ett
omvänt skaderekvisit, dvs. presumtion för sekretess. För
uppgifter som förekom hos andra myndigheter gällde däremot ett
rakt rekvisit, vilket innebär presumtion för offentlighet. I
fråga om den närmare innebörden av skadebegreppet anförde
föredragande statsrådet följande.
Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen bör inte ges en
alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för
landet för att skada skall kunna anses föreligga. Motsvarande
gäller i fråga om störningar av de mellanfolkliga
förbindelserna. Att mindre och tillfälliga störningar eller
irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om
uppgifter lämnas ut bör således inte alltid leda till sekretess
(prop. 1979/80:2 s. 131).
Promemoria från Statsrådsberedningen om EU-handlingar och
offentlighet m.m.
Den 23 september 1994 upprättades inom Statsrådsberedningen en
promemoria om EU-handlingar och offentlighet. Av en
missivskrivelse framgår att den översändes till samtliga
expeditionschefer i departementen. I skrivelsen ombeds varje
expeditionschef att ge spridning åt promemorian till sådana
myndigheter inom departementets ansvarsområde som arbetar med
EU-frågor. Promemorian och missivskrivelsen finns i bilaga A
15.3.
Riksdagen har beslutat en omläggning av utrikessekretessens
tillämpning. Ett enhetligt, rakt skaderekvisit har nämligen
införts i bestämmelsen om utrikessekretess (prop. 1994/95:112,
bet. 1994/95:KU18, rskr. 1994/95:128, SFS 1994:1695). Ändringen
trädde i kraft den 1 januari 1995.
Bl.a. mot bakgrund av de lättnader i utrikessekretessen som
gäller fr.o.m. den 1 januari 1995 har inom Statsrådsberedningen
den 22 februari 1995 upprättats en ny promemoria -- Om
hanteringen i regeringskansliet av handlingar från EU. Den finns
i bilaga A 15.4.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
13. Regeringens kontakter med bilindustrin
13.1 Volvo-Renaultaffären och tidigare regeringars kontakter
med bilindustrin
Ärendet
Konstitutionsutskottet beslöt den 24 maj 1994 (särskilt
protokoll 1993/94:30, 30.4 §) att ta ett initiativ till
granskning av regeringens hela information om
Volvo-Renaultaffären. I granskningen skulle även ingå vilka
åtgärder regeringen vidtagit med anledning av informationen och,
om regeringen ej fått information, varför den ej skaffade sig
sådan.
Utskottet beslöt samma dag att utvidga granskningen i frågan
till att även omfatta vilka kontakter den dåvarande regeringen
och tidigare regeringar har haft med bilindustrin. I den delen
har utskottet senare beslutat att begränsa granskningen till att
avse kontakter fr.o.m. år 1985. Vid sammanträde den 27 oktober
1994 beslöt utskottet att denna granskning "i varje fall
inledningsvis" skulle avse etableringen av Volvo i Uddevalla
1985 och etableringen av Saab-Scania i Malmö 1986.
Utskottet har inhämtat uppgifter från regeringskansliet om
vilka kontakter som förevarit i Volvo-Renaultaffären dels mellan
företrädare för regeringen och för Volvo, dels mellan
företrädare för den svenska och den franska regeringen.
Frågan om kontakterna mellan företrädare för den svenska
regeringen och för Volvo har berörts under utskottets
utfrågningar våren 1994 med statsminister Carl Bildt och
statsrådet Ulf Dinkelspiel (se bilagorna B 10 och 11 i
betänkande 1993/94:KU30).
I samband med det ovan nämnda beslutet den 24 maj 1994 beslöt
utskottet också att till utfrågning i ärendet inbjuda Volvos
förre styrelseordförande Pehr G Gyllenhammar. Gyllenhammar
avböjde i brev den 1 juni 1994, bilaga A 16.1, utskottets
inbjudan till utfrågning med hänvisning till att han ville ha
möjlighet att senare ge sin version av hela händelseförloppet
och inte kallas in för att vittna i enskildheter.
Regeringens kontakter med bilindustrin i samband med
etableringen av Volvo i Uddevalla 1985 och av Saab-Scania 1986
behandlades vid utskottets utfrågning med dåvarande
industriministern Thage G Peterson den 19 april 1995, bilaga
B 16. Vid utfrågningen ställdes också frågor till Thage G
Peterson om vissa uppgifter som denne lämnat om Volvoledningens
information till regeringen om Volvo-Renaultaffären. När
utfrågningen beslöts i utskottet hade dock företrädarna för
Socialdemokraterna, Centerpartiet och Vänsterpartiet i en
protokollsanteckning förklarat att de ansåg sig förfoga över
alla de uppgifter som behövdes för att slutföra granskningen av
regeringens befattning med Volvo-Renaultaffären. Ledamöterna
från Moderata samlingspartiet instämde inte i denna bedömning.
Aktuella regeringskontakter med bakgrund
Beskrivningen av regeringskontakterna bygger huvudsakligen på
regeringskansliets redovisning. Bakgrundsbeskrivningen bygger på
allmänt tillgängliga uppgifter i press och liknande.
Omkring år 1990 inleddes ett närmare samarbete mellan Volvo
och det av franska staten ägda bilföretaget Renault.
Den 6 september 1993 tillkännagavs bolagens planer på att gå
samman från årsskiftet 1993/94. Det avtal som träffats angavs i
korthet gå ut på att Volvos aktieägare skulle ta över 35 % av
det nya bolaget, Renault-Volvo RVA, medan franska ägarintressen
skulle kontrollera 65 % av RVA i samband med att franska staten
sålde ut sina aktier i Renault.
Regeringen under statsminister Carl Bildt hade sedan hösten
1991 fått löpande information från Volvo om samarbetet mellan
Volvo och Renault och senare om planerna på ett samgående mellan
bolagen.
Före offentliggörandet av affären informerades statsminister
Bildt av Volvos styrelseordförande Pehr G Gyllenhammar. Ett par
dagar senare lämnade Gyllenhammar också finansminister Anne
Wibble en redogörelse för affären.
Ytterligare något senare kontaktade Gyllenhammar Wibble i en
skattefråga med anledning av affären. Frågan fördes vidare till
skatteminister Bo Lundgren, som lät sina medarbetare utarbeta en
promemoria i ämnet.
Under den första tiden efter tillkännagivandet föreföll det
som om affären utan vidare skulle gå igenom, dvs. godkännas av
Volvos aktieägare. En extra bolagsstämma planerades till den 9
november. Viss tveksamhet uttalades dock redan under september
månad bl.a. av företrädare för Sveriges Aktiesparares
Riksförbund (Aktiespararna). Under oktober månad tilltog den
offentliga debatten om affären, och på flera håll framfördes
kritik.
Den 5 oktober presenterade Aktiespararna sin ståndpunkt,
vilken innebar ett ja till fortsatt samarbete mellan Volvo och
Renault men ett nej till det presenterade samgåendeförslaget,
som de ansåg innefattade en oklar ägarkonstruktion. De vände sig
speciellt mot bl.a. den s.k. gyllene aktien, som de menade gav
franska staten även i framtiden, dvs. också efter privatisering
och börsnotering, vidsträckta möjligheter att bestämma vem som
skulle ha kontrollen över RVA. -- Senare framförde Aktiespararna
också åsikten att Volvos bolagsordning måste ändras för att
förslaget skulle kunna genomföras.
Den 26 oktober begärde Volvo ett förtydligande av den franska
regeringen om den gyllene aktien. Mot slutet av oktober och i
månadsskiftet oktober/november stärktes den offentliga kritiken
mot fusionen, och flera större aktieägare förklarade att de
avsåg att rösta mot fusionen eller sköt upp sitt
ställningstagande.
Den 1 november beslutade Volvos styrelse inför risken att få
fusionsförslaget nedröstat att skjuta upp den extra
bolagsstämman från den 9 november till den 7 december.
Förutom ett samtal av allmän natur mellan statsministern och
Gyllenhammar den 26 oktober förekom inte några kontakter mellan
företrädare för regeringen och Volvo förrän vid månadsskiftet
oktober--november. Den 1 november kontaktade Gyllenhammar
statsministern för att informera om en del av de kontakter Volvo
haft med företrädare för den franska regeringen. Önskemål
framställdes om hjälp från den svenska regeringen för att uppnå
vissa klarlägganden.
Under november månad fortsatte den offentliga kritiken mot
affären och föreföll också att accelerera.
Även i riksdagen togs affären upp. Näringsminister Per
Westerberg svarade den 9 november på frågor om han var beredd
att redovisa regeringens syn på den föreslagna fusionen mellan
Renault och Volvo och om vad regeringen gjorde för att
tillvarata svenska intressen i Volvo-Renaultaffären (prot.
1993/94:20). Han påpekade i sitt svar att riksdagen tidigare
hade avskaffat kontrollen av utländska företagsförvärv och att
regeringen därför inte hade någon formell möjlighet att
eventuellt hindra ett samgående mellan Volvo och Renault.
Regeringen ansåg enligt svaret att det inte var önskvärt att
sätta upp nya hinder för utländska företag, och han var
övertygad om att Sverige hade allt att vinna på utländska
etableringar i Sverige. Näringsministern framhöll vidare att det
var nödvändigt att svenska företag deltog i olika former av
internationella samarbeten och allianser och att detta gällde
inte minst bilindustrin. Det fanns enligt näringsministern en
rågång mellan företagens och regeringens uppgift i dessa
strukturförändringar; regeringen kunde inte sätta sig i ägarnas
ställe, utan det var i det aktuella fallet Volvos aktieägares
ansvar att bedöma om affären och dess uppläggning var gynnsam
för Volvos utveckling. -- Regeringen tillvaratar enligt
näringsministerns svar svenska intressen bäst genom att se till
att Sveriges internationella konkurrenskraft är så stark att så
mycket som möjligt av forskning, utveckling och tillverkning
bedrivs här. Det sker genom att det skapas ett gynnsamt
skatteklimat, ett bra kostnadsläge, en smidig byråkrati, en väl
fungerande industrirelevant forskning och kompetent arbetskraft.
Under perioden den 1--den 22 november förekom en hel del
kontakter mellan regeringen och Volvo i ärendet. Samtal fördes i
huvudsak mellan statsministern och Gyllenhammar men också mellan
näringsminister Per Westerberg och Gyllenhammar eller Volvos
koncernchef Sören Gyll. Kontakter förekom också mellan
företrädare för den svenska och den franska regeringen. Om
kontakterna mellan den 1 och den 22 november informerades
regeringen i övrigt "på sedvanligt sätt". "De föranledde inga
överläggningar eller åtgärder." "Statsrådskretsen informerades
löpande." Näringsministerns frågesvar i riksdagen den 9 november
bereddes i sedvanlig ordning inom regeringskansliet. Efter
kvällen den 22 november och fram t.o.m. den 2 december förekom
inte några kontakter mellan företrädare för regeringen och
Volvos koncernledning.
Samtalen mellan den svenska regeringen och Volvo rörde de
kontakter som förekom med den franska regeringen. Dessa rörde i
allt väsentligt behovet av klarlägganden av den franska
regeringens intentioner vad gällde privatisering av Renault.
Den första kontakten mellan den franska och den svenska
regeringen skedde genom ett telefonsamtal den 2 november från
den franske industriministern Gérard Longuet till Westerberg.
Vid detta telefonsamtal refererade Westerberg den pågående
svenska debatten. Samtalet rörde den gyllene aktien, tidpunkten
för privatisering och den strikta kommersiella inriktningen i
den nya koncernen. -- Samtalet rapporterades samma dag av
TV 2:s Rapport.
Den 4 november lovade den franska regeringen enligt ett
TT-telegram att gå ut med ett klarläggande om sina
privatiseringsplaner och den gyllene aktien.
Den 12 november ägde ett telefonsamtal rum mellan den franske
premiärministern Edouard Balladur och statsminister Bildt.
I anslutning till samtalen förekom kontakter av praktisk natur
mellan respektive regeringschefs utrikespolitiska rådgivare.
Volvos koncernchef Sören Gyll besökte den 16 november
industriminister Longuet i Paris.
Kontakterna på regeringsplanet resulterade i ett brev daterat
den 17 november från premiärminister Balladur till statsminister
Bildt. I brevet, som registrerades som inkommet till
Statsrådsberedningen den 19 november, meddelade Balladur att den
franska regeringen hade för avsikt att aktivt fortsätta med det
omfattande privatiseringsprogram som parlamentet godkänt några
månader tidigare och att den därför skulle komma att överlåta
sitt direkta och indirekta delägarskap i den blivande
Renault-Volvokoncernen så snart läget på kapitalmarknaden och på
bilindustrimarknaden så tillät. Denna överlåtelse skulle enligt
Balladur kunna ske under andra halvåret 1994. I brevet
förklarades att den franska regeringen i samband med
privatiseringen planerade att instifta en speciell aktie
("action spécifique" -- den gyllene aktien) och att Volvo redan
fått garantier vad gällde villkoren för en eventuell användning
av denna aktie, vilket skulle ha till syfte att skydda
aktieägarnas intressen. Den gyllene aktien skulle enligt brevet
göra det möjligt att hindra icke önskvärda investerare att ta
kontroll över koncernen och skulle inte komma att riktas mot
Volvo, eftersom grundprincipen om balansen i aktiefördelningen
inom den nya koncernen vidmakthölls.
Gyllenhammar och Gyll skrev den 21 november ett brev till den
franske finansministern Edmond Alphandéry och Longuet. De
förklarade att Volvo förpliktade sig att inte eftersträva en
dominerande ställning i koncernen Renault-Volvo RVA och begärde
en garanti att den gyllene aktien inte skulle användas mot Volvo
så länge dess ägande i Renault-Volvo RVA inte översteg ett
maximum av 35 %. De franska ministrarna svarade i brev samma
dag. De noterade i svaret noga Volvos förpliktelse att inte
eftersträva en dominerande ställning i koncernen Renault-Volvo
RVA och bekräftade med hänsyn tagen till denna förpliktelse att
den gyllene aktien inte skulle komma att användas mot Volvo så
länge dess ägarandel i Renault-Volvo RVA inte översteg totalt
35 %.
Premiärminister Balladurs brev till statsminister Bildt
offentliggjordes den 22 november. I samband med detta
informerades regeringen genom Gyllenhammar om breven den 21
november mellan Volvo och de franska ministrarna. En svensk
översättning av dessa brev samt kopia av "kompletterande
information till Volvos aktieägare" och inbjudan till
presskonferens kom in till Statsrådsberedningen den 22 november.
Samma dag kommenterade också Bildt i ett pressmeddelande brevet
från Balladur. -- Enligt uppgift av Bildt vid utfrågningen våren
1994 förekom efter den 22 november ingen direktkontakt mellan
företrädare för Volvo och honom och inte heller någon annan
kontakt med regeringen som rapporterats till honom.
Volvo lämnade den 22 november information till aktieägarna om
premiärminister Balladurs brev till statsminister Bildt och om
de franska industri- och finansministrarnas brev till
Gyllenhammar och Gyll samt inbjöd till presskonferens om
ytterligare kompletterande information till Volvos aktieägare.
Den 25 november förklarade två större aktieägare att de avsåg
att rösta ja till fusionen. I övrigt fortsatte dock en stark
offentlig kritik mot affären, och andra större aktieägare
bestämde sig för att rösta mot fusionen.
Enligt ett TT-telegram den 2 december kl. 01.00 sade Volvos
högsta chefer nej till den planerade fusionen, och Volvo skulle
hålla extra styrelsemöte i Stockholm under eftermiddagen. Vid
detta möte beslöt styrelsen att dra tillbaka fusionsförslaget
och att ställa in bolagsstämman den 7 december. Pehr G
Gyllenhammar meddelade samma dag att han avgick från sin post
som styrelseordförande i Volvo.
Dagen därpå, fredagen den 3 december, informerades
statsministern relativt utförligt om händelseförloppet av såväl
Gyll som Gyllenhammar.
Vid utfrågningen våren 1994 med Carl Bildt förklarade han i
fråga om information från Volvo till regeringen att affären inte
var ett ärende för regeringen och att det var en medveten
politik från "vår" sida att ansvaret skulle ligga på Volvo. -- I
Statsrådsberedningens promemoria hänvisas beträffande
regeringens syn på den planerade fusionen till näringsministerns
frågesvar i riksdagen.
Utskottets bedömning
En fråga som särskilt har uppmärksammats är om regeringen
genom kontakter med Volvos ledning höll sig informerad om
genomförandet av avtalet att slå samman Volvo med det statliga
franska bilföretaget Renault. Frågan skall ses mot bakgrund av
att affären gällde framtiden för Sveriges största företag med
många anställda på olika orter i landet.
Enligt de uppgifter som lämnats utskottet genom
Statsrådsberedningen förekom en del kontakter mellan
Volvoledningen och regeringen fram till och med den 22 november
1993. Däremot skall, enligt vad som uppges, inga kontakter ha
förekommit efter den dagen och fram till den 2 december 1993, då
fusionsplanerna avskrevs och Gyllenhammar avgick.
Carl Bildt har inför utskottet uppgett att den sista kontakt
som han hade med företrädare för Volvo (Pehr G Gyllenhammar)
ägde rum på kvällen den 22 november 1993 och att det därefter
inte förekom någon kontakt mellan Volvos koncernledning och
regeringen. Carl Bildt har vidare uppgett att det inte förekom
någon förhandsavisering om vad som skulle hända den 2 december
1993. Enligt Carl Bildt har det till honom heller inte
rapporterats om någon kontakt mellan någon av hans medarbetare
och Volvo. Han har anfört att någon exklusiv information till
regeringen i slutskedet inte förekom och inte heller skulle
förekomma. Regeringen och dess ledamöter var enligt Carl Bildt i
detta hänseende inte "i någon annan position än någon annan i
vårt land".
Statsrådsberedningens och Carl Bildts uppgifter att regeringen
efter den 22 november 1993 varken fick eller sökte information
från Volvo om hur frågan om den planerade fusionen utvecklades
vinner enligt utskottets uppfattning inte stöd av Pehr G
Gyllenhammars brev till utskottet. Pehr G Gyllenhammar menar att
han för egen del höll statsministern väl och regelbundet
informerad och pekar särskilt på de intensiva kontakter som ägde
rum under vissa skeden under hösten 1993 när affären höll på att
spricka på frågan om den gyllene aktien och om datum för
Renaults privatisering. Det bör noteras att Pehr G Gyllenhammar
inte anger någon sista dag då han lämnade information innan
affären fick sin slutliga upplösning. Han anmärker dessutom att
han givetvis inte kan svara för vilka upplysningar koncernchefen
Sören Gyll och andra kan ha lämnat till statsministern. Pehr G
Gyllenhammar är således inte mer precis än så i frågan om när
kontakterna ägde rum, och brevet klarlägger därför inte hur det
förhåller sig med den saken.
Pehr G Gyllenhammar uppger att han inte var klar över att
fusionsplanerna skulle stoppas definitivt förrän vid
styrelsemötet den 2 december 1993 och att han av den anledningen
inte i förväg har informerat någon om affärens upplösning. I
sammanhanget bör noteras att han också anför att ingen som
följde utvecklingen av Volvo-Renaultaffären kunde undgå att se
risken att den skulle fällas och att det givetvis är felaktigt
att anta att han vore den enda eller bästa informationskällan
med hänsyn till de mäktiga intressen som tog ställning till
projektet. Detta kan uppfattas så att Pehr G Gyllenhammar känner
till att andra än han själv informerade regeringen.
Som redan antytts har Volvo som företag mycket stor betydelse
för sysselsättningen i många delar av landet. Volvos framtid är
emellertid inte bara viktig för dess aktieägare, anställda och
underleverantörer. Företaget har genom sin för svenska
förhållanden stora volym och sin ställning som dominerande
verkstadsföretag en direkt inverkan på Sveriges ekonomi. Volvo
betyder också mycket som symbol för svensk industri. Det måste
därför vara en självklar uppgift för landets regering att
intressera sig för och hålla sig informerad om en affär av den
omfattning som det här var fråga om. Även den internationella
aspekten med Frankrikes regering som ägare av Renault talar för
detta.
Uppgifterna från Statsrådsberedningen och Carl Bildt ger
emellertid uttryck för en motsatt attityd. Regeringen har
intagit en passiv hållning, och dess enda egentliga åtgärd var
att på särskild begäran från Volvo ta kontakt med den franska
industriministern och premiärministern rörande planerna att
privatisera Renault. I övrigt ansåg regeringen tydligen, såvitt
framgår av vad Carl Bildt har uppgett, att den inte borde känna
till mer än den tidningsläsande allmänheten. Enligt utskottets
mening visar detta på ett bristande intresse och ansvar för en
fråga av stor betydelse för landet.
Utskottets granskning av tidigare regeringars kontakter med
bilindustrin föranleder inget uttalande.
13.2 Statsminister Carl Bildts brev till
konstitutionsutskottet den 4 maj 1994
I ett brev till konstitutionsutskottet den 4 maj 1994 bilaga
A 17.1 anförde Carl Bildt bl.a. att utskottets ordförande vid
ett flertal tillfällen under den senaste tiden lämnat felaktiga
uppgifter om Volvos kontakter med regeringen i samband med den
planerade fusionen mellan Volvo och Renault. Uppgifterna skulle
enligt brevet gälla att Volvos koncernledning inför sitt
avgörande styrelsesammanträde den 2 december 1993 skulle ha
informerat regeringen om att fusionen skulle spricka.
Statsministern förutsatte i brevet att "utskottet inte skiljer
sig från sitt arbete denna vår utan att tagit ställning till om
dess ordförandes uppgifter är korrekta eller inte".
Brevet anmäldes till granskning bilaga A 17.2. Enligt
anmälan har statsministern genom brevet lagt sig i
konstitutionsutskottets arbete.
Utskottet vill först konstatera att brevet skrivits av Carl
Bildt i hans dåvarande egenskap av statsminister.
I sitt brev förutsatte alltså statsministern att utskottet
inte skulle skilja sig från sitt arbete förra våren utan att ta
ställning om dess ordförandes uppgifter var korrekta eller inte.
Utskottet granskar inte hur en enskild riksdagsledamot har
utövat sitt uppdrag i ett utskott eller i övrigt. Utskottets
uppgift är att granska statsrådens tjänsteutövning och
regeringsärendenas handläggning.
Eftersom statsministern således är underställd utskottets
granskning ser utskottet allvarligt på att han genom sitt brev
har försökt påverka utskottets handläggning av ett ärende som
berör hans egen tjänsteutövning. Enligt utskottet är
statsministerns agerande klart olämpligt.
14. Försäljningen av statligt ägda aktier i AssiDomän AB
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 18.1, har till
konstitutionsutskottets granskning anmälts Näringsdepartementets
och f.d. näringsministern Per Westerbergs handläggning av
försäljningen av statligt ägda aktier i AssiDomän AB.
Enligt granskningsanmälan har efter konstitutionsutskottets
granskning av privatiseringen av statligt ägda företag m.m., som
presenterades våren 1994, framkommit uppgifter i massmedia om
uppseendeväckande omständigheter vid försäljningen av en del av
statens aktier i AssiDomän AB. I anmälan hänvisas till uppgifter
som lämnats i TV 4- nyheterna den 5, 6 och 7 september 1994.
Vidare hänvisas till artiklar i tidningen Norrbottens-Kuriren
den 7 och 9 september 1994.
Utskottet har inhämtat de uppgifter som anmälarna hänvisat
till samt ytterligare några tidningsartiklar.
Från Statsrådsberedningen har inhämtats en promemoria,
upprättad inom Näringsdepartementet, bilaga A 18.2. Med
anledning av Näringsdepartementets promemoria har ytterligare
uppgifter inhämtats från departementet. Utskottet återkommer
nedan till innehållet i dessa handlingar och till de ytterligare
inhämtade uppgifterna.
I ärendet har hållits offentliga utfrågningar med tekn. dr
Curt Nicolin och dir. Carl-Johan Åberg, representanter för
Carnegie Fondkommission AB och Finanspolisen samt med f.d.
näringsministern Per Westerberg, se bilagorna B 6, 10, 11 och
13.
Nedan berörs de konsulter som anlitats i arbetet med
försäljningen av statens aktier i AssiDomän. Upphandlingen av
konsulttjänsterna behandlas närmare i granskningsärendet om
regeringskansliets upphandling av konsulttjänster.
Bakgrund
I november 1991 föreslog regeringen i proposition 1991/92:69
om privatisering av statligt ägda företag m.m., att regeringen
skulle få bemyndigande att sälja statens aktier i 35 aktiebolag
eller delar av dessa. De aktuella bolagen angavs i en bilaga
till propositionen, som också omfattade Statens Hundskola,
Statens Vattenfallsverk och Domänverket (efter bolagsbildning).
Ett av de angivna bolagen var AB Statens Skogsindustrier (ASSI).
Riksdagen beslöt i december 1991 (bet. 1991/92:NU10) att
bemyndiga regeringen att, i enlighet med vad som angavs i
propositionen, sälja statens aktier m.m. och delar av
verksamheter inkl. fast egendom i 34 av de angivna företagen.
Propositionen omfattade även Statens bakteriologiska
laboratorium (efter bolagsbildning), men privatiseringen av
detta företag behandlades av riksdagen först år 1993 (bet.
1992/93:SoU28).
Konstitutionsutskottets tidigare granskning
Konstitutionsutskottets granskningsbetänkande för föregående
riksmöte (bet. 1993/94:KU30) justerades den 5 maj 1994. I
betänkandet redovisades utskottets granskning av hur riksdagens
privatiseringsbemyndigande hade använts (se s. 79 f.).
Vid granskningen hade uppmärksammats hur arbetet med
privatiseringen hade lagts upp och förberetts inom
regeringskansliet. I den delen föranledde genomgången inte något
uttalande från utskottets sida. Utskottet uppmärksammade också
särskilt Näringsdepartementets upphandling av konsulttjänster
som hade samband med privatiseringsprogrammet. Till denna fråga
avsåg utskottet att återkomma i den mer omfattande granskningen
av regeringskansliets upphandling av konsulttjänster.
Redovisningen av det ärendet återfinns i detta
granskningsbetänkande.
Uppgifter hade inhämtats från departementen om hur
bemyndigandet hade använts fram till den 1 januari 1994. Av en
sammanfattande promemoria upprättad inom utskottets kansli,
bilaga A 10.3 till granskningsbetänkandet 1993/94:KU30, framgår
bl.a. följande avseende företaget Domän AB, namnändrat till
AssiDomän AB per den 30 december 1993.
Bolagiseringen av Domänverket genomfördes per den 30 juni
1992. Statens ägarandel är 100 %.
Enligt Näringsdepartementets redogörelse fanns i februari 1993
en ny, fast anställd verkställande direktör på plats varefter en
djupgående dialog mellan ägare och Domän beträffande bolagets
långsiktiga strategi och struktur kunde initieras. I maj 1993
inleddes en dialog mellan Näringsdepartementet, Domän och ASSI
beträffande strukturen i den statligt dominerade
skogsindustrisektorn. Efter betydande utredningsarbete,
diskussion i styrelserna för Domän och ASSI samt diskussioner
mellan Näringsdepartementet och bolagen beslutades i november
1993 att Domän AB och ASSI AB skulle gå samman samt att detta
nya bolag (AssiDomän AB) skulle lägga bud på alla aktier i det
börsnoterade Ncb AB, i vilket staten direkt och indirekt äger
52 % av kapitalet. AssiDomäns bud skall ske med egna aktier som
valuta. För att detta skall kunna ske krävs att AssiDomäns
aktier görs tillgängliga för handel vid Stockholms Fondbörs.
Regeringen har i januari 1994 beslutat att högst 49 % av statens
innehav i AssiDomän skall säljas till allmänheten, anställda och
institutionella placerare under februari/mars 1994. I samband
därmed kommer AssiDomän att ansöka om notering på börsen.
Näringsdepartementet uppger vidare att arbetet med
förberedelserna för statens försäljning av aktier och AssiDomäns
bud på Ncb pågår för närvarande.
Vad gäller kostnader har departementet delat upp arbetet i två
faser.
Under fas 1 -- utredningar och analyser -- har enligt
departementet staten inte ådragit sig kostnader i samband med de
analyser och utredningar som gjorts under bolagens ledning i
perioden fram till december 1993. Bolagen uppges under den
perioden ha haft stöd av samma svenska bankkonsultfirma,
Carnegie Fondkommission AB, som ASSI tidigare använt i sitt
utredningsarbete under våren 1992. Domän AB och ASSI AB uppges
ha gemensamt upphandlat Carnegie Fondkommission AB. På en fråga
om vilka kostnader bolagen haft, innefattande även kostnader för
arbete utfört av Carnegie Fondkommission AB, uppger
Näringsdepartementet att kostnaderna för fusionsanalys och
fusionsgenomförande har haft anknytning till företagens normala
verksamhet och att departementet inte har tillgång till dessa
kostnader. Det sammanslagna AssiDomän uppges även ha anlitat
informations- och strategikonsultfirman Carta Corporate
Advisors, reklambyrån Alm & Co samt Demoskop AB.
Under fas 2 -- förberedelse- och försäljningsfasen -- uppges
att staten kommer att ådra sig kostnader i samband med
förberedelserna och genomförandet av försäljningen av högst 49 %
av aktierna i AssiDomän. Fas 2 uppges komma att medföra ett
antal olika försäljningsrelaterade kostnader i form av
ersättning till medverkande banker och liknande
försäljningskanaler samt kostnader för att informera allmänheten
om erbjudandet genom bl.a. annonsering och direktutskick av
informationsmaterial till hushållen. Näringsdepartementet har
senare uppgett att kostnaderna för försäljningen av aktierna i
mars 1994 uppgått till ca 105 miljoner kronor och att dessa
kostnader har burits av ägaren staten.
I departementets redogörelse uppgavs att ett antal externa
konsulter behövde kopplas in för att genomföra ett projekt av
den här karaktären och storleken. För att begränsa kostnaderna
och få en effektiv process ansågs det ändamålsenligt att staten
och bolaget använder samma konsulter men att kostnaderna för
konsulterna fördelas efter hur staten resp. bolaget de facto
använt konsultresurserna. Konsulterna kunde enligt redogörelsen
indelas i två huvudkategorier: 1. banker/fondkommissionärer och
2. informationskonsulter/reklambyråer. Vid årsskiftet 1993/94
uppgavs att upphandlingen av dessa tjänster pågick.
Näringsdepartementet har sedermera på en fråga kompletterat
uppgifterna om konsulter, då upphandlingen numera är avslutad.
Upphandlingen uppges ha skett genom förhandlingsupphandling.
Carnegie Fondkommission AB fick huvuduppdraget att leda
försäljningsarbetet tillsammans med Svenska Handelsbanken,
Skandinaviska Enskilda Banken, Nordbanken (inkl. till Gotabanken
hörande banker), Föreningsbanken, Sparbanken och Posten.
Dessutom har Carta Corporate Advisors och Alm & Co fått vissa
uppdrag relaterade till informationen till allmänheten
beträffande statens aktieerbjudande. Hagströmer & Qviberg har
fått ett mindre uppdrag på samma grunder som dess uppdrag
beträffande Vattenfall AB (se nedan). Grunden var här att
rådgivaren valdes på grund av sin oberoende ställning och
erfarenhet bl.a. från börsstyrelsen och som ordförande i
fondhandlarföreningen.
Av utdraget framgår att Näringsdepartementet även lämnat vissa
kompletterande uppgifter om upphandling av konsulter och
kostnader avseende tiden efter den 1 januari 1994.
Försäljningen av statens aktier i AssiDomän AB
Beslut i AssiDomän AB
Styrelsen i AssiDomän AB beslöt i november 1993 att rikta ett
erbjudande till ägarna av aktierna i Ncb AB om att byta sina
aktier mot aktier i AssiDomän AB. Erbjudandet avsåg att lämnas
under mars månad 1994.
Bolagsstämman i AssiDomän AB beslöt den 30 december 1993 att
genomföra en split av bolagets aktier så att aktiens nominella
värde ändrades från 1 000 kr till 20 kr. Bolagets aktier skulle
komma att överföras till VPC-systemet.
Arbetet och planeringen inför erbjudandet
Enligt uppgifter från Näringsdepartementet skedde planeringen
inför försäljningen av statens aktier i en arbetsgrupp som
bestod av Jan Amethier, sakkkunnig i Näringsdepartementet, som
projektledare med biträde av departementsrådet Per Tegnér,
Lennart Ahlgren, AssiDomän och Anders Hultin eller Peter Crona,
Carnegie Fondkommission AB. Gruppen hade möten från augusti 1993
och fram till det att projektet var genomfört i maj 1994.
De departementstjänstemän som ingick i arbetsgruppen hade
kontinuerligt vissa korta föredragningar för ministern för att
informera om situationen för projektet. Under den första delen
av projektet, i november/december 1993, påbörjade arbetsgruppen
förberedelserna inför privatiseringen. Information gavs då,
enligt Näringsdepartementet, "från tid till annan" till
ministern om var man stod i projektet.
Enligt departementet finns det olika principer i fråga om
förfarande vid prissättning och tilldelning. Inom arbetsgruppen
fördes i december 1993 och januari 1994 diskussioner om vilken
metod man skulle välja. Resultatet av dessa diskussioner
redovisade departementstjänstemännen i en promemoria vari gavs
ett konkret förslag. Denna promemoria föredrogs för
näringsministern Per Westerberg. Härefter beslöt
näringsministern att skicka denna promemoria till
Privatiseringskommissionen för yttrande.
Inhämtande av yttrande från Privatiseringskommissionen
I skrivelse den 17 januari 1994 begärde näringsminister Per
Westerberg ett yttrande från Privatiseringskommissionen över ett
förslag till försäljning av aktier i AssiDomän AB. Kommissionen
skulle härvid lämna synpunkter på huruvida den föreslagna
strukturen för erbjudandet kunde anses väl avvägd vad avsåg
prissättningsmetodiken och anbudsförfarandets omfattning och
prioritering mellan olika köparkategorier. Till
Privatiseringskommissionen översändes den ovan nämnda
promemorian och enligt uppgift från Näringsdepartementet gjordes
härefter en muntlig föredragning
inför kommissionen av de två departementstjänstemännen Jan
Amethier och Per Tegnér.
Privatiseringskommissionen lämnade sitt yttrande den 18
januari 1994. I yttrandet, som beslutades av ordföranden Curt
Nicolin samt ledamöterna Birgitta Blom, Lars-Erik Forsgårdh,
Thorbjörn Fälldin, Karl-Axel Linderoth och Carl Johan Åberg,
anfördes följande.
Kommissionen anser att det bör övervägas att dela upp aktierna
i A- och B-aktier. Delas aktierna inte upp i A- och B-aktier kan
staten, som efter privatiseringen behåller drygt 50 % av
aktierna, i framtiden komma att förlora kontrollen över bolaget
redan vid en relativt ringa ytterligare försäljning. Alternativt
kommer staten vid en eventuell nyemission i bolaget att bli
tvungen att skjuta till kapital för att inte förlora kontrollen
över det.
Beträffande den föreslagna prissättningsmetodiken har
kommissionen ingen erinran.
Kommissionen anser det önskvärt att en del av de aktier som
bjuds ut reserveras till privatpersoner för en framtida
bonusemission/trohetsbonus. Den sparade posten bör då tas från
institutionsandelen i erbjudandet. Den reserverade delen
föreslås uppgå till c:a fem procent av aktiekapitalet.
Enligt uppgift från Näringsdepartementet följde regeringen
inte Privatiseringskommissionens påpekanden beträffande en
uppdelning i A- och B-aktier och inte heller vad gällde frågan
om reservation av en del av de aktier som bjöds ut till
privatpersoner för en framtida bonusemission/trohetsbonus.
Regeringen vidhöll således i dessa två avseenden sitt förslag om
försäljning av aktierna i AssiDomän AB. Den enda ändring som
regeringen gjorde i förhållande till det förslag som förelades
Privatiseringskommissionen var en ändring i fråga om
begränsningarna av hur mycket som skulle säljas till utländska
investerare. Detta skedde genom ett regeringsbeslut den 24
februari 1994, vilket bl.a. innebar en förändring av regeringens
tidigare fattade beslut den 20 januari 1994. Utskottet
återkommer i det följande till dessa två regeringsbeslut.
Förändringen i fråga förelades inte Privatiseringskommissionen
för yttrande.
Regeringens beslut den 20 januari 1994
Den 20 januari 1994 beslöt regeringen att uppdra åt
Kammarkollegiet att byta de aktier i Ncb AB som Kammarkollegiet
förvaltade mot aktier i AssiDomän AB enligt de villkor som
framgick av det prospekt som styrelsen i AssiDomän AB skulle
komma att presentera.
Regeringen beslöt vidare att högst 53 500 000 nya aktier i
AssiDomän AB skulle säljas enligt de riktlinjer som redovisades
i en till beslutet som bilaga 1 fogad PM angående erbjudande av
aktier i AssiDomän AB. Regeringen beslöt också att uppdra åt
chefen för Näringsdepartementet eller den han utsåg att
tillsammans med Carnegie Fondkommission AB och Handelsbanken
Investment Banking formulera den prospekttext som gav uttryck
för de principer som angavs i promemorian samt att fastställa
priset på aktien gentemot allmänheten. Vidare beslöt regeringen
att i försäljningsprospektet skulle intas en text beträffande
statens bevekelsegrunder för erbjudandet och statens fortsatta
agerande som ägare till aktier i AssiDomän AB med lydelse i
huvudsaklig överensstämmelse med vad som redovisades i en till
beslutet fogad promemoria, angiven som bilaga 2. Regeringens
beslut jämte bilagorna återfinns i bilaga A 18.3 till detta
betänkande. I bilaga 1 till regeringsbeslutet anges bl.a.
följande (s. 5).
Fastställande av investerares identitet och nationella hemvist
Carnegie och Handelsbanken skall vara ansvariga för att
kontrollera koncernförhållanden och nationell identitet hos
institutionella placerare. Det är emellertid i praktiken
omöjligt att helt gardera sig mot att bulvaner uppträder som
köpare t.ex. åt utländska slutköpare i det allmänna erbjudandet.
Man kan inte förbjuda någon att sälja aktier efter det de
tilldelats aktier. I detta erbjudande sker all tilldelning av
aktier enligt mekaniska principer. Alternativet, dvs. att
svenska staten skulle göra som franska eller brittiska staten
och själv med viss hjälp av rådgivare gå igenom den långa listan
av placerare för att sedan tilldela dem som på en blandning av
objektiva och subjektiva grunder anses lämpliga, har inte
ansetts acceptabelt.
Regeringens beslut den 24 februari 1994
I beslut den 24 februari 1994 angav regeringen att arbetet med
försäljningsförberedelserna fortsatt efter regeringens beslut
den 20 januari 1994. Reglerna för försäljningen skulle komma att
i alla sina detaljer offentliggöras i ett försäljningsprospekt.
Ordalydelsen i prospektet vad gällde villkoren för försäljningen
borde fastställas av regeringen. Regeringen beslutade -- med
ändring av sitt beslut den 20 januari 1994 såvitt avsåg bilaga 1
-- att de riktlinjer enligt vilka försäljningen skulle ske av
del av statens aktier i AssiDomän AB skulle vara de som följde i
en till beslutet fogad promemoria som överensstämde med de
villkor som publicerades i försäljningsprospektet.
Regeringen beslutade vidare att uppdra åt chefen för
Näringsdepartementet eller den han utsåg att på statens vägnar
besluta i de frågor som nämndes i bilagan till
regeringsbeslutet, i tilldelningsförfarandet och i beslut om att
helt eller delvis avbryta försäljningsförfarandet. Regeringens
beslut har fogats till detta granskningsbetänkande som bilaga
18.4.
Att regeringen i ett andra beslut den 24 februari 1994
fastställde prospekttexten -- trots att näringsministern genom
tidigare regeringsbeslut fått bemyndigande att utforma texten --
berodde enligt departementet på att den i bilaga 1 till beslutet
den 20 januari 1994 fogade texten gjordes om så mycket att man
ansåg ett nytt regeringsbeslut erforderligt.
Enligt uppgift från Näringsdepartementet ersattes det ovan
citerade stycket i bilaga 1 till regeringens beslut den 20
januari 1994 -- om fastställande av investerares identitet och
nationella hemvist -- av att man valde att i prospekttexten ange
att staten förbehöll sig rätten att offentliggöra namnen på
köparna samt det antal aktier som var och en köpt i
Anbudsförfarandet och i Ej Rabatterade Publika Erbjudandet.
Försäljningsprospektet
Ett försäljningsprospekt publicerades i februari 1994. Härav
framgår bl.a. följande.
Erbjudandet omfattade ett anbudsförfarande, ett rabatterat
publikt erbjudande och ett ej rabatterat publikt erbjudande.
Anbudsförfarandet utgjorde ett erbjudande till svenska och
utländska institutionella placerare samt privatpersoner att
genom anbud förvärva högst 16 050 000 aktier, motsvarande 14,7 %
av antalet aktier i bolaget och 30 % av antalet utbjudna aktier.
Försäljningspriset skulle fastställas genom detta
anbudsförfarande under perioden den 28 februari--7 mars 1994 och
offentliggöras den 9 mars.
Det rabatterade publika erbjudandet utgjorde ett erbjudande
till privatpersoner samt anställda inom AssiDomän-koncernen
eller Ncb-koncernen avseende förvärv av högst 37 450 000 aktier,
motsvarande 34,3 % av det totala antalet aktier i bolaget och 70
% av antalet utbjudna aktier. Försäljningspriset var det som
fastställdes genom anbudsförfarandet med avdrag för en rabatt om
5 till 10 % avrundat till närmast lägre krontal.
Det icke rabatterade publika erbjudandet utgjorde ett
erbjudande till privatpersoner och till juridiska personer
avseende förvärv av de aktier som inte förvärvats enligt de två
tidigare angivna erbjudandena. Detta erbjudande förutsatte
emellertid att de aktier som erbjöds enligt de två tidigare
erbjudandena inte tecknades till fullo. Försäljningspriset var
det försäljningspris som fastställdes enligt anbudsförfarandet.
Under rubriken Villkor och anvisningar angavs beträffande
anbudsförfarandet att institutionella placerare samt
privatpersoner erbjöds att inge anbud att för egen räkning
förvärva aktier. Bedömningar i det nämnda avseendet skulle göras
av Carnegie Fondkommission AB. Anbud avseende köp av aktier
skulle göras på anmälningssedel enligt fastställda formulär.
Anmälningssedel skulle lämnas under tiden den 28 februari--7
mars 1994 senast kl. 18.00. Varje anbud måste avse poster om
minst 50 000 aktier och fick högst avse
1 500 000 aktier. Offentliggörande av försäljningspris och
beslut om tilldelning skulle komma att ske den 9 mars 1994.
Beträffande det rabatterade publika erbjudandet angavs att köp
av aktier till rabatterat försäljningspris endast kunde ske av
privat person samt av anställda inom AssiDomän-koncernen eller
Ncb-koncernen. Priset per aktie skulle motsvara det pris som
fastställts i anbudsförfarandet med avdrag för en rabatt om 5
till 10 %. Anmälan avseende köp av aktier skulle inlämnas under
perioden den 9--21 mars 1994. Anmälan skulle avse hela poster om
50 aktier dock högst 250 aktier.
Vad gällde det icke rabatterade publika erbjudandet angavs att
alla privatpersoner och juridiska personer, även de som deltagit
i anbudsförfarandet eller i rabatterade publika erbjudandet,
kunde anmäla sig till förvärv av aktier i denna del av
erbjudandet. Priset per aktie var det pris som fastställdes
genom anbudsförfarandet och som offentliggjordes den 9 mars
1994. Anmälan skulle inlämnas under perioden den 9--21 mars
1994.
Under rubriken Gemensamma anvisningar angavs inledningsvis att
endast komplett och korrekt ifylld anmälningssedel skulle komma
att beaktas. Inga tillägg eller ändringar i tryckt text fick
göras. Såvida inte annat sagts tidigare i prospektet fick endast
en anmälningssedel per person inges i respektive erbjudande.
Såväl anbud som anmälan var bindande. Vad gällde tilldelningen
av aktierna angavs denna komma att ske enligt de principer som
fanns angivna i avsnittet Principer för tilldelning på s. 4 i
prospektet. Tilldelningen var inte beroende av när under
anmälningstiden anmälan ingetts och kunde i händelse av
överteckning ske med lägre antal aktier än anmälan avsåg. Vad
gällde besked om tilldelning angavs att avräkningsnotor avseende
Anbudsförfarandet utsändes med början den 9 mars 1994 till dem
som erhållit tilldelning. Avräkningsnotor avseende rabatterade
publika erbjudandet och ej rabatterade publika erbjudandet
utsändes med början den 29 mars 1994 till dem som erhållit
tilldelning.
I en särskild underrubrik Betalning angavs följande.
Betalning av förvärvade aktier skall erläggas kontant, enligt
anvisningar på avräkningsnotan, senast den 8 april 1994. Om
betalning ej erlagts inom föreskriven tid, kan tilldelade aktier
komma att överlåtas till annan köpare.
Vad gällde redovisningen av betalda aktier angavs bl.a. att
AssiDomän var anslutet till VPC:s kontobaserade
värdepapperssystem, varför inga aktiebrev skulle komma att
utfärdas. Några dagar efter det att betalning skett skulle en
VP-avi sändas ut som visade att de betalda aktierna fanns
tillgängliga på ägarens VP-konto. De angivna tidpunkterna för
utsändande av avräkningsnotor, sista betalningsdag och
redovisning av betalda aktier angavs kunna komma att förskjutas
något vid mycket stor anslutning till erbjudandet.
I en särskild underrubrik Förbehåll angavs följande.
Om staten bedömer att deltagandet i anbudsförfarandet är
otillräckligt, förbehåller sig staten rätten att helt eller
delvis avbryta försäljningsförfarandet.
Svenska staten förbehåller sig dessutom rätten att
offentliggöra namnen på köparna samt det antal aktier som var
och en köpt i Anbudsförfarandet och Ej Rabatterade Publika
Erbjudandet.
Vidare förbehåller sig staten rätten att helt eller delvis
återkalla erbjudandet. Skäl till detta kan vara omständigheter
av ekonomisk, finansiell eller politisk art, inom eller utom
landet, vilka enligt statens förmenande medför att ett förvärv
av aktier i AssiDomän är mindre attraktivt ur köparens
synvinkel. Eventuellt meddelande om återkallelse skall
offentliggöras före den 21 mars 1994.
På s. 4 i prospektet redogörs för principerna för
tilldelningen. Här anges bl.a. följande.
Anbudsförfarandet
Vid överanmälan i Anbudsförfarandet sker tilldelning enligt
följande:
Inkomna anbud rangordnas och erhåller tilldelning efter
anbudspris på så sätt att tilldelning endast sker till dem som
avgivit anbud som uppgår till eller överstiger det lägsta
accepterade anbudet. Försäljningspriset per aktie för samtliga
aktier i anbudsförfarandet skall motsvara priset i det lägsta
accepterade anbudet som tillsammans med samtliga anbud avgivna
med lika eller högre pris avser totalt 16 050 000 aktier. Om
erforderligt reduceras det lägsta anbudet som föranleder
försäljning så att totalramen 16 050 000 aktier ej överskrids.
Blir flera anbudsgivare föremål för sådan reduktion, skall denna
ske pro rata.
I syfte att uppnå en balanserad ägarstruktur förbehåller sig
dock staten rätten att i erforderlig utsträckning företa vissa
avvikelser från här angivna principer.
I prospektet redogörs härefter för principerna för tilldelning
avseende det rabatterade publika erbjudandet och det ej
rabatterade publika erbjudandet.
Tilldelningsförfarandet och prissättningsmetodiken
Uppgifter från Näringsdepartementet
Förfaringssättet vid tilldelningen och prissättningen valdes
enligt uppgift från Näringsdepartementet mot bakgrund av den
kritik som bl.a. i massmedia framförts mot privatiseringen av
Celsius.
Kritiken riktade sig enligt departementet mot att
anbudsgivarna var för få och att priset därför hade kommit att
bestämmas till ett för lågt belopp. Nu ville man i stället få
med så många anbudsgivare som möjligt och inte exkludera någon.
Vidare hade det enligt departementet framförts kritik mot att
Celsius styrelse hade beslutat om tilldelningen av aktierna. Mot
bakgrund härav ville man i stället ha ett auktionsförfarande med
många anbudsgivare och ett automatiskt tilldelningsförfarande.
Att tilldelningen skedde automatiskt innebar att ingen kunde
ifrågasätta denna eftersom det var omöjligt att på något sätt
styra tilldelningen.
Att det skulle vara en automatisk tilldelning var, enligt
Näringsdepartementets uppgifter, ett starkt politiskt önskemål
från regeringens sida. Varken regeringen eller det ansvariga
statsrådet ville ta på sig ansvaret för att ta beslutet om
tilldelningen eller delegera detta beslut till någon annan
eftersom man ansåg sig ha handlingsfrihet i frågan.
Enligt departementet skulle anbudsförfarandet verka
automatiskt så att all subjektiv bedömning av investerarna
skulle bli överflödig. Eftersom staten avsåg att ligga kvar med
majoriteten av aktierna och försäljningsposternas storlek var
sådan att aktierna skulle få stor spridning ansågs det enligt
departementet inte vara erforderligt att göra någon
kvalitetsbedömning av köparna i annat avseende än att
transaktionerna inte var ett led i ekonomisk brottslighet. Några
ytterligare överväganden när det gällde möjligheterna att hindra
vissa personer och bolag att få tilldelning av aktier gjordes
inte.
Valet av ett automatiskt tilldelningsförfarande utan möjlighet
till selektivitet innebär enligt departementet att man inte har
någon möjlighet att skilja "agnarna från vetet". Det
förfaringssätt som valdes vid försäljningen av aktierna i
AssiDomän kunde således resultera i ett antal investerare som
var okända. Att det valda förfaringssättet kunde få denna effekt
var man medveten om såväl från arbetsgruppens sida som från den
politiska ledningens sida. Samtidigt var man medveten om att
förfaringssättet också innebar att man undvek kritik om
eventuellt godtycke vid tilldelningen av aktierna.
Enligt departementet gjordes den bedömningen att ett selektivt
tilldelningsförfarande, innebärande att tilldelningen hade
gjorts på subjektiva grunder, i detta fall skulle ha inneburit
att färre bjudit och att de dessutom hade bjudit ett lägre pris.
Således hade ett sådant förfaringssätt enligt departementet
inneburit ett lägre försäljningspris.
En speciell klausul fördes in i tilldelningsreglerna där
staten förbehöll sig rätten att i erforderlig utsträckning
företa vissa avvikelser från i övrigt angivna
tilldelningsprinciper i syfte att uppnå en balanserad
ägarstruktur (se ovan vid redogörelsen för innehållet i
försäljningsprospektet vad gäller principerna för
tilldelningen). Denna klausul tillkom enligt departementet för
att undvika den situationen att t.ex. en grupp samverkande
köpare, svenska eller utländska, skulle få ett för stort
inflytande. Detta enda undantag från det automatiska
tilldelningsförfarandet avsåg enligt departementet alltså
uppenbara snedfördelningar i ägarstrukturen.
Den metod som valdes vid försäljningen av aktierna i AssiDomän
överensstämmer enligt Näringsdepartementet inte med det
förfaringssätt som är internationellt accepterat. Den
automatiska tilldelningen och möjligheten till offentliggörande
av köparna utgjorde ett förfaringssätt som inte hade kunnat
användas i internationella sammanhang.
Att olika metoder valdes vid försäljningarna av aktier i
AssiDomän, Celsius och Pharmacia var enligt departementet till
viss del beroende av de olika utgångsförutsättningar som fanns.
Vid försäljningen av aktierna i Celsius Industrier AB var man
enligt departementet osäker på hur stort intresset var hos de
svenska investerarna, och därför valde man att gå ut brett och
medvetet satsa på att även kunna få med utländska investerare.
Celsius styrelse fattade här beslutet om vilka stora investerare
som i den första omgången skulle få tilldelning av aktier.
Eftersom AssiDomän arbetade i en känd bransch och där köparna
nu fick möjlighet att köpa aktier utan att det fanns en
marknadsnotering kunde enligt departementet en stor inhemsk
efterfrågan förväntas. Utvecklingen inom skogsbranschen var
positiv och tron på en uppgång för aktier i denna
industribransch var stor. Enligt departementet bedömdes det att
det skulle finnas en tillräcklig efterfrågan på aktierna utan
att man direkt anpassade erbjudandestrukturen till en
internationell standard. Att inte anpassa sig till
internationell standard och t.ex. föreskriva att köparnas namn
skulle offentliggöras och med automatisk tilldelning medför
enligt departementet att man medvetet avstår från en del av den
utländska efterfrågan. Den internationella marknadsföringen var
också mycket begränsad. Prospektet översattes dock till
engelska.
Erbjudandestrukturen i försäljningen av Pharmaciaaktierna
berodde enligt departementet på att detta var ett bolag som
redan var noterat och där svenska investerare redan hade
avsevärda innehav. För att säkerställa efterfrågan till det
mycket stora antal aktier som skulle säljas var det i detta fall
enligt departementet helt nödvändigt att hela försäljningen
gjordes i enlighet med internationella riktlinjer. I detta fall
gjordes t.ex. prospektet helt enligt internationella riktlinjer
och på engelska och översattes därefter till svenska. I
erbjudandestrukturen ingick t.ex. att tilldelningen sköttes
selektivt och att köparnas namn inte offentliggjordes. Enligt
departementet fanns det i denna försäljning, i motsats till den
i AssiDomän, inte något utrymme för att ta "politiska" hänsyn i
försäljningsprocessen.
Utfrågning med f.d. näringsministern Per Westerberg
Vid utfrågning inför utskottet har Per Westerberg uppgett
bl.a. följande.
Ett av motiven till försäljningen var enligt Per Westerberg
att regeringen ville ha ett mycket spritt ägande och en
veritabel folkaktie. När det gäller tilldelningsprinciperna hade
enligt Per Westerberg mycket stor möda lagts ner på att
åstadkomma likabehandling av olika personer eller institutioner
som vill köpa för att det inte skall uppstå någon diskussion om
att man gynnar någon banks eller fondkommissionärs kunder mer än
några andra som är involverade i processen. Ett antal
överväganden gjordes om mekanisk tilldelning. Enligt Per
Westerberg ville regeringen inte ge någon möjlighet för någon av
de ingående institutionerna att gynna sina egna kunder på andra
kunders bekostnad, utan alla skulle behandlas lika. Regeringen
diskuterade riskerna, vilket man gör i alla fall när man
privatiserar. När det gällde den mekaniska tilldelningen hade
man en omfattande diskussion och det varnades för två saker. Den
ena risken var att man skulle få ett antal personer som var
mycket spekulativt lagda och som skulle lägga ett högt bud för
att vara säkra på att få tilldelning, men som samtidigt hoppades
att andra, mer analytiska, institutioner skulle komma att lägga
det rätta priset. Den risken fanns, men enligt Per Westerberg
besannades farhågorna inte utan det blev en mycket seriös och
mycket bra prisbild i AssiDomän. Den andra risken var
offentligheten av vilka som köpte. Regeringen tyckte att med den
erfarenhet som utvärderingen av försäljningen av Celsius hade
gett så skulle man försöka offentliggöra samtliga
institutionella köpare. Den metod som användes i AssiDomän AB
valdes enligt Per Westerberg i och med att staten skulle
fortsätta att vara majoritetsägare. Man ville inte ha en
bedömning där vissa institutioner, svenska som utländska, ansågs
mindre seriösa. Regeringen gjorde den bedömningen att man skulle
gå fram med en rent mekanisk tilldelning för att få
likabehandlingsprincipen och för att det inte skulle förekomma
mannamån. Alla skulle värderas lika, utifrån kravet på lika
behandling och ett så bra pris som möjligt för skattebetalarna
vid försäljningen.
Vid den genomgång man hade haft anledning att göra av
privatiseringar över hela Europa och hela världen, hade
regeringen funnit att fördelningsprinciperna hade varit väldigt
olika från land till land och från företag till företag. Enligt
Per Westerberg går det knappt att hitta två privatiseringar som
genomförts på identiskt samma sätt. Det var enligt Per
Westerberg inte den här delen som föranledde någon större
diskussion i den aktuella privatiseringen av AssiDomän. Mest
uppmärksammat, och internationellt kritiserat, var att
regeringen i samma beslut valde principen att alla institutioner
som köpte skulle bli offentliga.
Anbudsförfarandet
Anbudsförfarandet pågick en vecka från den 28 februari till
den 7 mars 1994. Anbuden skulle vara statens ombud, Carnegie
Fondkommission AB, till handa senast den 7 mars 1994 kl. 18.00.
Priset skulle offentliggöras den 9 mars eftersom försäljningen
till allmänheten påbörjades denna dag. Näringsministern Per
Westerberg skulle den 8 mars 1994 fastställa priset per aktie
vid försäljning till allmänheten och behövde därför, enligt
uppgift från Näringsdepartementet, få veta institutionspriset
till lunch samma dag.
Uppgifter från Näringsdepartementet
Såsom bakgrund till det snabba förloppet har från
Näringsdepartementet uppgetts följande.
Om anbud läggs på aktier görs detta enligt departementet i
full vetskap om att affären skall fullföljas om tilldelning sker
till anbudsgivaren. De som lagt anbud vill naturligtvis så fort
som möjligt veta om de fått tilldelning av aktier och även
priset på aktien.
En lång utdragen fördelningsperiod skulle, enligt bankernas
och rådgivarnas uppfattning, ha påverkat anbuden negativt. Är
anbudsgivarna medvetna om att det dröjer lång tid innan priset
för dem fastställs, lägger de enligt departementet -- mot
bakgrund av osäkerheten om hur aktiemarknaden under denna tid
kommer att utvecklas -- ett lägre bud på aktierna. Detta innebär
då att det pris på aktien som säljaren sedermera fastställer
blir lägre, dvs. intäkterna blir lägre.
Det fördes ingen diskussion, vare sig inom arbetsgruppen eller
på departementet, om huruvida den korta tiden mellan
anbudsförfarandets avslutande och fastställandet av priset kunde
påverka möjligheterna till kontroll av köparna negativt. Detta
bör enligt departementet ses mot bakgrund av det
tilldelningsförfarande som hade valts.
Näringsdepartementet har vidare uppgett följande beträffande
tiden efter anbudsförfarandets slut.
Efter kl. 18.00 den 7 mars 1994 gick, enligt uppgifter från
Näringsdepartementet, Carnegie Fondkommission AB (nedan kallat
Carnegie) igenom anbuden för att se efter om det fanns personer
som man kunde misstänka inte kunde betala för sig. Någon
lämplighetsbedömning gjordes inte. Enligt Näringsdepartementets
uppgifter var departementet inte inblandat i detta arbete.
Carnegie översände sedan till Näringsdepartementet listor över
vilka som lagt anbud och vilka som tilldelats aktier och hur
många aktier som tilldelats.
Den kväll då anbudstiden gick ut var en tjänsteman från
Näringsdepartementet, Jan Amethier, närvarande hos Carnegie som
representant för departementet. Enligt departementet var det
Amethier som tillsammans med Carnegie gjorde bedömningen att det
inte fanns någon anledning att föreslå någon tillämpning av
möjligheten att ingripa i tilldelningsförfarandet på grund av
risk för obalanserad ägarstruktur (se ovan beträffande den
speciella klausulen om denna möjlighet som fanns i
prospekttexten). Något övervägande att av andra skäl ingripa i
tilldelningen gjordes inte enligt departementets uppgifter.
Den 8 mars rapporterades till departementsledningen hur stor
efterfrågan varit, att det inte fanns anledning att frångå
tilldelningsprinciperna, priset -- 153 kr -- och vilka som var
köpare vid det angivna priset. Enligt Näringsdepartementet
talade Carnegie vid denna tidpunkt inte om för departementet att
ytterligare kontroll av några okända anbudsgivare inte kunnat
göras. Det var först den 12 april 1994 som Carnegie lämnade
information om detta. Om alla okända anbudsgivare hade
exkluderats skulle, enligt Näringsdepartementet, priset ha
blivit 152 kr.
Utfrågning med företrädare för Carnegie Fondkommission AB
Enligt uppgifter som vid utfrågning inför utskottet lämnats av
företrädare för Carnegie Fondkommission AB, fanns Jan Amethier
från Näringsdepartementet hos Carnegie på eftermiddagen och
kvällen den 7 april 1994. Under senare delen av kvällen framgick
en klar bild, utvisande anbud motsvarande totalt 54 miljoner
aktier till ett värde av 7--8 miljarder kronor, fördelade på ett
trehundratal anbudsgivare. Av dem sorterades vissa bort av sig
själva genom att de inte kom upp till det pris som kom att gälla
för privatiseringen. Av de kvarvarande ca 100 anbudsgivarna
kunde de mycket snabbt konstatera att en grupp om mellan 10 och
20 vid en första anblick inte var kända för Carnegie. Efter
diskussioner med Näringsdepartementets tjänsteman Jan Amethier
om hur de skulle hantera detta och vilka risker som var
förknippade med att hantera det på det ena eller andra sättet,
enades de om att se om det under förmiddagen den 8 mars 1994
kunde gå att komma något längre när det gällde att utröna
identiteten gällande de aktuella 10--20 kunderna.
De diskussioner som då fördes om riskerna gällde för det
första det fallet att man tilldelade de aktuella kunderna aktier
men att de senare inte kunde betala för dessa. Risken var då att
departementet i värsta fall skulle fortsätta att vara ägare till
de aktuella aktierna. Detta var en risk som departementet kunde
tänka sig. Den andra risken gällde det fallet att man på vaga
grunder -- baserat på att de aktuella kunderna inte var kända
för Carnegie egentligen bara på grund av att man inte hade
hunnit gå längre -- och i brist på sakliga skäl ändå tillsammans
med departementet sade sig att det fanns oklarheter. Detta och
att man inte kunde konstatera bakomliggande ägarstrukturer
skulle då vara anledningen till att man uteslöt de aktuella
kunderna. Risken att nästa del av processen, försäljningen till
den svenska allmänheten, då skulle färgas och smutskastas av ett
antal individer som ansåg sig ha blivit uteslutna på vaga
grunder, var departementet mycket ovilligt att ta.
Morgonen därpå vidtog Carnegie de åtgärder som de kunde vidta
och vissa namn, framför allt i Sverige, sorterade ut sig själva
ganska snabbt och lätt. Det var inget märkligare än att de var
okända. Med gruppen av utländska bolag kom dock Carnegie inte
speciellt mycket längre. Vid två tillfällen på förmiddagen den 8
mars talade de om för Jan Amethier på Näringsdepartementet hur
långt de hade kommit och strax före kl. 12.00 gav de honom
beskedet att de inte kunde komma längre. De skulle komma att ha
den här osäkerheten gällande ett tiotal investerare. Dessa
köpare kunde inte identifieras och därmed inte heller deras
betalningsförmåga eller allmänna kvalitet. Mot bakgrund av det
beslöt departementet att, baserat på riskanalysen enligt ovan,
låta dessa investerare vara med. Om de i slutändan inte hade
möjlighet att betala sina aktier, var det inte värre än att
departementet fortsatte att vara ägare till de aktierna.
Det beslut som fattades vid lunchtid den 8 mars var enligt
Carnegie väldigt långtgående. Möjligheten att därefter återkalla
de aktuella affärerna var relativt begränsade i så måtto att man
skulle behöva ha en väldigt kraftig bevisföring för att man, i
strid mot prospektet, skulle komma tillbaka och nu undandra
köparna den tilldelning som man gett dem den 8 mars. Det gjorde
att Carnegie under tiden mellan den 8 mars och den 8 april, då
betalning skulle ske, inte såg någon anledning att fördjupa sig
i de aktuella fallen. Nästa kontrollinstans uppkom i samband med
erläggandet av betalning.
Utfrågning med f.d. näringsministern Per Westerberg
Per Westerberg har vid utfrågning inför utskottet bl.a.
uppgett att departementet redan i samband med tilldelningen,
dvs. den 8 mars, fick rapport om att det fanns vissa som man
inte kunde identifiera. Enligt Per Westerberg är det ett ganska
normalt förhållande, och därför skulle man göra särskilda
insatser för att få reda på vad det var för typer av
institutioner som fick tilldelning och framför allt för att se
till att rutinerna var säkra, så att inga pengar skulle
försvinna ur statskassan. Aktierna skulle inte levereras förrän
betalning hade inkommit.
När det gäller okända investerare är det enligt Per Westerberg
uppenbart så att den risken löper man i alla privatiseringar och
i varje enskilt fall. Enligt Per Westerberg hade regeringen i
kontrollen av köparna gått ganska långt med den valda
konstruktionen. Först gjordes en tilldelning den 8 mars. Innan
aktierna skulle betalas och lämnas ut, dvs. den 8 april, hade
man en månad att göra så långtgående kontroller som det var
möjligt att göra. Enligt Per Westerberg var det helt klart den 8
mars att om man skulle kunna hålla tidsmarginalen så var man
tvungen att då fatta beslut om tilldelning.
Fastställandet av priset till allmänheten
Rabatten till allmänheten fastställdes efter diskussioner
internt i regeringen. AssiDomän hade genomfört
marknadsundersökningar beträffande intresset från allmänheten.
Som ovan framgått bemyndigade regeringen chefen för
Näringsdepartementet att fastställa priset på aktien gentemot
allmänheten. Näringsministern valde att i det av regeringen
givna intervallet 5--10 % besluta om en rabatt på i det närmaste
10 %. Den 8 mars 1994 beslutade Per Westerberg att priset i det
rabatterade erbjudandet skulle vara 138 kr.
Tilldelningen
I det institutionella erbjudandet (anbudsförfarandet) fanns
efterfrågan på 54 miljoner aktier. Som angavs i prospektet fanns
det 16 050 000 aktier i denna transch. I det rabatterade publika
erbjudandet fanns efterfrågan på 86 miljoner aktier. Som angavs
i prospektet fanns 37 500 000 aktier tillgängliga i denna
transch. I det ej rabatterade publika erbjudandet tilldelades
inga aktier eftersom hela antalet tilldelades i de första
grupperna. Tilldelning till utländska investerare inom ramen för
anbudsförfarandet var 6,4 miljoner aktier (39 %).
De aktiebolag som vid senare tillfälle (se nedan) blev
aktuella då fråga uppkom om de hade ägare som var inblandade i
ekonomisk brottslighet deltog enligt departementet i
anbudsförfarandet. Det förekom ingen ytterligare tilldelning
till företag annat än i anbudsförfarandet. Enligt departementet
var vissa av de aktuella företagen utländska. Enligt
departementet var det Carnegie som beslutade om tilldelningen
till dessa nu aktuella företag, men själva tilldelningen skedde
ju automatiskt.
Tiden fr.o.m den 8 april 1994
Uppgifter från Näringsdepartementet
Tisdagen den 12 april fick, enligt uppgift från
Näringsdepartementet, departementet genom Carnegie information
om att ett antal bolag inte hört av sig och inte betalat och att
fråga hade uppkommit om vissa av de aktiebolag som var köpare
hade ägare som var inblandade i ekonomisk brottslighet. Carnegie
informerade då också departementet om att några av anbudsgivarna
hade varit okända för Carnegie. Jan Amethier var den tjänsteman
på departementet som fick information från Carnegie genom
telefonsamtal.
Vid en beredning samma dag informerades näringsminister Per
Westerberg. Han ansåg då att polisen skulle kallas in och att
transaktionerna inte skulle slutföras innan det hade gjorts.
Departementet talade härefter om för Carnegie att detta företag
skulle ta kontakt med polisen innan transaktionerna avslutades
med de aktuella företagen. Härefter har departementet inte haft
någon ytterligare befattning med dessa frågor.
Carnegies bedömning den 12 april att inte avbryta leveranserna
med anledning av betalningsdröjsmålet gjordes i samråd med Jan
Amethier på Näringsdepartementet. Bedömningen grundades på att
säljaren inte var beredd att ta den risk för en stämningsansökan
som det kunde innebära att i strid med vad som sagts i
prospekttexten inte avsluta affären. Amethier kände inte till
någonting om köparna utom att de skulle undersökas. Mot bakgrund
av att information lämnades om att flertalet av de aktuella
företagen redan hade sålt sina aktier på termin gjordes enligt
departementet inget övervägande att häva köpet.
Carnegie rapporterade senare tillbaka till
Näringsdepartementet men gav ingen detaljinformation. Uppgift
lämnades om att Carnegie träffat finanspolisen vid två
tillfällen efter den 12 april. Polisen sade sig känna igen några
namn, men de sade att det fanns inga legala hinder att hålla
inne pengarna från terminshandeln. De undersökningar som gjorts
visade att det inte var fråga om pengar från ekonomisk
brottslighet.
Efter detta inleddes avslutandena av transaktionerna.
Utbetalningarna gjordes inte förrän man konstaterat att det inte
förelåg några legala hinder mot utbetalningen. Den sista
utbetalningen skedde inte förrän i maj 1994. Detta berodde på
att undersökningarna av företagen var klara vid olika
tillfällen.
Vid ett senare tillfälle i maj 1994 erhöll departementet
information från Carnegie om att samtliga transaktioner var
genomförda.
Den grupp av anbudsgivare som var okända för Carnegie var
enligt departementet större än den grupp av företag som inte
betalade till Carnegie. Några av de köpare som inte betalade den
8 april tillhörde den grupp anbudsgivare som var kända för
Carnegie.
Vad gäller möjligheterna att hindra affärernas genomförande
har departementet anfört att det rent allmänt kan sägas att det
finns två möjligheter att stoppa en sådan här affär, dels vid
tilldelningen, dels vid betalningen.
Vet man vid tilldelningen säkert att betalning inte kommer att
ske är det enligt departementet naturligt att välja att inte
anta anbudet. Är man däremot osäker är risken att man genom att
inte anta anbudet på godtyckliga grunder utestängt en
anbudsgivare vars anbud det inte fanns någon anledning att
vägra.
Vid själva betalningen finns det enligt departementet också
möjlighet att stoppa affären. Man kan då under mellantiden
kontrollera huruvida det är fråga om pengar från ekonomisk
brottslighet m.m.
De företag som dröjde med betalningen av AssiDomänaktierna
hade använt sig av terminsförfarande och sålt de aktier de
tilldelats med likviddag den 13 april. I mitten av april hade
alltså aktierna bytt ägare. De aktuella företagen erlade likvid
till Carnegie den 13, 14 resp. den 15 april 1994.
Enligt departementet är det inte negativt för transaktionen
och aktiekursen att det finns sådana säljare av aktier. Detta
gäller dock under förutsättning att de inte är för många.
I prospekttexten fanns angivet att om betalning inte erlagts
inom föreskriven tid, kunde tilldelade aktier komma att
överlåtas till annan köpare. På de avräkningsnotor som använts
av Carnegie anges bl.a. att Carnegie skall äga panträtt i de
köpta instrumenten till säkerhet för sin fordran gentemot
köparen i anledning av uppdraget. Fullgör köparen inte sin
betalningsskyldighet gentemot Carnegie får Carnegie -- på det
sätt som Carnegie finner lämpligt -- sälja berörda instrument
eller vidta andra dispositioner för att avveckla affären.
Carnegie får för sådant ändamål teckna köparens namn och vidta
de åtgärder som kan erfordras i samband med avvecklingen.
Carnegie får ur den erhållna likviden tillgodogöra sig
ersättning för fordran, ränta därå och vissa andra kostnader.
Om, vid försäljning eller andra dispositioner, likviden inte
täcker Carnegies hela fordran, skall köparen svara för
mellanskillnaden jämte ränta. Carnegie får också för detta fall
belasta konto som köparen har hos Carnegie.
När väl tilldelning har skett finns det enligt departementet
alltså -- mot bakgrund av dessa bestämmelser -- inte anledning
att häva köpet. Om överlåtelsen av aktierna till annan innebär
en vinst skall denna utbetalas till den som först tilldelades
aktierna. Innebär överlåtelsen en förlust har man en fordran på
detta belopp på den som först tilldelades aktierna.
Detta överensstämmer enligt departementet med gängse förfarande
på aktiemarknaden och är inte speciellt för denna transaktion.
Utfrågning med företrädare för Carnegie Fondkommission AB
Vid utfrågning inför utskottet har företrädare för Carnegie
Fondkommission uppgett att Näringsdepartementet den 8 april 1994
informerades om att det fanns ett antal investerare som inte
hade betalat sina aktier den 8 april. Den 11 april 1994 fick
Carnegie ett samtal som föranledde dem att göra en kontroll av
anmälningssedlarna. De kunde då se ett allmänt mönster och de
kände att det var något som inte stod rätt till. Såväl den 8
april som den 11 och 12 april diskuterade Carnegie de här
frågorna löpande med Näringsdepartementet. När misstanken
började ta fastare form hade Carnegie en diskussion med
departementet, eftersom man inte ville blanda in
Finansinspektionen och Finanspolisen utan departementets
godkännande. Efter det att Carnegie fått departementets
godkännande tog Carnegie kontakt med Finansinspektionen, som gav
dem ett telefonnummer och ett namn hos finanspolisen. Onsdagen
den 13 april 1994 ringde Carnegie till finanspolisen och man
bestämde att mötas hos Carnegie den 15 april, varvid även
representanter för Merchant fondkommission, som hade
värdepapperskonton för en del kunder, skulle vara närvarande.
Carnegie hade den 12 april kontaktat Merchant och informerat om
att det kunde finnas oklarheter. De aktuella kunderna hade
värdepapperskonton. För att man skulle kunna utreda i
vederbörlig ordning spärrade man alla berörda konton.
Vid mötet den 15 april deltog även en representant från
rikskriminalen. Från finanspolisens sida framhölls två saker.
Det ena var att de inte kunde se någonting brottsligt begånget
och därigenom kunde de inte och skulle de inte göra någonting.
Det andra var att ge Carnegie rådet att se till att de aktuella
personerna inte fick ut sina pengar från Merchant förrän de hade
kunnat komma till Merchant och visa upp fullständigt riktiga
handlingar.
Vid planeringsarbetet inför försäljningen fördes inte vid
något tillfälle någon diskussion om att man kunde tänkas få
oönskade köpare av "kriminell" natur. Anledningen var troligen
att av de medverkande i arbetsgruppen, som sammantaget hade
mycket stor erfarenhet av liknande transaktioner, var det ingen
som någonsin hade stött på att det varit ett problem att
kriminella element försökte ta sig in i den här typen av
transaktioner.
Utfrågning med f.d. näringsministern Per Westerberg
Per Westerberg har vid utfrågning inför utskottet beklagat att
de som det nu är fråga om hade möjlighet att köpa. Han är dock
mycket tveksam till om det finns fysiska möjligheter att hindra
dem om man inte bryter mot eller ändrar på gällande lag i ett
par olika fall. För att kunna hindra någon som förekommer i ett
brottsregister från att köpa aktier måste man enligt Per
Westerberg samköra alla som kan förmodas få köpa med
brottsregister och eventuellt något internationellt register
över misstänkta brottslingar, dvs. ganska långtgående
integritetskränkande åtgärder. Dessutom skulle man tvingas ändra
ett ganska stort antal lagar, inte bara i Sverige utan även
utomlands. Man måste dessutom gå igenom alla styrelseledamöter
och alla ägare i bolagen, något som enligt Per Westerberg är
väldigt långtgående.
Tanken att det skulle dyka upp den här typen av person -- som
man upplevde som gravt etiskt störande att sälja till -- uppkom
enligt Per Westerberg aldrig och enligt honom har det i princip
inte heller varit uppe vid övriga privatiseringar. Enligt Per
Westerberg var diskussionerna inför utformningen av prospektet
omfattande och man gjorde de riskbedömningar som kunde göras.
Regeringen gjorde den bedömningen att det fanns en
säkerhetsperiod mellan den 8 mars och den 8 april, då man kunde
göra kontroller. Man gav ett särskilt uppdrag till Carnegie och
Handelsbanken att kontrollera bulvanförhållanden och liknande,
just sådant som det är så svårt att komma åt och se igenom. Men
även de gick bet i denna del.
Enligt Per Westerberg har det, i de fall som varit aktuella i
debatten, inte alltid varit problem med bolagen, utan det kan ha
varit en enskild styrelseledamot som man ansett har varit
"solkig" eller på annat sätt suspekt. Han har noterat att det är
en mycket stor del av svenska folket som har köpt aktier och att
det också har varit ett mycket stort internationellt deltagande.
Det har enligt Per Westerberg också klart redogjorts för att
inget konstigt eller olagligt har förekommit. Däremot har det
gjorts gällande -- och den kritiken delar han -- att en del inte
borde ha fått tilldelning beroende på att de inte var "so fit
and proper" som regeringen hade önskat.
Pressmeddelanden från Näringsdepartementet
I ett pressmeddelande den 5 september 1994 från
Näringsdepartementet har Per Westerberg bl.a. anfört följande.
I det fåtal fall köparna inte var kända gjorde statens ombud,
Carnegie Fondkommission, före det att affärerna genomfördes en
kontroll hos bland andra finanspolisen. Enligt polisen fanns det
inga hinder att sälja till de bolag som utpekas.
Vidare har Per Westerberg i ett pressmeddelande den 7
september 1994 uppgett bl.a. följande.
Efter den fördelning av aktier som skedde den 8 mars i
omedelbar anslutning till anbudsperioden, men före det att
tilldelningen till de fåtal utpekade bolagen slutfördes och
spärren av deras konton hävdes de sista dagarna i april gjorde
statens ombud, Carnegie Fondkommission, en kontroll hos bland
andra finanspolisen och rikskriminalen. Enligt Carnegie anförde
polisen inga hinder att sälja till bolagen. Jag har ingen
anledning att ifrågasätta dessa uppgifter.
Det framgår också av uppgifterna från Carnegie att det fanns
möjlighet att stoppa fullföljandet av tilldelningen även efter
det möte med finanspolisen den 15 april som refereras.
Vid utfrågning med finanspolisen har uppgetts att
finanspolisen inte varit involverad före den 15 april och
tilldelningen hade ägt rum redan tidigt i mars. Om det gick att
påverka detta på något sätt, så var det enligt finanspolisen i
varje fall inte någonting som kom fram under mötet den 15 april.
Vid utfrågning inför utskottet har Per Westerberg uppgett att
han som lekman använt uttrycket "slutföra tilldelning" litet
slarvigt. Vad han avsåg var "leveransen av aktierna". Vad han
egentligen åsyftade framgår av det andra pressmeddelandet, som
ju närmast var en korrigering av det första. Man fick alltså
möjlighet till det embargo som man var ute efter, och man kunde
alltså stoppa slutförandet av affären i och med att leverans av
köpeskilling inte skedde förrän man kunnat göra ytterligare
kontroll. Men den kontrollen föranledde inga ytterligare
åtgärder.
Spärrade konton
De konton som anges som spärrade i pressmeddelandet från
Näringsdepartementet var enligt departementet konton med
tillgodohavanden efter utförda terminsaffärer hos Merchant
fondkommission och Aros fondkommission. Dessa konton avsåg
företag som tilldelats AssiDomänaktier men som sålt dem vidare
och som inte hade erlagt likvid den 8 april 1994. Enligt
Näringsdepartementet var det alltså dessa penningkonton hos
fondkommissionärerna som spärrades av kommissionärerna i fråga
efter det att Carnegie hade varit i kontakt med dem i fråga om
utebliven likvid från vissa företag. Likaså var det dessa
kommissionärer som hävde spärren när transaktionerna så
småningom kunde avslutas.
Intern PM från Merchant
På förfrågan från utskottet har Näringsdepartementet i
december 1994 uppgett att departementet inte hade någon kopia av
den interna promemorian från Merchant fondkommission som
omnämndes i det inslag i TV 4-nyheterna som avses i
granskningsanmälan (se ovan). Inte heller hade departementet
delgetts dess innehåll annat än via massmedia. Vid
utskottskansliets genomgång av materialet i akten hos
departementet har framgått att det i akten bl.a. finns en PM
från Merchant daterad den 27 april 1994. Promemorian har ingen
addressat och är diarieförd den 3 juni 1994. Detta är enligt
departementet troligen den av utskottet efterfrågade interna
promemorian från Merchant. På sista sidan finns en anteckning
som är gjord av Jan Amethier och har följande lydelse.
Diskuterat per telefon och utrett. Ingen vidare åtgärd för
N-dep. Merchant reglerar affärerna efter kontakt med
finanspolisen och Finansinspektionen.
I promemorian ges en beskrivning av vilka åtgärder och
kontakter som varit aktuella för Merchant med anledning av att
det uppstått vissa problem med några kunder.
Enligt uppgift från departementet inkom Merchants PM till
departementet efter ett möte bl.a. mellan Jan Amethier och
Merchant i slutet av maj. Den var upprättad som en intern PM och
hade därför ingen mottagare. De frågor som ställs i promemorian
var redan besvarade av Carnegie när mötet ägde rum. Den
ditskrivna kommentaren var för akten och avsåg att bekräfta att
det inte längre var en öppen fråga. Mötet mellan Amethier och
Merchant avsåg frågor som inte bara berörde försäljningen av
aktier i AssiDomän. Detta var enda gången som Merchant och
departementet träffades.
Arbetsgrupp för granskning av aktietilldelningen i AssiDomän
Den 15 september 1994 har i ett brev från Näringsdepartementet
till tekn. dr Curt Nicolin uppdragits till honom, Karl-Axel
Linderoth och Carl-Johan Åberg att, som en särskild arbetsgrupp
inom Privatiseringskommissionen, närmare granska
aktietilldelningen i AssiDomän och lämna synpunkter till
Näringsdepartementet.
Bakgrunden anges i brevet vara, att uppgifter i media gjort
gällande att ett tiotal av de företag som deltagit i
anbudsförfarandet kring AssiDomän, och via olika
fondkommissionärer köpt och sålt aktier, skulle ha anknytning
till personer med kopplingar till den ekonomiska brottsligheten.
I brevet anförs vidare, att vid försäljningen av aktier i
AssiDomän tillämpades ett tilldelningsförfarande som tog sikte
på att dels ge en marknadsmässig prissättning, dels ge en
fördelning av aktier som inte hade inslag av godtycke.
Förfarandet angavs vara baserat på såväl erfarenheterna från
tidigare privatiseringar som på principer som tillämpats vid
omfattande aktieförsäljningar i Sverige och utomlands. I brevet
anges också att statens ombud vid försäljningen, Carnegie
Fondkommission, inför slutförande av transaktionen genomförde
kontroller hos bland andra finanspolisen.
Syftet med granskningen anges i brevet vara att, med
utgångspunkt i det skedda, rapportera vilka lärdomar som kan
dras inför de fortsatta privatiseringarna samt för utvecklingen
av god sed på aktiemarknaden. Det hänvisas också i brevet till
att regeringen satsat avsevärda resurser på att bekämpa den
ekonomiska brottsligheten och att det skulle vara av stort värde
om även de slutsatser gruppen drar kunde användas i detta syfte.
Vidare anges det vara värdefullt om arbetsgruppen i samband med
uppdraget kunde samråda med lämpliga organ på aktiemarknaden,
såsom t.ex. Stockholms Fondbörs, Aktiemarknadsnämnden och
Näringslivets Börskommitté samt inhämta erfarenheter från
Riksåklagaren.
Arbetsgruppen har den 29 september 1994 överlämnat sitt
yttrande, se bilaga 18. Arbetsgruppen konstaterar
inledningvis att det, i likhet med vad som är vanligt i fråga om
andra börsintroduktioner och nyemissioner, ofta är förenat med
fördelar att få tilldelning vid en privatisering. Mot denna
bakgrund anser arbetsgruppen att det är av vikt att fördelningen
av aktierna sker enligt sådana principer att de uppfattas som
förtroendeingivande.
Vid de intervjuer som arbetsgruppen har gjort har bl.a.
framkommit att vid privatiseringarna i England och Frankrike har
man inte i något fall använt en så automatisk
tilldelningsprincip som användes i Sverige vid försäljningen av
AssiDomän AB. Det gängse förfaringssättet i England har varit
att regeringen förbehållit sig rätten att tillsammans med
berörda banker bedöma vem som skall tilldelas aktier vid en
privatisering. Efter vilka kriterier som fördelningen skett har
successivt under årens lopp alltmer preciserats i prospekten. I
Frankrike brukar staten förbehålla sig rätten att fastställa
vilka ägare som skall utgöra den "inre hårda kärnan". Övriga
större ägare väljs ut av bankerna.
Oavsett tilldelningsmetod har, enligt arbetsgruppen,
kommissionärerna att följa vissa allmänna regler. Det gäller
bl.a. 7 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, vari stadgas
att värdepappersrörelse skall bedrivas så att allmänhetens
förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls och enskildas
kapitalinsatser inte otillbörligen äventyras samt i övrigt så
att rörelsen kan anses sund. Enligt vad som framkommit vid
arbetsgruppens intervjuer uppfattas denna regel på så sätt att
den möjliggör att vissa icke önskvärda kunder kan avvisas
eftersom det skulle kunna hävdas att deras medverkan kan
äventyra allmänhetens förtroende. Samtliga tillfrågade anser
dock att regeln i 7 § inte räcker utan är för allmänt hållen.
Arbetsgruppen vill inte utesluta att den nämnda paragrafen
inte ger tillräckligt stöd för att minimera risken för att icke
önskvärda skall få tilldelning. Enligt arbetsgruppens mening kan
det därför finnas behov av ytterligare precisering av
tilldelningsprinciperna. Varje precisering innebär naturligtvis,
vilket också är syftet, att vissa kommer att utestängas från
tilldelning. En sådan inskränkning bör därför enligt
arbetsgruppen komma till uttryck i någon form. Av intervjuerna
har framkommit att det måste lösas från fall till fall. Mot
bakgrund härav anser sig inte arbetsgruppen vilja rekommendera
några lagändringar i denna fråga.
För att tillmötesgå behovet av individuella lösningar är
prospektet, såvitt arbetsgruppen kan bedöma, det enda ställe där
en precisering kan komma till uttryck. Enligt arbetsgruppen
grundar sig detta ställningstagande på Aktiemarknadsnämndens
uttalande 1990:1 samt att de av arbetsgruppen tillfrågade
samstämmigt uppgett att så måste ske. I Aktiemarknadsnämndens
uttalande anges bl.a. följande.
Med hänsyn till tilldelningsprincipernas betydelse vid
marknadsintroduktioner som innefattar allmänheten är det av vikt
att principerna anges i emissionsprospektet.
Arbetsgruppen har delat denna bedömning.
De som till arbetsgruppen har redovisat en uppfattning i
frågan om hur preciserad man måste vara i prospektet har ansett
att det torde räcka med ganska allmänt hållna formuleringar,
t.ex. följande.
Ägaren förbehåller sig rätt att för att uppnå långsiktiga,
aktiva och även i övrigt lämpliga ägare helt diskretionärt fatta
beslut om tilldelning.
Flera av de tillfrågade i intervjuerna har i detta avseende
framhållit Pharmacia som ett lyckat exempel. Mot bakgrund härav
har arbetsgruppen bedömt ett sådant förfarandesätt stå i
överensstämmelse med god sed på marknaden.
Efter visssa preciseringar i prospektet föreligger således,
enligt arbetsgruppen, förutsättningarna för att utesluta vissa
"icke önskvärda" från tilldelning. Granskning av anmälda
intressenter, som måste göras före varje beslut att inte
tilldela någon aktier, sker enligt arbetsgruppen under stor
tidspress när det är fråga om anbudsförfarande. Att förlänga
denna tid skulle enligt flera av de intervjuade inverka negativt
på priset. Denna tid bör därför enligt arbetsgruppen vara så
kort som möjligt. Med hänsyn till att det är relativt få
anmälningar i nu aktuell tilldelningsgrupp, normalt ett
hundratal enligt uppgifter till arbetgruppen, har flera av de
tillfrågade ansett att tidsperioden, oaktat den är kort, är
tillräcklig för att sålla bort oönskade intressenter. De påpekar
dock att det finns en risk för att bland dem som sållas bort kan
finnas sådana som bort haft tilldelning. Det är emellertid en
risk som alltid finns vid en urvalsprocess av detta slag.
Utskottets bedömning
Det privatiseringsbemyndigande som riksdagen gav regeringen i
december 1991 omfattade ett stort antal företag.
Av utskottets material framgår att olika metoder för
prissättning och tilldelning har använts vid tre av de aktuella
privatiseringarna, nämligen vid försäljningen av statens aktier
i företagen Celsius Industrier AB, AssiDomän AB och Pharmacia
AB.
Vid försäljningen av statens aktier i Celsius AB fattade
bolagets styrelse beslut om vilka stora investerare som i den
första omgången skulle få tilldelning av aktier. Priset
fastställdes efter ett anbudsförfarande bland dessa
huvudinvesterare.
Vid försäljningen av statens aktier i AssiDomän AB användes
ett anbudsförfarande när det gällde prissättningen.
Tilldelningen skedde automatiskt.
Vid försäljningen av statens aktier i Pharmacia AB, som
gjordes senare, användes ett anbudsförfarande när det gällde
prissättningen. Tilldelningen skedde bl.a. efter en diskretionär
prövning.
Försäljningen av aktierna i AssiDomän AB skulle ske enligt de
riktlinjer som angavs i försäljningsprospektet, vars innehåll
fastställts av regeringen. De principer för tilldelningen som
angavs i prospektet innebar att denna skulle ske helt
automatiskt utan någon möjlighet till subjektiv bedömning av
köparna. Regeringen har, i bilaga 1 till regeringens beslut den
20 januari 1994, inte ansett det selektiva förfaringssätt som
valts av franska och brittiska staten som acceptabelt.
Av Näringsdepartementets uppgifter och av de uppgifter som
lämnats vid utskottets utfrågningar har bl.a. framgått följande.
Det var ett starkt önskemål från regeringens sida att
tilldelningen skulle ske på ett automatiskt sätt. Regeringen
valde denna metod trots vetskap om att den kunde få till
resultat att ett antal okända investerare kunde få tilldelning
av aktier. Regeringen valde förfaringssättet vid tilldelningen
och prissättningen mot bakgrund av den kritik som bl.a. i
massmedia hade framförts mot privatiseringen av Celsius.
Per Westerberg har vid utfrågningen inför utskottet framhållit
att syftet med den automatiska tilldelningen varit att behandla
alla lika. Han har vidare uppgett att vissa av köparna inte
borde fått tilldelning av aktier eftersom de inte kunde anses
såsom lämpliga. Han har dock ställt sig tveksam till om det
funnits möjligheter att hindra detta utan att bryta mot eller
behöva ändra på gällande lag i ett par olika fall.
Den av Per Westerberg särskilt tillsatta arbetsgruppen har
bl.a. närmare utrett aktietilldelningen i AssiDomän AB. Härvid
har gruppen berört 7 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse,
vari sägs att värdepappersrörelse skall bedrivas så att
allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls
och enskildas kapitalinsatser inte otillbörligen äventyras samt
i övrigt så att rörelsen kan anses sund.
Enligt arbetsgruppen är det tveksamt om 7 § lagen om
värdepappersrörelse ger tillräckligt stöd för att minimera
risken för att icke önskvärda skall få tilldelning. Enligt
arbetsgruppens mening kan det därför finnas behov av ytterligare
precisering av tilldelningsprinciperna. För att tillmötesgå
behovet av individuella lösningar är enligt arbetsgruppen
prospektet det enda ställe där en precisering kan komma till
uttryck.
Enligt utskottets mening är det av stor vikt att försäljningen
av aktier i statliga företag sker på ett sätt som inger
förtroende såväl hos köparna som hos allmänheten. Som
arbetsgruppen har framhållit är det nämligen ofta förenat med
fördelar att få tilldelning av aktier vid privatiseringar av
statliga företag.
Vid försäljningen av statligt ägda aktier i AssiDomän AB har
regeringen bestämt utformningen av prospektet och har därför
ansvar för hur villkoren däri utformades. Regeringen har valt
att tillämpa en tidigare inte använd metod med automatisk
tilldelning som endast medgav en kort tid för kontroll av
köparna. Detta innebar att ett antal okända köpare fick
tilldelning. Några köpare har dessutom bedömts som mindre
lämpliga. Näringsministern har inför utskottet anfört att de
därför inte borde ha fått någon tilldelning men att det var
tveksamt om det fanns möjligheter att hindra detta. Enligt
utskottets mening inger en sådan ordning inte förtroende.
Utredningen i ärendet ger vid handen att regeringen har varit
medveten om att den valda metoden kunde få till resultat att ett
antal okända investerare fick tilldelning. Det framgår vidare
att regeringen inför utformningen av prospektet ansåg att det
inte var erforderligt att göra någon kvalitetsbedömning av
köparna i annat avseende än att köpen inte var ett led i
ekonomisk brottslighet samt att några ytterligare överväganden
när det gällde möjligheterna att hindra vissa personer och bolag
att få tilldelning av aktier inte gjordes. Eftersom det var
fråga om en helt ny, automatisk metod för tilldelning fanns det
emellertid enligt utskottets mening skäl att överväga
möjligheten av den situation med icke önskvärda köpare som
näringsministern har berört.
Det anförda visar betydelsen av noggranna och ingående
överväganden när regeringen skall utnyttja riksdagens
bemyndigande att sälja aktier i statligt ägda företag.
Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande från
utskottets sida.
15. Löner och arvoden till ledningarna i de statliga bolagen
Anmälningar
För konstitutionsutskottets granskning har anmälts frågan om
regeringens handläggning av arvoden i de statliga bolagen,
bilaga A 19.1. Vidare har anmälts frågan dels om och i
vilken mån kommunikationsminister Mats Odell varit inblandad i
bestämningen av tidigare generaldirektören Ulf Dahlstens lön som
verkställande direktör i Posten AB, dels vilka direktiv som
lämnades till det eller de ombud som företrädde staten som
aktieägare på den bolagsstämma som beslutade om höjningen av
arvodena till styrelseledamöterna i Posten AB, bilaga
A 19.2.
Bakgrund
Aktiebolags ledning
Grundläggande regler om aktiebolag finns i aktiebolagslagen
(1975:1385). I aktiebolag som har ett aktiekapital överstigande
1 miljon kronor skall finnas fyra bolagsorgan, nämligen
bolagsstämma, styrelse, verkställande direktör och revisorer.
Bolagsstämman är det överordnade organet, i sista hand det
beslutande organet. Styrelsen väjs normalt av bolagsstämman och
har till uppgift att svara för bolagets organisation och den
övergripande förvaltningen av bolagets angelägenheter. Bolagets
verkställande direktör, som väljs av styrelsen, skall under
styrelsen sköta den löpande förvaltningen av bolaget.
Revisorerna har till uppgift att granska styrelsens och
verkställande direktörens förvaltning och bolagets räkenskaper.
Aktieägarnas rätt att besluta i bolagets angelägenheter utövas
vid bolagsstämma. Ordinarie bolagsstämma skall hållas inom sex
månader efter utgången av varje räkenskapsår. Extra bolagsstämma
skall hållas när styrelsen finner skäl till det eller när det
för ett uppgivet ändamål begärs av revisor eller ägare till en
tiondel av alla aktier.
I aktiebolagslagen finns särskilda bestämmelser om styrelsens
och verkställande direktörens befogenheter och skyldigheter.
Styrelsen eller annan företrädare för bolaget skall sålunda
bl.a. visa lojalitet mot bolaget och får enligt den s.k.
generalklausulen i 8 kap. 13 § inte fatta beslut som är ägnat
att bereda otillbörlig fördel åt aktieägare eller annan till
nackdel för bolaget eller annan aktieägare. Styrelseledamöterna
och verkställande direktören är vidare skyldiga att i
förhållande till enskilda aktieägare samt bolagets borgenärer
och andra utomstående iaktta bestämmelserna i aktiebolagslagen
och bolagsordningen.
Ombildning av affärsverket Posten till aktiebolag
Den 17 december 1993 beslöt riksdagen att affärsverket Posten
från den 1 mars 1994 skulle ombildas till aktiebolag (prop.
1993/94:38, bet. TU9 och 11, rskr. 119). I propositionen om
förändrad verksamhet för Postverket uttalade regeringen att
ombildningen av Postverket från affärsverk till aktiebolag i
första hand innebar förändringar när det gällde statsmakternas
styrning, kontroll och insyn och förutsatte styrning i andra
former än de som användes för ett affärsverk. Regeringen anförde
att styrningen av ett bolag förutom genom lagstiftning kan ske
genom bestämmelser i bolagsordningen, genom röstning på
bolagsstämman och genom den av stämman valda styrelsen och att
ett bolags verksamhet också kan begränsas eller ges viss
inriktning genom avtal. Enligt regeringens mening borde Posten
AB så långt möjligt verka under samma förutsättningar som
vanliga aktiebolag och det därmed bli en uppgift för Posten AB:s
styrelse att utforma mål och strategier för verksamheten. --
Förutvarande generaldirektören i Postverket Ulf Dahlsten
anställdes som verkställande direktör. Postens styrelse beslöt i
juni om lön och andra förmåner till honom. Beslutet innebar en
betydligt högre lön än vad Dahlsten haft tidigare. Uppgifter om
lönen och andra villkor kom ut i massmedia och väckte stor
uppmärksamhet. Kommunikationsminister Mats Odell förklarade i
ett pressmeddelande den 2 augusti, bilaga A 19.3, att han
och statsminister Carl Bildt var överens om att Ulf Dahlstens
löneförhöjning var orimligt stor och hänvisade till att
ansvariga för lönesättningen var Postens styrelse och dess
ordförande. Han ansåg enligt pressmeddelandet att han utan att
utöva ministerstyre varken kunde eller ville lägga sig i
enskilda bolagsärenden. Därefter meddelade Dahlsten att han
tills vidare avstod från lönehöjningen.
Inhämtade uppgifter
I ärendena har inhämtats en promemoria från
Statsrådsberedningen, upprättad inom Finansdepartementet,
bilaga A 19.4.
Av promemorian framgår bl.a. att regeringen den 3 februari
1994 beslutade om riktlinjer rörande anställningsvillkor för
personer i företagsledande och därmed jämförlig ställning i
företag som är helägda av staten. Lönen skall enligt dessa
riktlinjer bestämmas på sedvanligt sätt och i lönen bör ingå
kompensation för avsaknad av anställningstrygghet. Riktlinjer
ges därutöver bl.a. uppsägningstid och avgångsvederlag samt
avräkning av vederlag.
Riktlinjebeslutet har enligt promemorian expedierats till
samtliga departement, och departementen har överlämnat beslutet
till styrelserna i de aktuella företagen. Härigenom har
styrelserna underrättats om regeringens syn på frågor om lön och
andra förmåner till verkställande direktörer. Några
instruktioner därutöver torde enligt promemorian inte ha lämnats
från regeringens eller departementens sida.
I riktlinjebeslutet rekommenderas de statligt helägda
företagen att i årsredovisningen lämna uppgifter om bl.a.
verkställande direktörens lön och vissa av dennes arvoden.
I samtliga helägda statliga företag finns det en företrädare
för departementet i styrelsen. I några fall -- inom
Socialdepartementets, Finansdepartementets och
Arbetsmarknadsdepartementets områden -- har
departementsföreträdaren eller styrelsens ordförande mer direkt
informerat departementsledningen om verkställande direktörens
löne- och anställningsvillkor.
I fråga om instruktioner till stämmoombud om styrelsearvoden
och statsrådens befattning med dessa anges i promemorian att
ansvarigt statsråd inför en bolagsstämma vanligen brukar
bemyndiga en departementstjänsteman att företräda staten och
utöva rösträtt vid stämman. Det har också förekommit -- inom
Finansdepartementets och Arbetsmarknadsdepartementets områden --
att statsrådet personligen företrätt staten och utövat rösträtt
vid stämman. I samband med beredningen har statsråd eller
statssekreterare lämnat instruktioner till stämmoombudet
angående bl.a. styrelsearvoden.
I promemorian redovisas styrelsearvoden och löner till
verkställande direktörer.
Vid den utfrågning som utskottet hållit i Nordbanksärendet,
se bilaga B 7, har också statsrådet Jan Nygren och
statssekreterare Anitra Steen lämnat uppgifter om hur den
nuvarande regeringen ser på frågor om ledning av statligt ägda
bolag. -- I de nämnda ärendena har utskottet också redovisat
tidigare och nuvarande bedömning i dessa frågor.
I fråga om lönesättningen för verkställande direktören i
Posten AB har utskottet skriftligen ställt vissa frågor till
förutvarande statssekreteraren i Kommunikationsdepartementet Per
Egon Johansson och departementsrådet i samma departement
Per-Eric Fylking. Enligt svaren på dessa frågor har Fylking, som
styrelseledamot och departementets representant i styrelsen,
före styrelsens beslut om lönesättningen tagit upp frågan med
Johansson, medan denne med utgångspunkten att detta var en
styrelsefråga dels endast gav allmänna synpunkter, dels inte
informerade Mats Odell.
Utskottet har också skriftligen tillfrågat Mats Odell om
bakgrunden till det ovan nämnda pressmeddelandet. Odell har
svarat att pressmeddelandet sändes ut som svar på frågor från
massmedia om Odell delade dåvarande statsministerns i en
tidningsintervju uttalade uppfattning om den lönehöjning som den
tidigare generaldirektören erhållit.
Utskottets bedömning
I fråga om regeringens handläggning av arvoden i de statliga
bolagen i allmänhet konstaterar utskottet att regeringen
redogjort för de riktlinjer som tillämpats, och granskningen
föranleder i denna del inte något uttalande av utskottet.
I ärendet om Mats Odells befattning med lönesättningen för
verkställande direktören i Posten AB vill utskottet anföra
följande.
Lönesättningen för ett aktiebolags verkställande direktör är
en angelägenhet för styrelsen. Styrelsen utses av aktieägarna
vid bolagsstämma. Aktieägarnas rätt att besluta i bolagets
angelägenheter utövas vid bolagsstämma. Aktieägarna är i detta
fall staten Sverige, som företräds av regeringen, som har
uppdragit åt chefen för Kommunikationsdepartementet att själv
eller genom ombud föra statens talan och utöva rösträtt på
bolagsstämman.
Odell har i pressmeddelandet dels uttalat att han och
statsminister Carl Bildt är överens om att Ulf Dahlstens
lönehöjning är orimligt stor, dels framhållit att ansvaret för
lönesättningen ligger hos Postens styrelse och dess ordförande.
Odells uttalande enligt pressmeddelandet ger enligt utskottets
uppfattning anledning till tveksamhet om hans inställning. Med
inställningen att ett statsråd som företrädare för samtliga
aktieägare inte kan uttala någon uppfattning i en viss
styrelsefråga före ett beslut i styrelsen forde följa att
statsrådet också bör avstå från att göra uttalanden i efterhand.
Det kan visserligen hävdas att debattsituationen blir orimlig,
särskilt i en valrörelse, om endast företrädare för vissa
partier får uttala en uppfattning i en viss fråga som väcker
stort uppseende i massmedia. Utskottet anser emellertid att det
är en konsekvens av de angivna formerna för bolags ledning, som
Mats Odell också bestämt hänvisat till.
Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande av
utskottet.
16. Beredning av regeringsärende i fråga om Arlandabanan
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 20.1, har till
konstitutionsutskottets granskning anmälts f.d. statsrådet Mats
Odells handläggning av beredningen av regeringens beslut om vem
eller vilka som skulle få bygga och driva Arlandabanan. Enligt
anmälan bör utskottet vidare granska om regeringens information
till riksdagen före riksdagens beslut i något avseende varit
otillräcklig eller vilseledande.
I ärendet har från Statsrådsberedningen inhämtats en
promemoria, upprättad inom Kommunikationsdepartementet, bilaga
A 20.2. Det till denna promemoria fogade bolagsbeviset för
A-Banan Projekt Aktiebolag har inte fogats som bilaga till detta
granskningsbetänkande. Nedan redovisas de ytterligare
upplysningar i ärendet som inhämtats från
Kommunikationsdepartementet.
I en kanslipromemoria, bilaga A 20.3, redogörs för vad som
förevarit i ärendet om Arlandabanan fram till dess att
regeringen föreslog riksdagen att ett särskilt projektbolag,
A-Banan Projekt AB, skulle bildas.
A-Banan Projekt AB
Proposition 1993/94:39 Arlandabanan
I en skrivelse den 21 september 1993 till regeringen lämnade
Delegationen för strukturinvesteringar förslag till
ställningstagande i ett antal frågor som krävde beslut av såväl
riksdagen som regeringen. Ett antal frågor som var av betydelse
för det fortsatta genomförandet av projektet togs upp i
propositionen.
I propositionen föreslog regeringen att ett av staten helägt
projektbolag skulle bildas för att dels administrera den
fortsatta upphandlingen, dels samla projektets rättigheter och
skyldigheter. Enligt regeringen var Arlandabaneprojektet ett
stort och komplicerat projekt. Det var det första i sitt slag i
Sverige, och några särskilt utvecklade juridiska former för
genomförandet av sådana projekt fanns inte i Sverige. För att
framgångsrikt fortsätta genomförandet av Arlandabaneprojektet
bedömde regeringen att ett projektbolag borde företräda staten i
den fortsatta upphandlingen.
De rättigheter vilka projektbolaget behövde förfoga över i en
förhandling med privata intressenter var av varierande slag och
härrörde enligt regeringen från olika statliga organ såsom SJ,
Banverket och Luftfartsverket. Förutom ekonomiska skyldigheter
måste de privata intressenterna gentemot den svenska staten
ikläda sig skyldigheter avseende t.ex. projektets tidsramar,
kvalitet och framtida passagerarservice. Anläggningstillgångar
som tillskapades för Arlandabanan av de privata intressenterna
skulle sedermera överföras till staten senast vid den tidpunkt
då de privata intressenternas rättigheter avseende Arlandabanan
upphörde, enligt dåvarande bedömning efter ca 45 år. Detta måste
enligt regeringen säkras genom avtal.
Enligt regeringen talade praktiska skäl för att sådana
rättigheter och skyldigheter för statens del skulle innehas av
ett särskilt aktiebolag, ett s.k. projektbolag, som därvid blev
de privata intressenternas motpart.
Projektbolaget borde inledningsvis träffa avtal med berörda
myndigheter om överförande av befogenheter att företräda staten
vid förhandlingar med de privata intressenterna rörande tillgång
till mark på Stockholm--Arlanda flygplats, utrymme på Stockholms
centralstation, marken för sträckan
Rosersberg--Stockholm--Arlanda flygplats och för sträckan
Stockholm--Arlanda flygplats--Odensala samt rätten att trafikera
aktuella delar av stomjärnvägsnätet (Stockholms
central--Rosersberg) med en flygpendel. Projektbolaget borde
därtill ges mandat att lämna en s.k. fullgörandegaranti från
staten till den vinnande anbudsgivaren. Projektbolagets uppgift
skulle i upphandlingsskedet vara att genomföra de förhandlingar
och sluta de avtal som krävdes för projektets genomförande samt
att administrera återstoden av upphandlingen.
Projektbolagets aktiekapital föreslogs initialt uppgå till 10
miljoner kronor. Förvaltningen av statens aktier i bolaget
skulle skötas av Banverket och Luftfartsverket till lika delar.
Banverkets andel borde enligt regeringen finansieras via
anslaget för nyinvesteringar i stomjärnvägsnätet, medan
Luftfartsverkets andel föreslogs finansieras genom att verket
använde sig av sina egna driftmedel. Projektbolagets kostnader
för upphandlingen förordades fram till utgången av juni 1994
finansieras från Kommunikationsdepartementets utredningsanslag.
När projektbolagets förhandlingar med berörda statliga
intressenter avslutats och avtalsförslag om överförande av
rättigheter förelåg skulle dessa redovisas för regeringen.
Regeringen skulle enligt propositionen för riksdagen redovisa
avtalen och hemställa om godkännande i de delar där det
behövdes. Avtalen mellan de olika verken och projektbolaget
borde även reglera hur projektbolaget skulle ersättas av verken
för nedlagt arbete och upplupna kostnader. Sedan projektbolaget
på detta sätt fått rätt att förfoga över rättigheter och
skyldigheter kunde projektbolaget slutföra den egentliga
upphandlingen. Det slutliga avtalet mellan projektbolaget och de
privata intressenterna var enligt regeringen av den karaktären
att det skulle träffas med förbehåll för regeringens godkännande
och underställas riksdagen i vissa delar.
Regeringen ansåg att det var angeläget att genomförandet av
Arlandabanan i privat regi underlättades så långt detta var
möjligt. Regeringen fann det rimligt att de privata intressenter
som skulle genomföra projektet gavs möjlighet att själva forma
den juridiska samarbetsform de önskade utnyttja för sitt
genomförande av Arlandabaneprojektet med de rättigheter och
skyldigheter som etablerades för projektet.
Enligt regeringen var avsikten att staten genom projektbolaget
skulle ha en viss insyn i och kontroll över den juridiska person
som de privata intressenterna avsåg bilda för projektet. Sedan
projektbolaget träffat avtal med berörda privata intressenter om
formen för statligt inflytande fick regeringen återkomma till
riksdagen i de frågor som rörde inflytande över projektet.
I propositionen föreslogs vidare att hela
Arlandabaneprojektet, södra delen med stationen och norra delen,
borde samordnas i ett projekt. Regeringen fann det rimligt att
en samordning kom till stånd av hela projektet från Rosersberg
till Odensala och att uppgiften att samordna projektet i
förhållande till de privata intressenterna gavs till det
föreslagna projektbolaget. Projektbolaget borde enligt
regeringen träffa avtal med Banverket om detta. Avtalet skulle
enligt regeringen redovisas för riksdagen och godkännas i de
delar detta behövdes.
Slutligen föreslogs i propositionen att riksdagen skulle
godkänna principen att projektbolaget fick lämna för projektets
genomförande nödvändiga statliga garantier. En redovisning av
lämnade garantier skulle komma att lämnas till riksdagen när
slutligt avtal förelåg. Då skulle regeringen också komma att
begära riksdagens godkännande i de delar sådant godkännande
behövdes. Enligt regeringen kunde det förutses att de privata
intressenterna skulle komma att önska att staten iklädde sig
vissa garantier vad avsåg de rättigheter som projektbolaget
skulle tillförsäkra de privata intressenterna. En anledning till
att de privata intressenterna kunde antas komma att begära
sådana garantier var enligt regeringen att detta projektbolag
inte skulle komma att ha ett så stort aktiekapital som skulle
krävas för att de privata intressenterna skulle kunna känna sig
trygga med enbart detta projektbolag som motpart.
De garantier som staten kunde behöva ställa var dels sådana
som enbart avsåg riktigheten av viss information som staten via
projektbolaget kom att lämna de privata intressenterna i samband
med anbudsgivningen och avtalstecknandet, dels sådana som avsåg
projektbolagets genomförande av de åtaganden som projektbolaget
behövde ikläda sig gentemot de privata intressenterna direkt
eller indirekt och som staten utan projektbolaget hade behövt
ikläda sig själv gentemot de privata intressenterna. Enligt
regeringen var det mot denna bakgrund samt med hänsyn till den
praxis som råder inom bygg- och anläggningsmarknaden i övrigt,
rimligt att staten iklädde sig normala förpliktelser gentemot de
privata intressenter som slutligen kom att genomföra projektet.
Med hänsyn till att det inte då var möjligt att förutse
omfattningen av dessa garantier skulle avtal mellan
projektbolaget och de privata intressenterna i denna del träffas
med förbehåll för regeringens godkännande. Regeringen skulle,
när projektbolaget träffat sådana avtal, komma att redovisa dem
för riksdagen och inhämta de godkännanden som behövdes. För det
vidare förhandlingsarbetet borde regeringen få riksdagens
godkännande av principen att projektbolaget för statens räkning
fick lämna för projekt av detta slag normala utfästelser.
Riksdagens beslut hösten 1993
Enligt trafikutskottets mening i betänkandet i november 1993
(bet. 1993/94:TU6) syntes det vara en lämplig arbetsform att
samla huvudmannaskapet på den statliga sidan genom att bilda det
föreslagna projektbolaget. Praktiska skäl talade vidare för att
samla projektets rättigheter och skyldigheter till detta bolag.
Utskottet tillstyrkte såväl att bolaget bildades som den
föreslagna ägarbilden och finansieringen av aktiekapitalet.
Trafikutskottet ansåg det vidare angeläget att Arlandabanan
hanterades som ett sammanhängande projekt och utskottet delade
därför regeringens uppfattning att projektbolaget borde få
samordna hela utbyggnaden från Rosersberg till Odensala. Detta
betydde att projektbolaget även borde få ta över upphandlingen
av Arlandabaneprojektet liksom ansvaret för att de av riksdagen
tidigare anvisade medlen för Norra böjen användes för avsett
ändamål. Utskottet ville i sammanhanget erinra om att riksdagen
i samband med föregående vårs infrastrukturarbete (prop.
1992/93:176, bet. 1992/93:TU35) framhållit att hela Arlandabanan
så snart som möjligt borde tas i drift.
Trafikutskottet konstaterade att de redovisade riktlinjerna
för utfästelser och garantier inte var preciserade. Detta
förhållande fick dock enligt utskottet anses naturligt med
hänsyn till den pågående upphandlingsprocessen. Som anmälts i
propositionen avsåg regeringen att återkomma till riksdagen med
en redovisning av träffade avtal, och regeringen avsåg samtidigt
att hemställa om riksdagens godkännande i de delar där det
behövdes. Utskottet förutsatte att dessa avtal kunde träffas
under sådana villkor att en samhällsekonomisk trafikförsörjning
främjades. Detta betydde enligt trafikutskottet bl.a. att en väl
integrerad trafiklösning borde skapas som gör att tåg och flyg
kan knytas samman och att lokala trafikföretag kan agera under
icke diskriminerande konkurrensvillkor.
I avvaktan på denna närmare redovisning till riksdagen hade
utskottet inget att erinra mot att projektbolaget fick lämna
vissa utfästelser för staten, att projektbolaget skulle
förhandla med de privata intressenterna om formerna för statligt
inflytande i projektet och att bolaget skulle svara för vissa av
statens rättigheter och skyldigheter i relation till den som
genomförde Arlandabaneprojektet.
Slutligen hade trafikutskottet vad gällde projektbolagets
bolagsordning och finansiering inget att erinra mot regeringens
förslag.
I en reservation (s) ansågs att propositionens förslag skulle
avslås. I stället borde slås fast att hela Arlandabanan skulle
tillhöra stomjärnvägsnätet. Finansieringen borde ske via
statsbudgeten genom Banverkets ordinarie anslag för
nyinvesteringar, och Banverket borde därför snarast få i uppdrag
att färdigställa banan. I en meningsyttring anslöt sig
v-suppleanten till reservationen.
Reservanterna ansåg att propositionens riktlinjer för
genomförandet av Arlandabanan var trafikpolitiskt felaktiga,
ledde till kostsamma lösningar samt förlängde ytterligare den
redan utdragna beslutsprocessen kring projektet. I reservationen
framhölls att regeringens förslag att privatisera en strategisk
banlänk innebar att det trafikpolitiska handlingsutrymmet
begränsades under nära ett halvt sekel. Upplägget stred därmed
enligt reservanterna även mot det arbete som pågick att uppnå en
ökad konkurrens inom transportsektorn.
Reservanterna konstaterade att regeringens förslag ekonomiskt
innebar att staten skulle lämna erforderliga garantier till de
privata intressenterna. Detta kunde enligt reservationen befaras
betyda att både privata byggföretag och privata tågentreprenörer
kom att kräva starka statliga garantier för att ge sig in i
projektet. Uppgifterna i propositionen att avtalstiden måste
vara ca 45 år visade enligt reservationen tydligt på svårigheten
att få till stånd ett tillräckligt lönsamt projekt. Det var
därför enligt reservanterna osannolikt att statens risktagande
blev mindre än om staten själv finansierade projektet via
Banverket.
Reservanterna riktade också allvarlig kritik mot den
långdragna beslutsprocessen kring Arlandabanan. Utredningar hade
enligt reservationen avlöst varandra i fruktlösa försök att av
ideologiska skäl hitta privatfinansierade lösningar.
Reservanterna ville också i sammanhanget framhålla att själva
beslutsprocessen varit kostsam. Olika konsultföretag hade enligt
reservanterna anlitats till höga kostnader och bara för
budgetåret 1993/94 var ett medelsbehov på nära 20 miljoner
kronor beräknat för ändamålet. Kritik kunde enligt reservanterna
även riktas mot propositionen för avsaknad av ekonomiska
uppgifter, trafikbeskrivningar och preciseringar av vad som
innefattades i de olika garantierna och utfästelserna.
Riksdagen följde utskottets förslag.
Arbetet inom A-Banan Projekt AB
Efter riksdagens godkännande bildades det särskilda
projektbolaget, som fick namnet A-Banan Projekt AB. Den 22
december 1993 godkände regeringen bolagsordningen för bolaget
och bemyndigade samtidigt chefen för Kommunikationsdepartementet
att utse styrelseledamöter i A-Banan Projekt AB för tiden från
konstituerande bolagsstämma intill slutet av första ordinarie
bolagsstämma. Styrelsens ordförande blev statssekreteraren i
Kommunikationsdepartementet, Per Egon Johansson. Av övriga
styrelseledamöter kan nämnas Luftfartsverkets chef
generaldirektören Ingemar Skogö och Banverkets chef
generaldirektören Jan Brandborn.
Inom A-Banan Projekt AB skedde förhandlingsarbetet inom en av
styrelsen särskilt utsedd förhandlingsgrupp.
Den 15 februari 1994 gick anbudstiden ut för de särskilt
utvalda konsortier som av Delegationen för
infrastrukturinvesteringar hade inbjudits att lämna anbud.
Därefter inledde A-Banan Projekt AB utvärdering och
förhandlingar med berörda konsortier. A-Banan Projekt AB lämnade
i skrivelse den 30 mars 1994 till regeringen en redovisning av
de grundläggande principerna för projektet innefattande de
huvudsakliga avtalsförslagen.
Grundläggande principer för avtal rörande Arlandabanan
Proposition 1993/94:213 Godkännande av grundläggande principer
för avtal rörande Arlandabanan
I propositionen i april 1994 lade regeringen fram förslag till
en samfinansiering av utbyggnaden av Arlandabanan. Det
konsortium som vann anbudstävlingen föreslogs få rätten att
genom ett särskilt bildat aktiebolag bygga och förvalta
utbyggnaden av Arlandabanan (Rosersberg--Arlanda--Odensala) samt
driva Arlandapendeln (Stockholms Central--Arlanda). Staten
föreslogs vidare bidra med 850 miljoner kronor för Norra böjen
samt utställa ett villkorslån upp till ett belopp motsvarande 25
% av den totala projektkostnaden, dock högst
1 000 miljoner kronor, till det av konsortiet bildade bolaget
för genomförandet av Arlandabanan. Banverket föreslogs ansvara
för anslutningarna av Arlandabanan till stomjärnvägen mellan
Stockholm och Uppsala, markinköp m.m.
Regeringen bedömde att Arlandabanan kunde börja trafikeras
under år 1998. Med Arlandabanan avsågs i propositionen den del
av projektet som är en helt ny bana, dvs. Norra och Södra böjen
samt erforderliga stationslösningar och anslutningar till
Ostkustbanan.
I propositionen informerades om att konsultföretaget Halcrow
Fox inom ramen för arbetet med Arlandabaneprojektet genomfört en
analys av resandeflödet på en tågpendel mellan Arlanda flygplats
och Stockholms Centralstation. En särskild känslighetsanalys
genomfördes också.
Regeringens bedömning var att en samfinansiering av
utbyggnaden av Arlandabanan medgav dels möjlighet att avlasta
statsbudgeten betydande kostnader, dels en möjlighet att
vidareutveckla den svenska järnvägsmodellen. Genom en
samfinansiering, där staten svarade för finansieringen av en del
av projektet och privata medel för en annan del av projektet,
kunde enligt regeringen samhället avlastas betydande
investeringar samtidigt som de privata finansiärerna kunde finna
projektet tillräckligt attraktivt för att vilja delta. Ett
deltagande av privata finansiärer i projektet medförde också
enligt regeringen att projektets företagsekonomiska
förutsättningar noggrant kom att granskas.
Under en särskild rubrik, Genomförande av Arlandabanan,
redogjorde regeringen för parterna i projektet, projektets
grundläggande principer, särskilda frågor för riksdagens
ställningstagande samt för de avtal som måste ingås.
Parterna i projektet
Vad gällde parterna i projektet uppgav regeringen att A-Banan
Projekt AB genomförde separata avtalsförhandlingar med
Banverket, Luftfartsverket och SJ om olika rättigheter och
skyldigheter som var nödvändiga för projektets genomförande.
Dessa rättigheter och skyldigheter skulle därefter inarbetas i
de olika projektavtalen. Med hänsyn till att riksdagen tidigare
tagit ställning till genomförandet av projektet såsom ett
samfinansieringsprojekt, och att Banverket och Luftfartsverket
förvaltade statens aktier i A-Banan Projekt AB, ansåg regeringen
att A-Banan Projekt AB inte behövde något särskilt bemyndigande
att företräda staten utöver gällande riksdagsbeslut. Några
särskilda avtal avseende bemyndiganden från Banverket,
Luftfartsverket och SJ att företräda staten skulle således inte
komma att ingås.
Som en del i upphandlingsmaterialet hade de avtal som avsåg
att reglera de rättsliga förhållandena mellan parterna i
projektet utarbetats. Avtalen, som tillsammans benämndes
"Arlandabanan Agreements", var följande:
1. Arlandabanan Project Agreement (Arlandabaneprojektavtalet).
Detta avtal reglerade förhållandena mellan A-Banan Projekt AB
och det bolag som bildades av det vinnande konsortiet.
2. Arlandabanan Project Sponsors Agreement (Sponsoravtalet).
Detta avtal reglerade förhållandena mellan A-Banan Projekt AB
och de företag som ingick i det vinnande konsortiet och som var
huvudägare i det bolag som de bildade för projektet.
3. Arlandabanan Subordinated Government Loan Agreement
(Villkorslåneavtalet).
Detta avtal reglerade de villkor som var kopplade till
villkorslånet som lämnades av staten till det bolag som bildades
av det vinnande konsortiet.
4. Arlandabanan Government Commitment (Garantiavtalet).
Detta avtal reglerade det ansvar staten hade för A-Banan Projekt
AB:s uppfyllande av sina åtaganden gentemot det bolag som det
vinnande konsortiet bildade för projektet.
Dessa avtal hade under anbudsprocessen kommunicerats med
anbudsgivarna i syfte att på så sätt ge dessa möjlighet att
lämna synpunkter på avtalens innehåll under upphandlingen.
Vid den påbörjade utvärderingen hade A-Banan Projekt AB
konstaterat att det i vissa avseenden kunde krävas
kompletteringar och ändringar innan A-Banan Projekt AB
överlämnade förslag till slutliga avtal till regeringen. Dessa
kompletteringar och ändringar var i huvudsak av teknisk natur.
Vidare kunde krävas vissa ändringar rörande finansieringsfrågor
och fördelningen av vissa risker. Regeringen ansåg att stora
delar av projektet nu lagts fast i sådan omfattning att det var
lämpligt att låsa de grundläggande ekonomiska och juridiska
principerna för projektet.
Enligt regeringen borde riksdagen därför godkänna det som
regeringen förordade om avtalen under förutsättning att de
slutliga avtalen var i huvudsaklig överensstämmelse med de
principer som redovisades i den aktuella propositionen. När
avtalen ingåtts skulle A-Banan Projekt AB följa och övervaka
utbyggnaden av Arlandabanan och driften av Arlandapendeln.
Det av det vinnande konsortiet bildade bolaget (Bygg- och
trafikbolaget; BoT-bolaget) skulle bygga och förvalta
Arlandabanan hela sträckan Rosersberg--Arlanda
flygplats--Odensala. Bolaget skulle även svara för drift av
banan inkl. reinvesteringar samt trafikering av en tågpendel med
viss minimifrekvens. De i det vinnande konsortiet ingående
företagen skulle tillskjuta riskbärande kapital till BoT-bolaget
samt förbli majoritetsägare i detta bolag intill i vart fall tre
år efter driftstart av Arlandapendeln. Staten skull ansamla
nödvändiga rättigheter för projektet i A-Banan Projekt AB samt
ansvara för utbyggnaden av fyrspåret jämte anslutningar,
markinköp m.m. Staten skulle vidare lämna BoT-bolaget en
särskild juridisk förbindelse för A-Banan Projekt AB:s
åtaganden. Staten skulle dessutom ekonomiskt stödja projektet
genom ett bidrag och utställande av ett villkorslån.
Projektets grundläggande principer
Vad gällde projektets grundläggande principer föreslog
regeringen att staten skulle äga erforderliga markområden för
Arlandabanan och upplåta dessa till A-Banan Projekt AB.
BoT-bolaget skulle ansvara för utbyggnaden av Arlandabanan.
Efter färdigställandet skulle äganderätten till Arlandabanan
överföras till A-Banan Projekt AB. Därefter uppläts
nyttjanderätten till Arlandabanan och erforderlig mark till
BoT-bolaget under avtalstiden. Eftersom projektet var ett
samfinansierat projekt bidrog staten till vissa delar av
finansieringen. Avtalet skulle beträffande anläggningens
lokalisering och utformning grundas på mark-, naturvårds- och
miljöskyddslagstiftningens krav beträffande miljöhänsyn,
markanvändning och hushållning med naturresurser. Regeringen
gjorde den bedömningen att de grundläggande avtalsprinciperna
väl tillgodosåg det allmännas intressen i projektet och att de
grundläggande principerna också medgav en effektiv och
funktionell trafikförsörjning i regionen.
Enligt regeringen motsvarade Arlandabaneprojektets
affärsmässiga och juridiska upplägg i sina huvuddrag vad som
tillämpats för liknande projekt i andra länder. De grundläggande
inslagen var bl.a. följande.
De privata intressenterna genomförde projektet via en av dem
särskilt bildad juridisk person (BoT-bolaget) som skulle
tillföras ekonomiska och andra resurser i den omfattning som
krävdes för att BoT-bolaget självständigt skulle kunna genomföra
projektet. De privata intressenternas roll var väsentligen att
tillskjuta det riskkapital som behövdes utöver lånefinansierat
kapital samt att uppträda som leverantörer av tjänster och varor
till BoT-bolaget, varvid det förutsattes att detta skedde på
normala kommersiella villkor. I egenskap av ägare av BoT-bolaget
kvarstod de privata intressenterna som sådana åtminstone intill
dess att projektet hade färdigställts och övergått i driftfasen.
Statens roll och ansvar begränsades så långt som möjligt av
ekonomiska och praktiska skäl.
I Arlandabaneprojektet skulle BoT-bolaget ansvara för
utbyggnaden av Södra och Norra böjen, järnvägen och
stationsbyggnaderna med anslutningar till terminalerna på
Arlanda flygplats och tågstationen på Stockholms central. Så
snart utbyggnaden av Arlandabanan eller en del därav
färdigställts skulle äganderätten överföras till A-Banan Projekt
AB. Detta bolag skulle samtidigt, och som ersättning för
överföringen av äganderätten, upplåta nyttjanderätten till
Arlandabanan och berörda markområden m.m. Då järnvägen var
färdigställd så att trafik kunde påbörjas uppläts även
trafikrättigheter på fyrspåret mellan Stockholms Central och
Rosersberg i viss omfattning till BoT-bolaget. Nyttjanderätten
och trafikeringsrättigheterna tillkom BoT-bolaget under den
resterande avtalstiden för projektet, vilken totalt uppgick till
45 år med viss möjlighet till en 10-årig förlängning.
Mot bakgrund av att projektet var ett samfinansierat projekt
kom staten att bidra med 850 miljoner kronor för byggandet av
Norra Böjen samt genom ett villkorslån. Staten kom även att
tillhandahålla mark för Arlandabanan och ansvara för en del av
anslutningar av Arlandabanan till stomnätet m.m. Staten skulle
dock äga marken men upplåta den till A-Banan Projekt AB.
Ansvaret för all övrig finansiering vilade på BoT-bolaget. Denna
finansiering tillförsäkrades genom kapitaltillskott från de
privata intressenterna samt genom upptagandet av lån från
externa finansiärer. Skälen för att projektet behövde ett
statligt villkorslån var att Arlandabanan, liksom alla
infrastrukturprojekt, karaktäriserades av initialt höga
investeringskostnader, lång byggtid och att brytpunkten för då
projektet gått ihop ekonomiskt låg långt fram i tiden. Det var
därför svårt att finna privata finansiärer till hela projektet.
Regeringen bedömde förutsättningarna för att erhålla
återbetalning av villkorslånet med förräntning som goda.
Det avtal som regeringen skulle godkänna förväntades utgå från
en viss bestämd lokalisering och utformning av anläggningen. Det
kunde också komma att utgöra underlag vid ansökan om
expropriationstillstånd hos regeringen. För regeringens
godkännande krävdes därför en miljökonsekvensbeskrivning av
projektet och en redovisning av hur mark-, naturvårds- och
miljöskyddslagstiftningens krav beträffande miljöhänsyn,
markanvändning och hushållning med naturresurser hade behandlats
i planeringsprocessen. Vidare skulle resultatet av samråd med
berörda kommuner och länsstyrelser redovisas.
Särskilda frågor för riksdagens ställningstagande
Mot bakgrund av de redovisade grundläggande principerna för
avtalen i fråga redogjorde regeringen sedan för de frågor i
avtalen som särskilt krävde riksdagens ställningstagande.
--Statens övergripande åtaganden
Viss mark för utbyggnaden av Arlandabanan var enligt
regeringen inte ännu i statens ägo. För projektets genomförande
måste staten, genom Banverket och i förekommande fall
Luftfartsverket, skyndsamt förvärva sådan mark genom frivilliga
överlåtelser eller, om nödvändigt, genom expropriation. Härefter
redogjorde regeringen för vissa övergripande åtaganden som
A-Banan Projekt AB hade gentemot BoT-bolaget.
--Statens finansiella åtaganden
Staten skulle, genom anslaget Nyinvesteringar av
stomjärnvägar, ställa 850 miljoner kronor till BoT-bolagets
förfogande avseende del av kostnaderna för utbyggnaden av Norra
böjen. Utbetalningen av bidraget skulle ske i olika poster
enligt en viss tidsplan. Formerna för utbetalningen av det
statliga bidraget borde enligt regeringen vara föremål för de
slutliga förhandlingarna angående Arlandabanan. Regeringen borde
därför bemyndigas att slutligt besluta om på vilket sätt det
statliga bidraget om 850 miljoner kronor skulle ställas till
BoT-bolagets förfogande. Staten skulle även svara för att
BoT-bolaget erhöll ett villkorslån. Detta lån skulle utbetalas
till bolaget under byggandet av Arlandabanan. Lånet löpte utan
ränta och skulle vara efterställt samtliga övriga fordringar på
BoT-bolaget. I stället för återbetalning skulle staten äga rätt
till en årlig vinstdelning med det högsta av antingen en viss
andel av BoT-bolagets totala intäkter eller en viss andel av
samtliga utdelningar till aktieägarna i BoT-bolaget. Storleken
på dessa andelar kunde enligt regeringen bli föremål för
förhandlingar med de i anbudstävlingen deltagande konsortierna.
Rätten till denna vinstdelning inträdde i princip efter det att
intäktsströmmarna i projektet betalat årliga amorteringar och
räntor på externa lån samt genererat en begränsad avkastning på
investerat riskbärande kapital för de privata intressenterna.
Den exakta tidpunkten för detta var definierad i avtalen. I
propositionen redogjordes för hur villkorslånets storlek skulle
beräknas.
--Trafikeringsrättigheter
Regeringen redogjorde för vilka upplåtanden av
trafikeringsrättigher som måste göras. Regeringen hänvisade till
vad trafikutskottet (bet. 1993/94:TU6, se ovan) anfört vid
behandlingen av regeringens proposition om Arlandabanan om att
utskottet förutsatte att projektet skulle säkerställa en
fungerande nationell, regional och lokal trafikförsörjning.
Regeringen bedömde att principerna i de förslag till avtal som
A-Banan Projekt AB utarbetat skulle komma att ge förutsättningar
för en integrerad och effektiv trafikering på Arlandabanan.
--Fastighetsrättsliga frågor
Regeringen anförde här att några särskilda rättsregler för den
nu aktuella typen av projekt inte fanns i Sverige. Inte heller
var svensk lagstiftning speciellt anpassad till denna
projektform. De avtal som hade framtagits för projektet hade som
sin utgångspunkt då gällande svensk lagstiftning. I vissa
hänseenden var emellertid rättsläget i Sverige inte helt klart i
förhållande till projekt av detta slag. Det hade enligt
regeringen lett till att särskilda bestämmelser förts in i
avtalen. De särskilda bestämmelsernas syfte var att tillförsäkra
parterna i projektet att de grundläggande förutsättningarna för
projektet kunde upprätthållas.
Nyttjanderätt till statliga markområden m.m. som behövdes för
projektet skulle av A-Banan Projekt AB upplåtas vidare till
BoT-bolaget. Vidare skulle A-Banan Projekt AB upplåta en
nyttjanderätt för Arlandabanan till BoT-bolaget. Upplåtelsen
skedde för en tid av upp till 45 år med viss möjlighet till
förlängning med 10 år. Regeringen redogjorde för att svensk
lagstiftning rörande nyttjanderätt till fast egendom innebär
begränsningar för nyttjanderättsupplåtelser på så lång tid,
vilka dock inte gäller när staten är upplåtare. Regeringen ansåg
att tolkningen av föreliggande upplåtelse skulle göras mot
bakgrund av att staten kvarstod som ägare till den fasta
egendomen samt att staten genom upplåtelsen till A-Banan Projekt
AB valt att disponera över den fasta egendomen under samma tid
som gällde för A-Banan Projekt AB:s upplåtelse.
Slutligen redogjorde regeringen för att det finns olika regler
för olika typer av nyttjanderättsupplåtelser beroende på
föremålet för upplåtelsen. I det nu aktuella fallet ansåg
emellertid regeringen att det inte var möjligt att bryta ut
vissa delar eller rättigheter utan att riskera ändamålet med
projektet och den av staten önskade integreringen med stomnätet.
--Konkurrensrättsliga frågor
Enligt regeringen var projekt av det aktuella slaget
naturligen komplexa, och vissa av de regleringar som
tillskapades i avtalen skulle kunna uppfattas som
konkurrensbegränsande. Regeringen bedömde att dessa var
oundvikliga och nödvändiga för att projektet skulle kunna
genomföras på det sätt som föreslogs. Fördelarna för staten
övervägde enligt regeringen nackdelarna av dessa regleringar.
Det var därför enligt regeringen acceptabelt för staten att
dessa inslag fanns i projektet. Regeringen fann att det, såsom
riksdagen tidigare uttalat, var angeläget att en fungerande
lokal och regional trafikförsörjning uppnåddes även för andra
tågoperatörer. Regeringen hade under hand av A-Banan Projekt AB
erfarit att bolaget övervägde att initiera överläggningar med
andra trafikutövare i syfte att uppnå en integrerad och effektiv
trafikförsörjning i regionen.
--Government Commitment -- ett direkt statligt åtagande
Regeringen anförde här att A-Banan Projekt AB som skulle vara
BoT-bolagets och de privata intressenternas avtalspart, var ett
i sammanhanget litet bolag med ett begränsat aktiekapital.
Regeringen ansåg det därför nödvändigt att staten lämnade en
juridisk förbindelse till BoT-bolaget bl.a. avseende statens
kontroll över aktierna i A-Banan Projekt AB, A-Banan Projekt
AB:s fullgörande av sina åtaganden och upplåtelsetiden av
nyttjanderätten.
--Övrigt
A-Banan Projekt AB skulle verka för att Luftfartsverket, SJ
och Banverket träffade avtal på skäliga och icke diskriminerande
villkor med BoT-bolaget vad avsåg nyttigheter såsom tillträde
till mark och byggnader samt el, vatten m.m.
--Ansvar
Arlandabanan Project Agreement förutsatte att extrakostnader
som drabbade BoT-bolaget vid byggandet av Arlandabanan och som
kunde hänföras till ändrade villkor eller förutsättningar eller
till vissa åtgärder av A-Banan Projekt AB eller av Banverket
eller Luftfartsverket skulle ersättas av A-Banan Projekt AB.
Avtalet förutsatte också att BoT-bolaget var berättigat att söka
ersättning från A-Banan Projekt AB för förluster hänförliga till
ändringar eller upphävande av lag eller förordning beslutade av
riksdagen eller regeringen som ledde till väsentligen ändrade
förutsättningar för möjligheterna att på ekonomiskt rimliga
villkor fortsätta verksamheten i BoT-bolaget. Motsvarande rätt
till ersättning gällde även i det fall någon domstol meddelade
beslut eller dom som väsentligt upphävde eller begränsade
rättigheter eller förmåner i enlighet med ingångna avtal.
--Täckning av eventuella anspråk riktade mot A-Banan Projekt
AB
Regeringen anförde att de åtaganden som A-Banan Projekt AB
hade samlade i bolaget innebar att BoT-bolaget kunde få rätt att
rikta anspråk på ersättning mot A-Banan Projekt AB. Det egna
kapitalet i A-Banan Projekt AB var emellertid begränsat.
Bolagets förmåga att svara för ekonomisk ersättning och
kompensation var därför liten. I vissa fall avsågs A-Banan
Projekt AB i avtal med Banverket, Luftfartsverket och SJ reglera
de anspråk som skulle föras vidare. Detta avsåg fall då villkor
eller förutsättningar hade angetts av Banverket, Luftfartsverket
eller SJ eller ansvaret var hänförligt till åtgärder vidtagna av
någon av dessa myndigheter. Projektavtalen medförde dock
möjligheter till krav mot A-Banan Projekt AB som inte på detta
sätt kunde återföras till Banverket eller Luftfartsverket. I
sådana fall hade ägarna, dvs. Banverket och Luftfartsverket, att
genom kapitaltillskott till A-Banan Projekt AB svara för att
bolagets eget kapital inte urholkades. Hur detta slutligt skulle
regleras borde regeringen redovisa först om sådana
kapitaltillskott blev nödvändiga.
Redogörelse för de avtal som skulle ingås
I ett särskilt avsnitt med rubriken Arlanda Agreements
redogjorde regeringen för de avtal som skulle ingås. Regeringen
hade gjort den bedömningen att för att genomföra Arlandabanan
enligt de riktlinjer, grundläggande intentioner och krav som
staten angett för projektet, krävdes att till Arlandabanan
knutna parters skyldigheter och rättigheter fastställdes genom
avtal. Av praktiska och juridiska skäl reglerades
Arlandaprojektet i flera avtal. Dessa avtal skulle komma att bli
föremål för förhandling. A-Banan Projekt AB skulle efter
avslutade förhandlingar redovisa resultatet för regeringens
ställningstagande.
Riksdagens beslut våren 1994
I ett betänkande i maj 1994 tillstyrkte trafikutskottet (bet.
1993/94:TU36) regeringens samtliga förslag. Utskottet hade i
samband med ärendets beredning inhämtat upplysningar och tagit
del av synpunkter från olika myndigheter och organisationer.
Trafikutskottet framhöll att Arlandabanan var ett viktigt
trafikpolitiskt projekt. Genom den föreslagna samfinansieringen
mellan staten och näringslivet kunde statsbudgeten avlastas
betydande kostnader samtidigt som den svenska järnvägsmodellen
kunde vidareutvecklas. Utskottet förutsatte vidare att
tågtrafiken från både norr, söder och Mälarregionen kunde knytas
samman med flygtrafiken på ett tillfredsställande sätt.
Utskottet avstyrkte mot denna bakgrund samtliga motionsyrkanden.
Utskottet behandlade bl.a. några motioner vari framfördes
invändningar mot projektet och som enligt utskottet syntes
grundas på det sätt som projektet avsågs att genomföras på och
de konsekvenser som befarades uppstå. Utskottet ville i det
sammanhanget erinra om att Arlandabanan var ett projekt som
bedömts ha sådana förutsättningar att det delvis kunde förräntas
på företagsekonomiska grunder. Genom en samfinansiering kunde
samhället avlastas betydande investeringar. En
samfinansieringslösning kunde också, som framhållits i
propositionen, vidareutveckla den svenska järnvägsmodellen för
styrning av järnvägssektorn. En samfinansieringslösning kunde
därmed, enligt utskottet, skapa möjligheter att få nya aktörer
på marknaden som var villiga att pröva nya utformningar av
anläggningar och nya typer av driftorganisationer. Erfarenheter
från såväl transportområdet som från andra samhällsområden
visade enligt utskottet att ökad mångfald ofta leder till ökad
effektivitet och bättre marknadsanpassning. Vidare gällde att
genom att undvika att belasta Banverkets ordinare anslag för
delar av projektet kunde ett icke oväsentligt medelsutrymme
frigöras för andra angelägna järnvägssatsningar i landet. För
såväl järnvägsbyggande som för järnvägstrafiken kunde därmed
projektet utgöra ett värdefullt inslag i en fortsatt utveckling
av järnvägstrafiken.
Vad gällde regeringens förslag till godkännande av
grundläggande principer för avtal rörande Arlandabanans
genomförande konstaterade utskottet att dessa och de redovisade
villkoren ännu inte i alla delar var preciserade. Detta
förhållande fick enligt utskottet anses naturligt med hänsyn
till den upphandlingsprocess som pågick. Utskottet bedömde dock
att de grundläggande avtalsprinciperna väl tillgodosåg det
allmännas intresse i projektet. Dessa principer syntes även
medge en effektiv och funktionell trafikförsörjning i regionen.
Utskottet förutsatte att de aktuella avtalen, i enlighet med
tidigare riksdagsbeslut, kunde träffas under sådana villkor att
en samhällsekonomiskt lämplig trafikförsörjning främjades. Detta
betydde bl.a. att en väl integrerad trafiklösning borde skapas
som gjorde att tåg och flyg kunde knytas samman och att olika
trafikföretag kunde agera under icke diskriminerande
konkurrensvillkor. Utskottet förutsatte vidare att när
upphandlingen slutförts skulle en redovisning komma att lämnas
till riksdagen om de slutliga statliga åtagandena.
I en reservation av de socialdemokratiska ledamöterna ansågs
att propositionens riktlinjer för att genomföra Arlandabanan var
trafikpolitiskt felaktiga, ledde till kostsamma lösningar för
skattebetalarna och motverkade en väl samordnad
trafikförsörjning. Reservanterna framhöll att regeringens
förslag låste fast ett privat monopol för nära ett halvt sekel
och ledde till kostsamma lösningar för skattebetalarna samtidigt
som den trafikpolitiska nyttan förskingrades genom bristande
trafiksamordning. Arlandabanan skulle i stället, enligt
reservanterna, vara en del av stomnätet och staten skulle bygga,
äga och ha nyttjanderätten till banan. Reservanterna framhöll
att den föreslagna avtalstexten var otydlig och öppnade för
tolkningssvårigheter. Kritik kunde också riktas mot
propositionen för avsaknad av ekonomiska uppgifter,
trafikbeskrivningar och preciseringar av vad som innefattades i
de olika garantierna och utfästelserna.
Reservanterna ville vidare uppmärksamma det krav som lagts
fast i stor politisk enighet om att säkerställa ett rimligt
inflytande från riksdagens sida. Enligt reservanterna hade det
varit en bättre ordning om regeringen först hade avslutat
förhandlingarna och därefter redovisat och underställt
resultatet för riksdagen. Då hade enligt reservationen riksdagen
kunnat överblicka samtliga konsekvenser.
I en meningsyttring instämde v-suppleanten i den
socialdemokratiska reservationen.
Riksdagen följde utskottet.
Regeringens beslut om godkännande av avtal rörande
Arlandabanan
Regeringsbeslutet
Den 25 augusti 1994 överlämnade A-Banan Projekt AB ett förslag
till avtal -- Arlandabaneavtalen -- till regeringen för
godkännande och vidtagande av erforderliga åtgärder. Regeringen
godkände den 8 september 1994 avtalen Arlandabaneprojektavtalet
(Arlanda Project Agreement), Sponsoravtalet (Arlandabanan
Project Sponsors Agreement), Villkorslåneavtalet (Government
Subordinated Loan Agreement) och Garantiavtalet (Government
Commitment) i huvudsaklig lydelse enligt till regeringsbeslutet
fogad bilaga.
Regeringen bemyndigade kommunikationsministern att på
regeringens vägnar underteckna Garantiavtalet. Regeringen
beslutade vidare att från anslaget Nyinvesteringar i
stomjärnvägar utbetala 850 miljoner kronor till det av Arlanda
Link Consortium bildade bolaget i enlighet med de villkor som
framgick av Arlandabaneprojektavtalet artikel 4.3 samt uppdrog
åt Banverket att, när A-Banan Projekt AB anmält att villkoren
för respektive utbetalning var uppfyllda, verkställa
utbetalningarna. Riksgäldskontoret bemyndigades att underteckna
Villkorslåneavtalet, att i enlighet med de villkor som framgick
av detta avtal låna ut 1 000 miljoner kronor till det av Arlanda
Link Consortium bildade bolaget samt att vidta de övriga
åtgärder som föranleddes av avtalet. Luftfartsverket, SJ och
Banverket gavs i uppdrag att sluta avtal med det av Arlanda Link
Consortium bildade bolaget i de hänseenden som avsågs i
Arlandabaneprojektavtalet artikel 12.13. Slutligen gavs
Luftfartsverket, SJ och Banverket i uppdrag att sluta avtal med
A-Banan Projekt AB vad gällde tillhandahållande av vissa
rättigheter, ansvar och skyldigheter i enlighet med de villkor
som framgick av Arlandabaneavtalen. Verken fick därvid
förbehålla sig att, i principiella fall eller i fall då mer
betydande betalningsskyldighet kunde bli aktuell, hänskjuta
frågan om ansvar och skyldighet till regeringens avgörande.
Av de till regeringsbeslutet fogade avtalen framgår att det
vinnande konsortiet består av följande företag: GEC-ALSTHOM
Ltd., John Mowlem Constructions plc, NCC Aktiebolag, Siab
Aktiebolag och Svenska Kraftbyggarna Entreprenad Aktiebolag
(SKEAB).
Regeringens beredning
På fråga om vilken kännedom som det ansvariga och övriga
statsråd haft om ärendet om upphandlingen för
Arlandabaneprojektet har i Kommunikationsdepartementets
promemoria hänvisats till regeringens beslut den 14 januari 1993
om uppdrag till Delegationen för infrastrukturinvesteringar om
att, med förbehåll för regeringens godkännande, förhandla och
träffa överenskommelse med lämpliga intressenter om utbyggnaden
av Arlandabanan på delen Rosersberg--Arlanda inkl.
stationslösningar på Arlanda flygplats (se bilaga A 20.3).
Vidare hänvisas till regeringens beslut den 7 oktober 1993 om
proposition 1993/94:39 Arlandabanan och den 7 april 1994 om
proposition 1993/94:213 Godkännande av grundläggande principer
för avtal rörande Arlandabanan. Slutligen hänvisas till
regeringens beslut den 8 september 1994 att godkänna avtalen
Arlandabaneprojektavtalet, Sponsoravtalet, Villkorslåneavtalet
och Garantiavtalet i huvudsaklig lydelse enligt överlämnade
avtalsförslag.
Enligt Kommunikationsdepartementets promemoria har inför
respektive beslut gemensam beredning skett i regeringskansliet.
Propositionen har dessutom delgivits samtliga statsråd i
regeringen på s.k. stor delning. Inför godkännandet av
Arlandabaneavtalen behandlades även ärendet i regeringen på s.k.
allmän beredning.
Det ansvariga statsrådet Mats Odell har enligt departementets
promemoria indirekt kunnat få insyn i bolaget dels genom att
dåvarande statssekreteraren vid departementet var styrelsens
ordförande i A-Banan Projekt AB, dels genom att Luftfartsverkets
chef generaldirektör Ingemar Skogö och Banverkets chef
generaldirektör Jan Brandborn ingått som ledamöter i bolagets
styrelse.
Enligt Kommunikationsdepartementets promemoria granskades,
inför regeringens beslut om godkännande av avtalen den 8
september 1994, avtalsförslagen och tillhörande handlingar av en
expertgrupp med representanter från berörda departement varvid
även upphandlingsprocessen genomlystes. Denna granskning uppges
ha resulterat i att expertgruppen kunde konstatera att
avtalsförslagen var i enlighet med riksdagens bemyndigande samt
att upphandlingen genomförts med iakttagande av opartiskhet och
affärsmässighet. Utskottet har från Kommunikationsdepartementet
inhämtat två inom departementet upprättade promemorior som
skrevs i samband med detta granskningsarbete.
Den första promemorian behandlar frågan om
miljökonsekvensbeskrivning m.m. Här redogörs inledningsvis för
utredningen i expropriationsärendet och den
miljökonsekvensbeskrivning som Banverket, på uppdrag av
Kommunikationsdepartementet, upprättade i det ärendet.
Sammanfattningsvis görs i promemorian den bedömningen att
miljökonsekvensbeskrivningen i formellt hänseende uppfyller de
krav som man rimligtvis kan ställa.
I den andra promemorian redovisas för den juridiska
granskningen som utfördes av en särskild arbetsgrupp.
Arbetsgruppen anför i sin sammanfattning inledningsvis att den
haft begränsad tid till sitt förfogande och att den vid sin
granskning av huvuddragen i de aktuella avtalen och
upphandlingsförfarandet kommit fram till följande sammanfattande
slutsatser.
Avtalsinnehållet företedde enligt arbetsgruppen vissa smärre
avvikelser i förhållande till den beskrivning av avtalen som
gavs i proposition 1993/94:213. Dessa avvikelser var enligt
arbetsgruppen inte större än att de måste anses rymmas inom det
förhandlingsmandat som riksdagen hade lämnat regeringen.
Förbehåll fick dock göras för de avtalsjusteringar som kunde
komma att ske senast dagen efter på begäran av konsortiets
finansiärer. Enligt arbetsgruppen hade upphandlingen skett på
ett formellt korrekt sätt.
Enligt arbetsgruppen innehöll avtalen vissa klausuler om
avvikelse från tvingande fastighetsrättslig reglering. Att
avtalen härigenom stred mot jordabalken skapade enligt
arbetsgruppen en osäkerhet om rättsverkningarna efter utgången
av längsta tillåtna upplåtelseperiod. Osäkerheten blev enligt
arbetsgruppen särskilt besvärande med tanke på att avtalen
skulle bestå under mycket lång tid.
I en senare promemoria har arbetsgruppen något utförligare
angett de faktorer som borde beaktas vid en bedömning om denna
sistnämnda osäkerhet utgjorde en reell risk i den föreliggande
avtalssituationen. Arbetsgruppen hade bl.a. genom en granskning
av det till Kommunikationsdepartementet inkomna ärendet om
expropriation för Arlandabanan fått information om att -- även
om långt framskridna planer på detaljplanering fanns beträffande
delar av bansträckningen -- det område av Arlandabanan som
omfattades av upplåtelseavtalet inte i dagens läge omfattades av
detaljplan. Visserligen avsåg upplåtelsen också delar av
Centralstationen, som var detaljplanelagt område. Med hänsyn
till att upplåtelsen som helhet främst omfattade icke
detaljplanelagt område fanns det emellertid, enligt
arbetsgruppen, mycket som talade för att detta var av mindre
betydelse vid en rent rättslig bedömning. Arbetsgruppen drog den
slutsatsen att avtalet inte torde komma i konflikt med
jordabalkens tvingande regler om upplåtelsetid.
Inom departementet gjordes även en ekonomisk granskning av
Arlandabaneavtalen, och en beredningspromemoria utarbetades av
en grupp tjänstemän från Finansdepartementet och
Kommunikationsdepartementet. Gruppen granskade tre alternativ,
den föreslagna lösningen med en samfinansierad Arlandabana, ett
alternativ med en helstatligt byggd Arlandabana samt ett
alternativt förslag till trafiklösning för Arlandabanan
utarbetat inom KTH. Efter att ha redovisat de olika förslagen
med slutsatser föreslog gruppen att den politiska beredningen
koncentrerade sig på två frågeställningar. Den första gällde
frågan huruvida en separat Arlandapendel var ett bra förslag
jämfört med en lösning på sträckan Stockholm--Arlanda som var
integrerad med den övriga fjärr- och pendeltågstrafiken. Om så
var fallet, blev den andra frågeställningen huruvida en
samfinansierad Arlandapendel eller en helt statligt finansierad
Arlandapendel var att föredra.
Information till trafikutskottet
Trafikutskottet fick vid sammanträde den 31 augusti 1994
information om avtalet rörande Arlandabanan av
kommunikationsministern Mats Odell, statssekreteraren Per Egon
Johansson, rättschefen Anders Iacobaeus och departementsrådet
Hjalmar Strömberg från Kommunikationsdepartementet. Vidare gavs
information av verkställande direktören för A-Banan Projekt AB,
Sivert Nordgren, och av advokaten Tore Wiwen-Nilsson från
Mannheimer & Swartling advokatbyrå.
Trafikutskottet fick vidare vid sammanträde den 7 september
1994 information rörande KTH-rapporten Förslag till
trafiklösning för Arlandabanan av professorerna Evert Andersson
och Bo-Lennart Nelldal från Kungl. Tekniska Högskolan (KTH) samt
av ordföranden Claes Ånstrand, direktören Bo Malmsten och
projektledaren Stig Jonsson från Tåg i Mälardalen (TIM).
Ytterligare upplysningar från Kommunikationsdepartementet
På utskottets skriftliga fråga om huruvida regeringen skulle
godkänna Arlandabaneavtalen inom viss tid eller vid viss
tidpunkt, har Kommunikationsdepartementet uppgett följande.
Den egentliga frågeställning som regeringen hade att ta
ställning till sedan Arlandabaneavtalen överlämnats till
regeringen var, enligt departementet, huruvida de slutliga
avtalen var i överensstämmelse med riksdagens bemyndigande
enligt riksdagsbeslutet den 8 juni 1994 (bet. 1993/94:TU36).
Enligt departementet var frågeställningen således tämligen enkel
och regeringen var dessutom väl insatt i frågan eftersom den i
samband med beslutet om propositionen om godkännande av
grundläggande principer för avtal rörande Arlandabanan (prop.
1993/94:213) noggrant gått igenom principerna för projektet.
Trots att den egentliga frågeställningen var begränsad på
detta sätt valde regeringen, enligt departementet, att vid
beredningen av frågan om godkännande av avtalen tillsätta två
utvärderingsgrupper, en ekonomisk och en juridisk.
Vid ärendehanteringen i regeringskansliet skall enligt
departementet i normalfallet -- helt i förvaltningslagens anda
-- beslut fattas så snart ett ärende är färdigberett. Inför
regeringssammanträdet den 8 september 1994 ansåg de berörda
departementen att frågan var färdigberedd och att regeringen
således kunde gå till beslut i frågan.
Någon bestämd tidpunkt för regeringens godkännande fanns i och
för sig inte. Genomförandet av ett projekt såsom
Arlandabaneprojektet är enligt departementet emellertid en
komplicerad process med ett flertal olika aktörer involverade.
För att projektarbetet skulle fortlöpa var det väsentligt att de
olika avtalens lydelse slutligt fastställdes och godkändes.
Enligt departementet var detta bl.a. nödvändigt inför
konsortiets slutförhandlingar med finansiärerna. Dessa faktorer
var enligt departementet väl kända under beredningsprocessen.
På fråga av utskottet om vilket underlag som fanns för
regeringens bedömningar och förslag i fråga om de
fastighetsrättsliga frågorna, har departementet uppgett att
frågan om de fastighetsrättsliga frågorna bereddes med
Justitiedepartementet under arbetet med proposition 1993/94:213
och att något annat underlag än avtalsförslagen inte förelåg.
Kommunikationsdepartementet har slutligen på fråga av
utskottet om huruvida det gjordes någon särskild utredning av
möjligheten och lämpligheten av att A-Banan Projekt AB upplät
nyttjanderätten i 45 år, uppgett att regeringens bedömningar om
lämpligheten baserades på de beräkningar som A-Banan Projekt AB
redovisat rörande projektets ekonomiska förutsättningar.
Avtalstidens längd har enligt departementet balanserats mot
storleken på andra åtaganden från staten såsom villkorslånets
storlek och mekanismen för vinstdelning. Någon särskild
utredning i syfte att isolerat utreda möjligheten och
lämpligheten av att upplåta nyttjanderätten i 45 år har enligt
departementet således inte genomförts i regeringskansliet.
Utskottets frågor till f.d. kommunikationsministern Mats Odell
Utskottet har till f.d. kommunikationsministern Mats Odell
skriftligen ställt ett antal frågor.
I den första frågan har utskottet hänvisat till
Kommunikationsdepartementets uppgift om att Mats Odell indirekt
kunnat få insyn i bolaget A-Banan Projekt AB dels genom att
statssekreteraren i departementet var styrelsens ordförande i
bolaget, dels genom att Luftfartsverkets chef generaldirektör
Ingemar Skogö och Banverkets chef generaldirektör Jan Brandborn
ingått som ledamöter i bolagets styrelse. Utskottet har härefter
frågat vid hur många tillfällen Mats Odell fick information via
dessa personer och vad informationen omfattade.
Mats Odell har uppgett att han fick information om projektets
utveckling regelbundet främst via statssekreteraren. Detta
skedde uppskattningsvis varje månad och i viktiga skeden oftare.
Enligt Mats Odell hade han dock självfallet ingen roll i
upphandlingsprocessen, som enligt regeringens tidigare beslut
delegerats till styrelsen för A-Banan Projekt AB. Mats Odell
anser att den information han fick var tillräcklig. Han anser
inte att det var ett problem att inte kunna få information från
bolaget annat än på detta sätt.
På utskottets fråga om vad som var anledningen till att
regeringen ansåg att beslutet om godkännande av avtalen skulle
fattas den 8 september 1994, har Mats Odell uppgett att ärendet
efter en mycket omfattande beredning var färdigberett. Enligt
Mats Odell kunde onödiga förseningar i beslutsprocessen enbart
försena trafikstarten och skada förtroendet för projektet.
Utskottet har vidare frågat Mats Odell om vilka överväganden
han och regeringen gjorde beträffande lämpligheten av att
upplåta nyttjanderätten på 45 år samt vilken betydelse de
ekonomiska resp. trafikpolitiska aspekterna haft vid dessa
överväganden.
Mats Odell har instämt i den beskrivning som
Kommunikationsdepartementet gett i denna fråga, se ovan. Han har
till detta lagt sin personliga bedömning att det internationella
konsortium som i stark konkurrens tagit hem det första
BoT-projektet i Sverige torde ha ett synnerligen starkt intresse
av att detta skulle bli framgångsrikt i alla avseenden. Man kan
enligt Mats Odell bara lyckas trafikpolitiskt och därmed
ekonomiskt genom att attrahera resenärer från konkurrerande
trafikmedel och genom att sälja tåglägen till och från Arlanda
till SJ, SL, Tåg i Mälardalen och andra operatörer. Han har
vidare uppgett att de ekonomiska aspekterna hänger intimt samman
med de trafikala. Det är enligt Mats Odell dessutom ett
obestridligt faktum att avkastningen på denna typ av långsiktiga
och kapitalintensiva projekt ligger mycket sent i förhållande
till kapitalinsatsen. De trafikpolitiska målsättningarna har
enligt Mats Odell varit fundamentet för hela projektet. Målet
var ju enligt Mats Odell att garantera en snabb och miljövänlig
pendeltrafik till och från Arlanda samtidigt som flygplatsen
integreras i den nationella järnvägstrafiken med en avlastning
för skattebetalarna.
Regeringens tillsättande av en särskild förhandlingsman
Den nya regeringen beslutade den 22 december 1994 att
bemyndiga chefen för Kommunikationsdepartementet att tillkalla
en särskild förhandlingsman med uppdrag att inom ramen för
Arlandabaneavtalen, Mälarbaneavtalet och Svealandsbaneavtalet
förhandla och föreslå överenskommelser mellan
Arlandabanekonsortiet, SJ och representanter för
Mälardalsregionen angående en samordnad och integrerad tågtrafik
på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. I ett betänkande, (SOU
1995:25) Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och
i Mälardalsregionen, läggs resultatet av förhandlingsmannens
arbete fram. I betänkandet redogörs i sammanfattningen för de
viktigaste resultaten av förhandlingsuppdraget. Bl.a. har
uppnåtts en överenskommelse med Arlandabanekonsortiet om att en
option skall infogas i Arlandabaneavtalet som ger staten rätt
att när som helst efter 15 år avbryta avtalet om regeringen
bedömer att det finns brister i trafikens samordning och
integration. En överenskommelse har uppnåtts med
Arlandabanekonsortiet som slår fast vissa principer avseende
byggandet av ett anslutningsspår mellan den Norra böjen och
Ostkustbanan norr om Märsta samt vissa andra
tilläggsinvesteringar som kan erfordras för att möjliggöra en
lokaltåganslutning till Arlanda. Vidare har uppnåtts en
principöverenskommelse med Arlandabanekonsortiet om upplåtelse
av trafikrättigheter m.m. på Arlandabanan som skall bilda en ram
för ett mera preciserat tillämpningsavtal till
Arlandabaneprojektavtalet.
Regeringen har den 23 februari 1995 bl.a. beslutat godkänna
avtalet om en option om uppsägning av Arlandabaneprojektavtalet,
principöverenskommelsen om viss utökning av Arlandabaneprojektet
samt överenskommelsen om vissa principer för upplåtelse av
trafikrättigheter på Arlandabanan. Regeringen har också beslutat
att uppdra till förhandlingsmannen att slutföra arbetet med att
införliva optionsavtalet med Arlandabaneprojektsavtalet samt att
leda förhandlingarna om en eventuell utökning av
Arlandabaneprojektet i enlighet med den tidsplan som finns
redovisad i förhandlingsmannens rapport. Resultatet av
förhandlingsarbetet skall redovisas för regeringen senast den 1
augusti 1995.
Regeringens uppdrag till Riksrevisionsverket
Regeringen har den 26 januari 1995 -- efter skrivelse från
A-Banan Projekt AB med begäran härom -- uppdragit åt
Riksrevisionsverket att granska hur A-Banan Projekt AB har
genomfört upphandlingen av Arlandabanan. RRV skall därvid
särskilt belysa den formella gången och opartiskheten i
upphandlingsförfarandet. Uppdraget skall redovisas under våren
1995. Enligt vad utskottet erfarit beräknas uppdraget kunna
redovisas till regeringen under juni månad i år.
Utskottets bedömning
Frågor gällande Arlandabanan har behandlats i riksdagen vid
flera tillfällen. Utskottets granskning har gällt f.d.
kommunikationsministern Mats Odells och den tidigare regeringens
handläggning av ärendet om Arlandabaneprojektet.
Av utredningen framgår att Arlandabaneprojektet var omfattande
och i sitt slag något nytt för Sverige. Det var mot bakgrund av
att projektet var stort och komplicerat som riksdagen godkände
bildandet av ett särskilt projektbolag, A-Banan Projekt AB, för
att administrera upphandlingen och samla projektets rättigheter
och skyldigheter. De grundläggande principerna för genomförandet
av Arlandabanan har godkänts av riksdagen.
Utskottet har från konstitutionella utgångspunkter gått igenom
de åtgärder som vidtagits av regeringen och f.d.
kommunikationsministern Mats Odell. Genomgången föranleder inget
uttalande från utskottets sida.
Den nya regeringen har uppdragit åt Riksrevisionsverket att
granska hur A-Banan Projekt AB genomfört upphandlingen av
Arlandabanan. Utskottet utesluter inte att verkets redovisning
av detta uppdrag kan ge anledning för utskottet att återkomma i
frågan om regeringens handläggning av Arlandabaneprojektet.
17. Redovisning till riksdagen av de ekonomiska
förutsättningarna för Öresundsbroprojektet
Ärendet
I en granskningsanmälan hemställs att utskottet bör granska om
den förra regeringen hade och den nuvarande har rätt att gå
vidare med Öresundsbroprojektet utan att låta riksdagen ta
ställning till, om inte förhandlingar med Danmark om en
omprövning av projektet vore lämpligt med tanke på den stora
risken att miljardbelopp kommer att avkrävas statskassan.
Anmälan biläggs bilaga A 21.1. En i anmälan åberopad
skrivelse från Riksrevisionsverket biläggs även bilaga A 21.2.
Riksdagens godkännande av avtalet och tillhörande finansiella
bemyndigande
Riksdagen beslöt i juni 1991 (prop. 1990/91:158, 1990/91:TU31,
rskr. 1990/91:379) att godkänna förslag till avtal mellan
Sverige och Danmark träffat den 23 mars 1991 om en fast
förbindelse över Öresund. Avtalet godkändes senare, den 14
augusti 1991, av det danska folketinget.
Enligt propositionen beräknas anläggningskostnaden för
Öresundsförbindelsen uppgå till 10--12 miljarder kronor i den
prisnivå som gällde i juli 1990. Anläggningskostnaderna för de
svenska anslutningarna, som skall finansieras via överskottet
från Öresundsförbindelsen, har beräknats till 1 900 miljoner
kronor i samma prisnivå. Öresundsförbindelsen skall i sin helhet
finansieras med trafikantavgifter.
1991 års beslut innebar också att Öresundsförbindelsen skall
ägas av svenska och danska staten med hälften vardera genom
nationella bolag som samverkar i ett konsortium och att
konsortiet skall äga och svara för all verksamhet avseende
Öresundsförbindelsen. Vägverket och Banverket bildar tillsammans
det svenska bolaget. Förutom att vara ägarbolag till konsortiet
svarar de också för byggande, drift och underhåll samt
finansiering av de svenska anslutningarna.
Vad gäller finansieringen av projektet anges i avtalet att
kostnaderna i sin helhet skall täckas av konsortiet genom
särskilda avgifter som fastställs av konsortiet.
För järnvägstrafiken gäller enligt ett tilläggsprotokoll till
avtalet att järnvägsföretagen skall betala sammanlagt 300
miljoner kronor per år i 1991 års prisnivå för nyttjande av
förbindelsen.
Garantiåtagandena, som vid tidpunkten för färdigställandet år
2000 beräknas uppgå till ca 15 miljarder kronor i 1991 års
prisnivå, innefattar anläggnings- och kapitaltjänstkostnader.
Beloppet är beräknat på basis av en real ränta på 5 % och en
kostnadsutveckling av motsvarande storlek.
Under de inledande åren i driftsfasen kommer enligt
propositionen konsortiet att få ett negativt rörelseresultat,
eftersom intäkterna från trafikanterna inte är tillräckliga för
att täcka konsortiets kostnader. Underskottet förutsätts kunna
täckas genom att konsortiet självt får låna nödvändiga medel med
en solidarisk garanti från den svenska och den danska staten.
Det totala garantiåtagandet för detta åtagande kan på
motsvarande sätt beräknas uppgå till ca 1 800 miljoner kronor i
1991 års prisnivå. Enligt propositionen innebär de valda
garantiarrangemangen en mycket förmånlig finansieringslösning.
Anläggningskostnaderna för de svenska anslutningarna skall,
som nämnts, finansieras via Öresundsförbindelsens överskott. I
avvaktan på att detta överskott genereras förutsätts enligt
propositionen att det svenska bolaget får möjlighet att med
statlig garanti låna de medel som erfordras för att kunna
finansiera anslutningarna. Dessa beräknas kosta 1 900 miljoner
kronor exkl. kapitaltjänstkostnaden i 1990 års prisnivå.
Riksdagens beslut innebar också att regeringen eller den
myndighet regeringen bestämmer bemyndigas ikläda staten garanti,
solidariskt med den danska staten, för konsortiets lån och andra
finansiella instrument som utnyttjas i samband med
finansieringen av planering, projektering, byggande och drift av
Öresundsförbindelsen.
För bildande av konsortiet ges Vägverket och Banverket rätt
att använda ordinarie investerings- och driftmedel till att
teckna aktier i det svenska moderbolaget. Storleken på
aktiekapitalet bedöms enligt propositionen uppgå till högst 100
miljoner kronor. För det svenska bolagets upplåning förordas i
propositionen att regeringen eller den myndighet regeringen
bestämmer får ikläda staten garanti för den upplåning som
erfordras för Öresundsförbindelsen samt för planering,
projektering och byggande av de svenska anslutningarna.
Finansutskottet (1990/91:FiU6y) erinrade beträffande de
ekonomiska konsekvenserna i sitt yttrande till trafikutskottet
att statliga garantier innebär åtaganden som har många likheter
med vanliga utgifter och att förslag om garantier därför bör
underkastas samma restriktiva prövning som vanliga
utgiftsåtaganden. Utskottet tillstyrkte dock de i propositionen
föreslagna bemyndigandena att få utfärda statliga garantier med
innebörd att statsbudgeten endast kommer att påverkas om
kreditgarantierna måste infrias. Utskottet utgick från att
regeringen i sina garantiåtaganden följer de allmänna riktlinjer
som givits för den statliga kreditgivningen (FiU 1984/85:37).
Trafikutskottet konstaterade bl.a. att de begärda ekonomiska
bemyndigandena blivit mycket långtgående i förhållande till vad
som är normalt förekommande. Utskottet förutsatte mot den
bakgrunden att regeringen redovisar resultatet av upphandlingen
och årligen återkommer till riksdagen med en redovisning av hur
projektet framskrider och i vilken omfattning garantiåtagandena
tagits i anspråk. Utskottet biträdde de i propositionen
föreslagna, här aktuella arrangemangen.
I en reservation (c, v och mp) anfördes bl.a. att stark kritik
kan riktas mot de utförda kostnadsberäkningarna och mot den
valda finansieringsformen. Enligt reservanterna skulle lösningen
med kreditgarantier in blanco komma att slutligen drabba
skattebetalarna hårt.
Den fortsatta riksdagsbehandlingen av Öresundsförbindelsen
1992--1994
Trafikutskottet behandlade under riksmötet 1991/92 motioner
som väckts med anledning av det ingångna avtalet med Danmark om
att bygga en Öresundsförbindelse. Utskottet (1991/92:TU16)
avstyrkte motioner som avsåg dels ett uttalande om att bron inte
skulle byggas, dels ett uttalande från riksdagen om att bron
skulle byggas.
Utskottet erinrade vad gäller de ekonomiska konsekvenserna om
att utskottet i sitt förra betänkande (1990/91:TU31) förutsatt
att regeringen för riksdagen årligen skulle redovisa hur
projektet framskrider.
I en meningsyttring (v) framhölls att den totala kostnaden för
projektet är svår att bedöma och att uppgifter på 30 miljarder
kronor har nämnts. Risken är vidare stor att broavgifterna måste
sättas så lågt att man lockar över resenärer från järnvägs- och
färjetrafiken för att få lönsamhet i brotrafiken.
I proposition 1992/93:100 bilaga 7 anfördes att Svensk-Danska
Broförbindelsen Svedab AB (Svedab) bildats med Väg- och
Banverken som förvaltare av svenska aktier i konsortiet. Den
danska motsvarigheten är A/S Öresundsförbindelsen (ASÖF). De
nämnda bolagen träffade i januari 1992 ett konsortialavtal
enligt vilket konsortiet bildades.
I propositionen hemställdes att riksdagen skulle bemyndiga
regeringen att uppdra åt Banverket och Vägverket att utställa
kapitaltäckningsgarantier till skydd för det svenska bolaget
Svedabs eget kapital (s. 31).
Bakgrunden till regeringens hemställan är följande.
På den grund som redovisats i det föregående förväntas
Öresundskonsortiet få ett rörelseunderskott under de inledande
åren efter det att förbindelsen tagits i anspråk. De förväntade
negativa resultaten förväntas enligt propositionen leda till att
Svedabs eget kapital kommer att understiga hälften av det
registrerade aktiekapitalet. I det läget blir reglerna om
tvångslikvidation i 13 § aktiebolagslagen tillämpliga.
För att undvika en likvidation bör ägarna enligt propositionen
lämna eller ställa erforderliga ägartillskott i utsikt.
Banverket och Vägverket bör bemyndigas att utställa
kapitaltäckningsgarantier, som innebär att verken förbinder sig
för att genom ägartillskott svara för att Svedabs eget kapital
vid varje tillfälle uppgår till minst det registrerade
aktiekapitalet.
Om en garanti kommer att infrias kommer staten enligt
propositionen efter infriandet att ha en fordran på i första
hand konsortiet. Om konsortiet inte kan infria en sådan fordran
skulle formellt ägarbolagen eller dessa bolags ägare i den mån
de lämnat kapitaltäckningsgarantier kunna krävas. Vägverket och
Banverket, som förvaltar Svedabs aktier, skulle bli tvungna att
omprioritera medel från andra trafikinvesteringar för att betala
denna fordran. Regeringen eller dess myndighet kommer dock att
begränsa sin regressrätt till att gälla endast mot konsortiet
eller den danska staten men inte mot Svedab eller ASÖF,
förutsatt en motsvarande begränsning i danska statens
regressrätt.
Behandlingen av propositionen uppsköts till hösten 1994 på
begäran av trafikutskottet (1993/94:TU39).
Trafikutskottet (1994/95:TU2) tillstyrkte regeringens förslag
om statlig kapitaltäckningsgaranti till Svedab. Utskottet
avstyrkte även motionsyrkanden enligt vilka en närmare
redovisning av projektets ekonomiska konsekvenser skulle vara en
förutsättning för att projektet skulle tillåtas fortsätta. Mot
det sistnämnda reserverade sig representanter för (c), (v) och
(mp).
I proposition 1992/93:100 bilaga 7 anförs bl.a. att regeringen
genom beslut den 1 april 1993 bemyndigat Riksgäldskontoret att
ikläda staten garanti, solidariskt med den danska staten, för
Öresundskonsortiets lån och andra finansiella instrument som
utnyttjas i samband med finansieringen av Öresundsförbindelsen
intill ett belopp av 600 miljoner danska kronor och 600 miljoner
svenska kronor. Garantiåtagandet avser lånemedel för konsortiets
planerings- och projekteringsverksamhet.
På motsvarande sätt har regeringen genom beslut den 23 juni
1994 bemyndigat Riksgäldskontoret att ikläda staten garanti för
all finansiering som behövs för att täcka konsortiets kostnader
för planering, projektering, byggande och drift av
Öresundsförbindelsen. Enligt beslutet skall Riksgäldskontoret
bevaka statens risk i dess egenskap av garantigivare och ställa
de villkor som är påkallade därvid. Kontoret skall dock inte för
sitt garantiåtagande ta ut någon garantiavgift eller liknande
och inte heller kräva säkerhet i form av realpant eller borgen.
I två motioner (v) framhölls att den kostnad på 10--12
miljarder kronor som tidigare angetts för broalternativet vore
orealistisk. I motionerna konstaterades också att någon färsk
kostnadskalkyl inte presenterats. Det fanns därför en risk att
staten får stå för framtida gigantiska förluster. Utskottet
ansåg att avtalet skall följas av Sverige och att utskottet
därför inte var berett att föreslå att riksdagen skulle
omförhandla avtalets grundförutsättningar som motionerna
förutsatt. Motionerna avstyrktes.
Vad gäller den ekonomiska prövningen behandlade utskottet en
motion 1992/93:T907 (c, fp, kds), i vilken yrkades att projektet
inte påbörjas förrän en noggrann ekonomisk analys gjorts av
projektets företags- och samhällsekonomiska förutsättningar och
att denna analys skulle redovisas för riksdagen. Ett uppskov
kunde enligt motionärerna ske genom att Sverige åberopade den
omförhandlingsklausul som finns i avtalet med Danmark. I
motionen yrkades också att det klargörs vad som menas med en
s.k. nollösning beträffande miljökonsekvenserna av broprojektet
och att regeringen skulle ange kostnaderna för denna. Liknande
yrkanden framfördes i motion 1992/93:T910 (s).
Utskottet framhöll vikten av att projektet, i enlighet med
1991 års riksdagsbeslut, följs upp noggrant och upprepade sina
tidigare uttalanden om att regeringen årligen skulle redovisa
projektets framskridande och i vilken omfattning
garantiåtagandena tagits i anspråk.
I det följande redovisade utskottet Öresundskonsortiets
aktuella kostnadsberäkningar. Enligt dessa skulle kostnaderna
för kust-till-kust-förbindelsen beräknas till 13 miljarder
danska kronor i 1990 års prisnivå, en kostnadsökning med ca 1,3
miljarder kronor. Ökningen sammanhänger enligt utskottet med den
förändring som skett av projektets utformning vad gäller bl.a.
åtgärder för att minska vattenblockeringen. Regeringen beräknar
enligt vad utskottet erfarit att Öresundsförbindelsens
ekonomiska förutsättningar är stabila, varför projektets
lönsamhet inte äventyras av de uppkomna kostnadsökningarna.
Utskottet var inte berett att förorda att projektet inte skall
påbörjas innan ytterligare ekonomiska analyser gjorts.
Beträffande innebörden av nollösningen ansåg utskottet att
kostnaderna för denna klarlagts genom den utförda
miljöprövningen. Mot denna bakgrund avstyrktes motionerna.
Utskottet behandlade också en motion, 1992/93:T912 (kds), i
vilken yrkas att de i motionen efterfrågade ekonomiska
kalkylerna för Öresundsförbindelsen skall redovisas innan beslut
fattas om den föreslagna kapitaltäckningsgarantin, som
redovisats i det föregående. Enligt utskottets mening rörde det
sig här inte om några utökade ekonomiska utfästelser från
statens sida utan kapitaltäckningsgarantin erfordras av
redovisningsmässiga skäl. På denna grund tillstyrkte utskottet
regeringens förslag och avstyrkte motionsyrkandet.
Mot utskottsmajoritetens bedömningar reserverade sig tre
ledamöter (c, v och mp) vad gäller den ekonomiska prövningen.
Reservanterna anförde bl.a. att med hänsyn till den oklarhet som
råder beträffande projektets ekonomiska förhållanden bör
projektet inte påbörjas innan Sveriges och Danmarks regeringar
genomfört en noggrann granskning av projektets ekonomiska
förutsättningar. Granskningen bör enligt reservanterna omfatta
bl.a. effekterna av att anslutningarna till bron blir avsevärt
dyrare, räntekostnaderna högre, den ekonomiska tillväxten lägre
och att biltrafikens utveckling generellt dämpas. Även
riskkostnaderna för kreditgarantierna bör räknas in i den
ekonomiska kalkylen.
Beträffande kapitaltäckningsgarantin reserverade sig en
ledamot (mp), som bl.a. anförde att ingen gräns har satts för
kapitaltäckningsgarantins storlek och ingen precisering har
heller getts om hur länge garantin skall ställas ut. Enligt
reservanten framgår det av propositionstexten att regeringen
erkänner att risken är stor för att garantierna måste infrias.
Riksdagen följde utskottet.
Regeringens redovisning till riksdagen av projektets
framskridande
Regeringen har vid tre tillfällen i samlad form redovisat till
riksdagen hur projektet framskrider. Redovisningarna har lämnats
i form av en skrivelse till riksdagen i ett fall och inom ramen
för propositioner i två fall.
I en skrivelse till riksdagen (skr. 1993/94:95) redogjorde
sålunda regeringen för den dittillsvarande handläggningen av
miljöaspekterna på ärendet, dvs. prövningen enligt
naturresurslagen, vattenlagen och miljöskyddslagen.
I propositionen 1993/94:170 angående
infrastrukturinvesteringar redovisades regeringens åtgärder m.m.
fram till februari 1994, då regeringen anmodade Vattendomstolen
att inkomma med ett yttrande angående förutsättningarna för
tillåtligheten av Öresundsförbindelsen.
I årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bilaga 7)
fortsätter regeringens redovisning av prövningen från
miljösynpunkt av Öresundsförbindelsen innefattande regeringens
slutliga prövning enligt naturresurslagen och vattenlagen samt
konsekvenserna av denna.
Beträffande ekonomin meddelas att budgeten för
kust-till-kust-förbindelsen kommer att justeras med anledning av
det svenska regeringsbeslutet från juni 1994 om tillåtligheten
av Öresundsförbindelsen. En minskning av brons vattenblockerande
effekt beräknas enligt propositionen ge en merkostnad på ca 0,6
miljarder kronor. Förändrade danska anslutningar på grund av
ändrad linjeföring beräknas ge en merkostnad på ca 0,2 miljarder
kronor. Total budget för kust-till-kust-delen är enligt
konsortiet 13 miljarder kronor i 1990 års prisnivå.
I övrigt redogörs i propositionen för tidsplanen för
projektet, enligt vilken de första enterprenadkontrakten
beräknas tecknas i juni/juli 1995. Utredningen, inkl.
finansieringen, om en Citytunnel under Malmö beräknas kunna
redovisas efter sommaren 1995.
Frågor och svar i riksdagen
Under 1994/95 års riksmöte har vid två tillfällen frågor
besvarats angående Öresundsbrons ekonomiska förutsättningar.
Den 18 oktober 1994 (prot. 1994/95:10, 53 §) besvarade
kommunikationsminister Ines Uusmann frågor ställda av Elving
Andersson (fråga 1994/95:8) respektive Kerstin Warnerbring
(fråga 1994/95:27), båda (c).
Elving Anderssons fråga gällde om kommunikationsministern var
beredd att genomföra en förutsättningslös genomgång av de
ekonomiska förutsättningarna för projektet och redovisa dessa
för riksdagen. Kerstin Warnerbrings fråga gällde vilka åtgärder
som den svenska regeringen avsåg att vidta beträffande
broprojektets finansiering med anledning av ett uttalande från
den danske ekonomiministern.
Kommunikationsministern svarade bl.a.:
Genomförandet av Öresundsbroprojektet kräver en kontinuerlig
uppföljning och granskning av ekonomin i projektet. För detta
svarar i första hand Öresundskonsortiet. Eftersom staten
garanterar de lån som konsortiet tar upp har även
Riksgäldskontoret och regeringskansliet direkt insyn i
projektens ekonomi. Genom ägarbolagen har dessutom Sverige och
Danmark direkt insyn i konsortiets verksamhet.
Det är min och hela regeringens uppfattning att utbyggnaden av
Öresundsbron skall genomföras som planerat. Regeringens uppgift
är därvid att tillse att denna utbyggnad sker inom sådana
ekonomiska ramar att inte projektets ekonomiska stabilitet
äventyras. Någon särskild förutsättningslös genomgång av
projektets ekonomi kommer jag inte att initiera, då jag för
närvarande anser att projektets ekonomi är stabil. Däremot
kommer jag kontinuerligt att redovisa genomförandet av den
ekonomiska utvecklingen för projektet för riksdagen.
Den danske ekonomiministerns ställningstagande -- att han
skulle ha frånsvurit sig det ekonomiska ansvaret för projektet
-- föranledde inte någon särskild åtgärd från regeringens sida
enligt kommunikationsministern.
Den 28 mars 1995 (prot. 1994/95:80 6 §) besvarade
kommunikationsministern frågor från Per-Ola Eriksson
(1994/95:378 och 379) och Kerstin Warnerbring (1994/95:393),
båda (c).
Erikssons ena fråga gällde om kommunikationsministern avsåg
att ge en omedelbar redovisning av broprojektets ekonomi så som
förutsätts i trafikutskottets betänkande (bet. 1994/95:TU2). I
den andra frågan ställd till finansministern ville Eriksson veta
om finansministern ämnade efterhöra Riksgäldskontorets bedömning
av risken för att skattebetalarna får träda in för att
finansiera bron.
Kommunikationsministern, som besvarade båda frågorna i ett
sammanhang, sade bl.a.:
Öresundsbroprojektets ekonomiska kalkyler påverkas av ett
flertal olika komponenter...byggkostnaden...ränta...intäkter som
kommer att erhållas från trafiken på bron.
För någon vecka sedan öppnades anbuden på de första två
entreprenaderna på Öresundsbron ... Eventuella fördyringar av
förbindelsen jämfört med budget när det gäller andra komponenter
i kalkylen för projektet innebär att projektets
återbetalningstid förlängs ...
Först när en helhetsbild finns av givna anbud kan jag bilda
mig en fullständig uppfattning om projektets byggkostnad. Jag
kommer därför inte att vidta några särskilda åtgärder med
anledning av de anbud som hittills offentliggjorts. Jag är
däremot beredd att i höst för riksdagen redovisa en samlad
bedömning av projektets ekonomiska förutsättningar med hänsyn
till givna anbud.
Per-Ola Eriksson genmälde att han kunde förstå att
helhetsbilden skulle visas först till hösten 1995, men han
tyckte att kommunikationsministern "under resans gång" borde
lämna redovisningar för riksdagen.
På en särskild fråga om man från regeringens sida avsåg att
efterhöra Riksgäldskontorets uppfattning om de statliga
garantierna för projektet, svarade kommunikationsministern att
efter genomgången av anbuden var det självklart att regeringen
tillsammans med Riksgäldskontoret skulle värdera eventuella
konkursrisker som det skulle innebära för konsortiet och Svedab,
om anbuden skulle komma att ligga avsevärt över kalkylerna. Det
är ju först i en konkurssituation som skattebetalarna behöver gå
in, sade kommunikationsministern.
Trafikutskottets uppföljning av Öresundsprojektet
Enligt uppgifter från trafikutskottets kansli avser utskottet
att i ett kommande betänkande följa upp projektets ekonomi. Det
kommer enligt nu aktuella planer att ske under hösten 1995.
Riksrevisionsverkets skrivelse till Aktion Skåne-miljö
I anmälan refereras till en skrivelse daterad 1994-12-21 från
Riksrevisionsverket till Aktion Skåne-miljö med anledning av en
förfrågan om revision av Öresundsbroprojektet bilaga A 21.2.
Av skrivelsen framgår att RRV när det gäller de ekonomiska
effekterna har yttrat sig över fyra skrivelser angående de
företagsmässiga effekterna av en Öresundsbro. RRV har därvid
konstaterat att den företagsmässiga kalkylen var mycket känslig
för förändringar av de ingående variabelvärdena, avseende räntan
respektive trafikprognoserna.
RRV har tidigare efterlyst ett klargörande av
förutsättningarna för trafikprognoserna och de ekonomiska
kalkylerna. Skrivningarna i regeringens proposition (prop.
1990/91:158), som ligger till grund för konsortiets ekonomiska
kalkyler, om utvecklingen av vägtrafiken på en framtida
Öresundsförbindelse utgör enligt RRV inget klargörande i detta
hänseende. I den nämnda propositionen jämförs bl.a.
Öresundsbrons framtida trafik med den avgiftsfria trafiken på
Ölandsbron samt hänvisas till pågående utveckling inom EG och
framtida samlad utveckling inom Öresundsregionen. RRV anser det
oklart hur de båda senare faktorerna kan motivera den uppräkning
av trafiken som gjorts i propositionen. Sammanfattningsvis finns
det enligt RRV fog för den kritik som riktats mot de antagna
trafikmängderna.
Av skrivelsen från RRV till Aktion Skåne-miljö framgår också
att RRV i en granskningsrapport dragit vissa slutsatser vad
gäller fördyringar av infrastrukturinvesteringars kostnader
under projektens gång.
Den rapport som här avses har titeln
Infrastrukturinvesteringar -- en kostnadsjämföresle mellan plan
och utfall i 15 större projekt inom Vägverket och Banverket (RRV
1994:23).
Syftet med granskningen har varit att kartlägga
träffsäkerheten i de kostnadsberäkningar som ligger till grund
för beslut i ett tidigt skede samt vad som orsakar
kostnadsförändringar.
RRV har i granskningen konstaterat att det är mycket vanligt
att kostnaderna för stora investeringsobjekt underskattas i det
tidiga planskedet. Underskattningarna är mest markanta inom
Vägverket, där den genomsnittliga ökningen uppgår till 86 %;
motsvarande siffra för Banverket är 17 %. RRV konstaterar också
att osäkerheten inte avspeglas i kostnadsberäkningar i verkens
långtidsplaner och andra sammanhang. Kostnaderna presenteras med
skenbar exakthet, vilket gör att de tolkas bokstavligen.
Enligt RRV:s bedömning beror underskattningen av kostnader på
att verken inte upplevt detta som ett problem eftersom
statsmakternas beslut ofta ändras under den tid långtidsplanerna
sträcker sig.
RRV anser att dessa underskattningar av kostnaderna är ett
allvarligt problem eftersom de kan leda till att statsmakterna
riskerar att fatta felaktiga övergripande beslut angående
investeringar i vägar och järnvägar. Politiker på olika nivåer
och regeringstjänstemän förutsätter att verkens
kostnadsuppgifter är tillförlitliga för hela planeringsperioden.
En annan möjlig konsekvens är att verken enligt det tidigare
planeringssystemet prioriterar fel objekt.
Övriga frågor
Kapitaltäckningsgarantin
I anmälan har frågan ställts vilka konsekvenserna kan bli av
ett infriande av Banverkets och Vägverkets
kapitaltäckningsgarantier till skydd för Svedabs eget kapital.
Hur kommer verken att agera i ett sådant fall? Vilka
omprioriteringar i fråga om planerade trafikinvesteringar
kommer de då att göra?
Kapitaltäckningsgarantin avses att utlösas först under de
inledande åren efter det att Öresundsförbindelsen tagits i
anspråk. Om garantin kommer att infrias kommer staten enligt
riksdagens beslut med anledning av proposition 1992/93:100 bil.
7 att ha en fordran på i första hand konsortiet. Om konsortiet
inte kan infria en sådan fordran skulle formellt ägarbolagen
eller dessas ägare kunna krävas. I ett sådant fall skulle
Vägverket och Banverket som ägare till Svedab tvingas
omprioritera investeringsmedel för att betala denna fordran.
Regeringen kommer dock enligt propositionen att begränsa sin
regressrätt till att gälla gentemot konsortiet eller den danska
staten men inte mot Svedab eller den danska motsvarigheten ASÖF,
under förutsättning att den danska regressrätten begränsas på
motsvarande sätt.
Frågan gäller följaktligen i första hand, om den danska staten
formellt begränsat sin regressrätt på det beskrivna sättet.
Enligt uppgift från Riksgäldskontoret är man från svensk och
dansk sida överens om en sådan ömsesidig begränsning av
regressrätten, men någon formell överenskommelse om detta har
ännu inte ingåtts. Överenskommelsen avses dokumenteras i ett
trepartsavtal mellan den svenska staten/Riksgäldskontoret, den
danska staten/Danmarks nationalbank och Öresundskonsortiet.
Avtalet avses undertecknas före sommaren inför den mer
omfattande upplåningen som beräknas starta hösten 1995. De
framtida långivarna avses förbinda sig att inte rikta sina krav
mot Svedab eller ASÖF utan mot respektive stater.
En annan fråga som ställts i anmälan är om den
kapitaltäckningsgaranti som Vägverket och Banverket står för
riskerar att utlösas till följd av de nya kostnadsberäkningarna,
som visar att kostnaderna för broprojektet kommer att öka i
förhållande till den ursprungliga kalkylen.
Som framgått ovan har kapitaltäckningsgarantin inget direkt
samband med projektets grundkostnader, dvs. kostnaderna för
kust-till-kust-förbindelsen, som enligt budgetpropositionen
beräknas till 13 miljarder kronor i 1990 års prisnivå. Garantin
avses att utlösas först då förbindelsen tagits i bruk och då för
att balansera ett förväntat initialt underskott i rörelsen.
Bro över Fehmarn Bält
Anmälaren har också aktualiserat frågan om
Öresundsförbindelsens värde från trafiksynpunkt, om bron över
Fehmarn Bält enligt artikel 21 i avtalet inte kommer att byggas.
I artikel 21 i avtalet mellan Danmark och Sverige står att
Danmarks regering förklarar sig beredd att arbeta för att en
fast förbindelse över Fehmarn Bält kommer till stånd under
förutsättning av att hänsyn till miljö och ekonomi kan
tillgodoses.
SJ ställde som krav för att företaget skulle acceptera
Öresundsförbindelsen att en fast förbindelse över Fehmarn Bält
skulle komma till stånd.
Enligt uppgifter i tidningen Ny Teknik 1995:12 beräknas
Fehmarn Bält-förbindelsen bli dubbelt så dyr som Öresundsbron,
dvs. den skulle kosta 24 miljarder danska kronor i 1988 års
priser. Fehmarn Bält trafikerades 1993 av 4 100 fordon och drygt
2 000 tågpassagerare, vilket motsvarar tre fjärdedelar av den
samlade trafiken över Öresund.
Kombinationen dyrare förbindelse och mindre trafik gör det
enligt tidningen svårt att täcka utgifterna med avgifter.
Metoden att justera trafikprognoserna uppåt för att åstadkomma
en bättre kalkyl är enligt tidningen svårare att genomföra
jämfört med Öresundsförbindelsen.
Alternativet till en avgiftsfinansiering av bron/tunneln är en
rent statlig finansiering, eventuellt med EU-stöd. Ett
ytterligare alternativ är en svensk delfinansiering.
Det framtida trafikflödet över Öresund
Anmälaren har också tagit upp frågan om vilka effekterna från
intäktssynpunkt skulle bli om trafikintensiteten skulle ligga
kvar på den nuvarande nivån då bron tas i drift.
Enligt beräkningar av den framtida trafikutvecklingen för
Öresundsförbindelsen som den svenska Öresundsdelegationen gjort
och som redovisas i proposition 1990/91:158 s. 18 f. varierar
antalet personbilar som skulle utnyttja bron år 2000 mellan 1,8
miljoner och 11,2 miljoner beroende på avgiftsnivån. De angivna
volymerna motsvarar mellan cirka 5 000 och 30 000 bilar per
dygn.
I propositionen bedöms att vägtrafiken öppningsåret "med
största sannolikhet" skulle komma att uppgå till mellan 8 000
och 10 000 bilar per dygn. Som jämförelse kan nämnas att antalet
bilar som transporterades med fartyg mellan Malmö och Köpenhamn
år 1989 uppgick till cirka 300 000 fordon per år, vilket
motsvarar mindre än 1 000 fordon per dygn.
Enligt propositionen skulle den pågående utvecklingen inom EG
och en framtida samlad utveckling i Öresundsregionen motivera
bedömningen 8 000--10 000 fordon per dygn. Den beräknade volymen
jämförs i propositionen med trafiken på Ölandsbron som vid den
aktuella tidpunkten uppgick till 12 000 bilar per dygn.
Enligt Dagens Industri 1995-03-20 bygger Öresundskonsortiets
beräkningar av intäkterna för det första året
Öresundsförbindelsen är i drift på att i genomsnitt 10 000
fordon per dygn trafikerar bron. 80 % av intäkterna beräknas
komma från avgifter på person- och lastbilar samt bussar.
Slutsatsen av detta är att det antal fordon som i dag
transporteras över Öresund med bilfärja vida understiger det
antal fordon som beräknas utnyttja den fasta förbindelsen.
Utskottets bedömning
Den konstitutionella aspekten på de frågor som aktualiserats i
granskningsanmälan är, enligt utskottets mening, om regeringen
på ett nöjaktigt sätt uppfyllt de krav som riksdagen ställde vid
beslutet 1991 angående en redovisning av resultatet av
upphandlingen, en årlig redovisning av hur projektet framskrider
och i vilken omfattning garantiåtagandena tagits i anspråk.
Det kan inte anses ingå i granskningsuppgiften att utskottet
skall göra en kontroll av tillförlitligheten i beräkningarna av
projektets ekonomi och därtill knutna problem av varierande slag
samt bedömningar med anledning av dessa förhållanden.
Vad gäller regeringens redovisning av upphandlingen har denna
av naturliga skäl inte kunnat ske, eftersom upphandlingen ännu
inte är avslutad. En sådan redovisning kommer, enligt vad
kommunikationsministern nyligen meddelat i riksdagen, att ske
hösten 1995.
När det gäller den årliga redovisningen av hur projektet
framskrider har regeringen vid tre tillfällen lämnat sådana
redovisningar:
i skrivelse till riksdagen (skriv. 1993/94:95) angående
regeringens prövning av projektet enligt naturresurs-, vatten-
och miljöskyddslagen,
i proposition 1993/94:170 där väsentligen samma information
lämnades som i nyssnämnda dokument,
i årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 7) som
redovisar regeringens slutliga prövning enligt naturresurslagen
och vattenlagen och konsekvenserna av denna prövning, bl.a.
avseende projektets ekonomi.
Kommunikationsministern har dessutom vid två tillfällen under
1994/95 års riksmöte till riksdagen i svar på frågor lämnat
besked om regeringens syn på projektets ekonomiska förhållanden.
Vid det första tillfället, i oktober 1994, meddelade hon att hon
inte hade för avsikt att initiera någon särskild
förutsättningslös genomgång av projektets ekonomi, som hon ansåg
stabil. I mars 1995 meddelade hon bl.a. att hon inte avsåg att
vidta några särskilda åtgärder med anledning av de anbud som
offentliggjorts, men att hon var beredd att redovisa en samlad
bedömning av projektets ekonomiska förutsättningar hösten 1995.
Redovisningen av i vilken omfattning garantiåtagandena tagits
i anspråk gäller två olika saker, nämligen dels de av den
svenska och den danska staten gemensamt ställda garantierna för
hela projektets ekonomi, dels de speciella garantierna avseende
skyddet för Svedabs eget kapital.
Den övergripande garantin kan komma att infrias, om konsortiet
går i konkurs. En annan möjlig situation, då offentliga medel
kan komma att tas i anspråk, är om svenska och danska staten
finner skäl att skjuta till kapital utan att en konkursrisk
eller en de facto konkurs föreligger. Den sistnämnda varianten
ligger dock utanför garantiåtagandena i egentlig mening.
Den speciella kapitaltäckningsgarantin avses att utnyttjas
först då Öresundsförbindelsen tas i bruk och då för att
balansera ett kalkylerat initialt underskott i rörelsen.
I inget fall kan regeringen sägas haft någon anledning
hittills att rapportera till riksdagen i frågan om
garantiåtagandena.
Enligt utskottets mening finns ingen grund för kritik mot den
förutvarande eller den nuvarande regeringen i de delar av
Öresundsbroprojektet som här granskats. Granskningen föranleder
inget uttalande från utskottet.
18. Statsråds förmögenhetsförhållanden
Anmälan
I en granskningsanmälan, bilaga A 22.1, har till
granskning anmälts frågan om statsrådet Ulf Dinkelspiels
speciella förmögenhetsförhållanden är förenliga med hans uppdrag
som statsråd. Granskningen bör enligt anmälan klarlägga huruvida
statsminister Carl Bildt har levt upp till sitt ansvar för att
Dinkelspiel uppfyllt kraven i 6 kap. 9 § andra stycket
regeringsformen.
Anmälan tar upp frågan om allmänhetens förtroende för ett
statsråd kan rubbas av att statsrådet är ägare eller delägare av
ett fondkommissionsföretag och detta förhållande kan påverka
företagets möjligheter till förmånlig behandling i olika
sammanhang, såväl hos myndigheter som hos andra. Bakgrunden
anges vara uppgifter i tidningen Dagens Industri den 21
september 1994 att fondkommissionsföretaget Öhman under
räntekrisen 1992 fick låna 750 miljoner kronor av Riksbanken
till en ränta om 34 % medan andra fondkommissionärer samtidigt
fick betala 500 % ränta för motsvarande typ av lån.
Bestämmelse i regeringsformen
I 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen finns bestämmelsen
att ett statsråd inte får utöva allmän eller enskild tjänst och
inte heller inneha uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba
förtroendet för honom. Regeringsformen innehåller inte något
uttryckligt stadgande om statsministerns ansvar för att
statsråden uppfyller kraven i bestämmelsen. Statsministern är
emellertid den som enligt regeringsformen tillsätter övriga
statsråd, och han har även rätt att entlediga ett statsråd både
på statsrådets egen begäran och i annat fall.
Bakgrund
Omständigheter kring lånet
Det lån som avses i artikeln i Dagens Industri beskrivs av
Riksbanken sammanfattningsvis på följande sätt. Riksbanken
lämnade den 17 september 1992 E. Öhman J:r Fondkommission AB ett
lån på 750 miljoner kronor till 34 % ränta, när marginalräntan
var 500 %. Sedan det konstaterats att lånet byggt på ett
missförstånd gjordes räntevillkoren om till 210 %, vilket
bedömdes motsvara en vid denna tidpunkt gällande marknadsränta
för Öhman. Lånet löpte under tre räntedagar.
Missförståndet avsåg Öhmans ekonomiska situation.
Riksbanken har enligt 18 § andra stycket lagen (1988:1385) om
Sveriges riksbank, riksbankslagen, möjlighet att -- om det finns
synnerliga skäl -- även på andra än penningpolitiskt motiverade
villkor bevilja kredit till svenska bankinstitut och till andra
svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen.
E. Öhman J:r Fondkommission AB (Öhman) är en s.k. primary
dealer och företaget står under tillsyn av Finansinspektionen.
Ulf Dinkelspiel är delägare i företaget men deltar inte i dess
ledning. Företaget har också haft hand om förvaltningen av hans
aktieinnehav och letts av hans bror.
Granskning av Riksbankens agerande
Fullmäktige i Riksbanken har i sin förvaltningsberättelse för
år 1992 gett en beskrivning av bankens utlåning på särskilda
villkor under hösten 1992. Förvaltningsberättelsen behandlades i
riksdagen under riksmötet 1992/93. Riksdagen beviljade på
tillstyrkan av såväl Riksdagens revisorer som finansutskottet
fullmäktige ansvarsfrihet för Riksbankens förvaltning under år
1992 (redog. 1992/93:RR5, bet. 1992/93:FiU23, rskr. 1992/93:305
och 306).
Under hösten 1994 uppmärksammades, som ovan framgår, lånet
till Öhman i pressen. Riksbanksfullmäktige beslöt därvid att
närmare utreda för omständigheterna kring lånet. KPMG Bohlins AB
anlitades för att närmare klarlägga frågor beträffande villkoren
för kreditgivningen och den överenskommelse om räntekompensation
som senare träffades.
Revisorerna ansåg i ett sammanfattande omdöme att villkoren
enligt 18 § andra stycket riksbankslagen för att bevilja lån på
särskilda villkor inte hade varit uppfyllda och att Öhmans
finansiella ställning vid tillfället inte hade varit av sådan
allvarlig art som anges i förarbetena till lagrummet. Att lånet
ändå lämnades berodde enligt revisorernas mening på det faktum
att Riksbanken inte i förväg inhämtade uppgifter om och
analyserade Öhmans finansiella ställning och att Riksbankens
handläggare uppenbarligen trodde att situationen var betydligt
allvarligare än vad den i själva verket var.
Revisorerna fann inte något som tydde på att Öhman lämnat
felaktiga uppgifter till Riksbanken i samband med att man erhöll
lånet. De ansåg i fråga om de ränteberäkningar som legat till
grund för Öhmans betalning av räntekompensation att modellen som
användes var rimlig inte bara från juridisk utan även från
affärsmässig synpunkt.
Inom Riksbanken har erfarenheten dragits att det finns
anledning att för eventuellt framtida behov utforma riktlinjer
för handläggningsförfarandet vid kreditgivning av detta slag. Av
riktlinjerna bör framgå vilka uppgifter som skall lämnas av
låntagaren för kreditbedömningen samt hur Riksbankens
beslutsunderlag skall dokumenteras.
Tidigare KU-granskning av betydelsen av statsråds
förmögenhetsinnehav
Som berörs i anmälan har konstitutionsutskottet under senare
år ägnat stort intresse åt frågor om betydelsen av statsråds
förmögenhetsinnehav och förvaltningen därav.
Vid 1993 års granskning (se 1992/93:KU30 avsnitt 10)
behandlade utskottet grundligt frågan om statsrådens innehav av
värdepapper m.m. Förutom en redovisning av innehaven lämnades en
utförlig redogörelse för gällande bestämmelser och för
regeringens praxis för hanteringen av jävssituationer m.m.
Utskottet gjorde också en ingående bedömning av de olika frågor
som granskningen aktualiserade.
Utskottet konstaterade att samtliga regeringsbildare under
efterkrigstiden varit av den uppfattningen att statsministern
har det yttersta och formella ansvaret för att statsråden
uppfyller kraven i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen.
Någon skillnad föreligger därvid givetvis inte mellan
statsministern i en enpartiregering och statsministern i en
koalitionsregering. Utskottet konstaterade också att
bestämmelsen i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen i
första hand har till syfte att värna om statsrådstjänstens
integritet. Huruvida innehav av ett speciellt uppdrag, utövande
av viss verksamhet, ägande av viss typ av egendom eller andra
intressebindningar är ägnade att rubba förtroendet för
statsrådet fick därvid bedömas från fall till fall.
Enligt en majoritet inom utskottet bestående av
representanterna för de dåvarande regeringspartierna (m, fp, c
och kds) och Ny demokrati borde något generellt förbud för
statsråd att exempelvis inneha aktier eller annan egendom inte
utfärdas. Utskottet ansåg emellertid att det är viktigt att
ledamöter av regeringen är medvetna om att intressekonflikter
kan uppstå och vidtar de försiktighetsåtgärder som kan göras för
att förhindra att deras förtroende hos allmänheten rubbas.
Utskottet ansåg det därför vara lämpligt att regler utformas för
hanteringen av jävsfrågor i regeringsärenden som riktar sig
direkt till regeringen. Utskottet rekommenderade även att
möjligheterna att sätta viss egendom under oberoende extern
förvaltning under den tid statsrådstjänsten innehas blir föremål
för utredning. Därvid borde möjligheterna att i Sverige tillämpa
t.ex. ett system med s.k. blind trust, såsom förekommer i Canada
och USA, undersökas. Utskottet framhöll slutligen att det också
kan finnas andra bindningar än sådana som har samband med
förmögenhetsinnehav som kan rubba förtroendet för ett statsråd
eller ge upphov till jävssituationer. Således kunde kvardröjande
bindningar finnas till organisationer eller andra starka
intressen. Även sådana bindningar borde därför redovisas vid
tillträdet av en statsrådspost.
I en reservation ansåg de socialdemokratiska ledamöterna inte
heller att något generellt förbud för statsråd att inneha aktier
eller annan egendom borde utfärdas. Reservanterna ansåg
emellertid att vissa statsrådsposter var mer känsliga ur
förtroendesynpunkt än andra. Från huvudregeln att statsråd inte
borde förbjudas att äga aktier måste därför undantag göras för
näringsministern och det statsråd som har ansvar för
utrikeshandel och vapenexport. Det fick nämligen anses vara
klart olämpligt att innehavare av dessa poster var invecklade i
ekonomisk verksamhet av något slag som hade direkta bindningar
till företag t.ex. genom aktier. Även om något förbud mot
aktieinnehav generellt inte borde uppställas för statsråd, borde
aktieägande statsråd överlämna sina aktier till en oberoende
extern förvaltning, och det var därvid klart olämpligt att
aktieinnehavet överlämnades till en förvaltare med vilken
aktieägaren hade intressebindningar, såsom släkting eller ett
bolag i vilket statsrådet var delägare. Ett system med blind
trust borde skyndsamt utredas. -- Sammanfattningsvis ansåg
reservanterna att statsminister Carl Bildt tagit för lättvindigt
på sin uppgift som regeringsbildare och att han inte kunde anses
ha levt upp till sitt ansvar för att statsråden uppfyller kraven
i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen. Statsministern
kunde därför inte undgå allvarlig kritik för att han brustit i
omsorg vid urvalet av personer, när han utsåg Per Westerberg och
Ulf Dinkelspiel till statsråd med ansvar för närings- och
handelspolitiska frågor. Som en följd av statsministerns
försummelse i detta hänseende kunde det inte uteslutas att
medborgarnas förtroende för dessa två statsråd rubbats.
Företrädaren för Vänsterpartiet i utskottet instämde i allt
väsentligt i de uppfattningar som fördes fram i den
socialdemokratiska reservationen. Enligt hans uppfattning borde
det dock vara regel att större aktieinnehav eller innehav av
andra värdepapper, som har direkt bindning till ett eller flera
enskilda företag, avyttras innan statsrådsposten tillträds.
Vid 1994 års granskning (se 1993/94:KU30 avsnitt 18)
redovisades statsrådens aktuella innehav av värdepapper och
förvaltningen av dem samt handläggningen av den promemoria --
Intressekonflikter för statsråd -- som regeringens etikkommitté
överlämnat. Utskottet återgav också den bedömning som utskottet
(majoriteten bestående av m, fp, c, kds och nyd) gjort
föregående år och bedömningen i reservationen (s). Utskottet
uttalade att årets granskning -- som inte innefattat någon
självständig utredning av i vilken omfattning jäv eller
jävsliknande situationer uppstått för statsråden -- inte gav
anledning till något uttalande från utskottets sida. I ett
särskilt yttrande uttalade de socialdemokratiska ledamöterna att
riksdagen vid 1993 års granskning inte delat den kritik som
framförts i den socialdemokratiska reservationen, och de ansåg
sig därför inte då kunna från konstitutionell synpunkt kritisera
att förhållandena i huvudsak varit desamma sedan granskningen
året innan. De vidhöll dock de uppfattningar som angivits i
reservationen.
Med anledning av en motion behandlade utskottet under hösten
1994 (bet. 1994/95:KU13) frågan om att införa ett system med
blind trust. Med hänsyn till uppgifter om pågående beredning
inom regeringskansliet avstyrkte utskottet motionen.
Utskottets bedömning
Som framgått har konstitutionsutskottet vid flera tillfällen
granskat statsråds innehav av värdepapper m.m. och i anslutning
härtill frågor om jäv för statsråden. Granskningarna har utgått
från att det är nödvändigt för det politiska arbetets anseende
att allmänheten har förtroende för att statsråden står
självständiga gentemot ovidkommande intressen. Det har inte bara
gällt frågan om förtroendet faktiskt har rubbats utan också om
allmänheten med hänsyn till omständigheterna kan ha haft
anledning att ifrågasätta förtroendet.
Intresset har främst varit inriktat på om allmänheten kan ha
förtroende för att ett aktieägande statsråd kan utöva sin tjänst
utan att ta ovidkommande hänsyn till sin förmögenhet. Det nu
aktuella fallet belyser en ny aspekt på statsråds
förmögenhetsinnehav. Det rör frågan om det förhållandet att en
ägare eller delägare i ett fondkommissionsföretag också är
statsråd kan påverka företagets möjligheter till förmånlig
behandling i olika sammanhang, såväl hos myndigheter som hos
andra.
Utskottet har inte att granska Riksbankens verksamhet, utan
sådan granskning sker i annan ordning. I det avseende som nu är
aktuellt har utskottet varken underlag för eller anledning att
anta att händelseförloppet i låneärendet varit annat än det av
Riksbanken angivna, som också har granskats av en revisionsbyrå.
Utskottet har således inte anledning till någon misstanke att
dåvarande statsrådet Ulf Dinkelspiels intressen i Öhman påverkat
företagets möjligheter att låna i Riksbanken. Än mindre har
utskottet anledning till misstanke att Ulf Dinkelspiel agerat
otillbörligt i låneärendet.
Utskottet anser att uppmärksamheten kring Riksbankens lån till
Öhman under hösten 1992 bekräftar de farhågor som framfördes i
den ovan återgivna reservationen till betänkande 1992/93:KU30.
Vad som förevarit i låneärendet har varit ägnat att leda till
spekulationer om bakgrunden och till att rubba medborgarnas
förtroende för Ulf Dinkelspiel som statsråd.
Carl Bildt borde vid sin regeringsbildning ha förutsett att
situationer kunde uppstå där bl.a. Ulf Dinkelspiels delägarskap
i ett fondkommissionsföretag, som också förvaltade hans
aktieinnehav, skulle kunna leda till misstro från allmänhetens
sida. Carl Bildt måste därför anses ha tagit för lättvindigt på
sin uppgift som regeringsbildare även utifrån den nu aktuella
aspekten, och han kan inte anses ha levt upp till sitt ansvar
för att statsråden uppfyllde kraven i 6 kap. 9 § andra stycket
regeringsformen.
19. Statsrådet Bo Könbergs ledning av pensionsarbetsgruppen
Ärendet
Utskottet har till granskning tagit upp statsrådet Bo Könbergs
ledning av pensionsarbetsgruppen. Granskningen har föranletts av
en granskningsanmälan. Enligt anmälan hade vid sidan av den av
regeringen tillsatta pensionsarbetsgruppen bildats en särskild
grupp under Bo Könbergs ledning. Denna grupp arbetade med samma
fråga som pensionsarbetsgruppen hade fått i uppgift att
behandla. Ledamöterna från Ny demokrati och Vänsterpartiet kände
inte till att dessa sammanträden pågick och hade inte heller
erhållit några kallelser. Den särskilda gruppen synes enligt
anmälan ha biträtts av pensionsarbetsgruppens sekretariat och
experter som kunde kallas in för föredragningar eller
konsulteras per telefon. Granskningsanmälan har tagits in i
bilaga A 23.1.
Statsrådsberedningen har i granskningsärendet överlämnat en
promemoria som har upprättats inom Socialdepartementet, bilaga
A 23.2.
Bakgrund
Pensionsarbetsgruppen (PAG) tillsattes genom ett
regeringsbeslut den 28 november 1991 (dir. 1991:102). Enligt
direktiven var syftet med arbetsgruppens arbete att mot bakgrund
av Pensionsberedningens betänkande Allmän pension (SOU 1990:76)
och de med anledning av detta betänkande inkomna remissvaren
utarbeta förslag till ett nytt system för den allmänna
pensioneringen. Därvid skulle de utgångspunkter för ett
reformerat pensionssystem som återfinns i 1991 års finansplaner
och i proposition 1991/92:38 om inriktningen av den ekonomiska
politiken vara vägledande för arbetet. PAG skulle enligt
direktiven omfattas av kommittéförordningen (1976:119). Till
ordförande i gruppen utsågs dåvarande statsrådet Bo Könberg och
som ledamöter åtta företrädare för de dåvarande
riksdagspartierna. Arbetsgruppen biträddes av fyra experter och
fem sekreterare. Genom beslut vid regeringssammanträde den 9
september 1993 erhöll PAG tilläggsdirektiv (dir. 1993:108).
Detta uppdrag innebar att arbetsgruppen skulle lämna förslag
avseende en successiv höjning av pensionsåldern till 66 år.
PAG avlämnade i augusti 1992 promemorian Ett reformerat
pensionssystem -- bakgrund, principer och skiss (Ds 1992:89).
Den 21 februari 1994 avlämnade arbetsgruppen betänkandet
Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20--22). I detta
presenterades överväganden och förslag till ett reformerat
ålderspensionssystem och regler för övergången till detta.
Förslagen i betänkandet byggde på en överenskommelse mellan
representanterna i arbetsgruppen för de fyra dåvarande
regeringspartierna och Socialdemokraterna. Reservationer avgavs
av representanterna för Vänsterpartiet och för Ny demokrati.
Arbetet i pensionsarbetsgruppen
Av Statsrådsberedningens promemoria framgår att PAG påbörjade
sitt arbete den 13 december 1991. Arbetsgruppen höll sammanlagt
56 sammanträden. Enligt promemorian fördes vid dessa
sammanträden protokoll i enlighet med kommittéförordningen, vari
bl.a. upptogs de beslut som fattades. Ersättning till ledamöter
och experter för deltagande vid sammanträdena och för inläsning
av material utgick i form av dagarvoden i enlighet med
kommittéförordningen. Vidare framgår av promemorian att, även om
avsikten med tillsättandet av arbetsgruppen från början var att
gruppen skulle biträda Socialdepartementet med utarbetandet av
en proposition, det relativt tidigt stod klart att PAG skulle
avge ett betänkande. Inom sekretariatet arbetades fram
underlagsmaterial med faktaredovisningar, beräkningar,
alternativa lösningsmöjligheter, m.m. samt utkast till
betänkandetext. Detta material föredrogs och diskuterades vid
arbetsgruppens sammanträden. Enligt promemorian framkom
successivt av diskussionerna vid sammanträdena att det i vissa
frågor förelåg en samsyn mellan representanterna för de fyra
regeringspartierna och socialdemokraterna. Det framgick tidigt
att dessa partiers representanter såg det som möjligt att få
till stånd ett enhälligt förslag till en omfattande och
genomgripande reformering av det allmänna pensionssystemet.
Samtidigt blev det enligt promemorian efter hand tydligt att
företrädarna för Vänsterpartiet och för Ny demokrati ställde sig
avvaktande härtill.
Vidare framgår av Statsrådsberedningens promemoria att det
egentliga arbetet med att utforma texterna i det kommande
slutbetänkandet påbörjades hösten 1993. Sekretariatet
framställde förslag till olika avsnitt i betänkandet som
redovisades i form av promemorior till PAG. Dessa promemorior
genomgicks sida för sida vid sammanträden med arbetsgruppen, som
hölls med täta mellanrum. Sålunda sammanträdde PAG under
perioden den 1 november 1993--21 februari 1994 vid sammanlagt 11
tillfällen. Parallellt med arbetet under denna tid pågick
överläggningar mellan statsrådet Bo Könberg och en eller flera
av ledamöterna från regeringspartierna och Socialdemokraterna.
Överläggningarna utmynnade så småningom i en överenskommelse
mellan dessa partiers representanter om huvuddragen i en
pensionsreform. Dessa huvuddrag offentliggjordes vid en
presskonferens som de nämnda partiföreträdarna höll den 24
januari 1994. Samtidigt erhöll arbetsgruppens övriga ledamöter,
experter och sekretariat kännedom om innehållet i
överenskommelsen. Denna utgjorde sedan en av grunderna för
sekretariatets fortsatta arbete med att utarbeta förslag till
betänkandetext. I huvudsak allt material som togs upp i
betänkandet och de förslag som där redovisades gicks igenom sida
för sida vid PAG:s sammanträden. Beslut fattades successivt om
det sakliga innehållet i betänkandet. Enligt promemorian bedrevs
av tidsskäl arbetet mycket skyndsamt med täta sammanträden även
under kvällar och helger. Materialet kunde tillställas
ledamöterna endast kort tid före ett sammanträde.
Enligt Statsrådsberedningens promemoria har någon formell
grupp vid sidan av PAG inte utsetts för att genomföra de
partipolitiska överläggningar mellan olika ledamöter i
arbetsgruppen som förekommit med syfte att få till stånd en
överenskommelse om en pensionsreform. Några direktiv har inte
funnits och några arvoden har inte utbetalats med anledning av
dessa överläggningar. Under delar av några av sammanträffandena
har en av sekreterarna i PAG och en handläggare vid
Socialdepartementets socialförsäkringsenhet varit närvarande för
att bistå med sakupplysningar.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets
sida.
20. Regeringsbeslut om rätt för vissa asylsökande att få
stanna i Sverige
Ärendet
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens beslut den
14 april 1994 att dels utfärda en förordning om rätt för vissa
asylsökande att få stanna i Sverige, dels i ett enskilt
utlänningsärende medge uppehållstillstånd för en familj från
Republiken Makedonien. Granskningen har föranletts av en
granskningsanmälan. Enligt anmälan har regeringens beslut
kritiserats av Statens invandrarverk. Dess överdirektör har
ansett att regeringens tolkning är för långtgående och att den
inte är korrekt. Granskningsanmälan har tagits in i bilaga A
24.1.
Statsrådsberedningen har i granskningsärendet överlämnat en
promemoria som har upprättats inom Kulturdepartementet, bilaga
A 24.2.
I granskningsärendet har inom utskottskansliet upprättats en
granskningspromemoria, bilaga A 24.3.
Regeringsbesluten
Regeringen beslutade den 14 april 1994 att införa en
förordning (SFS 1994:189) om uppehållstillstånd i vissa
utlänningsärenden. Förordningen innebär att utlänningar som före
den 1 januari 1993 har gjort en ansökan om asyl som inte
slutligt prövats och som fortfarande befinner sig landet får
beviljas uppehållstillstånd, om särskilda skäl inte talar mot
det, och om ansökan avser barn som den 1 januari 1993 var under
18 år eller gäller en familj med barn som vid denna tid var
under 18 år. Förordningen trädde i kraft den 18 april 1994.
Enligt förordningsmotiven (1994:1) utfärdade regeringen
förordningen med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra
stycket utlänningslagen (1989:529).
Den 14 april 1994 fattade regeringen beslut även i ett enskilt
ärende om uppehållstillstånd. Beslutet gällde en familj
bestående av två makar och två barn från Republiken Makedonien.
Enligt ett beslut från Utlänningsnämnden den 26 oktober 1992,
vilket hade vunnit laga kraft, skulle makarna avvisas. Makarna
kom emellertid den 2 november 1992 in med en s.k. ny ansökan
enligt 2 kap. 5 § tredje stycket utlänningslagen. Statens
invandrarverk överlämnade makarnas samt deras barns ansökningar
till regeringen den 2 juli 1993. Enligt regeringens beslut
medgavs hela familjen permanent uppehållstillstånd i Sverige.
Samma dag informerade regeringen riksdagen om
flyktingpolitiken. Vid denna information redogjorde statsrådet
för de ovan nämnda besluten. Vad gällde regeringens beslut i det
enskilda ärendet anförde statsrådet att beslutet innebar att
barnfamiljer som har fått sin sak slutligt prövad men som ännu
inte har lämnat landet kan få komma att stanna här. Samma
tidsregler gällde enligt statsrådet som i förordningen.
Bakgrund
En fråga i granskningen har gällt om regeringens beslut den 14
april 1994 att utfärda en förordning om uppehållstillstånd har
kunnat fattas med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra
stycket utlänningslagen. En annan fråga har rört om det ur
konstitutionell synpunkt kan framföras invändningar mot
regeringens samma dag fattade beslut i det enskilda ärendet.
Regeringen har på utlänningslagstiftningens område ansetts ha
ett särskilt behov av att kunna styra utvecklingen av praxis.
Enligt tidigare ordning kunde beslut av Statens invandrarverk om
avvisning och utvisning samt om flyktingförklaring och
resedokument överklagas till regeringen. Genom beslut i enskilda
överklagandeärenden styrde regeringen sålunda praxis i
utlänningsärenden. Från den 1 januari 1992 skall emellertid
sådana beslut överklagas till Utlänningsnämnden. I propositionen
om en särskild nämnd för utlänningsärenden (prop. 1991/92:30)
anfördes som motiv för att inrätta Utlänningsnämnden främst den
allmänna strävan att begränsa antalet ärenden hos regeringen.
För att säkerställa att ärenden av stor principiell vikt ändå
skulle komma under regeringens prövning behölls möjligheten för
Invandrarverket att enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen överlämna
ärenden till regeringen för beslut. Enligt samma bestämmelse har
också Utlänningsnämnden getts en sådan möjlighet.
Regeringens roll vid praxisbildningen har även därefter varit
föremål för översyn. I april 1992 tillsatte regeringen en
särskild utredare som bl.a. skulle undersöka vilka möjligheter
regeringen har att -- inom regeringsformens ram -- genom
generella föreskrifter styra utvecklingen och praxis på
utlänningslagstiftningens område och -- om det bedömdes
nödvändigt eller önskvärt -- föreslå de ändringar och tillägg
som kan vara motiverade (dir. 1992:51). Enligt direktiven gavs
uppdraget mot bakgrund av att regeringens metod att skapa praxis
med generell räckvidd genom beslut i enskilda ärenden kunde
ifrågasättas.
Utredaren konstaterade i delbetänkandet Utlänningslagen -- en
partiell översyn (SOU 1993:24) att bemyndigandet 2 kap. 4 §
andra stycket utlänningslagen i förarbeten och doktrin ansetts
ha en ganska snäv räckvidd och i praktiken har gällt temporära
uppehållstillstånd för studier och liknande. Utredaren
konstaterade vidare att det rådde delade meningar om huruvida
regeringens behov av att styra tillämpningen av utlänningslagen
genom generellt verkande föreskrifter kunde tillgodoses inom
ramen för bestämmelsen i 8 kap. 13 § regeringsformen, enligt
vilken regeringen får besluta föreskrifter om verkställighet av
lag. Enligt utredarens förslag skulle utlänningslagen
kompletteras med ett uttryckligt bemyndigande för regeringen
att meddela de föreskrifter som behövs för prövningen av
asylansökningar och andra ansökningar om uppehållstillstånd.
Delbetänkandet har remissbehandlats. Större delen av
remissinstanserna instämde i förslaget om att regeringen bör ges
ett bemyndigande att utfärda generella föreskrifter på
utlänningsområdet. Flera remissinstanser ansåg emellertid att
det föreslagna bemyndigandet hade getts en alltför generell
utformning. Enligt regeringen bedömdes utredarens förslag därför
inte kunna läggas till grund för lagstiftning utan ytterligare
beredning.
Som tidigare nämnts har regeringen därefter tillsatt
ytterligare en särskild utredare med uppdrag att bl.a. särskilt
beakta praxisbildningen genom beslut i enskilda ärenden och
regeringens möjligheter att styra praxis genom att meddela
föreskrifter (dir. 1994:75). Enligt direktiven bör förslaget i
delbetänkandet Utlänningslagen -- en partiell översyn (SOU
1993:24), om att regeringen genom en ändring i utlänningslagen
skulle få ett vidgat bemyndigande att meddela föreskrifter,
övervägas på nytt mot bakgrund av den kritik som framförts under
remissbehandlingen.
Utredaren avlämnade sitt betänkande Effektivare styrning och
rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46) under april 1995.
Tidigare granskning i utskottet
Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får ingen myndighet, ej
heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, bestämma hur
förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende som
rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som
rör tillämpningen av lag.
Av nämnda bestämmelse i regeringsformen följer att regeringen
inte får bestämma hur Statens invandrarverk eller
Utlänningsnämnden i särskilt fall skall besluta i ärende som rör
myndighetsutövning mot enskild eller som rör tillämpningen av
lag. Ur bestämmelsen kan vidare härledas principen att
regeringens beslut i enskilda ärenden endast har vägledande och
inte bindande verkan för förvaltningsmyndigheterna vid deras
prövning av liknande ärenden.
Som exempel på ett fall där regeringens genom beslut i ett
enskilt ärende skapat vägledande praxis i asylärenden kan nämnas
det s.k. 13 decemberbeslutet 1989. Enligt detta skulle endast
den som uppfyllde kraven enligt FN:s flyktingkonvention eller
hade ett särskilt starkt skyddsbehov komma att beviljas asyl.
Som skäl för beslutet angav regeringen bl.a. att situationen i
landet var sådan att det i det enskilda fallet vid prövning av
rätten till asyl skulle beaktas huruvida särskilda skäl att
enligt 3 kap. 4 § utlänningslagen vägra asyl förelåg. Enligt
motiven till denna bestämmelse kan särskilda skäl att vägra asyl
i fråga om krigsvägrare och de facto-flyktingar föreligga bl.a.
om det bedöms nödvändigt för att reglera invandringen (prop.
1988/89:86 s. 156). Regeringen bedömde att flyktingmottagandet
utsatts för sådana påfrestningar att bestämmelsen om särskilda
skäl nu var tillämplig.
Det s.k. 13 decemberbeslutet har varit föremål för granskning
i konstitutionsutskottet. Vid granskningen 1989/90 redovisade
utskottet gällande regler och uttalanden i förarbetena samt gav
en redogörelse för läget när det gällde flyktingmottagandet vid
tiden för beslutet liksom de berörda asylsökandenas situation i
hemlandet. Utskottets majoritet fann inte skäl att ifrågasätta
regeringens bedömning som kommit till uttryck i beslutet (bet.
1989/90:KU30). I en reservation (fp, vpk och mp) anfördes att
påfrestningarna för det svenska samhället och den svenska
flyktingmottagningen inte kunde anses så svåra att man bort
tillämpa bestämmelsen om särskilda skäl i 3 kap. 4 §
utlänningslagen.
Vid granskningen av regeringens praxis i asylärenden under det
följande året gjorde utskottet en uppföljning av granskningen
från året dessförinnan (bet. 1990/91:KU30). I samband med detta
redogjorde utskottet bl.a. för viss kritik som med anledning av
13 decemberbeslutet hade framförts av professor Håkan Strömberg
i en artikel i Förvaltningsrättslig tidskrift (1990:1) angående
regeringens val av juridisk form för att introducera en skärpt
praxis i asylärenden. Enligt Strömberg kunde den valda juridiska
formen med ett praxisskapande beslut inte anses fullt
tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. Utskottets
majoritet utgick i sin bedömning från att de redovisade
synpunkterna beträffande normgivningen skulle beaktas i kommande
lagstiftningsarbete. I en reservation (fp, v, mp) anfördes att
mot bakgrund av att regeringen avsåg att fastslå nya principer
med generell giltighet borde föreskriftsform ha använts i
stället för beslut i ett enskilt ärende.
Kulturdepartementets promemoria
Kulturdepartementet anför i sin promemoria den 25 januari 1995
att ordalydelsen av bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket
utlänningslagen ger ansenlig räckvidd för regeringen att meddela
föreskrifter om uppehållstillstånd. Vidare konstaterar
departementet att uttalandet i förarbetena om exempel på fall då
regeringen kan föreskriva om uppehållstillstånd, nämligen när
det gäller studier och besök, möjligen gör bemyndigandets
tillämpningsområde något snävare än vad ordalydelsen ger vid
handen. Å andra sidan konstaterar departementet att uppräkningen
av fall endast är exemplifierande. Mot denna bakgrund måste den
utfärdade förordningen enligt departementet anses ligga inom
ramen för det givna bemyndigandet.
Vidare anför Kulturdepartementet att vad som sägs i
kommittédirektiv 1994:75 rörande överväganden om ett vidgat
bemyndigande inte kan tas till intäkt för att regeringen skulle
ha funnit bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket
utlänningslagen otillräckligt för den situation som förordningen
i april 1994 skulle bemästra. Departementet framhåller att det
finns flera bestämmelser om uppehållstillstånd i utlänningslagen
som inte innehåller några bemyndiganden för regeringen att
meddela föreskrifter.
Vad gäller regeringens beslut den 14 april 1994 i ett enskilt
utlänningsärende anför Kulturdepartementet att som regeringen
såg saken var det uteslutet att ett ställningstagande av denna
typ gavs någon annan form än ett beslut i ett enskilt ärende.
Riksdagen kan inte anses ha delegerat någon föreskriftsrätt till
regeringen i vad avser ny ansökan enligt 2 kap. 5 §
utlänningslagen. Några generella föreskrifter på detta område
kunde enligt departementet därför inte meddelas bortsett från
verkställighetsföreskrifter.
Utskottets bedömning
Enligt 2 kap. 4 § första stycket utlänningslagen får
uppehållstillstånd ges till en utlänning som är nära anhörig
till en i Sverige bosatt person eller som annars har särskild
anknytning till Sverige. Uppehållstillstånd får också ges till
utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige
eller till den som har fått arbetstillstånd eller har sin
försörjning ordnad på annat sätt. Vidare sägs i 2 kap. 4 § andra
stycket utlänningslagen att regeringen får föreskriva att
uppehållstillstånd kan ges även i andra fall. Regeringen har med
stöd av detta bemyndigande utfärdat den i granskningen nu
aktuella förordningen om uppehållstillstånd i vissa
utlänningsärenden. I förarbetena anges beträffande detta
bemyndigande att regeringen bör ha möjlighet att föreskriva att
uppehållstillstånd får meddelas i fall som gäller t.ex. studier
och besök (prop. 1988/89:86 s. 148). Av förarbetena kan sålunda
endast utläsas vad gäller bemyndigandets räckvidd att regeringen
kan föreskriva om uppehållstillstånd i vart fall när det gäller
de nämnda exemplen.
Utskottet konstaterar att bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra
stycket utlänningslagen i skilda sammanhang har ansetts ha en
mer begränsad räckvidd än vad dess ordalydelse ger vid handen.
Bland annat har, som redovisats i det föregående, i betänkande
SOU 1993:24 anförts att bemyndigandet i förarbeten och doktrin
ansetts ha en ganska snäv räckvidd. I betänkandet har vidare
konstaterats att det råder oklarhet om huruvida regeringens
behov av att styra tillämpningen av utlänningslagen genom
generellt verkande föreskrifter kan tillgodoses inom ramen för 8
kap. 13 § regeringsformen. Mot denna bakgrund har i betänkandet
föreslagits att utlänningslagen skall kompletteras med ett
uttryckligt bemyndigande för regeringen att meddela de
föreskrifter som behövs för att pröva asylansökningar och andra
ansökningar om uppehållstillstånd.
Som framgår av det föregående har regeringen i juli 1994 gett
en ny utredare i uppdrag att bl.a. på nytt, mot bakgrund av den
kritik som framförts under företagen remissbehandling, överväga
förslaget i betänkande SOU 1993:24 om att regeringen genom en
ändring i utlänningslagen skulle få ett vidgat bemyndigande att
meddela föreskrifter. Som tidigare nämnts hade enligt
remisskritiken det föreslagna bemyndigandet getts en alltför
generell utformning.
Utskottet utgår ifrån att regeringen i den översyn som för
närvarande pågår av regeringens styrmetoder för praxisbildningen
på utlänningslagstiftningens område behandlar frågan om
regeringens möjlighet att meddela föreskrifter på detta område.
I den mån regeringen därvid finner att en ändring av
utlänningslagen är erforderlig får regeringen underställa
riksdagen ett sådant förslag.
Vad gäller regeringens nu aktuella beslut den 14 april 1994 i
ett enskilt utlänningsärende finner utskottet anledning -- även
mot bakgrund av det utredningsarbete som nu pågår -- att ånyo
framhålla de synpunkter i fråga om normgivningen som anfördes i
samband med granskningen 1990/91 beträffande det s.k. 13
decemberbeslutet. Granskningen föranleder i övrigt inte något
uttalande från utskottets sida.
21. Kostnadsansvaret för resor företagna av statsråd och
politiskt tillsatta tjänstemän i regeringskansliet
Anmälan
Utskottet har till granskning tagit upp frågan om
kostnadsansvaret för resor företagna av statsråd och politiskt
tillsatta tjänstemän i regeringskansliet. Granskningen föranleds
av en anmälan med tillägg, bilaga A 25.1. Anmälan hänför sig
till tidningsuppgifter om resor gjorda av förutvarande
kabinettssekreteraren Pierre Schori under åren 1982-- 1991.
Resorna anges ha avsett olika arrangemang som anordnats av det
socialdemokratiska partiet eller partiet närstående
organisationer.
Statsrådsberedningens riktlinjer
Från Statsrådsberedningen har inkommit en promemoria i
ärendet. I den redovisas de riktlinjer som har gällt sedan
slutet av år 1982 när det gäller ansvaret för kostnader för
statsrådens m.fl. resor. Riktlinjerna har kommit till uttryck
genom olika skrivelser och promemorior som har upprättats inom
Statsrådsberedningen.
I en skrivelse den 2 december 1982 till statsråden och
statssekreterarna sägs sålunda att ett statsråd i allmänhet får
anses utöva sitt uppdrag som ledamot av regeringen när han eller
hon framträder i olika sammanhang för att redovisa regeringens
politik och att detta gäller även om framträdandet äger rum
t.ex. hos en arbetarekommun. I sådana fall skall resekostnaderna
betalas av departementet. Enligt skrivelsen bör partiet eller
arrangören däremot stå för kostnaderna då det gäller arrangemang
av "typen första maj" och i de fall då statsrådet själv bedömer
att det skulle vara olämpligt att kostnaderna stannade på
statsverket.
I en promemoria den 11 april 1985 preciseras riktlinjerna. Där
sägs att staten svarar för samtliga kostnader för resa med tåg,
flyg och bil -- oavsett vilket arrangemang det är fråga om. När
det gäller övriga kostnader, dvs. hotell, traktamente och resa
med egen bil betalar enligt promemorian partiet för vissa
arrangemang -- såsom debatter med andra partier,
distriktskongresser, första maj och valarrangemang -- medan
staten bestrider kostnaderna i övriga fall.
Nu nämnda riktlinjer återfinns även i en skrivelse den 24
augusti 1988 till statsråden och statssekreterarna. I den anges
också att när statssekreterare och andra politiskt tillsatta
tjänstemän utan att vara ressällskap åt statsråd själva deltar i
t.ex. ett valarrangemang betalas även resekostnaderna av
partiet.
I en promemoria av den 14 mars 1994 har riktlinjerna
preciserats ytterligare. Huvudregeln är som tidigare att
statsråd anses utöva sin tjänst när statsrådet i olika
sammanhang framträder och redovisar regeringens politik. Detta
anges gälla även när framträdandena sker i samband med olika
slags partievenemang. Departementet svarar då för resekostnader
och övriga kostnader som hör till resan.
I vissa undantagsfall bör partiet enligt promemorian stå för
andra kostnader än resekostnader. Exempel på sådana undantag kan
vara renodlade partiframträdanden under en valrörelse och andra
fall i vilka statsrådet bedömer det olämpligt att departementet
står för kostnaden. Det sägs att resorna ofta innehåller både
ett antal offentliga framträdanden (möten, pressträffar,
telefonväkteri och besök på företag, skolor m.m.) där
statsrådsrollen överväger samt några rent partiorienterade
aktiviteter. I sådana fall bör enligt promemorian som regel
departementet stå för kostnaderna.
Nu angivna riktlinjer (utom i fråga om resekostnader) sägs i
princip gälla också statssekreterare och andra politiskt
tillsatta tjänstemän när de reser på egen hand. Avgörande är om
de kan anses göra resan i tjänsten. Departementet står då för
samtliga kostnader. I annat fall, t.ex. medverkan i valrörelse,
betalar enligt promemorian partiet kostnaderna, även
resekostnaderna.
Utskottets bedömning
Som framgått av det föregående har frågan om kostnadsansvaret
för resor företagna av statsråd, statssekreterare och andra
politiskt tillsatta tjänstemän sedan år 1982 varit föremål för
upprepade skrivelser och promemorior från Statsrådsberedningen.
Även om de riktlinjer som sålunda har meddelats under åren har
gett uttryck för samma grundläggande princip är det först genom
promemorian den 14 mars 1994 som de har fått en tillräckligt
klar och entydig utformning. Promemorian bör således kunna tjäna
som utgångspunkt för en god ordning när det gäller
kostnadsansvaret för resorna. Utöver det anförda föranleder
granskningen inte något uttalande från utskottets sida.
22. Utnyttjandet av bemyndigande att inrätta Stiftelsen
framtidens kultur
Ärendet
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens
utnyttjande av ett bemyndigande att inrätta en stiftelse för
vissa kulturprojekt. Granskningen har föranletts av en
granskningsanmälan, bilaga A 26.1. Enligt anmälan bör
granskningen avse frågan om regeringens beslut om
stiftelseförordnande står i överensstämmelse med riksdagens
beslut i motsvarande delar.
Till grund för granskningen har legat bl.a. offentliga
utfrågningar med f.d. talmannen Ingegerd Troedsson och
kulturminister Margot Wallström, bilagorna B 9 och 15.
Bakgrund
Inledning
Under föregående mandatperiod erhöll regeringen riksdagens
bemyndigande att med de tidigare löntagarfondsmedlen som kapital
upprätta vissa stiftelser. I och med bildandet av dessa
stiftelser skedde en slutlig utskiftning av löntagarfondsmedlen,
som förvaltades av en avvecklingsstyrelse (Fond 92--94).
Löntagarfonderna hade genom ett riksdagsbeslut avvecklats vid
utgången av år 1991 (prop. 1991/92:36, bet. FiU9, rskr. 92).
Bildandet av stiftelserna skedde i olika omgångar. I en första
omgång bildades två stiftelser för strategisk respektive
miljöstrategisk forskning. Därefter bildades ytterligare fem
forskningsstiftelser samt en kulturstiftelse. Därutöver bildades
i ett annat sammanhang en stiftelse för innovationsstöd. Nedan
ges en kortfattad beskrivning av regeringens och riksdagens
beslut att bilda dessa stiftelser. Den nämnda kulturstiftelsen
kommer därefter att behandlas på ett mer utförligt sätt i ett
eget avsnitt.
Stiftelserna för strategisk och miljöstrategisk forskning
I proposition 1992/93:171 Forskning i frontlinjen föreslog
regeringen att en viss del av de tidigare löntagarfondsmedlen
skulle avsättas till forskning. Enligt regeringens förslag
skulle huvuddelen av medlen tilldelas en stiftelse som skulle
inrättas för strategisk forskning med naturvetenskaplig, teknisk
och medicinsk inriktning. Vidare föreslog regeringen att en
stiftelse skulle inrättas för miljöstrategisk forskning.
Därutöver föreslog regeringen en stiftelse för
kulturvetenskaplig forskning.
Utbildningsutskottets majoritet beslutade att tillstyrka
regeringens förslag att bilda en stiftelse för dels strategisk
forskning, dels miljöstrategisk forskning. Däremot ansåg
utskottet att de medel som föreslogs avsättas för en
kulturvetenskaplig stiftelse skulle tillföras Riksbankens
jubileumsfond i form av en donation (bet. 1992/93:UbU16). I en
reservation motsatte sig socialdemokraterna regeringens förslag
och angav att deras principiella uppfattning var att av
statsmakterna beslutade resurser till forskning skulle anvisas
över statsbudgeten. Enligt reservanterna skulle
löntagarfondsmedlen kvarstanna i pensionssystemet. I en
meningsyttring av suppleant (v) instämde suppleanten i vad
reservanterna anfört. Riksdagen beslutade den 3 juni 1993 i
enlighet med utskottets majoritet (rskr. 387). Därutöver
beslutade riksdagen den 7 juni 1993 att högst 10 miljarder
kronor skulle överföras till de båda forskningsstiftelserna
(prop. 1992/93:231, UbU18, rskr. 405).
Regeringen beslutade den 2 december 1993 att bilda två
stiftelser benämnda Stiftelsen för strategisk forskning och
Stiftelsen för miljöstrategisk forskning.
Övriga fem forskningsstiftelser
I proposition 1993/94:177 Utbildning och forskning, kvalitet
och konkurrenskraft lade regeringen fram förslag om att bilda
bl.a. ytterligare fem forskningsstiftelser. Regeringens förslag
innebar att stiftelserna skulle bildas för följande ändamål,
nämligen särskild kompetensutveckling, högre utbildning och
forskning i Stockholm, projekt med ett internationellt
miljöuniversitet, vårdforskning samt internationalisering av
forskning och högre utbildning.
Regeringen konstaterade i propositionen att upprättandet av
stiftelserna innebar att ett antal i förhållande till staten
självständiga rättssubjekt bildades. Genom stiftelsernas
oberoende ställning förenad med stiftelseförvaltningens
bundenhet till de av stiftaren givna ändamålen skulle det enligt
regeringen uppnås en stabilitet och långsiktighet i
verksamheten, som var av betydelse för att de främja de ändamål
som var i fråga. Regeringen menade att stiftelserna skulle ha
auktoriserade revisorer och Riksrevisionsverket borde ha rätt
att utse en revisor i respektive stiftelse.
Utbildningsutskottets majoritet beslutade att tillstyrka
regeringens förslag (bet. 1993/94:UbU18). Socialdemokraterna
reserverade sig och menade att löntagarfondsmedlen skulle
kvarstanna i Allmänna pensionsfonden eller alternativt överföras
till statsverket för att förstärka statens finanser. Vidare
menade reservanterna att deras ställningstagande kunde motiveras
med flera principiella skäl. De angav bl.a. att bildandet av
stiftelserna innebar att även om medlens förvaltning och
disposition skulle komma att styras av de riktlinjer som
angivits av statsmakterna, skulle stiftelsernas verksamhet komma
att undandras såväl riksdagens som regeringens inflytande. En
suppleant (v) anförde i en meningsyttring att fondmedlen i
första hand skulle ligga kvar i pensionssystemet. Riksdagen
beslutade den 3 juni 1994 i enlighet med utskottets majoritet
(rskr. 399).
Regeringen beslutade den 23 juni 1994 att bl.a. bilda de fem
forskningsstiftelserna.
Stiftelsen för innovationsstöd
I proposition 1993/94:206 Innovationsstöd föreslog regeringen
att en stiftelse skulle bildas benämnd Stiftelsen
Innovationscentrum med ansvar för verksamhet med innovationsstöd
och andra innovationsfrämjande åtgärder. Även denna stiftelse
skulle tillföras kapital i form av de tidigare
löntagarfondsmedlen.
Näringsutskottet behandlade i betänkandet 1993/94:NU25 bl.a.
regeringens förslag att inrätta Stiftelsen Innovationscentrum.
Utskottets majoritet biföll förslaget. I en reservation (s)
anfördes att regeringens förslag borde avslås och att medlen
från de tidigare löntagarfonderna borde återföras till
pensionssystemet eller till statskassan. En suppleant (v)
instämde i en meningsyttring i allt väsentligt i de synpunkter
reservanterna framfört. Riksdagen beslutade den 2 juni 1994 i
enlighet med utskottet.
Regeringen beslutade den 23 juni 1994 att bilda Stiftelsen
Innovationscentrum.
Stiftelsen framtidens kultur
Proposition 1993/94:177 Utbildning och forskning, kvalitet och
konkurrenskraft
Som ovan visats föreslogs i proposition 1993/94:177 att de
tidigare löntagarfondsmedlen skulle fördelas på ett antal
nybildade stiftelser. Förutom de ovan nämnda fem
forskningsstiftelserna föreslog regeringen att en stiftelse
skulle inrättas för att främja ett vitalt kulturliv. Som skäl
för att inrätta en sådan stiftelse angavs i propositionen att
det med tanke på Sveriges närmande till det övriga Europa också
blev viktigare att utveckla den svenska kulturtraditionen.
Enligt propositionens förslag skulle en kulturstiftelse
inrättas och tillföras 6,85 % av återstoden av Fond 92--94.
Stiftelsen skulle främja utveckling och tillväxt i regionerna
genom stöd till kvalitetsinriktade kulturprojekt.
Som skäl för förslaget anförde regeringen att stiftelsen
skulle -- helt vid sidan av ordinarie resurser för
kulturverksamhet -- stimulera det regionala kulturlivet i vid
mening i syfte att stärka tillväxt och utveckling i regionerna.
Härigenom kunde enligt regeringen nya former och vägar prövas
inom det man vanligen förknippade med kulturverksamhet.
Regeringen anförde att insatserna bl.a. borde inriktas på
projekt som attraherade även ungdomsgrupper. Vidare anförde
regeringen att syftet med förslaget om en stiftelse som skall ge
stöd till utvecklingen av kvalitetsinriktade kulturprojekt var
att skapa förebilder och ta initiativ som efter en tid kunde
inordnas i den ordinarie kulturverksamheten. För att stiftelsens
satsningar skulle ge bestående effekter ansåg regeringen det
angeläget att lokala och regionala intressen engagerades i och
bidrog till projekten. Vidare anförde regeringen att mot
bakgrund av att stiftelsens uppgift var att under viss tid, dock
inte mindre än tio år, stimulera utvecklingen av
kvalitetsinriktade kulturprojekt fick stiftelsens kapital
förbrukas.
Utbildningsutskottets betänkande 1993/94:UbU12 Utbildning och
forskning
Vid utbildningsutskottets behandling av proposition
1993/94:177 avgav kulturutskottet ett yttrande (1993/94:KrU8y)
över propositionen i nu aktuell del. Kulturutskottet anförde
därvid att det inte hade något att erinra mot att de i
propositionen angivna medlen användes till att stödja verksamhet
inom kulturområdet. Vidare menade utskottet att möjligheten att
inför kommande beslut om utformningen av den framtida
kulturpolitiken kunna skapa ekonomiskt utrymme för nyskapande
projekt, för projekt som syftar till att finna former som vidgar
deltagandet i kulturlivet, bl.a. bland ungdomsgrupperna, samt
för projekt som utvecklar kulturlivet i alla delar av landet
framstod som utomordentligt betydelsefull. Därutöver utgick
kulturutskottet från att stiftelsen i sin verksamhet skulle ta
hänsyn till den inriktning som den framtida kulturpolitiken fick
genom riksdagens kommande beslut grundade på de kulturpolitiska
utredningarna.
Med hänvisning till vad kulturutskottet anfört tillstyrkte
utbildningsutskottets majoritet propositionens förslag i
förevarande del. Utskottet hemställde därför att riksdagen
skulle bifalla regeringens förslag och bemyndiga regeringen att
bilda en stiftelse för kvalitetsinriktade kulturprojekt.
Socialdemokraterna reserverade sig och menade, som ovan
nämnts, att regeringens förslag om hur löntagarfondsmedlen
skulle användas borde avslås. Vad gällde medel för kulturändamål
var det vidare enligt reservanterna oacceptabelt att riksdagen
skulle fatta beslut i en så viktig fråga med propositionens
dåligt underbyggda förslag som underlag, detta särskilt som en
parlamentariskt sammansatt kulturutredning diskuterade den
framtida kulturpolitiken. En suppleant (v) anförde i en
meningsyttring att fondmedlen i första hand skulle ligga kvar i
pensionssystemet.
Riksdagen beslutade den 3 juni 1994 att bifalla vad
utbildningsutskottet hemställt.
Regeringens beslut att bilda Stiftelsen framtidens kultur
Den 23 juni 1994 beslutade regeringen att bilda en stiftelse
benämnd Stiftelsen framtidens kultur. Stiftelsen skulle
tillföras ett kapital om 6,85 % av återstoden av de tillgångar
som förvaltades av Fond 92--94. Vidare beslutade regeringen att
bemyndiga kulturministern att underteckna ett
stiftelseförordnande i överensstämmelse med ett till regeringens
beslut bifogat stiftelseförordnande. Därutöver gav regeringen
samma dag Fond 92--94 i uppdrag att senast den 1 augusti 1994
överföra tillgångar till Stiftelsen framtidens kultur.
I det till regeringsbeslutet bifogade stiftelseförordnandet
anges inledningsvis att beslutade fondmedel skall avskiljas till
en självständig förmögenhet i syfte att främja ett vitalt
kulturliv såväl i Sverige som helhet som på enskilda orter.
Vidare anges att som föreskrift för stiftelsen skall bl.a. gälla
att stiftelsen skall tillgodose sitt syfte genom att under minst
tio år ge ekonomiskt stöd till långsiktiga och nyskapande
kulturprojekt. Stödet skall stimulera det regionala kulturlivet
i vid mening och syfta till att stärka tillväxt och utveckling.
Vidare föreskrivs att lokala och regionala intressen bör
engageras i och bidra till projekten.
Vidare föreskrivs i stiftelseförordnandet att regeringen utser
och entledigar styrelsens fem ledamöter samt bestämmer vem som
skall vara ordförande.
Utskottets bedömning
Riksdagens beslut den 3 juni 1994 innebar att regeringen
bemyndigades att bilda en stiftelse för kvalitetsinriktade
kulturprojekt. Utskottet konstaterar att denna beslutade
inriktning av verksamheten för Stiftelsen framtidens kultur inte
uttryckligen har angetts i det stiftelseförordnande som
regeringen kom att besluta. I samband med utskottets utfrågning
med stiftelsens förra ordförande, f.d. talmannen Ingegerd
Troedsson, uppgav hon att stiftelsens dåvarande styrelse från
första stund var inriktad på att utöver vad som stod i
stiftelseförordnandet iaktta propositionens och
riksdagsbeslutets synpunkter på kvalitet och inriktning, på
projekt som attraherade även ungdomsgrupper samt på att stödet
skulle stimulera regionalt kulturliv, helt vid sidan av
ordinarie resurser. Kulturminister Margot Wallström angav under
utskottets utfrågning med henne att hon inte trodde att
stiftelsens styrelse hade ansett att det rådde någon konflikt
mellan riksdagens beslut och stiftelseförordnandet.
Enligt utskottets mening saknas mot den angivna bakgrunden
anledning för utskottet att göra något särskilt uttalande i
fråga om regeringens handläggning av riksdagens beslut när det
gäller stiftelseförordnandets utformning.
Utskottet vill dock därutöver anföra följande. Riksdagens nu
aktuella beslut att med de tidigare löntagarfondsmedlen bilda en
kulturstiftelse, liksom besluten att på samma sätt bilda de
andra stiftelserna, innebär att stiftelsen har tillförts kapital
som vid riksdagens beslut utgjorde allmänna medel och som
därefter kommit att slutgiltigt frånhändas regeringens och
riksdagens kontroll. Stiftelsens ändamål, i likhet med vad som
gäller för de övriga stiftelserna, är ändock att finansiera ett
område som får anses falla under det allmännas ansvar. Mot
bakgrund av att regeringen beträffande de övriga stiftelserna
har valt att låta styrelserna själva utse sina efterträdare, kan
utskottet i fråga om Stiftelsen framtidens kultur med
tillfredsställelse konstatera att regeringen valt formen att
själv utse styrelsens ledamöter och dess ordförande och
därigenom tillförsäkrat regering och riksdag ett visst
inflytande över stiftelsens verksamhet.
23. Regeringens befattning med frågan om viss
beslutsbefogenhet för överdirektören vid Statens invandrarverk
Ärendet
Till konstitutionsutskottets granskning har anmälts
regeringens befattning med frågan om befogenheten för
överdirektören vid Statens invandrarverk att fatta beslut i
enskilda ärenden, bilaga A 27.1. I anmälan hänvisas till ett
beslut den 6 september 1994 av generaldirektören vid Statens
invandrarverk, Berit Rollén, innebärande att verkets
överdirektör och chefsjurist, Per-Erik Nilsson, har fråntagits
rätten att fatta beslut i enskilda ärenden.
Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria från
Arbetsmarknadsdepartementet, bilaga A 27.2. Vidare har
utskottet som underlag haft ett beslut av Justitiekanslern (JK).
Gällande bestämmelser
Tjänstetillsättningar m.m.
I 11 kap. 9 § regeringsformen anges att tjänst vid domstol
eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen
tillsätts av regeringen eller av myndighet som regeringen
bestämmer.
Enligt 5 § förordningen (1988:429) med instruktion för Statens
invandrarverk är Invandrarverkets generaldirektör chef för
myndigheten.
Vidare sägs i 8 § instruktionen att det vid myndigheten finns
en överdirektör som är chefsjurist.
Av 12 § instruktionen framgår att generaldirektören och
överdirektören förordnas av regeringen, för en bestämd tid.
Andra tjänster tillsätts av Invandrarverket. Vidare sägs att
regeringen, för en bestämd tid, meddelar förordnande att vara
generaldirektörens ställföreträdare. Det sker efter anmälan av
generaldirektören.
Beslutsbefogenheter m.m.
I 4 § instruktionen för Invandrarverket anges att
verksförordningen (1987:1100) skall tillämpas på
Invandrarverket.
Enligt 21 § verksförordningen skall myndighetens chef avgöra
ärenden som inte skall avgöras av styrelsen eller av
personalansvarsnämnden. Om ärendena inte behöver prövas av
chefen, får de avgöras av någon annan tjänsteman. Hur detta
skall ske anges i arbetsordningen eller i särskilda beslut.
Detta gäller dock inte föreskrifter.
Av 23 § framgår att myndighetens chef skall ha en
ställföreträdare som tjänstgör i chefens ställe, när denne inte
är i tjänst. Vidare anges att ställföreträdaren inträder i
övrigt i chefens ställe i den utsträckning som denne bestämmer.
Enligt tidigare gällande beslutsordning för Invandrarverket,
som fastställts av generaldirektören i ett protokoll den 23 juni
1994 (GD 49/94), skall enligt punkt A verksledningen (VL) avgöra
ärenden som kan skapa eller påverka praxis eller kan komma att
ägnas betydande uppmärksamhet i massmedierna och hänsynen till
organisationen eller andra vägande skäl talar för att VL fattar
beslutet eller annars är sådant att VL bör besluta.
Vidare anges i protokollet under C p. 1 att beslut som enligt
A eller B ankommer på VL skall fattas av överdirektören om inte
annat följer av C p. 2. Överdirektören skall hålla
generaldirektören fortlöpande underrättad om fattade beslut.
Enligt C p. 2 skall ett ärende överlämnas till
generaldirektören för beslut, om överdirektören bedömer att ett
ärende har särskild vikt från praxis- eller massmediesynpunkt
eller av andra skäl bör avgöras av generaldirektören.
En ny beslutsordning har härefter fastställts i ett protokoll
den 5 oktober 1994 (GD 81/94), vari anges under C p. 1 att
beslut som enligt A och B ankommer på VL skall fattas av
generaldirektören eller överdirektören.
Justitiekanslerns beslut den 20 februari 1995
I ett beslut den 20 februari 1995 har Justitiekanslern (JK)
bl.a. prövat framställningar om att JK skulle utreda
generaldirektören Berit Rolléns åtgärd att genom beslutet den 6
september 1994 frånta verkets överdirektör och chefsjurist
rätten att fatta beslut i enskilda ärenden.
JK konstaterar att Per-Erik Nilssons rätt att fatta beslut på
egen hand har byggt på ett delegationsbeslut från Berit Rollén.
Ett sådant beslut har hon enligt JK haft befogenhet att ändra
eller återta när hon funnit skäl härtill föreligga. JK anser att
det inte föreligger sådana omständigheter som utgör skäl för
kritik mot Berit Rollén för att hon utnyttjat denna befogenhet.
Enligt JK:s bedömning har Berit Rolléns åtgärd rent formellt
inte berört Per-Erik Nilssons ställning och funktion på verket i
övrigt.
Arbetsmarknadsdepartementets promemoria
Arbetsmarknadsdepartementet anger i en till utskottet ingiven
promemoria att det av JK:s utredning framgår att
generaldirektören har rätt att delegera och återta
beslutsbefogenheter av aktuellt slag. Enligt departementet är
det en annan sak att Per-Erik Nilsson förordnats av regeringen
att vara generaldirektörens ställföreträdare. I förordnandet får
enligt departementet anses ligga att ställföreträdaren, i
generaldirektörens utevaro, har samtliga de beslutsbefogenheter
som tillkommer generaldirektören utan särskilt bemyndigande.
Vidare anför departementet att beslutet att ta tillbaka
Per-Erik Nilssons beslutsbefogenheter formellt inte torde ha
haft någon betydelse för hans möjlighet att fullgöra uppgiften
att vara generaldirektörens ställföreträdare. Hur denna uppgift
skulle fullgöras, liksom Per-Erik Nilssons arbetsuppgifter i
övrigt, var enligt departementet i första hand en fråga för
verksledningen och Per-Erik Nilsson att ta ställning till. Mot
denna bakgrund och då Berit Rollén i slutet av oktober
förklarade sig vilja lämna uppdraget som generaldirektör vid
verket per den 1 januari 1995 förelåg enligt departementet inte
skäl för departementet att initiera någon särskild åtgärd med
anledning av generaldirektörens beslut den 6 september 1994.
Enligt departementet tedde det sig naturligt att låta en ny
generaldirektör sätta sig in i den uppkomna situationen. Härtill
kom att återkallelsen av delegationen för Per-Erik Nilsson att
besluta i verksledningsärenden var föremål för Justitiekanslerns
prövning.
Utskottets bedömning
I 4 § förordningen (1988:429) med instruktion för Statens
invandrarverk anges att verksförordningen (1987:1100) skall
tillämpas på Invandrarverket. Av 21 § verksförordningen följer
att befogenheten för överdirektören, liksom för andra tjänstemän
vid Invandrarverket, att fatta beslut i enskilda ärenden är
beroende av att till överdirektören har delegerats en sådan rätt
genom ett beslut av generaldirektören. Enligt en tidigare
gällande beslutsordning för Invandrarverket hade till
överdirektören delegerats att i viss utsträckning fatta beslut i
verksledningsärenden. Den 6 september 1994 meddelade
generaldirektören att hon önskade ta tillbaka överdirektörens
fulla beslutanderätt i dessa frågor. Utskottet har från
Invandrarverket inhämtat att en beslutsordning i enlighet med
detta fastställdes av generaldirektören i ett protokoll den 5
oktober 1994. Av Arbetsmarknadsdepartementets promemoria framgår
att departementet inte har vidtagit någon särskild åtgärd med
anledning av generaldirektörens beslut. Utskottet konstaterar
att såsom gällande bestämmelser för Invandrarverket är utformade
är överdirektörens befogenhet att fatta beslut i enskilda
ärenden formellt sett inte någon fråga för regeringen.
Utskottet vill dock anföra följande. Den nuvarande ordningen
för Invandrarverket innebär att regeringen förordnar såväl
överdirektören som generaldirektörens ställföreträdare. Såsom
reglerna är utformade följer av förordnandet att vara
generaldirektörens ställföreträdare att ställföreträdaren, när
generaldirektören inte är i tjänst, inträder i
generaldirektörens ställe och har samtliga de
beslutsbefogenheter som tillkommer generaldirektören. När det
däremot gäller överdirektörens beslutsbefogenheter är detta
enligt nuvarande bestämmelser helt och hållet en fråga för
generaldirektören. Någon beslutsbefogenhet har, som framgått
ovan, inte knutits till själva förordnandet att vara
överdirektör. Mot bakgrund av vad som nu sagts kan konstateras
att man sålunda har valt en reglering som innebär att det inte
råder någon överensstämmelse i fråga om vem som förfogar över
hur förordnandet att vara överdirektör respektive
generaldirektörens ställföreträdare skall fullgöras. Enligt
utskottets mening kan detta, i det fall de båda förordnandena
har knutits till en och samma person, innebära en oklar
ansvarsfördelning mellan regeringen och generaldirektören när
det gäller ifrågavarande persons funktion i dess helhet vid
myndigheten. Utskottet menar att vad som förevarit i det nu
aktuella granskningsärendet illustrerar detta förhållande.
Riksdagen godkände under det förra riksmötet den av regeringen
föreslagna riktlinjen innebärande att regeringens speciella
chefsförsörjningsansvar fortsättningsvis bör renodlas till att i
huvudsak gälla myndighetscheferna. Vidare godkände riksdagen som
riktlinje det principiella synsättet att myndighetschefer själva
skall få utse sin ställföreträdare och även bestämma under vilka
former den ställföreträdande uppgiften skall utövas (prop.
1993/94:185, KU42, rskr. 381). Utskottet utgår ifrån att
regeringen, i den utsträckning den i fortsättningen kommer att
behandla förordnandefrågor på nivån närmast under
myndighetscheferna och i fråga om myndighetschefers
ställföreträdare, beaktar vad utskottet ovan har anfört.
Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande från
utskottets sida.
24. Befogenhet att underteckna vissa samarbetsavtal på
krigsmaterielområdet
Ärendet
I en anmälan till utskottet har begärts att utskottet skall
granska huruvida dåvarande försvarsminister Anders Björck vid
undertecknandet av vissa bilaterala och internationella
samarbetsavtal om vapenhandel samt om utveckling och produktion
av krigsmateriel haft tillräckliga och erforderliga befogenheter
från regering och riksdag, vidare hur beslutsprocessen gått till
fram till undertecknandet av avtalen och vilka underlag som
förelegat och vad som har hänt med dessa avtal sedan
regeringsskiftet 1994. Anmälan biläggs bilaga A 28.1
tillsammans med en promemoria från Försvarsdepartementet
bilaga A 28.2.
Bakgrund
Allmänt om internationella överenskommelser
Mellanfolkliga överenskommelser kan slutas i många olika
former och under flera beteckningar, t.ex. traktater,
konventioner och deklarationer. Sådana överenskommelser kan vara
bilaterala, om de ingås mellan två stater, eller multilaterala,
om de ingås mellan flera stater. De folkrättsliga reglerna om
internationella överenskommelser har kodifierats i två
konventioner, 1969 års Wienkonvention och 1986 års
Wienkonvention. Enligt den förstnämnda menas med traktat en
internationell överenskommelse sluten mellan stater i skriftlig
form och underkastad internationell rätt.
En internationell överenskommelse ingås eller tillträds i
allmänhet genom undertecknande, följt av ratifikation
(godkännande). I andra fall sker tillträde utan föregående
undertecknande genom anslutning till överenskommelsen.
Internationella överenskommelser kan också ingås genom
skriftväxling eller i andra förenklade former.
Enligt 1969 års konvention äger statschefer, regeringschefer
och utrikesministrar i kraft av sin ställning vidta alla
åtgärder i samband med att en traktat ingås. Samma rätt
tillkommer i inskränkt mening beskickningschef och särskilt
ackrediterade personer. I övrigt krävs i princip fullmakt för
behörighet att företräda stater vid traktaters ingående.
En internationell överenskommelse får i Sverige undertecknas
först sedan regeringen fattat beslut i saken. Om inte annat
angetts i beslutet, svarar utrikesministern för att det
verkställts. Regeringen har genom ett beslut den 9 januari 1975
bemyndigat chefen för Utrikesdepartementet att underteckna eller
förordna annan att underteckna internationella överenskommelser.
Regeringsformens bestämmelser
Enligt 10 kap. 1 § skall överenskommelse med en annan stat
eller mellanfolklig organisation ingås av regeringen. Om
överenskommelsen fordrar lagstiftning eller eljest rör ämne i
vilket riksdagen har bestämmanderätt eller om överenskommelsen
är av större vikt krävs enligt 2 § riksdagens medgivande. Om en
överenskommelse är "av större vikt" avgörs av regeringen under
konstitutionellt ansvar. Regeringen kan dock underlåta att
inhämta riksdagens godkännande av överenskommelsen, om rikets
intresse kräver det. I ett sådant fall skall regeringen i
stället överlägga med utrikesnämnden innan överenskommelsen
ingås. Bestämmelsen om att underställning kan underlåtas "om
rikets intresse kräver det" syftar bl.a. på dels fall då
prövningen brådskar, dels fall som på grund av internationella
hänsyn inte bör få komma till allmänhetens kännedom.
Enligt 3 § får regeringen uppdra åt en förvaltningsmyndighet
att ingå internationell överenskommelse i en fråga där
överenskommelsen inte kräver riksdagens eller utrikesnämndens
medverkan. Av 8 § framgår dock att utrikesministern skall hållas
underrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till
annan stat eller mellanfolklig organisation uppkommer hos annan
statlig myndighet.
Konstitutionsutskottet har tidigare (bet. 1991/92:KU30)
redovisat i vilken omfattning regeringen underställer riksdagen
avtal för godkännande eller annan åtgärd, innan regeringen
fattar beslut i frågan.
Av redogörelsen, som omfattar perioden 1987--1990, framgår att
cirka en femtedel av alla internationella avtal som regeringen
ingått hade underställts riksdagen. De vanligaste omnämnda
orsakerna till detta var att det krävdes lagstiftning eller
beslut om medel för avtalets genomförande. En förhållandevis
stor del av propositionerna i de aktuella fallen gällde
dubbelbeskattningsavtal. De överenskommelser som inte
underställdes riksdagen avsåg i stor utsträckning handelsavtal
och avtal om bistånd respektive utvecklingssamarbete. Frekvensen
av sådana avtal var under den aktuella perioden mellan 20 och 40
per år.
Riksdagens behandling av frågor om internationellt samarbete
på försvarsområdet
Riksdagen har vid flera tillfällen under senare år behandlat
frågor om internationellt samarbete på försvarsområdet, främst
försvarsindustriellt samarbete, och därvid uttalat sig
principiellt i vissa fall (bet. 1990/91:FöU8, 1991/92:FöU12,
1993/94:FöU9).
I betänkande 1990/91:FöU8 med anledning av regeringens
proposition 1990/91:102 sade sig försvarsutskottet dela
försvarsministerns bedömning att det från försvarspolitiska
utgångspunkter var viktigt att sådana betingelser för
utlandssamarbetet kunde skapas att en livskraftig
försvarsindustri kunde bevaras inom sektorer där en bibehållen
inhemsk kompetens bedömdes som särskilt viktig. Utskottet ansåg
det väsentligt att svensk försvarsindustri kunde beredas
tillfälle att samverka med försvarsindustriföretag inom ramen
för försvarsindustriella samarbetsorgan i Europa.
Inför 1992 års försvarsbeslut uttalade försvarsutskottet bl.a.
(bet. 1991/92:FöU12) att det minskade behovet av
försvarsmateriel, den tekniska komplexiteten och de höga
utvecklingskostnaderna för ny materiel skulle komma att innebära
att den dittillsvarande bredden och självständigheten i svensk
försvarsindustri inte skulle komma att vidmakthållas. Detta
skulle enligt utskottet komma att leda till strukturomvandlingar
och ett ökat internationellt samarbete, som även skulle kunna
komma att innefatta utländskt delägarskap i svensk
försvarsindustri.
Vid samma tillfälle återgav utskottet utan erinran vad
regeringen anfört om Sveriges relationer till existerande
samarbetsorgan i Europa på det försvarsindustriella området,
främst till The Independent European Programme Group (IEPG).
I ett yttrande till utrikesutskottet (1992/93:FöU2y) med
anledning av regeringens proposition om ny lagstiftning angående
krigsmaterielexport (prop. 1991/92:174) refererade
försvarsutskottet regeringens ståndpunkt att Sverige har ett
starkt säkerhetspolitiskt behov av att i ökad utsträckning delta
i det pågående internationella forsknings- och
utvecklingssamarbetet inte minst mellan länderna i EG. Utskottet
gjorde här samma bedömning som regeringen när det gäller export
av krigsmateriel och annan utländsk samverkan.
I ett senare betänkande (bet. 1993/94:FöU9) sade sig utskottet
inte ha funnit skäl för andra bedömningar än de som gjordes i
samband med 1992 års försvarsbeslut och anförde i anslutning
till detta:
För att kunna delta i det framtida europeiska
försvarsmaterielsamarbetet synes det betydelsefullt att Sverige
medverkar i det opolitiska samarbetsorganet för
informationsutbyte Session Européenne des Responsables
d'Armement (SERA) och andra liknande organ.
Försvarsdepartementets promemoria och övrig dokumentation
Försvarsdepartementet har till utskottet inkommit med dels en
promemoria, där de av utskottet efterfrågade uppgifterna
översiktligt redovisas, dels kopior av de aktuella
regeringsbesluten och de därtill hörande avtalstexterna.
Av promemorian framgår att Anders Björck under sin tid som
försvarsminister 1991--1994 undertecknat sammanlagt elva
samarbetsavtal inom försvarsmaterielområdet, av vilka ett
fortfarande är hemligt.
De aktuella, öppna avtalen har ingåtts med Österrike (1992),
Frankrike, Australien, Norge (samtliga 1993), Storbritannien,
Australien, Malaysia, Polen, Tyskland och Tjeckien (samtliga
1994).
Enligt promemorian innehåller dessa avtal i allmänhet mer
övergripande skrivningar om ett utvecklat bilateralt samarbete
på försvarsmaterielområdet, och de omfattar inte några konkreta
materielprojekt. Ett närmare studium av underlagsmaterialet
visar att det i samtliga fall utom ett, nämligen Tjeckien, rör
sig om samverkan inom försvarsmaterielområdet. Avtalet med
Tjeckien gäller primärt erfarenhets- och försöksutbyte avseende
utbildning, organisation m.m. Enligt avtalet skall möjligheterna
till framtida kontakter inom försvarsmaterielområdet ytterligare
undersökas.
Anders Björck har undertecknat avtalen med stöd av antingen
ett förordnande från utrikesministern eller ett bemyndigande av
regeringen i samband med regeringsbeslutet om undertecknande. En
genomgång av handlingarna visar att i majoriteten av fall, sju
av avtalen, har den förstnämnda principen tillämpats medan
beträffande avtalen med Polen, Tyskland och Tjeckien Björck haft
ett bemyndigande direkt från regeringen. I samtliga tio fall har
regeringsbesluten som ligger till grund för avtalens
undertecknande dokumenterats. Enligt promemorian har regeringen
inte i något fall funnit det nödvändigt att inhämta riksdagens
godkännande, innan regeringen fattat beslut om att ingå
överenskommelsen.
Av underlagsmaterialet framgår att processen fram till
avtalens undertecknande varit tämligen standardiserad. I de
flesta fall har inledande överläggningar förts mellan respektive
försvarsdepartement. Överläggningarna har resulterat i ett
konstaterande att det förelegat ett gemensamt intresse av
samarbete. Därefter har förhandlingar skett på regeringsnivå,
varvid man enats om en överenskommelse om en viss inriktning,
omfattning etc. av samarbetet. Denna överenskommelse i skriftlig
form har varit regeringens beslutsunderlag. Därefter har
regeringen beslutat att avtalet skall undertecknas, varvid
försvarsministern i vissa fall bemyndigats verkställa beslutet.
Utskottets bedömning
Utskottet, som vill framhålla att granskningen även omfattat
det hemliga avtalet, konstaterar att Anders Björck vid
undertecknandet av de aktuella avtalen haft sådana befogenheter
som erfordras enligt gällande regler. I tre av de öppna fallen
har undertecknandet vilat på bemyndiganden från regeringen, i
sju fall på förordnande av utrikesministern.
Utskottet finner att regeringen i inget fall funnit det
nödvändigt att inhämta riksdagens godkännande.
Utskottet konstaterar vidare att processen som föregått
beslutet om att ingå avtalet i allmänhet har inletts med
överläggningar mellan försvarsdepartementen, som följts av
förhandlingar på regeringsnivå. Beslutsunderlaget har utgjorts
av de avtalsförslag som utarbetats vid förhandlingar med
representanter för den andra partens regering.
Enligt Försvarsdepartementets promemoria har inte några
förändringar beträffande avtalen skett efter regeringsskiftet
1994.
Granskningen föranleder inte något uttalande av utskottet.
25. Regeringsmedlemmars agerande mot vissa stiftelser
Ärendena
Utskottet har till granskning tagit upp statsråden Margot
Wallströms och Carl Thams agerande gentemot vissa stiftelser som
upprättats genom de tidigare löntagarfondsmedlen. Granskningen
har föranletts av två granskningsanmälningar, bilagorna A
29.1--A 29.2. Enligt den ena anmälan bör
konstitutionsutskottet granska Margot Wallströms handlande vid
avsättningen av styrelseledamöterna i Stiftelsen framtidens
kultur och de uttalanden om inriktningen av stiftelsens arbete
som utseendet av nya ledamöter förenades med. I den andra
anmälan görs gällande att Carl Tham mot de av den förra
regeringen inrättade forskningsstiftelserna har utövat
påtryckningar som kan uppfattas som hot. Enligt anmälan har Carl
Tham agerat utöver gränsen för sitt ministeransvar. Till
utskottet har därutöver kommit in en granskningsanmälan i vilken
sägs att för utskottets granskning anmäls utbildningsminister
Carl Thams och näringsminister Sten Heckschers behandling av de
genom de tidigare löntagarfonderna upprättade
forskningsstiftelserna. I anmälan sägs därefter att anmälaren
avser att komma in med ytterligare material i ärendet. Något
ytterligare material har emellertid inte kommit in till
utskottet.
Till grund för utskottets granskning har legat bl.a.
offentliga utfrågningar med ordföranden för Stiftelsen för
kunskaps- och kompetensutveckling, professorn Staffan Burenstam
Linder, förra ordföranden för Stiftelsen framtidens kultur, f.d.
talmannen Ingegerd Troedsson, riksdagsledamoten Per Unckel,
kulturministern Margot Wallström och utbildningsministern Carl
Tham, bilagorna B 8, 9, 12, 15 och 19.
Som ovan nämnts rör granskningen statsråden Margot Wallströms
och Carl Thams agerande mot vissa stiftelser. Dessa stiftelser
upprättades av regeringen under den förra mandatperioden genom
de tidigare löntagarfondsmedlen. Till grund för regeringens
beslut låg bemyndiganden från riksdagen. Under årets granskning
har utskottet också behandlat regeringens utnyttjande av
riksdagens bemyndigande att bilda en av dessa stiftelser,
nämligen Stiftelsen framtidens kultur (avsnitt 22). I detta
avsnitt lämnas en redogörelse för de beslut av regering och
riksdag som föregick stiftelsernas bildande. Någon sådan
redogörelse kommer därför inte att ges i det följande.
25.1 Kulturministerns handlande i anslutning till utbytet av
styrelseledamöter i Stiftelsen framtidens kultur
Regeringens beslut att bilda Stiftelsen framtidens kultur
Regeringen beslutade den 23 juni 1994 att bilda Stiftelsen
framtidens kultur. I det stiftelseförordnande, som dåvarande
kulturministern bemyndigades av regeringen att underteckna,
anges inledningsvis att medel till stiftelsen avskiljs i syfte
att främja ett vitalt kulturliv såväl i Sverige som helhet som
på enskilda orter. Vidare anges att som föreskrift för
stiftelsen skall gälla att stiftelsen skall tillgodose sitt
syfte genom att under minst tio år ge ekonomiskt stöd till
långsiktiga och nyskapande kulturprojekt. Stödet skall stimulera
det regionala kulturlivet i vid mening och syfta till att stärka
tillväxt och utveckling. Enligt föreskriften bör lokala och
regionala intressen engageras i och bidra till projekten.
I stiftelseförordnandet anges vidare att stiftelsens styrelse
skall ha fem ledamöter, vilka regeringen utser och entledigar.
Regeringen bestämmer vem som skall vara ordförande, medan
styrelsen inom sig utser en vice ordförande. Vidare anges att
ledamöterna skall utses för en tid av fyra år.
Den 23 juni 1994 beslutade regeringen vidare att som
styrelseledamöter förordna direktören Gustaf Douglas, professorn
Urban Engström, galleristen Gertrud Sandkvist, dåvarande
talmannen Ingegerd Troedsson och förläggaren Svante Weyler.
Regeringen beslutade också att Ingegerd Troedsson skulle vara
styrelsens ordförande. Enligt det beslut av regeringen som
utskottet inhämtat avsåg förordnandena tiden den 1 juli
1994--den 30 juni 1997. Vid utskottets utfrågning har Ingegerd
Troedsson uppgett att förordnandena dock avsåg en tid av fyra
år.
Regeringens beslut att byta ut ledamöter i stiftelsens
styrelse
Den 15 december 1994 beslutade regeringen att entlediga Gustaf
Douglas, Gertrud Sandkvist, Ingegerd Troedsson och Svante Weyler
från uppdraget att vara ledamöter i stiftelsens styrelse.
Entledigandet skulle gälla fr.o.m. den 19 december 1994.
Samma dag beslutade regeringen att under tiden den 19 december
1994--den 30 juni 1998 som ledamöter i stiftelsens styrelse
förordna kommunalrådet Kerstin Alnebratt, landshövdingen Ingemar
Eliasson, rektorn Inez Svensson och direktören Robert Weil.
Vidare beslutade regeringen att Ingemar Eliasson under samma tid
skulle vara styrelsens ordförande.
Statsrådet Margot Wallströms åtgärder den 19 december 1994
I ett pressmeddelande från Kulturdepartementet den 19 december
1994 angavs att ordföranden och vice ordföranden för Stiftelsen
framtidens kultur, dvs. Ingegerd Troedsson och Gertrud
Sandkvist, hade ersatts i stiftelsens styrelse på regeringens
initiativ. Vidare meddelades att två ledamöter därutöver hade
valt att lämna styrelsen. I pressmeddelandet angavs vidare att
kulturministern samma dag hade sänt ett brev till stiftelsen,
vilket bifogades, i vilket hon gav sin syn på stiftelsens
arbete.
I brevet angav kulturministern inledningsvis att utbytet av
ledamöter i stiftelsens styrelse var en direkt följd av
regeringsskiftet och syftade till att stiftelsens ändamål skulle
kunna uppfyllas på bästa sätt i enlighet med regeringens
intresse att stärka kulturen i samhället.
Kulturministern angav vidare att hon bedömde det önskvärt att
stiftelsens bidragsgivning på ett rimligt sätt balanserades i
förhållande till fördelningen av statliga resurser på
kulturområdet. Hon förklarade att en från hennes utgångspunkter
möjlig och önskvärd fördelningsmodell skulle vara att stiftelsen
inriktade sin verksamhet så att av den årliga bidragsgivningen
gjordes en tredjedel tillgänglig för projekt som föreslogs av
Statens kulturråd och på motsvarande sätt en tredjedel för
projekt som föreslogs av Riksantikvarieämbetet och Riksarkivet.
I sin övriga bidragsgivning kunde stiftelsen enligt
kulturministern ägna särskild uppmärksamhet åt behovet av
kulturell stimulans i storstadsmiljöer där bl.a. flykting- och
invandrargrupper utgör viktiga målgrupper. Kulturministern angav
också att det behövdes fria medel för t.ex. regionala projekt,
men även för offensiva och mer gränsöverskridande insatser. Hon
ansåg det också angeläget att den kulturella infrastrukturen
kunde bibehållas. Ett annat angeläget område var enligt henne de
stora vårdinsatser som behövdes för att rädda det gemensamma
kulturarvet.
Utskottets utfrågningar
Ingegerd Troedsson uppgav vid utskottets utfrågning att det
under november månad 1994 sattes ut sammanlagt tre sammanträden
för att hon skulle erhålla kontakt med den nya kulturministern,
men att de två första sammanträdena ställdes in med kort varsel
och att hon vid det tredje tillfället i stället fick träffa
statssekretaren i Kulturdepartementet. Denne meddelade att man
hade tankar på att byta ut ledamöter i stiftelsens styrelse. Vid
detta tillfälle överlämnade Ingegerd Troedsson en promemoria
till statssekreteraren som innehöll en kort sammanfattning av
vad stiftelsens styrelse hade gjort och vad den planerade att
göra. Statssekreteraren ombads att överlämna denna till
kulturministern.
Vidare uppgav Ingegerd Troedsson bl.a. att hon vid ett
telefonsamtal med kulturministern den 7 december 1994 fick en
bekräftelse på att kulturministern hade för avsikt att helt
eller delvis enlediga styrelsen. Kulturministern hade vid
telefonsamtalet angett att motivet för detta skulle vara att
"stiftelsen skulle kunna gå på tvärs mot regeringen" och
stiftelsen skulle kunna "göra egna prioriteringar". Enligt
kulturministern önskade departementet "få inflytande över
pengarna". Vidare hade kulturministern uppgett att hon ville
ersätta styrelsen "med personer som kan verka för att
stiftelsens arbete kommer att ligga närmare Kulturdepartementets
prioriteringar".
Ingegerd Troedsson redogjorde därutöver för att hon vid ett
telefonsamtal med styrelseledamoten Gustaf Douglas den 13
december 1994 fick kännedom om att även de andra
styrelseledamöterna, förutom hon själv och vice ordföranden,
hade kontaktats av departementet och erbjudits att stanna kvar i
styrelsen under förutsättning att de var positiva till att en
tredjedel av medlen skulle gälla projekt som Statens kulturråd
föreslog och ytterligare en tredjedel gälla projekt som bl.a.
Riksantikvarieämbetet föreslog. Även på den återstående
tredjedelen lades synpunkter som inte återfanns i
riksdagsbeslutet eller stiftelseförordnandet. Ett brev om detta
skulle tilldelas den nya styrelsen. Enligt Ingegerd Troedsson
diskuterade hon och Gustaf Douglas igenom saken och var överens
om att de här riktlinjerna och önskemålen kunde stå i strid med
kravet att medlen skulle användas helt vid sidan av ordinarie
resurser för kulturverksamheten för att stimulera det regionala
kulturlivet i vid mening. De kom vidare fram till att
lojaliteten i första hand måste gälla riksdagsbeslutet och
stiftelseförordnandet och att varje projekt måste bedömas på
sina egna meriter, oberoende av varifrån initiativet kom. Som de
såg det skulle en öronmärkning av två tredjedelar av utdelade
medel, liksom synpunkter på den återstående tredjedelen, strida
mot den policy som fastställts.
Kulturminister Margot Wallström uppgav vid utskottets
utfrågning av henne att beslutet att byta ut vissa
styrelseledamöter var en direkt följd av regeringsskiftet och
syftade till att öka tilltron till stiftelsens förmåga att inom
ramen för sin ändamålsbestämmelse stärka kulturen för
människorna i vårt samhälle. Hon uppgav vidare att hon tyckte
att det var viktigt att ha en dialog med stiftelsen och att
välja personer som hon hade fullt förtroende för. Enligt hennes
uppfattning skulle ordföranden och vice ordföranden bytas ut,
eftersom det är de som representerar stiftelsen och stod för den
gamla regeringens politik på området.
Vidare uppgav Margot Wallström bl.a. att hon hade regeringens
stöd för att göra denna förändring av styrelsens sammansättning
och att hon också hade stöd för den skrivelse där hon beskrev
sin syn på hur hon skulle vilja att balansen mellan användningen
av stiftelsens pengar och de statliga medlen till
kulturpolitiken skulle åstadkommas.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
25.2 Utbildningsministerns åtgärder beträffande vissa
forskningsstiftelser
Regeringens beslut att bilda vissa forskningsstiftelser
Regeringen beslutade den 2 december 1993 att bilda Stiftelsen
för strategisk forskning och Stiftelsen för miljöstrategisk
forskning. Som bilagor till regeringens beslut fogades de
stadgar som skulle gälla för stiftelserna. Vidare angav
regeringen i beslutet att den samma dag skulle ge
Riksförsäkringsverket i uppdrag att den 3 januari 1994 överföra
sammanlagt 8,5 miljarder kronor till stiftelserna från Fond
92--94.
Den 23 juni 1994 beslutade regeringen att bilda ytterligare
fem forskningsstiftelser, nämligen Stiftelsen för kunskaps- och
kompetensutveckling, Stiftelsen för forskning inom områden med
anknytning till Östersjöregionen och Östeuropa, Stiftelsen för
Internationella institutet för industriell miljöekonomi vid
Lunds universitet, Stiftelsen för vård- och allergiforskning
samt Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och
forskning. Även till dessa regeringsbeslut fogades som bilagor
de stadgar som skulle gälla för stiftelserna. Vidare beslutade
regeringen att ge Fond 92--94 i uppdrag att den 1 augusti 1994
föra över beslutade medel till stiftelserna.
Forskningsstiftelserna har enligt sina stadgar fått i princip
samma struktur. Bland annat anges att regeringen vid
stiftelsernas bildande skall utse styrelseledamöterna samt
ordföranden. Därefter ankommer det på styrelsen att utse och
entlediga ledamöter samt att inom sig utse ordföranden. Enligt
stadgarna skall regeringen dock även fortsättningsvis utse en
styrelseledamot.
Utbildningsministerns åtgärder under december 1994
I ett pressmeddelande från Utbildningsdepartementet den 21
december 1994 tillkännagavs att utbildningsministern under
hösten haft diskussioner med de forskningsstiftelser som
inrättats med medel från de tidigare löntagarfonderna. Vidare
angavs att utbildningsministern samma dag hade sänt ett brev
till dessa sju stiftelser för att precisera regeringens syn på
stiftelserna. I pressmeddelandet angavs därutöver bl.a. att
utbildningsministern i brevet till stiftelserna skrivit att
regeringen önskar att de olika styrelserna beslutar att tillämpa
samma principer om offentlighet som gäller för
forskningsfinansierade myndigheter. Vidare angavs att det
förhållandet att stiftelseledamöterna själva skall utse
ledamöter när mandatperioden är över enligt regeringen inte
stämmer överens med allmänna demokratiska principer. Enligt
pressmeddelandet ansåg regeringen det vidare, mot bakgrund av
det allvarliga statsfinansiella läget, rimligt att stiftelserna
avsätter en del av sin avkastning för verksamhet som i dag stöds
av statliga forskningsfinansiärer. Stiftelserna skulle då komma
att kunna kompensera regeringens besparingar så att det svenska
forskningssystemet kunde upprätthållas i största möjliga
utsträckning.
I pressmeddelandet angavs avslutningsvis att brevet som sänts
till den största stiftelsen, Stiftelsen för strategisk
forskning, bifogades pressmeddelandet. Vidare angavs att alla
brev i princip hade samma lydelse med undantag för de siffror
som nämndes.
I brevet till Stiftelsen för strategisk forskning angav
utbildningsministern bl.a. att regeringen skulle sätta värde på
att styrelsen beslutar att tillämpa samma principer om
offentlighet -- och undantag från denna -- som gäller för
forskningsfinansierade myndigheter. Vidare angav
utbildningsministern att det var välkänt att den för stiftelsen
stadgade ordningen för att utse nya styrelseledamöter inte
tillfredsställde allmänna demokratiska principer enligt
regeringens mening. Med hänsyn härtill och med tanke på det
behov av samverkan mellan regeringen, myndigheterna och övriga
forskningsfinansiärer som redovisats var det enligt
utbildningsministern önskvärt att stiftelsen fann former för
förnyelse av styrelsen vilka dels tillfredsställer nyssnämnda
principer, dels upprätthåller förtroendet för stiftelsens arbete
hos regering och riksdag, och -- inte minst -- forskarsamhället.
Det sätt på vilket detta kunde ske angav utbildningsministern
vara att styrelsen till regeringen inkom med en ansökan om
permutation vad avser stiftelsens stadgar i denna del. Enligt
utbildningsministern borde permutationen syfta till att
förnyelse av styrelsen efter den löpande mandatperioden sker på
ett sätt som i tillämpliga delar ansluter sig till vad som
gäller för forskningsråden. Vidare angav utbildningsministern
bl.a. vad gällde samtliga forskningsstiftelser att regeringen
bör utse endast ordföranden och högst tre ledamöter i
styrelserna.
Därutöver angav utbildningsministern att det var regeringens
önskemål att stiftelserna totalt sett avsatte 1 500 miljoner
kronor under perioden t.o.m. 1998 för sådan verksamhet som i dag
finansieras av statliga forskningsmyndigheter. Enligt
utbildningsministern borde medlen komma denna verksamhet till
del främst under budgetåren 1997 och 1998. Vad gällde den
ifrågavarande stiftelsen föreslog utbildningsministern att
stiftelsen under perioden fram till den sista december 1998
avsatte minst 825 miljoner kronor för verksamhet som stöds av
statliga forskningsfinansiärer. Avslutningsvis angav
utbildningsministern att regeringen skulle sätta värde på att få
erhålla en närmare analys av stiftelsernas möjlighet att
kompensera regeringens besparingar.
Stiftelsernas svar till utbildningsministern
Samtliga de sju forskningsstiftelserna inkom under slutet av
januari 1995 med svar på utbildningsministerns brev.
Stiftelserna förklarade sig i dessa brev villiga att tillmötesgå
utbildningsministerns önskemål i fråga om tillämpning av
principer om offentlighet. Flera av stiftelserna angav därutöver
att de redan hade beslutat att agera med stor öppenhet. Ingen
av stiftelserna förklarade sig emellertid villig att ansöka om
permutation i avsikt att ändra reglerna för styrelsernas
förnyelse. Flera av stiftelserna angav att skälet härför var att
stadgarna redan innebär att valet av ledamöter kommer att ske på
ett sådant sätt att förtroendet för stiftelsen och dess
verksamhet bevaras. I några svar angavs därutöver att en ändring
i berört hänseende skulle stå i strid med stiftelsens gällande
stadgar. Stiftelserna ville inte heller i något fall tillmötesgå
utbildningsministern vad gällde att träffa en formell
överenskommelse med regeringen om avsättning av medel i enlighet
med vad som angetts i utbildningsministerns brev. Detta skulle
enligt stiftelserna strida mot de stadgar som styrelsen hade
åtagit sig att följa.
Utskottets utfrågningar
Vid utskottets utfrågning av professor Staffan Burenstam
Linder angav denne bl.a. att han hade haft ett samtal med
utbildningsministern och andra företrädare för
Utbildningsdepartementet den 8 december 1994. Vid detta samtal
framkom att man från departementets sida avsåg att brevledes
konstatera att det var lämpligt för stiftelsen att inkomma till
regeringen med en ansökan om permutation. Det sades också att
det var lämpligt att stiftelsen vid sin anslagsfördelning
beaktade att regeringen skulle göra besparingar på området och
att det vore lägligt att stiftelsen anpassade sina anslag så att
det inte uppstod "svarta hål". Vid samtalet sades också att man
önskade att offentlighetsprincipen skulle tillämpas.
Utbildningsminister Carl Tham angav vid utskottets utfrågning
av honom bl.a. att det på Utbildningsdepartementet förekom
kontakter med stiftelserna innan breven till stiftelserna
skrevs. Han bad stiftelseordförandena och deras medarbetare att
komma till departementet för en diskussion. Vid dessa
diskussioner kom de gemensamt fram till att det bästa vore att
han sammanfattade sina synpunkter i ett brev. Från stiftelsernas
sida var det också ett önskemål att han skulle precisera sig
tydligt i brevet. Breven till stiftelserna tillkom alltså som
ett resultat av överläggningarna som ägde rum vid olika
tidpunkter under december 1994.
Vid utfrågningen angav utbildningsministern vidare att
regeringen inte har lämnat frågan om stiftelserna, utan att det
för närvarande pågår en allmän beredning av hela frågan i
regeringskansliet. Enligt utbildningsministern förestod inte
någon ny diskussion med stiftelserna.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
26. Nomineringen av svenska befattningshavare vid EU:s
institutioner
Ärendet
Regeringens nominering av svenska befattningshavare vid EU:s
institutioner har anmälts för konstitutionsutskottets
granskning, bilaga A 30.1. Enligt anmälan bör granskas
vilket samråd som skett med oppositionen och frågan om något
politiskt parti gynnats vad avser personurvalet.
Utskottet har i ärendet från Statsrådsberedningen inhämtat en
promemoria som upprättats inom Utrikesdepartementets
handelsavdelning, bilaga A 30.2. Utskottet har vidare hållit
utfrågning med statsrådet Mats Hellström samt en gemensam
utfrågning med statssekreteraren i Utrikesdepartementet Gunnar
Lund, ledamoten i revisionsrätten Jan O Karlsson och politiskt
sakkunnige i Statsrådsberedningen Kjell Larsson, se bilagorna
B 17 och 20.
Bakgrund
Bestämmelser om tjänstetillsättning i författningar och
fördrag m.m.
För tillsättning av svenska statliga tjänster finns
föreskrifter i regeringsformen och i lag.
Enligt 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen skall vid
tillsättning av statlig tjänst avseende fästas endast vid
sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.
Med förtjänst förstås främst den efter hand förvärvade
förtrogenheten med tjänstens krav och rutiner. Förtjänsten mäts
vanligen i tjänstgöringstid. Skicklighetsbegreppet tar sikte på
allmänna och speciella insikter av betydelse för befattningen,
såsom studiebakgrund och utbildningsmeriter, samt lämpligheten
för befattningen.
I lagen (1994:260) om offentlig anställning anges att vid
anställning avseende skall fästas bara vid sakliga grunder,
såsom förtjänst och skicklighet, och skickligheten skall sättas
främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat.
Ordinarie domartjänster tillsätts av regeringen. Tidigare var
förtjänsten normalt utslagsgivande när det gällde tillsättning
av tjänster i den s.k. rådsklassen, medan övriga domartjänster
sedan länge tillsatts efter en skicklighetsbedömning. Numera
skall dock enligt riksdagens beslut (prop. 1989/90:79, JuU25,
rskr. 193) sökandenas skicklighet sättas främst bland de sakliga
grunder som skall beaktas vid all tillsättning av ordinarie
domartjänster. Skicklighetsbedömningen innefattar en samlad
bedömning av sökandenas teoretiska och praktiska utbildning,
yrkeserfarenhet och personliga egenskaper, och bedömningen skall
avse sökandenas lämplighet för just den sökta tjänsten. Vid lika
skicklighet skall i princip förtjänsten vara utslagsgivande.
För nominering till tjänster i internationella organisationer
finns inte bestämmelser i svenska författningar.
I Europafördragen finns bestämmelser om olika
funktionärer.
Artiklarna 164--188 i EEG-fördraget (Romfördraget) innehåller
bestämmelser om domstolen och den till domstolen knutna
förstainstansrätten. Enligt artikel 167 första stycket skall
domare utses bland personer vilkas oavhängighet inte kan
ifrågasättas och som i hemlandet uppfyller nödvändiga villkor
för utövande av de högsta domarämbetena eller är jurister med
allmänt erkända kvalifikationer. De skall utses för sex år av
medlemsstaternas regeringar i samförstånd. För ledamöterna i
första instansrätten gäller enligt artikel 168a samma
kvalifikationskrav som för domarna med undantag av att de
nödvändiga villkor för utövande av domarämbeten som ledamöterna
skall uppfylla inte behöver avse de högsta ämbetena.
Domstolens stadga fastställs i ett särskilt protokoll.
Medlemmar i kommissionen skall enligt artikel 157 utses på
grundval av sin allmänna duglighet, och deras oavhängighet skall
inte kunna ifrågasättas. Sedan en kandidat till ordförandeskapet
i kommissionen nominerats, skall medlemsstaternas regeringar i
samråd med den nominerade ordföranden nominera de övriga
personer som de vill utse till ledamöter av kommissionen.
Ordföranden och de övriga ledamöter av kommissionen som har
nominerats skall samfällt godkännas vid en omröstning i
Europaparlamentet. Därefter skall medlemsstaternas regeringar i
samförstånd utse ordföranden och de övriga ledamöterna.
Revisionsrätten skall revidera räkenskaperna. Bestämmelser
om revisionsrätten infördes i fördragen genom
Maastrichtfördraget. I artikel 188b sägs att ledamöterna i
revisionsrätten skall utses bland personer som i sina respektive
länder hör till eller har hört till externa revisionsorgan eller
som är särskilt kvalificerade för detta ämbete. Deras
oavhängighet skall inte kunna ifrågasättas. Vidare sägs att
ledamöterna i gemenskapens allmänna intresse skall fullgöra sina
skyldigheter under full oavhängighet.
Europaparlamentets procedurregler innehåller också
bestämmelser om parlamentets inflytande på nomineringar till
kommissionen (regel 33) och revisionsrätten (regel 35).
Nominerade kandidater till kommissionen skall uppträda inför
vederbörande parlamentsutskott, där de kan få avge en
deklaration och svara på frågor. Utskottet skall därefter
rapportera sina slutsatser. Parlamentets godkännande, som avgörs
genom omröstning, avser dock inte enstaka kommissionärer utan
kommissionen som helhet.
Kandidater som föreslagits till revisionsrätten anmodas avge
en deklaration och svara på frågor i vederbörande
parlamentsutskott, och utskottet skall ge parlamentet en
rekommendation om godkännande av nomineringen.
Förberedelser för rekrytering av svenska medborgare inom EU:s
institutioner
Tjänsterna vid EU:s institutioner tillsätts av institutionerna
själva och innehavarna av tjänsterna skall representera
institutionerna, inte de länder varifrån de kommer.
Tjänsterna tillsätts i fri konkurrens efter skriftliga och
muntliga antagningsprov. För att ge ett nytt medlemsland
möjlighet att relativt snabbt komma in i EU:s arbete på
tjänstemannanivå görs under de första tre till fyra åren efter
inträdet en rekrytering som enbart är riktad till medborgare i
det nya medlemslandet. Detta innebär att tjänsterna söks endast
i konkurrens med medborgare från det egna landet.
Helt undantagna från konkurrens är vissa tjänster på högre
chefsnivå som tillsätts av EU efter förslag från regeringen i
det berörda landet.
Som framgår av förra årets granskningsbetänkande (bet.
1993/94:KU30 s. 148 f.) påbörjades av praktiska skäl vissa
förberedelser för rekrytering av svenska medborgare till
tjänster inom EU:s institutioner redan under förra våren. I
januari 1994 inrättade statssekreteraren i Utrikesdepartementets
handelsavdelning (UDH) en interdepartemental samrådsgrupp för
rekryterings- och tillsättningsfrågor i anslutning till ett
EU-medlemskap. Samrådsgruppen leddes av departementsrådet Jan
Palmstierna.
Den 17 november 1994 beslöt den nya regeringen att under UDH
tillsätta en särskild arbetsgrupp med uppgift att förbereda EU:s
rekrytering av svenska medborgare m.m. Gruppens främsta uppgift
skulle vara att leda och samordna rekryteringsarbetet i
regeringskansliet. Däri ingick bl.a. att bereda och lämna
förslag på högst prioriterade ämnesområden inför EU:s
chefsrekrytering av svensk personal, identifiera nyckelposter
och föreslå kandidater till chefposter inom EU:s institutioner.
Gruppen borde även föreslå åtgärder för att främja svenska
kandidaturer på chefsnivån, säkerställa en jämn könsfördelning
och verka för inplacering av ett 30-tal nationella experter på
strategiskt betydelsefulla ämnesområden inom kommissionen så
snart som möjligt efter EU-inträdet. Det borde vidare ankomma på
arbetsgruppen att i samverkan med departement, myndigheter och
organisationer medverka till att rekryteringen av svenskar till
EU:s institutioner sker med stor bredd från olika
kompetensområden och intressesfärer som t.ex. forskarsamhället,
näringslivets och fackföreningsrörelsens olika grenar,
miljöorganisationer och andra sammanslutningar verksamma på
särskilt betydelsefulla områden. Till ordförande i arbetsgruppen
utsågs statssekreteraren i UDH Gunnar Lund. I gruppen ingick
företrädare för Statsrådsberedningen (bl.a. sakkunnige Kjell
Larsson) samt för Justitie-, Utrikes- och Finansdepartementen.
Generaldirektören Jan O Karlsson, Utrikesdepartementet,
adjungerades som ledamot till gruppen.
Genom olika regeringsbeslut den 15 december 1994 föreslogs
ambassadören Anita Gradin till ledamot i Europeiska
gemenskapernas kommission, regeringsrådet Hans Ragnemalm till
ledamot i Europeiska gemenskapernas domstol, rättschefen
Pernilla Lindh till ledamot i Förstainstansrätten vid denna
domstol samt generaldirektören Jan O Karlsson till ledamot i
revisionsrätten.
De nämnda personerna har också senare förordnats på de
föreslagna posterna.
Genom regeringsbeslut den 22 december 1994 föreslogs tolv
ledamöter och lika många ersättare i Europeiska unionens
regionkommitté. Samma dag utsågs två medlemmar i Monetära
kommittén i Europeiska unionen. Den 30 december föreslogs två
ledamöter i vetenskapliga och tekniska kommittén enligt
Euratomfördragets artikel 134. Genom regeringsbeslut den 19
januari 1995 nominerades vidare ledamöter till Ekonomiska och
sociala kommittén (ECOSOC).
Uppgifter från Utrikesdepartementet
I Utrikesdepartementets promemoria 1995-04-05 uppges bl.a.
följande.
Ett svenskt EU-medlemskap öppnar möjligheten för rekrytering
av svenska medborgare till EU:s institutioner. EU har uppgett
att 850--1 100 svenska medborgare beräknas bli rekryterade som
tjänstemän inom EU:s institutioner under en infasningsperiod på
fem år, den s.k. derogationsperioden. Regeringen har möjlighet
att nominera kandidater till de högsta chefstjänsterna, totalt
ett tiotal generaldirektörs- och direktörsposter
(A 1--A 2-nivå). Huvuddelen av dessa tjänster återfinns inom
kommissionen.
EU:s institutioner kommer att rekrytera ca 100 svenska
medborgare på avdelnings- och enhetschefsnivåerna (A 3--A 5),
varav högst ett 30-tal under 1995. Dessa tjänster kommer att
tillsättas på grundval av formella meriter och antagningsprov.
Det är för närvarande oklart vilken form av antagningsprov som
skall genomföras.
Övriga poster tillsätts i öppen konkurrens efter särskilda
antagningsprov utan möjlighet för regeringen att påverka.
Regeringen lade i november 1994 fast att vissa ämnesområden
skulle ges prioritet vid rekryteringen av svenska medborgare
till chefsbefattningar i EU-organ. Riksdagens EU-delegation
informerades i ärendet och bereddes möjlighet att lämna
synpunkter.
Inställningen angavs vara att Sverige borde föra fram
kandidater till ledande befattningar i EU:s institutioner där de
bästa förutsättningarna erbjuds att bidra till förverkligande av
följande mål. Kampen mot arbetslöshet och för en god livsmiljö
och uthållig tillväxt är våra högst prioriterade
samarbetsområden. Ett Europa utan murar och öppet mot omvärlden
är avgörande för vårt lands engagemang i det europeiska
samarbetet. Genomförandet av den inre marknaden, värnet av
frihandeln och utvidgningen av unionen kommer därför därnäst i
prioritet. Industriella framtidsfrågor, regionalpolitiska
frågor, forskning och utveckling tillmäts stor betydelse för
Sveriges möjlighet att återta en plats som ledande
industrination. Att med den moderna teknikens hjälp minska
motsättningarna i samhället och göra den tillgänglig för utsatta
grupper för att ge dem likvärdiga utvecklingsförutsättningar är
även ett högt prioriterat mål.
I fråga om generaldirektörsposter (A 1) har Sverige
tilldelats en post som generaldirektör (GD V Arbetsmarknad,
industrirelationer och sociala frågor) och en som biträdande
generaldirektör (GD III Industripolitik) inom kommissionen
samt en post som generaldirektör inom ministerrådet. Denna post
avser ett nyupprättat generaldirektorat (GD I Miljö,
konsumentskydd, hälsa och livsmedelsfrågor). Vidare beräknas
Sverige erhålla 7--11 direktörsposter (A 2), varav 5--9 inom
kommissionen, 1 inom ministerrådet och 1 inom parlamentet.
Till generaldirektörsposten för GD V har lanserats och senare
utnämnts riksdagsledamoten Allan Larsson. Till den biträdande
generaldirektörsposten vid GD III har lanserats verkställande
direktören Magnus Lemmel. Till generaldirektörsposten för det
nya GD I vid ministerrådets generalsekretariat har
generaldirektören Kerstin Niblaeus lanserats.
Även för direktörsposter som Sverige vill besätta har
kandidater lanserats.
Partipolitiskt samråd har skett på följande sätt.
Statsminister Ingvar Carlsson har informerat övriga
partiledare om nomineringen av svensk kommissionär.
Statsministern har vidare vid partiledaröverläggningar den 12
december 1994 informerat om namn på svenska kandidater till
posterna som domare i EG-domstolen och förstainstansrätten samt
som ledamot i revisionsrätten.
Sakkunnige Kjell Larsson har informerat partiledarna om
nomineringsarbetet beträffande posterna som generaldirektör,
biträdande generaldirektör och direktörer i kommissionen och
ministerrådets generalsekretariat samt berett dem möjlighet att
lämna egna förslag. Beträffande posten som direktör vid
parlamentets sekretariat har partipolitiskt samråd genomförts
inom kretsen av svenska ledamöter i Europaparlamentet.
Enligt senare inkomna uppgifter från Utrikesdepartementet
skedde till en början i den förberedande processen inte någon
registrering av inkommande handlingar, såsom intresseanmälningar
och liknande. Handlingar som gällde rekryteringen samlades i
stället hos den som ledde samrådsgruppen. Metoden tillämpades
även fortsättningsvis fram till i januari 1995, då de hopsamlade
handlingarna lämnades till registrering. De stämplades då med
den dagens datum, 1995-01-26. Anteckning gjordes också om
antagen inkomstdag.
Utfrågningar
Gunnar Lund har uppgivit bl.a. följande.
Regeringen fäster mycket stor vikt vid arbetet med att få in
svenskar på alla nivåer och så brett som möjligt i EU:s
institutioner. Till en början gäller arbetet de höga
befattningarna.
Beträffande de fyra allra högsta tjänsterna -- kommissionären,
de två domarna och ledamoten i revisionsrätten -- har, som
brukligt är beträffande högre befattningshavare, beredningen
skett direkt i regeringen.
Arbetsgruppens enda befattning med nomineringarna till de fyra
nämnda tjänsterna var att förmedla inkomna intresseanmälningar
till respektive departement (Justitiedepartementet för
domartjänsterna och Finansdepartementet för revisionsrätten).
I fråga om nomineringarna till s.k. A 1- och A 2-tjänster --
generaldirektörer, biträdande generaldirektörer och direktörer
vid EU:s institutioner -- har beredning skett inom
rekryteringsgruppen och inom vederbörande departement i
växelverkan. Under hösten 1994 gick regeringen mycket noggrant
igenom vad som borde vara de ämnesmässiga prioriteringarna för
Sverige, dvs. att på längre sikt fundera över vilka högre
tjänster Sverige borde vara särskilt intresserat av att besätta.
Därefter gick man genom kunskapande i Bryssel igenom på vilka
områden sådana tjänster skulle komma att stå till förfogande för
svensk, finsk eller österrikisk del. När detta väl hade skett
identifierades kandidater på hemmaplan som kunde beräknas vara
särdeles starka kandidater för just dessa tjänster. Detta visade
sig vara en framgångsrik strategi genom att Sverige lyckades få
de tre höga tjänster (A 1) som nämnts ovan, nämligen i
kommissionen generaldirektörsposten för arbetsmarknadsfrågor
och biträdande generaldirektörsposten för industripolitik samt
vid ministerrådet generaldirektörsbefattningen för miljö- och
konsumentfrågor. -- När namnen väl tagits fram inom gruppen, med
löpande och konstant kontakt med de andra departementen och
Statsrådsberedningen, fördes de vidare till regeringen för
diskussion.
Mot regeringsformens krav på förtjänst och skicklighet
svarande kriterier har ansetts tillämpliga vid nomineringarna.
Politiska hänsyn skall inte tas, och har inte heller tagits.
De 15 ledamöterna i revisionsrätten har varierande bakgrund,
som konventionell revisorsbakgrund, tidigare tjänst i
finansdepartement eller finansutskott eller allmänt lång
erfarenhet av verksamhet i det politiska systemet i respektive
länder.
Gunnar Lund har utöver de vid den offentliga utfrågningen
lämnade uppgifterna också vid sammanträde med utskottet lämnat
uppgifter om pågående rekryteringsarbete.
Jan O Karlsson har uppgivit bl.a. följande.
Han hade av utrikeshandelsminister Mats Hellström den 13
oktober fått uppdraget att ge förslag om strategier och
prioriteringar när det gäller inflytandefrågor vid medlemskap i
EU eller EES. Det gällde i det inledande skedet att ha beredskap
för båda alternativen, eftersom det var oklart hur
folkomröstningsresultatet skulle bli. Det gällde att ta reda på
vilka ämnesområden Sverige skulle satsa på för att få sitt
inflytande befäst genom att just svenska kandidater antogs på
hög nivå. Det handlade om att få fram en process där både
underlaget från EU-delegationen och departementets
dittillsvarande ställningstaganden och synpunkter skulle vägas
in för att man skulle få fram en balanserad förteckning över
vilka ämnesområden och därmed vilka generaldirektorat vid
kommissionen som man skulle eftersträva att få ledande
befattningshavare på. Dessutom handlade det om att försöka att
kartlägga hur många tjänster som Sverige skulle få chansen att
nominera kandidater till. Viktiga inflytandefrågor förelåg också
i de olika organ där representanter för Sverige skulle
tillsättas. -- Namnfrågor kom upp först i ett senare skede när
frågorna om prioriterade områden och liknande var klara, och det
också var fastlagt vilka departement som skulle handlägga de
olika ärendena.
Beträffande posten som ledamot i revisionsrätten fick han i
början av oktober 1994 av Ingvar Carlsson frågan om han ville
kandidera. Han svarade ja och var stolt över att ha blivit
tillfrågad. Frågan hade dessförinnan berörts i samband med
diskussioner om ett nytt arbete för honom sedan han avgått som
statssekreterare år 1991.
Han hade inte själv någon befattning med nomineringen för
posten som ledamot i revisionsrätten -- arbetsgruppen hade över
huvud taget inte att befatta sig med de fyra s.k.
inflytandeposterna, dvs. kommissionären, de båda domarna och
revisionsrättsledamoten.
I Karlssons specifika uppgifter för arbetsgruppen ingick också
kontakter med stora delar av det svenska samhället utanför
regeringskansliet, eftersom många organisationer hörde sig för
och också uppmanades att komma in med anmälningar av lämpliga
kandidater. Intresseanmälningar som gällde den nivå på tjänster
som arbetsgruppen rekryterade lämnade han över till
arbetsgruppen.
Kjell Larsson har uppgivit bl.a. följande.
Den information till övriga partier som han har svarat för har
gällt nomineringar på A 2-nivå. Han har några gånger informerat
samtliga partiledare och också förre statssekreteraren i
Statsrådsberedningen Peter Egardt. Tillsammans har de försökt
lösa ut de statssekreteraravtal som gäller för de avgående
statssekreterarna och diskuterat vilka av de avgående
statssekreterarna som skulle kunna vara lämpliga för de tjänster
inom EU som Sverige kunde få.
Statsrådet Mats Hellström har bl.a. betonat att ärendet gäller
frågor som fortfarande är under beredning i regeringskansliet
och kommer att så vara i vart fall under hela 1995 och 1996,
eftersom derogationsperioden för de nya länderna sträcker sig
över nästa år. Mats Hellström har vidare förklarat att förtjänst
och skicklighet har varit styrande i fråga om nomineringarna men
att viss skillnad föreligger mellan posten som kommissionär och
posterna som domare och som ledamot i revisionsrätten.
Självfallet skall förtjänst och skicklighet vara vägledande vid
utseendet av en kommissionär, men det är ändå vanligast att
kommissionären från ett land tas ur regeringsunderlaget i
landet. För övriga tjänster skall förtjänst och skicklighet vara
vägledande. Den tillämpade strategin med väl definierade
prioriteringar av ämnesområden och därefter väl utvalda starka
kandidater har hittills gett mycket god utdelning i fråga om
tjänster. Vidare har glädjande nog en jämn könsfördelning
åstadkommits.
Diarieföring
Vid granskningen har noterats brister i registreringen av
handlingar hos Utrikesdepartementet. En kort bakgrund ges därför
till bedömningen av denna fråga.
Bestämmelser
Enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) skall en
handling registreras utan dröjsmål om det inte är uppenbart att
den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga
om allmänna handlingar, för vilka sekretess ej gäller, får dock
registrering underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det
utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller
upprättats.
Tidigare KU-granskning
Under förra årets granskning tog utskottet också upp en fråga
om diarieföring (bet. 1993/94:KU30 s. 152). Frågan gällde ett
brev från statssekreteraren Alf Samuelsson vid
Utrikesdepartementet till generaldirektören vid SIDA.
Statssekreterarens skrivelse upprättades den 24 januari men
registrerades inte förrän den 9 februari eller efter 16 dagar.
Enligt utskottets mening var denna tidsutdräkt alltför lång.
Utskottet ville därvid erinra om att registreringen fyller en
viktig funktion i allmänhetens och massmediernas insyn i den
offentliga verksamheten och att det därför är mycket angeläget
att bestämmelserna om handlingars registrering utan dröjsmål
inte åsidosätts i de fall handlingarna inte kan hållas ordnade
på det sätt som sägs i bestämmelserna.
Diarieföringen i regeringskansliet hade dessförinnan
behandlats vid granskningen 1984 (se bet. KU 1983/94:30
avsnitten 7 och 13).
Utskottets bedömning
Vid granskningen har det kommit fram klara brister i
registreringen av handlingar i ärendet. Detta har också varit
uppfattningen hos dem som frågats ut i ärendet, och de har
beklagat den hantering som tillämpats. De bristfälligheter som
har konstaterats både från utskottets och från
Utrikesdepartementets sida föranleder dock inte nu något
ytterligare uttalande av utskottet. Utskottet avser dock att
senare återkomma till en mera systematisk granskning av
registreringen av handlingar inom regeringskansliet och av
vilken inverkan användningen av ny teknik har i detta avseende.
Regeringens rätt att tillsätta statliga tjänster baseras på
bestämmelsen i 11 kap. 9 § regeringsformen. I bestämmelsen sägs
bl.a. att vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende
fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och
skicklighet.
Utskottet konstaterar att några svenska bestämmelser för
nominering till tjänster i internationella organisationer inte
finns. Bestämmelsen om förtjänst och skicklighet kan dock
tillämpas vid nominering till sådana tjänster.
Inom EU:s fördrag finns bestämmelser om olika funktionärer och
nomineringsprocesser. Inom EU har också praxis för
tjänstetillsättningar utbildats.
Det svenska EU-medlemskapet öppnar möjlighet för rekrytering
av svenska medborgare till EU:s institutioner. Den svenska
regeringen har möjlighet att nominera kandidater till ett antal
tjänster, men EU:s organ har att tillsätta dessa
befattningshavare på grundval av en egen bedömning av meriter.
Utskottet vill framhålla att det är angeläget att regeringen
redovisar de principer och beredningsprocesser som skall
tillämpas för det fortsatta nomineringsarbetet till de poster
inom EU som kan komma att besättas av svenska medborgare. Det är
viktigt för alla berörda att det klart framgår hur dessa
nomineringsprocesser går till och efter vilka kriterier som
nomineringsbeslut fattas av regeringen.
Utskottet konstaterar att regeringen informerat övriga partier
i riksdagen om de namn som varit aktuella för posterna som
kommissionär, som domare i EG-domstolen och första instansrätten
samt som ledamot i revisionsrätten. Vidare har partierna
erhållit information om nomineringsarbetet beträffande posterna
som generaldirektörer etc.
Utskottet konstaterar vidare att de nomineringar som hittills
har skett från regeringens sida är förenliga med föreskriften i
regeringsformen att endast sakliga grunder skall vara
tillämpliga vid tillsättning av statlig tjänst.
Granskningen ger inte anledning till något ytterligare
uttalande från utskottets sida.
27. Visst uttalande av statsrådet Margareta Winberg
Efter anmälan, bilaga A 31.1, har utskottet till
granskning tagit upp vissa av statsrådet Margareta Winberg
gjorda uttalanden under hösten 1994 efter det att hon utsetts
till statsråd. Anmälaren önskar att utskottet granskar om
Margareta Winbergs uttalanden är förenliga med hennes befattning
som statsråd samt om hennes uttalande skadat förhållandena till
främmande stater och då främst Danmark.
Utskottet har tagit del av det inslag i Ekot den 1 november
1994 kl. 12.30, som hänvisas till i anmälan. Margareta Winberg
säger här bl.a. följande: "Har tagit fram exemplet med
Kairokonferensen där Danmark tvingades att underkasta sig EU:s
syn på bl.a. aborter. Därför att man skulle ha konsensus och
Irland var pådrivande i den frågan och Irland i sin tur var
litet styrd av Vatikanstaten och Påven."
Utskottet har vidare tagit del av den i anmälan nämnda
artikeln i Svenska Dagbladet den 16 oktober 1994, vari redogörs
för Margareta Winbergs tal vid Folkrörelsen mot EU:s
demonstration i Stockholm. I artikeln uppges att Margareta
Winberg varnade för att ett medlemskap skulle hindra Sverige
från att slåss för de mindre nationernas rätt och att exemplet
var Danmark som vid den internationella befolkningskonferensen i
Kairo nyligen mot sin vilja tvingades rösta som övriga EU.
Enligt artikeln sade Margareta Winberg bl.a. följande: "Därför
skall vi inte ge oss in i en union där vi berövas rätten att
rösta fritt i internationella organisationer. Sverige skall inte
nästa år på FN:s kvinnokonferens i Peking tala genom Vatikanens
röst. Vi skall ha vår egen röst i världen."
Slutligen har utskottet tagit del av ett nyhetstelegram från
TT den 8 november 1994, vari redogörs för innehållet i ett brev
från "tillförordnade danska biståndsministern" Helle Degn till
statsrådet Margareta Winberg. Enligt TT-meddelandet har
Margareta Winberg sagt att det inte finns någon möjlighet att
som medlemsstat i EU plädera för egna skrivningar i
internationella dokument och att man inte kan liera sig med
andra stater utanför EU och inget nordiskt block kan bildas.
Enligt TT-meddelandet ansåg Margareta Winberg att följden blir
urvattnade skrivningar, där den som vill ha minst bindande
formuleringar anger tonen.
Utskottet har inhämtat en kopia av brevet till statsrådet
Margareta Winberg från f.d. utvecklingsministern i Danmark Helle
Degn, bilaga A 31.2 Efter att utskottet berett statsrådet
Margareta Winberg tillfälle att kommentera ärendet, har från
statsrådet inkommit ett brev, bilaga A 31.3.
Utskottet har vid ett flertal tillfällen med anledning av
anmälningar granskat uttalanden som gjorts av
regeringsmedlemmar. Detta skedde senast under föregående
riksmöte (bet. 1993/94:KU30 s. 60 f. och s. 153 f.). Härvid
gjordes inom utskottskansliet en genomgång av utskottets
tidigare granskningar av uttalanden av regeringsmedlemmar och
resultatet av genomgången redovisades i en kanslipromemoria
(bet. 1993/94:KU30, bilaga A 8.6, s. 407).
Utskottets granskning i nu aktuellt ärende föranleder inget
uttalande från utskottets sida.
28. Utlämnandet av underlag från olika myndigheter rörande det
kommande försvarsbeslutet
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 32.1, har till
konstitutionsutskottets granskning anmälts regeringens
handläggning av utlämnandet av underlag från olika myndigheter
rörande det kommande försvarsbeslutet. Enligt anmälan bör
utskottet granska vilka principer som följts vad avser vilka som
ansetts berättigade att ta del av handlingarna samt vilka lagrum
som därvid utgjort grund för bifall resp. avslag vad gällt
möjligheten att ta del av underlaget. I sammanhanget bör också
enligt anmälarna jämförelser göras med vad som varit praxis på
området och hur tidigare regeringar hanterat frågor om
utlämnande av liknande slag.
Utskottet har från Försvardepartementet inhämtat
regeringsbeslut i fråga om utlämnande av allmänna handlingar
rörande förberedelser inför nästa totalförsvarsbeslut, se
bilaga A 32.2. Av dessa framgår att regeringen i december
1994 beslutat att till ledarna för riksdagspartierna lämna ut
vissa handlingar angående förberedelser inför nästa
totalförvarsbeslut. I en del handlingar finns uppgifter som
omfattas av försvarssekretess. Samtidigt har regeringen avslagit
en begäran att till riksdagsledamoten och förste vice talmannen
Anders Björck lämna ut handlingarna med de sekretessbelagda
uppgifterna. Anders Björck var försvarsminister t.o.m. den 2
oktober 1994.
Några allmänna regler om sekretess
Uppgift för vilken sekretess gäller får enligt 1 kap. 2 §
sekretesslagen (1980:100) inte röjas för enskild i andra fall än
som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning till
vilken sekretesslagen hänvisar. Enligt 1 kap. 3 § gäller
bestämmelserna i sekretesslagen i princip också i förhållandet
mellan olika myndigheter eller mellan olika verksamhetsgrenar
inom en och samma myndighet. Även här kan undantag från denna
princip föreskrivas i sekretesslagen eller i lag eller
förorordning vartill sekretesslagen hänvisar.
Bestämmelser om undantag från nu angivna principer finns i 14
kap. sekretesslagen. Sekretess hindrar sålunda inte att uppgift
lämnas till regeringen eller riksdagen. Sekretess hindrar inte
heller att uppgift lämnas till annan myndighet, om
uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (1 §).
Ett vittgående undantag från sekretessen myndigheterna emellan
finns i den s.k. generalklausulen (3 §). Enligt den får
myndighet lämna sekretetessbelagda uppgifter till annan
myndighet (eller annan verksamhetsgren inom myndigheten), om det
är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde
framför det intresse som sekretessen skall skydda.
De nu beskrivna undantagen tar sikte på utlämnande av
handlingar till myndigheter. I några fall är det också möjligt
att med stöd av undantagsbestämmelser lämna ut sekretessbelagda
uppgifter till enskilda. Ett exempel är bestämmelserna i 5 § om
parters rätt till insyn i mål och ärenden. Paragrafen innebär
att sekretessbelagda uppgifter kan delges en enskild i vissa
fall och ger uttryck för principen att en part i ett mål eller
ärende skall ha insyn i de förhållanden som kan läggas till
grund för en domstols eller myndighets avgörande.
I 8 § finns en allmän bestämmelse som ger regeringen möjlighet
att ge dispens från sekretessföreskrifterna i sekretesslagen.
Enligt paragrafen får regeringen, förutom när det anges i
bestämmelse om sekretess, för särskilt fall förordna om undantag
från sekretess när det är påkallat av synnerliga skäl.
Paragrafen kan tillämpas i fråga om utlämnande till myndigheter
eller enskilda.
När uppgifter lämnas ut enligt 8 § till enskild kan förbehåll
ställas upp. Enligt 10 § femte stycket får nämligen förordnande
av regeringen för särskilt fall om undantag från sekretess för
uppgift förenas med villkor om förbehåll som inskränker enskild
mottagares rätt att lämna uppgift vidare eller att utnyttja
uppgift.
De nu aktuella regeringsärendena
Inom ramen för förberedelserna inför nästa försvarsbeslut har
på den förra regeringens uppdrag ett antal myndigheter genomfört
ett flertal studier i skilda ämnen. Av handlingarna i
granskningsärendet framgår att bl.a. följande ämnen har
studerats:
1. den säkerhetspolitiska utvecklingen,
2. den militärstrategiska utvecklingen,
3. totalförsvarets förmåga,
4. kortsiktig anpassningsförmåga av totalförsvarets beredskap,
5. långsiktiga dimensioneringsgrunder,
6. internationella uppgifter,
7. försvarsindustri och materiell teknikförsörjning,
8. operativ rörlighet.
I redovisningen av studierna ingår regelmässigt uppgifter som
angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning
eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt
rör totalförsvaret. Sådana uppgifter omfattas enligt 2 kap. 2 §
sekretesslagen av sekretess (försvarssekretess), om det kan
antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar
skada för rikets säkerhet om uppgiften röjs. De ovan angivna
studierna innehåller, såvitt framgår av handlingarna i ärendet,
uppgifter som omfattas av försvarssekretess.
I december 1994 begärde Anders Björck att få ta del av
allmänna handlingar rörande förberedelserna inför nästa
totalförsvarsbeslut. Anders Björck bereddes tillfälle att ta del
av vissa handlingar som inte var underkastade sekretess.
Beträffande övriga handlingar hänsköts frågan till regeringens
prövning.
Den 15 december 1994 fattade regeringen beslut i ärendet.
Regeringen fann att sekretess gäller enligt 2 kap. 2 §
sekretesslagen för uppgifterna i handlingarna och avslog därför
Anders Björcks begäran att få ta del av dem.
Den 15 och 23 december 1994 beslutade regeringen att till
ledarna för de partier som ingår i riksdagen utlämna vissa
handlingar angående förberedelser inför nästa
totalförsvarsbeslut, däribland de handlingar som Anders Björck
hade nekats tillgång till.
Partiledaren för Moderata samlingspartiet, riksdagsledamoten
Carl Bildt, hemställde den 11 januari 1995 i en framställning
hos regeringen att regeringen skulle antingen låta Anders Björck
ta del av de aktuella handlingarna eller i ett beslut klargöra
att Carl Bildt hade möjlighet att själv göra så trots
regeringens tidigare ställningstagande.
Regeringen beslutade den 12 januari 1995 att inte vidta någon
åtgärd med anledning av Carl Bildts framställning.
I regeringsärendet om Carl Bildts framställning föreligger en
promemoria som upprättades den 11 januari 1995 av
expeditionschefen i Försvarsdepartementet. Promemorian
expedierades tillsammans med regeringsbeslutet.
I promemorian anförs att Anders Björck i sin egenskap av
riksdagsledamot och förste vice talman inte är berättigad att ta
del av de handlingar som omfattas av sekretess och att han i
sammanhanget är att anse som enskild person.
Vidare anförs att regeringen är mycket mån om att beredningen
av nästa försvarsbeslut sker i bred samverkan med företrädarna
för riksdagspartierna och att regeringen av det skälet har
ansett det angeläget att ledarna för de partier som ingår i
riksdagen får del av de aktuella handlingarna och då också de
som omfattas av sekretess. Med stöd av en särskild dispensregel
i sekretesslagen (14 kap. 8 §) har regeringen enligt promemorian
därför beslutat att lämna ut de sekretessbelagda handlingarna
till partiledarna (regeringsbesluten den 15 och 23 december
1994).
Promemorian erinrar om att det till dispensbesluten inte var
knutna några förbehåll rörande mottagarnas rätt att lämna
uppgifter ur handlingarna vidare eller att nyttja sådana
uppgifter.
Promemorian behandlar vidare frågan om partiledarnas rätt att
förfoga över de sekretessbelagda handlingarna eller uppgifter i
dessa. Det sägs till en början att det inte föreligger något
hinder enligt sekretesslagen mot att partiledarna låter sina
berörda, närmaste medarbetare ta del av handlingarna. Att
regeringen ansett att hinder förelegat mot att lämna ut
motsvarande handlingar till en riksdagsledamot ändrar enligt
promemorian inte på detta. Det anförs att det givetvis skall
vara partiledarna som bestämmer vem som sålunda lämpligen bör
anförtros materialet; att göra det är inte en sak för regeringen
i ett läge där något förbehåll inte ställts upp när materialet
lämnades ut. Det anförs att det är mot denna bakgrund man måste
se regeringens ställningstagande till Anders Björcks
framställning.
Försvarsberedningen
Som ett led i regeringens arbete med att följa genomförandet
av 1992 års förvarsbeslut och att vidta erforderliga åtgärder
inför nästa långsiktiga försvarsbeslut belutade regeringen den
29 oktober 1992 att det inom Försvarsdepartementet skulle
tillsättas en försvarsberedning med uppgift att utöva
parlamentarisk insyn i arbetet. Försvarsberedningen skulle bestå
av företrädare för riksdagspartierna. Med stöd av regeringens
bemyndigande tillsatte försvarsministern samma dag beredningen.
Med ändring av detta regeringsbeslut har den nya regeringen den
12 januari 1995 beslutat att beredningens uppgift skall vara att
svara för samråd mellan företrädare för regeringen och
företrädare för riksdagspartierna rörande nästa långsiktiga
försvarsbeslut. Arbetet med försvarsbeslutet skall i övrigt
bedrivas i enlighet med en till regeringsbeslutet fogad
promemoria. Försvarsberedningen har enligt muntlig uppgift från
Försvarsdepartementet ställning av inomdepartemental
arbetsgrupp.
Tidigare försvarsbeslut
Inför 1987 års försvarsbeslut bedrevs inom 1984 års
försvarskommitté arbetet med att överväga och lämna förslag om
säkerhetspolitikens inriktning och totalförsvarets fortsatta
utveckling m.m. efter budgetåret 1986/87. Kommittén redovisade i
maj 1985 i rapporten (SOU 1985:23) Svensk Säkerhetspolitik inför
90-talet sin syn på de säkerhetspolitiska frågorna inför det
kommande försvarsbeslutet. I februari 1986 redovisade kommittén
sina förslag till regeringen beträffande inriktningen av
myndigheternas programplanering för perioden 1987--1992 (Ds Fö
1986:1). Kommittén redovisade i februari 1987 sitt
slutbetänkande (SOU 1987:9) Det svenska totalförsvaret inför
90-talet. Av slutbetänkandet framgår bl.a. att till grund för
kommitténs arbete har legat ett omfattande underlagsmaterial,
främst de olika totalförsvarsmyndigheternas perspektiv- och
programplaner. Som ytterligare underlag för sina slutliga
förslag har kommittén låtit utarbeta ett antal delrapporter inom
områdena nedrustningspolitiken, försvarsindustrin och
priskompensationssystemet för totalförsvaret.
Efter riksdagens försvarsbeslut 1987 tillsatte regeringen i
december 1988 en parlamentariskt sammansatt kommitté, 1988 års
försvarskommitté (Fö 1988:04) med uppgift att förbereda ett nytt
försvarsbeslut våren 1991. Försvarskommittén lämnade tre
delbetänkanden (SOU 1989:46 och 1990:5 samt Ds 1990:5).
Myndigheternas programplaner överlämnades till regeringen under
september 1990. Av proposition 1990/91:102 framgår att
förutsättningarna för att fatta ett långsiktigt försvarsbeslut
våren 1991 förändrades under hösten 1990. Det blev därför enligt
försvarskommittén inte möjligt att fatta ett långsiktigt
försvarsbeslut under år 1991. Regeringen beslutade därför i
december 1990 att den inriktning av 1988 års försvarskommittés
arbete som lagts fast i direktiven till kommittén inte längre
skulle gälla. Regeringen beslutade att kommittén skulle ombildas
till en beredning med företrädare för regeringen och
riksdagspartierna för samråd i frågor som rörde inriktningen av
totalförsvaret under tiden 1992/93--1996/97. 1988 års
försvarskommitté lämnade inte något slutbetänkande. Däremot
publicerade kommittén rapporter från fem arbetsgrupper inom
kommittén rörande olika frågor (SOU 1990:108). I 1992 års
kommittéberättelse har denna beredning redovisats såsom
Beredningen (Fö 1988:04) av beslut om totalförsvarets
inriktning.
I kommittéberättelsen 1993 finns upptagen Beredning (Fö
1991:05) i frågor som rör inriktningen av totalförsvaret under
tiden 1992--1997. Beredningen anges vara tillkallad enligt
regeringens bemyndigande den 17 oktober 1991 för samråd med
företrädare för regeringen och för riksdagspartierna i frågor
som rör inriktningen av totalförsvaret under tiden 1992--1997.
Beredningens arbete uppges vara slutfört i och med avlämnandet
av den proposition som lämnades till riksdagen den 25 februari
1992.
I februari 1992 lämnade regeringen sin proposition 1991/92:102
Totalförsvarets utveckling t.o.m. budgetåret 1996/97 samt anslag
för budgetåret 1992/93 och riksdagen fattade våren 1992 ett nytt
försvarsbeslut.
Enligt muntlig uppgift från expeditionschefen i
Försvarsdepartementet är det inte känt om frågan om utlämnande
av handlingar till partiledare varit aktuell tidigare. Detsamma
gäller frågan om utlämnande till andra personer. Det finns i
vart fall inga spår efter detta.
Utskottets bedömning
Förberedande arbete och överväganden inför försvarsbesluten
1987 och 1992 har som framgått ovan skett i kommittéer. Den
nuvarande Försvarsberedningen är enligt departementets uppgifter
en inomdepartemental arbetsgrupp.
De handlingar som nu är aktuella finns i
Försvarsdepartementet. För en del av handlingarna gäller
försvarssekretess enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen. Enligt 14
kap. 8 § sekretesslagen har regeringen möjlighet att ge dispens
från sekretessföreskrifterna i sekretesslagen. Regeringens
utlämnade till partiledarna av de aktuella sekretessbelagda
handlingarna har skett med stöd av denna dispensregel.
I promemorian, upprättad inom Försvarsdepartementet den 11
januari 1995, hävdas det att regeringen är mycket mån om att
beredningen av nästa försvarsbeslut skall ske i bred samverkan
med företrädare för riksdagspartierna och att det var mot denna
bakgrund partiledarna fick del av de aktuella handlingarna.
Utskottet anser för sin del att regeringen i beredningar av
detta slag bör vara lyhörd för riksdagspartiernas önskemål om
tillgång till beredningsunderlag.
Utskottets granskning föranleder i övrigt inget uttalande från
utskottets sida.
29. Rådet för mångfald inom massmedierna
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 33.1, har för
konstitutionsutskottets granskning anmälts statsrådet Margot
Wallströms tillsättande av ett råd om mångfald i medier. I
anmälningen hänvisas till att farhågor har uttalats att ett
sådant råd skulle komma i konflikt med yttrande- och
informationsfriheten, och utskottets granskning bör omfatta
huruvida dessa aspekter tillräckligt har beaktats vid
utformningen av rådets arbetsuppgifter och dess sammansättning.
Utskottet har hållit en utfrågning med statsrådet Margot
Wallström, se bilaga B 15.
Rådets tillsättning
Regeringen beslöt vid regeringssammanträde den 2 februari 1995
att tillkalla ett råd för mångfald inom massmedierna. Direktiven
(dir. 1995:13), som publicerades den 7 mars, kan sammanfattas
enligt följande.
Som bakgrund till uppdraget ges en kort historik, där den
tekniska utvecklingen framhålls som den viktigaste enskilda
faktorn bakom de senaste årtiondenas förändringar inom
massmedieområdet. Vidare pekas på den oro för mediekoncentration
som visats på olika håll.
Som en utgångspunkt nämns att mångfalden inom massmedierna är
en förutsättning för yttrandefriheten och att en koncentration
av makten över massmedierna kan vara ett hot mot denna frihet,
och därmed mot demokratin, om den leder till att möjligheterna
till opinionsbildning och debatt minskar eller t.o.m. helt
monopoliseras i hela eller delar av samhället. Vidare nämns att
svårigheten att ingripa mot maktkoncentrationen i medierna har
uppmärksammats under lång tid både nationellt och
internationellt. Konkurrenslagstiftningen i enskilda länder
eller internationell reglering inom EU har enligt direktiven
inte visat sig tillräckligt användbar för att komma till rätta
med problemen inom massmediesektorn, och konkurrens mellan olika
företag garanterar inte heller alltid mångfald i innehållet.
Regeringen framhåller att hänsynen till grundlagsfästa
rättigheter sätter bestämda gränser för vilka statliga åtgärder
rörande ägande och inflytande inom massmedierna som kan
genomföras.
Rådets uppgift beskrivs inledningsvis vara att skydda
yttrandefriheten genom att främja mångfald inom massmedierna.
Det skall överväga och föreslå åtgärder för att stärka mångfald
och konkurrens samt motverka skadlig ägar- och maktkoncentration
inom massmedierna. Rådet bör bl.a. undersöka behov av och
möjligheter till frivilliga överenskommelser på mediemarknaden i
detta syfte. Däremot, betonas det, har rådet ingen
myndighetsfunktion rörande ägarförändringar eller etableringar
inom massmedierna.
Uppgiften beskrivs vidare vara att följa utvecklingen och
kartlägga och analysera problem när det gäller konkurrens och
mångfald inom massmedierna, särskilt tendenser till
koncentration av ägande och andra former av inflytande över
medierna. Uppmärksamhet bör riktas mot tendenser till
koncentration på det internationella, nationella, regionala och
lokala planet inom olika mediesektorer och branscher och mot
tendenser till ägande inom flera mediesektorer samtidigt.
Konsekvenser av ägarförändringar för innehållet i massmedierna
bör beskrivas och analyseras. Den tekniska utvecklingens
konsekvenser och möjligheter för massmedieutvecklingen skall
särskilt uppmärksammas. Rådet bör också delta i den offentliga
debatten om mångfald och maktkoncentration inom massmedierna.
Rådet har även till uppgift att följa den internationella
utvecklingen, särskilt inom EU och Europarådet samt de nordiska
länderna, och vara svenskt kontaktorgan till den expertkommitté
rörande mediekoncentration och mångfald, som Europarådet
upprättat och som skall ha korrespondenter i alla
medlemsstaterna.
Rådets arbete skall redovisas så att ställning till dess
fortsatta verksamhet kan tas senast i samband med 1998 års
budgetproposition. Rådet skall lägga fram förslag till åtgärder
när rådet anser det befogat. Rådet skall vidare återkommande
redovisa sitt arbete genom rapportering till regeringen om
medieägande och mångfald inom medierna. Slutligen meddelas att
regeringen avser att vid behov begära in underlag eller förslag
rörande olika delar av rådets ansvarsområde.
Rådets sammansättning meddelades också den 7 mars.
Ordförande är justitierådet Johan Munck. Ledamöter är i övrigt
journalisten och författaren Maria-Pia Boëthius, professor Anna
Christensen, journalisten och författaren Carmilla Floyd,
professor Stig Hadenius, civilekonomen Thomas Roxström och
professor Lennart Weibull.
Anna Christensen är professor i civilrätt, Hadenius och
Weibull i journalistik. Roxström är VD i Sveriges Radio
Förvaltnings AB och särskild utredare vid EBU (europeiska
radiounionen).
Bestämmelser om yttrande- och informationsfriheten
Yttrande- och informationsfriheten tillhör de grundläggande
fri- och rättigheterna som varje medborgare är tillförsäkrad
gentemot det allmänna (2 kap. 1 § regeringsformen).
Yttrandefrihet definieras som frihet att i tal, skrift
eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt
uttrycka tankar, åsikter och känslor.
Informationsfrihet definieras som frihet att inhämta och
mottaga upplysningar samt att i övrigt ta del av andras
yttranden.
Tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i
ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer,
videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt
ljudupptagningar har undantagits från regeringsformens
regelsystem. I stället gäller vad som är föreskrivet i
tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Tryckfrihet definieras i 1 kap. 1 §
tryckfrihetsförordningen som varje svensk medborgares rätt att,
utan några av myndighet eller annat allmänt organ i förväg lagda
hinder, utge skrifter, att sedermera endast inför laglig domstol
kunna tilltalas för deras innehåll och att inte kunna straffas
för det i annat fall än om det strider mot tydlig lag, given att
bevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning.
I överensstämmelse med de angivna grunderna för en allmän
tryckfrihet och till säkerställande av ett fritt meningsutbyte
och en allsidig upplysning skall det stå varje svensk medborgare
fritt att, med iakttagande av de bestämmelser som är meddelade i
förordningen till skydd för enskild rätt och allmän säkerhet, i
tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra
allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i
vad ämne som helst.
I fråga om ljudradio, television och vissa liknande
överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av
rörliga bilder samt ljudupptagningar finns en regel av
motsvarande innebörd i 1 kap. 1 § första stycket
yttrandefrihetsgrundlagen. Varje svensk medborgare är gentemot
det allmänna tillförsäkrad rätt enligt yttrandefrihetsgrundlagen
att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar,
filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt
ljudupptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och
känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.
Yttrandefriheten enligt lagen har till ändamål att säkra ett
fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett
fritt konstnärligt skapande, och några andra begränsningar får
inte göras än de som följer av lagen.
En utlänning är enligt 2 kap. 20 § regeringsformen likställd
med svensk medborgare i fråga om yttrandefrihet och
informationsfrihet, om inte annat följer av särskilda
föreskrifter.
I fråga om tryckta skrifter finns således inga rättsliga
möjligheter för det allmänna att i förväg förbjuda eller hindra
den som så önskar från att framställa och sprida skrifter på
grund av skrifternas innehåll. En i stort sett lika vidsträckt
frihet gäller i fråga om filmer, videogram och ljudupptagningar.
En principiellt obegränsad rätt för envar att sända radioprogram
(varmed avses även TV) finns endast i fråga om trådsändningar.
Enligt 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen får rätten att
sända radioprogram på annat sätt än genom tråd regleras genom
lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att
sända. Bestämmelserna i lokalradiolagen (1993:120) om tillstånd
att sända lokalradio är sådana föreskrifter som avses i
grundlagsbestämmelsen.
För rätt att sända lokalradio krävs tillstånd av Radio- och
TV-verket. Ett tillstånd innebär rätt att bedriva sådana
sändningar som kan tas emot med god hörbarhet inom ett
sändningsområde som anges i tillståndet. Sändningsområdena skall
utformas så att ett stort antal sändningstillstånd kan lämnas.
Lokalradiolagen innehåller olika regler som är avsedda att
motverka maktkoncentration. Ingen kan få mer än ett
sändningstillstånd och vissa radio- och TV-företag samt
dagstidningsföretag kan inte få något tillstånd alls. I fråga om
sändningarnas innehåll gäller att minst en tredjedel av
sändningstiden per dygn skall användas för program som
framställts särskilt för den egna verksamheten. Övrig
sändningstid kan användas för främmande program, t.ex. från
kedjeföretag. Bestämmelser om ägarkoncentration finns också i
statens avtal med TV 4.
Fråga om rådets ställning
Samtliga statliga och kommunala organ med undantag av
riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna är enligt
regeringsformens terminologi myndigheter.
Konstitutionsutskottet tog vid 1992/93 års granskning (bet.
1992/93:KU30 avsnitt 7) upp frågor om myndighetsutövning i
tillfälliga organ under regeringen. Utskottet påpekade att med
myndighetsutövning avses att ett offentligt organ har befogenhet
att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär
bestraffning eller annat jämförbart förhållande samt att ett
myndighetsutövande organ inte får förväxlas med ett organ som
har ställning som myndighet. Att ett organ har denna ställning
betyder att det är bärare av skyldigheter och befogenheter och
därför uppträder i eget namn. En myndighets uppgifter kan, men
behöver inte, innefatta myndighetsutövning. -- En kartläggning
gjordes av tillfälliga organ under regeringen med
myndighetsutövande uppgifter, och utskottet urskiljde tre
huvudtyper, nämligen organisationskommittéer, bidragsgivande
organ och organ för andra frågor.
Kommittéväsendet lyder direkt under regeringen.
Kommittéerna har enligt Kommittéhandboken (Ds 1992:99) till
uppgift att ta fram fakta, analysera dem och lägga fram förslag.
En kommitté kan ses som en tillfällig myndighet som skall lösa
en viss, avgränsad uppgift. Nya kommittéer får enligt handboken
endast i undantagsfall arbeta i mer än två år. Kommittéformerna
skall renodlas, och för delegationer, beredningar, rådgivande
grupper och liknande organ vars uppdrag inte innefattar någon
utredning i egentlig mening skall den formella kommittéformen
inte användas.
Utfrågning
Margot Wallström betonade under utfrågningen att rådet
konstitutionellt sett är en helt vanlig kommitté som faller
under kommittéförordningen. Avsikten med rådet har aldrig varit
att det skulle ägna sig åt myndighetsutövning, t.ex. genom att
fatta beslut om tillstånd till transaktioner på
massmedieområdet, vilket också enligt statsrådet klart framgår
av direktiven. Rådet har inga beslutsfunktioner utan eventuella
förslag kommer att beredas i sedvanlig ordning med
remissbehandling och framläggande för riksdagen. -- Rådet skall
visserligen bedöma om det kan vara lämpligt att ta upp
diskussion om frivilliga överenskommelser mellan olika
mediaföretag, men rådet har inga möjligheter att utöva
påtryckningar. På frågan om hon ser något problem i att samma
organ både kan föreslå medieföretag frivilliga
begränsningsöverenskommelser och föreslå regeringen lagstiftning
om begränsning förklarade Margot Wallström att hon inte ser det
som ett problem. "Medieföretagen talar väl om vad de tycker.
Rådet skall naturligtvis lyssna."
Margot Wallström framhöll som skäl till nedläggningen av
Pressutredningen -94 att de aktuella frågorna borde utredas i
annan form. Hon bedömde inte Pressutredningens parlamentariska
sammansättning som lämpligast och ansåg också att frågorna var
av den karaktären att arbetet borde få fortgå under längre tid.
Definitioner
Europarådets mediekoncentrationskommitté har följande
arbetsdefinition av begreppet mångfald inom medierna (SOU
1994:145 s. 232) "I förhållande till mediekoncentration skall
begreppet mångfald förstås att innebära utrymme för att ge
uttryck åt ett brett spektrum av sociala, politiska och
kulturella värden, åsikter, information och intressen genom
massmedierna. -- Mångfalden kan vara inre, dvs. när ett brett
spektrum av sociala, politiska och kulturella värden, åsikter
och information uttrycks inom en enda medieorganisation, eller
yttre, dvs. när ett antal organisationer var och en ger uttryck
för en särskild ståndpunkt."
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inte något utskottets uttalande.
30. Befogenhet att underteckna vissa biståndsavtal
Ärendet
I en granskningsanmälan har, med referens till att den
nuvarande regeringen slutit flera biståndsavtal sedan den
tillträdde hösten 1994, begärts att utskottet skall granska om
det förelegat tillräckliga och erforderliga bemyndiganden från
regering och riksdag i de aktuella fallen, hur beslutsprocessen
gått till fram till undertecknandet av avtalen och vilka
underlag som förelegat. Anmälan biläggs bilaga A 34.1
tillsammans med två promemorier från Utrikesdepartementet
bilagorna A 34.2 och 34.3.
En redovisning av hur internationella överenskommelser träffas
och för regeringsformens bestämmelser i detta hänseende finns
ovan i avsnitt 24, till vilket hänvisas.
Utrikesdepartementets riktlinjer
Mera detaljerade bestämmelser om internationella
överenskommelser återfinns i skriften Riktlinjer för
handläggning av ärenden om internationella överenskommelser,
utgiven av Utrikesdepartementets rättsavdelning.
Enligt dessa riktlinjer får en överenskommelse undertecknas
först sedan regeringen fattat beslut därom. Som regel bör
regeringens beslut avse en redan fastställd avtalstext. Beslutet
kan dock undantagsvis avse en preliminär text. Som förutsättning
för ett sådant förhandsbeslut bör enligt UD:s riktlinjer gälla
att särskilda skäl föreligger för ett undertecknande utan att
den slutliga texten förelagts regeringen och att den blivande
överenskommelsens text i allt väsentligt fastställs.
Det ankommer på UD att verkställa beslutet om inte annat anges
i detta. Regeringen har genom beslut den 9 januari 1975
bemyndigat chefen för Utrikesdepartementet att vidta eller
förordna annan att vidta åtgärd som krävs för beslutets
verkställande.
Utskottets tidigare behandling av internationella avtal och
biståndsverksamhet
Konstitutionsutskottet behandlade i sitt granskningsbetänkande
1975 (bet. KU 1975:12) frågan om ingåendet av internationella
överenskommelser och konstaterade därvid bl.a. att det under
åren 1972 och 1973 hade ingåtts ett åttiotal överenskommelser
avseende bilateralt utvecklingsarbete och att dessa inte hade
underställts riksdagen för godkännande. Regeringen hade därvid
enligt utskottet utnyttjat ett bemyndigande som tillkom 1972.
Av utskottets betänkande framgår också att regeringen med
anledning av riksdagens önskemål (bet. UU 1973:3) fr.o.m. 1973
års riksdag lämnat utrikesutskottet förtrolig information om den
s.k. länderplaneringen för de två budgetåren som följde efter
det budgetår som statsverkspropositionen avsåg.
I ett följande avsnitt behandlade utskottet vissa aspekter av
de grundläggande bestämmelserna om bilaterala överenskommelser
och riksdagens insynsmöjligheter beträffande den s.k.
länderplaneringen för utvecklingsbiståndet.
Utskottet erinrade därvid om att budgetregleringen skall
omfatta ett budgetår i taget och att endast om särskilda skäl
föranleder det får budgetregleringen avse annan budgetperiod
(9 kap. 3 § RF). Grundlagberedningen hade, med hänvisning till
den praxis som utvecklats delvis vid sidan om bestämmelserna i
1809 års regeringsform, framfört uppfattningen att det borde
skapas grundlagsstöd för en befogenhet för riksdagen att fatta
beslut med budgetkonsekvenser för längre tid än det närmast
följande budgetåret. I den följande grundlagspropositionen
(prop. 1973:90) framhölls att det inte kunde komma i fråga att
ange bestämda fall då planer, som avsågs bli bindande, skulle
underställas riksdagens prövning eller då riksdagen annars
skulle ha att fatta beslut gällande tid utöver det närmast
följande budgetåret.
Vad gäller samarbetsavtalen om utvecklingsbistånd hänvisade
konstitutionsutskottet i samma betänkande till vad
utrikesutskottet anfört om den s.k. långsiktiga
länderplaneringen. Utrikesutskottet ansåg att en regel som
skulle tvinga regeringen att underställa riksdagen
samarbetsavtal skulle kunna omintetgöra en av den s.k.
länderprogrammeringens fördelar, nämligen friheten att planera
samarbetets innehåll för flera år framåt i tiden (bet. UU
1973:3).
Konstitutionsutskottet framhöll för sin del att det inte fanns
anledning att ändra föreliggande praxis på området och att
regeringen inte utnyttjat riksdagens bemyndigande om att ingå
fleråriga utfästelser på ett grundlagsstridigt sätt.
Utskottet har senare (bet. 1988/89:KU30) upprepat granskningen
av regeringens rätt att ingå internationella överenskommelser.
Av redogörelsen framgår att antalet internationella
överenskommelser som regeringen ingått uppgick till 127 år 1985
och 137 år 1986. Av dessa hade 13 respektive 15 underställts
riksdagen. Åtta av de 13 avtalen som underställts riksdagen hade
enligt utskottets bedömning varit av den viktiga karaktären att
de av den anledningen förelagts riksdagen. Huvuddelen av de 1986
riksdagsbehandlade avtalen krävde lagstiftningsåtgärder.
Utskottet konstaterade vidare att handels- och biståndsavtalen,
som antalsmässigt utgjorde en betydande del av de granskade
avtalen, inte i något fall underställts riksdagen.
Konstitutionsutskottet gjorde senare en ny genomgång av
internationella överenskommelser (bet. 1991/92:KU30). Av
redogörelsen, som omfattar perioden 1987--1990, framgår att
cirka en femtedel av alla internationella avtal som regeringen
ingått hade underställts riksdagen. De vanligaste omnämnda
orsakerna till detta var att det krävdes lagstiftning eller
beslut om medel för avtalets genomförande. En förhållandevis
stor del av propositionerna i de aktuella fallen gällde
dubbelbeskattningsavtal. De överenskommelser som inte
underställdes riksdagen avsåg i stor utsträckning handelsavtal
och avtal om bistånd resp. utvecklingssamarbete. Frekvensen av
sådana avtal var under den aktuella perioden mellan 20 och 40
per år.
Nya former för styrning och samarbete inom
biståndsverksamheten
Våren 1993 fattade riksdagen beslut om vissa förändringar i
principerna för styrnings- och samarbetsformerna i biståndet
(prop. 1992/93:244, bet. 1992/93:UU15, rskr. 1992/93:262). I
korthet var innebörden av dessa förändringar att en ny modell
för samarbetet med de större mottagarländerna infördes, att
vissa förändringar av anslagsstrukturen genomfördes och att
ambassaderna och biståndskontoren samordnades i en integrerad
fältadministration. Syftet med förändringarna var att öka
effektiviteten i biståndet genom att göra regeringens respektive
myndigheternas ansvar och uppgifter tydligare inom ramen för en
mål- och resultatorienterad styrning.
Den nya samarbetsmodellen innebär att regeringens ansvar för
det bilaterala biståndet gjorts tydligare genom att s.k.
landstrategier, som fastställs av regeringen, införts som ett
nytt styrnings- och samordningsinstrument och att regeringens
ansvar för att inleda och upprätthålla en dialog med
mottagarlandets regering markerats.
Den förändrade anslagsstrukturen innebär att anslagsstrukturen
och verksamhetsredovisningen bygger på ändamålet med
verksamheten i större utsträckning än tidigare, att det samlade
ansvaret för de enskilda mottagarländerna redovisas tydligt och
att "indikativa planeringsramar" ersatt de tidigare landramarna
inom de bilaterala biståndet. I begreppet indikativ ligger
enligt utrikesutskottets tolkning (bet. 1992/93:UU26 s. 8) ett
visst mått av flexibilitet i fråga om medlens användning.
Utrikesutskottet tillstyrkte i allt väsentligt propositionens
förslag på samtliga huvudområden. Den socialdemokratiska gruppen
i utskottet reserverade sig mot förslagen avseende såväl
förändringar i anslagsstrukturen och en ny modell för samarbetet
som en integrerad fältorganisation. Reservanterna menade bl.a.
att förslaget att ta bort landramarna skulle minska riksdagens
inflytande över biståndets storlek och innehåll och att
förslaget om landprofiler och landstrategier inte var
genomtänkt.
Utrikesdepartementets promemorier
Utrikesdepartementets IU-avdelning har i en promemoria daterad
den 14 mars 1995 redovisat sex fall, där avtal ingåtts direkt av
regeringen och undertecknats av statsråd, departementstjänstemän
eller av regeringen utsett ombud. Den stora mängd avtal som på
regeringens uppdrag ingåtts av SIDA och andra
biståndsmyndigheter har uteslutits från redovisningen.
Enligt promemorian ingås årligen en stor mängd avtal med
mottagarländer, internationella organisationer, svenska enskilda
organisationer, företag och andra parter. Inom det multilaterala
biståndet ingås normalt avtalen av regeringen på basis av de
bestämmelser som regeringen anger i regleringsbrevet eller genom
särskilda regeringsbeslut. Inom det bilaterala biståndet ingås
de flesta avtalen av biståndsmyndigheterna på basis av de
bemyndiganden som lämnas av regeringen i regleringsbrevet eller
genom särskilda regeringsbeslut. Beslut som omfattar mindre än
15 miljoner kronor fattas normalt av SIDA.
De sex fall som Utrikesdepartementet redovisat gäller
Memorandum of Understanding mellan Sverige och Guinea-Bissau
respektive Kenya
Memorandum of Understanding mellan Sverige och Sydafrika
Memorandum of Understanding mellan Israels utrikesminister
och Sveriges biståndsminister
Memorandum of Understanding mellan Sverige och Palestine
National Authorithy
Samarbetsavtal mellan Sverige och Sydafrika respektive
Namibia
Fyra biståndsavtal mellan Sverige och Nicaragua.
Den typ av avtal som ingåtts med Guinea-Bissau och Kenya utgör
enligt promemorian en del i den planeringsprocess som riksdagen
beslutade om den 19 maj 1993 om styrnings- och
samverkansformerna i biståndet (se ovan under rubriken Nya
former för samarbete inom biståndsverksamheten). Denna typ av
bistånd anger biståndets mål och inriktning men anger inga
belopp.
Avtalet med Guinea-Bissau har undertecknats den 9 december
1994 av departementsrådet Bo Eriksson och Guinea-Bissaus
minister för planering och internationellt samarbete, Aristides
Gomes. Avtalet med Kenya har undertecknats den 16 februari 1995
av departementsrådet Jan Cedergren och en tjänsteman (Permanent
Secretary) i Kenyas finansdepartement.
Enligt en senare promemoria från Utrikesdepartementet
1995-04-21 utgör dessa Memoranda of Understanding en del av den
planeringsprocess för det bilaterala utvecklingssamarbete som
riksdagen beslutade om i maj 1993. Överläggningarna med
mottagarlandet är ett led i den informationsinhämtning som
föregår regeringens beslut om en landstrategi. De här aktuella
Memoranda of Understanding är enligt promemorian ett protokoll
från dessa överläggningar och inte en regelrätt bilateral
överenskommelse. På basis av den information som insamlas under
planeringsprocessen fattar regeringen sedermera ett beslut om en
landstrategi för respektive mottagarland. Först därefter ingås
ett samarbetsavtal med mottagarlandet, vari de båda länderna
kommer överens om mål, inriktningar och belopp.
Något regeringsbeslut föregår därför enligt promemorian inte
de överläggningar som ingår i planeringsprocessen, utan den
preliminära svenska synen på det framtida utvecklingssamarbetet
brukar sammanfattas i en promemoria, som föredras för statsrådet
och/eller statssekreteraren. Något bemyndigande för den svenska
förhandlingsledaren utfärdas inte. Beslut om uppdraget fattas av
statsrådet och tas in i departementsprotokollet.
Avtalet med Sydafrika undertecknades den 28 december 1994 av
biståndsminister Pierre Schori och ministern för återuppbyggnad
Jay Naido. Regeringsbeslut om att avtalet skulle ingås fattades
den 24 november 1994. Ett utkast till avtal ligger som bilaga
till regeringsbeslutet. Ett bemyndigande för Pierre Schori att
underteckna avtalet har utfärdats av utrikesminister Lena
Hjelm-Wallén den 24 november 1994.
Regeringen beslöt den 9 februari 1995 att öka Sveriges
engagemang till stöd för fredsprocessen i Mellanöstern. Ett led
i detta ökade engagemang var enligt regeringsbeslutet
ytterligare biståndsinsatser. Efter samråd med de palestinska
och israeliska parterna ansåg regeringen att de svenska
biståndsmyndigheterna borde ges i uppdrag att bereda nya
insatser till förmån för Västbanken och Gaza.
Regeringsbeslutet omfattade dels insatser på fem områden,
däribland sysselsättningsfrämjande åtgärder på Västbanken och i
Gaza, dels trepartssamarbete på biståndsområdet mellan SIDA, den
israeliska biståndsmyndigheten och berörda mottagarländer.
Vad gäller den första delen undertecknades den 13 februari
1995 ett Memorandum of Understanding av Sten Andersson och
Yassir Arafat. Bemyndigande för Sten Andersson att som speciell
emissarie underteckna avtalet utfärdades den 9 februari 1995 av
utrikesminister Lena Hjelm-Wallén.
Vad beträffar den andra delen undertecknades den 24 januari
1995 ett Memorandum of Understanding angående samverkan med
Israel av biståndsminister Pierre Schori. Något bemyndigande för
Pierre Schori av det slag som utfärdades för Sten Andersson
beträffande dokumentet om Västbanken och Gaza har inte
utfärdats. Enligt Utrikesdepartementets senare promemoria är
detta Memorandum of Understanding en avsiktsförklaring av två
ministrar utan några åtaganden på de två regeringarnas vägnar
och utgör ingen internationell överenskommelse.
I regeringsbeslutet den 9 februari står att regeringen uppdrar
åt SIDA att bereda och genomföra biståndsinsatser i enlighet med
det Memorandum of Understanding som den 24 januari 1995
undertecknades av Israels utrikesminister och Sveriges
biståndsminister.
Det andra avtalet med Sydafrika undertecknades av
statsminister Ingvar Carlsson och president Nelson Mandela den
20 februari 1995. Beslut om att ingå ett samarbetsavtal med
Sydafrika för perioden den 1 juli 1995--den 31 december 1996
fattades av regeringen den 16 februari 1995. Något bemyndigande
för Ingvar Carlsson har inte varit nödvändigt med hänsyn till
bestämmelserna i 1969 års Wienkonvention om internationella
överenskommelser, enligt vilka bl.a. regeringschefer i kraft av
sin ställning äger vidta alla åtgärder i samband med att en
traktat ingås.
I ett annat regeringsbeslut den 16 februari 1995 beslöts att
regeringen skulle underteckna ett avtal om utvecklingsarbete med
Namibia för perioden den 1 juli 1995--31 december 1998 i
huvudsaklig överensstämmelse med ett bifogat avtalsutkast.
Avtalet undertecknades den 23 februari 1995 av Ingvar Carlsson
och Namibias premiärminister.
Den 9 februari 1995 bemyndigade regeringen SIDA att ingå ett
avtal med Nicaragua angående samarbete på energiområdet
omfattande 22 miljoner kronor i svenskt bistånd. Avtalet
undertecknades den 25 februari 1995 av biståndsminister Pierre
Schori och Nicaraguas minister för externt samarbete, Erwin
Krüger. Bemyndigande för Pierre Schori att underteckna avtalet
utfärdades den 20 februari 1995 av SIDA:s biträdande
generaldirektör, Elisabeth Lewin. Fullmakten omfattade
ytterligare tre avtal, i samtliga fall med biståndssummor som
uppgick till högst 15 miljoner kronor, en nivå under vilken SIDA
enligt regleringsbrevet själv fattar beslut om.
Enligt Utrikesdepartementets promemoria baseras samtliga avtal
på riksdagens beslut (prop. 1993/94:100 bil. 4, bet.
1993/94:UU15, rskr. 1993/94:262) om biståndsanslagen för
budgetåret 1994/95 och de bestämmelser som regeringen den 23
juni 1994 meddelade i regleringsbrev för budgetåret 1994/95
avseende anslag till internationellt utvecklingssamarbete.
Sammanfattning
När det gäller frågan om det förelegat tillräckliga och
erforderliga bemyndiganden från regering och riksdag i de
aktuella fallen kan följande konstateras.
De Memoranda of Understanding som ingåtts med Guinea-Bissau
respektive Kenya skall enligt Utrikesdepartementet betraktas som
protokoll från överläggningar med de båda mottagarländerna,
vilka utgör ett led i en informationsinhämtningsprocess som
föregått regeringens senare beslut om landstrategier. Något
särskilt bemyndigande att underteckna de aktuella Memoranda of
Understanding har inte utfärdats, vilket enligt UD är praxis i
sådana fall. Enligt den nya modell för styrning och samarbete
inom biståndsverksamheten som antogs 1993 har regeringen
ansvaret för genomförandet av det bilaterala biståndet med hjälp
av landstrategierna. Något speciellt inflytande från riksdagens
sida i de här aktuella fallen har således inte varit påkallat.
Avtalet med Sydafrika 1994 har utrikesministern bemyndigat
biståndsminister Pierre Schori att underteckna. Avtalet med de
palestinska myndigheterna har utrikesministern bemyndigat Sten
Andersson att som särskild emissarie underteckna.
Överenskommelsen med Israel 1995 om ett trepartssamarbete var
enligt UD endast en avsiktsförklaring och därför formellt sett
ingen internationell överenskommmelse, varför något bemyndigande
att underteckna dokumentet inte behövts. Enligt UD är fallet
inte exceptionellt. Förfarandet medför enligt UD inga rättsliga
komplikationer, eftersom överenskommelsen inte innebär något
formellt åtagande på regeringsnivå. De undertecknande
ministrarna förbinder sig endast att verka i överenskommelsens
anda.
För avtalen med Sydafrika och Namibia 1995 krävs enligt
internationell praxis inget bemyndigande eftersom Ingvar
Carlsson undertecknade avtalen i sin egenskap av regeringschef.
Avtalet med Nicaragua 1995 har biståndsminister Pierre Schori
av SIDA:s biträdande generaldirektör bemyndigats att
underteckna. Detta är enligt UD i och för sig originellt men
juridiskt korrekt, eftersom det står SIDA fritt att bemyndiga
vem som helst att underteckna ett avtal. I det aktuella fallet
hängde undertecknandet samman med en resa till Nicaragua som
Pierre Schori företog, och undertecknandet hade enligt UD
närmast en ceremoniell funktion.
Enligt Handbok för SIDA:s biståndsavtal har myndigheten en
speciell rätt att bemyndiga en ambassadör eller ersättare för
denne vid någon av Sveriges ambassader att underteckna avtal för
SIDA:s räkning. Bemyndigandet till Pierre Schori kan enligt SIDA
i viss mån jämställas med ett bemyndigande till en ambassadör.
Regeringen kunde i det aktulla fallet ha fattat beslutet om
bemyndigandet för biståndsministern, men det bedömdes som mera
praktiskt att SIDA själv, i enlighet med sina befogenheter,
beslutade i ärendet. Enligt SIDA har myndigheten inte brutit mot
någon intern regel genom beslutet.
De underlag för besluten som förelegat och beslutsprocessen
fram till avtalens undertecknande varierar i betydande
utsträckning beroende på ärendenas skiftande karaktär.
Avtalen med Guinea-Bissau och Kenya har utgjort ett led i den
process som avslutas med ett regeringsbeslut om en landstrategi
för respektive mottagarland. Av UD:s redovisningar framgår att
en promemoria med preliminära ståndpunkter om mottagarlandet
utgjort underlag för diskussionerna som avslutats med
undertecknandet av ett Memorandum of Understanding med
Guinea-Bissau respektive Kenya. Dessa Memoranda of Understanding
avses ligga till grund för regeringens kommande beslut om
landstrategi för respektive land.
Avtalen med Sydafrika 1994 och 1995, med de palestinska
myndigheterna 1995 och med Namibia 1995 har i samtliga fall
föregåtts av regeringsbeslut. Till grund för regeringsbesluten
har legat förslag från SIDA. Grunderna för biståndet till
Västbanken och Gaza har redovisats i ett regeringsbeslut, i
vilket regeringen har uppdragit åt SIDA att bereda och genomföra
insatserna. Avtalet med Namibia har föregåtts av en landöversikt
utarbetad av SIDA och överläggningar med Namibias regering.
Det Memorandum of Understanding som undertecknats av
biståndsminister Pierre Schori och Israels biståndsminister
Shimon Peres i januari 1995 och som enligt UD utgjort en
avsiktsförklaring har legat till grund för ett senare
regeringsbeslut i februari 1995 om att uppdra till SIDA att i
samarbete med den israeliska biståndsmyndigheten och berörda
mottagarländer bereda och genomföra biståndsinsatser i enlighet
med det nämnda Memorandum of Understanding.
De avtal med Nicaragua som undertecknades av biståndsministern
har omfattat insatser som regeringen bemyndigat SIDA att ingå.
Endast ett av dessa avtal översteg den summa på 15 miljoner
kronor under vilken SIDA har rätt att själv besluta i ärendet.
Det aktuella avtalet avsåg ett tillägg till ett 1993 ingånget
avtal om samarbete på energiområdet. Tillägget avsåg ett utökat
stöd med 22 miljoner kronor.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att det finns ett omfattande och
tämligen detaljerat regelverk som styr hur olika slags
internationella överenskommelser och avtal ingås. Utskottet
konstaterar också att det bilaterala biståndet under senare år
blivit mera flexibelt vad gäller former och normer, vilket är
ett resultat av de nya former för styrning och samarbete som
riksdagen tidigare beslutat om.
Utskottet konstaterar mot denna bakgrund att det finns en
betydande variation när det gäller tillämpningen av olika
formella begrepp och rutiner inom det bilaterala biståndet.
Utskottet har bl.a. funnit att den typ av dokument som benämns
Memorandum of Understanding i det granskade materialet har minst
tre olika betydelser, nämligen avsiktsförklaring (i fallet
Israel), protokoll från överläggning (i fallen Guinea-Bissau och
Kenya) och formellt avtal, svarande mot en internationell
överenskommelse i den allmänna terminologin (i fallen Sydafrika
och Namibia).
Enligt vad utskottet erfarit från UD speglar dessa exempel det
faktum att begreppet Memorandum of Understanding inte är ett
enhetligt begrepp inom det bilaterala biståndets ram. Utskottet
har från UD också erfarit att det finns delade meningar om hur
stor vikt som den formella benämningen på de olika dokumenten
skall tillmätas.
Utskottets slutsats av det anförda är att det vore önskvärt
att terminologin för de dokument som används vid
överenskommelser av varierande slag stramas upp betydligt.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från
utskottets sida.
Utskottet
Hemställan
Resultatet av den i det föregående redovisade granskningen av
statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
samt av regeringens skrivelse 1994/95:15 med redogörelse för
behandlingen av riksdagens skrivelse till regeringen m.m. får
utskottet härmed för riksdagen
anmäla
Stockholm den 11 maj 1995
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove
Johansson (s), Anders Björck (m), Ingvar Johnsson (s), Widar
Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone Tingsgård (s), Birgitta
Hambraeus (c), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro
Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s),
Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och
Nils-Göran Holmqvist (s).
Vid behandlingen av
avsnitten 1--24 och 28 har Nils Fredrik Aurelius (m) ersatt
Anders Björck (m);
avsnitt 9 har Barbro Andersson (s) ersatt Björn von Sydow (s);
avsnitten 1--24 har Margitta Edgren (fp) ersatt Birgit
Friggebo (fp);
avsnitten 12.2--12.4 har Lennart Brunander (c) ersatt Birgitta
Hambraeus (c).
Reservationer
1. Regeringskansliets upphandling av konsulttjänster (avsnitt
9)
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger
(m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius
(m), och Margitta Edgren (fp) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 83 börjar med "Vid utskottets genomgång" och
slutar med "kritik för detta" bort ha följande lydelse:
Vid utskottets genomgång av Utbildningsdepartementets
konsultupphandlingar 1992 och 1993 har kunnat konstateras att
departementets dokumentation av upphandlingsärendena uppvisat
brister. Dessa brister har varit sådana att granskningen från
utskottets sida fått inskränkas till att kontrollera om någon
skriftlig dokumentation över huvud taget finns som kunnat ge en
bild av vad som förevarit i de enskilda upphandlingsfallen.
Såsom framgått ovan vad gäller utskottets genomgång av
konsultupphandlingar under åren 1990 och 1991 och de bedömningar
utskottet gjort i denna del, har Utbildningsdepartementets
dokumentation i upphandlingsärendena även under dessa år varit
ofullständig. I några fall saknas handlingar över huvud taget
vilket är en brist. Det har av utskottets material och vid
utfrågning med f.d. utbildningsministern Per Unckel bl.a.
framgått att han uppmärksammat behovet av förbättringar i
departementets handläggning av konsultupphandlingar och att
han under sin tid som chef för departementet tagit initiativ
till flera åtgärder för att åstadkomma en sådan förbättring.
Mot denna bakgrund anser utskottet att någon kritik inte kan
riktas mot Per Unckel för de brister som förelegat vad gäller
dokumentationen i upphandlingsärendena under hans tid som
departementschef.
Vad gäller Utbildningsdepartementets anlitande av företaget
Gramma AB har detta företag inledningvis upphandlats i
konkurrens. Uppdraget gällde en enhetlig grafisk profil och en
första produkt med utnyttjande av denna profil. Härefter har
företaget fått ytterligare uppdrag, först och främst med
anknytning till det berörda grafiska programmet men även andra
särskilda tjänster där departementet kunde dra nytta av de
upparbetade kontakterna. Av utredningen i ärendet har framgått
att Gramma även under de tre sista månaderna 1994 anlitats för
tryckning av omslag och för en förändring i profilprogrammet
utan förnyad upphandling.
Att på detta sätt anlita ett företag som departementet har
goda erfarenheter av med avsikten att etablera en relation som
kan vara till fördel för staten, måste enligt utskottets mening
väl anses uppfylla de krav som uttrycks i de grundläggande
principerna för offentlig upphandling. Således föranleder
utskottets granskning inte heller i detta avseende någon kritik
från utskottets sida.
2. Utövandet av statens ägande (avsnitt 10.1.3)
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger
(m), Inger René (m), och Nils Fredrik Aurelius (m) anser att den
del av utskottets yttrande som på s. 95 börjar med "Under
huvuddelen" och på s. 96 slutar med "som ägare" bort ha följande
lydelse:
Även om staten i vissa fall agerat aktivt som ägare framgår
det av utfrågningen av Kjell-Olof Feldt att ägarinflytandet
under hans tid utövades "ganska sporadiskt, delvis godtyckligt"
och det beskrivs som inte särskilt genomtänkt. I en promemoria
från Finansdepartementet sägs uttryckligen att staten intagit en
relativt passiv ägarroll från år 1988 till början av 1991. Det
har vidare redovisats att bankledningen svarade för
rekryteringen av nya styrelseledamöter. Utskottet finner det
anmärkningsvärt att staten intagit en så passiv roll med
beaktande av att den hade ansvaret som huvudägare i en av
landets ledande banker, som under denna period dessutom
genomgick betydande förändringar genom bl.a. företagsförvärv,
börsintroduktion och expansion på nya marknader.
Kritik bör vidare riktas mot det förhållandet att det under
åren 1985 till 1988 förelåg en åtskillnad mellan det formella
och det reella ansvaret för utövandet av ägarskapet i PKbanken,
på det sättet att statsrådet Bengt K. Å. Johansson av regeringen
var bemyndigad att företräda staten som aktieägare, medan
finansminister Kjell-Olof Feldt i praktiken utövade ägarrollen.
Av handlingar i granskningsärendet framgår att Tony Hagström
när han tillträdde som ordförande i dåvarande PKbanken 1988
uppger sig ha fått som sin primära uppgift att leda
styrelsesammanträdena och svara för övergripande frågor. Att
Hagström skulle fått någon begränsning av sina uppgifter eller
sitt ansvar förnekades vid utfrågningen av Kjell-Olof Feldt.
Enligt utskottets uppfattning föreligger därigenom alltjämt
oklarhet beträffande de omständigheter som rådde då Hagström
utsågs till ordförande. Klarläggande på denna punkt hade kunnat
uppnås genom en utfrågning av Hagström. Beklagligtvis har han
inte ställt sig till förfogande för en sådan.
3. Utövandet av statens ägande (avsnitt 10.1.3)
Peter Eriksson (mp) anser att den del av utskottets yttrande
som på s. 95 börjar med "Av vad" och slutar med "av riksdagen"
bort ha följande lydelse:
Av vad som framkommit i det aktuella ärendet framgår att
statens ägande av PKbanken (senare Nordbanken) under i stort
sett hela 1980-talet har utövats på ett icke formaliserat sätt.
Utskottet noterar också att staten iakttagit en väl passiv roll
med beaktande av att den var huvudägare i en av landets ledande
banker. Av utfrågningen av Kjell-Olof Feldt framgår att
ägarinflytandet under hans tid utövades "ganska sporadiskt,
delvis godtyckligt" och det beskrivs som inte särskilt
genomtänkt. I en promemoria från Finansdepartementet sägs
uttryckligen att staten intagit en relativt passiv ägarroll från
år 1988 till början av 1991. Det har vidare redovisats att
bankledningen svarade för rekryteringen av nya
styrelseledamöter. Utskottet finner det anmärkningsvärt att
staten intagit en så passiv roll med beaktande av att den hade
ansvaret som huvudägare i en av landets ledande banker, som
under denna period dessutom genomgick betydande förändringar
bl.a. på grund av en kreditavreglering som lett till stora
förändringar och ökade risker på finansmarknaden men även
företagsförvärv, börsintroduktion och expansion på nya
marknader.
4. Uppgifter om underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen på
1950-talet (avsnitt 11.1)
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger
(m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius
(m) och Margitta Edgren (fp) anser att utskottets yttrande under
rubriken "Utskottets bedömning" på s. 106-107 bort ha följande
lydelse:
Regeringsbeslutet i januari 1993 och det svaromål staten avgav
i målet mellan Evald Hallisk och staten innebär ett erkännande
av att svenska myndigheter stödde den estniska
motståndsrörelsen. I så måtto var således den sovjetiska
protestnoten befogad, och det svenska förnekandet får ses mot
bakgrund av det då rådande politiska klimatet och den praxis som
tillämpades vid sådana incidenter.
Carl Bildt har i sina uttalanden erinrat om betydelsen av
öppenhet om det förgångna i förbindelserna mellan Sverige och
f.d. Sovjetunionen och som exempel härpå velat hänvisa bl.a.
till
den nyss angivna ändrade svenska inställningen. Hans uttalanden
har inte gått längre än så. Han har därför inte offentliggjort
några uppgifter i saken som inte tidigare har lämnats ut.
Granskningen föranleder därför inte något uttalande från
utskottets sida.
5. Brev till Rysslands president (avsnitt 11.2)
Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik
Aurelius (alla m) anser att utskottets yttrande under rubriken
"Utskottets bedömning" på s. 115 bort ha följande lydelse:
Utskottet konstaterar att de åtgärder som vidtagits vid
handläggningen av statsministerns brev till president Jeltsin
varit korrekta från konstitutionell synpunkt. Brevet har sålunda
beretts tillsammans med Statsrådsberedningen och
Utrikesdepartementet och i sina huvuddrag redovisats inom
regeringen. Härutöver har Bildt i Utrikesnämnden anmält att en
kontakt med Jeltsin ägt rum.
Utskottet konstaterar vidare att statsministerns brev till
Jeltsin var ett led i en pågående dialog med Ryssland om
ubåtskränkningarna och därför inget sådant nytt inslag i
utrikespolitiken som med automatik motiverade en mer utförlig
behandling i Utrikesnämnden.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från
utskottet.
6. De sex konsekvensutredningarna inför ett svenskt
EU-medlemskap (avsnitt 12.2)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att utskottets
yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 127 bort ha
följande lydelse:
Sammansättningen av ledamöterna i de sex
konsekvensutredningarna har inneburit att det i utredningarna
till övervägande del ingått personer som var engagerade för
eller hade tagit ställning för ett svenskt medlemskap. Utskottet
anser att detta medfört en uppenbar risk för att det i
konsekvensutredningarna kunde komma att ges en alltför positiv
bild av innebörden av ett EU-medlemskap. Enligt utskottets
mening borde regeringen ha sett till att dessa sex
konsekvensutredningar haft en allsidig sammansättning omfattande
personer med olika inställning till de sakområden som
behandlades i utredningarna.
För att ge olika åsiktsriktningar möjlighet att ge uttryck för
sin syn och för att säkra kvaliteten borde enligt utskottets
mening regeringen ha låtit utredningarnas betänkanden bli
föremål för en bred remissbehandling. Inte minst mot bakgrund av
den överrepresentation av en åsiktsriktning som fanns i
utredningarna hade en sådan behandling varit av stor betydelse.
Sammanfattningsvis har således regeringen underlåtit att vidta
åtgärder för att åstadkomma en allsidig sammansättning av
utredningarna och en bred remissbehandling av utredningarnas
betänkanden. Enligt utskottets mening kan regeringen inte undgå
kritik för detta.
7. Information till hushållen inför folkomröstningen om
svenskt EU-medlemskap (avsnitt 12.3)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att utskottets
yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 135 bort ha
följande lydelse:
Riksdagens beslut om medel för kampanjverksamhet inför
EU-folkomröstningen innebar att medlen principiellt skulle
fördelas lika mellan ja-sidan och nej-sidan. Båda sidorna skulle
ha samma möjlighet att nå alla väljare med informations- och
upplysningskampanjer. Med denna fördelning av medlen skulle
risken minska för att folkomröstningskampanjen blev snedvriden
på grund av ojämna ekonomiska resurser.
Som framgått ovan uppdrog regeringen redan i mars 1994 till
RSV att till varje hushåll sända ut en informationsbroschyr som
beskrev röstningsförfarandet och i vilken det skulle beredas
plats för information om det avtal regeringen träffat med EU:s
medlemsstater om medlemskap i EU. Broschyren skulle
inledningsvis omfatta tolv sidor i A4-format.
Statsrådet Ulf Dinkelspiels beslut att låta ge ut ytterligare
en broschyr om EU-avtalet har enligt utskottets mening inneburit
en sådan förstärkning av ja-sidans resurser att det inte kan
anses stå i överensstämmelse med riksdagens beslut om lika
fördelning av de ekonomiska resurserna. För detta kan f.d.
statsrådet Ulf Dinkelspiel inte undgå kritik.
Av utredningen i ärendet och av utfrågningen med Ulf
Dinkelspiel har framgått att UDH:s broschyr och UDH:s avsnitt i
RSV:s broschyr på ett flertal punkter varit missvisande. Detta
gäller bl.a. broschyrens redovisningar av frågan om
bibehållandet av den svenska alliansfriheten och även i fråga om
Systembolagets framtid. Vidare ges i broschyren en beskrivning
av den s.k. miljöparagrafens innebörd som inte överensstämmer
med avtalet och inte heller med miljökonsekvensutredningens
uppfattning. I fråga om Sveriges deklaration om
offentlighetsprincipen har i UDH:s broschyr underlåtits att
redovisa EU-ländernas svar, där de förutsatte att Sverige som
medlem skulle komma att följa gemensamhetsrätten i detta
avseende. I broschyrens redovisning av avtalet har också
underlåtits en redogörelse för den viktigaste innebörden av en
anslutning till EU, nämligen att Sverige övertar samtliga
rättsakter som EU hittills antagit och kommer att besluta om i
enlighet med gällande traktat. Svenska lagar underordnas
EG-rätten. Av broschyrens redovisning framgår inte att EU i
växande grad är en överstatlig organisation, där Sverige kan
tvingas lyda beslut mot sin vilja och där ett politiskt ansvar
inte kan utkrävas av lagstiftarna. EU-medlemskapet skiljer sig
härmed från samtliga andra internationella överenskommelser som
Sverige träffat.
Enligt utskottets mening har dessa missvisande redovisningar
inneburit att det svenska folket vilseletts vad gäller
innebörden av ett EU-medlemskap och därmed blivit påverkat att
rösta i en viss riktning. Ulf Dinkelspiel har haft ansvaret för
innehållet i UDH:s broschyr och även i UDH:s avsnitt i RSV:s
broschyr. För de brister som förelegat i detta avseende kan han
enligt utskottets mening inte undgå kritik.
8. Utlämnande av EU-handlingar (avsnitt 12.4)
Peter Eriksson (mp) anser att utskottets yttrande under
rubriken "Utskottets bedömning" på s. 137 bort ha följande
lydelse:
Redan innan tillämpningen av utrikessekretessen formellt lades
om den 1 januari 1995 har i olika sammanhang från svensk sida
förespråkats öppenhet när det gäller handlingar med anknytning
till EU. Regeringsbeslutet att vägra att lämna ut
minnesanteckningarna rimmar enligt utskottets mening illa med
denna strävan. Detsamma gäller jordbruksministerns kommentar
till beslutet i tidningen Land den 30 september 1994 där han
bl.a. anför att minnesanteckningar av samtal mellan tjänstemän i
olika länder definitionsmässigt inte kan vara offentliga.
Utskottet finner handläggningen betänklig och vill i
sammanhanget särskilt peka på att regeringens tillämpning av
offentlighetsprincipen på EU-handlingar har stor betydelse för
hur den övriga förvaltningen hanterar frågan.
9. Volvo-Renaultaffären och tidigare regeringars kontakter med
bilindustrin (avsnitt 13.1)
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger
(m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius
(m) och Margitta Edgren (fp) anser att utskottets yttrande
under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 142--144 bort ha
följande lydelse:
Utskottet har genomfört den beslutade granskningen av
regeringens kontakter med bilindustrin i Volvo-Renaultaffären.
Utskottet konstaterar att regeringen väl lyckats göra en
boskillnad mellan sitt ansvarsområde och det enskilda
näringslivet. Frågan om en fusion mellan Volvo och Renault var
för Volvos del en fråga för dess bolagsstämma och inte för den
svenska regeringen.
Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande.
10. Statsminister Carl Bildts brev till konstitutionsutskottet
den 4 maj 1994 (avsnitt 13.2)
Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik
Aurelius (alla m) anser att den del av utskottets yttrande som
på s. 144 börjar med "Utskottet vill" och slutar med "klart
olämpligt" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill först konstatera, att det självfallet inte
finns något som hindrar en statsminister från att skriva ett
brev till konstitutionsutskottet, vare sig konstitutionella
regler eller praxis. Carl Bildt har begärt ett klarläggande av
om vissa uppgifter varit korrekta eller inte. Detta innebar
knappast, att han "lade sig i" utskottets granskningsarbete. Det
gällde för honom politikens heder och etik.
Statsminister Bildt reagerade i sitt brev mot den brist på
oväld och objektivitet som han fann hos utskottets dåvarande
ordförande, Thage G Peterson. Denne hade lämnat en rad felaktiga
uppgifter, såväl i intervjuer som vid utfrågningar, i avsikt att
misskreditera statsminister Bildt och statsrådet Dinkelspiel och
undergräva tilltron till deras ämbetsutövning. Carl Bildt
betonade, att trots beriktiganden från såväl statsministerns som
statsrådet Dinkelspiels sida framförde Peterson även
fortsättningsvis åtskilliga grundlösa beskyllningar.
Mot den angivna bakgrunden förvånar det därför inte, att förre
statsministern Bildt i ett brev till utskottet reagerade mot vad
som framstod som uppenbara övergrepp. Detta kan inte ses som
någon inblandning i utskottets granskningsarbete utan endast som
ett rimligt sätt att slå vakt om, som Bildt uttrycker det,
"heder och etik i politiken".
Granskningen föranleder utöver detta inget uttalande från
utskottets sida.
11. Försäljningen av statligt ägda aktier i AssiDomän AB
(avsnitt 14)
Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik
Aurelius (alla m) anser att den del av utskottets yttrande som
på s. 167 börjar med "Vid försäljningen" och slutar med "från
utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Som framgått ovan var ett av motiven till försäljningen av en
del av statens aktier i AssiDomän AB att regeringen ville ha ett
mycket spritt ägande och en veritabel folkaktie. Det har vidare
framgått att regeringen valde en rent mekanisk metod för
tilldelning av aktierna utifrån dels ett krav på att alla skulle
behandlas lika, dels ett krav på ett så bra pris som möjligt vid
försäljningen.
Det var mot bakgrund av att staten avsåg att ha kvar
majoriteten av aktierna och att försäljningsposternas storlek
var sådan att aktierna skulle få stor spridning, som regeringen
inte ansåg det erforderligt att göra någon kvalitetsbedömning av
köparna i annat avseende än att transaktionerna inte var ett led
i ekonomisk brottslighet. Ett fåtal av köparna har i efterhand
bedömts som mindre lämpliga. Enligt utskottets mening har det av
utredningen framgått att möjligheterna att kontrollera dessa
köpare i de avseenden som nu är aktuella hade varit ytterst
begränsade. Detta hade troligen inneburit vidtagande av åtgärder
som varit oerhört integritetskränkande, och det är tveksamt om
sådana åtgärder hade kunnat vidtas utan lagändringar.
Mot bakgrund av det nu anförda föranleder regeringens
handläggning av försäljningen av statligt ägda aktier i
AssiDomän AB inte någon kritik från utskottets sida.
12. Redovisning till riksdagen av de ekonomiska
förutsättningarna för Öresundsbroprojektet (avsnitt 17)
Birgitta Hambraeus (c), Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson
(mp) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 202
börjar med "Enligt utskottets mening" och slutar med "från
utskottet" bort ha följande lydelse:
Vid sitt senaste beslut i Öresundsbrofrågan hösten 1994 fick
riksdagen veta att Öresundsförbindelsens ekonomiska
förutsättningar är stabila och att projektets lönsamhet inte
äventyras av de kostnadsökningar som uppstått (1994/95:TU2).
Förutsättningen för att regeringen skall kunna driva projektet
vidare utan att inhämta nytt godkännande av riksdagen är att
projektet inte belastar statskassan.
Det finns dock en mängd information som utmanar regeringens
försäkringar om den stabila ekonomin. Som exempel kan nämnas att
Riksrevisionsverket i sina kalkyler funnit bl.a. att de
företagsekonomiska kalkylerna är osäkra, att trafikprognoserna
för den framtida trafiken är osäkra och att inga stora
infrastrukturprojekt håller sig inom ramen för kalkylerade
kostnader.
Med hänsyn till de kraftigt ökade kostnaderna för byggandet av
bron över Fehmarn Bält finns en uppenbar risk för att denna bro
inte blir av, vilket gör att bron över Öresund minskar i
intresse från svensk sida.
Eftersom kalkylerna var osäkra krävde riksdagen att regeringen
noga skulle följa upp projektet och rapportera till riksdagen
årligen. Enligt utskottets uppfattning har de rapporter som
regeringen hittills lämnat varit alltför ofullständiga för att
riksdagen skall kunna bilda sig en uppfattning om projektets
lönsamhet. Eftersom flera av antagandena som låg bakom
kalkylerna inte längre gäller, förefaller risken stor att
statskassan kommer att belastas, vilket i sin tur medför att
statsskulden kan komma att ytterligare öka.
Mot den här angivna bakgrunden borde enligt utskottets mening
både den förra och den nuvarande regeringen varit mer ambitiösa
och mer öppna mot riksdagen i fråga om redovisningar av
Öresundsbroprojektets ekonomiska förutsättningar. Utskottet
utgår från att regeringen framgent kommer att leva upp till de
krav som riksdagen ställde 1991 på ett bättre sätt än hittills.
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger
(m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius
(m) och Margitta Edgren (fp) anser att utskottets yttrande under
rubriken "Utskottets bedömning" på s. 206--207 bort ha följande
lydelse:
Utskottet har inte att granska Riksbankens verksamhet, utan
sådan granskning sker i annan ordning. I det avseende som nu är
aktuellt har utskottet varken underlag för eller anledning att
anta att händelseförloppet i låneärendet varit annat än det av
Riksbanken angivna, som också har granskats av en revisionsbyrå.
Utskottet har således inte anledning till någon misstanke att
dåvarande statsrådet Ulf Dinkelspiels intressen i Öhman påverkat
företagets möjligheter att låna i Riksbanken. Än mindre har
utskottet anledning till misstanke att Ulf Dinkelspiel agerat
otillbörligt i låneärendet.
Det förhållandet att händelser med företag eller
organisationer till vilka statsråd eller andra kända personer
har anknytning lätt väcker större uppmärksamhet i massmedierna
än vad som annars skulle ha varit fallet kan inte enligt
utskottets uppfattning läggas till grund för en konstitutionell
bedömning av ett statsråds lämplighet. Om ett statsråd har ett
betydande förmögenhetsinnehav är detta inte heller i sig av
konstitutionellt intresse.
Det skulle få orimliga konsekvenser om vissa personer eller
grupper skulle betraktas som i förväg diskvalificerade för
statsrådsposter. Det skulle i realiteten vara ett hot mot
demokratin och kunna utgöra inkörsporten till ett politiskt
system som knappast någon önskar.
Utskottet har som ovan framgår behandlat frågan om statsråds
förmögenhetsinnehav och Carl Bildts ansvar som regeringsbildare
för att ha utsett bl.a. Ulf Dinkelspiel till statsråd i 1993 års
granskningsbetänkande. Utskottet konstaterade därvid att
bestämmelsen i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen i
första hand har till syfte att värna om statsrådstjänstens
integritet. Huruvida innehav av ett speciellt uppdrag, utövande
av viss verksamhet, ägande av viss typ av egendom eller andra
intressebindningar är ägnade att rubba förtroendet för
statsrådet fick bedömas från fall till fall. Utskottet
redogjorde ingående för vad som borde iakttas i fråga om
statsråds förmögenhetsförvaltning och undvikande av
jävssituationer samt i fråga om bindningar till företag och
organisationer. Utöver de överväganden som utskottet gjorde
föranledde granskningen -- som även innefattade frågan om Carl
Bildts ansvar som regeringsbildare -- inget uttalande från
utskottets sida. 1994 års granskning av statsrådens
förmögenhetsinnehav gav inte anledning till något uttalande från
utskottets sida.
Enligt utskottets uppfattning leder varken E. Öhman J:r
Fondkommission AB:s lån hos Riksbanken hösten 1992 eller
uppmärksamheten över lånet hösten 1994 till annan bedömning av
frågan om Carl Bildts ansvar som regeringsbildare än vad
utskottet tidigare gjort.
Granskningen i ärendet föranleder inte något ytterligare
uttalande.
14. Statsrådet Bo Könbergs ledning av pensionsarbetsgruppen
(avsnitt 19)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att utskottets
yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" på s. 209 bort ha
följande lydelse:
Vid granskningen har framkommit att pensionsarbetsgruppens
ordförande, dåvarande statsrådet Bo Könberg, vid sidan av
arbetsgruppens arbete har hållit partipolitiska överläggningar
med vissa partiers representanter. Den vid dessa överläggningar
träffade överenskommelsen om huvuddragen i en pensionsreform har
sedan utgjort en av grunderna för kommittésekretariatets
utarbetande av förslag till slutbetänkandetext. Vidare har
framkommit att under kommitténs arbete med att utforma texten
har ledamöterna endast kort tid före varje sammanträde erhållit
det skriftliga materialet till sammanträdet. Detta har enligt
utskottets mening inneburit att de av arbetsgruppens ledamöter
som inte har deltagit i de partipolitiska överläggningarna har
haft begränsad möjlighet att framföra och få sina synpunkter
behandlade under kommitténs diskussioner. Vid granskningen har
vidare framkommit att tjänstemän från berört departement har
närvarit vid vissa av de partipolitiska överläggningarna för att
biträda med sakupplysningar. Utskottet vill framhålla att det
från demokratisk synpunkt är av vikt att en klar skiljelinje
upprätthålls mellan ett parlamentariskt kommittéarbete och
sådana samtal och överläggningar som kan förekomma mellan vissa
partiers representanter vid sidan om kommittéarbetet.
Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande från
utskottets sida.
15. Utnyttjandet av bemyndigandet att inrätta Stiftelsen
framtidens kultur (avsnitt 22)
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger
(m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius
(m) och Margitta Edgren (fp) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 221 börjar med "Utskottet vill" och slutar
med "stiftelsens verksamhet" bort ha följande lydelse:
Granskningen föranleder inte heller i övrigt något uttalande
från utskottets sida.
16. Kulturministerns handlande i anslutning till utbytet av
styrelseledamöter i Stiftelsen framtidens kultur (avsnitt 25.1)
Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m),
Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Håkan Holmberg (fp),
anser att utskottets yttrande under rubriken "Utskottets
bedömning" på s. 232 bort ha följande lydelse:
Stiftelseförordnandet för Stiftelsen framtidens kultur är så
utformat att det är regeringen som utser och entledigar såväl
ledamöterna som ordföranden i stiftelsens styrelse. Regeringen
har utnyttjat denna möjlighet till utbyte av styrelseledamöter
och ordförande genom sitt beslut den 15 december 1994. Utskottet
konstaterar att kulturministern i anslutning till regeringens
beslut har bundit upp stiftelsens styrelse för sin uppfattning
om hur större delen av stiftelsens medel bör fördelas.
Kulturministern har i detta sammanhang även framfört synpunkter
på vilken inriktning stiftelsens övriga medelstilldelning bör
ha. Enligt utskottets mening saknar den av kulturministern
förordade inriktningen av stiftelsens bidragsverksamhet stöd i
stiftelseförordnandet. Kulturministern kan därför inte anses ha
handlat på ett från konstitutionella synpunkter tillbörligt sätt
i samband med utbytet av styrelseledamöter i Stiftelsen
framtidens kultur.
Vidare vill utskottet framhålla att det får anses åligga
statsråd att i samband med beslut att entlediga personer från
uppdrag iaktta den hänsyn som rimligen kan krävas i förhållande
till berörda personer. Enligt utskottets mening har
kulturministern i viss mån brustit även i nämnda avseende i
samband med utbytet av stiftelsens styrelseledamöter.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från
utskottets sida.
17. Utbildningsministerns åtgärder beträffande vissa
forskningsstiftelser (avsnitt 25.2)
Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m),
Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och
Håkan Holmberg (fp) anser att utskottets yttrande under rubriken
"Utskottets bedömning" på s. 235 bort ha följande lydelse:
Granskningen i förevarande ärende har visat att
utbildningsminister Carl Tham genom sitt agerande gentemot
forskningsstiftelserna bl.a. har försökt förmå dem att fördela
stiftelsernas medel på ett sätt som skulle strida mot de
förordnanden som stiftelsernas styrelser har åtagit sig att
följa. Enligt utskottets mening får utbildningsministern därvid
anses ha agerat på ett olämpligt sätt.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från
utskottets sida.
18. Nomineringen av svenska befattningshavare vid EU:s
institutioner (avsnitt 26)
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Inger René
(alla m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 244
börjar med "Utskottet konstaterar att regeringen" och slutar med
"utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Det är viktigt att utnämningar och nomineringar, såväl vad
avser befattningar i Sverige som internationellt, grundas på
förtjänst och skicklighet.
Utskottet har konstaterat att vad gäller nomineringar till
toppbefattningarna i EU regeringen inte har följt denna
grundläggande regel. I stället har personal med
socialdemokratisk anknytning gynnats. Av de sju personer som här
är aktuella har fyra -- Anita Gradin, Jan O. Karlsson, Allan
Larsson och Kerstin Niblaeus -- socialdemokratisk anknytning. De
övriga har inte varit partipolitiskt aktiva.
Det är djupt olyckligt att den partipolitisering av högre
utnämningar som kännetecknat socialdemokratiska regeringar vad
gäller befattningar inom Sverige nu också slår igenom vad gäller
tjänster inom EU. Även om det återstår att inledningsvis
tillsätta ett ytterligare antal tjänster inom vad som kan anses
vara den svenska kvoten, kommer den snedvridning som nu har ägt
rum inte utan stora förändringar att kunna rättas till.
Den granskning som utskottet gjort visar på stora brister inom
regeringskansliet vad gäller tillsättningsproceduren för
EU-tjänster. Särskilt markant har detta varit vad avser utseende
av ledamot av revisionsrätten.
Utskottets granskning ger vid handen att nomineringarna till
EU-tjänster, till såväl form som innehåll, skötts på ett sådant
sätt att regeringen och statsrådet Mats Hellström inte kan undgå
kritik.
19. Nomineringen av svenska befattningshavare vid EU:s
institutioner (avsnitt 26)
Birgit Friggebo (fp), Kenneth Kvist (v), Peter Eriksson (mp)
och Håkan Holmberg (fp) anser att den del av utskottets yttrande
som på s. 244 börjar med "Utskottet konstaterar att regeringen"
och slutar med "statlig tjänst" bort ha följande lydelse:
Utskottet konstaterar att Jan O. Karlsson på ett tidigt
stadium, och innan Ingvar Carlsson rimligen kunnat ta del av
eventuella intresseanmälningar till tjänsten, tillfrågades av
denne om han var intresserad av posten som ledamot i
revisionsrätten.
Utskottet konstaterar vidare att av de sju personer som
nominerats på A 1-nivån och däröver är fyra kända som aktiva
socialdemokrater medan de övriga tre inte varit partipolitiskt
aktiva. Det finns ingen anledning att ifrågasätta de nominerade
socialdemokraternas kompetens, men de angivna förhållandena kan
ge anledning till tvivel om opartiskheten i
beredningsförfarandet. För samtliga tjänster gäller att de
nominerade kandidaternas oavhängighet inte skall kunna
ifrågasättas, och dessutom varar tjänsterna under längre tid än
de mandatperioder som kan ändra de partipolitiska
majoritetsförhållandena i riksdagen. Det borde enligt utskottets
mening ha gett anledning till större varsamhet vid
nomineringarna.
20. Visst uttalande av statsrådet Margareta Winberg (avsnitt
27)
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Inger René
(alla m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 245
börjar med "Utskottets granskning" och slutar med "utskottets
sida" bort ha följande lydelse:
Vad gäller statsrådet Margareta Winbergs uttalande om Danmarks
agerande vid Kairokonferensen vill utskottet framhålla vikten av
att statsråd ålägger sig återhållsamhet i samband med uttalanden
som kan uppfattas som ett ifrågasättande av andra länders
agerande. I övrigt föranleder granskningen inget uttalande.
21. Rådet för mångfald inom massmedierna (avsnitt 29)
Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m),
Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Håkan Holmberg (fp)
anser att utskottets yttrande under rubriken "Utskottets
bedömning" på s. 255 bort ha följande lydelse:
Utskottet konstaterar att regeringen beslutat tillsätta ett
råd för mångfald inom massmedierna och att rådet också
tillsatts. Inom massmedievärlden har uttryckts farhågor för vad
rådets verksamhet kan innebära för yttrande- och
informationsfriheten. Rådets arbete har nyligen inletts, och
utvecklingen får visa om farhågorna varit grundade. Utskottet
kan ha anledning att återkomma till rådets verksamhet vid senare
tillfälle.
Granskningen föranleder inte i övrigt något uttalande av
utskottet.
Särskilda yttranden
1. Riksdagens skrivelser (avsnitt 8)
Kenneth Kvist (v) anför:
Riksdagen beslutade hösten 1993 i enlighet med
konstitutionsutskottets betänkande 1993/94:KU9 moment 10 om ett
tillkännagivande till regeringen rörande ledighetsreglerna för
förtroendevalda.
Utskottet hade funnit att problemet med förtroendevaldas rätt
till ledighet i de fall de har skiftarbete kvarstod olöst. Mot
den bakgrunden borde regeringen enligt utskottets mening på
lämpligt sätt se över reglerna om de förtroendevaldas rätt till
ledighet från sina anställningar som behövs för uppdragen.
Regeringen har i februari 1995 beslutat återkalla det
bemyndigande den tidigare regeringen gett i fråga om utredning
rörande förtroendevaldas villkor. Enligt min mening är det
angeläget att frågan om reglerna om ledighet för skiftarbetande
förtroendemän kommer till en lösning utan ytterligare
fördröjning. Jag förutsätter att frågan snarast ses över i ett
lämpligt sammanhang.
2. Regeringsmedlemmars agerande mot vissa stiftelser (avsnitt
25)
Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Widar Andersson
(s), Tone Tingsgård (s), Björn von Sydow, (s) Barbro Hietala
Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s) och
Nils-Göran Holmqvist (s) anför:
Socialdemokraterna och Vänsterpartiet motsatte sig förra året
av olika principiella skäl inrättandet av stiftelser och
överförandet av offentliga medel till dem.
Den dåvarande borgerliga majoriteten genomdrev ändå sin vilja.
Beslutet utformades på ett sätt som hindrar en senare riksdag
att ändra beslutet. Det är därigenom mer orubbligt än ett
grundlagsbeslut. En riksdagsmajoritets och regerings
genomförande av sina idéer på ett sätt som hindrar framtida
majoriteter att genomföra sin politik skadar enligt vår mening
förtroendet för det parlamentariska systemet.
De socialdemokratiska statsrådens agerande måste självfallet
betraktas mot denna bakgrund.
Konstitutionsutskottet
1995-01-19
Bilaga B 1
kl. 10.00--11.40
Offentlig utfrågning av förra statsrådet Allan Larsson,
angående utövande av statens ägande av Nordbanken m.m.
Kurt Ove Johansson: Jag ber att få hälsa Allan Larsson
välkommen till den första offentliga utfrågningen i
konstitutionsutskottet. I dag skall vi främst informera oss om
hur man gick till väga när man från regeringens sida utsåg
offentliga representanter och ordförande i bankernas styrelser.
Vi har, som ni kanske har sett, ett omfattande program i dag.
Vi börjar med f.d. finansminister Allan Larsson. Kl. 11.00
kommer vi att fortsätta med f.d. finansminister Kjell-Olof
Feldt. F.d. statsrådet Anne Wibble kommer kl. 12.45. Vi skall
avsluta dagens utfrågning med f.d. statsrådet Bo Lundgren kl.
13.45, om allt går efter våra beräkningar.
I konstitutionsutskottet brukar vi ge den som skall utfrågas
tillfälle att lägga fram några synpunkter innan frågorna börjar.
Vill Allan Larsson börja med en inledning?
Allan Larsson: Ja, det vill jag gärna göra.
Kurt Ove Johansson: Varsågod!
Allan Larsson: Herr ordförande! Jag känner mig mycket
hedrad över att få ge en bild av den viktiga fråga som
finansutskottet1 nu behandlar. Det handlar om
kreditmarknaden i slutet av 80-talet och under första hälften av
90-talet. Detta är en viktig ekonomisk-politisk fråga. Det är
ännu ingen som har gett en heltäckande bild av vad som faktiskt
skedde när kreditbubblan blåstes upp och sedan sprack. Därför är
det naturligtvis välkommet att konstitutionsutskottet försöker
ge en bild av vad som har förevarit och också ser på de
speciella konstitutionella frågorna. Jag vill gärna bidra till
detta granskningsarbete.
Jag vill börja med att ge en allmän ekonomisk bakgrund. Sedan
vill jag gå in på de speciella konstitutionella frågor som har
tagits upp i underlaget för den här utfrågningen.
Den kris som drabbade finansväsendet i början av 80-talet var
inte någon isolerad svensk företeelse. Den var en del i en mer
allmän internationell utveckling. Under 80-talet avvecklades
kreditrestriktionerna i land efter land. Så var fallet i Norge,
som genomförde avregleringen ett par år före Sverige. Så var
fallet i Finland, som genomförde sin avreglering parallellt med
Sverige. Så var fallet i USA, Kanada och Storbritannien, som
gick i spetsen för avregleringen. Nigel
1 Felsägning: skall vara konstitutionsutskottet
Lawson, som var finansminister i Thatcherregeringen, inledde
den här processen. Han har beskrivit verkningarna av
avregleringen på följande sätt:
"Av de sju större industrinationerna, som ingår i G 7, har tre
genomgått en recession av anmärkningsvärt likartad natur." -- G
7 är alltså en grupp som består av de sju större
industriländerna -- "Det är svårt att tro att det är de
ekonomiska konsekvenserna av det engelska språket som förklarar
sambandet." -- han syftar här på Storbritannien, USA och Kanada
-- "Vad som förefaller vara en mycket trolig förklaring är att
dessa tre ekonomier har gått allra längst på den finansiella
avregleringens väg. Det har alltid funnits, och kommer alltid
att finnas, ekonomiska cykler. Men med krediter i alla möjliga
former, lätt tillgängliga efter avregleringen, har dessa tre
ekonomier upplevt en särskilt elakartad form av kreditcykel."
Lawson sammanfattade i Financial Times verkningarna av
avregleringen så här:
Enskilda och företag kom att låna på ett överdrivet sätt.
Myndigheterna underskattade kraftigt den efterfrågeeffekt som
avregleringen skulle komma att ge upphov till. Bankerna insåg
endast dunkelt hur sårbara de var för kreditcykeln.
Varje ord i Nigel Lawsons självkritiska betraktelse är
tillämplig också på den svenska situationen. Kjell-Olof Feldt
har i sin bok Alla dessa dagar till en del skildrat den tiden.
Jag räknar med att han kommer att utveckla detta mer utförligt
senare i dag. Jag skall bara citera några ord från hans bok. Han
skriver att banker och finansbolag öste ut krediter "i en takt
som drev upp konsumtionen". "De tidigare så njugga bankerna
flödade nu över i mer eller mindre fantastiska låneerbjudanden
-- -- --." Utlåningen gällde "i stor utsträckning för
finansiella placeringar och fastighetsköp, vilket naturligtvis
drev upp priserna på aktier och villor".
Kreditmarknaden hade under hela efterkrigstiden varit starkt
reglerad. Men regleringen hade efter hand förlorat i
effektivitet, och en grå kreditmarknad hade vuxit fram. En
avreglering var nödvändig. Statsmakternas beslut om en
avreglering 1985 syftade inte till att åstadkomma en allmän
kreditexpansion utan sågs som ett nödvändigt steg av långsiktig,
strukturpolitisk karaktär. Man föreställde sig i stort sett att
den grå kreditgivning som pågick via finansbolagen i
fortsättningen skulle ske via bankerna.
Utvecklingen i Sverige blev alltså densamma som i
Storbritannien. Bankerna inledde en kraftig expansion av sin
utlåning och drev en hård konkurrens med finansbolagen.
Kreditexpansionen stimulerades av de villkor som gällde i
skattesystemet och av de förväntningar som skapades av en lång
och ihållande högkonjunktur.
Till detta kom sedan att banker och finansbolag etablerade en
ny syn på säkerheter och betalningsvillkor. I en offentlig
utredning om finansbolagen, som vi tillsatte, beskrivs problemen
så här:
De fristående finansbolagens verksamhet präglades under
framför allt senare delen av 1980-talet av ett mycket högt
risktagande. -- -- -- Bankerna och de bankägda finansbolagen tog
snart efter det säljinriktade koncept som ursprungligen hade
lanserats av de fristående bolagen. Konkurrensen om
marknadsandelarna hårdnade. Utvecklingen ledde till att bankerna
fick in allt sämre krediter i sina portföljer samtidigt som de
fristående finansbolagen för att kunna behålla vunna
marknadsandelar och för att kunna erövra nya, ägnade sig åt allt
mer riskfyllda engagemang.
Bankernas kreditgivning kom därmed i Sverige, liksom i flera
andra länder, att få starka effekter på den allmänna efterfrågan
och på prisbildningen. Det medförde också en felaktig
allokering: finansiella resurser tillfördes i stor utsträckning
den minst konkurrensutsatta sektorn, nämligen
fastighetsmarknaden.
Mycket av kreditgivningen byggde på föreställningen om
ständigt stigande värden på fastigheter, dvs. en permanent hög
inflation. Trots riksdagens och regeringens uttalade ambitioner
att få stopp på inflationen fortsatte många med en utlåning som
byggde på inflationsförväntningar. Därmed höll man i gång
inflationen.
När nedväxlingen från en hög inflation till stabilare priser
så småningom genomfördes ändrades förutsättningarna radikalt för
banker och finansbolag. Därmed blottlades bristerna i
kreditgivningen. Först tvingades finansbolagen och sedan
bankerna att redovisa inträffade och förväntade kreditförluster
som var långt större än normalt.
Detta är i stora drag bakgrunden till den kris som blev allt
mer omfattande i takt med att den ekonomiska tillväxten
förbyttes i en ekonomisk tillbakagång.
När Kjell-Olof Feldt lämnade regeringen och Odd Engström
lämnade Finansdepartementet i slutet av februari 1990 kom Erik
Åsbrink och jag in i ledningen för departementet. Vi gjorde då
en annan arbetsfördelning än den som Feldt och Engström hade
haft. Det är betydelsefullt för de ärenden som KU nu behandlar.
Åsbrink fick -- utöver ansvaret för skatterna -- ansvaret för
lagstiftning och tillsyn av finansmarknaden. Under honom
sorterade Finansinspektionen. Han hade också ansvaret i
regeringen när det gällde godkännande av ordförande i
affärsbankernas styrelser. Jag hade -- utöver ansvaret för
ekonomisk politik och budget -- ansvaret för statens
aktieinnehav i de finansiella företagen, däribland i den då
nyligen gjorda sammanslagningen av PKbanken och Nordbanken.
Det sägs i utskottets underlag att staten från 1988 till
början av 1991 intog en relativt passiv roll i PKbanken och --
efter sammanslagningen -- i Nordbanken.
Kjell-Olof Feldt kommer att redovisa för perioden fram till
början av 1990. Jag kan för min del konstatera att banken var
ett börsnoterat företag. Staten ägde 70 % av aktierna, och
privata ägare innehade resterande 30 %. Det säger sig självt att
staten rimligen inte kunde förväntas driva någon särskild
politik via Nordbanken; såväl staten som de privata ägarna hade
att vid bolagsstämman ta ställning till verksamheten. Inte desto
mindre skulle 1990 komma att bli ett år som krävde att ägarna
engagerade sig långt utöver det som beskrivs som passivitet.
Jag vill peka på två frågor. Den första gällde en tvist mellan
ledningen för Postverket och ledningen för Nordbanken om
villkoren för samarbetet om betalningstjänster och Postens
önskemål om att starta en egen bankrörelse. Denna tvist hade
bl.a. lett till att tre ledamöter i protest hade lämnat bankens
styrelse.
Postens GD hade tagit kontakt med kommunikationsministern för
att den vägen driva frågan om att Posten skulle få oktroj att
starta en bank. Bankens ordförande och VD tog kontakt med mig
för att markera sin uppfattning. Jag förklarade att frågan om
samarbetet mellan Posten och banken skulle hanteras av
styrelserna och ledningarna i respektive företag inom ramen för
den affärsmässighet som de hade i uppgift att verka för och att
regeringen inte skulle ta över ansvaret från dem. På den punkten
fanns det inga delade meningar mellan mig och bankens ledning.
Den andra frågan gällde de befarade kreditförluster som banken
informerade allmänheten om på hösten 1990. De var av en sådan
omfattning att banken skulle komma att göra ett mycket sämre
resultat än det som hade aviserats på våren 1990 i samband med
bolagsstämman.
Min statssekreterare hade en överläggning med bankens ledning
för att få närmare information om vad som låg bakom
kreditförlusterna. Den information som vi fick innehöll inget
annat än den information som bankledningen hade lämnat till
allmänheten, så som börsnoterade företag skall göra. Av den
framgick det bl.a. att man hade uppdagat stora kreditförluster i
norra Nordbanken, dvs. i den privata bank som PKbanken hade köpt
-- tidigare Uplandsbanken och Sundsvallsbanken.
Jag bad att få träffa ordföranden och den verkställande
direktören. Inför det mötet hade jag formulerat två frågor som
jag för min egen del ville söka svar på.
Den första frågan var: Kan styrelsen lita på att VD:n löser
problemen? Den andra frågan var: Om inte, kan ägarna lita på att
styrelsen löser problemen?
Utan att gå in på några detaljer och personomdömen kan jag
berätta att det svar jag kom fram till på den första frågan var
ett nej. Jag bad då att få fortsätta samtalet med styrelsens
ordförande mellan fyra ögon. Jag frågade honomom om han litade
på VD:n. Hans svar var ett obetingat ja.
För mig var situationen klar. En förändring i bankens ledning
skulle inte bara behöva omfatta den verkställande direktören
utan också styrelsen.
Frågan blev akut när Bankinspektionens granskning strax
efteråt blev klar och visade att kreditförlusterna var
alarmerande stora och att de hängde samman med brister i bankens
ledning och organisation. Den verkställande direktören fick
besked från Bankinspektionen om att han skulle ta sin ställning
under övervägande. Han avgick omedelbart.
Jag kallade in styrelsens ordförande och redovisade min
uppfattning om hur händelserna hade påverkat förtroendet för
banken och dess ledning. Styrelsen ställde sedan sina platser
till förfogande och utlyste en extra bolagsstämma. Detta skedde
vid det extra styrelsesammanträde som hölls strax före jul 1990.
Tillsammans med Finansinspektionen gick mina medarbetare
igenom bankens finansiella situation och fann att banken skulle
komma att behöva ett kapitaltillskott för att klara av de nya
kapitaltäckningskraven. Samtidigt arbetade jag tillsammans med
företrädare för de privata ägarna fram förslag till en ny
styrelse och en ny verkställande direktör, vilka kunde väljas
vid en extra bolagsstämma i mitten av januari 1991. Jag
förklarade i ett uttalande i samband med bolagsstämman att
banken skulle komma att behöva ett nytt aktiekapital och att
regeringen var beredd att bredda ägandet i banken.
I detta skede var staten som ägare på intet sätt passiv.
Ingreppen kom självfallet att granskas från många håll, såväl
från mediernas sida som från de övriga ägarnas sida.
På bolagsstämman fick den genomförda operationen inte bara
godkänt. Aktiespararnas företrädare uttryckte sin uppskattning
för det sätt på vilket staten hade agerat -- "det har varit
kraftfullt och det har varit riktigt".
Jag vill gärna också hänvisa till den granskning som skedde i
KU av dessa händelser efter en anmälan från riksdagsmannen Hugo
Hegeland. KU var helt enigt om att tillbakavisa kritiken från
Hegeland.
Under tiden efter detta drog mina medarbetare och jag
slutsatsen att vi borde skapa en annan organisation för att
utöva ägarrollen och undvika att Finansdepartementet och
regeringen skulle bli indraget i affärsverksamheten. Vi skissade
på en uppläggning med ett holdingbolag som skulle ha hand om
ägarrollen i statens hel- och delägda kreditinstitut. Vi skulle
på så sätt göra en tydligare boskillnad mellan regeringen som
politiskt organ och finansföretagen som affärsdrivande
verksamheter.
Avsikten var att arbetet på denna plan skulle fortsätta efter
sommaren, men så vitt jag vet lades planen på att inrätta ett
sådant holdingbolag på is efter regeringsskiftet i oktober 1991.
För att komplettera bilden av hur ägarrollen har utövats vill
jag säga några ord om regeringens hantering av det planerade
kapitaltillskottet 1991. Jag skall fatta mig kort, med tanke på
att den frågan har behandlats utförligt här i
konstitutionsutskottet. I januari 1992 lämnade jag en utförlig
PM om det här till utskottet. Dessutom har jag svarat på ett
antal frågor som finns i dokumentationen. Jag skall bilägga en
kopia av min rapport till dagens föredragningspromemoria. Den
som vill ha ytterligare uppgifter kan hämta dem där. Jag är
självfallet beredd att svara på frågor även i den delen.
Birgit Friggebo och Anders Björck gjorde en anmälan till
konstitutionsutskottet i detta hänseende. Men beslutet om anslag
av medel för statens teckning av aktier i Nordbanken fattades
först den 10 oktober 1991, dvs. efter regeringsskiftet. Det var
således inte jag som var föredragande utan Anne Wibble. Hon hade
kommit fram till samma slutsats som jag hade gjort, nämligen att
en nyemission var nödvändig och att staten som ägare till
Nordbanken borde ta sitt ansvar för att en sådan emission skulle
komma till stånd.
I den regering som fattade beslutet ingick också de båda
anmälarna: Friggebo och Björck. De kom alltså att ställa sig
bakom det beslut som deras anmälning egentligen riktade sig
emot. KU:s granskning gav inte anledning till något uttalande.
Anne Wibble och jag får väl dela på nöjet att ha sluppit kritik
i KU.
Jag vill avsluta min föredragning med några ord om det
samarbete som vi bedrev under den förra mandatperioden mellan
den borgerliga regeringen och den socialdemokratiska
oppositionen kring åtgärderna mot bankkrisen.
I takt med att realräntorna steg och konjunkturen försvagades
och gick över i en ekonomisk depression -- tre år med sjunkande
produktion -- kom hela det finansiella systemet att hamna i
djupaste kris.
Under hösten 1992 skulle Tyskland kyla ned en överhettad
ekonomi med hjälp av Bundesbanks räntepolitik. Detta fick stora
effekter på hela Europa. Den reala ekonomin underminerades och
därmed också det europeiska valutasamarbetet. Vi befann oss då i
en akut valutakris. Från socialdemokraternas sida tog vi
initiativ till överläggningar med regeringen om en rad
ekonomisk-politiska åtgärder. Som bekant träffades det en stor
uppgörelse om insatser för att begränsa det snabbt växande
budgetunderskottet och den snabbt växande arbetslösheten.
Vi ville samtidigt träffa en uppgörelse om åtgärder mot
bankkrisen. Men vi mötte inget intresse för detta. Frågan
lämnades därmed öppen i den uppgörelsen.
Men det dröjde bara tre dagar till dess att krisen var akut i
bostadsinstituten. Regeringen återkom då genom Bo Lundgren till
oss för en diskussion om att gemensamt utfärda en garanti till
bankspararna. Det var ett önskemål som låg helt i linje med det
vi hade framfört tre dagar tidigare. Vi kunde därför mycket
snart enas om den allmänna utformningen av denna garanti till
bankernas kunder, en garanti som regeringen dagen efter kunde
presentera, och därmed undanröja den akuta krisen.
Vi kom sedan att bedriva ett, som jag tycker, konstruktivt
samarbete mellan regering och opposition. Min bedömning var att
banksystemet är så viktigt för de enskilda medborgarna, för
näringslivet och för omvärldens tilltro till Sverige att man
inte kan ha stora politiska strider om det, särskilt inte under
de förhållanden som då rådde.
Man kan därför säga att vi just i denna fråga hade en
informell form av "samlingsregering" för att komma till rätta
med den kris som finansbolagens och bankernas lättsinniga
kreditgivning hade ställt till med när den finansiella bubblan
blåstes upp i slutet av 80-talet.
Tack, herr ordförande, det var den inledning jag skulle ge.
Kurt Ove Johansson: Tack, Allan Larsson, för de
inledningsorden. Nu är vi framme vid själva frågandet. Ordet går
först till Widar Andersson, Socialdemokraterna.
Widar Andersson: Just det som Allan Larsson slutade sitt
inlägg med försvårar konstitutionsutskottets granskning. Denna
informella "samlingsregering" gör ju att från 1990 och fram till
dessa dagar har man från regeringarnas sida agerat samfällt. Det
finns alltså även ett samlat intresse från det politiska
ledarskapet i vårt land, oavsett partifärg, att det skall vara
så.
När jag nu satt mig in i detta mycket digra material och
mängden protokoll från tidigare utfrågningar i
konstitutionsutskottet är nog min allmänna slutsats trots allt
att staten under skilda regeringar har agerat på det kanske enda
rimliga sättet och som var möjligt. Notan har vi i dag -- staten
har gått in med garantiåtaganden på 88 miljarder i banksystemet.
Därför är det viktigt, och det skall jag koncentrera mina
frågor på, att vi försöker lära något inför framtiden när det
gäller statens roll som ägare.
Här finns det politiska dimensioner. Från socialdemokratisk
sida har vi tidigare i varje fall förordat ett system där vi
skall godkänna bankordföranden, där vi skall godkänna
ordföranden i bankrörelserna och där vi skall utse fem
offentliga styrelseledamöter. Från den 1 januari 1993 gäller ett
annat system. Den, om jag så får säga, framlidna borgerliga
regeringen införde ju ett system där allmänintresset och
ägarintresset skall styras mer genom lagstiftning och tillsyn.
Där står vi nu.
Jag skulle vilja att Allan Larsson utvecklar sin syn på hur
det skall se ut framöver. Det kan ju vara lättare när man kan se
på utvecklingen i backspegeln och när Allan Larsson utifrån en
friare roll litet längre än finansministern kan se vad som borde
göras. Mina frågor är:
1. Vad tycker Allan Larsson är den största skillnaden mellan
privat ägande och statligt ägande?
2. Anser Allan Larsson att det system som var förut med
lekmannastyrelser och med fem offentliga styrelseledamöter som
utsågs av regeringen är det bästa systemet?
3. Anser Allan Larsson att statens agerande som ägare borde
vara mera reglerat än vad som står i propositionen och i
riksdagens beslut 1985, som jag minns. Vi talar alltså om ett
formlöst förhållande mellan staten som ägare och bankledningen.
Det står uttryckligen "formlöst". Ett formlöst ägarskap är det
ju oerhört svårt att granska både för allmänheten och för
riksdagens konstitutionsutskott. Anser du alltså att det borde
vara ett mera reglerat och formellt ägarskap -- mera möjligt att
se igenom, granska och kontrollera?
Allan Larsson: Jag börjar med den första frågan om
skillnaden mellan privat och offentligt ägande. Om vi håller oss
till den del som granskningen omfattar, nämligen
finansinstituten, har jag svårt att se att man kan ha någon
skillnad i synen på om det är privat eller offentligt ägt eller
blandägt.
I fallet Nordbanken var det ett börsnoterat företag, med de
villkor som gäller i det fallet. Det följer de spelregler som
förekommer för börsnoterade företag.
Beträffande den andra frågan om själva styrningen, ledningen,
av bankföretagen tror jag att det som har skett med
avregleringen och internationaliseringen gör att bankledningar
och bankstyrelser kommer att vara mera professionaliserade, mer
affärsmässiga, och att det utrymme för den här typen av
offentlig insyn som byggdes upp på den tiden är ganska
begränsat. Vi kan ju inte säga att förhållandet att det var
offentliga styrelseledamöter i t.ex. Gotabanken förhindrade den
banken från att göra en rad misstag -- kanske de största
misstagen på den här marknaden.
Inte heller ägarnas revisorer och Finansinspektionen -- eller
Bankinspektionen, som det tidigare hette -- var tillräckligt för
att kunna föreställa sig och överblicka det som skedde. Hela
kontrollsystemet från ägarnas och samhällets sida var således
otillräckligt eller fantasilöst för de problem som kom upp.
Svaret på den andra frågan är alltså att jag tror att bankerna
i fortsättningen kommer att ha mindre av den offentliga roll som
de hade tidigare. De kommer att vara mindre av institutioner och
mer av företag -- på gott och ont.
Den tredje frågan gällde om statens ägande skall vara mera
reglerat. Uttrycket formlöst användes. Jag skulle vilja använda
uttrycket affärsmässigt. Det är just det som ligger i detta. Man
kan inte ha en långtgående reglering av en verksamhet som skall
verka på den här marknaden. Just i fallet Nordbanken var det,
som jag sade tidigare, ett börsnoterat företag. Det kan man inte
hantera som ett statligt verk eller något liknande, utan det
måste följa de regler som gäller på aktiemarknaden.
Ola Karlsson: Jag skulle vilja börja med att fråga vad som
var din uppfattning om den statliga ägarrollen i början av din
ämbetsperiod.
Allan Larsson: Kan du precisera frågan? Den var väldigt
omfattande. Vad menar du med frågan?
Ola Karlsson: Jag undrar hur du såg på statens ägarroll i
Nordbanken när du tillträdde. Hur såg du på statens uppgift som
ägare? Och vilken uppgift ansåg du att du hade som ansvarigt
statsråd?
Allan Larsson: Jag börjar från början och försöker sätta
mig in i frågeställarens resonemang. Min dag var fylld av helt
andra funderingar än på funderingar om hur ägarrollen skulle
vara i förhållande till Nordbanken.
Vi hade en överhettning i ekonomin, och min första uppgift var
att försöka åstadkomma en uppgörelse om den ekonomiska politiken
för vårriksdagen 1990 och där börja inleda åtgärder för att
minska på det offentliga utgiftstrycket. Vi hade en
avtalsrörelse som hade gått in i ett mycket svårt läge. Jag kan
således förklara att min vakna tid, och det var ganska många
timmar på dygnet, var upptagen av de samhällsekonomiska
problemen, inte av frågan om ägandet av bankerna. Det kom upp
under hösten 1990 dels i den fråga som jag nämnde tidigare om
relationerna mellan Posten och Nordbanken, dels sedan
beträffande de begynnande kreditförlusterna.
Om du vill ha svar på frågan vad jag kom fram till när jag så
småningom tog i de här problemen, så var det just att det är
olämpligt att ha aktieinnehavet liggande i respektive
departement. Man behöver skapa en nivå mellan regeringen och den
affärsmässiga verksamheten. Det var det som ledde fram till
arbetet på en plan för att etablera ett holdingbolag för de
statliga finansinstituten.
Ola Karlsson: Hanterades ägarrollen av någon annan på
departementet, eller diskuterades ägarrollen i början av 1990 i
regeringen?
Allan Larsson: Nej. Situationen var, som jag sade,
koncentrerad på de allmänna makroekonomiska frågorna och det som
gällde Nordbanken. Man kan säga att den redovisning som gavs
från revisorer, från bankens ledning och från Finansinspektionen
-- dåvarande Bankinspektionen -- inte gav anledning till att
speciellt höja ögonbrynen. Det kom ett halvår senare.
Ola Karlsson: Så vi kan konstatera att det rättschefen
skriver i det PM som vi har -- att generellt kan sägas att
staten från 1988 till början av 1991 intagit en relativt passiv
ägarroll vad gäller Nordbanken och tidigare PKbanken -- stämmer
fram till halvårsskiftet 1990?
Allan Larsson: Mitt intryck är snarast att det handlar om
affärsmässighet. I ett läge där det inte är några stora problem
betyder det att ägarna inte behöver speciellt gripa in, och
skall inte göra det, utan då är det styrelsen och den
verkställande ledningen som har ansvaret. Bolagsstämman har att
granska och godkänna verksamheten. Men det var inte en situation
som i det läget krävde några speciella ingrepp. Det fanns alltså
inga informationer från de organ, offentliga organ och
ägarorgan, som hade att granska verksamheten som gav ägarna --
vare sig de privata eller de offentliga -- anledning att gripa
in.
Ola Karlsson: Jag skulle vilja återge Otto Rydbeck. I en
rapport till Finansdepartementet (931015) skriver han: För att
kunna ta ställning till vad aktieägarna rimligen kunnat förvänta
sig av bankens styrelse måste man bl.a. se på kompetensen hos de
olika styrelseledamöterna. I ett fall som det nu aktuella där en
aktieägare, staten, har varit helt dominerande kan antagas att
ett övervägande antal av styrelseledamöterna valts därför att de
haft någon kunskap eller erfarenhet som huvudaktieägaren ansåg
skulle behövas i styrelsen. Om huvudaktieägaren skulle ha utsett
en styrelse efter andra normer än lämpligheten att fatta
kreditbeslut och i övrigt leda en bank, kan dock med visst fog
hävdas att aktieägaren till viss del har sig själv att skylla
för misstag som begås i detta avseende.
Delar du den uppfattningen?
Allan Larsson: Jag var inte med om att utse de ledamöter
som hade etablerats tidigare. Jag kan väl då också notera att
problemen med kompetens i bankstyrelsen inte var begränsade bara
till Nordbanken. Vi hade formellt mycket kompetenta
bankstyrelser på andra håll men undgick inte problemen.
Gotabanken var väl ett exempel på en bank som hade mycket
bankkunnande men som inte undgick de här problemen.
Sedan i frågan om synen på de ledamöter som fanns med när
Kjell-Olof Feldt kom så hade han ansvaret. Jag vill därför inte
gå in på hans fögderi när det gäller att bedöma de personerna.
Jag hade ju uppgiften sedan när det brände till att byta ut den
styrelsen.
Ola Karlsson: Om jag inte har läst fel var det en
bolagsstämma den 15 mars 1990 -- då var Allan Larsson ansvarigt
statsråd. Vi hade en bolagsstämma den 25 april 1990 -- då var
Allan Larsson ansvarigt statsråd.
Menar du, Allan Larsson, att du inte har ansvar för de
styrelseledamöter som valdes på de här bolagsstämmorna?
Allan Larsson: Det är bolagsstämman som har utsett
styrelsen. Det har funnits både privata ägare och staten. Jag
har utsett de ombud som representerade staten vid det
tillfället, så i den meningen är de formella villkoren alldeles
klara. Vid det tillfället var det också en expediering av de
överenskommelser som träffades under den föregående perioden när
PKbanken köpte gamla Nordbanken och man fick med sig från gamla
Nordbanken både namnet och verkställande direktören.
Ola Karlsson: Gav Allan Larsson några instruktioner till
statens ombud på bolagsstämman vad gäller val av styrelse,
efterfrågan på kompetens hos styrelsen eller några andra
direktiv beträffande styrelsen?
Allan Larsson: Det gavs inga andra instruktioner än vad
som angavs på bolagsstämman. Vi kunde inte husera hur som helst,
och det förutsatte enighet med de privata ägarna. Det fanns inte
vid det laget aktualiserat från något håll någon förändring. När
vi sedan kom in i situationen på hösten 1990 hade jag ett
förtroendefullt samarbete med de privata delägarna, och vi löste
frågorna i gott samförstånd.
Ola Karlsson: Med det skall vi alltså förstå att Allan
Larsson hade fullt förtroende för den styrelse som kom att
väljas på bolagsstämman den 15 mars 1990 och som statens ombud
på bolagsstämman den 18 januari, tror jag, 1991 sedan nästan
helt bytte ut.
Vad var skälet till att man hade så stort förtroende 1990?
Allan Larsson: Skälet var att om man skall byta ut en
styrelse -- och kom ihåg att det var egentligen bara Nordbanken
som fick sin styrelse utbytt, medan alla andra seglade igenom
den här krisen -- handlar det om att man skall ha ett ganska
rejält underlag för kritik mot dem som sitter i styrelsen.
I den fråga som du nu ställde och som handlar om situationen
på våren 1990 fanns det inget sådant underlag. Nordbanken hade
då redovisat en lönsamhet som låg ungefär i nivå med de andra
affärsbankerna. Man redovisade prognoser för de kommande åren
som inte tydde på några stora problem. Det fanns någon
indikation på att det fanns extraordinära kreditförluster
utomlands, men inte i den svenska portföljen. Det fanns inga
indikationer från revisorerna, som hade föreslagit
ansvarsfrihet. Det fanns ingenting från Bankinspektionen, så det
var i det läget väldigt svårt.
Du ställer väldigt stora anspråk på mig om jag som ny
finansminister, fullt upptagen med den makroekonomiska
situationen, skulle -- tvärs emot revisorer, Finansinspektionen
och privata delägare -- ifrågasätta den sittande styrelsen.
Ola Karlsson: Skall vi med detta tolka det så att det icke
förekom några som helst överväganden vad gäller styrelsens
kompetens hos huvudägaren, till 70 % staten, inför bolagsstämman
den 15 mars 1990?
Allan Larsson: Jag kom alltså in ett par veckor innan. Det
mesta var förberett. Jag tycker att jag möjligen med varm hand
kan överlåta åt Kjell-Olof Feldt att svara på frågan om han hade
några funderingar. I det läget i Finansdepartementet var det
helt andra frågor än just den här som upptog vår tid och vårt
intresse.
Som sagt: Det fanns inte heller aktualiserat från de privata
delägarna i banken några synpunkter på detta.
Ola Karlsson: I juni 1990 diskuterade man i
Finansdepartementet regler för anställda i Finansdepartementet
som ledamöter i styrelser för kreditinstitut. I anslutning till
det: Diskuterades aldrig ägarrollen och reglerna för
styrelseledamöter i övrigt i Nordbanken?
Allan Larsson: Det är möjligt att vi gjorde det. Jag kan
inte nu påminna mig någon mera genomgripande diskussion om
detta, utan det kom upp sedan. Vi fick ju ett tillfälle när tre
av ledamöterna lämnade Nordbankens styrelse i kritik mot den
dragkamp som då pågick mellan Posten och Nordbanken. Då bestämde
vi oss för att avvakta med att utse nya ledamöter. Hela frågan
kom sedan att tas upp i slutet av året.
Ola Karlsson: Förändrades informationsmängden eller
periodiciteten i informationen från bankens sida i och med att
Björn Wahlström tillträdde?
Allan Larsson: Man kan inte säga att den förändrades något
väsentligt. Den stora granskningen skedde ju runt årsskiftet,
och de som framför allt hade en djup inblick i detta var
Finansinspektionen och Anders Sahlén, som med
Finansinspektionens granskning kunde ge den mest genomträngande
bilden.
Ola Karlsson: Jag frågar därför att på stämman i oktober
1991 säger Björn Wahlström: Däremot måste vi naturligtvis leva
med ägarna till banken, som är politiker, hålla dem väl
informerade och tidigt informerade.
Då är det intressant om det även tidigare hade varit en
utförlig och tidig information till ägarna. Bedömer du att så
var fallet?
Allan Larsson: Jag vill säga att den information som
ägarna hade inte var av någon annan karaktär än den som banken
offentliggjorde. Den var, som jag sagt, ett börsnoterat företag.
Det finns vissa regler för detta, och de, efter vad jag kan se,
följdes. Jag har inte sett att det varit anmärkningar från vare
sig revisorer eller Finansinspektionen på den punkten.
Problemet låg i att kunna bedöma de kreditrisker som låg i
verksamheten. Det där var, när man ser det i efterhand, ungefär
som att skjuta på ett rörligt mål. Varje gång som man gjorde ett
sådant här ordentligt tag, i vilken bank det nu än var, för att
se hur omfattande förlustrisker man hade och vilka reserveringar
man måste göra, kunde man några månader senare konstatera att
siffrorna var av ett helt annat slag. Det var problemet i att
kunna få information som hade varaktighet och bärighet för
beslut.
Ola Karlsson: Du var ansvarigt statsråd. Du hade ansvaret
för statens aktieinnehav. Du var uppenbarligen ansvarig för att
ge direktiv till statens ombud på bolagsstämmorna.
Förlusterna i Nordbanken har väl hittills kommit att uppgå
till brutto ca 40 miljarder kronor. Hur vill du definiera din
del av ansvaret?
Allan Larsson: Återigen: I ett börsnoterat företag är det
styrelsen som skall fatta beslut om krediter. Det kan inte ett
statsråd gå in och ta över. Det utgår jag från att vi är överens
om.
Varken Kjell-Olof Feldt eller jag, eller senare Anne Wibble,
har varit inne och tagit ställning till de kreditengagemang som
banken har. Framför allt kunde vi inte vara engagerade i den del
som tidigare var privatägd och där de stora problemen kom. Det
var ungefär lika stora förluster i lilla Nordbanken som i den
tidigare statligt ägda PKbanken. Inget av de här
kreditengagemangen kan en regering eller ett statsråd lägga sig
i. Det vore helt orimligt.
Ola Karlsson: Statens ombud hade majoritet på
bolagsstämmorna. På några av bolagsstämmorna föreslog statens
ombud styrelsen.
Diskuterade du någonsin det kredittekniska kunnandet hos de
styrelseledamöter som statens ombud föreslog och sedan röstade
för?
Allan Larsson: När vi nominerade den styrelse som
bolagsstämman sedan utsåg i januari 1991 var strävan att få en
bredare kompetens i styrelsen. Vi ville ha in bankkunnande. Vi
ville ha in kunnande från försäkringsbranschen. Vi ville ha mer
industriellt kunnande. Vi ville också ha in mer kunnande om
penning- och valutapolitiska frågor. Ett exempel på det är ju
Kjell-Olof Feldt, som därmed ingick i bankens styrelse. Där
skedde således en stor förändring i sammansättningen av
styrelsen vid det tillfället, och den fick en mycket bred
kompetens som jag tror har varit oerhört värdefull för att
hantera den mycket, mycket svåra situation som har varit sedan
dess.
Ola Karlsson: Men man gjorde inte några sådana
överväganden 1990, i varje fall inte såvitt du vet?
Allan Larsson: Nej, det fanns inte då, som jag sade
tidigare -- jag är ledsen om jag upprepar mig --, underlag för
att göra någon större rockad. Det fanns inga indikationer från
de organ som hade att granska den löpande verksamheten som
skulle kunna möjliggöra att man bytte ut styrelsen i större
omfattning.
Margitta Edgren: Kanske en mer filosofisk betraktelse:
Alla springer, men ingen kollar om man springer åt rätt håll.
Det gäller affärsproffs, och det gäller oss politiker.
Vem skall då ha tid att reflektera och lyssna på de första små
otydliga signaler som antyder att något inte är riktigt rätt?
Efter vad du sade om erfarenheterna från Nigel Lawson undrar
jag: Betyder det att det krävs en rejäl krasch för att någon
skall prioritera att fundera och reflektera? Och har du funderat
i dessa banor efter din aktiva ministertid? Det gäller då något
som vi kan få del av för att undvika framtida krascher.
Allan Larsson: Det är väldigt svårt att dra bestämda
slutsatser av det här. Kom ihåg att förra gången Sverige hade en
kreditbubbla och en kreditkrasch var 1920. Det finns väl
omskrivet i Rydbeckboken. Man kan väl säga att den generationens
och nästa generations bankmän och bankkvinnor inte gjort om det
här misstaget. Det är kanske så att det går två tre generationer
innan problemet dyker upp igen.
Nu när jag träffar småföretagare i min valkrets är väl bilden
snarast den att bankerna är alldeles för restriktiva -- det slår
över i den andra riktningen. Man ger inte krediter till
verksamheter som man kan anta är sunda och livskraftiga för
framtiden.
Det är inte mycket till ledning, men man kan väl säga att
sådan är marknadsekonomin. Det slår lätt över från det ena
hållet till det andra. Det är svårt att se hur man med politiska
medel skall kunna förändra den situationen.
Birgitta Hambraeus: Jag vill nog ansluta mig till det som
Margitta Edgren just har sagt.
Allan Larsson har sagt som en självklarhet att staten inte
skall ha något särskilt ansvar och ingen särskild politik trots
att den har ägarmajoritet. Det sägs att i och med att det är ett
börsnoterat företag måste man följa ren affärsmässighet. Man
skall alltså inte ta ett bredare samhällsekonomiskt ansvar. Jag
skulle gärna vilja att Allan Larsson belyste mer varför det är
självklart.
Man kunde annars tänka sig att man använde en bank där man har
ägarmajoritet och sade att den här kreditavregleringen har
inneburit att bankerna ägnar sig åt finansiella placeringar och
fastighetsköp, inte åt några produktiva investeringar att tala
om. Det här kan inte vara samhällsekonomiskt vettigt. En bank
skall ju vara med och skapa möjligheter till investeringar osv.
i fråga om nyföretagande och produktion. Det är ju här man bör
ta risker.
Förklara litet närmare varför staten inte har ett särskilt
ansvar. Och finns det då något som helst motiv för att staten
skall äga en bank? Skall man bara göra det för att få inkomster
när det går runt, alltså rent affärsmässigt?
Allan Larsson: Staten har ju ett särskilt ansvar genom att
man har ansvaret för hela ekonomin. Staten har att hantera de
problem som uppstår, oavsett vem som är ägare till en bank.
Staten har fått hantera effekten av Gotabankens ännu större
förluster. I den meningen har staten ett ansvar.
Men frågan är om det ansvaret kan utövas genom ägandet av en
särskild bank eller om man skall utöva ansvaret genom att ge
gemensamma och likartade spelregler för alla banker. Min
inställning är att man skall göra det senare genom att skapa en
ram för bankernas verksamhet. Där har det tillkommit ett mycket
viktigt element, nämligen den internationella överenskommelse
som träffades om kapitaltäckningskraven. Den borde ha träffats
tidigare. Då kunde kanske en del av problemen i banksystemet i
Sverige och i andra länder ha undvikits. Denna överenskommelse
började gälla från 1991. Det är på det sättet som dessa frågor
bör tacklas.
Det som nu är det stora problemet är ju de internationella
finansiella rörelserna, derivathandeln och mycket annat. Det är
ingenting som staten i Sverige kan reglera via ägandet av en
bank. Detta är ingenting som vi i Sverige och inte ens EU kan
reglera, utan det förutsätter en mycket bredare internationell
uppgörelse. Det är det som är bankverksamhetens karaktär, att
den är så starkt internationaliserad. Det är således väldigt
svårt att ha nationella regler som avviker, och det är ännu
svårare att via ägarinstrumentet reglera och styra detta.
Birgitta Hambraeus: Det har ändå visat sig att banker
också i Sverige har olika policy. En del har klarat sig bra
medan andra har gått i krasch. Det hade inte skadat om staten
hade tagit ett större samhällsansvar när det gällde den bank
som staten hade huvudansvaret för.
Detta gäller också internationellt. Det har ju visat sig att
t.ex. etiska investeringar och miljömässigt ansvarsfulla
investeringar har varit kolossalt lönsamma.
Kan jag tolka Allan Larsson så, att socialdemokraternas --
eller åtminstone Allan Larssons -- enda recept är någon sorts
allmän lagstiftning som skall tvinga in samtliga banker i ett
mönster av samhällsansvar? Skall man inte alls räkna med att
kunna använda sin egen bank till att gå före och visa ett
samhällsansvar?
Allan Larsson: Det var en hårdragning av vad jag har sagt,
men det får jag väl stå ut med. Det kan dock finnas andra sätt.
Jag har inte sagt att jag vill tvinga bankerna. Det är statens
uppgift att så långt det går skapa spelregler för marknaden. Det
är ju när det saknas spelregler som marknaden misslyckas. Därför
måste det finnas spelregler. Men jag pekade på svårigheten att
åstadkomma en nationell lagstiftning. Lagstiftningen måste i hög
grad vara internationell. Vi har nu speciella förpliktelser på
den punkten tidigare genom EES-avtalet och numera genom
EU-medlemskapet.
Jag ser också begränsningarna i möjligheterna att inom Europa
skapa en tillräcklig reglering. Det mest effektiva har ju varit
det som åstadkoms genom överenskommelsen om
kapitaltäckningsreglerna som träffades inom ramen för BIS, dvs.
Bank of International Settlements. Det är på det planet som man
måste söka lösningar.
Frågan var om detta var socialdemokraternas eller Allan
Larssons recept. Jag har nu uttalat min personliga uppfattning.
Det betyder att andra socialdemokrater kan ha andra
uppfattningar -- detta sagt bara för klarhetens skull. Vi är ett
stort parti, så det finns många uppfattningar.
Kenneth Kvist: Den fråga som jag först tänkte ställa
anknyter ganska mycket till det som Birgitta Hambraeus var inne
på.
Tidigare inom arbetarrörelsen har man, när man har diskuterat
statlig företagsamhet, också önskat att den skall kunna spela en
viss roll. Av Allan Larssons redogörelse -- som jag vill ge en
eloge för särskilt när det gäller föredragningen och
sammanfattningen av bankkrisen -- framgår det att man egentligen
accepterar marknadsliberalismen fullt ut. Man vill ha en allmän
ramlagstiftning och kapitaltäckningskrav. Men man vill
egentligen inte ha mer än så. Då inställer sig onekligen frågan
inför framtiden: Finns det enligt Allan Larsson skäl för att vi
skall ha statliga banker över huvud taget?
När det gäller regeringens hantering av den här saken tror jag
säkert att det när finansministern var nytillträdd var de
makroekonomiska problemen som var de dominerande. Men var det
ingen som gjorde någon internationell utblick och såg tendenser
till kris inom den internationella finansvärlden till följd av
den avreglering som under senare hälften av 80-talet hade ägt
rum? Kunde man inte även i det makroekonomiska perspektivet ana
litet oråd om att denna kris skulle komma också till Sverige?
Eller var detta med internationella makroekonomiska aspekter
enligt er mening någonting som dök upp senare?
Allan Larsson: Det var en mycket bra fråga som jag har
funderat en del över. Var det ingen som såg vad som höll på att
ske?
Vi kunde ju bara titta över gränsen på Norge, som låg två år
före oss i utvecklingen och se vad som hände där. Men det fanns
en mycket utbredd uppfattning i Sverige bland ekonomer,
journalister och politiker att det var skillnad mellan Sverige
och Norge. Det var naturligtvis naivt av oss att inte tydligare
se och att inte förstå att krisen skulle komma också till oss.
Men jag var i tämligen gott sällskap med Sveriges riksdag, med
Sveriges stora kår av ekonomiska journalister, med professorer
och andra som gjorde ungefär samma bedömning. Jag får
naturligtvis ta på mig kritik för att jag ensam inte kunde
förutse vad som skulle ske och hitta något botemedel. Jag är
inte så säker på hur botemedlet skulle ha sett ut. Men så var
situationen.
Din fråga är mycket relevant, tycker jag. Hur kunde vi alla
tro att det som skedde i Norge inte skulle inträffa hos oss? Vad
vi föreställde oss var väl egentligen att vår höga inflation
måste nedbringas därför att vi tappade arbetstillfällen till
omvärlden i stor omfattning. Om vi lyckades med det, skulle
också inflationsförväntningarna försvinna. Därmed skulle
räntorna sjunka. Det som hände var ju motsatsen. Vi fick ner
inflationen, men räntorna låg fast på samma nivå. Vi fick höga
realräntor, vilket sänkte värdet på fastigheter. Därmed
underminerades säkerheterna i bankerna. Då uppstod dessa
förluster.
I våra bedömningar missade vi alltså när det gällde mekanismen
att realräntorna blev så höga.
Kenneth Kvist: Min fråga syftade ju inte till att göra dig
personligt ansvarig för denna bristande analys. Det kanske var
så, att det särskilt vid den tiden när det kapitalistiska
systemet börjde målas upp som världens historiska segrare
förekom en allmän eufori över systemets förträfflighet. Man
kanske grovt underskattade betydelsen av att se dels att det
kapitalistiska systemet är cykliskt krisalstrande, dels att det
är ett internationellt system, vilket man gärna brukar vilja
påpeka i andra sammanhang. Men vi gjorde kanske en
undervärdering när det gällde att se de ekonomiska skeendena.
Den första beskrivningen som du gav över krisens framväxt var
värdefull. Men på något sätt rimmade den inte riktigt med det
praktiska agerandet från de svenska myndigheternas sida,
eftersom vi inte behandlade krisen som ett internationellt
fenomen, vilket den i grunden ändå var.
Allan Larsson: Det är också riktigt att den politiska
debatten i Sverige inledningsvis gjorde detta till ett
Nordbanksproblem. Det var inte ett Nordbanksproblem utan det var
ett mer generellt bankproblem. Det uppstod när finansbolaget
Nyckeln rasade i september 1990. Då utlöstes mycket av detta. I
den meningen var det inte ett speciellt Nordbanksproblem, utan
det var ett vidare svenskt och internationellt problem.
Jag vill anknyta till det som du inledningsvis sade om det
kapitalistiska systemet. För att alla skall kunna vara delaktiga
i formuleringarna, kan vi kanske i stället tala om
marknadsekonomi. Då drar vi inte några ideologiska gränser.
Marknadsekonomin hamnar i svårigheter om det inte finns en bra
politisk ram. Det är detta som är avvägningen mellan det
politiska systemet och näringslivets marknad, att marknaden går
över styr utan en politisk reglering och utan ramar. Därför
träffades denna internationella överenskommelse, och det har
träffats andra sådana överenskommelser som är nödvändiga och
viktiga för att den finansiella marknaden skall fungera. Jag
tror att det finns anledning att mycket fundera över det som
händer och som under de senaste åren har hänt med tillväxten av
sådana finansiella instrument som gör att det nu cirkulerar så
mycket kapital över gränserna. Det rör sig om 30--40 gånger mer
än vad själva handeln mellan gränserna utgör. Här finns ett
väldigt riskmoment för marknadsekonomin, och man har anledning
att fundera över hur man internationellt skall hantera detta.
Kenneth Kvist: Vi har kanske något olika uppfattning. Jag
tror dock att vi delvis har samma uppfattning. Det behövs en
politisk ram för marknadsekonomin. Men som marknadsekonomin
fungerar i dag med nuvarande ägar- och maktförhållanden -- om
jag i stället uttrycker mig så -- alstrar den kriser nästan
oavsett det politiska systemet. Men den diskussionen får vi föra
i ett annat sammanhang.
Allan Larsson: Jag håller gärna med om det. Hela historien
visar ju att vi har den här typen av cykliska och strukturella
problem. Men vi ser också exempel på länder där man har valt
andra lösningar som inte är marknadsekonomiska. Också där har
det uppstått kriser, fast kanske mer som en big bang i ett
slutskede.
Peter Eriksson: Jag skall fatta mig kort.
Vi tycks vara ganska överens om att det var
kreditavregleringen som var upprinnelsen till hela detta
bankproblem och krisen på finansmarknaden. Det fanns inte någon
som helst beredskap för att möta den hejdlösa expansion på
kreditmarknaden som skedde efter kreditavregleringen.
Som jag ser det var det inte riktigt så, att inte någon i
Sverige pekade på det som hade hänt tidigare i USA. Här i
riksdagen var det faktiskt partier och människor som tydligt
visade på de problem som man tidigare hade haft både i USA och i
Norge. Men inom etablissemanget ville man inte ta till sig
detta, inte heller inom regeringen. Jag vill återigen fråga dig:
Vad tror du att det beror på att man med så stora skygglappar
ger sig in i så genomgripande förändringar utan att över huvud
taget uppmärksamma de problem som tidigare uppstått och utan att
ha någon som helst beredskap för att möta de problem som var så
tydliga på andra håll?
Allan Larsson: Om vi håller oss till kreditavregleringen
och den bubbla som blåstes upp under 80-talet, vill jag be att
få överlämna den frågan till Kjell-Olof Feldt som var mer i
politikens centrum än vad jag var vid det tillfället. I sin bok
har han belyst de initiativ som då togs och de bekymmer som han
själv hade inför detta. De initiativ som Riksbanken tog för att
hålla emot var verkningslösa, därför att kreditexpansionen
skedde med en så våldsam fart.
Vi gjorde ju sedan ett antal försök för att begränsa
aktiviteten. Kjell-Olof Feldt införde ju skatt på
kontorsfastighetsbyggandet för att hålla tillbaka den våldsamma
investeringslusten när det gällde objekt som inte precis var
någonting för framtiden. Jag hade nöjet att höja denna
skattesats för att hålla tillbaka ännu mer, men jag vill bara
påpeka att det inte var så lätt att få stöd i riksdagen för den
typen av åtgärder. Så visst gjordes det en del sådana saker. Men
i efterhand kan man se att det var långt ifrån tillräckligt. Vi
borde alla ha lärt mer av den internationella läxan.
Peter Eriksson: Om vi blickar framåt och ser till de
problem som vi har i dag är det framför allt det stora
räntegapet som enligt min uppfattning till stor del måste
hänföras till det som tidigare har hänt.
Ser du någon möjlighet för svenska staten, utöver att minska
budgetunderskottet och ta itu med den statliga skuldbördan, att
utnyttja ägandet i bankerna i Sverige på ett mer aktivt sätt för
att minska räntegapet?
Allan Larsson: Nordbanken är statligt helägt. Det skapar
andra förutsättningar än vad vi hade under den period när jag
var ansvarig. Då var Nordbanken ett börsnoterat företag.
Samtidigt finns det en ganska stor överensstämmelse kring att
staten inte skall vara ensamägare av Nordbanken i framtiden. Här
finns en ambition -- åtminstone fanns det en sådan under min tid
-- att bredda ägandet. Såväl den tidigare borgerliga regeringen
som Göran Persson har gett uttryck för en ambition att få in nya
ägare och därmed minska statens engagemang. Om man gör på det
sättet för att få tillbaka en del av de pengar som staten har
stoppat in minskar man lönsamheten kraftigt i den här banken,
vilket inte är så lätt att genomföra. Man måste väga dessa två
saker mot varandra. Vill vi göra någonting som påverkar
räntemarginalen, då får vi betala priset i form av att man får
mindre för banken framöver. Jag tror att opinionen hos
allmänheten är den att man vill ha tillbaka de pengar som har
lagts ut på bankkrisen. Det finns en sådan begränsning i det
hela.
Peter Eriksson: Men du håller kanske med mig om att det
viktigaste för Sverige vore att få ner räntan?
Allan Larsson: Oh, ja. Jag kan nu vara litet friare än vad
finansminister Göran Persson kan vara på den här punkten. Det
kommer nu nya reviderade beräkningar av budgetunderskottet och
upplåningsbehovet. Anne Wibble hade stora problem med att
siffrorna alltid blev mycket sämre än de som hon hade räknat
fram. Göran Persson får kanske det motsatta trevliga problemet,
att siffrorna blir litet bättre än de som han har räknat fram.
Det hänger mycket samman med kraften i uppgången av
sysselsättningen. Om vi får till stånd en kraftig uppgång blir
problemen mycket mindre.
Jag såg en teckning av Ströyer i Dagens Nyheter häromdagen.
Teckningen visade hur Sverige stod som en tiggare och ville
långa pengar men det var ingen som ville låna ut till Sverige.
Men så är det ju inte. Sverige lånar inte pengar. Sverige har
inget underskott. Sveriges nation har i år ett överskott på 1,5
% av BNP och nästa år ett överskott på 4 % av BNP. Sverige är
ett kapitalexporterande land. När omvärlden får detta klart för
sig kommer det att påverka räntebilden, om man känner att läget
är stabilt och om vi -- företagen och andra -- betalar tillbaka
på de lån som Sverige som nation har.
Vårt problem är ju att vi har en obalans inom landet, mellan
den privata och den offentliga sektorn. Eftersom vi har
överskott i bytesbalansen och underskott i den offentliga
sektorn, måste vi ha ett stort överskott i den privata sektorn.
Sparandeöverskottet i den privata sektorn ligger nu på 160--170
miljarder. Det är klart att detta ganska snart kommer att få ett
genomslag också i ränteutvecklingen. Det kan jag säga som fri
debattör, men det hade jag inte kunnat säga om jag hade varit
finansminister.
Kurt Ove Johansson: När Allan började trodde han -- om jag
minns rätt -- att han satt i finansutskottet. Vi får komma ihåg
att detta är konstitutionsutskottet. Jag vill inte på något sätt
kväva frågandet och den eventuella diskussion som kan uppstå,
men vi befinner oss i tidsnöd. Vi måste försöka att ställa korta
frågor.
Nu är vi färdiga med första ronden. Det finns ytterligare
ledamöter anmälda som vill ställa frågor.
Själv vill jag hinna ställa åtminstone någon fråga.
De statliga styrelserepresentanterna kom ju till för att de
skulle ta till vara samhällsintresset när det gällde bankernas
verksamhet. Jag skulle vilja veta på vilket sätt som du i
regeringen verkligen försökte få klarhet i hur dessa
representanter skötte sin uppgift enligt den lagstiftning som
fanns.
Allan Larsson: Den frågan får jag nog överlämna till Erik
Åsbrink, eftersom lagstiftningen, tillsynen och godkännandet av
ordförande i bankstyrelserna hörde till hans område. Jag hade
alltså inte någon anledning att gå in i detta. Min roll var
begränsad till det makroekonomiska och till ägarfunktionen när
det gällde Nordbanken och andra statliga kreditinstitut. Övriga
banker -- Gotabanken och andra -- låg utanför mitt
ansvarsområde.
Kurt Ove Johansson: Du måste väl ändå medge att de som
tillsätter styrelserepresentanter också borde ha ett rimligt
ansvar för att kontrollera om de verkligen sköter sina
arbetsuppgifter enligt den lagstiftning som gäller?
Allan Larsson: Ja, visst, jag håller med dig.
Kurt Ove Johansson: Fanns det någon organisation för att
man från regeringen verkligen skulle kunna följa upp detta
arbete?
Allan Larsson: Nej, jag kan inte säga att det fanns någon
sådan organisation. Jag tror att det dessutom skulle ha varit
väldigt komplicerat om man hade haft det.
Anta att regeringen hade samlat ett antal offentliga ledamöter
och sagt att de skulle bete sig si eller så i bankstyrelserna.
Det hade då funnits anledning till kritik mot ett sådant
förfarande.
Hade regeringen samlat dessa ledamöter för att de skulle
berätta hur det stod till i respektive bank, hade detta varit
komplicerat. Det skulle också ha varit komplicerat om den som
satt i S-E-bankens styrelse skulle ha berättat om läget för den
som satt i Handelsbankens styrelse.
Detta säger någonting om begränsningen i denna funktion,
tycker jag.
Kurt Ove Johansson: Förekom det någon gång under din tid
som finansminister att en av regeringen utsedd representant i en
bankstyrelse spontant kom till regeringskansliet och berättade
om några problem i banken?
Allan Larsson: Nej, inte vad jag kan minnas, inte i något
fall.
Birger Hagård: Min fråga anknyter i viss mån till den
fråga som ordföranden ställde. Den rör en något besynnerlig
passus i hela detta stora ärende.
Tony Hagström skrev i en PM den 28 oktober 1993 om sin
ordförandetid på det här sättet: "Vad gäller min egen roll som
styrelseordförande var det klart utsagt från min sida när jag
accepterade uppdraget att min primära uppgift var att leda
styrelsesammanträdena och engagera mig i övergripande frågor typ
Nordbankens relation till posten. Härvidlag skilde sig min
arbetssituation från den hos mina kolleger."
Jag skulle då vilja veta till vem Tony Hagström riktade detta.
Kände Allan Larsson till att Tony Hagström på det här sättet
hade begränsat sitt uppdrag? Stod det över huvud taget i
samklang med den gällande lagstiftningen? Fanns det några andra
styrelseledamöter som på ett likartat sätt hade begränsat sina
uppgifter? Kände Allan Larsson till detta? Vidtog du några
åtgärder? Hur ser du på den här något besynnerliga passusen?
Allan Larsson: Jag tycker också att det är en besynnerlig
passus. Lagstiftningen ger utrymme för väldigt många olika sätt
att vara ordförande, från att vara heltidsengagerad och mer
eller mindre ta över verkställande direktörens ansvar till att
ha en mera formell roll att leda styrelsens sammanträden. Där
ryms hela skalan. Så det finns ingenting i lagstiftningen som
säger att Tony Hagströms sätt skulle vara felaktigt.
Däremot tycker jag att man i efterhand när man är medveten om
problemen kan säga att detta var en olämplig roll för en
ordförande. Det är inte säkert att Tony Hagström, om han hade
varit mer aktiv, skulle ha varit bättre på att upptäcka de
problem som alla andra missade att upptäcka. Men det hade
funnits ytterligare en säkerhet inbyggd om ordföranden hade haft
en annan roll.
Jag har inte stött på denna beskrivning av rollens begränsning
förrän nu. Jag har inte gett de direktiven eller träffat någon
uppgörelse om dem. Det måste ligga före min tid.
Ola Karlsson: Jag vill börja med att anknyta till Birger
Hagårds fråga. Tyckte du ändå att Tony Hagström med det
begränsade engagemang som han hade som ordförande gjorde sig
förtjänt av årsarvodet på 300 000 kr?
Allan Larsson: Om man i efterhand ser på hela bankkrisen
kan man fråga sig om någon enskild ledamot i någon enskild
bankstyrelse förtjänade sitt arvode.
Ola Karlsson: I protokollet från bolagsstämman den 25
april 1990 står det under 15 §: På förslag av departementsrådet
Gunnar Holmgren -- statens ombud -- valdes till ledamöter av
styrelsen för tiden intill dess nästa ordinarie bolagsstämma
hållits -- -- --. Sedan räknas det upp ett antal namn.
Uppräkningen börjar med Lillemor Arvidsson och slutar med Björn
Rosengren.
Vilka direktiv hade departementsrådet Gunnar Holmgren fått
inför denna bolagsstämma?
Allan Larsson: Inga andra än dem som framgår av besluten
på stämman.
Ola Karlsson: Så att det var på Allan Larssons uttryckliga
direktiv som dessa skulle väljas?
Allan Larsson: Det fanns inga anmärkningar från
revisorerna eller från Bankinspektionen. Det fanns inga
anmärkningar eller önskemål från de privata ägarna. Utifrån
detta aktualiserades inte frågan om någon ändring av
sammansättningen.
Ola Karlsson: Man hade inte heller någon fundering kring
de nya ledamöternas kompetens eller vad de hade att tillföra
banken?
Allan Larsson: Det var ju utomordentligt kompetenta
personer när det gäller en rad olika områden som fanns i den
styrelsen och som fanns i den som sedan kom till.
Ett av argumenten för representation i styrelserna har ju
varit att man representerar stora kundkategorier. Flera av
representanterna hade just den rollen. Det bedömdes i varje fall
av bankens ledning och av de privata ägarna som en tillgång i
det skedet.
Ola Karlsson: Bankens ledning, är det detsamma som
styrelsen eller är det detsamma som ...?
Allan Larsson: Det är väl ett litet vidare begrepp.
Ledningen brukar ju omfatta mer än bara styrelseordföranden. Dit
hör verkställande direktörer och andra. Det kan vara fråga om en
direktion, som du kanske känner till. Den frågan behöver vi
kanske inte ägna så mycket tid åt just nu.
Ola Karlsson: Nej, men det låter ju litet märkligt om
bankens ledning ansåg att bankens ledning var bra.
Allan Larsson: Om du drar sådana slutsatser har du nog
missat en del poäng i den här diskussionen.
Ola Karlsson: På samma bolagsstämma visade Rune Barnéus en
bild och sade bl.a. så här:
Litet karakteristik över det gångna året -- stark
utlåningsutveckling i båda divisionerna och alltså ett bra
räntenetto framför allt. Problemsidan -- fortfarande för stor
kostnadstillväxt och kreditförluster som har varit besvärande,
framför allt utomlands.
På vilket vis återrapporterades bolagsstämmouttalanden och
andra diskussioner till departementet?
Allan Larsson: Årsredovisningen är ju en offentlig
handling. Det som förekommer på ett börsnoterat företag skall
vara tillgängligt, inte bara för huvudägaren utan också för alla
andra. Så det var väl offentligt spritt.
Ola Karlsson: Men anförandena från bolagsstämman är inte
återgivna i årsredovisningen. Det är därför som jag frågar. Rune
Barnéus höll ett anförande på stämman och gav den här
informationen. Återrapporterades denna information till
departementet?
Allan Larsson: Stämman är offentlig, så att det återgavs.
Min erfarenhet är att när verkställande direktörer uttalar sig
vill de inte begränsa sig till den krets som sitter och lyssnar,
utan de vill ha sina uttalanden utspridda mycket mer. Om allt
detta kan man läsa i tidningar och höra mycket om ute på stan.
Ola Karlsson: Departementets bild av vad som hände på
bolagsstämmorna, rapporteringen av vad som sades på
bolagsstämmorna, skaffade man sig genom att gå ut på stan och
genom att läsa tidningarna?
Allan Larsson: Är frågan seriös?
Ola Karlsson: Är det seriöst att fråga hur det hela
återrapporterades till departementet? Rapporterades det något
över huvud taget?
Allan Larsson: Gunnar Holmgren var ju närvarande på
stämman och hade tillgång till all den dokumentation som fanns,
och den finns naturligtvis arkiverad i Finansdepartementet.
Ola Karlsson: Rapporterade Gunnar Holmgren till det
ansvariga statsrådet?
Allan Larsson: Ja, att bolagsstämman hade genomförts. Jag
hade tillfälle att läsa det som jag behövde läsa.
Ola Karlsson: Vi kan alltså konstatera att all den
information som finns i bolagsstämmoprotokollen har kommit fram
till det ansvariga statsrådet?
Allan Larsson: Ja, det finns samlat utomordentligt väl i
Finansdepartementet. Det är ingen hemlighet för vare sig mig
eller allmänheten.
Ola Karlsson: Det är bra att veta att informationen har
kommit fram till det ansvariga statsrådet, dvs. att det har
varit bekymmer med kreditförluster och att det ansvariga
statsrådet trots detta inte har funderat över kompetensen hos
styrelsen eller hur man skall förändra styrelsesammansättningen.
Allan Larsson: Rapporteringen vid det tillfället var
följande: Det fanns bekymmer i kreditgivning som har skett
utomlands. Det var uppenbart att det var i den del som utgjordes
av den gamla Nordbanken, dvs. Upplandsbanken och
Sundsvallsbanken.
Men bilden av bankens utveckling för 1990--1991 som
redovisades vid bolagsstämman gav inte indikationer på att
banken skulle avvika lönsamhetsmässigt från de övriga bankerna i
någon anmärkningsvärd grad. Av det skälet fanns det ingen
anledning för KU att granska huruvida finansministern hade gett
sig in i företagets inre angelägenheter vid sidan av
bolagsstämma och styrelse och vid sidan av de privata ägarna.
Jag har litet svårt att förstå den konstitutionella aspekten på
denna situation.
Ola Karlsson: Man hade inte kommit i gång i granskningen
av gamla Nordbankens eller gamla PKbankens krediter vid den
tidpunkten, eller nuvarande Nordbanken. Det torde vara PKbankens
krediter som vållade kreditförluster vid denna tidpunkt.
Allan Larsson: Jag undrar om du har läst på ordentligt.
I efterhand kan man säga att problemet var att det var två
banker som bjöd på Nordbanken, PKbanken och S-E-Banken. Det
slutade med att PKbanken kunde förvärva Nordbanken. Men det är
alldeles uppenbart att den var bemängd med mycket mer problem än
vad som hade redovisats vid köpet. Detta har i och för sig varit
föremål för mycket diskussioner, utredningar och funderingar.
Men det var ganska uppenbart att det fanns ett antal kontor i
den gamla Nordbanken, där mycket av kreditgivningen hade skett.
Ett av de kontoren låg, som bekant, på Drottninggatan.
Kurt Ove Johansson: Då är det inga fler frågor anmälda.
Jag vill gärna säga ett varmt tack till Allan Larsson för hans
medverkan i dag och hans beredvillighet att svara på alla de
frågor som har ställts.
Jag hoppades när jag hälsade dig välkommen att din medverkan
skulle berika vår kunskap i dessa frågor, och du har i allra
högsta grad motsvarat de förväntningarna. Mycket tack!
Allan Larsson: Jag ber än en gång om ursäkt för att jag
sade finansutskottet. Jag kommer aldrig att göra om det! Men jag
är glad över att ni har varit så intresserade över de
finansiella frågorna.
Konstitutionsutskottet
1995-01-19
Bilaga B 2
kl. 11.45--12.45
Offentlig utfrågning av förra statsrådet Kjell-Olof Feldt
angående utövande av statens ägande av Nordbanken m.m.
Kurt Ove Johansson: Jag ber att få hälsa Kjell-Olof Feldt
välkommen till konstitutionsutskottet. Jag vet att din tid är
begränsad i dag. Jag är tacksam för att du har skjutit på ett
sammanträde. Jag vill berätta för utskottets ledamöter att
Kjell-Olof Feldt bör kunna vara klar med sina svar 12.30. Jag
hoppas därför på att utskottets ledamöter är väldigt konkreta
när de ställer sina frågor.
Därmed skulle vi kunna börja. Jag ställer samma fråga till
Kjell-Olof Feldt som till Allan Larsson: Vill du inleda med
några ord?
Kjell-Olof Feldt: Herr ordförande! Börja med frågorna.
Widar Andersson: Herr ordförande! Jag såg ett reklaminslag
i går på TV 4. Den nuvarande ledningen för Nordbanken uttalade
Nordbankens affärsidé. I reklaminslaget sade man att det var
fråga om enkelhet, tydlighet och ordning. Vi får hoppas att
utfrågningen skall ge tydlighet och ordning.
Jag har några frågor. Jag ställer dem på en gång, så att vi
kan skynda på.
Den första frågan gäller statens, dvs. PK-bankens, köp av
Nordbanken. Kan du säga något om varför köpet var angeläget? Vad
var funderingarna, vilken var ägarstrategin bakom att PK-banken
skulle förvärva Nordbanken?
Den andra frågan gäller statens sätt att utöva sitt ägande.
Anser du, mot bakgrund av det vi nu vet, att det är ett bra sätt
att utöva ägarinflytande att regeringen godkänner ordförande i
bankrörelser och att regeringen utser ett antal ledamöter i
bankernas huvudstyrelser? Ger detta staten det lämpliga
ägarinflytandet, utöver agerandet på stämmorna?
Den tredje frågan gäller också ägandet. Anser du att statens
ägande borde vara mer reglerat och formellt än vad som nu
gäller? Det framhålls uttryckligen i lagstiftningen att det
skall vara ett formlöst ägande. Det är svårt att granska och
utvärdera ett formlöst ägande, såväl för KU som för allmänheten.
Anser du att statens ägande borde vara mer reglerat, formellt
och genomlysbart? Hur skall det faktiskt gå till?
Den fjärde och avslutande frågan till dig är följande. Mot
bakgrund av att du mot slutet av din period som finansminister
tog politisk och personlig strid för att försöka kyla ner en
galopperande ekonomi, och du hade inte många "supportrar" på den
tiden, såg du med de insikter du hade redan då den begynnande
krisen i finans- och banksektorn? Anser du att staten genom sitt
ägande hade kunnat undvika eller allvarligt lindra den oerhörda
kris i finans- och banksektorn, som ledde till att staten fick
lämna garantiåtaganden på upp till 88 miljarder kronor?
Kjell-Olof Feldt: Jag skall be att få börja med frågan
nummer två: sättet att utöva ägande när det är staten som äger.
Då måste man först fråga sig varför staten ägde PK-banken.
Nu utgår jag från att utskottets ledamöter är förtrogna med
PK-bankens historia, så att jag inte behöver dra den.
När jag kom till Finansdepartementet 1982 uppstod frågan
varför staten, regeringen, skall äga PK-banken. Det enda motiv
som fanns tillgängligt från tidigare regeringar var, att det var
ett sätt att skapa ökad konkurrens på bankmarknaden -- på ett
ganska specifikt sätt.
Den svenska bankmarknaden var då -- liksom den är i dag --
ganska klart uppdelad vad gäller kundkategorier och
intresseinriktning. Vi har SE-Banken och Handelsbanken som är
framför allt riktade till näringslivet, de stora företagen. De
har också en mycket stor andel av de mindre och medelstora
företagen. De är de två starkt dominerande -- framför allt
SE-Banken -- på den internationella bankmarknaden med alla
utrikesaffärer. Sparbankerna vänder sig framför allt till
hushåll, hemmamarknad, mindre företag och fastighetsbelåning.
PK-banken dominerades på utlåningssidan av inriktningen på den
offentliga sektorn. Det var lån till kommunerna och till
bostadssektorn. På den tiden hade bankerna stora statliga
obligationsportföljer sig påtvingade av staten, via Riksbanken.
Därmed var konkurrensfrågan: Skulle PK-banken kunna ta upp något
slags konkurrensstrid med de två dominerande affärsbankerna,
dvs. SE-Banken och Handelsbanken? Statens syfte var i så fall
att få en ökad konkurrens, ökade valmöjligheter för
näringslivet, och därmed en bättre fungerande kreditmarknad. Det
var alltså filosofin.
Jag betraktade detta som i och för sig ett rimligt syfte för
det statliga ägandet, men jag menade att banken måste också få
privata ägare. En av de väsentliga förändringar som skedde i
mitten av 80-talet var att PK-banken börsintroducerades och att
det via nyemissioner, drygt 20 % av bankens aktiekapital,
förvärvades privata ägare.
Därmed tyckte jag mig ha fått fastslaget en annan princip som
borde gälla för banken, nämligen att den skulle drivas som andra
banker i den meningen att den skulle vara lönsam, välskött men
inte ha några speciella närings- eller kreditpolitiska uppdrag.
Jag ansåg inte att det var rationellt eller grundlagsenligt att
driva sådant via en statligt ägd bank. Det skulle skötas via de
organ som har riksdagens uppdrag att göra det, dvs. Riksbanken
och regeringen.
Widars fråga om att vi skulle ha ett speciellt inflytande över
kreditpolitiken, eller kreditmarknaden, via styrelsen,
föresvävade aldrig mig. Inte heller att statens ägarroll i den
meningen skulle vara annorlunda än att det skulle vara ett
konkurrenskraftigt bankföretag.
Mitt svar på frågan är följande: Statens inflytande över
kreditpolitik och kreditmarknad och bankernas sätt att fungera
anser jag inte på något rimligt sätt kan utövas via att utse
styrelsen i en bank.
Att regeringen över huvud taget godkände en ordförande inom
bankväsendet var däremot mer en fråga om det förtroende som
dessa personer förutsattes äga i allmänhet. Banker har ju en
speciell funktion i samhället. De har fått statens tillstånd att
utan säkerhet låna upp stora mängder pengar och sedan låna ut
dem igen. Egentligen -- om man uttrycker sig på ekonomernas sätt
-- har de därmed också tillstånd att trycka pengar.
Detta gör bankerna till en speciell typ av institution i
samhället som bör ha speciellt stort förtroende hos allmänheten
och hos statsmakterna. Däremot vill jag inte påstå, när jag ser
tillbaka på detta, att denna möjlighet till inflytande utövades
på något särskilt aktivt sätt. Avsikten var inte att vi skulle
föreslå bankerna speciella personer. Vi godtog i allmänhet de
personer som fördes fram från bankernas styrelser.
Därmed tycker jag att jag har sagt något om den tredje frågan,
dvs. om statens ägande skulle vara mer reglerat eller mer
formellt.
Det är möjligt att vi under loppet av 80-talet själva
upptäckte att det sätt varpå staten, i det här fallet
Finansdepartementet, utövade sitt ägarinflytande var ganska
sporadiskt, delvis godtyckligt. Det var inte särskilt
genomtänkt. Som jag har redogjort för vid ett annat tillfälle
inför konstitutionsutskottet skapade vi under slutet av 80-talet
en speciell enhet i departementet som mer professionellt skulle
ägna sig åt ägarfrågorna. Det handlade om lönsamhet,
rationaliteten i de olika bolagens beteende osv. Också andra
bolag sorterade ju under Finansdepartementet. Men när det gällde
Nordbanken var det inte fråga om att driva någon speciell typ av
kreditpolitik i det sammanhanget.
Jag kan säga att det kan finnas anledning -- jag tror att det
har varit uppe till diskussioner i utskottet tidigare -- att
formerna för statens ägande ägnas ett visst intresse. Jag har
tyckt mig kunnat se att man i dag, i alla fall från
Finansdepartementets sida, har bättre utformade system, former
och organisation, för sin ägarroll inom olika bolag. Jag har
suttit i två styrelser under Finansdepartementet -- Nordbanken
och Vin & Sprit AB. Jag har kunnat se att ägarfunktionen utövas
på ett mer professionellt sätt.
PK-bankens köp av Nordbanken hade två syften. Det ena går
tillbaka till det jag nämnde tidigare. PK-banken strävade då
efter att öka sitt engagemang i det enskilda näringslivet, dvs.
över huvud taget få företag som kunder i banken, både som
inlånings- och utlåningskunder. Köpet av Nordbanken ansågs från
den synpunkten vara en väsentlig komplettering. Man köpte helt
enkelt en väsentlig marknadsandel. Den gamla Nordbanken hade en
klar inriktning mot näringslivet. Det andra motivet var
geografiskt. Nordbanken hade en god marknadstäckning i norra
delen av Sverige, där PK-banken var ganska svagt representerad.
Sedan vet jag inte om Widar Andersson avsåg att jag också
skall göra en värdering av köpet. När jag sedan kom in i
bankstyrelsen fick jag en ganska god insyn i konsekvenserna av
köpet för den samlade banken. Jag kunde konstatera att det
kanske inte var världens bästa affär ur företagsekonomisk
synpunkt.
Däremot om frågan gällde huruvida regeringen själv gjorde en
ingående värdering av Nordbanken är svaret: Nej, det gjordes
inte. Vi fick naturligtvis ingående redovisningar från
PK-bankens ledning av hur man värderade Nordbanken. Det material
vi hade granskades av det vi antog var sakkunniga personer. Men
vi gjorde inte någon egen utredning.
Slutligen: Vad hade staten kunnat göra för att minska
omfattningen, djupet, av den finansiella krisen i början på
90-talet? Mitt främsta svar är att staten skulle ha ingripit
långt tidigare mot överhettningen i den svenska ekonomin och den
höga inflationen. Det var i den miljön och i det klimatet som
den stora kreditexpansionen kunde fortgå och framför allt att
bedömningen av prisutvecklingen på fastighetsmarknaden blev
sådan den blev.
Byggnadskostnaderna ökade med 20 % per år i slutet av
80-talet. Det är klart att fastighetspriserna stiger i ungefär
samma takt på redan byggda fastigheter. För den som har satt sig
in i hur bankerna fungerar betyder detta att om priset på sålda
fastigheter stiger med 20 %, har värderingen av hela
fastighetsbeståndet en benägenhet att stiga ungefär lika mycket.
Utrymmet för bankernas kreditgivning blir då enorm. Även om bara
en liten del av fastighetsbeståndet omsätts varje år, värderas
hela beståndet upp. Ett kreditutrymme på tiotals miljarder
kronor skapades varje år. Det var enligt min tolkning
grundorsaken till att kreditgivningen blev som den blev. När
till slut inflationen upphörde, inflationsförväntningarna vände,
kom kraschen.
Ett förbiseende anser jag ändå att både tillsynsmyndigheterna
och vi från Finansdepartementets sida gjorde oss skyldiga till,
nämligen att vi inte i tid insåg att bankerna via finansbolagen
kunde belåna fastigheter genom kedjeaffärer långt utöver de
värden som banklagen medgav. Således hade de mycket sämre
säkerheter för sin utlåning än vad som formellt framgick av
bankernas redovisning och balansräkning. Jag kan bara beklaga
att man inte insåg att denna lucka i lagstiftningen fanns. Det
gjorde ingen förrän det var för sent.
Widar Andersson: Herr ordförande! Bara ytterligare en
fråga av mer principiell natur. Det är den viktiga
ansvarsfrågan.
Allan Larsson talade tidigare i dag under utfrågningen om en
informell samlingsregering. Han använde det begreppet när det
gällde statens sätt att försöka hantera bank- och finanskrisen.
Vi har vid flera tillfällen i konstitutionsutskottet och i den
allmänna politiska diskussionen kunnat se hur alla har gjort
samma bedömningar. De flesta politikerna, ekonomerna och
journalisterna verkade bli lika överraskade av det som hände.
Anser du att den som råkade vara finansminister eller anvarig
för tillsynsmyndigheterna just när detta skedde, att denne i
högre grad borde tagit sitt ansvar och lämnat sin post --
oavsett vilken ansvarsposition det var fråga om?
Kjell-Olof Feldt: Jag tycker att det är en mycket formell
tolkning av ansvaret. Men den kan inte alltid göras.
Konstitutionen ställer vissa krav på alla förtroendevalda och
alla som har uppdrag i statens tjänst.
Det är egentligen uppdragsgivarens sak att avgöra hur formellt
ansvaret skall tolkas.
I realiteten är det naturligtvis många som har medverkat till
krisen i den svenska ekonomin i slutet av 80-talet, inklusive
jag själv.
Ola Karlsson: Jag skulle vilja börja med att fråga hur
ägarfrågorna hanterades på departementet under din tid från 1988
och framåt. Vem hade på departementet det formella ägaransvaret
för PK- och Nordbanken?
Kjell-Olof Feldt: Här måste det klargöras att det var
litet olika under olika perioder.
Under perioden 1982--1985 var jag det enda statsrådet i
Finansdepartementet, och jag hade därmed både det formella och
det reella ansvaret. Sedan blev Bengt K Å Johansson statsråd med
§ 5-förordnande i Finansdepartementet, som omfattade
kreditpolitiken. Men det var jag som skötte kontakterna med
PK-bankens ledning. Det berodde på att jag hade utformat den
policy vi hade. Jag hade varit med om privatiseringen av banken.
Jag hade dessutom ingripit på ett visst sätt gentemot bankens
styrelse och bytt ut ordföranden. Jag bad Lars Sandberg lämna
posten som ordförande i PK-banken efter det att vissa beslut
hade fattats i styrelsen som jag inte ansåg vara förenliga med
bankens anseende. I stället utsågs Karl-Erik Persson till
ordförande.
I och med att jag hade detta personliga ansvar för hur
bankstyrelsen såg ut, var det jag som hade de reella kontakterna
med bankledningen och bankens ordförande.
Ola Karlsson: Varför såg man inte till att det formella
ansvaret kopplades samman med det reella ansvaret?
Kjell-Olof Feldt: Det formella ansvaret utövades på det
sättet att Bengt K Å Johansson undertecknade regeringsbeslut,
eller om det var departementsbeslut, varmed någon av
departementets tjänstemän gick till bolagsstämman.
Ola Karlsson: Men alla kontakter mellan bolaget och
departementet sköttes mellan dig och banken?
Kjell-Olof Feldt: Ja.
Ola Karlsson: Vilken rapportering gjorde Bengt K Å
Johansson till dig när han hade haft kontakter med banken?
Kjell-Olof Feldt: Jag kan inte ge något entydigt generellt
svar på vilka kontakter han hade med bankledningen och
bankstyrelsen.
Ola Karlsson: Han var med på bolagsstämman 1988 och sade
sig vara där som statens ombud. Det framgår att statsrådet Bengt
K Å Johansson uttryckte huvudägarens uppskattning av Karl-Erik
Perssons och Bertil Danielssons insatser i banken.
Sedan är det bilagt en sådan uppskattning.
Förekom det inga andra kontakter enligt vad du vet?
Kjell-Olof Feldt: Vad jag vet gjorde det inte det.
Ola Karlsson: Bengt K Å Johansson rapporterade inget från
banken vid det tillfället, vad du kan minnas?
Kjell-Olof Feldt: Det är omöjligt för mig att säga. Det
kan han mycket väl ha gjort. Det är mycket möjligt att han kan
ha haft ytterligare samtal med antingen bankens chef eller
styrelsens ordförande. Men jag kan inte återge det nu.
Ola Karlsson: Var det Bengt K Å Johansson som reellt utsåg
ombuden till stämmorna, eller var det även i det fallet du?
Kjell-Olof Feldt: Vem som voterade var en ganska
ointressant fråga. I och med att banken hade en dominerande
ägare var det inte vid bolagsstämman som eventuella förhållanden
mellan ägaren och bankens styrelse reglerades. Det skedde i
annan form vid andra tillfällen innan man gick till
bolagsstämman. Det har gällt även under den period jag har
suttit i bankens styrelse och sett ägarens agerande. Det sker
inte vid bolagsstämman. Det sker vid direkta kontakter mellan
ägarrepresentanten och bankledningen/bankstyrelsen.
Vem som gick till bolagsstämman var inte viktigt. Där var det
bara att helt enkelt konstatera att en majoritet av aktierna var
företrädda och att bankstyrelsens policy skulle godkännas av
ägaren. I annat fall hade det inte blivit någon bolagsstämma. Då
hade man fått företa sig något annat.
Ola Karlsson: De reella kontakterna vad gäller
rekryteringen till styrelsen, synpunkter på årsredovisningen,
årsberättelse och annat, hade redan reglerats innan man skickade
dit sitt ombud till bolagsstämman? Alla reella kontakter låg
utanför det formella ombudets uppgifter?
Kjell-Olof Feldt: Det kan man väl säga. Detta gällde
alltså fram till 1989. Sedan har jag inte varit med i
handlingen. Hur man gjorde från 1990 och framåt kan jag inte
svara på.
Det viktiga vid bolagsstämman var att konstatera att om, först
och främst, verksamheten förlöpt någorlunda i enlighet med
ägarens intentioner och om banken var lönsam. Hade bankens
balansräkning granskats i behörig ordning och godkänts? Framför
allt var det revisorerna som skulle göra det. Hade någon andra
anmärkningar framförts mot bankens skötsel eller icke? Skulle
staten ha någon utdelning?
När vi hade en privat ägarminoritet gällde det hur bankens
aktier hade gått på börsen och vilka förväntningar som fanns om
avkastning och utdelning på aktier. Det var det som
diskuterades.
Ola Karlsson: Redovisades de här diskussionerna eller
förde man andra diskussioner om ägarrollen i regeringen i sin
helhet eller med andra statsråd?
Kjell-Olof Feldt: I samband med större förändringar i
banken -- privatiseringen, köpet av Nordbanken -- är det klart
att de frågorna föredrogs i regeringen. Men jag gick inte dit
varje gång och talade om hur det gått.
Jag brukade träffa bankens ledning och styrelsens ordförande
ungefär två gånger per år. Men jag hade ingen fortlöpande
rapportering till regeringen i övrigt om vad som sades vid de
tillfällena, om det inte var något speciellt som jag tyckte att
regeringen behövde veta.
Ola Karlsson: I KU:s betänkande 1988/89:30 redovisades en
utfrågning med dig som ägde rum den 9 februari 1989. Du sade då:
Vid den omorganisation av Finansdepartementet som nu har ägt rum
har vi inrättat en särskild enhet som skall syssla med
ägarfrågorna. Ännu har inga beslut fattats, och det finns inga
förslag om hur vi skulle kunna få en fastare praxis och en
klarare redovisning av hur umgänget skall utformas mellan ägare,
styrelse och verkställande direktörer i bolagen eller vilken
kompetens vi skall ha att granska bolagens verksamhet.
Fattades det efter det här datumet några beslut, och lades det
fram några förslag inom det här området?
Kjell-Olof Feldt: Inte så länge jag var kvar i
Finansdepartementet. Jag lämnade regeringen i februari 1990. Då
hade, vad jag förstår, den här processen inte löpt till sitt
slut.
Ola Karlsson: Det innebär alltså att från februari 1989
till februari 1990 bedrev man inget arbete på att förändra
ägarrollen inom Finansdepartementet?
Kjell-Olof Feldt: Det gjorde man säkert. Men jag hade
ganska mycket annat att syssla med under den tiden, så ärendet
kom i varje fall inte fram till mig.
Ola Karlsson: Därmed kan det ha varit något annat statsråd
på Finansdepartementet som sysslade med det. Skedde det ingen
återrapportering?
Kjell-Olof Feldt: Den som framför allt var intresserad av
de här frågorna och hade en del kompetens var Erik Åsbrink, som
då var statssekreterare. Sedan blev han biträdande
finansminister. Jag skulle tro att om någonting konkret positivt
hände var det Erik Åsbrink som var aktuell.
Ola Karlsson: Du tyckte inte att det mot den här
bakgrunden var märkligt att Erik Åsbrink, när han sedermera blev
statsråd, inte fick ha hand om ägarkontakterna och statens
ägaransvar?
Kjell-Olof Feldt: Jag har inte ens vetat om att han inte
hade det ansvaret och har inte haft någon möjlighet att reagera
på det.
Ola Karlsson: Vi fick just reda på det av Allan Larsson.
Jag skulle vilja fråga: Hur gick styrelserekryteringen till
inför bolagsstämmorna?
Kjell-Olof Feldt: Jag hade uppfattningen att den styrelse
som fanns 1982, när jag kom till Finansdepartementet, behövde
förändras. I och med att bankens inriktning klarare skulle bli
mot den privata marknaden och det enskilda näringslivet talade
jag med ordföranden och med verkställande direktören i banken
och sade att man borde leta efter ledamöter som hade erfarenhet
och förankring inom näringslivet. Det stämde mycket väl överens
med bankledningens uppfattning om hur man själv ville arbeta.
Det skedde successivt en viss förändring av bankstyrelsens
sammansättning. Förslagen på hur styrelsen skulle förnyas kom
uteslutande från bankstyrelsens ordförande och verkställande
direktören. Rekryteringen sköttes av styrelsen, men förelades
regeringen, ägaren.
Ola Karlsson: Vilka överväganden gjorde du när du fick dig
namnen förelagda? Gjorde du någon bedömning av kreditkompetens
eller allmän lämplighet? Varför accepterade du de här olika
förslagen?
Kjell-Olof Feldt: Allmän lämplighet.
Ola Karlsson: Allmän lämplighet i en bankstyrelse,
kredittekniskt eller ...?
Kjell-Olof Feldt: Nej, inte kredittekniskt. De som
rekryterades var i allmänhet direktörer, folk från näringslivet.
Jag utgick från att deras kompetens när det gällde att göra
kreditvärderingar var utomordentligt låg. Det var inte därför de
rekryterades.
Ola Karlsson: Varför rekryterades då representanter för de
fackliga organisationerna? Var det ett sätt att förbättra deras
försörjning?
Kjell-Olof Feldt: Nordbankens största kundkrets är LO:s
och TCO:s medlemmar. Det var en mycket självklar strävan, och
det har det varit under den tid jag har suttit i bankens
styrelse, att hålla kontakt med den stora kundkretsen. Det gör
man bl.a. genom att rekrytera företrädare för dem till bankens
styrelse. Det är ett sätt alla företag arbetar på, när man vill
ha kontakt med sina kunder, att se till att man har
representanter för dem i styrelsen.
Ola Karlsson: Men möjligheten att göra kreditavvägningar
och annat, den kompetensen brydde inte du dig om att kontrollera
att styrelsen hade?
Kjell-Olof Feldt: Nej, men jag utgick från att banken var
full med kompetens att göra kreditbedömningar och
kreditvärderingar.
Ola Karlsson: Men det är väl styrelsen som har ansvaret
för kreditbedömningen?
Kjell-Olof Feldt: Ja.
Ola Karlsson: Hur såg du till att man hade kompetens att
klara kreditbedömningen?
Kjell-Olof Feldt: Jag hade ingen särskild utbildning eller
kurs för ledamöterna i Nordbankens styrelse för att de skulle
bli kreditvärderare eller kreditbedömare. Jag har suttit i denna
bankstyrelse själv utan att ha den kompetensen. Det är en fråga
om hur man bedömer kompetensen hos dem som gör kreditvärderingar
och kreditbedömningar, med vilket ansvar, vilken noggrannhet de
arbetar med de enskilda ärendena. Det är naturligtvis det omdöme
man begär av ledamöter i styrelsen, inte att de själva skall ha
utfört den typen av arbete. Det anser jag inte vara nödvändigt.
Det kanske är en fördel om flera har gjort det, men jag anser
det inte nödvändigt.
Ola Karlsson: Det är uppenbarligen så att du har haft det
reella ansvaret att tillse att statens ombud på bolagsstämman
föreslår en styrelse som skall klara de här funktionerna.
Kjell-Olof Feldt: Alldeles riktigt.
Ola Karlsson: Tony Hagström har skrivit i ett PM: Vad
gäller min egen roll som styrelseordförande var det klart utsagt
från min sida när jag accepterade uppdraget, att min primära
uppgift var att leda styrelsesammanträdena och engagera mig i
övergripande frågor, typ Nordbankens relation till Posten.
Härvidlag skilde sig min arbetssituation från den hos mina
kollegor.
Är det korrekt?
Kjell-Olof Feldt: Inte enligt min tolkning.
Man behöver nämligen inte ge ledamöterna i en bankstyrelse
några speciella uppgifter. Det regleras mycket entydigt och
klart av lagen om bankaktiebolag vilket ansvar en
styrelseledamot och en styrelseordförande i en bankstyrelse har,
och Tony Hagström fick av mig inga reservationer eller undantag
från det ansvar som han hade enligt lag. Jag kunde heller inte
ge honom något sådant undantag eller sådana reservationer. Det
skulle aldrig ha fallit mig in att ens antyda att något sådant
ägde rum. Han fick precis det ansvar som banklagen säger att en
styrelseordförande har och ingenting annat.
Ola Karlsson: Han gjorde inte själv några begränsningar?
Kjell-Olof Feldt: Inte inför mig.
Ola Karlsson: Om han hade gjort det, hade det påverkat din
bedömning av honom som ordförande?
Kjell-Olof Feldt: Ja, givetvis. Det hade varit olagligt om
vi som ägare hade sagt: Jag tänker befria dig från vissa av
banklagens krav. Det hade jag inte kunnat göra helt enkelt.
Ola Karlsson: Det innebär att vi måste fundera på hur vi
skall hantera de uppgifter vi har fått från Tony Hagström.
Kjell-Olof Feldt: Får jag göra ett tillägg. Det är möjligt
att Tony Hagström på något sätt avser sin arbetsbörda. Men det
är någonting helt annat. Det kan inte fria honom från det ansvar
som banklagen ådömer. Men jag har inte diskuterat Tony Hagströms
arbetsbörda med honom eller hur mycket tid han tänkte lägga ned
på uppdraget som ordförande i Nordbanken. Det är möjligt att det
är det han avser med det han skriver.
Ola Karlsson: Men han har inte uttryckt något om en
begränsning av sin arbetsbörda till dig?
Kjell-Olof Feldt: Nej, inte vad jag kan minnas.
När det gäller ansvarsfrågan är mitt svar entydigt. Det har
inte ägt rum.
Ola Karlsson: Otto Rydbeck skriver i en rapport till
Finansdepartementet i oktober 1993 så här: För att kunna ta
ställning till vad aktieägarna rimligen kunnat förvänta sig av
bankens styrelse måste man bl.a. se på kompetensen hos de olika
styrelseledamöterna. I ett fall som det nu aktuella, där en
aktieägare, staten, har varit helt dominerande, kan antas att
ett övervägande antal av styrelseledamöterna valts därför att de
haft någon kunskap eller erfarenhet som huvudaktieägaren ansåg
skulle behövas i styrelsen. Om huvudaktieägaren skulle ha utsett
en styrelse efter andra normer än lämpligheten att fatta
kreditbeslut och i övrigt leda en bank, kan dock med visst fog
hävdas att aktieägaren till viss del har sig själv att skylla
för misstag som begås i detta avseende.
Delar du denna uppfattning?
Kjell-Olof Feldt: Får jag göra en reflexion. Jag har många
gånger hört detta och hör det även här sägas att kvalificerade
för styrelseposter i banker skulle enbart vara personer som har
egen erfarenhet och kompetens vad gäller kreditprövning och
beviljande av lån. Innebörden av detta är att de enda som kan
rekryteras till bankstyrelse är banktjänstemän, sådana som
själva har varit kreditvärderare. Jag tycker att det är en helt
orimlig uppfattning att man skulle begränsa erfarenheter och
bakgrund hos bankstyrelser på detta sätt. Man kan beklaga att
banker är så speciella och att rekryteringsbasen därmed blir så
pass konstig. Men jag kan inte se annat än att det är ett
orimligt krav att ställa på bankstyrelsen.
Ola Karlsson: Otto Rydbeck skriver vidare: Till
styrelseordförande i banken utsågs vid 1988 års ordinarie
bolagsstämma dåvarande generaldirektören vid Televerket, Tony
Hagström. Till ordförande i banken valde aktieägarna således en
person med lång och erkänd erfarenhet som företagsledare och
styrelseledamot. I sin egenskap av arbetsgivare för Tony
Hagström kan antas att huvudaktieägaren, staten, också var väl
medveten om att bankens nye ordförande endast skulle kunna ägna
en förhållandevis begränsad tid åt sitt styrelseuppdrag.
Delar du uppfattningen att det är rimligt att anta att
uppdraget var begränsat?
Kjell-Olof Feldt: Det var inte en heltidsarbetande
ordförande, inte ens en halvtidsarbetande ordförande, som
utsågs. Det var jag medveten om. Men jag utgick också ifrån att
Tony Hagström insåg att han var tvungen att ägna uppdraget den
tid det krävde. Det ingick i förutsättningarna.
Ola Karlsson: Hur mycket tid vill du uppskatta att det
krävde?
Kjell-Olof Feldt: Det kan jag inte göra någon uppskattning
av alls.
Ola Karlsson: Tycker du att det var rimligt för att
motsvara årsarvodet på 300 000 kr?
Kjell-Olof Feldt: Det kan jag inte bedöma. Jag var inte
invecklad i beslut om hans arvode. Det gjordes av styrelsen.
Ola Karlsson: Men totalsumman för styrelseersättningen
fastställdes på bolagsstämman; där hade väl statens ombud en
uppfattning?
Kjell-Olof Feldt: Förslaget kom från styrelsen. Den
avvägning man gjorde måste rimligen ha skett mot bakgrund av
hans arbetsinsats och hans erfarenhet, som jag inte kunde ha
någon uppfattning om.
Birgitta Hambraeus: Jag vet inte om jag uppfattade
Kjell-Olof Feldt rätt. Du antydde att det kunde vara
grundlagstridigt att lämna en del instruktioner till bankens
styrelse från ägarsidan. Vill du berätta vilken grundlag och hur
du menade?
Kjell-Olof Feldt: Det jag menar är att om jag skulle ha
lämnat instruktioner till ordföranden -- om han nu ansåg att han
hade svårt att få tiden att räcka till -- som innebar att även
hans ansvar i förhållande till banklagen inskränktes, anser jag
inte det skulle ha varit förenligt med ett konstitutionellt
beteende av en regeringsledamot.
Håkan Holmberg: Jag hade också tänkt ta upp Tony Hagströms
syn på sin roll. Nu har flera av frågorna ställts, så jag
ställer bara två frågor för att komplettera något eller kanske
delvis fråga samma sak igen.
I ett brev som vi har fått del av, som Tony Hagström har
skickat nyligen till Kurt Ove Johansson, skriver han så här: Det
var självklart för oss båda -- alltså för dig och för honom --
att ordförandeskapet i PK-banken principiellt och praktiskt
skilde sig från motsvarande befattningar i SEB och SHB.
Jag undrar: Kan ordet "principiellt" tänkas syfta på något
annat än på ansvarsfrågorna? Det är min första fråga. Vi kan
börja med den.
Kjell-Olof Feldt: Jag kan inte göra några tolkningar av
Tony Hagströms brev. Det måste han rimligen svara för själv. Men
i praktiken var det en skillnad. Övriga banker höll sig ibland
med heltidsarbetande ordföranden.
Håkan Holmberg: Min tolkning är i alla fall att han tycks
ha uppfattat att någon form av principiell skillnad har rått.
Du sade nyss att han inte till dig hade uttryckt någon
föreställning om begränsning av sin roll i relation till
banklagen eller av sin arbetsbörda. Jag har också sett här att
han skriver: Vad gäller min egen roll som styrelseordförande var
det klart utsagt från min sida när jag accepterade uppdraget att
min primära uppgift var att leda styrelsesammanträdena.
Jag vet inte om detta kan uppfattas som en skillnad i
minnesbild. Men jag undrar ändå om din bild är att Tony
Hagström, när ni diskuterade detta, refererade till vad han hade
för avsikt med styrelseuppdraget? Har han då gett någon annan
bild än precis att han avsåg att följa det som var gängse i
sådana här sammanhang?
Kjell-Olof Feldt: Nej, att leda styrelsens sammanträden är
ordförandens uppgift. Banker arbetar ofta med kreditutskott
eller förberedande inför styrelsesammanträdena. Om banken har
organiserat sitt arbete på det sättet att ordföranden deltar i
det arbetet eller inte deltar regleras inte av lagen och inte
heller av uppdraget som ägaren ger. Uppgiften var att leda
styrelsens sammanträden. Det är vi helt ense om den formella
innebörden av.
Kenneth Kvist: Fanns det i regeringen någon sorts
regelverk upprättat för hur statens äganderoll skall utövas,
eller är det någonting som bara sker i en sorts muntlig
tradition? Går det till så att man utser människor som sedan
sköter uppgifterna, och statens ansvar som ägare finns inte
närmare specifikt reglerat? Det är den ena saken.
Den andra saken hänför sig till Birgitta Hambraeus fråga, som
väl egentligen inte avsåg att Tony Hagström inte skulle bryta
mot banklagen. Det är ju helt klart. Där har Kjell-Olof Feldt
givit ett entydigt besked. Frågan gällde väl mer när man
diskuterar om en statlig bank skulle kunna påta sig andra
uppgifter eller försöka spela en något annorlunda roll än andra
banker. Du sade i det sammanhanget att det kanske också skulle
strida mot lagar. Det skulle kanske vara intressant om den
frågan utvecklades.
En tredje sak som inte har berörts här var vi inne på litet
med Allan Larsson. Jag frågade honom litet om detta, men det
kanske ännu mer gäller ditt ansvar. En del i själva den här
bankkrisen var naturligtvis avregleringen av finansmarknaden.
Allan Larsson redovisade att det fanns internationella
erfarenheter, för det gick som en internationell trend under
80-talet att man avreglerade finansmarknaderna. Erfarenheten
från andra länder visade då att det ledde till olika former av
överspekulation som sedan skapade kristendenser och kriser inte
enbart i Sverige.
Fanns det vid tiden för genomförandet av avregleringen sådana
informationer från utlandet? Såg ni också sådana risker när ni
genomförde detta? Vilken beredskap fanns i regeringen för att
agera i den händelse att en avreglering skulle leda till en
sådan här uppblåst kreditbubbla som sedan skulle riskera att
spricka? Fördes denna diskussion eller var det någonting som man
inte hade förutsett?
Kjell-Olof Feldt: Hur det går till nu i regeringen när man
diskuterar statens ägarroll kan jag inte uttala mig om. Jag tror
att Kenneth Kvists fråga bör besvaras med att några fasta former
inte fanns under den tid jag var med i regeringen. Varje
statligt ägande behandlades utifrån de förutsättningar som
gällde. Banker var en sak, Systembolaget och Vin & Sprit AB var
en helt annan sak. För att inte tala om SSAB och LKAB och de
förslag, som sedan blev Procordia. Allt sköttes utifrån de
förutsättningar som rådde.
Det är klart att det var gemensam beredning när det gällde vår
policy. Framför allt när det handlade om pengar var
Finansdepartementet invecklat i saken. Men, som jag tidigare
sade, något regelverk för detta fanns inte. Det var naturligtvis
i hög grad det enskilda statsrådets sak också när det gällde att
utse styrelseledamöter och styrelseordförande, även om en
tillsättning av styrelseordförande alltid drogs i regeringen,
givetvis. Många statsråd drog också förändringar i styrelserna.
Alla gjorde det dock inte. Men några former som man kan säga
skapar ett regelverk fanns inte.
Statens sätt att använda sig av Nordbanken för kreditpolitiska
syften är en intressant fråga. Det jag menade var faktiskt
följande: Jag har sett att man från olika håll, inte minst inom
denna riksdag, anser att staten borde använda sig av Nordbanken
för att pressa ned bankernas räntemarginaler, pressa ned
utlåningsräntorna framför allt. Det kan staten naturligtvis
göra, men frågan är om inte staten i så fall skapar ett annat
problem för sig: Hur skall Nordbanken -- om vi tar det fallet --
kunna arbeta med lägre räntemarginaler än andra banker? Jo,
genom att staten avstår från avkastning på sin investering, dvs.
subventionerar banken.
Då är vi inne på ett område där jag tror att EU t.ex. skulle
ha synpunkter. Om staten använde sitt ägande för att
subventionera en viss bank, för att den vägen konkurrera ut
andra banker, minska deras lönsamhet och drabba deras ägare,
menar jag att vi har ett juridiskt problem.
Avregleringen av kreditmarknaden är en lång och svår historia.
Men jag skall försöka göra beskrivningen kort. När
kreditmarknadens avreglering började i slutet av 70-talet i
Västeuropa var erfarenheterna mycket blandade, så även i
Nordamerika. I länder som Holland, Tyskland, Österrike
genomfördes avregleringen utan några som helst problem. Medan
det i USA, Storbritannien och Norge blev stora problem. Ett land
som genomförde avregleringen utan större konvulsioner var också
Danmark. Det var alldeles klart, man ser mönstret, att de länder
som fick problem med avregleringen -- en våldsam
kreditexpansion, en överbelåning, framföra allt av fastigheter
och andra liknande tillgångar -- var de länder som hade en lång
inflationshistora bakom sig: Storbritannien, USA, Norge och
Sverige.
Det vi förutsåg var risken för att vi skulle hamna framför
allt i samma situation som Norge. Då fanns det vissa
föreställningar om att vi med en mer restriktiv penningpolitik,
dvs. att den räntetrappa som Riksbanken i Sverige konstruerade,
skulle begränsa bankernas utlåningskapacitet genom att det blev
dyrare och dyrare ju mer de behövde låna i Riksbanken.
Dessutom var det alldeles uppenbart att om vi inte kunde bryta
inflationsförväntningen, inflationsbeteendet, riskerade vi en
kreditexpansion. Det som förutsågs var att en skärpning av
finanspolitiken måste ske, inte bara på grund av avregleringens
tänkbara konsekvenser, utan för att Sveriges ekonomi över huvud
taget var på väg mot ett sammanbrott. Vi hade en våldsamt
överhettad arbetsmarknad, en byggmarknad där byggnadskostnaderna
steg med 20 % per år. Det var en ohållbar situation. Det var det
vi arbetade med. Det var det jag misslyckades med. Det var
därför jag avgick ur regeringen.
Kenneth Kvist: Tror du att det skulle vara möjligt eller
tjänligt -- ja, för konstitutionsutskottets granskning skulle
det vara tjänligt -- att det i praktiken fanns en allmän
instruktion? För konstitutionsutskottet vore det bra. Då kunde
vi se huruvida instruktionen hade följts eller inte. Det är
värre när den inte finns. Skulle det vara värdefullt för stadgan
i regeringsarbetet och i regeringsutövandet? Det är en
framtidsinriktad fråga. Jag skulle vilja höra din personliga
mening om detta. Du har ju ändå lång erfarenhet.
Jag kan hålla med om att EU säkert bråkar om många saker. Men
det du säger om banken innebär egentligen att en statlig bank
eller för den delen ett statligt företag egentligen aldrig kan
använda priset eller i bankens fall utlåningsräntan som ett
konkurrensmedel, för då skulle EU anse det vara en subvention.
Att avstå från en del av sin vinst för att konkurrera med andra
och i denna konkurrens påverka den allmänna räntenivån är kanske
inte riktigt att anse som en subvention. Då skulle det alltså
vara omöjligt för Nordbanken att konkurrera så länge den är
statligt ägd.
Kjell-Olof Feldt: Inte att konkurrera. Det här är
problemet med alla statligt ägda företag i alla länder. Vi har
haft upprepade problem med den amerikanska lagstiftningen.
Dumpningsanklagelser framförs gång på gång mot statligt ägda
SSAB. Grundlöst, enligt vår mening. Men beroende redan på att
denna misstanke finns, att staten som i princip kan avstå från
att ha sina tillgångar någorlunda väl placerade -- kanske inte
den svenska staten, men andra stater -- kan tillåta sig en
långvarig subventionspolitik för att slå ut konkurrenter.
I den värld vi lever, för det här gäller inte bara EU, det
gäller även vårt tidigare frihandelsavtal med EG, det gäller vår
anslutning till GATT, skapar detta problem. Det är därför jag
med tillfredsställelse ser fram emot att Nordbanken nu i sin
helhet kommer att privatiseras. Staten råkar gång på gång ut för
problem, om den, via andra vägar än genom generell politik,
försöker påverka en marknad. Gör man det som ägare får man den
här typen av misstankar. De behöver inte ens vara grundade. Men
misstanken finns där. Det brukar skapa problem.
Däremot skall jag vara mer tillmötesgående mot Kenneth när det
gäller den första frågan. Jag tycker alltså att fastare former
för statens sätt att utöva den formella ägarrollen hade varit
mer tillfredsställande än den vi hade. Det var också därför det
här initiativet togs i slutet av min tid i Finansdepartementet,
för att i varje fall för det departementets del hitta bättre
former, så att man efteråt på ett bättre sätt kunde tillgodogöra
sig hur ägarrollen skötts.
Peter Eriksson: Jag tyckte att diskussionen var intressant
här på slutet. Du säger att du mycket väl kände till de problem
som kreditavregleringen skapade i andra länder -- USA, Norge,
m.fl. -- och att ni vidtog en del åtgärder både i regeringen och
i Riksbanken för att inte samma sak skulle hända här.
Jag har två saker i det ämnet som jag skulle vilja fråga om:
När insåg du att samma sak ändå var på väg att hända i Sverige?
Tog du något som helst initiativ för att inte Nordbanken, den
statliga banken, skulle dras in på samma sätt som banksystemen
och banker i Norge eller USA?
Kjell-Olof Feldt: Man kan säga att vi 1986 hade en rejäl
expansion av bankernas utlåning. Men det tolkades av
sakkunskapen, av Riksbanken och av andra, som att en stor del av
den grå kreditmarknaden, som ju hade växt upp under
regleringsperioden, hade flyttat in i banksystemet, dvs. att
krediterna hade tagits över av den ordinarie kreditmarknaden och
därmed blivit registrerade och synliga. Men när detta fortsatte
under 1987 gick inte längre den förklaringen att hävda med samma
kraft. Man hade uttömt den grå kreditmarknaden. Det var
uppenbart att motorn i det hela var fastighetsmarknadens
expansion.
Det som då gjordes var att angripa överhettningen på
fastighetsmarknaden med en särskild skatt på lokaler i
Stockholms- och Göteborgsområdet -- det var ingen populär åtgärd
-- och att försöka dämpa överhettningen på fastighetsmarknaden,
hålla nere uppgången av fastighetspriserna och därmed underlag
till kreditexpansionen. Sedan gjorde Riksbanken ett försök, som
misslyckades, att få bankerna att på frivillig väg hålla
tillbaka utlåningen. Det misslyckades, inte därför att bankerna
var samarbetsovilliga utan därför att finansbolagen växte upp i
en oerhörd hastighet. Det fanns mängder av kreditbolag som kunde
erbjuda fastighetsbelåning. Egentligen var problemet den
överlikviditet som vi hade i ekonomin, vilket gjorde att stora
företag satte upp egna kreditaktiebolag -- man kunde belåna allt
vad man egentligen ville belåna -- för att hålla i gång
expansionen.
För att stoppa det hela krävdes en allmän ekonomisk-politisk
åtstramning och likviditetsindragning från marknaden för att
begränsa den här utvecklingen. Det arbetet bedrevs med större
eller mindre framgång fram till dess att det hela kraschade.
Peter Eriksson: Tog du -- som ägare -- några som helst
initiativ för att Nordbanken inte skulle dras in på samma sätt
som många banker hade gjort i USA och Norge?
Kjell-Olof Feldt: Vi kunde se hur Nordbanken följde
ungefär samma utveckling som övriga affärsbanker. När man nu har
hela historien klar för sig uppstår naturligtvis frågan: Hade
det påverkat utvecklingen om Nordbanken genom ägarens direktiv
hade intagit mer restriktiv hållning framför allt när det gäller
fastighetsbelåning, som ju blev det stora problemet? Det är
möjligt, jag skall inte utesluta det. Jag har sagt tidigare att
det är möjligt att ett av de misstag som begicks under den här
perioden var att man inte hade tagit den egna banken under
speciell behandling och dragit ner dess verksamhet. Å andra
sidan hade vi när vi förde resonemangen -- det var inte så att
vi bortsåg från möjligheten -- att ta ställning till frågan om
staten skulle använda sitt ägande över Nordbanken för att
begränsa dess möjligheter att konkurrera på marknaden, att avstå
från de vinster som man trodde man kunde göra på utlåningen, att
tappa kunder helt enkelt. Sade man nej till utlåning hade
kunderna bara att gå till andra banker, kreditinstitut och
finansbolag för att få krediter. Så det var ingen lätt avvägning
att göra. Men i retroperspektivet kan man säga att man borde ha
gjort annorlunda.
Peter Eriksson: En mer aktiv ägarroll kunde ha spelat roll
för både Nordbanken och kreditsystemet i övrigt?
Kjell-Olof Feldt: Det kan inte uteslutas.
Peter Eriksson: Anser du att det vore rimligt att det även
i dag fanns möjligheter att gå in med ett mer aktivt ägarskap
från svenska statens sida för att minska det räntegap som vi har
i dag?
Kjell-Olof Feldt: Jag fick den frågan tidigare och
redogjorde för vilka konsekvenser det kan få. Det är en sak om
staten begränsar sin verksamhet på marknaden och är beredd att
ta de förluster det innebär genom att låna ut mindre pengar, en
annan att ingripa i prisbildning genom direktiv till bankens
styrelse. Det kan få helt andra konsekvenser för hela marknaden
än om Nordbanken i ett annat skede hade avstått från att ge
vissa lån. Det är en helt annan fråga med helt andra
konsekvenser.
Peter Eriksson: Jag tänkte att du kanske har ändrat dig,
för tidigare var du mer negativ till ett aktivt ägarskap?
Kjell-Olof Feldt: Nu förstår jag inte vilket aktivt
ägarskap du talar om.
Peter Eriksson: Du sade i början av utfrågningen att ett
mer aktivt ägarskap inte hade varit bra när det gäller svenska
statens ägande av Nordbanken tidigare under processen. Nu har du
nyanserat det litet och sagt att det kanske hade varit positivt
i alla fall. Jag tänkte att du eventuellt skulle kunna tänka dig
att en mer aktiv ägarroll även i dagsläget skulle kunna vara
bra.
Kjell-Olof Feldt: Jag tror att ett missförstånd har
uppstått. Som ägare måste man efteråt fråga sig, när banken
försatte sig i dessa oerhört stora svårigheter och måste lösas
ut med flera miljarder, vilka fel som begicks. Det gäller ägaren
lika väl som bankens styrelse inom ramen för den lagstiftning
som finns och de möjligheter som ägaren har att agera.
Det enda jag kan se att ägaren hade kunnat göra hade varit att
byta ut bankledning och styrelse och hitta personer som hade
varit beredda att väsentligt minska bankens engagemang inom
framför allt fastighetsmarknaden. Det hade varit en möjlig och
legal väg att göra det. Man kan alltid efteråt fråga: Hade det
varit klokt att göra det, eller hade det varit oklokt?
Konsekvensen var att banken hade lämnat över en stor del av
kreditmarknaden till övriga banker. Å andra sidan hade deras
situation varit ännu värre när kraschen kom än vad den blev.
Jerry Martinger: På bolagsstämman den 24 mars 1988, där
departementet hade en representant närvarande, sade
verkställande direktören Bertil Danielsson i sitt anförande
bl.a. följande: "Jag skall inte sticka under stol med att
resursuppbyggnaden har inneburit att risknivån höjts för
PK-banken. I jämförelse med de två andra storbankerna har
PK-banken haft en ogynnsam utveckling av löpande driftskostnader
både i absoluta tal och sett i relation till
balansomslutningen."
Jag undrar om det inte vidtogs några åtgärder med anledning av
vad Bertil Danielsson sade.
Kjell-Olof Feldt: Det är en svår fråga för mig att svara
på så här sex sju år efteråt. Det skedde ju strukturella
förändringar i PK-banken i och med köpet av Nordbanken, som var
avsett att rationalisera banken och minska de driftskostnader
som du nu talar om. Denna omstrukturering av banken var nog ett
utflöde av Danielssons konstaterande i det läget, att banken
hade en för liten lönsamhet i förhållande till sin
kostnadsmassa. Köpet av Nordbanken var ett försök att rätta till
den saken.
Jerry Martinger: Jag menade alltså att VD:n redan i mars
1988 konstaterat att läget för PK-banken var sämre än för de
andra bankerna och att risknivån samtidigt höjts. När man i ett
sådant läge går in i ett köp av Nordbanken är det naturligtvis
farligt. Men jag åsyftar inte det läget, utan jag menar att
Kjell-Olof Feldt redan när Bertil Danielsson sade detta på
bolagsstämman borde ha reagerat. Fanns det inte någonting som
gjorde att man skulle ha reagerat tidigare? Det var detta min
fråga gällde.
Kjell-Olof Feldt: Om jag förstår Bertil Danielssons
uttalande rätt avsåg han bankens driftskostnader och de krav det
ställde på förbättrad lönsamhet och förbättrad effektivitet i
banken. Han talade inte om bankens låneportfölj, att den skulle
vara det som orsakade bankens kostnadsproblem. Det hade han i
det skedet inte nämnt. Att banken hade en kostnadsmassa som inte
var gynnsam ledde fram till de strukturförändringar som gjordes
i och med köpet av Nordbanken.
Jerry Martinger: Han sade att risknivån hade höjts. Om
banken har ett läge som är sämre än de andra storbankernas, är
det en situation som man kanske borde titta på litet extra.
Kjell-Olof Feldt: Jag kan omöjligen gå tillbaka till läget
1988 och ange exakt vad vi hade diskuterat inför bolagsstämman.
Att Danielsson tog upp den frågan berodde väl på att han var
bekymrad över bankens lönsamhet. Det är alldeles riktigt.
Ola Karlsson: Det är lätt att intrycket av en sådan här
tillställning blir att det är lätt att vara efterklok. Jag
konstaterar ändå att man i en proposition 1989/90:116, som lades
fram den 15 februari 1990, skrev så här om ägande i banker och
andra kreditinstitut: "Flera remissinstanser har ansett att en
ägarreglering skulle rubba balansen mellan ägare och ledning i
bankerna. Inflytandet över bankens verksamhet kunde i allt
väsentligt komma att flyttas över på bankens ledning. Avsaknaden
av en möjlighet till ägaringripanden under en längre tid skulle
kunna konservera en inkompetent företagsledning till men inte
endast för lönsamheten och aktievärdet utan ytterst för bankens
säkerhet och sundhet."
Jag antar att man i regeringskretsen förde en diskussion om
ägarfrågor. Ledde denna diskussion fram till någon fundering
också vad gällde Nordbanken--PK-banken?
Kjell-Olof Feldt: Jag kan inte erinra mig vad som föregick
den propositionen. Det var i ett skede då jag var på väg att
lämna regeringen. Det som i Finansdepartementet sågs som den väg
vi skulle följa för Nordbanken var en successiv utförsäljning av
banken. Jag vill påminna om att ägarförhållandena i bankerna
visade sig spela en ganska liten roll för i vilken krissituation
de sedan hamnade. Ta t.ex. Gotabanken, sparbankerna och
Nordbanken. Där hade vi tre helt olika banker: en rent
privatkapitalistisk, en där ägarförhållandena är svårare att
bedöma och en statsägd bank. Jag tror inte det finns tolkningar
som visar att ägarförhållandena skulle ha spelat en stor roll
för den kreditkris som bankerna hamnade i.
Ola Karlsson: Vad som föregick den propositionen var bl.a.
att Kreditmarknadskommittén hade kommit med sitt slutbetänkande
med ägarbilden. Uppenbarligen måste det på departementet ha
förts ganska omfattande diskussioner om ägarfrågan, om ägandet i
kreditbolagen. Jag kan bara konstatera att staten från 1988 och
till början på 1990 intagit en relativt passiv ägarroll.
Kjell-Olof Feldt: Det har jag redan kommenterat.
Kurt Ove Johansson: Jag tackar Kjell-Olof Feldt för att ha
medverkat vid konstitutionsutskottets utfrågning.
Konstitutionsutskottet
1995-01-19
Bilaga B 3
Kl. 13.00--13.45
Offentlig utfrågning av förra statsrådet Anne Wibble angående
utövande av statens ägande av Nordbanken m.m.
Kurt Ove Johansson: Vi hälsar Anne Wibble välkommen till
utskottet. Det är möjligt att vi inte kommer att vara lika
stränga mot den utfrågade som vi har varit under förmiddagen. Vi
hoppas i alla fall att Anne Wibble, precis som de andra, skall
bidra till vårt kunskapsinhämtande. Anne Wibble har sagt att hon
inte tänker hålla något inledningsanförande. Vi går därför
direkt in på frågorna.
Widar Andersson: Herr ordförande! Vi har betat oss fram
från 1982 till 1991. Denna fråga har varit i
konstitutionsutskottet många gånger och många vändor. Många av
frågorna både till Kjell-Olof Feldt och Allan Larsson har därför
varit inriktade på framtiden. Nu kan man se i backspegeln. Det
är lättare att dra slutsatser om hur saker och ting borde ha
gått till och vad man kan lära sig av detta. I den andan vill
jag ställa ett par tre frågor till Anne Wibble.
För det första undrar jag hur Anne Wibble ser på det statliga
ägandet. Jag blandar då inte in att en del av den förra
regeringens huvudinriktning var att sälja statliga företag, utan
jag menar just hur man ser på ägandet av Nordbanken. Kjell-Olof
Feldt och Allan Larsson var inne på att de hade tagit vissa
initiativ, dock icke fullbordade, för att ge statens ägande mera
fasta former. Det arbetet startades i Finansdepartementet. Det
skulle vara intressant att höra om Anne Wibble skulle kunna säga
någonting om det.
Anser du att staten blivit en mera aktiv och engagerad ägare
under den borgerliga regeringsperioden mellan 1991 och 1994? På
vilket sätt har det i så fall förändrats?
Den tredje frågan är mera generell och avser framtida bruk.
Hur anser du att staten -- regering och riksdag -- borde ha
förutsett den kris som uppkom i bank- och finanssektorn? Anser
du i så fall att regeringen borde ha vidtagit andra åtgärder än
vad som nu skedde?
Anne Wibble: Det var ganska omfångsrika frågor, framför
allt den sistnämnda. Jag börjar med den första, hur jag ser på
det statliga ägandet.
Jag har sedan gammalt på mera principiella grunder
uppfattningen att staten inte är någon lämplig ägare till
företag som verkar på en konkurrensutsatt marknad. Det hänger
samman med att jag tror att det är svårt för staten att vara en
aktiv och engagerad ägare, eftersom staten också har ansvaret
för regelsystemet och hur marknaden i sig fungerar Det är svårt
att hålla isär de rollerna. Det är det som ligger bakom att jag,
bl.a. i den proposition jag lade fram bara tre dagar efter det
att jag tillträdde som finansminister, begärde ett bemyndigande
hos regeringen att sälja Nordbanken. Innehållet i propositionen
var framarbetat under den tidigare regeringen, men jag gjorde
just det tillägget. Jag fick också ett sådant bemyndigande. Det
grundades på detta principiella förord för privat ägande. Jag
tror att det är en nackdel för i detta fall banken, och även
mera allmänt för statliga företag, att ha en ägare som har
svårigheter att, på grund av risken för sammanblandning, vara
aktiv och utöva ett engagerat ägande.
Min allmänna uppfattning är nog att man, snarare än att lägga
ner mycket tid och möda på att försöka utveckla och hålla isär
dessa två roller, bör renodla dem, så att staten sätter upp
ramar och villkor. De företag som verkar på en konkurrensutsatt
marknad bör ha andra ägare än staten.
Widar Andersson vill också veta om staten har blivit en mera
aktiv ägare och i så fall hur. Staten äger i dag ganska många
företag och gjorde det även tidigare. Om man har den uppfattning
som jag har, av principiella skäl, kan man ändå inte omedelbart
göra sig av med dem. Man får försöka att planmässigt förändra
ägarformen, på ett sätt som marknaden tål. Under tiden måste
staten försöka vara en bra ägare till de företag som av olika
skäl har kommit i statlig ägo.
Allmänt sett var det regeringens ambition att få bra personer
till styrelserna för de statliga bolagen. Jag svarade bara för
ett fåtal av de statligt ägda företagen, framför allt
Nordbanken. Det tror jag har ganska stor betydelse kortsiktigt,
i avvaktan på att man kan få privat ägande, som jag föredrar.
Även detta är ett långsiktigt arbete. Det handlar om att se till
att styrelse och inte minst styrelseordföranden har både
kompetens och integritet.
Slutligen frågade Widar Andersson om regeringen och andra
borde ha förutsett den kris som skulle komma i den finansiella
sektorn. Det tror jag är en fråga som kommer att diskuteras
under mycket lång tid. Det är alldeles uppenbart att man nu, när
man ser tillbaka, kan se ganska många signaler på en begynnande
kris, tidigare än vad det kunnat synas under själva skedet. Det
är alltid lättare att se tillbaka än att uppfatta saker som
pågår. Det är möjligt att man kan lasta både regering och andra
för att vi inte tillräckligt noga tittade på erfarenheter från
USA och Norge som skulle gjort det möjligt att upptäcka
krissymptom kanske redan i slutet av 1980-talet. Jag vill dock
inte lasta någon då ansvarig regeringsledamot för detta. Jag
tror att det var lika svårt för alla att upptäcka problemen. Det
väsentliga nu är att vi drar lärdom av detta, så att man inte
glömmer bort, som man gjorde med krisen på 20-talet. Den glömdes
bort inför de problem som vi har haft nu, under slutet på
80-talet och början av 90-talet. Till den änden är
undersökningar, samtal och diskussioner och lärdomar som sätts
på pränt av stor betydelse.
Widar Andersson: Jag vill ställa två följdfrågor. Det var
just det som Anne Wibble sade som jag hade i bakhuvudet när jag
ställde frågan om hon ansåg att det fanns någonting man borde ha
gjort. Det kommer att bli fler kriser. När och på vilket sätt
vet vi inte, men de kommer. Oavsett ideologisk utgångspunkt är
staten via olika departement ägare till en hel del företag. På
vilket sätt menar du, Anne Wibble, att staten, under den tid du
var ansvarigt statsråd, har dragit erfarenhet av den då pågående
krisen, som du kan se har satt några spår i statens sätt att
bete sig som ägare? Det Anne Wibble pekade på var att man utser
styrelseledamöter. Vad jag förstår menar Anne Wibble att hon som
ansvarigt statsråd utsåg andra styrelseledamöter än den tidigare
regeringen gjorde. Kan du beskriva, i sammanfattning, skillnaden
mellan den utnämningsfilosofi som den regering du ingick i
tillämpade, om det nu fanns någon, och den som den förra
socialdemokratiska regeringen hade?
Anne Wibble: Jag utsåg personligen ytterst få, om ens
några styrelseledamöter, eftersom jag ägde Nordbanken fram till
januari 1993. Det var en ganska kort period. Filosofin om ägare,
hur man styr företag, gäller inte bara Nordbanken utan alla de
företag som staten råkar ha. Jag upplever det som att vi i
regeringen försökte genomförde ett skifte till mera kompetens
och erfarenhet i styrelsesammansättningen. Det var alltid svårt
att avgöra. Jag vill inte peka ut några individer. Detta var
åtminstone vår ambition. Jag tror inte att jag själv har fattat
några sådana beslut, eftersom mitt ägande var mycket begränsat.
De andra företagen låg under andra departement.
Ola Karlsson: Jag skulle vilja börja med att fråga hur
ägarfrågorna hanterades i departementet under Anne Wibbles tid
som ansvarigt statsråd. Vem hade det formella ansvaret? Var låg
frågorna?
Anne Wibble: Det formella ansvaret för de företag som
fanns inom den finansiella sektorn låg hos mig. Det var
Nordbanken som var det stora företaget, men det fanns också
några andra, t.ex. Företagskapital AB och Industrikredit AB.
Sedan låg andra företag under Näringsdepartementet. Mest av
praktiska skäl flyttade vi i januari 1993 ägaransvaret för de
finansiella företagen till det statsråd som hade ansvaret för
den finansiella sektorn över huvud taget, nämligen Bo Lundgren.
Vad gäller just ägarfunktionen och dess utövande satte vi i
gång eller möjligen intensifierade samarbetet mellan de
departement under vilka det fanns eller finns statliga företag,
för att precisera eller beskriva en ägarfilosofi. Det var inte
så värst mycket gjort i det arbetet, men det hade ändå börjat
tidigare. Vi tillsatte t.ex. en grupp som gick under benämningen
Ägargruppen, som bestod av representanter både för
Finansdepartementet, Näringsdepartementet och
Kommunikationsdepartementet i första hand, för att få en mera
enhetlig ägarfilosofi för dessa olika företag. Det arbetet
hoppas jag fortskrider nu.
Ola Karlsson: Hur såg den ägarfilosofi ut som man kom fram
till?
Anne Wibble: Detta är en principiellt ganska betydelsefull
fråga. Det arbetet påbörjades och fortskred, men det behöver
fortfarande utvecklas. Det blev inte någon färdig lista på
principer. Det var en diskussion. Det är viktigt att komma ihåg
att det kan vara litet olika faktorer som är betydelsefulla för
utövandet av statens ägarroll för olika typer av företag. I
olika företag kan man ha sig ålagt genom riksdagsbeslut osv. att
i större eller mindre grad ta hänsyn till andra än kommersiella
förutsättningar. Man kan t.ex vilja ta regionala hänsyn. Det
påverkar naturligtvis det praktiska utövandet av ägarrollen.
Ola Karlsson: Kan du peka på några konkreta åtgärder som
du vidtog för att förändra ägarrollen i Nordbanken?
Anne Wibble: Det första konkreta var att skaffa ett
bemyndigande från riksdagen att sälja banken.
Ola Karlsson: Men nu såldes inte Nordbanken. Den ligger
fortfarande kvar. Ägandet har fortsatt att hanteras av staten.
Hur har man hanterat frågorna? Har ägarrollen förändrats under
din tid som statsråd?
Anne Wibble: Ägarrollen i fråga om Nordbanken handlade
kolossalt mycket om att undvika en sådan kollaps i företaget så
att det skulle dra med sig mycket stora problem för hela det
finansiella systemet och betalningssystemet i Sverige. Det
ställer speciella krav på hur finansiella företag fungerar. Där
var det inte möjligt att avstå från att ta ägaransvar och
tillskjuta kapital, som vi gjorde vid flera tillfällen. Det är
riksdagen alltför väl medveten om. Det fanns inte en praktisk
möjlighet att avstå från detta, vilket det kunde ha varit om det
hade handlat om företag av annat slag än mycket stora företag
inom den finansiella sektorn. Det var det jag menade när jag
sade att förutsättningarna är olika i olika typer av företag som
verkar på olika marknader.
Ola Karlsson: Diskuterades ägarrollen eller ägarfunktionen
i regeringen i dess helhet under din period som statsråd?
Anne Wibble: Regeringen diskuterade vid flera tillfällen
insatser i det finansiella systemet. Det är klart att i samband
med detta uppkom frågan om det spelar någon roll, och i så fall
hur, att staten är ägare till ett av dessa företag. Det hade
också en praktisk betydelse vad gäller en annan bank där staten
inte var ägare från början men blev det, nämligen Gota Bank.
Ola Karlsson: Vilken strategi hade du vad gäller
styrelserekryteringen? Du var ändå ansvarigt statsråd för två av
bolagsstämmorna under perioden.
Anne Wibble: Den strategi som både jag och övriga
ledamöter i regeringen hade för styrelsesammansättning i företag
av alla möjliga slag var naturligtvis att ha en kompetent
styrelse. Staten utövar sin ägarroll på bolagsstämman.
Bolagsstämman väljer styrelse. Det är styrelsen som sköter den
praktiska verksamheten i företaget. Det är oerhört väsentligt
att styrelsen är kompetent och har integritet och över huvud
taget är lämpad att sköta detta företag. Det var den typen av
kriterier som jag och andra ansåg vara tyngst vägande.
Ola Karlsson: Hur och av vem prövades kompetensen på
departementet?
Anne Wibble: Det fanns -- jag utgår från att det finns
fortfarande -- en tjänstemannauppdelning, så att vissa
tjänstemän sköter vissa frågor och andra tjänstemän sköter andra
frågor. De tjänstemän som hade att sköta ägarfrågorna och de som
hade att hantera det finansiella systemet över huvud taget och
kunde tänkas bidra med kunskap om vilken sorts egenskaper som är
viktiga för att kunna sköta företag inom denna sektor, samrådde
naturligtvis. Det fördes diskussioner med departementsledningen
för att komma fram till bra förslag, på samma sätt som vid alla
andra diskussioner om hur man utser personer till uppdrag.
Ola Karlsson: Vad var skälet till att man valde att inte
ha någon egen representation från departementet i bankledningen
eller bankstyrelsen?
Anne Wibble: Min uppfattning är att detta i sig har mindre
betydelse. Jag tycker att den stärks av händelseförloppet. När
jag tillträdde som finansminister hade vi en regel som sade att
staten skall godkänna ordförande i bankstyrelser, en regel som
vi avskaffade. Det innebar någon sorts informellt samråd. Såvitt
jag har förstått har detta förfarande inte på något sätt haft
effekt på huruvida olika företag, med olika styrelseordförande
som alla blivit godkänta, har lyckats bra eller dåligt. Det
förefaller mig som om den sortens inflytande är relativt
ointressant. Det väsentliga är hur hela styrelsen fungerar.
Håkan Holmberg: En fråga som har varit uppe förut är
ordförandens roll i en statlig bank. Man kan möjligen fundera
över statliga företag över huvud taget. Det har framkommit att
Tony Hagström på sin tid tycks ha haft uppfattningen att
ordförandeskapet i PK-banken både praktiskt och principiellt
skilde sig från ordförandeskapet i en privatägd bank. Kan du
se någon grund för en sådan uppfattning? Hur ser du på
ordförandens roll i ett företag som PK-banken?
Anne Wibble: Min uppfattning är att ordföranden har en
mycket betydelsefull roll i en styrelse, vilken styrelse det än
är. Genom att ta på sig ett uppdrag som ordförande i en
styrelse, i synnerhet i en stor statligt ägd bank, tar man ett
viktigt ansvar och måste därmed vara beredd att avsätta framför
allt tid och kompetens för att engagera sig i verksamheten.
Håkan Holmberg: Tony Hagström har beskrivit sin egen roll
som att den i första hand var att leda styrelsesammanträden och
inte ha någon operativ roll. Man kan få intrycket att han
försökte begränsa sina funktioner utöver vad som är normalt.
Sedan kan man diskutera om det är rätt eller inte. Är det ett
rimligt sätt att beskriva ordförandens roll som "att leda
styrelsesammanträden och ha viss kontakt med Finansdepartementet
i ägarfrågor, men i övrigt inte ha en operativ roll"?
Anne Wibble: Om man åtar sig att vara ordförande i en
styrelse för en bank, har man ett större ansvar än att leda
styrelsesammanträdena. Ett väsentligt större ansvar, skulle jag
vilja säga.
Kenneth Kvist: Det är välbekant att Anne Wibble tycker att
staten inte är någon lämplig ägare. Under den borgerliga
regeringen var det inte bara så att det statliga ägandet inte
avvecklades. Staten blev dessutom helägare 1992. Innebär det att
den borgerliga regeringens filosofi var att statligt ägande är
olämpligt, men om det blir problem är det lämpligt?
Vi hade en diskussion här tidigare om formerna för att utöva
detta olämpliga statliga ägande. Utarbetade ni några mera fasta
former för detta ägande? Den socialdemokratiska regeringen som
föregick er hade uppenbarligen inte särskilt fasta former för
detta. Det var ganska informellt, med utseende av representanter
till bolagsstämmor osv. Ni fortsatte, såvitt jag förstår, i
ungefär samma fotspår.
Vi fick också en intressant uppgift som jag inte hade noterat
själv tidigare. Allan Larsson påstod att det fanns tankar inom
den socialdemokratiska regeringen och att ett beredningsarbete
hade börjat för att det statliga ägandet skulle ske i någon form
av holdingbolag. Därmed skulle inte utövas någon sorts
ministerägande, eftersom det skapade vissa problem, menade han.
Men du offrar inget åt den tanken, Anne Wibble, utan säger, rått
och frankt, "jag ägde Nordbanken bara till i början av 1993".
När ni inte kunde privatisera reellt, privatiserade ni i alla
fall på det mera privata planet inom regeringskretsen! För att
återgå till allvaret: Den borgerliga regeringen såg alltså
ägandet av statliga företag som att det var "ministerns
personliga ansvar". Du sade också "mitt ägande var begränsat i
tiden". Man väljer inte orden utan tanke.
Anne Wibble: Jag börjar med det sistnämnda. Det var litet
spetsfundigt. För att förbereda mig inför denna utfrågning har
jag läst igenom de två propositioner om Nordbanken som jag
avlämnade under min tid som ägaransvarig. De är skrivna på
sedvanlig regeringsprosa, i jagform. Jag skall gärna erkänna att
jag inte varje dag upplevde mig själv som personlig ägare till
en jättestor bank. Det var snarare så att detta var ett utflöde
av sättet att skriva propositioner.
Att utöva ägandet genom holdingbolag tycker inte jag är
särskilt lämpligt. Bildandet av Fortia skedde före
regeringsskiftet. Jag var rädd att det skulle cementera en som
jag menar i grunden mindre lyckad form av ägande av företag som
verkar på en vanlig marknad. Därför var denna tanke på
holdingbolag inte ett steg framåt utan snarare ett steg bakåt.
Kenneth Kvist tog också upp detta med fastare former för
ägandet. Tyvärr, inte bara för mig utan för oss alla och alla
svenska medborgare, förekom alldeles för många kontakter mellan
framför allt Nordbanken och departementet. De föranleddes av
problem.
Det var ju så att kreditförlusterna blev större och större,
och det blev svårare och svårare att klara saker och ting. Detta
föranledde naturligtvis många kontakter mellan företaget
Nordbanken och departementet. Jag skulle gärna ha sett att det
varit färre sådana, om problemen därmed hade varit färre. Det
innebar också att det i fallet Nordbanken knappast fanns skäl
för mig att utveckla några speciella, fasta former, då det
förekom rätt mycket kontakter av annat slag.
Den första frågan var om det är lämpligt för staten att vara
helägare bara när det gäller problemföretag. Jag förmodar att du
syftar på propositionen som kom i maj 1992, där det krävdes en
betydande omstrukturering, avlyft av problemkrediter, bildandet
av Securum och kapitaltillskott av olika slag till Nordbanken.
Det fanns då ett mindre antal icke-statliga aktieägare i banken.
Jag menade att det var praktiskt enklare att genomföra den
mycket betydande omstrukturering och de värdeförändringar som
skulle följa av detta med staten som ensam ägare, snarare än med
en ganska liten privat minoritetsandel. Det var skälet till att
staten vid det tillfället köpte ut de privata ägarna.
Samtidigt fanns det även i den propositionen en begäran om
bemyndigande från riksdagen att när så befanns lämpligt sälja
både Nordbanken och det nybildade Securum, som skötte och
fortfarande sköter problemkrediterna.
Kenneth Kvist: Det du sade nyss tolkar jag så att ni köpte
ut de privata ägarna därför att det behövde göras en betydande
omstrukturering. Men hur bestämdes köpeskillingen? Hur såg den
ut? Här var det ett företag som, milt sagt, var fallfärdigt vid
den tidpunkten. Vad kunde marknadsvärdet på minoritetsägarens
andel vara? Det kunde väl knappast vara större än en krona i det
läget. Var det så att man köpte ut de privata ägarna för att
hålla dem skadeslösa? Sedan fick staten och skattebetalarna ta
hela ansvaret, och därmed slapp minoritetsägarna ifrån sin del
av ansvaret.
Det var en annan sak som sades här på förmiddagaen som
förvånade mig litet. Allan Larsson gjorde gällande att det fanns
en sorts informell samregering i samband med finanskrisen och
förhållandena inom bankvärlden. Var det så att det förekom
kontakter mellan den borgerliga regeringen och den
socialdemokratiska oppositionen av informell karaktär och att
det fattades beslut som hade giltighet för bankkrisen i
allmänhet och Nordbanken i synnerhet som låg vid sidan om
vanliga, etablerade beslutsfora? Hur såg denna informella
regering ut? Eller var det bara vanliga samtal som fördes, som
sedan resulterade i saker som förelades riksdagen?
Anne Wibble: Den första frågan gällde köpeskillingen vid
tillfället i maj 1992. Det var mycket svårt att avgöra värdet,
och det föranledde mycket tänkande och många diskussioner. Man
skall komma ihåg att det var så att ett antal privata ägare hade
tecknat aktier så sent som i december 1991 och hade deltagit i
den nyemission som då skedde. Det är naturligtvis riktigt att
värdet på banken i maj-juni 1992 var mycket begränsat, om ens
något. Det kunde finnas skäl att säga att man skulle köpa ut dem
till noll.
Icke desto mindre hade staten gått ut med ett prospekt,
garanterat och skrivit alla möjliga saker om den bedömning som
man då gjorde från både regering och riksdag om utsikterna i
Nordbanken, och ett visst pris hade betalats av de privata
minoritetsägarna bara fem månader tidigare. Jag landade på
slutsatsen att det var rimligt att köpa tillbaka deras andel för
i stort sett samma pris. Det betyder att riksdagen, som godkände
denna hantering, avsatte ungefär 2 miljarder kronor för detta.
Men priset var alltså i stort sett detsamma som i december 1991.
Den andra frågan gällde informellt samregerande. Det är
alldeles korrekt att det förekom efter krishanteringen hösten
1992, alltså i samband med kronförsvaret och senare kronans
fall. En av de överenskommelser som ingicks mellan regeringen
och den dåvarande socialdemokratiska oppositionen var att vi
skulle försöka vara överens om hanteringen av problemen i den
finansiella sektorn. Jag tror att det var av mycket stor
betydelse för Sverige att denna överenskommelse kunde nås. Det
innebar att det därefter, vid utarbetandet av propositioner om
åtgärder i det finansiella systemet och redovisningar m.m.,
skedde ett betydande samråd med den socialdemokratiska
oppositionen.
Om frågan syftade på tiden före detta -- jag är oklar om
huruvida det gällde fram till regeringsskiftet -- skedde inte
något sådant samråd, i varje fall inte där jag var involverad.
Under själva regeringsskiftesperioden, dvs. efter valet i
september 1991 och fram till regeringsskiftet, skedde ett
betydande samråd, som jag har rapporterat om till
konstitutionsutskottet vid tidigare tillfälle. Jag och några
andra fick information från den avgående regeringens sida.
Kenneth Kvist: Det du säger vad avser köpeskilling osv.
innebär alltså, att när du tillträdde som finansminister trodde
inte ägaren att krisen i Nordbanken var särskilt djup. Man
godkände ju då marknadsföringen av en nyemission, som
förespeglade de tänkta köparna att detta skulle vara en
investering som var värd att göra. Är det så jag skall tolka det
du säger? Ni trodde inte att krisen var så djup och därför lät
ni marknadsavdelningen, eller vem det var, marknadsföra en
nyemission under vissa förespeglingar om att detta skulle vara
en bra placering. På grund av att ni sedan insåg att det kanske
var att lova litet för mycket kände ni er moraliskt skyldiga mot
dem som hade köpt aktierna när dessa behövde lösas ut. Eftersom
företaget måste omstruktureras var ni tvungna att betala ut vad
de hade gett för att de inte skulle göra någon förlust.
Anne Wibble: Det är alldeles riktigt att min och alla
andras bedömning av finanskrisens effekter i oktober 1991 inte
överensstämde med det som senare kom att ske. Jag har inte
träffat på någon bedömare av den svenska finansiella krisen som
redan i oktober 1991 förutsåg det som skulle komma att ske. Den
allmänna bedömningen då var att problemen var lokaliserade
nästan enbart till Nordbanken.
Kenneth Kvist: Min fråga var: Ansåg ni i början av
regeringsperioden, i oktober-november, att Nordbankens kris var
väldigt djup?
Anne Wibble: Jag gjorde den bedömningen, som jag
redovisade i en proposition till riksdagen -- och riksdagen
instämde i denna bedömning -- att de förslag om kapitaltillskott
och annat som lagts fram och beslutats hösten 1991 skulle vara
till fyllest. Annars hade vi föreslagit något annat. Det visade
sig sedermera icke vara så, utan jag kom tillbaka till riksdagen
med ytterligare förslag för Nordbanken. Vi återkom från
regeringens sida också i fråga om andra banker, som Sparbanken
och Gota Bank. Som alla vet, var det rätt mycket diskussioner
även om andra delar av det finansiella systemet.
Peter Eriksson: En huvudfråga som vi har diskuterat i dag
handlar om staten som ägare: vilket ägaransvar staten har och om
staten har varit alltför passiv när det gäller att ta
ägaransvaret under de här åren. Du gav här uttryck för att du
ansåg att det är ett stort problem för staten och statliga bolag
att staten har svårigheter att ta ett ordenligt, ett aktivt
ägaransvar.
När det nu ganska snart visade sig att det inte var möjligt
att sälja Nordbanken, som du hade planerat, och att ni i stället
fick ett större ägarinflytande, borde det inte då ha varit
naturligt att söka finna former för ett mer aktivt ägaransvar,
än att bara inskränka sig till att föreslå styrelseledamöter, om
man nu såg det här som en mycket viktig fråga?
Anne Wibble: Som jag sade, tror jag att en av de stora
nackdelarna med ett statligt ägande är att staten inte kan vara
så engagerad och aktiv att det är bäst för företaget. Det är
därför som jag tror att det är olämpligt med statligt ägande i
de former som jag har beskrivit.
Motsatsen till det vi gjorde hade varit om jag själv skulle ha
satt mig på Nordbankens kontor och gått igenom det hela och
försökt leda företaget. Detta skulle ha varit utomordenligt
olyckligt. Jag tror alltså att ansvarsfunktion och
verkställighetsfunktion måste vara väldigt klara. Att
sammanblanda dessa, t.ex. genom att utse fem tjänstemän från
departementet som ledamöter i styrelsen, hade inte varit bra.
Det hade varit till större nackdel för banken och för
möjligheterna att omstrukturera och leda verksamheten till en
framtida positiv utveckling. Den formen av aktivitet som innebär
att tjänstemän på departementet eller andra i detalj tar del i
den dagliga skötseln tror jag inte på. Statstjänstemän har en
sorts kompetens, och de som skall leda eller verkställa
affärsverksamhet har -- eller skall ha -- en annan sorts
kompetens. Det gör att jag inte vill ha just den formen av
inblandning från tjänstemän på departementet, eller från mig
själv för den delen.
Peter Eriksson: Menar du på allvar att alternativet vore
att gå in och leda den dagliga verksamheten och att staten inte
på något annat sätt kan ta ett mer aktivt ägaransvar?
Anne Wibble: Statens ägaransvar bör utövas på
bolagsstämman, genom att man utser en styrelse som sköter
verksamheten och som genomför ägarens intentioner. Ägaren skall
inte delta i den dagliga hanteringen och bestämma huruvida man
skall satsa på en viss sorts marknadsföring, en viss sorts
produktutveckling osv. Jag tror att det vore olämpligt om staten
som ägare skulle göra det.
Peter Eriksson: Å ena sidan säger du att ett mer aktivt
ägarskap är väldigt viktigt. Å andra sidan säger du att
alternativet till det ni gjorde var att gå in och leda
verksamheten dagligen. Det här är knappast något som en ägare,
vad jag vet, av större företag eller organisationer sysslar med.
Den inställningen gör mig väldigt bekymrad. Om svenska
finansministrar generellt har en sådan åsikt, har man inte alls
förstått möjligheterna för en ägare att utöva ett aktivt
ägarskap.
Anne Wibble: Som jag började med att säga, är det min
uppfattning att varje företag behöver ett aktivt ägande. Men jag
tror att det är förenat med stora svårigheter för den som
samtidigt representerar staten och har betydande andra roller
och funktioner i samhällslivet att kombinera rollen som
lagstiftare, eller förslagsställare till riksdagen om lagar och
verkställande av riksdagens olika intentioner i fråga om
lagstiftning och regelsystem på de olika marknaderna, med rollen
som aktiv ägare, som aktivt styr intentionsvis och genom mera
praktiska beslut. Jag tror att det är svårt att förena de
rollerna.
Det är detta som ligger bakom mitt förord för icke-statligt
ägande av sådana företag, just därför att jag tror att det är
bra med ett aktivt ägande. Att kombinera den statliga rollen,
där man sätter upp ramar och villkor, med rollen som aktiv ägare
är väldigt svårt. Det ligger bakom mitt förord för att inte ha
den typen av ägande, därför att det finns risker för
sammanblandning. Jag tror att det aktiva ägandet blir lidande av
det, och det är till skada för företaget i fråga.
Peter Eriksson: Vi är överens om att det är svårt att
utöva ett bra och aktivt ägande. Men du sökte inte heller några
nya former, om jag har förstått det rätt, för att skapa ett mera
aktivt ägaransvar. Det är det som man möjligen kan kritisera dig
för, tycker jag.
Anne Wibble: Jag vill bara påminna om att jag just nämnde
att jag satte i gång ett arbete mellan flera departement, som
alla var involverade i statligt ägande, för att forma en
ägarfilosofi för de företag som trots allt är statligt ägda.
Detta var, såvitt jag förstår, relativt nytt inom området
statligt ägande.
Kenneth Kvist: Jag hade en fråga till. Slutsatsen av vår
förra diskussion om nyemissionen och krisen i banken är väl den,
att om den nya regeringen ett par månader efter regeringsskiftet
1991 bedömde att Nordbankens kris inte var så djup, torde den
borgerliga kritiken av en viss underlåtenhet från
Socialdemokraternas sida när det gällde hanteringen av
Nordbankskrisen tidigare därmed behöva mildras något. Ni trodde
ju inte själva att krisen var djupare än att det behövde göras
en nyemission. Om jag inte minns fel, var det fråga om dels
statligt kapitaltillskott, dels en nyemission till privata
ägare.
Jag tycker mig förmärka i dina svar här att det är så att
ideologin styr oss. Du tycks inte gilla statligt ägande -- det
är klart. Men har inte denna ovilja till statligt ägande också
medfört en viss passivitet i den statliga ägarrollen från den
borgerliga regeringens sida, när krisen i banken djupnade på
riktigt allvar och antog proportioner som borde ha föranlett
ganska kraftfulla insatser?
Anne Wibble: När det gäller den första frågan vill jag
påminna om att det handlade om 5 miljarder kronor. Många har
blivit fartblinda av de enorma summor som har kommit att
hanteras i spåren av de finansiella problemen. 5 miljarder
kronor är kolossalt mycket pengar. Det är alldeles tillräckligt
seriöst. Även om det hade stannat vid det, skulle det ha funnits
skäl att diskutera vilka faktorer som ledde fram till ett så
stort hål i ett statligt företag i en sektor. Vi skall inte vara
fartblinda -- 5 miljarder kronor var vad det handlade om då.
Frågan om vilken politik som har lett till sådana problem är
alltså inte negligerbar.
På den andra frågan vill jag svara: Nej, det har verkligen
inte varit så att en ideologisk inställning till statligt
respektive privat ägande har lett till passivitet. Tvärtom var
det min och andras ambition att se till att de statliga
företagen, som vi av många skäl tyckte skulle må bättre av ett
privat ägande, var i så bra skick att staten, dvs. vi alla
skattebetalare, skulle få ett bra pris vid en försäljning. Det
kräver naturligtvis att bolagen i fråga är välskötta och
intressanta för en privat ägare. Det är snarast ytterligare en
morot för att man verkligen skall se till att företagen är väl
skötta.
Ordföranden: Jag vill ta tillfället i akt och tacka dig,
Anne Wibble, för att du har medverkat här hos oss. Jag vill säga
samma sak till dig som till dem som har medverkat tidigare i
dag, att jag tycker att din strävan att ge uppriktiga svar på
frågorna i hög grad bidrar till att förbättra det underlag som
konstitutionsutskottet får genom denna utfrågning. Tack så
mycket!
Anne Wibble: Jag tackar så mycket för de vänliga orden och
för att jag har fått tillfälle att vara här.
Konstitutionsutskottet
1995-01-19
Bilaga B 4
kl. 13.45--14.40
Offentlig utfrågning av förra statsrådet Bo Lundgren angående
utövande av statens ägande av Nordbanken m.m.
Kurt Ove Johansson: Vi hälsar dig välkommen, Bo Lundgren.
Jag vill ge dig samma chans som de andra att säga något
inledningsvis.
Bo Lundgren: Det kan finnas anledning att göra några
kommentarer.
Det är långtifrån min roll att ha några synpunkter på vad ett
utskott som jag inte tillhör gör. Men det är, allmänt sett, bra
att vi får en diskussion och en granskning av hur statens
ägarroll utövas. Det är väldigt viktigt.
Sett från ekonomiska utgångspunkter och i formell mening är
ägaransvaret i ett aktiebolag begränsat till att riskera
aktiekapitalet, varken mer eller mindre -- om vi bortser från
att det skulle kunna förekomma brottslig handling eller finnas
speciella regler för de allra minsta aktiebolagen. Förutom detta
finns det ett slags odefinierbart moraliskt ansvar, som varje
ägare själv definierar. Ett exempel på den privata sidan är
huvudägaren till Östgöta Enskilda Bank, som tog ett mycket stort
ekonomiskt ansvar utöver det som formellt krävdes för att
hantera den bankens ekonomiska problem.
För mig har staten, regeringen, ett alldeles särskilt ansvar,
eftersom man företräder oss alla som ägare av ett statligt
företag, i det här fallet Nordbanken. Men det gäller ju
generellt. Man har åtagit sig rollen för dem som via parlamentet
har valt regeringen, som har den funktionen.
När jag tillträdde min befattning var mitt ansvar att hantera
lagstiftningsfrågor gällande kreditmarknaden. Vi gjorde också
bedömningar av de problem som sedermera uppenbarades på de
finansiella marknaderna. Anne Wibble hade -- uppdelningen var,
såvitt jag förstår, densamma som mellan Allan Larsson och Erik
Åsbrink -- det direkta ägaransvaret. Den uppdelningen är i och
för sig principiellt riktig, dvs. att man inte blandar samman de
två rollerna. Formellt gör man en åtskillnad, och den kan i
realiteten diskuteras. Där finns hela diskussionen om statligt
ägande över huvud taget.
Vi bedömde dock vid årsskiftet 1992/93, med den krisutveckling
vi såg generellt i den finansiella sektorn och med Nordbankens
situation, att det inte fanns någon anledning att i det läget
upprätthålla den distinktionen, utan Nordbanken skulle hanteras
ägarmässigt tillsammans med stödsökande banker från den privata
sektorn. Det var också annat som inträffade. Den 15 januari fick
jag också ägaransvaret för bl.a. Nordbanken.
Under den tid som jag kan svara för i det avseendet var min
ambition att åstadkomma en stramare styrning och bättre insyn,
bl.a. genom att få en styrelseledamot i bankens styrelse. Jag
tycker att det ger en väsentlig möjlighet att få information och
att också lämna information, förutom den kontakt som finns och
bör finnas mellan den ansvarige ägaren, ägarrepresentanten och
ledningen, företrädesvis ordföranden i företaget, i det här
fallet Nordbanken. Vi hade förhållandevis kort tid på oss,
därför att ambitionen var att Bankstödsnämnden, när den
bildades, skulle ta över ägaransvaret. Så är det alltjämt.
När det gäller hur man skulle hantera ägarrollen bad jag
tjänstemännen ta fram ett underlag för en bedömning av hur
utvecklingen hade varit. Detta har utskottet sannolikt ägnat sig
åt vid diskussionerna om ägarrollen med mina företrädare här.
Man kan konstatera att det fanns förhållandevis litet material
för tiden fram till 1990. Under 1990 försökte man strama upp en
form av ägarpolicy. Det fanns diskussionsunderlag som jag fick
del av när det gällde hur man skulle hantera just kontakten
mellan ägarrepresentanten, regeringen eller den som företrädde
regeringen, och respektive bolag.
Förutom det här hade vi en hel del annat att syssla med. Anne
Wibble inledde undersökningen i fråga om styrelseansvaret i
vissa avseenden. Jag fullföljde detta, när det gällde framför
allt två frågor. Det var en från ekonomiska synpunkter väldigt
stor fråga, nämligen kreditförlusterna och kreditgivningen. Man
blev ganska förfärad över de interiörer som uppenbarades i
banken. Vi funderade naturligtvis på om man i en annan
ägarsituation skulle haft bättre kontroll.
En fråga som hade mindre ekonomisk betydelse men som var
viktig när det gällde legitimiteten för bankstödsåtgärder och
annat -- egentligen var det insättarstödsåtgärder och inga
direkta bankstödsåtgärder -- var hanteringen av de stora
avgångsvederlagen, hur de kom till och vilket ansvar styrelsen
hade. Vi ägnade oss alltså åt den typen av åtgärder för att
strama upp det hela.
Avslutningsvis vill jag säga att jag anser att det alltid är
problem med ett statligt ägande, från många utgångspunkter.
Oavsett vilken syn man har på statligt ägande finns det ett
särskilt ansvar, som innebär att det måste ske en mycket
noggrann hantering, styrning och kontroll när det gäller
ägarrollen som sådan.
Widar Andersson: Det var en mycket intressant och
informativ inledning som faller väl på plats med de övriga
diskussioner som vi haft här under dagen. Detta utskottsförhör
har ju mer och mer utvecklats till någon form av seminarium
inför framtiden, precis som du också sade i din inledning, dvs.
vad vi kan lära av detta vad gäller statens ägarroll och hur den
bör se ut.
Jag har bara ett fåtal frågor kvar, eftersom jag faktiskt fick
stryka ett par frågor efter din inledning.
Du gav något exempel som jag skulle vilja ha något mer
utvecklat. Du sade att det sedan du tillträdde den 15 januari
1993 tillsattes en styrelseledamot. Kan du utveckla detta
ytterligare? Var det en person från departementet? Det fanns ju
andra styrelseledamöter som naturligtvis kunde informera dig.
Sedan undrar jag litet över statens agerande. Du var ju inne
på att det borde vara mer formellt, genomlysbart och reglerat så
att det blir litet mer ordning och reda på det hela. Du sade att
du hade ambitionen att strama upp detta och att ansvaret hade
gått över till Bankstödsnämnden. Men även om Bankstödsnämnden
formellt är ägare till det hela undrar jag om du, utöver detta
med en styrelseledamot, kan ge några ytterligare exempel på mer
strama och tydliga ägaransvar inför framtiden.
Den tredje frågan har du kanske delvis redan besvarat. Men jag
ställer den ändå, för jag tycker att den är intressant. Menar du
att statens ägaransvar framför allt skall utövas via
styrelseledamöter eller via agerande på bolagsstämmorna?
Bo Lundgren: Låt mig först och främst ge en liten bild av
situationen. Den miljö vi levde i när det gällde den finansiella
sektorn var ju milt uttryckt litet turbulent. Det innebar att
det, bortsett från formella kontakter och beslutsvägar, fanns
betydligt mycket mer av informella diskussioner, inte så mycket
med en banks styrelse -- i det här fallet Nordbanken -- utan
inom departementet med dem som så småningom skulle konstituera
Bankstödsnämnden, dvs. den enhet på finansmarknadsavdelningen
som så småningom skulle övergå till att bli Bankstödsnämnden med
Stefan Ingves som chef och Odd Engström som ordförande. De
arbetade ju inom departementet till dess det formellt bildades
en myndighet, eftersom vi var tvungna att hantera praktiska
frågor under vägs gång.
På samma sätt var den teknik som jag använde mig av på
departementet sådan att jag hela tiden involverade tjänstemännen
i löpande diskussioner. Samma sak gällde för dåvarande
statssekreteraren Urban Bäckström. Därför fanns det på
dag-till-dag-basis hela tiden en uppdatering av oss alla.
För att sedan gå in på de konkreta frågorna efter att ha gett
denna bild så valde vi att utse en departementstjänsteman för
att kunna ha den direkta kontakten. Jag fick exempelvis efter
varje styrelsesammanträde i Nordbanken -- även efter det att
Bankstödsnämnden hade det formella ägandet -- en rapport av
departementstjänstemännen efter varje styrelsesammanträde i
banken. Vi använde det elektroniska mailsystemet. Naturligtvis
gjordes det på konfidentiellt sätt, för att vi skulle veta vad
som hade inträffat och hur diskussionen fördes i banken. Men
detta sköttes alltså av en departementstjänsteman. Det kunde
också vara någon från Bankstödsnämnden som ingick i olika organs
styrelser. Men jag tycker inte att man skall använda sig direkt
av någon annan styrelseledamot som inte passar in i
departementsorganisationen eller i den andra myndighet som
ansvarar för det hela.
Den andra frågan handlade om stramare styrning. Det är delvis
detta med styrelserepresentationen som gör att man kan följa den
löpande verksamheten.
Men jag kan besvara den tredje frågan direkt. I första hand
bör man målstyra genom att utse en styrelse och ha en kontakt
med inriktningen hos den styrelse som väljs, framför allt hos
styrelseordföranden. Det är så man skall hantera detta och inte
löpande påverka styrelsen, om det inte finns behov av det. Men
här tillkommer det som jag menar är viktigt, att den person som
ingår i styrelsen plus sannolikt styrelsens ordförande tar
regelbundna kontakter när de tycker att de vill förankra något.
I ett annat bolag som låg under mitt departement, AB Vin &
Sprit, förde vi kontinuerligt en diskussion exempelvis när det
gällde den fråga som bolaget helt bestämde om, nämligen hur
presentationen av Absolut vodka skulle skötas. Men det är klart
att det var ett stort, avgörande affärsbeslut. Därför var det
rimligt att både informera och kanske i viss mån förankra detta,
även om det inte fanns några formella förankringar. Den typen av
löpande kontakter skedde ju sannolikt mest på initiativ av
företaget -- i det här fallet Nordbanken -- men också, i den mån
det fanns behov, av den styrelserepresentant man hade. Det
innebar att han tog kontakt, så att man kunde kontakta
styrelseordföranden.
Ett exempel där vi tog kontakt var när vi skrev brev till alla
om fallskärmarnas -- avgångsvederlagens -- utformning och
omfattning. Det fanns ju anledning att ta den typen av
initiativ. Styrelsen i Nordbanken var, sett från sin uppgift att
företräda banken, inte särskilt förtjust över den utredning och
den eventuella skadeståndsansvarstalan som vi tog initiativ
till. Men detta var någonting som vi var tvungna att göra, så
den typen av åtgärder vidtogs också.
Det hände att styrelseordföranden tog kontakt med mig. Det
kunde ibland vara ett samtal på tu man hand som kunde gälla
personfrågor eller motsvarande. Det var något som man fick
respektera. Men i den mån det rörde sig om på-tu-man-hand-samtal
som berörde inriktningen av en banks verksamhet, försäljning av
en del av en bank, ett dotterbolag eller motsvarande ändrade jag
det hela så att tjänstemän deltog. När Bankstödsnämnden hade
ägande och jag ändå fick en direktinformation såg jag till att
det inte fanns risk för att information föll mellan två stolar.
Därför deltog Stefan Ingves eller någon annan medarbetare vid de
kontakter som jag hade med styrelseordföranden, framför allt i
Nordbanken t.ex.
Jag har försökt ge en bild av vad jag menar med uttalandena
och svaren på frågorna i övrigt.
Widar Andersson: Hur mycket av den bild som du här har
gett är beroende av din personlighet och ledarstil och hur
mycket har bildat underlag för reglementen? Jag skall inte fråga
dig hur den nuvarande regeringen sköter detta. Det får jag fråga
någon annan. Men menar du att det i dag skulle vara lättare för
konstitutionsutskottet eller för allmänheten att få del av
minnesanteckningar från samtal och att kunna styrka ett
striktare statligt ägande av, i det här fallet, Nordbanken än
vad det har varit under större delen av 80-talet och fram till
nu?
Bo Lundgren: Ja, det är jag ganska övertygad om. Även om
det inte finns ett formaliserat reglemente så har de
diskussionspromemorior som fanns 1990 mig veterligt ännu inte
resulterat i formella reglementen, utan det är något som är
implementerat i medvetandet hos tjänstemännen och
förhoppningsvis också hos den politiska ledningen. Det bör
kanske så småningom, när man övergår till normalare läge, också
kunna bli någon form av formaliserat reglemente, eller vad man
vill kalla det. Detta är fullt möjligt. Jag upplevde att mina
tjänstemän alltid förde minnesanteckningar som man kan gå
tillbaka till. Jag vet att avdelningscheferna gjorde det liksom
min statssekreterare. Emellanåt gjorde jag det själv. Men med
tanke på den rörlighet som man som statsråd ofta har från det
ena till det andra, vilket gör att man inte kan följa hela
processen, tror jag att mina anteckningar var av mindre intresse
för homogeniteten än vad exempelvis Stefan Ingves anteckningar
var under hans tid som finansmarknadsavdelningschef.
Ett ärende som tagits upp i KU var samtalet med Gotabankens
ledning och ägare under den natt då man insåg att banken inte
längre var en bank, om man inte hade insett det tidigare. Där
fanns i alla fall minnesanteckningar gjorda av Stefan Ingves.
Detta är något som jag tycker är väsentligt och som man kan gå
tillbaka till.
Widar Andersson: Jag vill bara ställa en avslutande fråga.
Kan du instämma i det påstående som har gjorts här under dagen,
att det från hösten 1992, dvs. under krispaketets tid och under
diskussionerna med den dåvarande socialdemokratiska oppositionen
och en bra bit framåt, var någon form av informell
samlingsregering som bestod av regeringen och den
socialdemokratiska oppositionen vad gällde krisen i bank- och
finanssektorn? Det är viktigt att veta sett från många
aspekter. En är att denna informella samlingsregering enligt min
personliga uppfattning starkt bidragit till att det nu är stört
omöjligt att utkräva något ansvar. Det är detta, vilket du var
inne på, som gör hela handläggandet av denna affär så stötande,
exempelvis handläggningen av avgångsvederlagen som har getts
till personer som uppenbarligen inte har skött sina uppgifter.
Något politiskt ansvar har ju inte heller utkrävts i den
meningen att huvuden har rullat någonstans. Nu är inte jag någon
blodtörstig typ, men jag menar att ett alltför formlöst
maktutövande innebär att också ansvaret blir väldigt formlöst.
Konstitutionsutskottets granskningar har visat att det mesta
har skett i samförstånd. Kan du säga någonting om detta? Tycker
du att begreppet är en riktig beskrivning av läget vid hösten
1992, där det talades om en informell samlingsregering?
Bo Lundgren: Jag tror att det egentligen är två aspekter
som tas upp i frågeställningen. Den ena är det mer formella, om
det icke formella sättet att hantera frågorna. Det är alldeles
uppenbart att man från konstitutionella utgångspunkter kan
diskutera hur man skall hantera en sådan här kris. Det
överlåtande av beslutsbefogenheter till regeringen som riksdagen
beslutade om i december 1992 var ju exempellöst, vilket
sannolikt var nödvändigt för att skapa förtroende. Risken för
politisk instabilitet skulle annars kunna ha lett till en
väldigt turbulent situation på finansmarknaderna. Detta är värt
en diskussion. Jag återkommer till detta.
Naturligtvis ligger ansvarsfrågorna på olika håll i detta
sammanhang. Jag förutsätter att det som kan betecknas som
brottsligt rullar på, även om det är en lång och besvärlig
process med den rättssäkerhet som vi har i Sverige, och att vi
får ansvar för dem som har varit involverade i denna typ av
verksamhet. Bedömningar görs ju av åklagare, och dessa kan jag
inte lägga mig i. Det har lämnats väldigt mycket material från
Finansinspektionen och Bankstödsnämnden, naturligtvis med
fullständig sanktion från departementets sida.
Den andra ansvarsdelen är styrelseansvaret, dvs. det som nu
har diskuterats. Jag menar att man utan att riskera aktiebolaget
som en mycket viktig nyckel i ekonomiskt framåtskridande ändå
måste försöka skärpa reglerna. Aktiebolagskommittén har kommit
en bit på väg. Jag har förstått att de tankegångar som också vi
hade fullföljs av den nuvarande ledningen i Finansdepartementet
när det gäller banksidan. Jag har tidigare försökt att bidra
till att ge Finansinspektionen möjligheter att få ännu bättre
udd.
Här finns en del att göra inför framtiden. Även de
skadeståndsmål som har varit aktuella och som i viss mån är
aktuella vad gäller Gotabank var nödvändiga. Det var också en
oerhört känslig och ansvarsfull uppgift att bedöma huruvida
staten skulle använda denna möjlighet. Det har ju riktats kritik
från två olika utgångspunkter. Den ena är att vi skulle gått
mycket längre och hårdare. Den andra är att vi inte alls skulle
ha gjort något, därför att staten alltid har ett övertag. Därför
var vi väldigt noga med den juridiska prövningen. Vi snarare
snävade in än gick för långt med tanke på att vi trots allt har
en rättssäkerhet.
Men jag tror ändå att det var nödvändigt att inleda denna
process samt att också göra förlikningarna på volymer och med
inriktning som vi skulle ha kunnat uppnå i en process. På det
viset har vi hanterat styrelseansvaret. Det finns anledning för
andra ägare på den privata sidan att göra detsamma, tycker jag.
Men det är ju deras sak.
Jag vill i detta sammanhang påpeka något för alla här. Det
pågår nu en debatt om bankstödet. Bankstöd har ju utgått till
Nordbanken och Gotabank och 1 miljard har utgått i
räntesubventioner till i första hand Sparbanken Sverige. I det
senare fallet skulle man kunna säga att övriga sparbanker tog
över Första Sparbanken. Något nettostöd har inte getts till
någon annan bank. Detta kan vara intressant att notera i
sammanhanget. Men ägarna där har anledning att fundera över det.
Man kan fundera: Går det att kräva ut ett politiskt ansvar?
Ja, rimligen, för man vet ju när förlusterna egentligen uppkom.
Det var ju faktiskt inte när förlusterna redovisades, utan när
lån beviljades på litet väl lättvindiga underlag. Då är frågan
om styrningen fanns då. Vidare kan man fundera över om det var
en tidsanda. Man utgick ifrån att Finansinspektionen, dåvarande
Bankinspektionen, hade tillräckliga resurser och kompetens.
Borde man inte ha insett verkligheten? Det finns en mängd sådana
frågeställningar som eftervärlden säkert kommer att diskutera.
Men visst går det att någorlunda fastställa om det också fanns
någon form av politiskt ansvar. Men det var inte min uppgift att
försöka att utkräva ett ansvar, utan det var ju i första hand
väljarna och möjligen konstitutionsutskottet som i så fall kunde
göra det. Men visst fanns det möjligheter.
Detta leder över till den första frågeställningen. Den första
gången jag hade formell kontakt med socialdemokraterna i denna
fråga för att skapa en bred parlamentarisk bas var i samband med
krisen i Första Sparbanken. Det var ett av våra första problem
en vecka efter regeringstillträdet. Det var ju nödvändigt att
i förväg förankra propositionen hos oppositionen,
socialdemokraterna i detta sammanhang, för att skapa säkerhet om
att få igenom den i riksdagen. Annars hade vi fått det kaos på
finansmarknaden som vi inte ville ha. Vi snabbförhandlade under
ett par dygn för att uppnå en lösning. Likadant var det när det
gällde hanteringen av andra krisen i Första Sparbanken och i
Gota, då vi också hade kontakt med socialdemokraterna.
Sedan formaliserade vi detta mer i samband med
krisuppgörelserna hösten 1992. Min ambition var hela tiden att
inte vidta generellt omfattande åtgärder förrän det var absolut
nödvändigt, för det hade ju tidigare gett en krisstämpel. Vi
hade ju långt tidigare arbetat med att förbereda en generell
lagstiftning, vilket diskuterades i samband med
krisuppgörelserna av Allan Larsson och mig samt medarbetare. Det
ledde senare till att vi gemensamt klarade ut en kommuniké som
innebar en generell bankgaranti efter det att riksdagen väl
fattat beslut om detta. Inom parentes sagt är det ganska
fascinerande att ett pressmeddelande med instämmande av Allan
Larsson höll hela det svenska betalningssystemet uppe i nästan
tre månader. Den formella demokratin i Sverige fungerar även
informellt. Då hade vi en väl fungerande samlingsregering som
utbytte synpunkter och godkände åtgärder. Även när
Bankstödsnämnden hade etablerats fortsatte detta. Möjligen
gnisslade det något mer, men det finns det ingen anledning att
gå in på i det här sammanhanget.
Ola Karlsson: Jag vill börja med att fråga om ägarrollen
diskuterades i någon större gruppering, i regeringen i sin
helhet vid beredning eller på annat sätt.
Bo Lundgren: Det vet jag uppriktigt sagt inte. Det är
klart att jag hade informella samtal med både statsministern och
regeringskretsen under hela utvecklingen av den finansiella
krisen. Jag kan ta upp ett konkret exempel. De riktlinjer för
avgångsvederlag -- fallskärmar -- som vi utfärdade blev ju sedan
något som hela regeringen gjorde ett uttalande om också när det
gällde övriga företag. Till viss del diskuterades frågan. Men
det var inte tid just då för en formaliserad långsiktig
diskussion om ägarrollen, utan vi utformade mer hanteringen vad
gällde Finansdepartementets företag.
Ola Karlsson: En av de löpande diskussionerna under denna
utfrågning har ju varit hanteringen av ägarrollen i
departementet. Vad ärvde du för material för förberedande
diskussioner från den tidigare regeringen? Kjell-Olof Feldt sade
redan i februari 1989 att man avsåg att förändra
ägarförhållandena.
Bo Lundgren: Först och främst fick jag ägaransvaret den 15
januari 1993. Det finns ju inga vattentäta skott mellan personer
eller delar av ett regeringskansli eller Finansdepartementet,
men i grunden fanns denna uppdelning. När vi väl fick ansvaret
och diskuterade ägarrollen bad jag tjänstemännen att göra en
beskrivning av vad som faktiskt hade inträffat. Jag fick först
en mycket kortfattad preliminär promemoria som jag inte hittar i
mina egna papper just nu i alla fall.
På hösten 1993 fick jag en mer utförlig beskrivning av vad som
hade inträffat år för år. Men redan tidigt fick jag ett
diskussionsunderlag om Finansdepartementets företagspolicy
daterat den 14 februari 1990. Vad som har hänt med detta vet jag
inte riktigt. Det fanns alltså ett diskussionsmaterial om
företagspolicy, och jag fick en redovisning av mina tjänstemän.
Men den gav inte mycket ledning till hur man skulle utveckla
denna, utan frågan om styrelserepresentationen och om mer
formaliserade kontakter med tjänstemännens medverkan var
någonting som vi själva fick hantera. Det är vad jag kortfattat
kan säga.
Ola Karlsson: Det är kanske möjligt att få underlaget till
företagspolicy till utskottets material. Allan Larsson sade
tidigare i dag att någon sådan här diskussion inte förekom i
Finansdepartementet under första halvåret 1990. Men det är
kanske möjligt att utskottet kan få detta material.
Bo Lundgren: Det är mig veterligt ingen hemligstämplad
handling. Det finns i alla fall ingen hemligstämpel på den. Jag
har fått den av mina tjänstemän som ett underlag för mitt
dåvarande jobb, så jag lämnar den gärna till utskottet under
förutsättning att jag så småningom får den tillbaka. Jag tänkte
för framtiden eventuellt skriva någonting om vad som har
inträffat.
Kurt Ove Johansson: Men även om handlingen inte skulle
vara offentlig så måste väl utskottet kunna få den?
Bo Lundgren: Ja, det utgår jag ifrån. Jag kan inte se att
det finns något problem med denna status, men den bör kanske
ändå kontrolleras. Jag lämnar gärna över den.
Ola Karlsson: Vilken strategi hade regeringen vad gäller
styrelserekryteringen under din ansvarsperiod?
Bo Lundgren: Den allra första styrelserekrytering som jag
hade att göra med var något som jag egentligen inte hade att
göra med, nämligen hur vi skulle hantera vad som hade inträffat
i Första Sparbanken. Vi förbehöll oss rätten att ha synpunkter
på styrelsens sammansättning. Vi skiftade ledamöter, och jag bad
min företrädare Erik Åsbrink att ta över ordförandeposten i
banken inledningsvis. Rekryteringen då, om man tar det som ett
första case inför framtiden, var ju naturligtvis inriktad på att
hitta människor som inte hade en belastning. Det var ganska
upprörda känslor hos dem som upplevde att de fick lämna sina
uppdrag utan att de egentligen tyckte att de medverkat till de
beslut som ledde till bankens problem. Det förstår jag i och för
sig. Men det handlade egentligen om att skifta personer och att
hitta personer som sannolikt inte var belastade av problem i den
finansiella sektorn och som skulle kunna göra ett gott arbete,
sett från bankkunskap och allmän duglighet.
Man kan ju diskutera hur en styrelse skall vara sammansatt.
Det måste naturligtvis ingå människor som har kunskap om den
finansiella sektorn, bankverksamhet, kreditbedömningar och
motsvarande och som tar ett sådant ansvar. Men det är också
fråga om representanter för kundkategorier och människor med
allmän klokskap. Det gällde att hitta den balans i styrelsen
som erfordrades, enligt mitt sätt att se det.
När jag övertog ansvaret för Nordbanken innan det övergick
till Bankstödsnämnden var det ett kort fönster, där vi gjorde
förhållandevis få förändringar. Gången när vi diskuterade
styrelsen, en styrelserepresentant eller ett skifte var att det
ibland fanns en input från styrelseordföranden -- en diskussion
sedd från bankens utgångspunkter. Om vi tar Nordbanken som
exempel: Hur såg man där på styrelserekryteringen? Vad tyckte de
skulle behövas för att få en bättre styrelse? Men detta var ju
då en input i processen som sedan hanterades av tjänstemännen på
finansmarknadsavdelningen till den del det var departementet som
var involverat. Man hade då kontakter med statssekreteraren och
slutligen också med mig om hur vi skulle kunna finna en vettig
sammansättning av styrelsen eller en ersättare för någon som
lämnade styrelsen. Ungefär så var processen.
När det gällde värderingen var det allmän klokskap som gällde
men naturligtvis med inriktning på tillräcklig kunskap för att
tillföra något med tanke på att det var fråga om ett finansiellt
företag.
Ola Karlsson: Vem var det som stod för värderingen? Var
det du som statsråd, statssekreteraren eller vem var det som
gjorde bedömningen?
Bo Lundgren: I det första skedet var det tjänstemännen på
departementet, därnäst tjänstemännen och statssekreteraren och
därnäst statsrådet självt. Skämt å sido, jag blev i alla fall
informerad. Jag fick naturligtvis framföra synpunkter. Men det
var en process som inleddes via tjänstemännen och som gick
vidare till statssekreteraren och därefter till statsrådet.
Ola Karlsson: Mitt intryck av dina svar är att det var
något mer omfattande kontakter internt i departementet om dessa
frågor under din tid i departementet än vad vi har fått
redovisat av Allan Larsson och Kjell-Olof Feldt när det gällde
deras kontakter. Upplevde du att du bröt ny mark vad gällde
beredningsprocedurer och interna kontakter?
Bo Lundgren: Ja, i viss utsträckning. Mina tjänstemän
upplevde ju att de hade mer insyn i och kontakt med arbetet än
vad de hade haft tidigare. Det var den bild jag fick i alla
fall.
Ola Karlsson: Tror du att det blev ett bättre resultat när
tjänstemännen inkluderades i denna hantering?
Bo Lundgren: Ja, det tror jag rent allmänt. Widar
Andersson tog upp frågeställningen hur man bör hantera något och
vad som kan vara en ledarstil, om man nu kan kalla det så. Jag
tror att man alltid får bättre resultat om man har en väldigt
öppen diskussion och hela tiden involverar dem som har den stora
sakkunskapen i en process, i det här fallet tjänstemännen. Det
gäller också vid persontillsättningar som vi diskuterar nu.
Kurt Ove Johansson: Innan jag låter ordet gå vidare vill
jag knyta an till det sistnämnda med en fråga. Egentligen är det
väl inte så egendomligt att man hanterade dessa frågor litet
annorlunda 1993 än vad man t.ex. gjorde på Kjell-Olof Feldts tid
som finansminister, för problemen var ju helt annorlunda.
Bo Lundgren: Ja, de visade ju sig vara det. Enligt de
utredningar som har gjorts drevs ju banken under den tiden på
ett sätt som inte var tillfredsställande. Jag kan ju inte svara
för vilka kontakter som fanns, hur de var utformade och vilken
möjlighet till insyn i Nordbanken man hade. Detta kan inte jag
bedöma, utan det är någonting som andra får svara för och
utskottet får bedöma.
Kurt Ove Johansson: Det är ju ganska naturligt att man
hanterar situationer på olika sätt, eftersom de är olika från
tid till annan. Det råder väl inget tvivel om att situationen
för bankverksamheten var annorlunda 1993 än vad den var under
t.ex. 1980-talet.
Bo Lundgren: Självfallet var det så. Å andra sidan fanns
det också en del andra företag. Men jag ärvde ju i det avseendet
en regelbunden kontakt med både verkställande ledning och
styrelseordförande som jag ibland fick styra över litet grand så
att det också träffade tjänstemannasidan.
Kenneth Kvist: Jag har två frågor. Jag noterade en viss
skillnad i inställningen till utövandet av ägarskapet,
egentligen kanske inte gentemot socialdemokraterna. Men
skillnaden gentemot Anne Wibble var litet överraskande. Hon
uttryckte att hon aldrig skulle ha kunnat tänka sig att sätta in
en statssekreterare eller liknande i en statlig styrelse. Men du
gjorde det de facto. Ni hade ju en ärendeuppdelning i
regeringen, där du till en början inte hade hand om Nordbanken.
Vad var anledningen till att man inom regeringen ändrade så att
du fick det område som tidigare hade varit Anne Wibbles? Det var
den ena och kanske lättaste frågan att besvara.
Den andra frågan inställde sig när du i din inledning sade att
du blev förfärad över de interiörer som uppenbarade sig. Det är
klart att det låter sig sägas. Men då kan det vara av intresse
för oss i utskottet att få veta från vilken historisk period av
dessa år som interiörerna är hämtade -- även ett kort tidsspann
är ju historia. Består de förfärliga interiörerna av exempelvis
väldig slarvighet när det gäller att kontrollera kreditvärdighet
hos låntagare osv.? Eller är det på planet att din förfäran är
relaterad till vad du ser att tidigare statsråd borde eller
rimligen kunde ha reagerat mot när det gäller företeelser i
bankens skötsel? Är det något i interiörerna som berör hur
staten har skött sig som ägare, hur aktiv den har varit osv.
eller vad avser du närmare? Framför allt är det naturligtvis i
det senare fallet som det kan vara intressant för
konstitutionsutskottet att få veta om det var interiörer som
innehöll sådant som du upptäckte från den position du fick som
förfärar dig och som berörde regeringens ämbetsutövning i detta
avseende.
Bo Lundgren: Vad gäller den första frågan var skälet till
att vi skiftade huvudmannaskap helt enkelt att det var praktiskt
när vi gled in i ett mer intensivt skede. Jag måste erkänna att
de bedömningar som jag gjorde så sent som rätt långt in på våren
1993 var att det var stor risk för att staten skulle få göra
omfattande insatser i fler banker än det blev fråga om. Att i
ett sådant läge ha kvar en del av Nordbankens ägande i
Finansdepartementet medan andra banker hanterades för sig var
opraktiskt när vi skulle etablera en bankstödsnämnd. Det var
skälet till detta.
Vi kunde naturligtvis inte låta någon från departementet som
var involverad i processen att hantera en bank rent
bankstödsmässigt sitta i styrelsen långsiktigt. Det finns ett
antal sådana överväganden att göra när det gäller involveringen.
Vad beträffar krishanteringen kan man diskutera hur man gör i
ett läge där egentligen alla i en bank är med i hanteringen.
Såvitt jag kommer ihåg satt även en av Anne Wibbles
statssekreterare i någon styrelse, om också kanske inte direkt
inom hennes ansvarsområde, så jag ser inga större skillnader i
det avseendet.
Däremot var det naturligtvis lättare för mig, som mer direkt
hanterade bankstödsproblematiken, att sätta mig in i
krisproblematiken i Nordbanken. Det hängde ju samman.
Vad gäller den andra frågan är det svårt för mig att göra
bedömningar av sådant som jag inte fått någon information om.
Det som jag framför allt förfärades över var de rapporter som
kom från Otto Rydbeck om kreditgivningen i bl.a. Nordbanken. Det
finns naturligtvis synpunkter också på Gota Bank i det
sammanhanget. Inriktningen på hans arbete var att titta på de år
där det var risk för att en preskription skulle kunna inträda
innan vi kunde föra någon talan om skadeståndsansvar. Det
innebar att man koncentrerade sig på 1990 och i viss mån 1991,
men man gjorde också en tillbakablick på det som hade hänt
tidigare. Det fanns en intern utredning i Nordbanken, gjord av
advokaten Södermark, som gav en del ytterligare stoff i detta
avseende.
Då blev jag naturligtvis förfärad. Men detta var något som
skedde inom banken, och jag var intresserad av att klara ut
styrelseansvaret. Det kan sedan diskuteras hur styrelsen utses
och vilka kontakter man har i den, men om detta har jag mycket
litet information. Det enda anmärkningsvärda i den vägen är
uttalandet av Tony Hagström i ett fax till mig i samband med att
det var diskussion om att väcka skadeståndstalan, där han
hävdade att han aldrig hade accepterat något annat uppdrag än
att, om jag kommer ihåg rätt, vara ordförande vid sammanträdena
och ägna sig åt stora, övergripande frågor. När man sitter
ordförande i Kreditkommittén måste man, såvitt jag bedömer det,
också ägna sig åt kreditgivningen. Huruvida en sådan diskussion
fanns vet inte jag.
Håkan Holmberg: En av de frågor som har varit uppe förut
borde kanske ställas också till dig. Tony Hagström har använt en
formulering om sin tid som ordförande i PKbanken, nämligen att
både han och den dåvarande finansministern Feldt var ense om att
ett sådant ordförandeskap både principiellt och praktiskt
skilde sig från motsvarande ordförandeskap i banker av typen
Handelsbanken eller SE-banken. Jag undrar om du delar synsättet
att det är en principiell skillnad mellan att vara ordförande i
en statlig bank och i en privat. Känner du vidare igen den här
typen av begränsning av ordförandens roll från andra statliga
företag?
Bo Lundgren: Nej. Det är mycket enkelt att svara på. Jag
tycker inte att det i det här avseendet skall vara någon
skillnad. Jag kan inte erinra mig att jag har stött på det i
något annat sammanhang.
Sedan framstår det för mig som att ett extra ansvar ligger
framför allt på ägaren på det statliga området, eftersom man i
det sammanhanget representerar skattebetalarna--väljarna. Det
tillkommer såvitt jag förstår utöver denna frågeställning. Men
jag ser ingen annan skillnad. Tvärtom skall ett statligt företag
drivas på samma sätt som motsvarande privata företag.
Birger Hagård: Många går omkring i den föreställningen att
konstitutionsutskottet är något av en dömande instans. Så är ju
inte alls fallet, utan vår sak är att försöka ta fasta på de
brister som finns och se framåt. Diskussionen mellan Widar
Andersson och Bo Lundgren har verkligen gått in på detta. Det
var till stor del vår avsikt att komma fram till vilka lärdomar
vi kan dra av det här för framtiden -- kan vi komma med
initiativ av det ena eller andra slaget?
Mot den bakgrunden vill jag erinra om att det enda stadgandet
i vår regeringsform om förvaltningen av statens egendom är det
som finns i 9 kap. 9 §:
"Riksdagen fastställer i den omfattning som behövs grunder för
förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den.
Riksdagen kan därvid föreskriva att åtgärd av visst slag ej får
vidtagas utan riksdagens tillstånd."
Därmed är vi inne på frågan om man kan formalisera det hela
längre. Kan man på något sätt göra det möjligt att för framtiden
litet klarare utkräva ansvar i olika situationer? Uppenbarligen
tog det som nu har hänt oss alla med rätt stor överraskning. Det
har i sammanhanget talats om "den informella
samlingsregeringen", som också har försvårat utkrävandet av
ansvar åt det ena eller det andra hållet.
Jag skulle vilja fråga Bo Lundgren, som säkerligen har haft
anledning att tänka över dessa frågor: Har du några idéer om
huruvida man bör formalisera det ytterligare och i så fall hur
det skulle kunna ske, allt i syfte att underlätta för riksdagen
att i framtiden utkräva ansvar av regeringar på det här området?
Bo Lundgren: Först och främst finns det en konstitution
och även en praxis som utvecklas på det konstitutionella planet.
Jag är inte statsvetare och kunnig på det här området, men en
lekman som har ägnat sig åt politisk verksamhet. Det finns ju
länder som inte alls har någon formell konstitution utan i
mycket stor utsträckning bygger på praxis. Jag har svårt att se
att man kan utveckla regeringsformen i det här avseendet. Också
här blir det en praxis.
För mig är det självklart att man som ägare måste kunna
dokumentera händelseförlopp, känna ett sådant ansvar att man
håller kontakt och har en möjlighet att ingripa i vissa
skeenden. Det finns alltid en risk att saker och ting förtigs
och att man av det skälet inte kommer in i processen, men man
skall åtminstone skaffa sig möjligheterna att göra det. Det är
snarare i det avseendet som man kan göra mer. Det finns all
anledning att i olika sammanhang fundera vidare på det.
Jag tycker vidare inte att man skall dra för stora växlar på
talet om samlingsregering. Jag var den som inom ramen för den
regering som jag tillhörde var ansvarig för hanteringen av
finanssektorskrisen, och jag står för det ansvaret. Även om en
majoritet i riksdagen stöttade mig, är det jag som har ansvaret
för förslagen. Jag uppskattade mycket väl samarbetet som sådant,
men det var fuller väl möjligt att utkräva ansvar av mig, om man
tyckte att något gick fel.
Det var dessutom en samlingsregering -- om man skall använda
det ordet -- som i första hand ägnade sig åt krishantering i en
uppkommen situation. Det var inte så att det fanns en
samlingsregering när situationen uppkom, men det var många
faktorer som spelade in: ekonomisk politik, sannolikt brist på
tillräcklig kompetens hos Bankinspektionen och möjligen brist på
kontroll hos ägare, både privat och statligt. Något som jag
beklagar är att Bankkriskommittén fick sådana inre problem att
den upplöstes efter avlämnande av en del rapporter. Jag hoppas
att man tar initiativ till att gå vidare för att se på alla
aspekter som ledde fram till krisen inom den finansiella
sektorn.
Kurt-Ove Johansson: Jag ber att få tacka dig, Bo Lundgren,
för din medverkan. Ditt bidrag, liksom de tidigare bidragen i
dag, kommer att vara av stor betydelse för utskottets vidare
handläggning. Jag vill också begagna tillfället att tacka de
närvarande från allmänhet och media, som har suttit kvar under
hela utfrågningen. Ni har, som Widar Andersson sade, inte
lyssnat på ett blodtörstigt utskott men väl på ett som varit
hungrigt, i första hand på kunskap, i andra hand kanske också
rent bokstavligt. Lunchen återstår för oss. Men innan dess skall
vi också ha ett slutet sammanträde i konstitutionsutskottet.
Konstitutionsutskottet
1995-03-09
Bilaga B 5
Kl. 09.00--09.50
Offentlig utfrågning av justitiekanslern Johan Hirschfeldt,
och byråchefen Håkan Lavén angående statsminister Carl Bildts
agerande beträffande uppgifter om svensk underrättelseverksamhet
mot Sovjetunionen under 1950-talet
Kurt Ove Johansson: Jag hälsar justitiekanslern Johan
Hirschfeldt och byråchefen Håkan Lavén välkomna till
konstitutionsutskottet. Jag välkomnar även press och allmänhet.
Det ärende som dagens utfrågning gäller statsminister Carl
Bildts agerande beträffande uppgifter om svenskt spionage mot
Sovjetunionen under 1950-talet. Det finns här en fråga som har
intresse i sammanhanget, där Justitiekanslern är berörd. Vi
hoppas att vi under denna utfrågning med JK och Håkan Lavén
skall få ytterligare underlag för konstitutionsutskottets
slutgiltiga bedömning av detta ärende.
Ni är alltså hjärtligt välkomna!
Justitiekanslern har meddelat att han önskar göra en
inledning, och jag överlämnar ordet till Johan Hirschfeldt.
Johan Hirschfeldt: Jag tror att det kan vara värdefullt om
jag inledningsvis får möjlighet att säga några ord om hur man
principiellt har att se på kontakterna mellan regeringen och JK
i ärenden som rör statens processföring i mål, där JK företräder
staten i domstol.
Under det här målets gång och under förlikningsförhandlingarna
har JK upprätthållit kontakt i saken med regeringskansliet --
med Försvarsdepartementet och, i ett senare skede, även med
statsrådsberedningen. Dessa kontakter har skett på
tjänstemannanivå -- med statssekreterare, rättschef och
expeditionschef. Sådana kontakter har förekommit såväl före som
efter regeringsskiftet hösten 1994. I den promemoria som jag har
lämnat till statsrådsberedningen och som ingivits till
konstitutionsutskottet ges en redogörelse för dessa kontakter.
Det är viktigt att bedöma dessa kontakter ur ett principiellt
perspektiv. Vi har då först att se på den rättsliga
utgångspunkten för JK:s uppgift i rättstvister. Den uppgiften
regleras i 2 § i förordningen med instruktion för
Justitiekanslern. Där står det:
"Det åligger Justitiekanslern att under regeringen bevaka
statens rätt. I mål som rör statens rätt skall han, om det inte
ankommer på någon annan myndighet, föra eller låta föra statens
talan."
Regeringen är alltså Justitiekanslerns huvudman i sådana fall,
och han står i sammanhanget under regeringen. Regeringen får
anses ha befogenhet att genom formella regeringsbeslut ytterst
ge JK uttryckliga direktiv i fråga om hur statens processföring
skall ske i ett konkret mål. Regeringen kan också genom ett
formellt beslut återkalla ett sådant bemyndigande i ett enskilt
fall och naturligtvis också ändra den här förordningen.
Regeringen kan alltså genom dispens eller förordningsändring
frånta JK uppgiften.
Att regeringen har denna bestämmanderätt över JK får anses
följa av att det inte finns någon egentlig lagbestämmelse om att
Justitiekanslern i fråga om bevakning av statens rätt skall ha
vissa uppgifter och om hur de skall utföras. Detta är alltså
reglerat i förordning och därmed någonting som regeringen enligt
normsystemet förfogar över.
Denna ordning sammanhänger också med att processföring för
statens räkning inte anses som myndighetsutövning.
Bestämmelserna i regeringsformens ll kap. 7 § tar heller inte
sikte på en sådan här processföringsuppgift. Denna paragraf i
regeringsformen reglerar relation mellan regeringen och
myndigheterna i vissa avseenden. Jag kan här hänvisa till den
diskussion som har förekommit om informella kontakter mellan
myndigheter och regeringen, en fråga som efter olika utredningar
på området har behandlats i riksdagen under senare år.
I och med att JK:s uppgift att företräda staten i rättegång
inte faller under begreppen "myndighetsutövning" eller
"lagtillämpning" kan det inte anses finnas något hinder för
formellt styrande direktiv från regeringen till JK när det
gäller den här uppgiften. Därmed finns det också utrymme för
underhandskontakter och informella kontakter mellan JK och
regeringen. Sådana kontakter är konstitutionellt möjliga. Det
får t.o.m. anses förutsatt att en sådan ordning skall kunna
förekomma, såvitt gäller JK:s uppgift att under regeringen
bevaka statens rätt.
Jag har för min del i det här målet sett det närmast som en
skyldighet att upprätthålla en sådan löpande kontakt med
regeringen genom regeringskansliets tjänstemän. Som jag har
uppfattat det har det därvid inte någon gång från företrädare
för regeringskansliet getts uttryck för bristande tillit till
JK:s processföring. Det ligger i sakens natur att om någonting
sådant hade förekommit i det här målet, så skulle det ha fått
konsekvenser för målet och för min befattning med det.
Kurt Ove Johansson: Vi tackar Justitiekanslern för den
inledningen, och vi skall då börja att ställa frågor. Enligt den
turordning vi tillämpar i konstitutionsutskottet är det jag som
börjar.
Sommaren 1994 då den dåvarande statsministern Carl Bildt
uttalade sig om svenskt spionage pågick samtidigt en process i
tingsrätten i Stockholm mellan Hallisk och staten. Reaktionerna
i media efter Carl Bildts framträdande på borggården blev ju
häftiga, och målet mellan Hallisk och staten tog en ny vändning.
Sett mot den bakgrunden skulle jag för säkerhets skull vilja
kontrollera att jag har uppfattat grunderna för parternas talan
i processen på ett korrekt sätt.
Var det så att Hallisk grundade sin talan på att han skulle ha
haft ett uppdrag att på den svenska statens vägnar bedriva
spionage mot Sovjet och att staten å sin sida bestred att det
hade förelegat ett sådant uppdrag?
Johan Hirschfeldt: Jag vill börja med att hänvisa till vad
som står i det första regeringsbeslutet av den 28 januari 1993.
Som bakgrund till beslutet anförs:
"Av handlingarna framgår att Evald Hallisk under hösten år
1949 utbildades tillsammans med en annan estnisk flykting av en
svensk organisation. Orsaken till detta var att Evald Hallisk
avsåg att återvända till Estland som motståndsman. Det framgår
vidare att Evald Hallisk aldrig haft något
anställningsförhållande med försvarsmakten eller någon annan
myndighet eller något uppdrag att mot ersättning fullgöra några
uppgifter för svensk räkning. Någon rätt till ersättning
föreligger därför inte."
Ansökan avslogs, och efter ytterligare någon tid meddelade
regeringen sitt beslut att av humanitära skäl ex gratia
tillerkänna Evald Hallisk en ersättning på 500 000 kronor. I det
beslutet hänvisar regeringen till tidigare handläggning av
ärendet och antecknar att man i beslutet den 28 januari hade
funnit att någon rätt till ersättning inte förelåg och därför
hade avslagit Hallisks ansökan.
Utkastet till det svaromål som staten ingav till tingsrätten
delades med försvarsdepartementet, och det inkom därifrån inte
några synpunkter på utkastet som föranledde några egentliga
förändringar.
JK:s svaromål bygger på samma utgångspunkt som har redovisats
i regeringsbeslutet. Bakom detta ligger utredningar som gjorts
av Överbefälhavaren och redovisats till regeringen.
Kurt Ove Johansson: I regeringsbeslutet av den 28 januari
1993, som JK nu hänvisar till, sägs det, såsom JK nyss citerade,
att "Hallisk aldrig haft något anställningsförhållande med
försvarsmakten eller någon annan myndighet eller något uppdrag
att mot ersättning fullgöra några uppgifter för svensk räkning."
Är det exakt den inställningen som JK hela tiden har hävdat i
den här processen?
Johan Hirschfeldt: I JK:s svaromål, som är ingivet till
konstitutionsutskottet, står det på s. 3:
"Någon överenskommelse om ersättning till Evald Hallisk eller
till hans fästmö Margaretha Lindström har inte träffats."
Det framgår också att Hallisk inte personligen erhållit något
uppdrag att bedriva spionverksamhet.
I svaromålet står det också: "De kontakter som förekom mellan
den estniska motståndsrörelsen och den svenska
underrättelsetjänsten skall i stället uppfattas som ett stöd
från svensk sida till en verksamhet som vid den aktuella
tidpunkten ansågs vara till gagn för svenska intressen."
Kurt Ove Johansson: Det är alltså den linjen som JK har
drivit under hela processen rakt igenom?
Johan Hirschfeldt: Ja!
Kurt Ove Johansson: JK säger i sin promemoria att muntlig
förberedelse ägde rum i november 1993 och att parterna därefter
lämnade bevisuppgifter. Betyder det att målet var klart för
huvudförhandling och avgörande? Eller vad skulle hända efter
detta?
Johan Hirschfeldt: Efter förberedelsen och lämnandet av
bevisuppgifter var målet klart för utsättande till
huvudförhandling. För de närmare formella kontakterna därvidlag
tror jag att Håkan Lavén kan redogöra.
Det hindrar inte att jag löpande övervägde frågan om vilken
bevisning som staten skulle åberopa i målet. Det fanns
möjligheter att framföra önskemål om att få åberopa ytterligare
bevisning. Detta var en fråga som hela tiden var under
övervägande.
Håkan Lavén: Jag vill minnas att förberedelsen ägde rum i
november 1993. Bevisuppgifterna lämnades under våren 1994, och
avsikten var väl att huvudförhandlingen skulle ske någon gång
framåt sommaren 1994. Men redan före sommaren kom en
förlikningsdiskussion till stånd, och därför sköts målet upp.
Kurt Ove Johansson: Av protokollet från förberedelsen i
tingsrätten framgår att huvudförhandling skulle äga rum den 15
februari 1994. Nu blev det ju inte så. Vad var skälet till det?
Jag skulle också vilja veta om det sattes ut någon ny dag för
huvudförhandling.
Håkan Lavén: Skälet var, som jag minns det på rak arm, att
Hallisks advokat, Johan Lindbo, ville ha uppskov för att läsa in
några KGB-handlingar som han hade fått del av.
Tingsrätterna planerar ju huvudförhandlingarna med väldigt
lång varsel. I det läge som uppstått kom vi nog inte med på
vårlistan för huvudförhandlingar, utan huvudförhandlingen
uppsköts till hösten.
Kurt Ove Johansson: I sin PM säger JK att
förlikningsdiskussioner förekom i juni 1994. Jag skulle vilja
veta vem det var som tog initiativet till dessa
förlikningsförhandlingar.
Johan Hirschfeldt: Jag skall försöka svara på det, men det
blir ganska allmänt. I samband med tvistemål vid domstolar hör
det till regeln att domaren frågar parterna om det finns något
utrymme för att åstadkomma en förlikning. Jag har förstått av
Håkan Lavén att en sådan diskussion förekom vid förberedelsen.
Där fanns en naturlig och fullkomligt normal utgångspunkt för en
förlikningsdiskussion. Staten är regelmässigt beredd att seriöst
diskutera en förlikning i sådana här mål. Vi ingår åtskilliga
förlikningar.
Av den promemoria som ingivits till konstitutionsutskottet
framgår att dessa förlikningsförhandlingar tog fart på
försommaren. Håkan Lavén har kanske några få ord att säga om
dagboken.
I övrigt vill jag inte närmare diskutera innehållet i
förlikningsförhandlingarna.
Håkan Lavén: Som Johan Hirschfeldt säger togs de första
kontakterna i samband med den muntliga förberedelsen. Johan
Lindbo och jag växlade några ord rent allmänt om förlikning.
Därefter vilade den frågan.
Strax före semestern sommaren 1994 ringde Johan Lindbo mig och
tog upp den här tråden igen. Detta ledde ingen vart i det här
skedet, eftersom vi både skulle gå semester den vecka som
samtalet ägde rum. Vi kom överens om att det hela skulle vila
till dess vi kom tillbaka i augusti. Under tiden däremellan kom
uttalandena i pressen, och saken fick därigenom en annan
vändning, så att säga.
Kurt Ove Johansson: Jag har förståelse för att JK anser
att han inte vill avslöja detaljer i förlikningsförhandlingarna
-- det ligger väl inom ramen för god advokatsed. Men går det
ändå inte att säga något mer än att diskussionerna var
konstruktiva och att en uppgörelse väntades, såsom det står i de
handlingar som JK har insänt till konstitutionsutskottet?
Johan Hirschfeldt: Förlikningsavtal som staten ingår är
allmänna handlingar. När privata parter ingår förlikningar får
vi inte alltid ta del av vad som har avtalats. I den delen finns
det alltså en större öppenhet i en situation där staten ingår en
förlikning än i andra situationer.
Förlikningsavtalet är ju tillgängligt, och utskottets
ledamöter har fått del av det. I övrigt är det en allmän
uppfattning bland advokater att man inte kommenterar en
förlikning. I varje fall gör man det inte ensidigt, dvs. att
bara den ena parten gör det. Jag har ansett det vara viktigt att
JK intar samma hållning, och jag har talat med Advokatsamfundets
generalsekreterare för att förvissa mig om att den inställning
jag har på den här punkten stämmer med god advokatsed.
Generalsekreteraren har bekräftat att så är fallet.
Jag har noga vägt mina ord i den här promemorian och övervägt
vad jag är beredd att informera om när det gäller
förlikningsförhandlingarna -- deras innehåll och förlopp. Jag
vill inte kommentera detta ytterligare.
Kurt Ove Johansson: Vi har förståelse för detta.
Jag går då fram till den tidpunkt som JK i sina handlingar
kallar "Händelseutvecklingen från och med den 15 augusti 1994".
Det är ju då det inträffar händelser som påverkar
förhandlingarna mellan parterna. JK beskylls i varje fall i
någon tidning för att vara en lögnare. Den 17 augusti lämnar
Hallisks advokat in en skrift, där han konstaterar att saken har
tagit en helt ny vändning.
Vad tror JK att advokaten menade med detta? Och hur hängde det
ihop med vad som skrevs i tidningarna?
Johan Hirschfeldt: Jag har inte några synpunkter på det.
Händelseförloppet var snabbt, och det var viktigt för JK att få
klarhet i att JK hade samma information som regeringen. Det var
en grundförutsättning för att JK över huvud taget skulle kunna
företräda staten i processen. Därför var en omgående kontakt med
regeringskansliet mycket naturlig. Vid den kontakten fick JK de
förklaringar som var nödvändiga för att kunna arbeta vidare med
ärendet.
Kurt Ove Johansson: Vi har ju i våra handlingar advokat
Lindbos brev. Han talar där om "Carl Bildts kategoriska
uttalanden om Hallisks status som svensk spion".
Vilka uttalanden kan Hallisks juridiska ombud ha syftat på?
Nämnde han något om det eller framgick det på annat sätt vid de
kontakter och samtal som senare förekom mellan JK och Hallisks
advokat?
Johan Hirschfeldt: Det här brevet från advokat Lindbo
föranledde en diskussion med honom. Som det framgår av
promemorian redogjorde jag för honom hur den formella gången med
anledning av hans brev skulle bli -- att jag skulle ta kontakter
med regeringskansliet och därefter lämna honom besked. Sedan
togs de kontakter som redovisas i promemorian, och vi gjorde en
avrapportering för Johan Lindbo.
Som svar på ordförandens fråga vill jag säga att det finns en
del uppgifter i tidningspress och litteratur som har beröring
med den här frågan, och jag har ingen anledning att tro annat än
att Lindbo vidtog sina mått och steg i processen i enlighet med
sin huvudmans intressen på det sätt som en advokat skall göra
det. På den punkten har jag ingen ytterligare kommentar.
Kurt Ove Johansson: Menade advokaten att staten nu hade
ändrat inställning i frågan huruvida Hallisk hade haft uppdrag
för statens räkning? Vad grundade advokaten i så fall detta på?
Johan Hirschfeldt: Han efterlyste besked om statens
inställning i det här skedet, och jag fann anledning att
efterkomma det önskemålet och ta dessa kontakter.
Kurt Ove Johansson: JK träffade Hallisks juridiska ombud
den 23 augusti, om jag förstått det rätt. Som antyddes
förklarade sig JK då beredd att ta kontakt med regeringskansliet
med anledning av advokatens brev. Vilka var de egentliga skälen
till att en sådan kontakt skulle tas?
Johan Hirschfeldt: Det framgår av brevet. Lindbo för där
fram ett förslag om en uppgörelse med Hallisk. Det fanns då
anledning att under den pågående rättegången inhämta regeringens
syn på Lindbos brev. Han emotsåg besked om JK:s huvudmans
inställning och förutsatte att förslaget underställdes
regeringen. Det var skälet till att de här kontakterna togs --
JK ville kunna ge Lindbo ett besked.
Kurt Ove Johansson: Men det måste väl också ha varit en
viktig uppgift för JK att klara ut frågan om regeringens
inställning till påståendet att Hallisk hade haft ett uppdrag
för statens räkning?
Johan Hirschfeldt: Som jag sade har det förekommit löpande
underhandskontakter med regeringskansliet under ärendets hela
gång. Jag nämnde att svaromålet hade samma utgångspunkt som det
första regeringsbeslutet. JK:s utkast till svaromål hade delats
med Försvarsdepartementet. Det var naturligt att fortsätta de
löpande underhandskontakterna för att JK skulle kunna hålla sig
orienterad om regeringens inställning och kunskaper i ärendet.
Kurt Ove Johansson: Men skriverierna i t.ex. Dagens
Nyheter, Svenska Dagbladet och Arbetet liksom rapporteringen i
radio timme efter timme och de ständiga nyhetssändningarna i TV
kunde väl knappast ha gått JK spårlöst förbi. En viss osäkerhet
måste väl ändå ha infunnit sig också hos JK om vilken
inställning hans huvudman hade till dessa påståenden.
Johan Hirschfeldt: I materialet finns det ett
pressmeddelande som jag skickade ut någon av dessa dagar, och
som hänvisar till detta. Jag har ingenting ytterligare att säga
på den punkten.
Kurt Ove Johansson: I brevet från Krigsarkivet till JK av
den 1 september 1994 -- det finns i våra handlingar som bilaga
12 -- skriver förste arkivarien:
"Enligt tillgängligt underlag ska han" -- dvs. Hallisk -- "ha
arbetat för den svenska militära underrättelsetjänsten."
Arkivarien hade alltså uppfattat det så, att Carl Bildt på
borggården hade uttryckt sig ungefär på det sättet. Där ser man
alltså att en annan tjänsteman inte gått opåverkad av de
skriverier som förekom. Det vore konstigt om inte JK skulle ha
blivit påverkad på samma sätt.
Johan Hirschfeldt: JK har under ärendets gång fått del av
föredragningar från ÖB om utredningsmaterialet. Men jag har inte
nöjt mig med att inhämta material från ÖB eller från
regeringskansliet, utan jag har också varit i kontakt med
Riksarkivarien och med Wilhelm Carlgren, som har skrivit boken
Svensk underrättelsetjänst 1939--1945 och som har en mycket god
kunskap om arkivläget. Jag har också varit i kontakt med en
tjänsteman som är arkivråd på Krigsarkivet, som också har mycket
stora kunskaper på det här området.
Jag har velat säga detta som relief till ordförandens fråga.
Till denna formulering i brevet från Krigsarkivet har jag ingen
egentlig kommentar. Jag vet inte vad arkivarien har för
bevekelsegrunder för den här formuleringen. Håkan Lavén har
talat med honom.
Kurt Ove Johansson: Det finns ju en tjänsteanteckning i
anslutning till detta, men jag uppfattar JK på det sättet, att
han inte på något sätt är förvånad över att arkivarien på
Krigsarkivet ändå uttryckte sig på det sättet. Skall vi tolka
JK:s svar så?
Johan Hirschfeldt: Det förhållandet att en skrivelse som
kommer in från en myndighet föranleder en kontakt från JK:s sida
för ett klarläggande av vad myndighetens företrädare har menat
och att det då görs en tjänsteanteckning får tala för sig själv.
Kurt Ove Johansson: Jag tror att jag kan förstå vad JK
anser.
JK skriver i sin PM att han med anledning av advokat Lindbos
brev skulle ta kontakt med företrädare för regeringskansliet.
Jag skulle då vilja veta hur angelägen JK var att ett sådant
sammanträffande skulle komma till stånd. Var det bråttom och
fanns det omständigheter som blev bestämmande för vilken dag
sammanträffandet med Carl Bildts statssekreterare Peter Egardt
skulle äga rum?
Johan Hirschfeldt: Johan Lindbo skrev ett brev, och det
föranledde dessa kontakter. Jag insåg givetvis att en kontakt
med regeringen för att få ett klargörande av regeringens
inställning ur Johan Lindbos perspektiv var någonting som
brådskade. Därför togs dessa kontakter med den snabbhet som var
motiverad.
Kurt Ove Johansson: Enligt det TT-meddelande som återfinns
i bilaga 13 säger Lavén: "Vi måste kunna hitta en lösning inom
loppet av tre veckor." Varför var man just vid den tidpunkten
tvungen att hitta en lösning inom tre veckor?
Håkan Lavén: Jag minns inte att orden har fallit just på
det sättet. Det är möjligt att jag har sagt så, men det finns
ingen särskild logik i att det skulle behöva lösas inom loppet
av tre veckor. Jag kan inte ge något bra skäl till det.
Kurt Ove Johansson: Då skall jag inte heller fråga mer på
den punkten.
Mötet med Egardt ägde alltså rum den 1 september. Jag skulle
vilja veta vad som hände på det här mötet. Vill JK berätta vad
Egardt sade?
Johan Hirschfeldt: Som framgår av promemorian förberedde
jag noga föredragningarna först för statssekreterare Michael
Sahlin och sedan för statssekreterare Peter Egardt. Det var en
ingående genomgång av materialet, en genomgång som också skulle
kunna ligga till grund för en bedömning dels av processläget,
dels av förutsättningarna för en förlikning. En
förlikningsförhandling i en process vilar ju på rättsliga
utgångspunkter. Det är många olika hänsyn, synpunkter och fakta
som då kan vara viktiga. Det var alltså en bred genomgång som
gjordes inför dessa föredragningar.
Jag har i promemorian redogjort för den huvudsakliga gången av
de diskussioner som då fördes. Samtalet med Peter Egardt ägde
rum i närvaro av rättschefen på statsrådsberedningen. Jag har
ingenting att tillägga utöver promemorian när det gäller den
redovisningen. De viktiga punkterna finns redovisade i
promemorian. Jag anser att mina minnesbilder är korrekta och i
huvudsak redovisade i promemorian. Jag har alltså ingenting
ytterligare att tillägga.
Kurt Ove Johansson: Det finns en formulering i JK:s inlaga
till konstitutionsutskottet om att Egardt tydligen sagt att hans
uttalanden i någon tidning inte blivit fullständigt återgivna --
det fattades tydligen i tidningen någonting som han hade sagt i
ärendet. Jag vill fråga om det ändå inte tyder på att JK med
Egardt diskuterade uppdragsgivarens inställning till den
betydelse som Hallisk ibland påstås skulle ha haft i det här
sammanhanget? Var det inte så?
Johan Hirschfeldt: Det står på s. 3 i promemorian:
"Justitiekanslern fick muntligt besked under hand av både Egardt
och Sahlin att statsministern inte hade gjort något uttalande
som avvek från regeringens tidigare inställning som den kommit
till uttryck i det första regeringsbeslutet i saken eller från
Justitiekanslerns svaromål i processen."
Att frågan berördes under samtalet framgår av den meningen.
Kurt Ove Johansson: Men tyder det ändå inte på att JK så
att säga ändå ville försäkra sig om att huvudmannen inte hade
ändrat inställning?
Johan Hirschfeldt: Jag tog kontakterna med
regeringskansliet mot bakgrund av det brev som Johan Lindbo gav
in, där han hade den utgångspunkten. Jag har sagt att jag
uppfattade hans framställning så, att den motiverade en kontakt
från min sida med regeringskansliet i syfte att ge Lindbo de
besked han efterlyste.
Kurt Ove Johansson: Så småningom träffades en förlikning
med Hallisk. Skulle JK vilja beskriva uppgörelsen?
Johan Hirschfeldt: Uppgörelsen framgår av
förlikningsavtalet, som också har givits in till
konstitutionsutskottet. Som jag nämnde är avtalet en allmän
handling. Jag föreställer mig att innehållet har redovisats i
massmedia. Jag har inget ytterligare att säga om det.
Kurt Ove Johansson: Det ligger naturligtvis nära till
hands att fråga om den här uppgörelsen blev bättre än den som
var på gång att träffas före den 15 augusti. Jag kan förstå att
advokatsed och sådant också här kanske lägger hinder i vägen,
men det skulle onekligen vara intressant om JK ville kommentera
detta.
Johan Hirschfeldt: Jag anser mig som sagt förhindrad att
gå in på den saken. Min allmänna erfarenhet från
förlikningsförhandlingar är att förhållandena kan skifta från
gång till gång. Det är en del av verksamheten som inte alltid
låter sig fångas i exakta termer. Rent allmänt kan jag säga att
dessa förlikningsförhandlingar till sina yttre former inte avvek
från vad som normalt brukar förekomma i vår
förlikningsverksamhet. Det tror jag att de advokater som varit
motparter kan bekräfta.
Kurt Ove Johansson: Jag skall naturligtvis inte pressa JK
med ytterligare frågor på denna punkt. Men vi kan ju också tänka
själva -- det är lätt att inse att det inte blev billigare.
JK anförde ju redan i sitt svaromål till tingsrätten i
september 1993 som bevisning ett vittnesmål med en person som
skulle styrka att Hallisk inte personligen hade erhållit något
spionuppdrag av staten. Jag skall avstå från att gå in på den
saken, men jag skulle vilja fråga JK: Varför var det inte
möjligt att få fram skriftliga dokument som kunde ge stöd åt
statens ståndpunkt?
Johan Hirschfeldt: Jag skall försöka besvara den frågan.
Staten var ju svarande i den här processen. Det är käranden
som kommer med sitt yrkande, anger grunderna för detta och
åberopar bevisning. Käranden har också principiellt den
grundläggande bevisbördan för sitt påstående. Staten hade som
svarande att ange sin inställning, sina grunder och sin
bevisning.
Redan innan JK avgav sitt svaromål hade, som jag nämnde, en
utredning genomförts av Överbefälhavaren och redovisats för
regeringen. Redan av denna utredning framgick att källäget var
som det var, dvs. efterforskningar i statliga arkiv av allmänna
arkivhandlingar gav inte någon bevisning i dessa
frågeställningar. Det har också belysts i den vetenskapliga
litteraturen varför det är på det sättet. I detta läge kvarstod
att åberopa muntlig bevisning, något som naturligtvis var mycket
svårt. Det är mycket sällan som mål i domstolar handlar om
förhållanden som ligger så långt tillbaka i tiden som det här
var fråga om, dvs. över 40 år. Normalt är preskriptionstiden i
tvistemål tio år, och det betyder att det är mycket ovanligt att
sådana här processer går tillbaka på förhållanden som ligger så
långt tillbaka i tiden.
Vi har i vårt svaromål skrivit att vi avstod från att göra
preskriptionsinvändning, och det har sina naturliga
förklaringar. Staten har i en sådan här process anledning att
åberopa så mycket bevisning som bedöms som nödvändigt. Som jag
sade inledningsvis övervägde vi löpande frågan om vilken
bevisning som skulle åberopas. På den punkten var våra
möjligheter inte uttömda med den bevisning som vi hade åberopat,
men vi bedömde denna som tillräcklig.
Kurt Ove Johansson: Det är litet kryptiskt när det gäller
källmaterialet. Vad var det egentligen som hade hänt med
källmaterialet?
Johan Hirschfeldt: Det framgår i varje fall av en bok om
underrättelsetjänsten av Jan Ottosson och Lars Magnusson,
Hemliga makter 1991, att det s.k. T-kontorets handlingar brändes
vid någon tidpunkt.
Kurt Ove Johansson: Vid vilken tidpnkt?
Johan Hirschfeldt: Jag vet inte vad som står i boken, men
jag tror att den saken berörs där.
Kurt Ove Johansson: Men det var ett konstigt sätt att
gallra på!
Johan Hirschfeldt: Det är en fråga som forskarna
diskuterar.
Birger Hagård: Det har framgått av de handlingar som vi
har fått, inte minst av dem från rättschefen i
statsrådsberedningen, att förre statsministern Carl Bildt inte
hade offentliggjort några uppgifter som inte tidigare var kända.
Därför har det inte heller funnits några skäl för en särskild
beredning i regeringen, för partiledaröverläggningar eller
samråd i Utrikesnämnden.
Själva Hallisk-målet i sig är knappast intressant för
konstitutionsutskottet. Vi är inte någon sorts domstol, och vi
har inte med detta att göra. Hallisk-målet är intressant endast
i den mån som turerna i målet skulle kunna påvisa något
inkonstitutionellt agerande från regeringens sida.
Min fråga till Justitiekanslern -- och det är något av en
kärnfråga -- blir därför: Har Justitiekanslern någonstans i sin
befattning med det här ärendet påträffat något som varit
speciellt ovanligt i själva processen, något som skiljer sig
från likartade mål som Justitiekanslern haft att agera i? Finns
det någonting i det här mönstret som avviker? Finns det något
som tyder på att det skulle ha förekommit ett inkonstitutionellt
agerande från regeringens sida?
Johan Hirschfeldt: Jag vill först erinra om att regeringen
inte står under Justitiekanslerns tillsyn, utan det är ju
konstitutionsutskottet som utövar denna tillsyn, och det gör det
naturligtvis fullt befogat och rimligt att
konstitutionsutskottet frågar på detta sätt. När jag svarar
måste detta ändå vara min utgångspunkt.
I min genomgång inledningsvis sade jag efter min redogörelse
för de principiella förutsättningarna för kontakterna mellan
regeringen och JK: Jag hade ansett att det var en skyldighet för
mig att i det här målet upprätthålla en löpande kontakt med
regeringen genom regeringskansliets tjänstemän. Inte vid något
tillfälle har det därvid förekommit att företrädare för
regeringskansliet sagt någonting som jag uppfattat som uttryck
för bristande tillit till JK:s processföring. Det ligger i
sakens natur att om någonting sådant förekommit i detta mål så
skulle det ha fått konsekvenser för målet och för min befattning
med det.
Det blir mitt svar på frågan.
Birger Hagård: En liten detaljfråga! JK berörde det
material som hade funnits på T-kontoret och som senare har
blivit förstört. Hade JK någon gång väntat sig att det i
materialet skulle finnas något tillgängligt avtal mellan svenska
staten, företrädd av T-kontoret, och Evald Hallisk?
Johan Hirschfeldt: Svaret på den frågan är nej.
Kurt Ove Johansson: Om inga fler talare anmäler sig vill
jag framföra ett tack till Johan Hirschfeldt och Håkan Lavén för
att ni har ställt upp och välvilligt svarat på våra frågor. Jag
tror att det har fördjupat våra insikter på det sätt som vi
önskade när vi bad er komma till utskottet. Vi tackar så mycket
för det!
Konstitutionsutskottet
1995-03-09
Bilaga B 6
kl. 11.00--12.00
Offentlig utfrågning av tekn. dr Curt Nicolin och dir.
Carl-Johan Åberg angående försäljningen av statligt ägda aktier
i Assidomän AB
Kurt Ove Johansson: Jag ber att få hälsa teknologie doktor
Curt Nicolin och Carl-Johan Åberg välkomna. Ni har inbjudits
till utskottet med anledning av vår granskning av
Näringsdepartementets och den tidigare näringsministern Per
Westerbergs handläggning av försäljningen av statligt ägda
aktier i Assidomän.
Ni har båda ingått som ledamöter i Privatiseringskommissionen.
Ni ingick också i den särskilda arbetsgrupp som på uppdrag av
den dåvarande näringsministern Per Westerberg bl.a. undersökte
aktietilldelningen vid genomförda privatiseringar.
Vi vet att ni besitter en unik kunskap på detta område. Genom
denna utfrågning hoppas vi i utskottet att vi kan få större
insikt i de olika tekniska frågor som har att göra med
privatiseringen av statliga företag.
Jag har uppfattat att ni vill att vi direkt går in på
frågorna. Men om någon av er inledningsvis vill säga något finns
naturligtvis den möjligheten. Vi tycks emellertid kunna gå
direkt på frågorna.
Jag skulle vilja börja med att anknyta till den rapport som ni
lämnade till Per Westerberg angående erfarenheter av genomförda
privatiseringar. Ni konstaterar att det är förenat med fördelar
att få en aktietilldelning. Jag skulle vilja att ni litet
närmare utvecklade vilka fördelar det rör sig om. Är fördelarna
enbart av ekonomisk art, eller kan det finnas också andra
fördelar i fråga om de här tilldelningarna?
Curt Nicolin: Det är naturligtvis angeläget för säljaren,
staten, att grundläggande få ett bra pris. Samtidigt skall
priset inte sättas så högt att den tilltänkta försäljningen inte
kan genomföras. Detta är en kinkig fråga. Både i de fall som har
praktiserats här och i många andra fall i utlandet har man låtit
institutioner bjuda på en viss volym.
Inom parentes vill jag säga att det nog är en felskrivning i
ett av dokumenten. I Assidomän var nämligen det maximala
beloppet 1,5 miljoner kronor, men i ett av papperen står det 2
miljoner kronor.
Man har bestämt hur mycket som skall placeras på dessa händer.
Om man inte får in så många som man önskar kan naturligtvis
olika alternativa val uppträda. Men det var inte aktuellt här,
så det behöver vi kanske inte gå in på. Om det kommer in flera
får man ha vissa principer för att reducera antalet. Man börjar
då med att säga att det lägsta pris som behöver komma i fråga
för att fylla den tilltänkta volymen blir priset för allihopa.
Därefter skall det ske en viss försäljning till allmänheten.
Då är det brukligt att ge en viss rabatt. Det finns flera skäl
till det. I alla stora affärer brukar det vara möjligt att få
ett förmånligare pris än när man köper små kvantiteter. Likadant
är det på det här området i viss utsträckning. Man säljer till
medborgarna i största allmänhet. Den minsta posten var i det här
fallet satt till 50 aktier, men posten kunde på vissa villkor
uppgå till 250 aktier. Samma reduktionsregler tillämpas när för
många blir tecknade.
Utgångspunkten var att behålla en majoritet i statens hand.
Det var styrande för den kvantitet som skulle säljas.
Kurt Ove Johansson: Vi är förmodligen överens om att
fördelningen av aktier skall ske på ett förtroendeingivande
sätt. Vad blir följden enligt er mening om aktier fördelas på
ett sådant sätt att förtroende inte inges?
Curt Nicolin: Det var en mycket allmän fråga. Jag tar den
för vad den är. Följderna är naturligtvis otillfredsställande.
Men eftersom frågan inte specificerats är ett svar ingenting
värt.
Kurt Ove Johansson: Jag specificerar då min fråga: Vem får
ta de negativa konsekvenserna om en sådan här fördelning inte
genomförs på ett förtroendeingivande sätt?
Curt Nicolin: Det kan inte utan vidare sägas att det inte
skedde på ett förtroendeingivande sätt. Däremot har det väl i
viss utsträckning brustit i fråga om vad man kunde förvänta sig
av de specialister som handhaft försäljningen av aktierna.
Kurt Ove Johansson: Kan man uttrycka sig så att det är
särskilt viktigt vid en privatisering av statliga företag att
fördelningen av aktier sker på ett sådant sätt att den inger
förtroende hos en bred allmänhet?
Curt Nicolin: En offentlig myndighet har ju inte bara att
vara ansvarig i sin kapacitet av myndighet utan också därför att
den i sina ställningstaganden mer eller mindre representerar
medborgarna. Därför är det speciellt viktigt att de ärenden som
skall handläggas verkligen handläggs med allra största omsorg.
Kurt Ove Johansson: Jag tolkar det som Curt Nicolin här
har sagt på det sättet att den som utformar ett emissionspaket
måste ha klart för sig vilken betydelse frågan om förtroendet
har och att principerna för fördelningen utformas från den
utgångspunkten.
Curt Nicolin: När man vill bedöma något som inte lyckats
är det alltid en uppdelning i värderingen. Var det en avsiktlig
effekt som uppnåddes, eller var det en oavsiktlig effekt?
Skillnaden är betydande därvidlag. Först som sist konstaterar
jag att effekten var oavsiktlig.
Kurt Ove Johansson: I vårt material talas det om en
selektiv och en automatisk metod att fördela aktier. Finns det
några andra modeller och principer för tilldelning av aktier än
de två nämnda? Om så är fallet skulle jag vilja ha en
beskrivning av dem.
Curt Nicolin: Jag kanske får lämna ordet till Carl-Johan
Åberg.
Carl-Johan Åberg: Lägger man ihop de automatiska och de
selektiva metoderna är det väl hundra procent som man kommer upp
till. Anledningen till detta litet nonchalanta svar är helt
enkelt att i gruppen av selektiva förfaranden kan i stort sett
allt annat än de automatiska inrymmas.
Kurt Ove Johansson: Därmed har du kanske svarat på frågan
var fördelarna med den selektiva metoden ligger. Jag kan utvidga
frågan: Finns det några nackdelar med att välja ett rent
selektivt förfaringssätt vid aktiefördelning?
Carl-Johan Åberg: Ett rent automatiskt förfarande valdes i
fallet Assidomän för att uppnå vissa avsedda effekter. Det
gällde att få ett bra pris, vilket var viktigt för regeringen
vid privatiseringen av ett stort statligt företag. Det handlade
alltså om att få ett korrekt och för staten som säljare bra
pris. Då skall det också vara konkurrens om de utbjudna
aktierna.
Men därav följer inte att alla som anmält sig via
kommissionärsfirmorna obesett skall ges tilldelning. Automatik
från säljarens sida i den meningen att man i prospektet inte har
sagt sig vilja sålla utesluter inte, enligt mitt sätt att se
detta, att de kommissionärsfirmor som anförtros uppdraget att
sälja skall genomföra alla affärer. Där har vi ett förhållande,
vilket har framkommit i materialet här, som det kanske kan
sättas vissa frågetecken för. Några hade nämligen anmält sig som
köpare men hade inte betalt inom utsatt tid. Icke desto mindre
fick de sina aktier.
Där tycker jag att de firmor som administrerar detta har ett
ansvar. Sedan kan man diskutera om det är fråga om selektivitet
eller automatik. Det är fortfarande fråga om automatik, sett
utifrån den säljande, ägande, partens sida, dvs. staten. Men det
borde kanske vara selektivt från den administrerande
kommissionärens sida. Jag hoppas att jag uttryckt mig någorlunda
klart.
Kurt Ove Johansson: Litet senare tänkte jag återkomma till
delar av det svar jag nu fick.
En intressant sak i ditt svar är också priset -- hur metoden
påverkar priset. Vi har tydligen blivit överens om att säljaren
utformar texten i själva prospektet. Men skulle det faktum att
säljaren genom sina villkor utesluter icke önskvärda köpare,
t.ex. sådana som kan ha samröre med ekonomisk brottslighet,
negativt påverka priset? Skulle de seriösa köparna bli mindre
intresserade av att köpa om det i prospektet skrevs in sådana
saker som gjorde att oönskade köpare kunde hållas borta?
Curt Nicolin: Har det inte räknats ut att det finns en
viss differens i den aktuella affären? Hade de som bar sig illa
åt inte fått någon tilldelning, så hade priset blivit något
lägre. Det kan röra sig om någon krona. Jag erinrar mig att jag
läst om det.
Carl-Johan Åberg: 153 kr i stället för 154 kr, eller något
sådant.
Curt Nicolin: Ja, just det. Men det var naturligtvis inte
för den kronans skull som man hade för avsikt att därmed
acceptera brottsligt förfarande. Missförstå mig alltså inte!
Däremot kunde det finnas anledning att verkligen känna en
övertygelse att en välberyktad kommissionär inte låter folk få
aktier utan att betalning skett punktligt, dvs. att man inte
börjar sälja aktierna utan att betalning skett. En professionell
mäklare måste ha klart för sig att sådant kan få tråkiga
konsekvenser.
Kurt Ove Johansson: Ser ni inte ett etiskt problem i det
förhållandet att man skulle ha en säljordning innebärande att
man medvetet är beredd på att oönskade köpare kommer in i bilden
bara för att hålla priset uppe?
Curt Nicolin: Man har icke haft den intentionen.
Kurt Ove Johansson: Ser ni inget etiskt problem i att man
måste inse att risken med oönskade personer blir större?
Curt Nicolin: Det är ett etiskt problem om en
professionell aktör inte handlar efter professionella normer.
Endast i den bemärkelsen är det en etisk fråga.
Kurt Ove Johansson: På s. 3 i er rapport till
näringsministern formulerar sig en av de intervjuade så här:
Ägaren förbehåller sig rätt att för att uppnå långsiktiga,
aktiva och även i övrigt lämpliga ägare helt diskretionärt fatta
beslut om tilldelning.
Skulle t.ex. den typen av formulering påverka priset nämnvärt?
Carl-Johan Åberg: Det är en mycket hypotetisk fråga. Det
är svårt att ge ett svar. I just det här fallet fick det en
mycket marginell betydelse.
I rapporten från september 1994 förordar vi vad som här kommit
att kallas för det engelska systemet, där detta är regel. Det
blev också det systemet som tillämpades vid den därnäst följande
stora försäljningen av aktier från staten, nämligen Pharmacia.
Där tog man konsekvenserna. Om det sedan har någon större
betydelse för priset har jag svårt att avgöra.
Om man med de icke önskvärda personerna, eller
institutionerna, i den mån sådana finns, syftar på dem som har
knytning till ekonomisk brottslighet har jag svårt att
föreställa mig att det kan ha någon större effekt på
prisbildningen. Välkända och väletablerade köpare representerar
ju väldigt stora ekonomiska uppköpsintressen i sammanhanget. Men
skulle det vara på nämnda vis så får man väl tåla det. Det är
dock en privat värdering.
Kurt Ove Johansson: Vi kan gå utanför vårt lands gränser
och titta t.ex. på England och Frankrike men även Danmark, som
ni själva nämner i er rapport. De har valt ett långtgående
selektivt förfarande. Tror ni att de skulle välja det om det
skulle ha alltför stor påverkan på priset?
Curt Nicolin: Vi har inte studerat hur det gick till när
t.ex. England började med sina privatiseringar, hur deras system
utvecklades till det som vi uppfattar att de under senare år har
använt.
Teoretiskt är det fullt tänkbart att de i början hade ett
annat system. I vår rapport rekommenderar vi en metodik som
närmar sig det engelska systemet.
Kurt Ove Johansson: Av er rapport framgår ändå tydligt att
de länder som jag nyss nämnt under senare år har blivit allt
precisare i sina prospekt. De har alltså konsekvent gått på den
selektiva linjen. Naturligtvis hade de, föreställer jag mig,
varit tveksamma till att gå den vägen om det hade alltför stor
betydelse för priset. Så måste det väl ändå vara.
Curt Nicolin: Jag tror inte att det har alltför stor
betydelse för priset. Jag hävdar att de kanske inte har haft den
metodik som de på sistone hela tiden använt. Det gäller ju de
första stora privatiseringarna som staten genomförde i Sverige.
Successivt har vi ändrat metodik vid de fyra stora
privatiseringar som genomförts. Man lär sig av misstagen. Men
naturligtvis borde en rundstudie av hur det är ute i världen ha
gjorts innan man över huvud taget privatiserade.
Kurt Ove Johansson: Kan man inte tro att skälet till att
selektiva vägar mer preciserat valts ute i Europa under åren
sammanhänger med en vilja att slippa oönskade köpare? Något
annat skäl kan det väl knappast vara fråga om.
Curt Nicolin: Man har naturligtvis funnit fördelar med att
göra det som varit viktigt. Därför har man ändrat sig.
Av samma skäl har de svenska privatiseringarna ändrats under
resans gång.
Kurt Ove Johansson: På s. 4 i er rapport kommer ni in på
förhållandet mellan granskningstid och pris. Ni tycks inte
redovisa en egen uppfattning här, utan ni vidarebefordrar svar
som ni fått på de frågor som ni har ställt.
Delar ni uppfattningen i svaret att granskningstiden för
fördelningen av Assidomänaktier var kort men ändå tillräcklig
för att kunna sålla bort oönskade intressenter?
Carl-Johan Åberg: Ja. Det har vi också skrivit, och det
får vi fortsatt stå för.
Kurt Ove Johansson: Ändå skedde inte det. Var ligger
systemfelet?
Curt Nicolin: Båda har vi sagt precis samma sak. Det stora
systemfelet är att aktier delades ut utan att betalning skett i
laga tid. Hade det inte hänt, skulle den skada som vi nu sörjer
ha varit en bråkdel, om ens någon.
Kurt Ove Johansson: I ert yttrande till
Näringsdepartementet kommer ni in på 7 § i lagen om
värdepappersrörelse. Skall er uppfattning i rapporten tolkas så,
att 7 § inte håller för att hålla osunda köpare borta?
Carl-Johan Åberg: Det står på s. 2 längst ner. 1
Curt Nicolin: Ja. Det är ganska naturligt.
Kurt Ove Johansson: För att kompensera bristerna i
7 § kan det alltså vara nödvändigt med preciseringar i
tilldelningsprinciperna. Det måste väl vara korrekt.
Curt Nicolin: Erfarenheten visar att det kan förekomma att
man inte har levt upp till detta genom att aktier delats ut utan
att betalning skett i laga tid. Då måste man fortsättningsvis i
en eller annan form precisera sig på den punkten.
Jag har uppfattat att när staten skriver lagar bygger man på
de erfarenheter som görs i samhället.
Kurt Ove Johansson: Jag har uppfattat era svar på det
sättet att slutsatsen blir att prospektet kan utformas så att
oönskade köpare/gränsfall kan sållas bort utan att det behöver
betyda negativa konsekvenser för priset.
Curt Nicolin: Det är alltid lättare att beskriva ett
förfarande när man väl har erfarenheter än det är att prestera
erfarenheter i förväg.
Kurt Ove Johansson: Ute i Europa t.ex. har det
privatiserats under många år. Trots Sveriges nordliga läge måste
man väl ha haft kunskaper om hur man burit sig åt.
Carl-Johan Åberg: En liten komplettering med tanke på just
referensen till vad som hänt ute i Europa.
Ett viktigt motiv som vi inte riktigt har berört här för att
ha en selektiv utdelning av aktierna har i en hel del fall varit
att man har velat parkera det framtida ägandet i vissa bestämda
grupper. Det finns ett antal exempel på att man har träffat
olika typer av underhandsöverenskommelser med blivande ägare.
Det måste anses vara den gamla ägarens rätt, om det finns en
önskan att sälja ut delar av företaget, att också knyta villkor
till var det nya aktieinnehavet skall ligga.
Det är ofta den typen av överväganden som ligger bakom
användningen av selektiviteten i prospekten. Att det i sin tur
kan få effekter på priset får säljaren, den tidigare ägaren,
väga in i bilden.
I det här fallet fanns det inte några andra överväganden om
det framtida ägandet annat än att en viss del skulle reserveras
för svenska institutioner och en viss del för utländska
institutioner samt att en stor del skulle reserveras för svenska
enskilda personer. Det var ett mål i sig att åstadkomma en bred
ägarstruktur efter privatiseringen. Man hade inte den typen av
selektivitet som fanns t.ex. i de internationella förebilder där
det här hade drivits väldigt långt.
1 Vid justering av utskriften har Carl-Johan Åberg
anfört följande: Detta har blivit oklart. Om komm:a följer 7 §
så kommer osunda köpare att hållas borta.
Den typ av erfarenhet som har att göra med att man mer eller
mindre i förväg pekar ut olika grupper/institutioner som man ser
som naturliga ägare var inte tillämplig i just det här fallet,
utan här var målet största möjliga bredd i ägandet. Det
genomförde man genom att inte skriva in i prospektet några
restriktioner i det avseendet.
Som jag sade tidigare: Detta utesluter inte att
kommissionärerna skall se till att det här sköts. Man kan ha
synpunkter på hur lång tiden är som det är fråga om. Det var
ändå bara ett hundratal namn som förekom. De flesta av dessa
måste omedelbart ha kunnat prickas av som välkända, så det finns
inte när det gäller den korta tidsprocessen någon avgörande
förklaring till att den stränga selekteringen inte genomfördes
på kommissionärsnivå.
Kurt Ove Johansson: Jag har sett uttalanden från Carnegie
och andra institutioner där man menar att tiden var alldeles för
kort och att nödvändiga kreditbedömningar inte gjordes. Har ni
någon kommentar på den punkten?
Curt Nicolin: Det ligger väl i sakens natur att den som
skall göra sådana värderingar gärna vill ha mera tid på sig än
den kortaste tänkbara. Samtidigt är det väl så att om man tar
lång tid på sig så finns det en viss risk för att det inte blir
samma bredd på köparkretsen.
Kurt Ove Johansson: En viktig sak att få fastställd är
följande: De selektiva metoder som används i Europa måste ha
varit kända både för den sittande regeringen och för er som
ingick i Privatiseringskommissionen. Det var väl inget nytt när
ni hanterade Assidomänaktierna.
Curt Nicolin: Det märkliga är att det inte kom någon
kritik innan olyckan hade skett.
Kurt Ove Johansson: Min fråga gällde att ni väl kände till
hur man ute i Europa gick till väga vid privatiseringar. Den
kunskapen fanns i Sverige både hos Privatiseringskommissionen
och hos säljaren, eller hur?
Curt Nicolin: Privatiseringskommissionen gjorde inga
utredningar om detta. Däremot gjordes sådana undersökningar av
den speciella delegation bestående av oss tre medlemmar och som
fick i uppdrag att i efterhand granska.
Kurt Ove Johansson: Jag är litet envis på denna punkt. Med
den internationella erfarenhet och kunskap som jag vet att Curt
Nicolin besitter måste han ha känt till hur man privatiserade
ute i Europa.
Curt Nicolin: Jo, men det privatiseras inte alltid på
samma sätt, inte ens utomlands. Det finns ett spektrum här.
Kurt Ove Johansson: Jag undrade alltså om Curt Nicolin
kände till på vilket sätt man privatiserade ute i Europa, även
om förutsättningarna inte var desamma som i Sverige.
Curt Nicolin: Jag har en helt annan kunskap i dag än jag
hade innan.
Carl-Johan Åberg: Får jag tillägga att vi faktiskt hade en
alldeles egen svensk kunskap, och den skall inte alltid
föraktas. Jag tänker då på privatiseringen av Celsius. Där hade
man tillämpat en hög grad av selektivitet vid urvalet och
blivit allvarligt kritiserad för detta.
Erfarenheterna från Celsius var, utgår jag från, välbekanta i
Privatiseringskommissionen och på Näringsdepartementet.
Kurt Ove Johansson: En annan intressant fråga gäller det
automatiska förfaringssättet: Vilka möjligheter fanns det för
ägaren att påverka vilka som skulle få tilldelning? Skulle ni
vilja redovisa det något?
Curt Nicolin: Ägaren hade väl inte reserverat sådana
möjligheter för sig annat än att det förutsattes att det skulle
bli en professionell behandling av kommissionärsfirmorna.
Kurt Ove Johansson: Aspekten fanns väl också att om
betalning inte skett inom föreskriven tid så fanns det vissa
möjligheter.
Curt Nicolin: Ja. Men vi kan inte förvänta att man skall
gå igenom hela regelverket för kommissionärer och säga: Det och
det skall iakttas denna gång. Vi förstår att ni inte brukar
följa reglerna.
Det vore en orimlighet att göra något sådant.
Kurt Ove Johansson: Om t.ex. en tillfredsställande
kreditkontroll hade gjorts med betoning på att det, om betalning
inte skett i tid, fanns möjligheter att gå in och säga att en
annan köpare fick ta över, så var det väl en möjlighet för
säljaren.
Curt Nicolin: Det var faktiskt inte en förutsedd möjlighet
att aktier skulle delas ut utan att betalning skett i rätt tid.
Jag kan inte känna mig som särskilt anklagande när det gäller
departementet för att man inte förutsatte det.
Kurt Ove Johansson: Vilka skyldigheter åvilar det säljaren
enligt lagen -- kontroller o.d. -- att göra innan tilldelning
sker?
Carl-Johan Åberg: Det som grundlägger denna process är
prospektet. I prospektet säger säljaren vad man avser att göra.
Detta överlämnas sedan till en eller flera
fondkommissionärsfirmor.
Det som i så fall måste reglera det som därefter följer är
själva uppdraget till fondkommissionärsfirman. Jag har över
huvud taget icke, vare sig i den speciella arbetsgruppen eller i
Privatiseringskommissionen, sett det papper som ger de här
firmorna detta uppdrag. Men det måste vara platsen där detta
regleras.
Därefter slår lagen om värdepappersrörelse till -- vi
refererar till det på s. 2 i promemorian -- och det skall styra
den verksamhet som följer.
Att det skulle finnas en särskild lag som styr de principer
enligt vilka man får sälja ut det egna aktieinnehavet känner jag
inte till.
Kurt Ove Johansson: Måste kontrollerna ske inom en viss
tid? Vad gör man t.ex. om köparen är okänd?
Curt Nicolin: Här är det naturligtvis olika. Att man skall
göra en kreditvärdighetsprövning av varje köpare är en sak. Men
om man säger att köparen inte får några aktier om betalning inte
skett i förhand har man i alla fall i viss utsträckning gjort en
kreditvärdighetsprövning.
Kurt Ove Johansson: Om det finns oönskade köpare kvar, som
alltså inte fallit bort efter kontroll enligt gällande regler på
området, innebär då den automatiska tilldelningen att säljaren
inte kan göra något åt detta?
Curt Nicolin: Först och främst måste det väl komma en
signal om att något är fel.
Carl-Johan Åberg: I de papper som skickats ut har jag läst
att i så fall slår det rent civilrättsliga kontraktuella
förfarandet till. Vad som gäller är alltså att en affär är gjord
om aktien är köpt. Däremot får man inte tillgång till aktien,
utan den har firman i fråga rätt att sälja vidare. Den som har
köpt och som man inte vill acceptera som aktieägare får dock, om
en vinst uppkommer, ta hand om den vinsten.
Det viktiga här är, och det skall regleras vid det selektiva
förfarandet, att personen/institutionen inte skall få tillträda
ägandet av aktien. Men om det inte finns ett särskilt
näringsförbud för personen kan affären inte med civilrättsliga
regler upphävas.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle vilja veta om ni känner
till något annat fall där en automatisk tilldelningsprincip
använts av samma typ som vid försäljningen av Assidomän.
Curt Nicolin: Jag har inte den bredd på mina erfarenheter
av sådana här stora emissioner att jag kan svara.
Kurt Ove Johansson: Ni känner alltså inte till något annat
fall där en sådan här automatisk metod använts?
Curt Nicolin: Jag får kanske erinra om vad Carl-Johan
Åberg för en stund sedan sade, nämligen att man fått mycket
kritik för selekteringen vid försäljningen av Svenskt Stål.
Därför var man angelägen om att tillförsäkra sig en princip som
skulle ge ett högre pris.
Erfarenheten har ju visat att så som kommissionärerna
fungerade så sköt man över målet.
Kurt Ove Johansson: Vi har nu talat om
tilldelningsprinciper.
För att vinna klarhet skulle jag också vilja ställa en fråga
om prissättningsmetodiken, som vi i och för sig har varit inne
på.
Är det riktigt att man skall skilja mellan begreppet
prissättningsmetodik och begreppet tilldelningsförfarande?
Curt Nicolin: Jag måste nog be att få frågan litet grand
förklarad.
Kurt Ove Johansson: När jag läser er rapport tycker jag
mig se en skillnad mellan begreppet prissättningsmetodik och
begreppet tilldelningsförfarande. Ni skiljer dessa åt på ett
alldeles avgörande sätt, t.ex. på s. 2 i er rapport: Vid de
privatiseringar som genomförts och vänt sig till en vidare krets
har olika förfaranden använts bl.a. med avseende på
prissättnings- och tilldelningsmetodik.
Rakt igenom i er rapport till näringsministern skiljer ni, som
jag ser detta, tydligt mellan prissättnings- och
tilldelningsmetodik.
Curt Nicolin: Det är två delmoment i processen.
Kurt Ove Johansson: Jag uppfattar att det här finns en
viss avsikt. Jag har alltså uppfattat detta så, att ni tycker
att det är viktigt att skilja mellan de båda nämnda metodikerna.
I t.ex. det yttrande från Privatiseringskommissionen som är
daterat 940119 skriver ni: Beträffande den föreslagna
prissättningsmetodiken har kommissionen ingen erinran.
Var det som ni prövade och svarade på i det här fallet enbart
prissättningsmetodiken?
Curt Nicolin: Ja.
Kurt Ove Johansson: Är det rätt tolkat att ni inte berör
tilldelningsmetodiken i ert svar?
Curt Nicolin: Det är riktigt.
Kurt Ove Johansson: Kommissionen uttalade sig alltså bara
om prissättningsmetodiken?
Curt Nicolin: Det är klart att vi, om vi hade känt oro för
den tilldelningsprincip som var förbunden med detta, hade
skrivit något om det.
Kurt Ove Johansson: Det är alltså riktigt att ert svar
bara avser prissättningsmetodiken?
Curt Nicolin: Ja.
Kurt Ove Johansson: Jag har läst rapporten otaliga gånger
och har kommit fram till att ni i arbetsgruppen på många punkter
var kritiska efter gjorda erfarenheter, efter upptäckter som ni
gjort, vid försäljningen av Assidomänaktierna. Det råder ingen
tvekan om att rapporten andas kritiska synpunkter på olika
områden.
Curt Nicolin: Det är väl ingen som inte beklagar det som
hände i den förbindelsen.
Den extra studie som vi tre gjorde syftade till att försöka
tillgodogöra sig så många erfarenheter som möjligt både
utomlands och i Sverige för att finna vägar att undvika en
upprepning.
Därför har vi rekommenderat vissa förändringar i förhållande
till Assidomänbehandlingen. Departementet tillämpade också ett
annat förfarande i Pharmaciafallet.
Kurt Ove Johansson: Rapporten kan väl tolkas så att ni, om
ni satt med i en framtida privatiseringskommission, skulle
rekommendera användning av selektiva modeller.
Curt Nicolin: Det var en bred beskrivning.
Ett automatiskt förhållande kan mycket väl tänkas där vissa
kontrollfunktioner lagts in -- med automatik så när som på att
man skall försäkra sig om att vissa saker inte förekommer.
Carl-Johan Åberg: Prissättningsmetodiken och tilldelningen
hör helt klart i viss mening ihop med varandra. Tekniken i det
här fallet var att man inbjöd ett antal institutionella
placerare och andra som var beredda att köpa stora poster att
lägga bud. De rangordnades och sedan tog man det bud som låg
precis på gränsen till den kvot som hade tilldelats.
Det hela förutsätter naturligtvis att de som lämnat bud står
för det, för eljest kan det bli ihåligheter i systemet. I den
meningen finns det en koppling mellan de båda. Men det rent
praktiska förfarandet vid tilldelningen hade vi aldrig uppe till
diskussion i Privatiseringskommissionen. Vi var heller aldrig
tillfrågade i det avseendet, utan vi var tillfrågade om
prisssättningsmetodiken. Den redogjorde jag för, och den fann vi
vara välmotiverad. Den skulle sannolikt ge en korrekt
marknadsprissättning av Assidomänaktierna.
Sedan hade vi frågan om de stora grupperna och prioriteringen
utland--hemland osv. Jag vet inte om ni haft tillgång till vårt
svar. Där hade vi i alla fall vissa synpunkter på den stora
kvoteringen mellan olika grupper. Av olika skäl valde
Näringsdepartementet att inte följa våra rekommendationer på den
punkten. Men det har inget med den fråga att göra som vi just nu
diskuterar.
Kurt Ove Johansson: Härmed får Inger René ordet.
Inger René: Tack, herr ordförande! Det är inte många
frågor som återstår efter dessa 45 minuter, men några
förtydliganden skulle jag vilja ha.
Bortsett från priset var ju skälet till privatiseringen att
man ville uppnå en mycket bred spridning.
Storbritannien har apostroferats i flera sammanhang här. Jag
skulle vilja veta om det var samma uttalade förhoppning från
Storbritanniens regering när man påbörjade och fortsatte
privatiseringen där.
Curt Nicolin: Uttalande av vem i Storbritannien?
Inger René: Var det ett önskemål att få en bred spridning
när det gäller privatiseringen i Storbritannien, eller var det
bara ett bra pris som man var ute efter?
Curt Nicolin: Förlåt, men det måste vara ett specifikt
fall i England som åberopas.
Inger René: Kurt Ove Johansson åberopade England och den
s.k. engelska modellen. Min fråga är: Hade man när man
privatiserade i England samma förhoppningar om en bred spridning
och ett uttalat önskemål om en sådan?
Curt Nicolin: Jag kan inte med säkerhet uttala mig om det.
Men jag tror att jag står på ganska fast mark när jag säger att
man i vissa fall hade en mycket uttalad sådan förhoppning. I
andra fall var den mindre utpräglad.
Inger René: Jag har en fråga till. Den har berörts på
olika sätt. Jag undrar ändå om det finns ytterligare kommentarer
till det förhållandet att det var en relativt kort tid mellan
anbudsförfarandets avslutning och fastställandet av priset på
aktierna. Det är det som är den springande punkten i vår
anmälan.
Carl-Johan Åberg: Det är flera olika tidsperioder som vi
talar om här. Den tidsperiod som är uppe till behandling just i
detta ärende är tiden avseende kommissionärsfirman.
Jag har tidigare redovisat att det för en mycket erfaren och
marknadskunnig aktör i varje fall inte kan vara ogörligt att
behandla namnlistorna på den tid som stått till förfogande.
Jag utgår från att det när det gäller majoriteten av de namn
som uppträder i ett sådant här sammanhang inte tar mer än några
sekunder att avgöra om det är en för oss välkänd köpare --
försäkringsbolag eller placeringsfonder av olika slag. De går
automatiskt vidare i processen. Sedan har man kanske 10, 15
eller 20 fall. Ordföranden har flera gånger använt ordet
kreditundersökning. Men jag tror inte att det är en
kreditundersökning som primärt skall sättas in, för då går tiden
naturligtvis snabbt. I stället är det fråga om ett mycket enkelt
slående i register.
Vi talar om ekonomisk brottslighet. Brottslighet måste vara
dokumenterad i brottsregister. Det måste finnas möjligheter att
på administrativ väg relativt snabbt övertyga sig om namnen
finns med i den registrerade brottsligheten.
Jag ser inte detta som något större problem. Jag kanske
underskattar problemen. Jag har själv inte bedrivit sådan här
verksamhet.
Kurt Ove Johansson: Ordet går nu till Peter Eriksson.
Peter Eriksson: Jag har ett par frågor om priset, som ändå
är grundläggande här.
Tycker Curt Nicolin att staten fick ut ett rimligt pris för
skogsbolaget?
Curt Nicolin: Ett rimligt pris i en marknadsekonomi är det
pris som marknaden vill betala. Priset i fråga var det pris som
marknaden fastställde.
Peter Eriksson: Vid den aktuella tidpunkten?
Curt Nicolin: Ja.
Peter Eriksson: Assidomän är ju Sveriges största
skogsägare. Man äger gamla Domänverkets tillgångar med flera
miljoner hektar produktiv skogsmark.
Skogsbranschen är extremt konjunkturkänslig. Jag har tittat
litet grand på hur skogsfastighetspriserna förhåller sig till
skogskonjunkturerna. Det visar sig finnas ett ganska väl
fungerande samband, men med en viss eftersläpning. I princip kan
man säga att när massa- och timmerpriserna är höga följer
fastighetspriserna efter med en viss eftersläpning -- ungefär
ett halvår.
Mot den bakgrunden anser jag att utförsäljningen skedde vid
ett ogynnsamt tillfälle. Konjunkturen var visserligen inte allra
sämst. Det var ju i början av en uppgång. Men som jag bedömer
saken bör man kunna säga att skogsfastighetspriserna kanske hade
det sämsta läget i konjunkturfasen. Håller Curt Nicolin med om
att det kan vara en rimlig bedömning?
Curt Nicolin: Jag kan hålla med om att det inte var på
toppen av konjunkturen. Dessförinnan var det en konjunkturtopp,
men vi var på väg in i en konjunkturuppgång.
Peter Eriksson: Jag känner inte till din privata situation
i det här avseendet. Men om du hade haft en stor skogsfastighet,
skulle du då ha tyckt att det var en lämplig tidpunkt för
försäljning?
Curt Nicolin: Frågan är ytterst hypotetisk.
Carl-Johan Åberg: Får jag med anledning av Peter Erikssons
fråga tillägga, även om det är mera anekdotiskt, att de
institutionella placerare som köpte Assidomän hittills inte har
fått en sådan utdelning via aktiekurserna att den ens täcker
räntan på en statsobligation.
Det kan leda över till en diskussion om aktiekurserna speglar
fastighetspriserna. Det finns de som hävdar att så inte är
fallet. Som aktieplacering har det inte varit särskilt lysande.
Peter Eriksson: Assidomän är det svenska skogsbolag som är
den överlägset största skogsägaren.
Curt Nicolin: Jag måste faktiskt komma med en gensaga här.
Jag skulle tro att man äger ca 80 % av all lågavkastande skog
i Sverige. Man kan inte räkna i hektar här.
Dessutom är ägandet mycket koncentrerat till Norrland. På
grund av klimatiska förhållanden blir skogen därmed mycket
mindre värd.
Många gånger i historien har frågan ställts: Varför blir det
inte en större avkastning när det gäller den statliga skogen än
som kunnat utläsas? Det har blivit bättre under senare tid.
Vissa områden har också avskilts som antingen blivit
nationalparker eller som varit lågavkastande.
Peter Eriksson: Nationalparkerna har varit extremt
lågavkastande.
Curt Nicolin: Ja. De är dessutom avskilda. Därför blir det
nu bättre.
Peter Eriksson: Slutligen vill jag fråga: Tycker du att
svenska folket har fått hyggligt betalt för sina skogar?
Curt Nicolin: Där tycker jag att Carl-Johan Åberg har
svarat ganska bra.
I det perspektiv som vi nu har -- drygt ett år --
kan jag säga att om vi jämför aktieutvecklingen för de här
aktierna med skogsbolag som tillverkar cellulosa och papper,
finner vi att det inte finns någon likhet i prisutvecklingen.
Peter Eriksson: Nej. Jag tror att det var häromdagen som
Dagens Nyheter hade en ganska omfattande analys där man bedömde
att Assidomän kanske var marknadens mest undervärderade aktie
och att just den skulle komma senare i konjunkturfasen än övriga
skogsaktier beroende på den stora andelen skogskapital som är
ganska undervärderat.
Curt Nicolin: Det är möjligt att det är rätt. Jag kan inte
uttala mig om det. Däremot konstaterar jag att det inte finns en
parallellitet i uppgången på träråvara och cellulosa.
Peter Eriksson: Min fråga kan anses vara litet vid sidan
av, men jag tycker att det handlar om en grundförutsättning här.
Det handlar om huruvida den förra regeringen har försnillat
tillgångar för det svenska folket eller om man har fått ett
hyggligt pris.
Curt Nicolin: Svenska staten har rätt betydande skulder.
Ett bidragande motiv kan ha varit att försöka få litet täckning
av dem.
Peter Eriksson: Tack!
Kurt Ove Johansson: Ingen mer frågeställare finns anmäld.
Jag tar tillfället i akt och tackar härmed Curt Nicolin och
Carl-Johan Åberg för de svar som vi har fått.
Vi hade stora förväntningar på er när ni kom hit, men jag
tillstår gärna att ni har motsvarat våra förväntningar. Jag
vågar också påstå att ni har bidragit till att utskottet har
fått ett fördjupat material. Därmed blir det lättare för oss när
vi så småningom på allvar skall ta itu med denna
granskningsfråga.
Tack så mycket för att ni kom hit!
Konstitutionsutskottet
1995-03-14
Bilaga B 7
Kl. 11.00--12.20
Offentlig utfrågning av statsrådet Jan Nygren och
statssekreterare Anitra Steen angående utövande av statens
ägande av Nordbanken m.m.
Kurt Ove Johansson: Jag hälsar er alla välkomna till denna
utfrågning, som bl.a. är förorsakad av att
konstitutionsutskottet håller på att granska vissa frågor som
rör Nordbanken. Utfrågningen kommer inte att handla om vad som
har hänt i Nordbanken, utan vi har bjudit in statsrådet Jan
Nygren och statssekreterare Anitra Steen för att vi skall få
belyst för oss vilka funderingar den nya regeringen har när det
gäller hur man skall utöva sitt statliga ägande i de statliga
företagen. Ni är speciellt välkomna till denna utfrågning. Innan
vi sätter i gång med frågandet ger jag er tillfälle till en
inledning.
Jan Nygren: Jag skulle vilja ta möjligheten att se på den
typ av frågeställningar som utskottet diskuterar i en litet
vidare mening. Jag gör det därför att regeringen just nu
diskuterar inte bara förhållandet till de statliga bolagen utan
vill se frågan som en del i en vidare aktivitet, nämligen vilken
struktur regeringen nyttjar för att verkställa de beslut som
regering och riksdag fattar.
Till vårt förfogande står i första hand myndigheterna på den
statliga sidan, myndigheter som har olika uppgifter för att
effektuera beslut fattade ytterst av riksdagen men även av
regeringen. Man kan utan att gå tillbaka till Axel Oxenstierna
-- jag skall inte trötta utskottet med en historieskrivning --
säga att det har hänt väldigt mycket vad avser denna struktur de
senaste fem sex sju åren. Jag vill påminna om den diskussion som
förts om omstruktureringar av myndigheterna, om bolagisering och
privatisering.
Utan att lägga några värderingar på detta kan man i dag
konstatera att den struktur som står till regeringens förfogande
för effektuerande av besluten minst sagt är brokig. Vi har
naturligtvis de traditionella förvaltningsmyndigheterna -- det
finns faktiskt sådana kvar. Men därefter följer i en raskt
fallande skala en rad strukturer eller delar av strukturer som
faktiskt har fått ett alltmer diffust utseende, dvs. att vi hos
myndigheterna ibland kan hitta bolagsstrukturer. Vi har
konstaterat att vissa myndigheter ibland inte är myndigheter i
den traditionella meningen. Vi har konstaterat att vissa
myndigheter har förvaltningsmässiga uppdrag samtidigt som man
bedriver viss affärsverksamhet, inte alltid nödvändigtvis i
bolagsform utan som uppgiftsuppdrag. Vi har verkssystemet kvar.
Man kan använda sig av råd. Vi har statliga bolag i varierande
form, stiftelser som också dessa har satts under diskussion
under den senaste tiden.
Kort kan man säga -- jag skall gärna fördjupa mig i var och en
av dessa frågor -- att den struktur som står till regeringens
och riksdagens förfogande delvis har eroderat, inte minst när
det gäller frågan varför staten över huvud taget bedriver viss
bolagsverksamhet. De motiv som var giltiga för 5, 10 eller 15 år
sedan är sannolikt inte, eller bara delvis, giltiga i dag.
Diskussionen om enskilda bolag bör med andra ord i rimlighetens
namn sättas in i detta större sammanhang.
Regeringen har diskuterat detta vid ett par tillfällen och har
för avsikt att genomföra en översyn av den statliga
förvaltningen. Det låter väldigt ambitiöst, och det är
ambitiöst. Det gör att man blir något ödmjuk inför en sådan
uppgift. Jag tror att man skulle kunna göra det i två steg. I en
första omgång kan man, givet det nuvarande statliga uppdraget,
försöka att principellt diskutera förutsättningarna för
regeringen att styra riket, dvs. vilka principer som skall gälla
för hur en myndighet skall se ut och vad myndigheterna skall ha
för arbetsuppgifter, när det är rimligt att använda sig av en
traditionell myndighet, en stiftelse, men också om och när det
är rimligt med ett statligt bolag. Utan att svara på denna fråga
vill jag bara säga att den typen av frågor bör ställas i en mera
principiell form. Det kan ske i en kommission eller en
utredning. Vi diskuterar detta.
Om man har fått en principiell genomgång av förutsättningarna
kan man i nästa steg ta ställning i vad mån detta bör, vilket ju
är sannolikt, leda till vissa strukturella förändringar av
systemen, t.ex. att man slår ihop myndigheter, förändrar dem,
knoppar av verksamheter som myndigheter kanske inte bör syssla
med, sälja ut bolag som möjligen inte längre fyller en funktion
i den traditionella meningen inom ramen för statens hägn.
Förberedelsearbetet för en sådan översyn pågår i regeringen.
Resultatet av detta kommer att redovisas innan sommaren, dvs.
information om i vilken form som denna typ av översyn kommer att
ske. Men vi har valt att ta våren på oss av det enkla skälet att
det inte är någon liten uppgift att se över den statliga
förvaltningen. Man måste också försöka avgränsa uppdraget. Det
är lätt hänt att det leder till en stor principiell diskussion
om statens förhållande till andra agerande på denna marknad,
nämligen kommuner och landsting. Det är inte avsikten. Denna
översyn skall ske med utgångspunkt från det uppdrag som den
statliga förvaltningen har i dag. Det kan vara nog så mycket och
leda till tillräckligt många förändringar för att uppdraget ändå
skall vara mycket stort.
Anitra Steen: Jag skulle gärna vilja ta några minuter i
anspråk för att redovisa det arbete som pågår i
regeringskansliet och som delvis är redovisat i vissa bilagor
till årets budgetproposition.
När regeringen tillträdde i höstas tog vi i
Finansdepartementet initiativ till att bilda en grupp som skulle
se över och försöka utveckla en mer tydlig ägarpolicy för det
statliga ägandet. Det är dels en tjänstemannagrupp som har letts
från Finansdepartementet, dels en statssekreterargrupp som
följer upp arbetet och tar ställning. Syftet är att utveckla en
samlad syn på det statliga ägandet och också utövandet av
ägarrollen.
Samtidigt kan man säga att de verksamheter som bedrivs i
statliga bolag skiljer sig väldigt mycket åt. En mer detaljerad
ägarpolicy ligger inte inom ramen för vår ambition, däremot att
ha en övergripande policy som kan appliceras generellt och
därefter utvecklas vidare för den typ av verksamhet som är
aktuell i varje enskilt fall.
Den presentation som vi gjorde i Näringsdepartementets,
Finansdepartementets och Kommunikationsdepartementets bilagor är
det första steget i arbetet. Vi fortsätter att utveckla
resonemangen och kommer att återkomma i senare propositioner och
där redovisa de förslag till ställningstaganden som vi kommer
fram till.
Jag tänker bara kort redovisa huvuddragen i de resonemang som
vi för, vilket delvis framgår av årets budgetproposition.
Vi menar att staten skall agera som en professionell och aktiv
ägare. Det ställs särskilda krav på staten som ägare, framför
allt på regeringskansliet som utövar det statliga ägarskapet.
Det skall ställas krav på effektivitet, lönsamhet och
marknadsmässig avkastning på de statliga företag som finns. Vi
skall inom ramen för en ägarpolicy tydligt markera gränssnittet
och rollfördelningen mellan ägare, styrelse och ledning.
En ägarpolicy skall tydligt uttala ambitionen av en
kontinuerlig dialog och uppföljning mellan ägare och bolag.
Ägaren skall formulera de allmänna verksamhetsmålen och de
ekonomiska målen för bolagets verksamhet i långsiktiga termer. I
den mån det ställs särskilda krav på samhällsansvar, t.ex.
infrastrukturansvaret, skall det redovisas tydligt och
underställas riksdagen. Det skall helst regleras i
bolagsordningen för det enskilda bolaget. Ägarpolicyn måste
poängtera vikten av att lägga omsorg vid valet av styrelse. Vid
valet av styrelse skall man betona sakkunskap, erfarenhet, gott
omdöme och ägarens förtroende för styrelseledamöterna.
En ägarpolicy måste tydligt uttala, vilket Jan Nygren var inne
på, en kontinuerlig prövning av ägarskapet. Finns det fog för
att ompröva ägarskapet skall det också ske. Det skall ligga inom
ramen för en ägarpolicy att detta sker.
Detta är någonting som vi behöver arbeta vidare med, kodifiera
och utveckla. Med ett sådant ägaransvar och en sådan ägarpolicy
blir styrelsens ansvar, enligt vårt sätt att se det, att hantera
de strategiska frågor som ligger inom bolagets ram utifrån de
allmänna verksamhetsmål som ägaren har lagt fast, att arbeta med
riktlinjer och beslut utifrån en strategiutveckling, att bedriva
kontroll av och följa upp bolagets verksamhet samt att
fastställa anställningsvillkoren för VD och rekrytera VD.
Det är de huvudpunkter som vi diskuterar. Avsikten är att vi
så småningom skall konkretisera dessa ytterligare. Avsikten är
också att detta skall utmynna, förhoppningsvis, i en handbok som
skall illustrera hur man prövar statens verksamhet och enligt
vilka kriterier man skall bedöma om statlig verksamhet skall
övergå i bolagsform eller inte. Så långt har vi kommit nu.
Kurt Ove Johansson: Vi tackar för inledningen, och jag ger
möjlighet att ställa frågor.
Widar Andersson: Vi har diskuterat dessa frågor under
många år, och nu har vi kommit till det stadium då vi skall
sikta in mot framtiden. Därför är det intressant att få ställa
några frågor.
Det bemyndigande som regeringen begär -- jag vet att detta
diskuteras nu i näringsutskottet -- när det gäller de statliga
företagen är ganska brett och vitt. Utan att ge mig in på
näringsutskottets område vill jag ställa följande fråga: Anser
ni att det bemyndigande som regeringen nu begär, dvs. den stora
frihet som regeringen begär vad gäller handhavandet av statliga
företag inte hade varit möjligt om man hade hållit fast vid det
tidigare formlösa ägandet, alltså avsaknaden av en uttalad
ägarpolicy?
Vad gäller ägarpolicyn och de verksamhetsmål som beskrivs i
budgetpropositionens bilagor och nu av Anitra Steen vill jag
fråga: Ingår det i de verksamhetsmål som skall riktas till
styrelsen krav på någorlunda anständighet och omvärldskunskap,
t.ex. om allmänhetens syn på förhållandet mellan bankgarantier
och bonuslöner? I vilken mån kommer staten att agera i den
frågan på Nordbankens bolagsstämma?
Anitra Steen: Jag måste tillstå att jag inte riktigt vet
vad som avses med ett formlöst ägande. Det vi gör inom ramen för
det arbete som nu utförs är att vi försöker tydligt kodifiera en
ägarpolicy som mer eller mindre har varit för handen tidigare.
Jag tror att det är viktigt att man uttrycker den klart och
tydligt för att man skall kunna ha ett rättesnöre för sitt
agerande. Detta i sig förklarar kanske inte det bemyndigande som
begärs av regeringen i Näringsdepartementets bilaga.
Widar Andersson: Det formlösa ägandet är en beskrivning
som faktiskt finns i lagstiftningen. Tidigare framhöll man det
formlösa ägandet. När KU har gått igenom allt det som hänt har
det visat sig att hälsan tiger still. När det gick bra, var det
ingen som höjde ögonbrynen på någon sida av bordet. Men
allteftersom problemen blev synliga visade det sig att man borde
ha gjort på ett annat sätt. Med det formlösa ägandet fanns det
ingen beskrivning av ur det skulle gå till, vem som hade
ansvaret, om det fanns några anteckningar. Processen från det
formlösa ägandet till ägandet med form och substans i är vad
regeringen är inne i nu, såvitt jag förstår. Det är vad vi alla
frågar efter i utskottet. Det är vad jag menar med det formlösa.
Anitra Steen: De statliga bolagen är självständiga
civilrättsliga subjekt. Det innebär att aktiebolagslagen är
fullt tillämplig på de företagen också. Regeringen har ett
ansvar inför medborgarna att se till att den verksamhet som
bedrivs i statliga bolag också genererar en avkastning och
utvecklas på ett sådant sätt att man kan försvara det gentemot
medborgarna. Det förutsätter en aktiv ägarpolicy.
Jag har svårt att redovisa de överväganden som ligger till
grund för begäran om bemyndigandet. Jag vill gärna avstå från
att göra det. Men jag kan säga att om man gör större
förändringar i ägarinnehavet är det naturligtvis en fråga som
bör underställas riksdagen. Det kan röra sig om stora
förmögenhetsförändringar som kan komma att ske.
Den andra frågan handlade om verksamhetsmålen. Ändamålet med
ett bolags verksamhet skall klart och tydligt framgå av
bolagsordningen. Det är där ägaren lägger fast sina övergripande
ambitioner. När det gäller frågor om arvoden till styrelsen
utövar ägaren sitt inflytande i anslutning till bolagsstämman.
På bolagsstämman fattas beslut om arvoden och ersättningar till
styrelseledamöterna. Styrelsen har ansvaret när det gäller de
ersättningar och förmåner som skall avse den verkställande
ledningen.
Jan Nygren: För närvarande sitter staten med ett 50-tal
bolag och måste självfallet försöka att skaffa sig en vettig
ägarpolicy så länge man har ansvaret för verksamheten, det är
givet.
Den grundläggande frågan är egentligen varför staten över
huvud taget bedriver verksamhet i form av statliga bolag. Det är
den fråga som jag försökte beskriva inledningsvis och som måste
ställas parallellt med att man tar det ansvar som staten har för
de bolag som finns.
Det har funnits ett antal motiv angivna tidigare för att
staten skall ta på sig ett sådant här ansvar. Det har varit
t.ex. bristande konkurrens, önskemålet om att vissa verksamheter
skall bedrivas i någon sorts skyddad ställning. Man har velat ha
samhällsinflytande över potentiellt skadliga varor. Som exempel
kan jag nämna Systembolaget, Vin & Sprit och Apoteksbolaget. Man
kan fortsätta uppräkningen av motiven och konstatera att de
senaste fem årens utveckling leder till slutsatsen att få av
dessa motiv är giltiga i dag, dels via avreglering som vi själva
ha bestått med, dels genom EU-medlemskap, dels genom allmänt
ökad konkurrens på ett antal områden.
Statens ägarpolicy måste i grunden vara beroende av varför vi
tycker att det är rimligt för staten att äga företag i
bolagsform. Det är den grundläggande diskussion som nu måste
tas, och den måste tas i ett vidare sammanhang, nämligen i
samband med diskussionen om regeringens samlade arsenal av
instrument, dvs. från myndigheter ner till bolag, stiftelser
osv. Ambitionen är enligt min uppfattning att försöka renodla,
att se till att den struktur som står till riksdagens och
regeringens förfogande sysslar med det som är dess uppdrag.
Annat kan sannolikt skötas av någon annan. Det är denna
grundläggande översyn som regeringen avser att starta. Det är
ett stort och gediget arbete som måste göras. Men det går inte
att göra det i enskilda delar. Man kan inte välja ut ett
departementsområde. Det finns ett undantag, och det är
försvaret. Där deltog jag själv som statssekreterare i att
starta ett liknande översynsarbete.
Själva poängen är att göra detta i sin helhet därför att den
risk man annars löper är att sektorsintressena gör sig gällande
så hårt att det är svårt att komma fram. Det gör också att
arbetet blir stort och mycket ansvarsfullt, men icke desto
mindre nödvändigt.
Widar Andersson: Det är alldeles utmärkt att staten går in
i denna process på allvar och att vi kan ha en diskussion om
detta. Men när det går illa, när det går fel måste man i en
demokrati få veta var felet har begåtts. Det är detta som vår
prövning handlar om.
Jag vill ställa några mera precisa frågor. När det gäller
bolagen skulle jag vilja fråga om de olika departement som är
inblandade har ett särskilt uttalat ansvar. Är det
departementschefen eller någon särskild statssekreterare som har
det? Hur ser det ut? Hur förbereder man bolagsstämmorna på de
enskilda departementen? Lägger man fast någon hållning från
regeringens sida, och hur dokumenteras den? Är det ett
departementschefsbeslut, och görs det anteckningar som på något
vis skulle kunna användas av KU om det skulle behövas? Vem
ansvarar för samordningen mellan departementen? Det är ju fler
som är inblandade. Är det statsrådsberedningen? Finns det klart
uttalat vem som gör det?
Den sista fråga som jag vill ställa handlar om den
kontinuerliga dialog som beskrivs i bilagorna till årets
budgetproposition och som måste pågå mellan ägaren och bolagen.
Hur är det tänkt att den skall gå till? Skall det ske i en form
som gör att man i efterhand kan se hur det har gått till och vad
som har sagts som är väsentligt i processen?
Anitra Steen: Det statliga ägandet hanteras på ett sådant
sätt att de statsråd under vilkas domäner det finns statliga
bolag får från regeringen ett bemyndigande för verksamhetsåret
att utöva det statliga ägarskapet. Detta ligger till grund för
dialogen mellan bolaget och ansvarigt statsråd.
När det gäller kompetensen har vi i Finansdepartementet en
bolagsenhet, där vi har samlat de statliga bolag som
finansministern utövar ägarskapet för. På motsvarande sätt är
det i andra departement, framför allt i Näringsdepartementet.
Jag kan säga att vi inom ramen för det arbete som vi nu
bedriver mellan departementen har fört diskussionen om det finns
skäl att föra samman alla statliga bolagen under regeringen på
ett och samma ställe för att se om det skulle kunna ge
kraftfullare möjligheter att samla kompetensen. Vi har inte
hunnit så långt, men det finns som ett övervägande. Anledningen
till att ha en enhet som svarar för dessa är att försäkra sig
om att det finns tillräcklig kompetens inom departementet.
När det gäller statsrådens bemyndigande från regeringen kan
statsrådet i anslutning till bolagsstämman antingen personligen
eller genom att lämna fullmakt till någon att i dennes ställe
utöva ägarskapet och använda rösträtten vid bolagstämman. I
regel görs det senare. Denna fullmakt är ett formellt
departementsprotokoll, alltså har ministern fattat beslut om
detta. Det brukar förenas med en skriftlig instruktion så till
vida att när företaget kallar till bolagsstämma fogas till det
en föredragningslista. Den utgör i regel strukturen för hur
denna instruktion utfärdas till den tjänsteman som får
fullmakten att utöva ägarrollen vid bolagsstämman. Det här finns
alltså skriftligt.
Det innebär att förberedelserna -- det var Widar Anderssons
andra fråga -- går till så att när föredragningslistan kommer,
och i regel redan långt innan, börjar vi inom departementet
diskutera hur och vilka ställningstaganden som bör göras i
anslutning till bolagsstämman när det gäller de ekonomiska
villkoren, om man skall förändra något, om det finns skäl att se
över styrelsens sammansättning, om det finns skäl att se på
styrelsearvoden etc. Detta konkretiseras i instruktionen till
den tjänsteman som går till bolagsstämman. Processen har i regel
startat långt tidigare, och helst skall det naturligtvis vara en
konkretion av den dialog som pågått under hela året.
När det gäller samordningen mellan departementen kan jag säga
att vi just nu diskuterar om man bör samla ägandet ytterligare i
regeringskansliet och kanske placera det i ett departement.
När det gäller den kontinuerliga dialogen är det viktigt att
man har löpande kontakter mellan styrelseordföranden, vice
ordföranden och företagets VD och den politiska ledningen i ett
departement. För vårt vidkommande i Finansdepartementet går det
till så att vi träffar ledningarna och styrelseordförandena. Vi
har suttit i regeringskansliet i drygt ett halvår, men vi har
hunnit träffa de flesta av våra styrelseordföranden och VD:ar.
Naturligtvis är avsikten att detta skall fortsätta. Man bör ha
träffar för att diskutera mera strategiska och långsiktiga
frågor, och ministern som har det högsta ansvaret enligt
bemyndigandet från regeringen bör hålla sig informerad om vad
som händer i bolaget.
Ola Karlsson: I utdraget ur Finansdepartementets
budgetbilaga om ägarpolicyn skriver man bl.a. att styrelsens
kompetens skall vara bred och befrämja verksamheten så mycket
som möjligt. På Kommunikationsdepartementets område skriver man
att styrelseledamöter bör väljas så att de genom sakkunskap,
erfarenhet och omdöme befrämjar verksamheten och dess
utveckling.
Hur ser rekryteringsprocessen ut? Vilka svarar för
rekryteringsprocessen?
Jan Nygren: Det är respektive departement som ansvarar för
rekryteringsprocessen. Det sker i en beredning, antingen en
allmän beredning eller en lunchberedning, avseende vilka som
respektive minister avser att föreslå till olika
styrelseuppdrag.
Ola Karlsson: Skälet till att jag ställde denna fråga är
delvis våra tidigare utfrågningar, där vi kunnat konstatera att
styrelserekryteringen i Nordbanken under Kjell-Olof Feldts tid
sköttes av Nordbanken själv. Det var bankledningen som föreslog
ny styrelse. Allan Larsson hade helt andra frågor än just denna
som upptog hans tid och intressen, som han sade. Men nu är det
alltså en ministerfråga? Det är departementet som sköter
rekryteringen.
Jan Nygren: Ja, det är det.
Ola Karlsson: Vilka bedömningsgrunder har man när man
utser en styrelse?
Jan Nygren: Dem som du själv alldeles nyss läste upp.
Ola Karlsson: Hur gör man kontrollen? Vilka checkar man av
med?
Jan Nygren: Det går väl till så att den personkännedom som
ministerns medarbetare, ministerkolleger och statssekreterare
har är den kunskapskälla som man öser ur. Det finns oftast
personrekord där man kan se om personen i fråga har gjort något
bra eller dåligt, skött sig eller misskött sig. Det är inga
komplicerade processer utan en normal hantering som bygger på
omdömesgillhet hos dem som har att hantera processen. Vi företar
inga förhör eller delar ut läxor, utan detta bygger på normalt
gott omdöme.
Ola Karlsson: Hur ofta planerar ni att ha denna
fortlöpande dialog? Hur ofta tänker ni stämma av med
företagsledningar och andra?
Anitra Steen: Det går inte att ge ett generellt svar på
detta. Det är naturligtvis helt betingat av vilken verksamhet
som drivs i bolagsform. Det skiftar från bolag till bolag. I
många fall behöver man inte ha någon mer intensiv dialog, utan
verksamheten löper bra och man i princip bara har kontakt i
anslutning till bolagsstämmorna. Men det kan finnas verksamheter
som är av den karaktären att det krävs en mycket tätare dialog.
Birgitta Hambraeus: Jag skulle vilja ställa några frågor
till Jan Nygren. Det som skiljer staten som ägare från privata
ägare är ju att staten har ett helhetsansvar för riket och
skulle som ägare kunna använda ett bolag för att uppnå andra
syften. Jag tänker på Nordbanken. Det är ett väldigt starkt
samhällsintresse att arbetslösheten bekämpas och att det blir
full sysselsättning. Det behövs investeringar i nya företag. Man
behöver ta risker i företag som verkligen ger sysselsättning och
möjligheter till ny produktion. Där kan man tänka sig att staten
hade en policy och sade till Nordbanken: Gå ut och var verkligen
en bank för företagande och investeringar, ta gärna risker där
men dämpa ner när det gäller mer tveksamma investeringar ur
sysselsättningssynpunkt, som att placera pengar i fastigheter
utomlands.
Är det något som hindrar att staten som ägare gör en sådan
förklaring inför styrelsen och skriver in i bolagsordningen att
detta är syftet, att man t.ex. skall se till att minska
räntegapet rejält, att se till att det blir billigt att låna
pengar till produktiva investeringar? Därmed avkräver man en
mindre återbäring därför att man vet att det kommer att betala
igen sig i form av jobb. Är det någonting som hindrar Sverige
från att göra en sådan sak? Jag är närmast intresserad därför
att Jan Nygren talade om förändringar i och med EU-medlemskapet.
Är det någonting där som hindrar oss från att ha en sådan
företagspolicy i t.ex. Nordbanken?
Jan Nygren: Jag skulle kunna svara så här: Med tanke på
spelreglerna för en bank eller annan verksamhet må det nästan
vara hur det vill med regelverket. Det vore förödande om man
nyttjade t.ex. en bank, vare sig det är Nordbanken eller någon
annan, för den typen av syften. Den vore förlorad som bank inom
en ganska kort tid, eftersom det inte handlar om en myndighet
utan en bank som spelar på de villkor som marknaden har att
erbjuda.
Detta gör att jag bedömer det som uteslutet att regeringen
skulle agera på det sättet mot Nordbanken. Jag tycker att det är
angeläget att detta inte sker. Den typ av syften som Birgitta
Hambraeus önskar kan jag väl ställa upp på som princip, men
regering och riksdag måste använda andra metoder och medel för
att uppnå de målen än att använda en enskild verksamhet i
bolagsform.
Birgitta Hambraeus: Är det någonting i EU:s regelverk som
hindrar att vi skulle göra det om det vore önskvärt?
Jan Nygren: Jag är inte tillräcklig kunnig i detaljerna i
EU:s regelverk, men jag bedömer det som högst sannolikt att det
finns sådana begränsningar. Det skulle annars betyda att man på
något sätt kunde ge sig in i en verksamhet som är
konkurrensutsatt. På denna punkt är jag osäker, men ovasett hur
det är skulle jag i alla fall inte vilja rekommendera att man
gjorde det.
Kenneth Kvist: Jag skulle vilja ställa en detaljfråga.
Anitra Steen redogjorde förut för hur regeringen arbetar med de
frågor som är relevanta i de bankärenden som vi sysslar med. Hur
noggrant eller hur detaljerat kan ett statsråd delta i
förberedelser av en bolagsstämma, i synnerhet om man ej tror att
det föreligger några särskilda problem i bolaget? Det är
intressant för oss att veta med tanke på det bakomliggande
ärendet i KU.
Sedan måste jag knyta an till Birgitta Hambraeus fråga, som
jag tycker är intressant, och framför allt till Jan Nygrens svar
som jag upplevde som litet uppseendeväckande och som går långt i
nyliberal riktning. Det står i det utdrag som vi har fått att
regeringen avbryter den ideologiskt baserade försäljningen av
aktier som genomfördes av den förra regeringen. Då frågar jag:
Av vilka ideologiska skäl då? När jag hör Jan Nygren låter det
som om det inte bör finnas något annat ändamål med statligt
företagande än att dra in för ägaren tillräcklig vinst -- så
uttryckte också Anitra Steen det -- och det som skiljer ut det
på ett kvalitativt sätt från privat ägande. Vad är det för
anledning till att upprätthålla ett statligt ägande om det inte
finns något särskilt ansvar, om det inte skall användas för att
kunna påverka när det gäller en bank politiken i en viss
riktning, om man inte skall kunna använda statliga företag för
att kunna påverka produktionsförhållandena? Jag tänker på
arbetarrörelsens gamla paroll, som det egentligen ligger något
väldigt sunt och fint i, att staten skall vara en
mönsterarbetsgivare. Det finns inga tankar om att man i en
statlig företagspolitik framöver skall ha sådant.
I stället skall det vara så som Jan Nygren uttryckte det: det
som inte är statens uppgift skall skötas av någon annan. Detta
är det nästan exakta uttrycket för den borgerliga
föreställningen om nattväktarstaten, som har sina mycket
begränsade roller. Företagandet skall den privata sfären sköta.
Jag tycker att det är ett litet förvånande svar. Visserligen
har det varit en högertrend ideologiskt sett i samhället sedan
1980-talet, men att det skulle ha gått så långt inom
socialdemokratin är litet förvånande.
Jan Nygren: Av det faktum att man hävdar att staten inte
skall ägna sig åt någonting annat än det som är dess uppgift kan
man faktiskt inte dra de slutsatser som du drar. Man får på
något sätt kvalificera resonemanget ett snäpp till genom att
fråga sig: Vilka uppgifter då? Om man inte har svarat på den
frågan blir resonemanget litet konstigt. Jag avstod från att
svara på det. Jag konstaterade bara att det råder en viss
tveksamhet och möjligen litet villervalla om vad som är den
faktiska uppgiften när det gäller statligt ägande av bolag i
dag. Det måste man kunna säga utan att bli betraktad som
nyliberal eller förespråkare för nattväktarstaten.
Det är viktigt att man återigen försöker fundera över vad
myndigheter skall ha för principiella uppgifter. Under en period
talade vi om myndigheterna ungefär som om en ICA- eller
Konsumbutik. Man skulle vara kund, man skulle ha service. När
jag möter Riksskatteverket vill jag bli bemött som medborgare.
Att Riksskatteverkets tjänstemän är hyggliga, trevliga och
erbjuder bra service är någonting helt annat. Det är en
självklarhet att myndigheterna i sina kontakter med medborgarna
skall uppträda på ett sådant sätt att de inger förtroende.
Man kan naturligtvis ställa samma fråga när det gäller förra
diskussionen fullt ut, ända ut till de statliga bolagen: Varför
är det viktigt att äga bolag? Vilka är motiven? När man väl har
spikat motiven kan man också mycket enklare bestämma sig för
vilken ägarpolicy man skall ha.
Det är en sak att säga att ett statligt bolag som agerar under
aktiebolagslagens regelverk skall gå med tillräcklig vinst. Men
det kan inte vara det enda motivet för att bedriva verksamhet i
ett statligt bolag. Men vi är fortfarande kvar i diskussionen om
vad det finns för principiella motiv i dag för den statliga
verksamheten. Det finns säkert sådana, men frågan måste ställas.
Ideologiskt motiverade utförsäljningar talar Kenneth Kvist om.
Är man så angelägen om att sälja ut verksamheter att man t.o.m.
rear aktierna är naturligtvis utförsäljning tveksamt. Det har
sagts också från socialdemokratiskt håll att det kan vara
angeläget att göra sig av med vissa verksamheter som bedrivs
inom ramen för statliga bolag, men man får inte vara ideologiskt
så förblindad att man t.o.m. väljer tidpunkter som innebär
drastiska förluster för skattebetalare och andra som har
intressen i den här typen av verksamheter.
Kenneth Kvist: Jag menade inte att det var otillåtligt att
ställa frågan vad som var den faktiska uppgiften. Det var inte
det som föranledde att jag ställde frågan litet polemiskt utan
ett par i och för sig rimliga mål, som Birgitta Hambraeus angav,
t.ex. att staten använder sin bank för att främja ekonomin i en
viss riktning och försöker få den banken att något avvika från
andra bankföretag så till vida att den är mindre spekulativ när
det gäller fastighetsaffärer och liknande. Då svarar Jan Nygren
att en sådan användning av en statlig bank vore förödande. Då
har man inte ställt frågan vad som är syftet med statligt
ägande, utan man har faktiskt tagit ställning. Det kan vara
andra syften också. Om den typen av diskussioner betecknas som
förödande, återstår egentligen inga motiv. Det kan vara rent
allmänna insynsmotiv eller maktpolitiska motiv som staten har
för att äga inom en viss bransch. Om man inte vill använda
positionerna till något då krymper de, och motivet blir att dra
in vinster för statsverket. Det kan i sig vara ett motiv, men
för mig förefaller det alltså ortillräckligt.
Jag delar helt Jan Nygrens uppfattning om de borgerliga
privatiseringarna. Man måste vara ytterligt tveksam när man
privatiserar och nästan rear ut aktier. Men det är inte bara
fråga om tidpunkten utan också om att man förvandlar det som är
allmänt och av alla ägda företag till att bli företag ägda av
ett minskat antal ägare -- det innebär ju varje privatisering.
De går från att vara var mans egendom till att vara egendom till
dem som har råd att investera ett antal kronor i aktier.
Min fråga om nyliberalismen har full relevans. Jag vill
dessutom ställa en fråga om statsrådets konkreta möjligheter att
i en rent avdramatiserad situation engagera sig i företagandet.
Det är kanske en ideologisk fråga som vi får diskutera i andra
fora, men den är ändå viktig.
Anitra Steen: Naturligtvis kan inte ett statsråd dagligen
följa bolagens verksamhet, utan det viktiga är att statsrådet
ser till att det finns kompetens inom departementet som kan
följa bolagens verksamhet och också föra den dialog för
statsrådets räkning som bolagens ledningar gör anspråk på.
Det finns två frågor där jag tror att statsrådet går in själv
och engagerar sig mycket. Det är valet av styrelseledamöter, där
statsrådet försäkrar sig om att kompetensen, kunskapen och
erfarenheten i styrelsen blir den rätta i förhållande till den
verksamhet som bolaget är satt att sköta. Den andra principfråga
som alltid diskuteras med statsrådet är förändringar i
verksamhetsinriktningen, vilket i sig kan innebära att den
strategiska utvecklingen av företaget måste ändra inriktning så
att det skulle kunna resultera i ett ställningstagande till en
förändring av ägarinnehavet helt eller delvis. Naturligtvis
måste sådana frågor hela tiden hanteras med statsrådet. Men den
dagliga kontakten sker fortlöpande via tjänstemän. I
tjänstemännens kompetens ligger också att rapportera till
statsrådet när man bedömer att det skall göras.
Jan Nygren: Den principiella frågan är -- för att
kommentera Kenneth Kvists andra inlägg -- huruvida det är
rimligt att staten å ena sidan säger att staten bedriver
verksamhet i bolag och därmed har bestämt sig för att göra det i
aktiebolagslagens form, samtidigt som man omedelbart påbörjar
diskussionen om hur man skall kunna påverka denna verksamhet så
att den inte fungerar som ett aktiebolag på marknadens villkor.
Det är denna principiella fråga som är viktig, inte huruvida
staten möjligen har anledning att fundera över den typen av
frågeställningar som Kenneth och Birgitta tar upp. Staten måste
välja form för sin verksamhet. Man kan ställa krav på hög moral.
Man kan ställa krav på att staten gör vissa saker bättre än
andra. Men man kan inte ställa krav som plötsligt gör att
aktiebolaget befinner sig i en situation som aktiebolaget
normalt sett inte skall befinna sig i.
Jag konstaterar att Kenneths exempel på vad bankerna inte
skulle göra, nämligen inte ägna sig åt exempelvis spekulativa
fastighetsaffärer, torde alla banker i dag vara överens om.
Erfarenheten fram till detta var naturligtvis lång och aningen
besvärlig. I dag är möjligen problemet att bankerna över huvud
taget inte vågar låna ut pengar till fastighetsaffärer. Det där
har nog reglerat sig självt, t.o.m. över hövan.
Kenneth Kvist: Den fråga som Anitra Steen svarade på kan
egentligen ställas väldigt brett. Då kan kanske ingen av oss
svara. Om ett statsråd delegerar en uppgift till en statlig
företrädare för att på en bolagsstämma se till att vissa
personer blir valda och sedan delegerar till dessa personer att
sköta den uppgift som de är tillsatta för och dessa inte sköter
den tillräckligt bra, är frågan var ansvaret ligger. Det är en
svår fråga. Man kan ju felbedöma personer, eller personer kan
hamna i lägen som man inte förutsåg när de tillsattes.
Vad är det i aktiebolagslagen som hindrar att ett bolag har en
särskild profil, en särskild policy i sitt agerande på
marknaden? Finns det något i aktiebolagslagen som skulle hindra
att t.ex. en statlig bank har en något annorlunda policy i sitt
marknadsagerande? Det skulle kunna t.o.m. vara ett aktivt
marknadsargument. Finns det något i aktiebolagslagen eller i
banklagen som hindrar detta?
Jan Nygren: Nej, det gör det inte. Jag återkommer till
själva problemet. Man kan inte konstruera en verksamhetsform
från statens sida och säga att någonting skall drivas i
bolagsform på de villkor som aktiebolagslagen föreskriver, dvs.
marknadens villkor, och sedan bete sig i sin ägarroll som om man
hade att göra med en statlig myndighet. Var gränserna går låter
sig inte beskrivas i termer av förbud eller tillåtet.
Kenneth har rätt. Det finns ingenting som hindrar en bank
eller annan verksamhet att bestämma sig för att ha en annorlunda
policy. Men på några punkter torde det vara besvärligt. Det
gäller avkastningskrav, soliditet etc. Där ställs det vissa
krav. Där kommer marknadens dom att vara oerhört hård. Ett av de
exempel som användes av Birgitta Hambraeus är att ägaren skulle
kommendera fram en minskad räntemarginal. Det tror jag är ett
sådant exempel där man överskrider sina befogenheter i
förhållande till vad marknaden skulle acceptera som rimligt för
en ägare att göra i en enskild bank. Däremot att ha ett samtal
med ägaren om att man skall avstå från att ha bonuslöner och att
uppträda moraliskt korrekt i övrigt ligger fullt inom ramen för
vad ägaren både kan och bör göra i sin verksamhet, vare sig det
är en bank eller ett företag.
Kenneth Kvist: Det där sista håller jag helt med om. Men
man kan ju välja olika utgångspunkter för sitt agerande på
marknaden. Det visar t.ex. utvecklingen, åtminstone delvis, inom
pappersindustrin. Från början var man oerhört negativ till att
ha miljövänlig pappersproduktion. Till slut visade det sig att
detta blev ett försäljningsargument. Då kan staten också försöka
vara en föregångare i sin egenskap av företagare och använda
företagandet på ett aktivt sätt för att betjäna vissa
samhällsnyttiga ändamål, oavsett om det är bankverksamhet eller
annat. Det är detta jag efterlyser, och det var detta Jan Nygren
var så tveksam till och sade att man måste ifrågasätta det
statliga ägandet över huvud taget.
Anitra Steen: Vi har diskuterat detta i arbetet med
ägarpolicyn. Vi har sagt att man mycket väl som ägare kan lyfta
fram vissa viktiga faktorer som bör beaktas, typ
samhällsintresse. Det som då är viktigt är att man tydligt och
klart också redovisar att man har ställt särskilda krav på just
det bolaget och hur det skall bedriva sin verksamhet. De kraven
måste också tydligt redovisas gentemot riksdagen. Detta i sin
tur måste innebära att man utifrån de särskilda krav som ställs
på just det bolaget måste anpassa kraven på marknadsmässighet
och sådant till de krav som riksdagen i övrigt har anledning att
ställa på bolaget. Det skulle vara det riktiga sättet att
hantera sådana frågor. Det kommer säkert att finnas verksamheter
där statsmakterna kommer att tycka att det är viktigt att
framhålla vissa särskilda villkor.
Peter Eriksson: Erfarenheterna när det gäller aktiebolag
visar att det har varit en fördel för bolag, oavsett allt annat,
att man har ägare som är aktiva, välinformerade och engagerade.
Jag undrar om regeringens arbete, som Anitra Steen är involverad
i, innebär att man från regeringens sida tar ställning för en
mer aktiv ägarroll. Erfarenheterna här i KU av Nordbanksärendet
är att det har varit ett problem att man från statens sida har
agerat alltför passivt i sin ägarfunktion.
Anitra Steen: Bedömningen om staten eller regeringen har
varit alltför passiv tidigare kan jag inte lämna. Jag har inte
arbetat med ägarfrågor så länge. Däremot kan jag säga nu att vi
tycker att det är viktigt att vi utvecklar former och
förhållningssätt som gör att staten skall vara en aktiv ägare --
detta oavsett syftet med ägandet. Det är viktigt att man under
den tid som staten via regeringen utövar ett ägande tar ett
tydligt ägaransvar och aktivt vidtar åtgärder i det syftet. Även
företag som man tycker kanske inte borde finnas i statligt
ägande skall, så länge de finns i statlig ägo, förvaltas och
utvecklas på ett gynnsamt sätt så att det kapital som medborgare
och staten äger får en gynnsam utveckling tills man avyttrar
det.
Peter Eriksson: Tycker du att man från regeringens sida
kan vara ute efter att ta ett mer aktivt ägaransvar än tidigare?
Anitra Steen: I den mån man kan ta det arbete som görs
inom regeringskansliet till ett uttryck för det, är det
naturligtvis så.
Birger Hagård: Jag tycker att det är positivt att man
efter alla dessa tråkigheter med Nordbanken och Gota får en
ändring därhän att vi får ett mera professionellt ägarskap från
statens sida, att man kommer bort från det mera formlösa ägande
som Widar var inne på tidigare.
Men det finns en del andra problem som kommer in i bilden. Det
är alldeles uppenbart att det främsta instrumentet för att
uttrycka uppfattningen om hur företagen bör skötas är givetvis
bolagsstämman. Där kan man vara hård, bestämd och där kan man
alltså utfärda ordentliga instruktioner. Då frågar jag mig
samtidigt: Finns det risker för ministerstyre? Har man beaktat
det? KU står alltid som en hök när det gäller sådana
förhållanden.
I det sammanhanget vill jag när det gäller översynen av hela
statsförvaltningen fråga: Har man där tänkt beakta frågan om
ministerstyre eller inte? Det är en rätt unik princip som vi
tillämpar i landet. Det kan ifrågasättas om det verkligen är det
riktiga, om det inte inför framtiden kan krävas att man går över
till en modell där statsrådet i fråga har ansvaret för vad som
sker också på låg förvaltningsnivå så att vi får litet av det
engelska systemet, för att nämna ett extremfall i sammanhanget.
Om bolagsstämman nu är det främsta instrumentet är det
styrelserna som skall se till att man löpande tillgodoser
ägarens intentioner. Där sade Anitra Steen någonting om att man
här räknar med en dialog under hela året. Det är också känsligt.
Bolagen är ju självständiga civilrättsliga objekt. Vad är
tillbörlig påverkan? Hur ser den ut? Vad är otillbörlig
påverkan? Hur skall man kunna undgå alla dessa fällor? Jag begär
naturligtvis inte att ni skall ha fullständiga svar, men det
vore rätt intressant att höra litet hur tongångarna går och var
ni ser problem.
Jan Nygren: Jag börjar bakifrån, med dialogen mellan
ägaren och styrelsen. Man rör sig möjligen i en zon där en sådan
situation skulle kunna uppstå, men man får väl betrakta
styrelsen och dess enskilda ledamöter som så professionellt
kompetenta att de också vet var denna gräns kan dras. I den
dialogen är det båda parters ansvar, dvs. ministerns, styrelsens
och den enskilde styrelseledamotens, att känna till det. Det
finns ingen tydlig och klar gräns för var en rimlig dialog
övergår i någonting som möjligen skulle kunna betraktas som
ministerstyre. Det hela bygger väl på ömsesidig
professionalitet. Jag kan inte se något annat svar på frågan.
Annars skulle det ju vara omöjligt att föra en dialog.
När man talar med styrelseledamöter och ordföranden i bolag
säger de sannolikt detsamma som alla generaldirektörer säger,
nämligen att problemet inte är att man talar för mycket med dem,
utan problemet är att man över huvud taget inte talar med dem.
Vi har sannolikt en bit kvar innan vi ens är i närheten av
risken för ministerstyre. Snarare bör man kanske se det omvända
behovet av en ökad dialog, att ägaren ändå ger sig till känna
vid något tillfälle utöver bolagsstämman.
Vi har mera tittat på de principiella utgångspunkterna för de
olika formerna för regeringens möjligheter att styra nationen,
inte frågan om ministerstyre. Det är möjligt att man kommer in
på en sådan diskussion, men det har inte varit huvudproblemet,
utan problemet har snarare varit: Hur ser en myndighet ut? När
använder man en myndighet? Behöver man verk i framtiden? Vad är
ett råd? Vad gör det? Är stiftelse en form som är rimlig att
använda för statens utövande av styrning? Det pågår en del
utredningsarbete redan på det området.
Det är möjligt att det finns sådana aspekter på frågan som vi
inte hittills haft anledning att beröra.
Anitra Steen: Risken för ministerstyre är obefintlig så
till vida att regeringen ju lämnar ett bemyndigande till varje
statsråd inom vars ansvarsområde det finns en bolagsverksamhet
som skall skötas. Det är naturligtvis viktigt att man i sin
dialog med bolaget har klart för sig, vilket ingår som en del i
en ägarpolicy, ansvarsförhållandet mellan ägare och styrelse.
Detta skall tydligt verbaliseras. Det är styrelsens uppgift att
stå för de strategiska besluten när det gäller skötseln av
verksamheten utifrån den verksamhetsinriktning som ägaren har
lagt fast i bolagsordningen. Ägarens huvudsakliga uppgift är att
lägga fast de ekonomiska målen för verksamheten. Det innebär
inte att man inte skall kunna diskutera med styrelsen,
ordföranden och VD:n de strategiska beslut som styrelsen och
VD:n många gånger själva upplever behöver diskuteras för att se
om de står i överensstämmelse med också ägarens intentioner. Men
det ligger långt ifrån ett ministerstyre. Också statsråden måste
hålla sig informerade om vad som händer för att kunna ta beslut
i anslutning till bolagsstämman, om t.ex. ansvarsfrihet.
Jag tror att vi snarare är rädda för en dialog än att vi har
för mycket diskussioner och tankeutbyte med både
myndighetschefer och ledningar i statliga bolag.
Birger Hagård: Det är synd att den rädslan skall behöva
finnas. Jag ser ändå problemet med ministerstyre. Det är flera
utredningar som tittat på detta. Vi har aldrig kommit till skott
när det gäller att göra en eventuell ändring i grundlagen. Detta
är en besvärlig fråga för det är så mycket av gråzoner med i
bilden. Jag undrar om inte tiden nu är mogen, om man skall göra
en ordentlig översyn av hela statsförvaltningen, att också se på
denna grundlagsfråga för att komma fram till en ändring, som
förvisso inte underlättar för en politisk opposition -- det
skall jag villigt medge -- men som kanske kan göra förvaltningen
litet effektivare och gör att man undviker att ibland hänga upp
sig på sådant som nu kan ske.
Jag förutsätter att det hela tiden naturligtvis sker ett
samråd med en departementschef och en verkschef. Var går då
gränsen? Man kanske inte har fått ett beslut att gå till
regeringen som kollektiv. Hur skall man uppfatta det hela? Jag
finner det här vara en litet besvärlig fråga för framtiden.
Jan Nygren: Vi befinner oss mitt i en förberedande process
i den litet större översynsfrågan. Det här kan jag ta med mig i
det vidare arbetet utan att här ha någon uppfattning i
sakfrågan.
Ola Karlsson: Vilka personer eller funktioner är det som i
dag på finansen hanterar ägarfrågorna i fråga om Nordbanken?
Anitra Steen: Nordbanken ägs av Bankstödsnämnden. De
ägarfrågor som i dag är relaterade till Nordbanken hanteras där.
Men banklagstiftningen ligger på politisk tjänstemannanivå under
finansmarknadsavdelningen. Statssekreterare Leif Pagrotsky är
ansvarig för dessa frågor.
Ola Karlsson: Vilka är skälen till att man låter fler i
departementet än ministern hantera dessa frågor? Under Feldts
tid var det han som ensam hade kontakterna med den av staten
ägda banken.
Anitra Steen: Den allmänna reflektion som jag gör efter
att ha varit borta från regeringskansliet i tre år är att
intensiteten och arbetsvolymen bara under några få år har ökat
oerhört väsentligt. Om man skulle göra anspråk på att ett
statsråd skall hantera varje enskild fråga, tror jag att
kvaliteten i besluten kanske inte skulle bli så bra. Det är
väsentligt för ett statsråd att se till att man har kompetenta
medarbetare runt omkring sig som kan hjälpa till och inför
statsrådet svara i de frågor som är aktuella, oavsett vad det är
för frågor.
Jan Nygren: Med tanke på Anitras roll är det viktigt att
jag understryker det hon säger, eftersom det handlar om
ministrars möjligheter att hantera ett antal frågor. Det är
oerhört viktigt att det fungerar så som Anitra beskriver. Det
kan vara så att en av orsakerna till problemen har varit att
statsråd har lyft från det system som finns och där kunskap,
kompetens, erfarenhet finns samlat.
Kurt Ove Johansson: Det yttersta ansvaret måste väl ändå
läggas på någon. Det måste väl vara statsrådet?
Jan Nygren: Det förtjänar att understyrkas. Det är
förutsättningen för hela den här diskussionen. Det är statsrådet
och ingen annan som har det yttersta ansvaret, ytterst
regeringen i de frågor som är kollektiva.
Ola Karlsson: Vad är skälen till att man ger skriftliga
instruktioner inför bolagsstämmorna?
Anitra Steen: Jag kan enbart svara för
Finansdepartementets del. Det är för att det skall vara tydligt
och klart vad uppdraget innebär och vilka ställningstaganden som
skall göras för ägarens vidkommande vid en bolagsstämma. Det
skall inte behöva råda några tvivel om vad den tjänsteman skall
göra som har fått fullmakt från statsråd via ett
departementsprotokoll att utöva rösträtten i fråga om de aktier
som staten äger. Vi ser det som en stor fördel att man har
dokumenterat via en instruktion vilka ställningstaganden som
skall ske. Det handlar om ställningstaganden till förslag om
utdelning, om hur styrelsen skall vara sammansatt, styrelsens
arvodering osv. Det är viktiga frågor som statsrådet har det
yttersta ansvaret för. Då kan detta vara ett sätt för statsrådet
att försäkra sig om att det är rätt beslut som fattas vid
stämman.
Ola Karlsson: Granskningen hade underlättats om det hade
funnits några skriftliga instruktioner tidigare.
Vid tidigare utfrågningar har vi kunnat konstatera att
ministrarna, i varje fall fram till halvårsskiftet 1990, inte i
särskild stor omfattning har engagerat sig i styrelseval,
ägarpolicy eller i övrigt i Nordbankens skötsel.
Finansdepartementets rättschef har sagt att det generellt kan
sägas att staten från 1988 till början av 1991 intagit en
relativt passiv ägarroll vad gäller Nordbanken och tidigare
PK-Banken. Anser ni att ett sådant agerande är affärsmässigt och
förenligt med ett gott förvaltande av statens tillgångar?
Kurt Ove Johansson: Jag måste säga att den här typen av
frågor inte ingick i frågeomgången i dag. Vi har bjudit hit två
representanter för regeringskansliet för att svara på frågan hur
den nya regeringen ser på det statliga ägandet. Det är vad
utfrågningen i dag gäller.
Jag ber att få tacka statsrådet Jan Nygren och
statssekreterare Anitra Steen för att ni har kommit hit. Jag
tror att jag vågar konstatera att utfrågningen har visat att det
finns ett konstruktivt tänkande i regeringskansliet i dessa
frågor. Jag vill vidare hävda att de svar som vi har fått i hög
grad har bidragit till att fördjupa våra kunskaper i det
granskningsarbete som vi håller på med. Ni skall ha ett
hjärtligt tack för att ha kommit hit och välvilligt svarat på de
frågor som ställts.
Konstitutionsutskottet
1995-03-16
Bilaga B 8
Kl. 09.00--09.50
Offentlig utfrågning av professor Staffan Burenstam Linder
angående utbildningsminister Carl Thams åtgärder beträffande
vissa forskningsstiftelser
Birgit Friggebo: Jag hälsar professor Staffan Burenstam
Linder välkommen till utskottet.
Staffan Burenstam Linder är ordförande i Stiftelsen Kunskaps-
och kompetensutveckling, och det är i denna din egenskap som vi
har kallat dig till utskottet.
Bakgrunden är en anmälan till konstitutionsutskottet som
handlar om framför allt utbildningsministerns men också
näringsministerns ansträngningar att få inflytande över de medel
som har utskiftats ur Fond 92--94 och som har tilldelats ett
antal stiftelser.
Jag har förstått att du vill säga någonting inledningsvis.
Var så god!
Staffan Burenstam Linder: Jag tackar för att jag har
blivit inviterad till utskottet. Om det är någonting att tacka
för vet jag inte, men det är alltid hedrande att få vara med i
ett så förnämligt sammanhang som ett sammanträde med
konstitutionsutskottet.
Jag skulle vilja peka på vad som sägs på s. 3 i det PM som är
daterat den 20 februari:
"Samtliga stiftelser förklarar sig villiga att tillmötesgå
utbildningsministerns önskemål i fråga om tillämpning av
principer om offentlighet."
Vår stiftelse -- och jag tror att det gäller även andra
stiftelser -- förklarade att man i princip redan tidigare hade
fattat beslut med den innebörden.
Anders Björck: När fick ni de första antydningarna om att
regeringen ville göra någonting med de stiftelser som existerade
på området? Om jag har förstått promemorian rätt, hade man i
praktiken inlett diskussioner eller gjort sonderingar innan
brevet avsändes.
Staffan Burenstam Linder: "Göra någonting" är ju ett något
oprecist begrepp.
Man fick på ett mycket tidigt stadium en känsla av att denna
regering hade tankar av det slag som sedan materialiserades. Men
i mer handfast bemärkelse mötte jag detta i ett samtal den 8
december med herr Tham och en lång rad tjänstemän med
statssekreteraren i spetsen. Då framfördes dessa synpunkter, och
jag lade för min del fram vissa argument.
Anders Björck: På vilket sätt framförde man synpunkterna
den 8 december?
Staffan Burenstam Linder: Dessa synpunkter framfördes
alltså muntligt -- det fanns ingenting skrivet. Det
huvudargument som framfördes var att dessa stiftelser till sitt
väsen var odemokratiska på grund av att statsmakten inte hade så
stort inflytande över dem.
Anders Björck: Aviserade man vid detta tillfälle något
brev till er?
Staffan Burenstam Linder: Ja, man sade att man skulle
skriva. Jag fick även en tidtabell för detta. Jag sade att även
om jag hade klara egna uppfattningar, som jag också framförde
för att inte göra de närvarande besvikna, var det självfallet så
att denna fråga måste diskuteras i styrelsen. Jag meddelade att
vi skulle ha ett styrelsesammanträde den 20 januari, om jag
minns rätt, och att vi där skulle kunna diskutera denna fråga
inom den tidsram som statsrådet tyckte var önskvärd, nämligen
att vi skulle svara i slutet av januari eller i början av
februari.
Anders Björck: Den 8 december fick ni alltså de facto ett
besked om att man tänkte göra någonting. Hade ni dessförinnan
haft några överläggningar om vad som eventuellt skulle kunna
göras?
Staffan Burenstam Linder: Jag hade inte samtalat om dessa
ting med företrädare för Utbildningsdepartementet. Jag träffade
Tham på en lunch som statsministern gav för den lettiske
statsministern. Jag vill minnas att vi i förbigående bytte några
ord om dessa frågor.
Om herr Björck med sin fråga avser styrelsen för stiftelsen,
så blir svaret att vi inte hade haft några sådana
överläggningar. Men vi hade ju sett i tidningen att det fanns en
aversion, om jag får uttrycka det så.
Anders Björck: Det första tecknet på aversion fick ni
alltså via massmedia!
Staffan Burenstam Linder: Ja, det fick vi väl alla.
Anders Björck: Fördes det något mer precist samtal den 8
december om innehållet i det brev som ni sedan fick den 21
december?
Staffan Burenstam Linder: Ja, huvudpunkterna framkom vid
det samtalet, nämligen att man avsåg att brevledes konstatera
att det var lämpligt att inkomma till regeringen med ansökan om
permutation, dvs. en ändring av våra stadgar.
Det sades också att det var lämpligt att vi vid vår
anslagsfördelning beaktade att regeringen skulle göra
besparingar på det här området och att det vore lägligt att vi
anpassade våra anslag så att det inte blev "svarta hål".
Vidare sade man att man önskade att offentlighetsprincipen här
skulle tillämpas.
Anders Björck: Frågade man vid detta samtal den 8 december
från departementets sida om eventuella erfarenheter av ert
arbete?
Staffan Burenstam Linder: Nej, det gjorde man inte. Om man
hade gjort det, hade jag måst svara att det nog inte fanns så
stora erfarenheter, eftersom verksamheten dittills hade bestått
i att försöka få en kompetent chef, eftersom styrelsen inte kan
sitta och handlägga olika önskemål om pengar. Vi befann oss då
mitt i den processen.
Anders Björck: Det förekom alltså ingen kritik i sak mot
ert sätt att sköta verksamheten under den korta tid som
stiftelsen hade existerat!
Staffan Burenstam Linder: Om man med "kritik i sak" menar
kritik av de beslut som vi hade fattat angående
medelsanvändningen inom ramen för våra stadgar, blir svaret att
det inte förekom någon kritik. Vi hade knappast hunnit fatta
några beslut och skulle möjligen ha kunnat kritiseras för
passivitet. En sådan kritik hade jag i så fall kunnat bemöta.
Anders Björck: Vilken blev reaktionen i stiftelsens
styrelse när brevet kom?
Staffan Burenstam Linder: Man kan säga att det blev en
viss vantrivsel. Styrelsen delade de uppfattningar som jag hade
fört fram till herr Tham. Tham talade om att det var
demokratiskt bättre om stadgarna ändrades på det sätt som han
tänkte sig. Jag framförde då att jag hade en annan uppfattning
om demokrati. Demokratin blir inte nödvändigtvis bättre därför
att statsråden bestämmer mer och mer. Det har förts en
omfattande debatt på den punkten. Jag förde fram synpunkten att
det blir, så att säga, obekvämt ur alla parters synvinkel, om
nytillträdande regeringar skall kräva permutation av stadgarna
för olika privata stiftelser.
I frågor om beslut om anslag måste vi på grund av den
lagstiftning som gäller på området följa våra stadgar. Vi kunde
alltså inte med statsmakten träffa några överenskommelser av det
slag som föresvävade Utbildningsdepartementet.
Detta framförde jag den 8 december. Min uppfattning delades av
stiftelsens styrelse.
Anders Björck: Var styrelsen enhällig om den uppfattning
som Staffan Burenstam Linder nu har gett uttryck för?
Staffan Burenstam Linder: Ja, det behövdes inte någon
särskild ansträngning av ordföranden för att samsyn skulle
uppnås i detta avseende. Jag tror att det avslutningsvis i vårt
brev står att vi var helt eniga. Det gjordes också avsevärda
ansträngningar för att se till att alla var med ombord även
formellt, dvs. att alla hade deltagit i dessa styrelsebeslut.
Tidtabellen var ju ganska snäv, och vi ville, som alltid, vara
hövliga och svara inom den tid som utbildningsministern önskade.
Någon av ledamöterna var i Nicaragua, men vi hade samtal i
styrelsen och alla var överens.
Anders Björck: Vilket är läget nu? Har ni utsatts för,
skall vi säga, påtryckningar eller "kamratliga samtal" efter de
här aktiviteterna i december? Vad tänker ni göra i
fortsättningen? Tänker ni gå med på en permutation eller tänker
ni fortsätta i enlighet med de riktlinjer som riksdagen har
fastlagt?
Staffan Burenstam Linder: Jag höll på att säga att jag
inte riktigt vet vilket läget nu är. Vi fortsätter självfallet
att arbeta efter de stadgar och lagar som vi har och tar det
ansvar som dessa ger oss. Vi har revisorer, och vi kan inte
fatta beslut som inte överensstämmer med våra stadgar. Vi skulle
om vi gjorde det kunna kritiseras av ett välfungerande
utbildningsdepartement.
Vi fortsätter naturligtvis att arbeta på det sätt som vi skall
göra enligt stadgarna. En annan fråga är vad som händer i
övrigt. Jag har sett i tidningen att det är någon advokat som,
såvitt jag förstår, skall granska förutsättningarna för
statsmakterna att ändå kunna vidta någon åtgärd beträffande
villkoren för vår verksamhet. Hur detta framskrider vet jag
inte.
Vi blev i styrelsen den 8 december något häpna över att vi som
en privat stiftelse och "privata människor" ombads av
statsmakten att fatta beslut som skulle innebära att
beslutanderätt flyttades från oss till staten. Vår ställning är,
såvitt jag begriper, exakt densamma som i vilken annan privat
styrelse som helst. Om man skulle inkalla ordföranden i
Wallenbergstiftelsen och be honom komma in med förslag om
permutation av stiftelsens stadgar tror jag att han skulle bli
lika häpen som jag blev.
Anders Björck: Ni tänker alltså inte bry er om några krav
på permutation?
Staffan Burenstam Linder: Nej, det har vi ju redan
skrivit.
Anders Björck: Och den uppfattningen kvarstår?
Staffan Burenstam Linder: Ja, den kvarstår. Om man tänker
sig att det blir en ny regering om tre och ett halvt år -- för
mig svindlar inte den tanken -- och den regeringen skulle anse
att demokratin blir bättre om man återigen ändrar stadgarna och
ger dem samma lydelse som de ursprungligen hade, då blir det
till slut mycket konstigt.
Anders Björck: Det skulle så att säga bli en s.k. dubbel
återställare!
Staffan Burenstam Linder: Jag vet inte vilken terminologi
herr Björck skulle använda. Det får väl bli en torgmötesfråga!
Pär-Axel Sahlberg: Det finns här flera oerhört intressanta
frågor, och jag skulle vilja fånga upp en del av det som
hittills har sagts. Det gäller resonemanget om demokratin och
definitionen av detta begrepp. Man kan naturligtvis uttrycka det
som du gjorde, nämligen att man kan diskutera om det är mer
demokratiskt ifall det är statsmakten bestämmer. Men
demokratibegreppet kan också innehålla många andra saker.
En sådan fråga är naturligtvis hur man rekryterar ledamöter
till stiftelsens styrelse. Kan du inte i det avseendet se en
skillnad mellan denna stiftelse och andra forskningsstiftelser
eller andra demokratiska organ, där det är en annan grupp av
människor som utser styrelseledamöterna? I era stadgar sägs att
ni själva allteftersom skall utse styrelseledamöterna -- utom en
av ledamöterna som regeringen utser.
Staffan Burenstam Linder: Det beror på vad vi menar med
"andra demokratiska organ". Det kan föranleda en intressant
diskussion. Menar man med "demokratiska organ" bara dem som
ingår i den formella beslutsapparaten inom stats- och
kommunalmaskineriet, så skulle vår stiftelse inte innefattas i
det begreppet. Vi är enligt stadgarna en privat stiftelse.
Då blir frågan vad som menas med "utses på demokratiskt sätt".
Ta som exempel en annan institution i samhället, nämligen
familjen. Inom familjen, som är en demokratisk förening, fattar
man olika beslut inom ramen för den lagstiftning som finns. Jag
måste få frågan preciserad för att jag skall kunna förstå den.
Pär-Axel Sahlberg: Jag tycker att svaret är tillräckligt
intressant, och det räcker på den punkten.
När det gäller definitionen av stiftelsen som en privat
stiftelse, är det intressant att diskutera om det inte
föreligger en konflikt mellan å ena sidan den definitionen och å
andra sidan de offentliga medel och de statliga beslut som
kvalificerat den här stiftelsen.
Du säger att ni som leder den här verksamheten är "privata
människor". Är verkligen parallellen med Wallenbergstiftelsen
fullt adekvat när det gäller medelstilldelningen och
sjösättningen av den här stiftelsen? Hur ser du på det?
Staffan Burenstam Linder: Sjösättningen av denna stiftelse
är uppenbarligen av annat slag än när det gäller t.ex.
Wallenbergstiftelsen.
Vad jag sagt är att när riksdagen har fattat beslut på det
sätt som skett, befinner vi oss i ett läge som jag har att utgå
från. I det läget är jämförelsen med Wallenbergstiftelsen
adekvat.
Tham tyckte att eftersom de här pengarna på något vis kom från
staten, så skulle staten också bestämma. Jag framförde då den
synpunkten att riksdagen ju ständigt fattar beslut om att
avhända sig beslutanderätten över statliga pengar. Ni här i
riksdagen fattar ständigt beslut om anslag till exempelvis
barnbidrag, och då blir det någon annan som bestämmer om dessa
pengar.
Pär-Axel Sahlberg: Så ur ditt perspektiv är det inte
anmärkningsvärt att 3,5 miljarder lades ut till förvaltning av
vad du kallar "privata människor" och att det var ett normalt
sätt att hantera frågan?
Staffan Burenstam Linder: För att gå tillbaka till frågan
om demokratin kan jag inte se annat än att beslutet har
tillkommit i demokratisk ordning. Om det sedan är
anmärkningsvärt vill jag som forskare säga att det är
anmärkningsvärt bra. Om man har en annan politisk uppfattning om
beslutet, kan man säga att det är anmärkningsvärt ur andra
synvinklar. Men för närvarande är det inte min uppgift att svara
på den frågan.
Pär-Axel Sahlberg: Jag ställde frågan därför att det
skulle vara intressant att få höra hur du och andra har
reflekterat runt den här saken. Man bör i och för sig inte vara
förvånad över att en nytillträdd regering ser om sitt fögderi
och undersöker vad man kan göra i olika avseenden.
Det blir då här ett möte mellan å ena sidan den demokratisyn,
som låg till grund för sjösättningen av den här stiftelsen, och
å andra sidan den kommande förvaltningen av stiftelsen, som
handhas av "privata människor", såsom du uttryckte det. För mig
är detta alldeles uppenbart en konflikt. Det är därför
intressant att höra att du inte ens ser det som ett bekymmer.
Staffan Burenstam Linder: Att en ny regering ser om sitt
fögderi är inget anmärkningsvärt, och det hoppas jag att den
gör. Men det är ju inte riktigt det som vi diskuterar för
närvarande, utan nu diskuterar vi hur jag för min del uppfattade
det när jag blev ombedd att komma upp till departementet och så
småningom fick ett brev, där stiftelsen ombads att på visst sätt
överlämna beslutanderätt till statsmakten. Jag trodde att det
var det som konstitutionsutskottet nu intresserade sig för. Hur
denna stiftelse en gång tillkom får diskuteras i andra
sammanhang.
När det gäller uttrycket "privata personer" är det faktiskt så
att vi är privata personer -- jag t.ex. är inte statsanställd.
Men vi i styrelsen är ju inte helt utan instruktioner och
stadgar om hur styrelsen skall förnyas. Det förfarande som
föreskrivs i stadgarna är ganska omfattande -- det är flera
instanser, t.ex. Ingenjörsvetenskapsakademien och
Vetenskapsakademien, som skall tillfrågas och lämna in förslag.
Pär-Axel Sahlberg: Det ärende som konkret ligger på
utskottets bord gäller frågan om den nya regeringens agerande i
det här avseendet. Men en bedömning av detta kan inte göras utan
att man försöker få ett begrepp om hur verksamheten ser ut. Du
har naturligtvis alldeles rätt när du säger att det inte var
alldeles lätt att se det, eftersom man inte riktigt hade kommit
i gång med verksamheten.
Jag vill då ställa en annan fråga som knyter an till detta:
Hade någon från den tidigare regeringen framfört synpunkter på
hur stiftelsen borde hantera medelsanvisningen i något särskilt
fall eller allmänt?
Staffan Burenstam Linder: Nej, men det står i våra stadgar
att vi skall hålla oss noga informerade om vad IT-kommissionen
anser. Och IT-kommissionen ansåg någonting i augusti förra året.
Vi hade då enligt stadgarna skyldighet att sätta oss in det. Om
jag minns rätt fick vi också ett brev i saken från
IT-kommissionen. Däremot fick vi inte någon order om att vi
skulle göra si eller så. Vad vi skulle göra var att ta del av
vad IT-kommissionen ansåg. Det kommer vi självfallet att göra
även i fortsättningen när vi får skrivelser från IT-kommissionen
med den besättning som den för närvarande har. Det kommer vi att
göra med stort intresse.
Det behövdes egentligen ingen förklaring, men så att säga för
ordningens skull förklarade jag för Per Unckel att vad
IT-kommissionen än säger så är det enligt stadgarna styrelsen
som fattar beslut. Det är vi som har ansvaret, och vid
granskning av verksamheten har man att ta ställning till om vi
gjort rätt eller fel. Vi kommer aldrig att kunna säga att vi
gjorde så eller så på grund av att IT-kommissionen, Carl Tham
eller Per Unckel ville det. Det är vi som har ålagts ansvaret,
och då måste vi också ta det. Det gör vi formellt genom att
följa stadgarna och genom att försöka använda vårt omdöme så
långt det nu räcker. Vi gör så gott vi kan.
Pär-Axel Sahlberg: Att IT-kommissionen gjorde en
framställning får väl anses vara ett ganska normalt
ansökningsförfarande, och ni hade naturligtvis att pröva detta
utifrån era stadgar. Men min fråga var: Har något annat statsråd
skrivit brev till er med synpunkter på hur medlen skall
fördelas?
Staffan Burenstam Linder: Nej, inte efter vad jag nu kan
påminna mig. Vi har en omfattande korrespondens, och det är
svårt för mig som ordförande att komma ihåg alla brev, även om
jag tror att jag skulle minnas om jag hade fått brev från något
statsråd. Jag har redan sagt att vi fick detta brev från
IT-kommissionen. Nu kommer jag faktiskt inte ihåg om brevet var
undertecknat av Per Unckel eller Carl Bildt. Något brev
därutöver kan jag inte påminna mig att vi har mottagit.
Utöver sammanträdet den 8 december har jag haft en
konversation med herr Heckscher, en konversation som fördes i
all älskvärdhet. Men jag har i övrigt före regeringsskiftet inte
diskuterat dessa frågor med någon på departementet.
Pär-Axel Sahlberg: Jag är självfallet inte ute efter att
jaga vare sig dig eller ditt minne.
Jag har här ett brev som är daterat den 15 september, alltså
dagarna före valet. Brevet är från Kulturdepartementet, och det
är undertecknat av kulturminister Birgit Friggebo. I brevet
apostroferar hon särskilt IT-kommissionens ansökan. Hon ger där
-- visserligen i ganska mjuka ordalag men ändå mycket specifikt
-- synpunkter på hur 25 miljoner skall fördelas hit, 15 miljoner
dit, osv.
Det är naturligtvis ganska anmärkningsvärt att när man då till
dig ställer frågan om ett nytt statsråd i den nya regeringen mer
allmänt börjat diskutera uppläggningen, så har det också hos dig
fallit i glömska att det från kulturministern några månader
tidigare hade kommit ett brev som nästan är av
medelsanvisningskaraktär.
Staffan Burenstam Linder: Jag kommer faktiskt inte ihåg
fru Friggebos brev -- jag hoppas att det inte är en svår
förolämpning.
Faktum är, som jag sade, att stiftelsens ansträngningar lades
ned på att organisera verksamheten. Alla brev som kommer till
stiftelsen tas om hand av verkställande direktören, och jag
antar att han har besvarat detta brev. Jag är inte alldeles
säker på att jag har läst brevet, men vare sig det är fallet
eller inte måste jag nu läsa det för att få veta hur orden föll.
Vi har även fått ett brev från regeringskansliet, undertecknat
av statssekreteraren Egardt, med framställning om pengar till
någon datorisering av Statsrådsberedningen -- eller hur det nu
var. Efter regeringsskiftet har vi också fått en framställning
från Statsrådsberedningen, där man gärna ville ha pengar till
datorisering.
Dessa brev har gått till verkställande direktören, och jag
utgår från att han med anledning av sådana framställningar
kommer att förelägga styrelsen förslag till beslut. För min del
tror jag att det kommer att bli avslag.
Om jag minns rätt hade IT-kommissionen några funderingar om
att pengar skulle kunna användas för datorisering av
statsmaskineriet.
Jag ser en skillnad mellan sådana framställningar och brevet
från fru Friggebo med önskemål om att vi skulle ändra våra
stadgar. Det är också en viss skillnad mellan anslagsansökningar
och herr Thams önskemål om att vi mer eller mindre formellt
skulle sluta ett avtal med Utbildningsdepartementet om att anslå
pengar på ett visst sätt med hänsyn till regeringens och
riksdagens besparingsbeslut.
Jag ser alltså här en viss skillnad.
Pär-Axel Sahlberg: Jag har all respekt för din bedömning
av vad som skiljer det ena från det andra. Det är just detta som
vi i konstitutionsutskottet har att bedöma.
Det är ändå litet anmärkningsvärt att du inte minns det här
brevet. Jag förstår att stiftelsen kan ha en stor korrespondens,
men just det här brevet är ställt till dig på Bråvallavägen 41.
Brevet kom ganska tidigt -- kanske innan verksamheten hade
organiserats färdigt.
Staffan Burenstam Linder: Jag anser mig inte ha något
hundraprocentigt minne. I det här speciella fallet finner jag
det dessutom föga komprometterande att jag inte minns det. Det
är väl snarast ett stöd för den uppfattning jag framförde om att
det finns en viss gradskillnad. Om fru Friggebo hade skrivit
något som jag uppfattat som anmärkningsvärt, skulle jag kanske
ha kommit ihåg brevet.
Pär-Axel Sahlberg: Avsikten med min fråga var inte på
något sätt att testa professorns minne, utan meningen var bara
att få klarhet i situationen.
I svaret till Carl Tham skriver ni att det naturligtvis inte
finns något hinder för att styrelsen självständigt -- det
betonas på flera ställen i brevet -- beslutar att tillskjuta
pengar till verksamhet som faller inom statuterna, verksamhet
som i annat fall skulle ha finansierats av det allmänna.
Den generella och övergripande fråga som Carl Tham ställer när
det gäller resurser bl.a. från er stiftelse är huruvida sådana
pengar kan svara upp mot de eventuella neddragningar som
statsfinanserna enligt hans bedömning kräver.
I svaret från er stiftelse ställer ni, liksom de andra
stiftelserna, faktiskt i utsikt en medelstilldelning -- givetvis
med reservation för er självständighet och för vad era stadgar
föreskriver.
Staffan Burenstam Linder: Det är en trivialitet, att vi
får lov att studera terrängen. Om det visar sig finnas avsevärda
hål i densamma och vi bedömer dessa som relevanta, är det givet
att vi anstränger oss för att jämna ut marken. Det spelar då
mindre roll om hålet har uppkommit på grund av riksdagsbeslut
eller av något annat skäl, t.ex. den tekniska utvecklingen på
IT-området.
Det är i det närmaste en självklarhet att en någorlunda väl
fungerande styrelse får handla på det sättet. Vad vi vill
understryka är att vi på grund av stadgarna och förmodligen även
lagar formellt inte kan ingå avtal med statsmakten och säga att
om staten sparar 100 miljoner här, så kan vi fylla på 100
miljoner där.
Birger Hagård: Vi vet ju att regeringen har anlitat en
advokat för att se närmare på om man kan komma åt dessa
stiftelser eller inte. Jag skulle då bara vilja ställa den
frågan: Hur upplever du och din styrelse er arbetssituation nu?
Har ni någon känsla av att ni har ett damoklessvärd hängande
över era huvuden? Försvårar det här arbetet och är en hämsko på
det hela? Eller flyter det rätt hyggligt ändå?
Staffan Burenstam Linder: Nej, det vore fel att säga att
det hänger något svärd över våra huvuden. Jag har fått den
uppfattningen av vad jag hört och läst av jurister att
förutsättningarna för att ändra stadgarna är synnerligen
begränsade. I övrigt reagerar jag väl som de flesta i samhället,
dvs. att man får anstränga sig så gott det går. Man vet aldrig
vilken dag som den ena eller andra regeringen ändrar lagen och
gör verksamheten mer eller mindre komplicerad. Det gäller ändå
att jobba på.
Om ni tillåter mig som förutvarande kollega till er att göra
en allmän deklaration skulle jag vilja säga att man oavsett vad
man arbetar med är beroende av att kunna upprätta planer och av
att villkoren för verksamheten inte ständigt ändras genom att
spelreglerna ändras. Under alla omständigheter är det många
spelregler som ändras, t.ex. på grund av den tekniska
utvecklingen, nya konkurrenter på världsmarknaden, osv.
Spelreglerna ändras ständigt, och växelkurserna går gudbevars
upp och ner. Ju mer vi har av den typen av problematik, desto
svårare är det att agera långsiktigt.
Jag vill understryka att denna sista kommentar inte var något
försök att säga att den här advokatens eller herr Thams
ansträngningar håller mig sömnlös under nätterna.
Anders Björck: Jag har en kompletterande fråga.
Innebär detta att ni om regeringen skulle försöka ändra
stadgarna -- uppenbarligen håller en advokat på att undersöka
förutsättningarna för detta -- kommer att motsätta er varje form
av förändring och eventuellt ta den juridiska fajt som det kan
bli fråga om?
Staffan Burenstam Linder: För att slippa vara sömnlös bör
man inte fundera över hypotetiska frågeställningar, som ju
alltid förekommer i ett oändligt antal. Den här frågan har jag
inte uppehållit mig särskilt mycket vid. Men ställd inför den
skulle jag utöver vad jag redan har sagt vilja framföra den
uppfattningen att om riksdagen fattar något beslut -- jag antar
att varje förändring måste beslutas av riksdagen -- som gör att
den stiftelse jag ansvarar för får helt andra villkor eller helt
avskaffas, kommer jag självfallet att följa de besluten. Om
däremot attackerna mot stiftelsen har juridiskt sett mindre
stark juridisk grund än om riksdagen fattar ett beslut, antar
jag att vi enligt våra stadgar är skyldiga att försvara våra
intressen. Annars kan tredje man kritisera oss och kanske t.o.m.
processa mot oss.
Om riksdagen skulle fatta beslut t.ex. om expropriering, är
det naturligtvis ett beslut som vi har att acceptera. Jag tror
att ett exproprieringsbeslut leder till att man får rätt att
föra skadeståndstalan. Om man har framgång i en sådan process,
innebär det att man skall hållas skadeslös. Jag föreställer mig
att vi skulle uppfatta oss som skyldiga att föra talan. Det
skulle vi göra, inte av hämndlystnad och än mindre av något
slags missriktad politisk ambition, utan fastmer därför att det
skulle ligga inom ramen för våra skyldigheter att försvara deras
intresse som kan komma att dra fördel av de anslagsbeslut som
den här stiftelsen har möjlighet att fatta. Jag understryker
emellertid att jag inte är jurist och därför inte är säker på
att saken skall ses så här.
Anders Björck: Har ni anlitat juridisk expertis för att gå
igenom rättsläget, om regeringen skulle försöka sätta makt bakom
orden och föra något slags talan mot stiftelsen i syfte att
förändra stadgarna? Detta är ett unikt rättsläge, och jag
tvivlar på att det finns särskilt mycket av prejudikat.
Min fråga är alltså om ni har kontrollerat läget från era
utgångspunkter.
Staffan Burenstam Linder: Jag är av naturen sparsam och
har inte velat använda pengar för att anlita jurister för att
göra studier av det här slaget.
Mitt svar blir alltså att vi inte har satsat några pengar för
att kunna besvara den hypotetiska fråga som herr Björck ställde,
och det tänker vi inte heller göra. Däremot kommer vi att satsa
pengar på att få veta vad som är juridiskt rimligt att göra, om
det fattas beslut som vi måste ta ställning till.
Birgit Friggebo: Då skulle även jag vilja ställa en fråga.
Var utbildningsministern vid det här mötet på departementet
medveten om att stiftelserna är privaträttsliga objekt och att
ni, om ni hade begärt permutation, hade tubbats till att begå
brott mot stadgarna?
Staffan Burenstam Linder: Den frågan måste ställas till
utbildningsministern.
Eftersom herr Tham ingalunda är obegåvad, visste han
säkerligen hur han kunde agera.
Birgit Friggebo: Jag undrade mer om den frågan var uppe
till diskussion. Det måste ju har förts diskussioner på
departementet, eftersom sedan detta brev kom. Min fråga var om
han kunde tänkas ha varit medveten om detta när brevet avsändes.
Staffan Burenstam Linder: Skall jag ha en uppfattning om
det?
Birgit Friggebo: Min fråga var huruvida det förekom någon
diskussion om dessa grundläggande juridiska frågor vid mötet på
departementet.
Staffan Burenstam Linder: Jag konstaterade för min del att
det blir orimligt, om man permuterade stadgarna varje gång vi
får en ny regering. Demokratin blir knappast, enligt mitt sätt
att se, större genom en permutation. Det finns andra sätt att
definiera vad demokrati är -- det är ju en fråga som ni i det
här huset hela tiden sysslar med.
Jag var häpen över att man begärde att vi som ett led i
försvaret av denna demokrati skulle efterkomma önskningar att
stiftelsen skulle överlämna sina stadgeenliga rättigheter till
statsmakten. Att man bad om det eller rent av krävde det fanns
det anledning att vara häpen över.
Birgit Friggebo: Uppfattade du det hela som hotfullt?
Staffan Burenstam Linder: "Hot" är ju ett stort ord. Det
uttalades inga hot. Å andra sidan är vi ju alla beroende av vad
statsmakten tycker och tänker. Jag är det i mindre grad än
andra, eftersom Handelshögskolan är privat. Styrelsen består i
övrigt i stor utsträckning av personer som har statliga
anställningar. Hur de uppfattade det hela vet inte jag. "Hot" är
som sagt ett stort ord, men visst kan det vara förenat med
risker att inte efterkomma sådana här önskemål. Men är det inte
vår livsuppgift att motstå alla sådana hot? Det gäller
naturligtvis vår integritet. Frågan är hur lätt det är att uppnå
total integritet, men strävan är att göra det.
Birgit Friggebo: I brevet sägs det att det är viktigt att
stiftelsen har förtroende, inte minst i forskarsamhället. Det
sägs vidare att det sätt på vilket man kan få detta förtroende
är att man inkommer med en ansökan om permutation vad avser
stiftelsens stadgar om hur styrelsen skall väljas.
Mot den bakgrunden skulle jag vilja fråga: Upplever du att
stiftelsen i dag har ett förtroende i forskarsamhället?
Staffan Burenstam Linder: Det som sägs om förtroendet kan
naturligtvis synas hotfullt.
Huruvida vi har förtroende eller inte är ju en fråga om att vi
etablerar oss. Man får inte förtroende bara därför att man
kommer till jorden. Om historien visar att man agerar med
skicklighet och oväld får man förtroende. Ett sådant förtroende
är det vår avsikt att etablera. Jag anser inte att vi har mötts
av brist på förtroende av det teoretiska slag som herr Tham
pekar på. Vi är på väg att bygga upp ett förtroende, och jag har
inte i något sammanhang känt att vi skulle ha nedvärderats.
Visserligen hade vi här statsrådet och statssekreteraren mot
oss, men det gäller ju vad vi nu diskuterar.
Pär-Axel Sahlberg: Det hela förefaller ur mitt perspektiv
litet märkligt. I juni, juli och augusti agerar staten för att
placera dessa 16,5 miljarder i olika stiftelser. Vi får sedan en
ny regering, och det ansvariga statsrådet ställer frågor om
verksamheten, bl.a. till din stiftelse. Han vill också diskutera
om det finns möjligheter till justeringar på vissa punkter.
Det stora intresse som staten hade i juni, juli och augusti
var alltså helt bortfluget i september! Är ändå inte detta litet
märkligt?
Staffan Burenstam Linder: Nu förstår jag verkligen inte.
Riksdagen fattade -- som jag hoppas i god ordning - beslut om
att inrätta dessa stiftelser. I kraft härav fattade regeringen
vissa beslut, t.ex. om vilka som skulle ingå styrelserna.
Regeringen handlade alltså på grundval av ett riksdagsbeslut.
Därmed har det skapats en situation som man naturligtvis kan
ogilla, om man tycker att beslutet var tokigt. Vi har under
hösten och vintern sett exempel på hur man i god konstitutionell
ordning har rivit upp en del beslut som hade fattats tidigare.
Här var situationen en annan. Det är såvitt jag förstår av
juridiken inte så lätt att åstadkomma en "återställare" på detta
område. Därför är det trots allt en helt annan sak när
statsrådet nu agerar. Hur pass annorlunda den situationen är,
skall ju ni resonera om och ta ställning till. En politisk
instans skulle naturligtvis kunna anse att det är en väldigt
klar skillnad. Man tog med oss upp vissa frågor som rör vår
verksamhet, men det var inte fråga om "justeringar på vissa
punkter", såsom du uttryckte det. Detta är inte en exakt
beskrivning av vad man önskade. Man önskade att vi skulle
inkomma med en permutationsansökan i syfte att ändra våra
stadgar så att statsmakten skulle få mer att bestämma över. Man
ville att vi i strid mot våra stadgar skulle träffa formella
överenskommelser om hur pengarna skulle användas. Det var alltså
inte en fråga om "justering på vissa punkter" av vår verksamhet,
utan det var ju fråga om önskemål som i grunden skulle påverka
vår verksamhet.
Birgit Friggebo: Jag har ingen ytterligare talare anmäld.
Jag tackar Staffan Burenstam Linder för att du har kommit hit
och ganska öppenhjärtigt svarat på våra frågor.
Konstitutionsutskottet
1995-03-16
Bilaga B 9
Kl. 11.00--11.50
Offentlig utfrågning av f.d. talmannen Ingegerd Troedsson
angående kulturministerns handlande i anslutning till utbytet av
styrelseledamöter i Stiftelsen framtidens kultur
Kurt Ove Johansson: Jag ber att få hälsa Ingegerd
Troedsson välkommen till utskottet. Det är mycket trevligt att
på nytt ha Ingegerd Troedsson här i riksdagen. Jag vet att hon
bakom sig har många arbetsår här i riksdagen, men såvitt jag
förstår är det en debut i konstitutionsutskottet när det gäller
utfrågning, och detta trots att Ingegerd Troedsson en gång var
statsråd. Att hon ändå inte varit i konstitutionsutskottet är
bara det anmärkningsvärt.
Du är mycket välkommen.
Vi kommer att ställa frågor angående dessa stiftelser, men om
du inledningsvis vill säga någonting överlämnar jag nu ordet
till dig.
Ingegerd Troedsson: Jag tackar för de vänliga orden. Jag
har sett fram emot att få möta konstitutionsutskottet också när
det fullgör sin uppgift att granska.
Vad jag kan lämna upplysningar om gäller Stiftelsen framtidens
kultur.
Jag vill börja med att säga att det var först i augusti som
jag accepterade att ställa upp som ordförande i stiftelsen.
Förordnandet av ledamöter är visserligen dagtecknat i juni dagen
före regeringssammanträdet. Det var emellertid först strax efter
mitten av augusti som beslutet expedierades. Det står också i
den kopia som tillställts utskottets ledamöter att vi var
förordnade på tre år. Vi var emellertid förordnade på fyra år.
Vi satte i gång med verksamheten så fort det var möjligt, och
vi hade ett första sammanträde den 2 september 1994. Till det
sammanträdet hade vi kallat bl.a. direktör Göran Löfdahl i
Kulturrådet för att inleda ett gott samarbete och även för att
få information om bidragsgivningen på kulturområdet. Redan vid
detta första sammanträde var vi helt överens om att arbeta under
största möjliga öppenhet och insyn, helt i enlighet med
offentlighetsprincipens anda.
Vi började med att utannonsera kanslichefstjänsten, något som
för övrigt ledde till ungefär 100 ansökningar.
Vi inledde också redan vid detta första sammanträde arbetet
med en policy. Det förtjänar kanske att påpekas att vi då gick
igenom vad kulturutskottet och utbildningsutskottet hade sagt i
ärendet. Vi gick givetvis även igenom propositionen och
stiftelseförordnandet.
Vi var alltså från första stund inriktade på att utöver vad
som stod i stiftelseförordnandet iaktta propositionens och
riksdagsbeslutets synpunkter på kvalitet, inriktning på projekt
som attraherade även ungdomsgrupper och på att stödet skulle
stimulera regionalt kulturliv, helt vid sidan av ordinarie
resurser.
Stiftelsen mötte ett mycket stort intresse, och det gjorde att
jag som ordförande drev på arbetet så hårt jag kunde. Vår
strävan var att vi skulle ha ett fungerande kansli senast den 1
januari i år och då kunna gå ut med en bred annonsering om
bidragsansökningar.
Det andra sammanträdet ägde rum den 23 september. Då uppdrogs
åt ordföranden att vid lämplig tidpunkt kontakta den nya
kulturministern. Den nya regeringen hade ännu inte tillträtt,
och vi visste därför inte vem som skulle bli kulturminister. Jag
fick emellertid som ordförande detta uppdrag.
I den promemoria som har delats till utskottets ledamöter har
jag redogjort för att vi träffade avtal med Kammarkollegium den
15 respektive 20 oktober om förvaltningstjänster och
medelsförvaltning. Vi utsåg revisorer den 20 oktober. Redan till
vårt första sammanträde hade vi inbjudit Riksrevisionsverket att
i enlighet med stiftelseförordnandet utse revisor och vice
revisor, vid sidan av de revisorer som vi tillsatte.
Jag fick senare ett uppdrag att i enlighet med vad som hade
sagts i kulturutskottets betänkande etablera kontakt med
Kulturutredningens ordförande Ingemar Mundebo. Avsikten var att
vi skulle följa de beslut som riksdagen kunde komma att fatta
med anledning av Kulturutredningens förslag.
När jag fick telefonkontakt med Ingemar Mundebo meddelade han
att sammanträdet i så fall måste äga rum samma kväll, eftersom
han skulle entledigas morgonen därpå.
Vi har ett par gång gått ut med pressmeddelanden, eftersom vi
ansett att stiftelsen inte skildrats på ett korrekt sätt. Det
har sagts att vi arbetade helt utan öppenhet och att stiftelsens
styrelse bestod av privatpersoner, som ensamma skulle fatta
beslut om så här mycket medel. Vi meddelade också att avsikten
var att vi, när bidragsansökningarna hade kommit in, skulle
anlita referensgrupper inom olika sektorer av kulturlivet. Vår
avsikt var också att ha regionala referensgrupper.
Vi hade ett policydokument färdigt den 7 december. Policyn
hade givetvis diskuterats vid alla våra sammanträden. I och med
sammanträdet den 7 december, som blev vårt sista, var alla
beslut fattade för att kansliet skulle kunna börja arbeta den 1
januari 1995.
Jag skall kanske också meddela att jag som ordförande fick ett
mycket stort antal förfrågningar från hela landet. Ett
sjuttiotal intresseanmälningar hade kommit in före den 7
december, och alla hade omedelbart fått information om våra
planer.
Jag förutsätter att KU vill veta något om de kontakter som har
förekommit mellan stiftelsen och kulturminister Margot
Wallström. Jag har kortfattat redogjort för detta i den
skrivelse som jag har tillställt utskottet.
Jag fick alltså den 23 september 1994 uppdraget att vid
lämplig tidpunkt kontakta den nya kulturministern för att
presentera stiftelsen, dess syfte och dess begränsade livslängd.
Vi bedömde det så, att det var under tio år som dessa medel
skulle delas ut. Vi ville naturligtvis också ha klarhet om
stiftelsens fortsatta existens.
Efter ett par veckor, då jag ansåg att det inledande arbetet i
den nya regeringen borde vara avslutat, sökte jag kontakt med
kulturministern. Jag sökte henne flera gånger på telefon. Hon
skulle ringa tillbaka, men det var förgäves.
Den 3 november blev jag kontaktad av hennes sekreterare
Christian Green, som meddelade att kulturministern ville träffa
mig tisdagen den 8 november klockan 10.30. Kvällen innan fick
jag besked av sekreteraren att det inte var möjligt. Ett nytt
sammanträde sattes ut till den 15 november. Även denna gång kom
det återbud från sekreteraren kvällen innan.
För tredje gången sattes det ut ett sammanträde, nu till
torsdagen den 24 november klockan 11.30. När vice ordföranden i
stiftelsen, Gertrud Sandkvist, och jag infann oss på utsatt tid
i Kulturdepartementet, fick vi beskedet att kulturministern var
upptagen av regeringssammanträde och att det inte var någon idé
att vänta på henne. I stället skulle vi få träffa
statssekreteraren, som bl.a. meddelade att man hade tankar på
att byta ut ledamöter i stiftelsens styrelse. Motivet sades vara
att man önskade en stiftelse som bättre stämde överens med
riksdagens och regeringens intentioner.
Vi hade skrivit ett PM i avsikt att överlämna det till
kulturministern. Detta PM har också tillställts utskottets
ledamöter. I detta PM görs en mycket kort sammanfattning av vad
vi hade gjort och vad vi planerade att göra. Vi hänvisade till
de två pressmeddelanden som hade gått ut, och vi hade gjort en
sammanställning av de intresseanmälningar som hade kommit in.
Vi bad statssekreteraren att överlämna detta PM till
kulturministern. Vi hoppades naturligtvis att det skulle leda
till att det inte kom ut fler uppgifter om vår verksamhet av det
slag som hade förekommit och som vi bedömde som felaktiga, t.ex.
att vi skulle arbeta helt utan insyn.
Den 7 december ringde kulturministern till mitt hem. Det var
den första kontakt jag fick med henne. Hon meddelade då att hon
önskade träffa oss den 13 december. På min fråga bekräftade hon
sin avsikt att helt eller delvis entlediga styrelsen. Jag
frågade henne om motiven och skrev för stiftelsestyrelsens
information ner svaren:
"Stiftelsen skulle kunna gå på tvärs mot regeringen."
Vi kunde "göra egna prioriteringar."
"Departementet önskar få inflytande över pengarna."
Kulturministern sade att hon ville ersätta styrelsen "med
personer som kan verka för att stiftelsens arbete kommer att
ligga närmare Kulturdepartementets prioriteringar".
Så kom ett personligt sammanträffande med kulturministern till
stånd den 13 december klockan 14.30. Det var Gertrud Sandkvist
och jag som deltog för stiftelsens räkning. Statsrådet
bekräftade då sin avsikt att byta ut delar av styrelsen.
Jag meddelade henne att alla åtgärder var vidtagna för att
kansliet den 1 januari 1995 skulle kunna öppna enligt planerna
och att ett policydokument hade antagits.
Jag har när det gäller det följande för säkerhets skull
kontrollerat mina uppgifter med Gustaf Douglas, som var ledamot
av stiftelsens styrelse. Han menade att jag borde påpeka att det
dagen efter det här sammanträffandet hade hållits ett
Timbroseminarium, som kulturministern deltog i. Jag har inte
pressklippen till hands, eftersom jag har lämnat över dessa till
stiftelsens kansli. Jag fick emellertid påringningar av
journalister och andra som var litet förvånade över hur
stiftelsen hade agerat, eftersom vi enligt kulturministern
skulle ha arbetat utan insyn, konkretion och policy.
Senare samma dag fick jag vid ett telefonsamtal med Gustaf
Douglas veta att han och de övriga två ledamöterna i stiftelsen,
alltså utöver mig som ordförande och Gertrud Sandkvist som vice
ordförande, hade kontaktats av departementet och erbjudits att
stanna kvar, under förutsättning att de var positiva till att en
tredjedel av medlen skulle gälla projekt som Statens kulturråd
föreslog och ytterligare en tredjedel projekt som bl.a.
Riksantikvarieämbetet föreslog. Även på den återstående
tredjedelen lades synpunkter som inte återfanns i
riksdagsbeslutet eller stiftelseförordnandet. Särskild
uppmärksamhet skulle ägnas åt behovet av kulturell stimulans i
storstadsmiljöer, där bl.a. flykting- och invandrargrupper sågs
som viktiga målgrupper. Ett brev om detta skulle tillställas den
nya styrelsen.
Jag hade vid vårt sista sammanträde vädjat till de ledamöter
som skulle få erbjudande att stanna kvar att acceptera ett
sådant erbjudande, så att kontinuiteten skulle kunna
upprätthållas. Men Gustaf Douglas och jag diskuterade igenom
saken, och vi var överens om att de här riktlinjerna och
önskemålen kunde stå i strid med kravet att medlen skulle
användas helt vid sidan av ordinarie resurser för
kulturverksamhet för att stimulera det regionala kulturlivet i
vid mening.
Vi kom vidare fram till att lojaliteten i första hand måste
gälla riksdagsbeslut och stiftelseförordnandet och att varje
projekt som ansökte om bidrag måste bedömas på sina egna
meriter, oberoende av varifrån initiativet kom. Som vi såg det
skulle en öronmärkning av två tredjedelar av utdelade medel,
liksom synpunkter på den återstående tredjedelen, strida mot den
policy som hade fastställts. Detta gjorde att jag inte längre
vädjade till Gustaf Douglas att stanna kvar på sin post.
Jag skall också nämna att en annan ledamot, Svante Weyler,
ganska tidigt hade meddelat mig att han på grund av sin stora
arbetsbelastning önskade lämna stiftelsens styrelse. Jag hade då
bett honom att stanna kvar till den 1 januari.
Vid det möte som vi hade med statssekreteraren meddelade jag
honom att en ledamot önskade lämna styrelsen och att alltså en
plats redan av den anledningen skulle kunna besättas av
regeringen.
Någon dag senare, troligen den 15 december, ringde statsrådet
och meddelade att det nu var beslutat att fyra av stiftelsens
fem ledamöter skule entledigas. Jag frågade när entledigandet
skulle ske och fick senare per telefon besked av en tjänsteman
att entledigandet gällde fr.o.m. den 19 december 1994.
Avslutningsvis vill jag säga att dagen efter entledigandet
lyssnade jag som alltid på Kulturekot. Jag blev nästan litet
rörd när jag hörde kulturministern motivera entledigandet. Hon
sade: "Vi hade för olika syn på hur stiftelsen skulle arbeta och
framför allt på kulturpolitiken."
Trots ivriga ansträngningar hade jag alltså inte lyckats få
det förutsättningslösa samtal med statsrådet som vi redan innan
hon var tillsatt önskade och som vi såg fram emot.
Kurt Ove Johansson: Vi tackar fru Troedsson för dessa
inledande ord.
Vi skulle då vara framme vid själva utfrågandet. En
komplikation i det här ärendet är att det finns två anmälningar.
Den ena gäller huruvida stiftelsens verksamhetsinriktning
överensstämmer med riksdagsbeslutet. Den anmälan riktar sig mot
den tidigare borgerliga regeringen.
Den andra anmälan i ärendet gäller frågan hur kulturministern
har hanterat denna fråga.
Vi har haft litet delade meningar om hur vi skall börja, men
jag har kommit fram till att man kan lösa det här problemet
genom att man delar upp utfrågningen i två delar och att vi då
börjar med att låta utfrågningen gälla hanteringen av det
riksdagsbeslut som fattats. När den delen är färdigbehandlad tar
vi upp frågan om hur Margot Wallström har hanterat detta ärende.
Därmed har man löst det komplicerade problemet med vem som skall
börja.
Om vi följer denna linje blir det Pär-Axel Sahlberg som börjar
utfrågningen i den första delen, dvs. hur man har levt upp till
riksdagsbeslutet. När vi övergår till frågan om Margot
Wallströms hantering av ärendet blir det Anders Björck som
inleder utfrågningen. Jag kan inte finna någon annan objektiv
lösning.
Utnyttjandet av bemyndigande att inrätta Stiftelsen Framtidens
kultur
Pär-Axel Sahlberg: Det känns som värdefullt att ha fått
chansen att få veta litet mer om de här besluten och om den
process som har lett fram till den situation som vi nu har.
Jag skulle vilja börja med att knyta an till några av de saker
som fru Troedsson har redogjort för här i dag och i den
skrivelse som hon sänt in till utskottet.
Jag tar först upp frågan om öppenheten och den kritik som man
tycker sig ha upplevt sedan den nya regeringen tillträdde. Du
sade att ni hade fått kritik för att ni var fem privatpersoner
som satt i styrelsen.
Var det inte så i strikt formell mening?
Ingegerd Troedsson: Vi var uppenbarligen inte mer
privatpersoner än att tre ledamöter kunde erbjudas att få
fortsätta att arbeta i stiftelsen. Jag hade själv litet svårt
att se mig själv som en privatperson när jag ännu var talman och
till sist accepterade att ställa upp som ordförande.
Av ledamöterna i övrigt var alla fyra uttagna på sina egna
meriter på det kulturpolitiska området. Detta var ett av
villkoren för att jag över huvud taget skulle ställa upp. Det
här skulle vara en partipolitiskt oberoende stiftelse.
Sedan är det en fråga om definition. Det är ju privatpersoner
som väljs exempelvis till riksdagsledamöter. Om man med
privatperson avser en person som inte har en tjänst där man blir
beroende av regeringens välvilja, så var vi alla privatpersoner
-- men enbart med den definitionen.
Pär-Axel Sahlberg: Det här är ju en principiell fråga som
kanske kommer att få litet större betydelse både för det ärende
som vi nu behandlar och även för andra frågor.
I det skede då den här stiftelsen förordnades och ni tog emot
pengarna kan man säga att ni i strikt mening var privatpersoner.
I ert uppdrag enligt förordnandet ingick ju att formera den här
stiftelsen. Där finns det en annan intressant detalj. Om man
jämför denna stiftelse med de övriga stiftelser som vi nu har
att pröva, finner man att de andra stiftelserna har fått sina
stadgar fastställda av regeringen, medan ni fick ett
stiftelseförordnande. Man kan givetvis diskutera vilket aktuellt
status detta har, och min fråga blir därför: Hur gick ni till
väga när ni skulle formera stiftelsen?
Du säger i din skrivelse att ni när ni utformade ert
policydokument tog intryck av det material som fanns i
propositionen och betänkandet. Men fick det också genomslag i
utarbetandet av de formella stadgarna för stiftelsen?
Ingegerd Troedsson: Några formella stadgar hade vi inga,
bortsett från att vi var överens om att, utöver
stiftelseförordnandet som ju var grunden, beakta vad som skrevs
i propositionen och vad riksdagen hade sagt.
I stiftelseförordnandet talas det om öppenhet, och vi var
alltså redan vid första sammanträdet överens om att tillämpa
största möjliga öppenhet i offentlighetsprincipens anda, dvs.
samma öppenhet som Kulturrådet hade tillämpat.
Även om mina kolleger var mycket skickliga på det kulturella
området, insåg vi att vi inte själva kunde sitta och dela ut de
här pengarna. Det var detta som gjorde att vi fann att vi måste
använda oss av referensgrupper inom de olika kulturområdena. Vid
sidan av dessa referensgrupper skulle vi, som jag nämnde
tidigare, ha regionala nätverk. Vi hade redan vid det första
sammanträdet etablerat kontakter med Kulturrådet. Vi skulle
också i linje med vad som sades i kulturutskottets betänkande
etablera kontakter med den stora Kulturutredningen.
Du frågade om regler och stadgar. Stadgarna är en mycket
viktig sak -- det är ju vår bibel. Vi var därför överens om att
det måste få ta tid, och det var ingen som helst strävan från
min sida att vi skulle ha ett policydokument färdigt redan vid
det första sammanträdet. Ett skäl härtill var att vi ville att
kanslichefen, som ännu inte hade tillsatts, skulle få chansen
att vara med och utforma policyn.
Men när felaktiga uppgifter om oss publicerades försökte vi
naturligtvis rätta till detta. Jag minns bl.a. en intervju med
Margot Wallström i Svenska Dagbladet, där hon återigen sade att
det inte förekom någon öppenhet. Jag skrev ett givetvis mycket
vänligt svar om just den saken. Vid alla sådana här tillfällen
har vi försökt rätta till den bild som av någon anledning har
målats upp och cirkulerat och som går ut på att vi är en sluten
församling som på egen hand delar ut 75 miljoner kronor om
året.
Avsikten med att vi ville tillämpa offentlighetsprincipen var
att vi utöver vad som sägs i stiftelseförordnandet såg fram emot
en mycket livaktig debatt och att den som så önskade skulle
kunna få ta del av ansökningshandlingarna och kunna jämföra vad
referensgrupperna hade tyckt om våra beslut. Vi såg detta som
ett led i den kulturella debatten och den kulturella
verksamheten och som en direkt plusfaktor för den kulturella
aktiviteten i landet.
Pär-Axel Sahlberg: Stiftelseformen är ju ganska speciell,
och det finns ju anledning att i vår prövning diskutera också
den, såsom det i dag ser ut. Men rent formellt var det väl ändå
så att när ni möttes den 2 september till det första mötet, var
stiftelsen inte att betrakta som en juridisk person. Det innebar
att ni för att kunna ta ut de pengar som stiftelsen förfogade
över måste göra det som privatpersoner i ganska strikt mening.
Är det rätt uppfattat?
Ingegerd Troedsson: Så uppfattade i varje fall vi det
inte. Det var tvärtom så, att en tjänsteman vid det dåvarande
departementet deltog. Det var Jonas Andersson, som sedan bland
ungefär 100 sökande utsågs till kanslichef. Han hade med sig
stiftelseförordnandet, som vi samtliga skrev under.
Redan innan vårt första sammanträde hade jag haft kontakt med
tre tjänstemän från kulturutskottet, som informerade mig om det
hela. Jag upplevde det så, att det viktiga för oss var att
bekräfta att vi hade mottagit kapitalet och sedan förvalta detta
i enlighet med riksdagsbeslut och stiftelseförordnandet så bra
som det över huvud taget var möjligt.
Jag kanske också skall nämna att jag länge svävade i den
tydligen felaktiga uppfattningen att vi hade fyra år på oss att
visa vad vi gick för.
Pär-Axel Sahlberg: I stiftelseförordnandet sägs det att
stiftelsen har sitt säte i Uppsala. Hur kom det sig?
Ingegerd Troedsson: Det visste jag uppriktigt sagt inte
något om. Jag fick reda på det i början av augusti. Jag kanske
bör tillägga att jag hade min första kontakt i juni, när den
dåvarande kulturministern Birgit Friggebo ringde till mig och
bad att jag skulle bli ordförande. Jag kan också nämna att jag
tackade nej, eftersom jag tänkte ägna mig åt egna kulturella
aktiviteter när jag hade blivit pensionerad.
Pär-Axel Sahlberg: En sak som har förbryllat mig när jag
läst detta material om denna stiftelse och de övriga
stiftelserna är den här konflikten som vi uppenbarligen
betraktar på litet olika sätt i de politiska partierna.
I din roll som dåvarande och nu som före detta talman är du på
något sätt symbolen för svensk demokrati. Har inte du som talman
och demokratins yttersta fäste sett någon konflikt mellan å ena
sidan det vanliga demokratiska förfarandet som du symboliserar
och å andra sidan den här mer slutna processen i en stiftelse
där några enskilda människor förvaltar offentliga medel? En
skillnad mellan er stiftelse och de andra är att ni kunde
ersättas av andra personer, något som ju också har skett, medan
de andra stiftelserna är självgenerande när det gäller
styrelsens utseende.
Ingegerd Troedsson: Jag hade som talman under tre år
arbetat utan partipolitisk anknytning, och jag ansåg därför att
jag kunde betraktas osm opolitisk. Jag vill nämna att jag fick
ta emot flera andra önskemål om att jag skulle delta i olika
sammanhang. Jag tackade konsekvent nej till alla uppdrag som
hade den minsta partipolitiska inriktning -- detta även av
hänsyn till stiftelsen. Jag menade att denna stiftelse hade
beslutats i demokratisk ordning och att det var oerhört viktigt
att den uppfattades som fri från partipolitiska bindningar.
Många beslut i riksdagen fattas inte enhälligt, men man har
ändå att acceptera de beslut som fattas. Så såg jag det hela!
Pär-Axel Sahlberg: Jag respekterar det synsättet, men min
fråga gäller inte partipolitik som sådan, utan mer den här
övergripande demokratiska rollen, där vi arbetar efter
offentlighetsprincipen, som normalt inte bara innebär insyn utan
även att verksamheten är utsatt för den demokratiska processen;
man kan ifrågasättas, man kan röstas bort osv. Såg du inte på
den punkten någon konflikt mellan å ena sidan den demokratiska
processen och å andra sidan denna mer slutna förvaltning av
offentliga medel?
Ingegerd Troedsson: Som jag sade tidigare uppfattade jag
det så, att beslutet hade fattats i demokratisk ordning och att
vår uppgift var att leva upp till riksdagsbeslutet och
stiftelseförordnandet. Jag såg det som oerhört väsentligt att
denna stiftelse skulle uppfattas som partipolitiskt obunden och
att den skulle arbeta under största öppenhet.
Håkan Holmberg: Jag skulle vilja ha några kommentarer till
det som faktiskt påpekas i denna anmälan, nämligen att
stiftelseförordnandet på några punkter avvek från innehållet i
propositionen och i riksdagsbeslutet. Det nämns där ett antal
saker som inte finns med i stiftelseförordnandet. Nu har du
påpekat att ni redan från början var överens om att det som
nämndes i de mer grundläggande besluten skulle iakttas i ert
arbete.
Jag vill bara fråga om du på något sätt har reflekterat över
det faktum att det var litet olika formuleringar. Var detta
någonting du och styrelsen uppfattade som problematiskt?
Ingegerd Troedsson: Jag upplevde det väl som så, att
stiftelseförordnandet med nödvändighet blev ganska kortfattat.
Jag såg kulturutskottets yttrande och utbildningsutskottets
betänkande som något av "Vad är det?", något som liksom
kompletterade det uppdrag som vi fick genom
stiftelseförordnandet. Som gammal riksdagsman tycker jag att det
som riksdagen har sagt är oerhört väsentligt. Därför var det för
mig självklart att punkterna Ungdomar, Kvalitet och Helt vid
sidan av ordinarie resurser måste beaktas i vårt fortsatta
arbete och i vår policy.
Håkan Holmberg: Du uppfattar det alltså som ganska
naturligt att stiftelseförordnandet var litet mer översiktligt
formulerat än propositionen och betänkandet. Var det något som
även de övriga i styrelsen fann vara naturligt eller var det
någon som reagerade mot detta.
Ingegerd Troedsson: Nej, man tyckte att det var
fullständigt självklart.
Peter Eriksson: Jag vill följa upp det här med
demokratifrågan. Ser du inget som helst dilemma i att man för
över allmänna medel till en stiftelse i stället för att
riksdagen i vanlig ordning fattar beslut om hur medlen skall
användas?
Ingegerd Troedsson: Jag reflekterade uppriktigt sagt inte
i de termerna. Ett riksdagsbeslut hade fattats, och när jag till
sist accepterade att bli ordförande i stiftelsen var min strävan
att denna stiftelse skulle uppfattas som opolitisk.
Peter Eriksson: Varför var det så viktigt att vara fri
från partipolitiska bindningar?
Ingegerd Troedsson: Därför att kulturlivet är ett mycket
brett område, där det finns de mest olika politiska
uppfattningar. Om stiftelsen skulle kunna fylla sitt ändamål,
måste alla som kunde tänkas bidra till framtidens kultur uppleva
det som naturligt att ansöka om bidrag hos oss. Det fick inte
lov att bli några partipolitiska blockeringar av något slag.
Peter Eriksson: Var du själv inte längre medlem i något
politiskt parti.
Ingegerd Troedsson: Jag har givetvis en politisk
uppfattning, men jag har inte deltagit i något partipolitiskt
arbete sedan jag blev talman. Min avsikt var att inte göra det
framgent heller.
Peter Eriksson: Upplever du dig själv som opolitisk.
Ingegerd Troedsson: Jag betraktar mig som obunden. Jag kan
nämna att jag är ledamot i Riksbankens styrelse. Men ett villkor
för att jag skulle acceptera den posten var att jag inte hade
någon partibeteckning.
Kulturministerns utbyte av styrelseledamöter i Stiftelsen
Framtidens kultur
Anders Björck: Får jag börja med att fråga om ni fick
några signaler under hösten innan dessa sammanträffanden skulle
komma till stånd om att någon förändring var på gång när det
gällde stiftelsens sammansättning?
Ingegerd Troedsson: Nej!
Anders Björck: Försökte man i departementet före november
månad på något sätt ta kontakt för att diskutera med er?
Ingegerd Troedsson: Initiativen till kontakterna mellan
departementet och oss togs uteslutande av oss. Vi försökte vid
upprepade tillfällen få till stånd ett förutsättningslöst samtal
med kulturministern.
Anders Björck: Gavs det någon förklaring till att Ingegerd
Troedsson inte fick träffa Margot Wallström, trots att Ingegerd
Troedsson gång på gång försökte få ett sammanträffande till
stånd? Det var uppenbarligen mycket svårt att få kontakt med
henne.
Ingegerd Troedsson: Jag skall kanske nämna att när jag för
andra gången fick besked kvällen innan att det avtalade
sammanträffandet inte skulle äga rum, så blev jag en aning
förtörnad. Jag frågade om avsikten var att leka katt och råtta.
Man svarade att det var det visst inte och att kulturministern
mycket gärna skulle träffa oss. Jag ville ju gärna tro att det
var så, och jag ställde villigt upp vid alla tänkbara och
otänkbara tillfällen, även när det var mycket svårt för mig att
ändra andra engagemang.
Anders Björck: Det dröjde uppenbarligen mycket länge innan
statsrådet Wallström hade möjlighet att ta emot er. Det blev ett
antal onödiga turer. Gavs det någon förklaring till detta och
framfördes det kanske t.o.m. någon ursäkt efteråt, något som ju
hör till god ton?
Ingegerd Troedsson: Nej, det blev ingen ursäkt för detta!
Jag var inriktad på ett förutsättningslöst, positivt och
konstruktivt samtal, eftersom vi fortfarande höll på med vår
policy och det var många frågor som det kunde vara intressant
att diskutera. Så småningom förstod jag att kulturministern inte
ville ha något förutsättningslöst samtal -- det var viktigt att
hon först hade satt ner foten och visste vad hon ville med
stiftelsen.
Anders Björck: Är det bekant om det förekom kontakter med
någon annan i stiftelsen?
Ingegerd Troedsson: Nej, det förekom inga sådana
kontakter.
Anders Björck: Till slut fann ni varandra -- åtminstone
mer fysiskt -- och kunde talas vid. Gavs det då någon annan
förklaring till motiven än den som vi här har fått ta del av?
Ingegerd Troedsson: Sammanfattningen blev att stiftelsens
styrelse inte hade regeringens förtroende.
Anders Björck: På grund av att ni inte var tillräckligt
lyhörda mot regeringen?
Ingegerd Troedsson: I vilket avseende vi saknade
regeringens förtroende framkom över huvud taget inte.
Anders Björck: Men gällde detta styrelsen in corpore? Om
jag förstod saken rätt, så hade halva antalet ledamöter
möjligtvis funnit regeringens nåd -- i varje fall efter viss
omvändelse. Jag fattade det så att tre av ledamöterna erbjöds
att även fortsättningsvis ingå i styrelsen. Eftersom ni var fem
ledamöter i styrelsen, så var majoriteten av ledamöterna i alla
fall tänkbart lojala.
Ingegerd Troedsson: Ja, tydligen -- men under vissa
förutsättningar.
Anders Björck: Preciserade Margot Wallström de
förutsättningarna för Ingegerd Troedsson vid er konversation?
Ingegerd Troedsson: Inte på något vis!
Anders Björck: Diskuterades det vilka som var tillräckligt
böjliga och vilka som var oböjliga?
Ingegerd Troedsson: Nej! Inte ens min eventuella böjlighet
diskuterades.
Anders Björck: Men där gavs det väl ett klart besked.
Ingegerd Troedsson: Ja, det gavs ett klart besked. Jag
kanske i det sammanhanget bör säga att jag vid sammanträffandet
med statssekreteraren sade att det givetvis var en regerings
rättighet att entlediga ordföranden, om man så önskade. Jag hade
emellertid svårt att se någon grund för att de övriga
ledamöterna skulle entledigas, eftersom vi var tillsatta utan
partipolitisk grund.
Jag utbad mig faktiskt också favören att inte behöva se
entledigandet i någon tidning utan att vi dessförinnan hade haft
en kontakt med statsrådet.
Anders Björck: Gavs det några ytterligare motiv när
statsrådet slutligen sökte kontakt?
Ingegerd Troedsson: Jag skrev ordagrant ner de
motiveringar hon framförde, eftersom jag förutsatte att det hade
intresse för stiftelsens styrelse i övrigt. Det var ett kort
samtal, och jag har här citerat vad hon sade.
Anders Björck: Har ni inte haft någon kontakt därefter där
ytterligare motiv har givits?
Ingegerd Troedsson: Nej, över huvud taget inte!
Anders Björck: Och det har inte blivit något tack för att
ni drog i gång verksamheten?
Ingegerd Troedsson: Nej, och någonting sådant väntade jag
mig inte heller.
Kurt Ove Johansson: Ingen ytterligare tycks begära ordet,
och jag vill då tacka Ingegerd Troedsson för att hon välvilligt
har ställt upp och svarat på våra frågor. Jag tror jag vågar
säga att vi alla tycker att de svar som vi har fått på våra
frågor har fördjupat våra insikter, något som kommer att vara
värdefullt när vi så småningom skall ta ställning i ärendet.
Det har varit trevligt att ha dig här, och jag tycker att du
har varit en mycket rutinerad debutant.
Konstitutionsutskottet
1995-03-23
Bilaga B 10
Kl. 09.00--11.00
Offentlig utfrågning av Matti Kinnunen och Peter Crona,
Carnegie Fondkommission AB, angående försäljningen av statligt
ägda aktier i Assidomän AB
Kurt Ove Johansson: Jag hälsar er välkomna till
konstitutionsutskottets sammanträde. Den fråga som vi nu skall
behandla gäller statens försäljning av Assidomänaktier, som har
vållat en del diskussion. I samband därmed har fråga väckts om
hur regeringen har handlagt frågan. Det är KU:s uppgift att
försöka bringa klarhet i detta.
Vi har tidigare i utskottet haft möjligheter att ställa frågor
till Curt Nicolin och till Carl Johan Åberg, som båda har ingått
i Privatiseringskommissionen och den arbetsgrupp som tillsattes
den 17 september 1994 och som fick 10--12 dagar på sig för att
undersöka aktietilldelningen vid genomförda privatiseringar.
Carnegie hade regeringens uppdrag att sköta försäljningen av
Assidomän, och mot bakgrund av detta vill jag hälsa
representanterna för Carnegie välkomna tilll
konstitutionsutskottet. De är Matti Kinnunen, som är VD i
Carnegie, och Peter Crona, som enligt uppgift som jag har fått
var speciell kontaktman med regeringskansliet när det gällde de
här försäljningarna av aktier i Assidomän.
Det är naturligtvis vår förhoppning att er medverkan här skall
fördjupa konstitutionsutskottets kunskaper på området och att vi
skall få ett så bra underlag för våra konstitutionella
bedömningar som möjligt. Ni är alltså varmt välkomna. Jag har
frågat representanterna för Carnegie om de önskar inleda denna
omgång, och jag har fått det beskedet att de är beredda att
direkt svara på frågor.
Jag vill börja med att ställa en mer allmän fråga om vilken
roll och vilka huvudsakliga uppgifter som av regeringen
tilldelades Carnegie vid försäljningen av aktierna i Assidomän.
Peter Crona: Vi hade alla de uppgifter som vanligen
ankommer på ett ombud vid den här typen av transaktioner. Det
var en väldigt vid roll som Carnegie då kom att fylla. Det
handlade om allt från ren legalia och formalia till framtagande
av prospekt, medverkan vid framtagande av tidsplaner, utformning
av erbjudandet, prissättning av erbjudandet,
prissättningsmetodik och marknadsföringsinsatser. Vi hade
dessutom en ganska komplex bolagsstruktur i inledningen av den
här operationen. Det var mycket av bolagsfrågor -- hur och på
vilket sätt och i vilka skeden de olika bolagen skulle gå
samman. Assi, Domän och Ncb var vid de första inledande
kontakterna tre separata bolagsenheter.
Kurt Ove Johansson: Hur kom det sig att regeringen valde
just Carnegie för uppgiften att sälja Assidomänaktierna?
Peter Crona: Det är möjligen två svar på den frågan. Det
ena är att jag tror att regeringen har den ambitionen när det
gäller de stora privatiseringarna att de skall vara något så när
väl utspridda på de kommissionärer och banker som i övrigt är
väl representerade på värdepappersmarknaden. SSAB, som var
föremål för den första större privatiseringen, hamnade då hos
Handelsbanken. Innan vi påbörjade privatiseringen av Assidomän
var redan privatiseringen av Pharmacia långt gången, och den
svenske rådgivaren där var Enskilda Fondkommissionen. Året
dessförinnan handhades privatiseringen av Celsius av Alfred
Berg. Av den anledningen föll det sig kanske naturligt att
Carnegie som en av de tre största på den svenska
värdepappersmarknaden låg väl till.
Det är det ena svaret. Det andra svaret är att det innan det
blev aktuellt med en privatisering av Assidomän fanns en mängd
andra diskussioner om hur man skulle kunna privatisera
Assidomängruppen utan att för den skull nödvändigtvis göra en
bred spridning och en börsnotering. Det fanns en mängd olika
diskussioner med andra ägargrupper och andra skogsbolag, och
även i de diskussionerna hade på ett tidigt stadium Carnegie en
ganska väsentlig roll.
Kurt Ove Johansson: Du nämnde som svar på min första fråga
att det bl.a. ingick i er uppgift att också titta litet på
prospektet. Det kan vara intressant att få ert svar på frågan
vem som ansvarade för uppläggningen av försäljningen,
principerna för den och utformandet av projektet. Var det
Carnegie eller var det departementet som där spelade den mest
avgörande rollen?
Peter Crona: Vi kan här ge ett svar som jag tror kommer
att gälla generellt för väldigt många frågor under diskussionen.
I ett projekt av det här slaget fungerar Carnegie helt och
hållet i rådgivande funktion. Carnegie har inte i något enda
skede av en sådan här process någon beslutanderätt, med tanke på
projektets dignitet och framför allt att projektet utöver rena
värdepapperstekniska aspekter även kan ha politiska
komplikationer.
Jag kan som ett extremt exempel kuriosamässigt nämna, bara för
att verkligen sätta färg på detta, att vi inledningsvis, när vi
rullade i gång hela privatiseringsprogrammet, skulle ha en
mycket stor frukostpresentation för investerare, journalister
och analytiker. Den krets som inbjöds uppgick till mellan 100
och 200 personer. Vår uppfattning som handläggare av detta var
att vi skulle göra en mycket enkel presentation utan någon
förtäring. Men vi kunde inte ensamt från Carnegies sida fatta
något beslut om detta, och det var departementets sakkunnigas
uppfattning att det skulle serveras kaffe och wienerbröd.
Jag säger detta bara för att visa vilka ytterligheter den
beslutanderätt som tillkommer departementet stundtals kunde ta
sig.
Kurt Ove Johansson: Du sade att er uppgift var att ge råd
t.ex. när det gällde prospektet. Vilka råd gav ni i samband med
det?
Matti Kinnunen: Jag skulle i stället för att gå in i
detalj vilja komplettera frågeställningen mera generellt. Såvitt
jag förstår är det alltid, oberoende av vilket företag som
privatiseras, vid utförsäljning av aktier osv.
företagsledningen, dvs. styrelsen i bolaget, som till syvende
och sist står ansvarig för den utförsäljning som sker. Till sin
hjälp anlitar man, när man bedömer att man inte själv till fullo
klarar att bära detta ansvar, jurister, företag av Carnegies typ
och internationella företag som rådgivare. Men till syvende och
sist är det företagsledningen/ägaren som står ansvarig för
försäljningen, eftersom det är dess företag som skall säljas ut.
Kurt Ove Johansson: Men vilka råd gav ni till regeringen
när det gäller prospektets utformning?
Peter Crona: Jag tror att det skulle leda litet väl långt
att besvara den frågan som en generell fråga. Jag tror att den
frågan kommer att brytas ned i de olika delmomenten. I annat
fall kommer vi att fastna. Det gavs inte ett enda råd utan i
samband med prospektet kanske ett hundratal råd i olika frågor.
Kurt Ove Johansson: Men om vi tar t.ex. det faktum att det
slutgiltigt bestämdes att man skulle ha en automatisk form, är
det inte helt ointressant att få veta om ni som professionella
på det här området hade några synpunkter på detta.
Peter Crona: Det var självfallet en fråga som diskuterades
mycket och länge. Den diskussionen påbörjades redan hösten 1993,
någon gång i november. Generellt var det ett mycket starkt
önskemål, eller rättare sagt krav från departementets sida att
det skulle vara fråga om en automatisk eller snarare, som vi
kallade det, en mekanisk modell under själva projektet.
Anledningen till det var mycket enkel, att departementet så sent
som ett halvt år innan hade genomfört en annan privatisering och
fått svidande kritik på ett antal punkter. De punkterna kan väl
enkelt sammanfattas på följande sätt. För det första hade
antalet investerare som var inbjudna till anbudsförfarandet i
Celsiusprivatiseringen kritiserats för att vara på tok för lågt.
Det ifrågasattes för det andra av vem och hur dessa tio
investerare hade valts. Det hade för det tredje diskuterats om
det inte fanns anledning att misstänka att dessa tio på något
sätt hade format en kartell, eftersom det pris som slutligen
fastställdes avvek så väsentligt från det pris som sedan blev
aktuellt vid marknadsnoteringen.
Man kritiserades för det fjärde för att man i det läget hade
haft ett tidsmässigt mycket rikligt förfarande från det att
anbudstiden gick ut och till det att bolaget noterades. Det
ansågs vara en av anledningarna till att diskrepansen mellan det
pris som man sålde ut till och priset på marknaden blev så stor.
Mot bakgrund av detta vill jag inte säga att vi hade en
diskussion om vi skulle ha ett mekaniskt eller ett selektivt
förfarande, utan det var helt och hållet klart att vi skulle ha
ett mekaniskt förfarande. Däremot diskuterade vi för- och
nackdelar med ett mekaniskt förfarande.
Det var huvudsakligen två aspekter som var ständigt
återkommande i de diskussionerna. Den ena var att man härigenom
tappade kontrollen över om aktierna hamnade i svenska eller i
utländska händer. Det var på ett tidigt stadium i de här
diskussionerna en mycket väsentlig fråga. Man trodde nämligen på
ett tidigt stadium att man fortfarande kunde skilja mellan
svenska och utländska investerare. Det visade sig sedan med
tanke på EU-avtalet att den möjligheten inte längre fanns.
Den andra aspekt som var uppe var att i och med att man bjöd
in var och en att delta, institutioner såväl som privatpersoner,
var vi litet bekymrade om vi skulle få problem med
bulvanförhållande i den meningen att vi egentligen inte i den
här fasen ville ha in ett väldigt stort antal privatpersoner.
För att komma till rätta med det satte man upp en tröskel att
den som skulle delta skulle bjuda på ett antal aktier
motsvarande minst 50 000. Det bekymmer som vi där hade var
snarast om det skulle hända något liknande det som skedde i
mitten av 80-talet, när premieobligationer var så heta. Man
gjorde upp namnlistor och bildade aktieklubbar och
aktiekonsortier, t.ex. av människor som man hade hittat i någon
gammal skolkatalog från gymnasietiden.
Vad var då i förlängningen risken med denna andra aspekt? Jo,
att om det inslaget skulle bli mycket stort, kunde man möjligen
anta att sådana som ville tillförsäkra sig tilldelning skulle gå
till väga så att de skulle bjuda mycket högt på minst 50 000
aktier. Det låter kanske vansinnigt att de skulle vilja köpa
till ett pris som de i utgångsläget vet är mycket högt, men vår
tanke var att de kunde vara litet baksluga eller beräknande och
tänka att just de skulle bjuda mycket högt för att tillförsäkra
sig om sin tilldelning men skulle förlita sig på att alla deras
medbröder skulle vara logiskt och rationellt tänkande och inte
bjuda ett högre pris än vad företaget är värt.
Den farhågan fanns, och båda dessa risker som vi såg var en av
anledningarna till att man införde vad vi kallade
gummibandsparagrafen, som gav departementet rätt att i händelse
av uppenbara snedfördelningar av ägandet ingripa och frångå de
mekaniska tilldelningsprinciperna.
Kurt Ove Johansson: Jag har förstått ditt svar på det
sättet att valet av den automatiska metoden innebar att ni som
professionella på det här området gjorde klart för regeringen
eller i det här fallet representanter för departementet att det
fanns vissa risker med den automatiska modellen när det gäller
bulvaner och sådana saker.
Peter Crona: Vi talade mycket tydligt om det. Men jag vill
precisera och säga att när vi talade om bulvaner var det snarare
i den meningen att man skulle söka kringgå tröskeleffekten av
minimiantalet aktier genom att ett antal individer skulle gå
samman bakom ett bolagsnamn, ett konsortium eller en aktieklubb.
Det var inte vid något tillfälle någon diskussion om att vi
därigenom kunde tänkas få oönskade element av "kriminell" natur.
Den enkla anledningen till det tror jag var att av samtliga
medverkande i den arbetsgrupp som beredde dessa frågor och som
sammantaget har mycket stor erfarenhet av liknande transaktioner
var det ingen som någonsin hade stött på att det varit ett
problem att kriminella element försökte ta sig in i den här
typen av transaktioner.
Det namn som nämndes, bara för att färga det här litet,
möjligen i den bemärkelsen ganska skämtsamt av Per Westerberg
var att gummibandsparagrafen kunde vara bra, om det visade sig
att Kaddafis pensionsstiftelse skulle komma och ansöka om köp av
aktier.
Kurt Ove Johansson: Ni påpekade alltså att det fanns
risker med den metod som man valde. Likväl gjorde man det, så då
är det väl inte fel att hävda att man var väl medveten om de
risker som förelåg, när man från departementets sida bestämde
sig för att man likväl skulle hålla fast vid den s.k.
automatiska metoden?
Peter Crona: Man var väl medveten om att inte heller detta
var ett alldeles riskfritt förfarande. Men jämfört med den
kritik som man tidigare hade fått vid det selektiva förfarandet
föredrog man vid detta tillfälle den automatiska modellen.
Kurt Ove Johansson: När vi ändå har professionellt folk
här skall jag också ställa följande fråga. När vi ser oss runt i
Europa, finner vi att man där väljer mera selektiva modeller.
Man har där också större erfarenhet än vad som finns i Sverige
av försäljning av statliga företag. Kan det förhålla sig så att
de har lärt sig mera om de risker som föreligger vid denna typ
av försäljning än vad vi har gjort?
Peter Crona: Privatiseringar är mycket färgade av i vilket
land de genomförs och av vilken ambition man har med
privatiseringen. En privatisering kan ju syfta till så mycket.
Den kan syfta enkom till att försälja statligt ägd egendom för
att frigöra kapital. Den kan också som i det svenska fallet,
vilket kanske inte är lika vanligt, ha den mycket uttalade
ambitionen att öka det privata ägandet i näringslivet. Den typen
av förtecken har även vissa engelska privatiseringar haft.
Jag tror att man i varje enskilt fall bör se på vilka förtecken
som funnits och vilken modell och metod man därför har använt.
De skiljer sig väldigt mycket åt både när det gäller val av
metod, prissättningsmetodik, tilldelningsförfarande och även val
av instrument, där man har allt från konkreta aktier till i
utlandet partly paid shares, och vi har SSAB-uppläggningen med
en obligation med en vidhängande option. Det finns alltså en
mycket rik flora av förfaringssätt.
Kurt Ove Johansson: I det material som vi har fått till
vårt förfogande kan man läsa sig fram till att besluten om
tilldelning -- för att litet grand komma in på den frågan --
togs under några timmar mellan den 7 och den 8 mars 1994. Skulle
ni vilja beskriva hur detta arbete med tilldelningen gick till?
Peter Crona: Eftersom vi hade en mekanisk modell lades
alla inkommande anbud in i en datamodell. Anledningen till det
var att det viktiga i tilldelningen egentligen var rangordningen
av anbudsprisen i prisordning. Därefter avgjorde man vilket pris
som skulle gälla för hela privatiseringen genom att läsa av
vilket pris som gällde för den 16 000 000:e aktien. Det kom
under en veckas tid löpande in ett stort antal anmälningssedlar,
dock med en klar betoning på den 7 mars, som var den sista dagen
i förfarandet. Det är också ganska vanligt att en stor del av
anmälningarna kommer in sent i processen, eftersom deltagarna då
har kunnat maximera den information som de baserar sitt beslut
på.
Kl. 18.00 den 7 stängde vi det hela. Näringsministern skulle
ha ett möte och föredra utfallet av anbudsförfarandet -- jag
tror det var inför oppositionen -- den 8 på eftermiddagen, och
därför skulle alla beslut vara fattade vid lunchtid den 8. Vi
satt tillsammans med alla övriga inblandade i hanteringen av
anbudsprocessen, inklusive företrädaren för Näringsdepartementet
Jan Amethier, på eftermiddagen och kvällen den 7. Jan Amethier
var sakkunnig i frågan och var även den person som under hela
skedet, såväl i förberedelserna som under själva
försäljningsperioden och efteråt, var vår huvudsaklige daglige
kontaktman.
Jan fanns hos oss på Carnegie under hela denna tid, och vi
hade under senare delen av kvällen, framåt kl. 9--10, en ganska
klar bild framför oss. Vi hade då anbud motsvarande totalt 54
miljoner aktier till ett värde av 7--8 miljarder, fördelade på
ett trehundratal anbudsgivare. Av dem sorterades vissa bort av
sig själva genom att de inte kom upp till det pris som kom att
gälla för privatiseringen. Av de kvarvarande ca 100
anbudsgivarna kunde vi mycket snabbt konstatera att en grupp om
någonstans mellan 10 och 20 vid en första anblick inte var kända
för Carnegie. Begreppet "kända för Carnegie" får vi komma
tillbaka till.
Vi diskuterade långt in på småtimmarna den 7 mars med Jan
Amethier hur vi skulle hantera detta och vilka risker som är
förknippade med att hantera det på det ena sättet eller på det
andra sättet. De två ytterligheterna att diskutera var å ena
sidan att helt sonika låta de här bara vara med, å andra sidan
att helt enkelt säga att de här inte är kända för Carnegie och
att vi därför kastar ut dem och går vidare med de övriga. Ingen
av oss var väl speciellt nöjd med någon av dessa ytterligheter,
utan vi sade: Vi är medvetna om att den tid som står till
förfogande är mycket begränsad, men låt oss se om det under
morgondagen, under de få morgontimmarna den 8, går att komma
något längre när det gäller att utröna identiteter gällande de
här 10--20 kunderna.
Kurt Ove Johansson: Av din beskrivning har jag förstått
att departementet var mycket involverat i hela denna process.
Peter Crona: Det var en diskussion med företrädare för
departementet runt ett klart mycket mindre bord än det här, så
det var en dialog mellan departementet och Carnegie.
Kurt Ove Johansson: Och de deltog aktivt i hela denna
process?
Peter Crona: De deltog mycket aktivt i den processen.
Kurt Ove Johansson: Fanns det några fall där diskussion
uppstod om tilldelning eller inte?
Peter Crona: Låt mig utvidga detta. Jag var inte alldeles
klar när ordföranden avbröt mig. När vi kom fram till att vi
hade väldigt liten tid till förfogande började vi redan på
kvällen eller på natten diskutera vad som kunde hända beroende
på utfallet dagen därpå. Vi var redan då mycket medvetna om att
möjligheterna att på de få timmarna säkerställa identiteterna
skulle vara mycket begränsade. Här kommer jag kanske in på något
som står mycket klart i strid med vad som sades i förhören med
Curt Nicolin och Carl Johan Åberg -- vilken av dem som det
gäller låter jag vara osagt. De säger att det väl inte var någon
svår uppgift att på några timmar identifiera och säkerställa ett
så begränsat antal som 10--20 anbudsgivare. Jag skulle väldigt
gärna inhämta all den expertis som i så fall uppenbarligen dessa
båda herrar besitter men som ingen oss veterligen i övrigt
besitter -- hur man på några få timmar säkerställer identitet,
styrelse, ägande och likviditetssituation i utländska bolag. En
stor andel av dem var nämligen utländska bolag. Den sakkunskapen
skulle vi väldigt gärna ta del av. Den skulle tillföra vår
verksamhet väldigt mycket.
Kurt Ove Johansson: Curt Nicolin sade här inför utskottet,
och inte heller han är en man som saknar erfarenhet, att han
tyckte att ett professionellt företag borde ha klarat det här
väldigt elegant, även om det i och för sig fanns kort tid. Så
uttryckte han sig.
Peter Crona: Det var egentligen det som jag gick i
svaromål på, när jag sade att jag gärna skulle vilja få all den
expertis som herr Nicolin uppenbarligen besitter, eftersom det
gäller expertis som vi inte i så fall besitter inom detta
område. Jag lämnar ordet till Matti Kinnunen för förtydligande.
Matti Kinnunen: Som ni har sett är ett av kriterierna i
denna utförsäljning att det skall få vara fler icke-svenskar,
dvs. individer med efternamn som t.ex. mitt har blivit inbjudna
att delta. När vi talar om vilka de är, talar vi om företag i
hela världen. Här har det varit öppet för alla företag i hela
världen att delta. Det är klart att även om Carnegie är ett
stort företag, kan man inte förutsätta att vi har kontroll på
samtliga större investorer i världen. Mig veterligen överstiger
antalet i varje fall 1 miljon. Den kunskapen har inte vi.
Det finns vidare en villfarelse nu efteråt, både i press och i
övrigt, att det var enkelt eftersom vissa av dessa bolag befann
sig på konstiga öar. Man har t.ex. nämnt att något företag har
varit på Cayman Island och att man lätt borde ha kunnat hantera
det. Men så är inte fallet på de anmälningssedlar som kommer in
och där man anger sin adress. Dessa bolag har ju sin adress i
London eller på välkända orter i Schweiz. Det står inte
"Bluffbolaget Cayman Island" på det som man skickar in och som
vi ser.
Ni kan se själva hur det är om ni skall köpa en soffa i
Sverige och kommer in på kvällen i möbelaffären Håkan Pettersson
AB. Vi har t.o.m. i Sverige svårt att till kl. 12 dagen därpå ta
reda på om det är fråga om fullständigt "vita" eller "svarta"
personer. Här talar vi alltså om namn som ter sig normala. Man
har adresser som ser normala ut, och det enda vi hade att utgå
från var att vi inte råkade känna till dem. Men att Carnegie
inte råkar göra det kan inte diskvalificera en internationell
investor i en svensk privatisering. Det vore den värsta
diskriminering som man kunde utsätta internationella placerare
för.
Man måste alltså inse problemets natur. När tiden i processen
har genomgåtts skall vi återkomma till det här, eftersom det
kanske har varit pudelns kärna i den externa pressen.
Peter Crona: Jag kan fullfölja svaret, herr ordförande,
gällande vilka diskussioner som då förevar med departementet om
vilka risker som var förknippade med att gå i den ena eller den
andra riktningen. Om man hade väldig otur och vi tilldelade
dessa men det i slutänden visade sig att de inte skulle komma
att betala för sig, vilken var då risken? Jo, det var risken att
departementet i värsta fall skulle fortsätta att vara ägare till
de aktuella aktierna. Det var en risk som departementet inte
ansåg vara av någon obehaglig karaktär. Man skulle mycket väl
kunna tänka sig att leva med att behöva fortsätta att vara ägare
till de aktier som dessa bolag i så fall inte hade kunnat
finansiera och betala.
Den andra risken var att om vi på vaga grunder -- egentligen
bara, som Matti Kinnunen var inne på, baserat på att dessa
investerare inte var kända för Carnegie --, eftersom vi inte
hunnit gå längre och i brist på sakliga skäl ändå tillsammans
med departementet slutligen säger att det här finns oklarheter,
att vi inte kan konstatera bakomliggande ägarstrukturer och att
vi av den anledningen utesluter dem, vet vi att vi som ett brev
på posten veckan därpå hade haft löpsedlar och mittuppslag i
Aftonbladet och Expressen med allehanda snyfthistorier från de
här bolagen om hur de helt i strid med vad som står i prospektet
hade blivit utkastade på mycket vaga grunder.
Vad vi stod inför den 7 på kvällen var att det som skulle
hända den 8, förutom att tilldelning i anbudsförfarandet skulle
fastställas, var att man den 8 skulle fastställa priset och dra
i gång den egentligen allra väsentligaste delen av
privatiseringen, dvs. försäljningen till den svenska
allmänheten, som omfattade två tredjedelar av privatiseringen.
Risken att hela den processen dagligen skulle färgas och
smutskastas av ett antal individer som ansåg sig ha blivit
uteslutna på vaga grunder var departementet däremot mycket,
mycket ovilligt att ta.
Natten slutade alltså med att vi sade: Vi ser hur långt vi
kommer under morgondagen, om det går att utröna något vidare
gällande dessa namn. Morgonen därpå vidtog vi de åtgärder som vi
kunde vidta, och vissa namn, framför allt i Sverige, sorterade
ut sig själva ganska snabbt och lätt. Det var inget märkligare
än att de var okända. Men gruppen av utländska bolag kom vi inte
speciellt mycket längre med. Vår okunskap kl. 12 när vi ringde
tillbaka och gav besked till departementet var alltså av ungefär
samma slag som den var på natten.
Vi talade med Jan Amethier vid två tillfällen på förmiddagen
den 8 om hur långt vi hade kommit, och strax före kl. 12, före
lunch, gav vi honom beskedet att vi inte kommer längre än så
här. Vi kommer att ha den här osäkerheten gällande ett tiotal
investerare. Mot bakgrund av det beslöt departementet att,
baserat på den riskanalys som jag nyss nämnde, låta dessa vara
med. Om de i slutänden inte har möjlighet att betala sina
aktier, är det inte värre än att departementet fortsätter att
vara ägare till de aktierna.
Kurt Ove Johansson: Det här är faktiskt, tycker jag,
ganska intressanta svar, som föder flera frågor. För att börja
med tidsaspekten var det väl så, föreställer jag mig, att ni
inte satt med armarna i kors, utan när ni upptäckte att tiden
inte räckte till för de här kontrollerna sade ni väl ifrån om
det?
Peter Crona: Självfallet. Som jag sade hade vi kontakt vid
minst två tillfällen med Jan Amethier under förmiddagen den 8.
Vi var även rätt tydliga natten den 7 om att vi skulle göra vad
vi kunde under förmiddagen, men att vi med tanke på det stora
inslaget av utländska bolag var mycket tveksamma till att vi
skulle komma att veta mycket mer framåt 12-tiden den 8.
Kurt Ove Johansson: Ni fick då alltså klara besked från
departementet att tidsaspekten skulle hållas.
Peter Crona: Absolut. Det fanns det ingen som helst
diskussion om.
Kurt Ove Johansson: Man struntade alltså i att det kunde
finnas vissa problem och risker i sammanhanget?
Peter Crona: Man måste kanske ha en väldig förståelse för
att det i det här skedet av en privatisering omfattande 7--8
miljarder hade varit näst intill ogörligt att ändra
tidsaspekten, eftersom hela kampanjen i media, alla
anmälningstider och alla prospekt byggde på ett visst
tidsschema. Skulle man gå in och ändra tiderna i det här, hade
det haft väldigt stora konsekvenser. Maskinen hade sådan fart
att det hade varit väldigt svårt att stoppa processen i det här
skedet.
Kurt Ove Johansson: Men vi har tidigare kunnat konstatera
att ni pekade på de risker som fanns med den automatiska
modellen. Sedan hamnar ni alltså i en situation där ni kanske
inte kunde göra tillräckliga kontroller därför att tidspressen
var för hård. Man var alltså medveten om att valet av modell och
den hårda tidspressen kunde medföra oönskade problem.
Matti Kinnunen: Nu måste man också nyansera situationen
såvitt jag förstår. Alla vi som sitter här inne har nu en viss
typ av information, som såvitt jag vet inte fanns den 7:e och
den 8:e, när den här diskussionen förevar. Förmodligen är det
så, när man går tillbaka till samtliga de utförsäljningar som
har funnits i Sverige och i utlandet, att det största problem
som man ser inte är att det bland en av ett hundratal kunder
skulle finns någon person bakom ett bolag som har ett suspekt
förflutet. Det är inte det största problemet vid utförsäljningen
av ett statligt bolag. Det är en sak om man hade vetat att det
fanns någon brottsling eller något sådant, men i det här fallet
fanns det ingenting som tydde på att det bakom namnet över huvud
taget skulle finnas någonting brottsligt eller konstigt. Man
måste notera att informationsbasen var att det fanns företag som
Carnegie inte kände till.
Ni måste själva se på den beslutssituation som fanns. Man
säljer inte bara i Sverige utan i världen ut ett stort svenskt
skogsbolag. Man har inbjudit till detta via prospekt där staten
har skrivit sig fast för vissa villkor och tidsplaner. Man har
också lovat att gå ut till den svenska allmänheten, och det
visar sig att ungefär en halv miljon svenskar sedan tecknar sig
för detta. Det gällde att stoppa den processen genom ett beslut
baserat på att man när någon frågar varför man gör det kunde
säga: Ja, det fanns sju åtta företag i London som ingen av oss
just för ögonblicket kände till -- men vi hade därutöver ingen
som helst misstanke om dessa företag. Det var så
beslutssituationen såg ut. Jag menar att det på den kunskapen
inte finns utrymme för någon människa som inte vill sätta sig i
extremt trångmål att ta något annat beslut.
Peter Crona: Jag skulle vilja förtydliga den slutsummering
som ordföranden gjorde om kännedomen om riskerna när man valde
tilldelningsförfarandet. Det är alldeles rätt, som jag sade
tidigare, att man när man valde den här metodiken var högst
medveten om att det fanns huvudsakligen två risker som man kunde
identifiera, men vi skulle inte på något sätt vara förhindrade
att konstatera och hantera de riskerna på grund av att vi hade
en begränsad tidsperiod.
Den första risken var att det utländska inslaget skulle komma
att bli för högt för att bolaget framgent skulle ha en lämplig
ägarbild. Vi skulle kl. 19.00 den 7:e veta om det utländska
inslaget var för högt, så att det skulle utlösa tillämpning av
paragrafen om snedfördelning.
Den andra risken var att vi skulle få ett spekulativt inslag i
form av en väldig dominans av aktieklubbar och aktiekonsortier.
Också det hade vi mycket tidigt kunnat konstatera, inte minst i
form av prisbilden. Vi hade ganska klara förväntningar om var
priserna rimligen borde hamna. Det hade vi också haft tid att
hantera.
En tredje variant var -- men den diskuterade vi däremot inte
när vi förberedde anbudsförfarandet -- att det skulle kunna
smyga sig in oönskade element, något som i så fall skulle kräva
långt mycket större tid att kartlägga. Jag vill bara göra det
förtydligandet.
Kurt Ove Johansson: Jag har kanske viss förståelse för
alla de svårigheter som ni talar om, men av hela vårt material
framgår det faktiskt ändå att kontroller är oerhört viktiga i
sammanhanget. Jag tror att ni delar den uppfattningen. Här kan
vi alltså konstatera att det fanns åtminstone några fall där man
inte hade kunnat göra kontrollerna på ett tillfredsställande
sätt. Då måste ni väl ändå hålla med om att detta i hög grad är
otillfredsställande.
Peter Crona: Vi håller med om att det är
otillfredsställande.
Kurt Ove Johansson: Crona nämnde att det kl. 12 den 8 mars
fanns en handfull anmälda köpare som ni inte kunde identifiera
och därmed inte heller avgöra, förmodar jag, deras
betalningsförmåga.
Peter Crona: Och ej heller deras allmänna kvalitet.
Kurt Ove Johansson: Ja. Rapporterade ni det här till
regeringen?
Peter Crona: Det rapporterade vi till vår kontaktman Jan
Amethier enligt överenskommelse föregående natt att vi skulle
göra ytterligare avstämningar på förmiddagen.
Kurt Ove Johansson: Jag tycker att detta är en mycket
viktig fråga. I vårt material från departementet står det att
Carnegie inte rapporterade detta förrän den 13 april.
Peter Crona: Jag har själv lagt märke till att Per Tegnér
på någon punkt gör det mycket överraskande uttalandet. Jag tror
att om man på den här punkten i stället hade talat med Jan
Amethier, som var vår kontaktman, hade svaret blivit ett annat.
Kurt Ove Johansson: Det var alltså på det sättet att ni
kontinuerligt höll departementet informerat, och det skedde
långt före den 13 april, som står i vårt material?
Peter Crona: O ja, vi hade under perioden runt omkring
anbudsperioden och sedan under det efterföljande förfarandet med
allmänheten stundtals kanske 10 eller 20 dagliga kontakter med
departementet i den här typen av frågor.
Kurt Ove Johansson: Och vilka var det som ni rapporterade
till?
Peter Crona: I det skedet var kontaktmannen huvudsakligen,
som jag sade, Jan Amethier men även Anna Karin Källén i ett
antal frågor litet mer av naturen kontakter med pressen,
uttalanden och informationsfrågor. I båda dessas frånvaro var
Per Tegnér den som vi talade med.
Kurt Ove Johansson: Träffade ni också ministern i något
sammanhang?
Peter Crona: Vi träffade ministern ett antal gånger i
kritiska skeden, eller i viktiga skeden av processen hade vi
korta föredragningar tillsammans med företrädare för
departementet.
Matti Kinnunen: Hos Per Westerberg.
Kurt Ove Johansson: Träffade ni ministern också före den
13 april?
Peter Crona: Ett stort antal gånger före den 13 april.
Kurt Ove Johansson: De måste alltså ha varit klara över
den här situationen.
Peter Crona: Jag skulle snarare vilja säga att vi träffade
Per Westerberg långt före den 13 april. Den 11, 12 och 13 april
träffade vi inte Per Westerberg, utan då var det kontakter med
Jan Amethier.
Kurt Ove Johansson: Jag har fler frågor, men jag låter nu
ordet gå vidare.
Jerry Martinger: Jag skulle vilja fullfölja på några
punkter för att förtydliga ytterligare efter ordförandens
frågor.
Ni talade alltså om för regeringen eller för
Näringsdepartementet att det fanns vissa risker med den
automatiska fördelningsmodellen, men då tänkte ni enbart på
risken för snedfördelning med tanke på för högt utländskt
inslag, spekulativa inslag i form av klubbar som bildades för
det ändamålet osv., inte på att aktiedistributionen skulle kunna
utgöra ett led i en ekonomisk brottslighet eller liknande?
Peter Crona: Nej. Jag försökte vara tydlig på den punkten.
Jag tror att en av anledningarna var att i den arbetsgrupp som
då hanterade detta och som omfattade ett ganska stort antal
personer, varav många har mångårig erfarenhet av liknande
transaktioner, hade ingen erfarenhet av att detta någonsin hade
varit ett problem vid den här typen av transaktioner.
Jerry Martinger: Ni har ju handlagt många olika typer av
transaktioner under årens lopp. Har ni i andra sammanhang stött
på sådana här problem?
Peter Crona: Inte någon gång i anslutning till den här
typen av transaktion. Självfallet har det i Sverige förekommit
bedrägerihärvor och ekonomisk brottslighet även relaterat till
värdepappersmarknaden, men inte mig veterligen i anslutning till
någon transaktion av det här slaget. Vill du, Matti, kanske
exemplifiera?
Matti Kinnunen: Det finns ytterst få sådana exempel över
huvud taget inom värdepappershandeln, även bortsett från
privatiseringar. Vi har t.ex. lagen om penningtvätt, som har
varit i kraft en tid. Jag såg i någon artikel att det hade varit
två anmälningar eller något sådant i Sverige till finanspolisen
om sådana saker. Man är där ytterst förvånad och tror att det är
många fler som slinker igenom. Vi återkommer, för här är det
fråga om två skeden i beslutet, ett i början av mars, där vi är
nu. I utredningsfrågorna letar man inte i det första skedet, om
man känner till företagen, efter om de är brottsliga eller efter
om bolagets styrelse eller ägare är brottslingar. Men i ett
senare skede, i april, som jag förmodar att det också kommer att
ställas frågor om, börjar vi eller t.ex. jag få misstankar om
att det här är något som inte står helt rätt till. Jag kan
kommentera de frågorna när vi kommer fram till den tidpunkten.
Jerry Martinger: Ni sade båda att departementet deltog
aktivt i processen.
Peter Crona: Aktivt i den bemärkelsen att de var
närvarande, inte aktivt i den bemärkelsen att de hade några som
helst synpunkter på själva tilldelningen, av den enkla
anledningen att den skulle ske med automatik.
Jerry Martinger: Ja, de var inte inne i detaljkontrollen.
Ni hamnade ju på att det var 10--20 anbudsgivare som ni inte
kände till.
Peter Crona: Vi talade detaljerat om dem, var och en
namngiven.
Jerry Martinger: Men vid den närmare kontrollen av dem kom
ni ingen vart och berättade det för departementet den 8:e på
förmiddagen. Det kunde inte vara några närmare diskussioner med
departementet om de här, eftersom ni inte hade någon kännedom om
dem, eller hur?
Peter Crona: Det stämmer. Vi har inte tillfört
departementet någon ytterligare kunskap om de här, eftersom den
helt enkelt inte fanns på bordet.
Jerry Martinger: Och därför fick inte departementet någon
form av information om dem heller?
Peter Crona: Det är fel att säga att de inte fick någon
information. De fick ju den väsentliga informationen att de
fanns med i anbudsförfarandet och i tilldelningsprocessen men
att vi var osäkra om deras identitet. Vi gjorde de
ansträngningar som tiden räckte till för. De ledde inte till att
vi kom ytterligare mycket framåt. Därför fanns de kvar i
processen, och därmed skulle de kunna bli föremål för
tilldelning, om departementet inte skulle välja att utesluta
dem.
Jerry Martinger: Jag menar bara att den information som ni
gav departementet just var att ni inte kände till dem.
Peter Crona: Riktigt.
Jerry Martinger: Och i det läget den 7--8 mars var det
bara det att ni inte kände till dem som ni var otillfredsställda
med?
Peter Crona: Precis.
Jerry Martinger: Eller hade ni någon speciell kunskap om
dem som ni var missnöjda med?
Peter Crona: Nu börjar jag förstå din fråga. Vi hade ingen
som helst kunskap vid det tillfället och av den enkla
anledningen inte heller någon som helst misstanke. Det enda vi
kunde konstatera var att eftersom vi inte känner till dem,
känner vi inte heller till deras kvalitet. Det gör att risken
finns att dessa möjligen skulle vara i en kreditmässig bedömning
av sämre kvalitet än de för oss kända. Det var då som vi kom in
på resonemanget vad som sker för den händelse att de de facto på
slutdagen inte kan betala. Jo, då kvarstår ju aktierna i statens
ägo, och den situationen kunde departementet tänka sig att i
värsta fall leva med.
Jerry Martinger: Vad hade egentligen inträffat, om ni hade
ändrat på tiden och sagt: Vi känner inte till de här 10--20, och
vi måste absolut ha längre tid för att kolla dem. Vad hade
inträffat om departementet hade givit er längre tid för att göra
det? Kunde en del av dem ha backat ut? Kunde det ha inträffat en
osäkerhet på marknaden beträffande aktiernas värde? Det hade
trots allt skrivits en del i tidningarna under den här tiden,
och man hade spekulerat en del om huruvida aktierna över huvud
taget var köpvärda.
Peter Crona: Vi hade tyvärr i det skedet satt hela
privatiseringsprocessen ur spel. Vi hade tvingats lämna dörren
öppen för den som ville kliva av och ompröva sitt
ställningstagande. Vi hade tvingats backa processen för att
sedan komma tillbaks med nya tidsplaner och nya prospekt med den
korrekta tidtabellen, en ny annonsering, göra om allt
bankmaterial och alla anmälningssedlar till allmänheten.
Jerry Martinger: Och på så sätt hade det varit stora
risker med att skjuta på det hela?
Peter Crona: Det hade varit oerhört svårt att skjuta på
det. Allting är görligt, men det hade fått oerhörda
konsekvenser.
Peter Eriksson: Jag vill gå in på nästa skede. När började
ni känna att det här kanske inte var fråga om riktigt likvida
och schysta spekulanter i alla avseenden?
Peter Crona: I och med den frågan gör vi ett hopp i
tidsskrivningen fram till i stort sett den 8 april, alltså en
månad. Den 8 april är likviddagen i förfarandet för såväl
allmänheten som anbudsgivarna. Mot slutet av dagen den 8 april,
när likvid skall erläggas, har vi en förteckning över ett antal
anbudsgivare. Jag har inte själv den förteckningen med mig, men
den skall finnas som bilaga till någon av de PM som ingår i
detta underlag. Jag är för dagen inte alldeles säker på om det
var 20 eller 30. I den gruppen ingick de som vi nu talar om, men
också ett stort antal helt vita eller helt normala kunder till
oss, normala institutioner. Ett namn som slår mig i sammanhanget
är Gustaf V:s jubileumsfond. Det var inte heller något som
gjorde oss det minsta överraskade. Det är relativt normalt och
har säkert sina orsaker och förklaringar att man inte har
inkommit med betalning. Det kan vara rent VPC-tekniska aspekter,
att någonting har hängt upp sig i kommunikationen. Det kan vara
betalningsinstruktioner som inte har gått fram eller inte har
verkställts.
Däremot såg vi vid det tillfälle när vi hade denna lista att
de namn som en gång tidigare hade varit uppe till diskussion i
relativt stor utsträckning fanns kvar. Men den 8 är det alltså
fortfarande bara så att vår bedömning när det gäller risken att
dessa är av dålig kreditvärdighet definitivt ökar. Därefter kom
en helg, och den 11 började vi för första gången få andra
misstankar, och de hänger samman med ett telefonsamtal till en
av våra back office-anställda, som har hand om leveranser av
aktier och mottagande av likvid. Han får då ett telefonsamtal
från någon som uppger sig företräda ett av de bolag som vi nu
diskuterar. Denne vill bara nämna att det har kommit till
bolagets kännedom en uppgift om att det skulle ha tecknat aktier
vid privatiseringen av Assidomän, och det är inget som
ägarna eller ledningen i bolaget på något sätt vill kännas vid.
Den signalen väcker väl den första lilla misstanken om att
någonting utöver ren kreditvärdighet inte nödvändigtvis står
rätt till.
Peter Eriksson: Ni fann alltså ingen anledning under den
här perioden, från t.ex. den 7 mars till den 8 april, att
ytterligare ta reda på om de här bolagen som ni tidigare hade
oroat er om därför att ni inte hade någon egentlig kunskap om
dem?
Peter Crona: Vi gjorde inga undersökningar under den
perioden. Detta är något som vi kan komma tillbaks till. Det är
nämligen så att det beslut som fattades vid lunchtid den 8 mars
är väldigt långtgående. Möjligheten att därefter återkalla de
här affärerna är relativt begränsade i så måtto att vi skulle
behöva ha en väldigt kraftig bevisföring för att vi, i strid mot
prospektet, i det läget kommer tillbaks och undandrar dem den
tilldelning som vi de facto har givit dem den 8 mars. Det gör
att under mellantiden ser vi inte någon anledning att fördjupa
oss i de här fallen. Nästa kontrollinstans uppkommer i samband
med erläggandet av betalning, där vi är mycket måna om att dessa
liksom alla övriga betalare skall kunna uppvisa att de pengar
som man använder för att betala kommer från källor som är
acceptabla, att det inte är fråga om någon form av penningtvätt.
Peter Eriksson: Inte heller från departementet har man
någon som helst sådan diskussion?
Peter Crona: Under tiden mellan den 8 mars och den 8 april
diskuteras det här inte i någon som helst utsträckning.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle vilja knyta an litet grand
till Peter Erikssons frågor. Nu är vi faktiskt inne på det här
som ni sade att ni förväntade er skulle komma upp och som gäller
slutet av april. Det är väl så, om jag har förstått det material
som jag har till förfogande, att ni började upptäcka att det var
litet knepigheter i samband med den här frågan. Det har belysts
i pressen på olika sätt. Det som jag egentligen syftar på är väl
det läge där Merchant kommer in i bilden. Jag skulle vilja att
ni, om det inte möter något hinder, berättar litet grand om de
här sambanden, som leder fram till det som jag har läst i
pressen om en advokatfirma i London.
Peter Crona: Jag skulle bara innan vi gör det, för att
försöka hålla kronologin riktig, nämna när vi uppehåller oss
kring den 8 april att vi redan den dagen har kontakter med
departementet och ger den information som vi då själva känner
till, att det finns ett antal aktier som inte har blivit betalda
per den 8 april. Vi nämner det antal investerare som det här rör
sig om.
Jag tror dock inte att den kontakten var med Jan Amethier.
Såvitt jag minns var han på resande fot den dagen, och därför
sökte vi i stället Anna Karin Källén och Per Tegnér och
framförde detta, dock utan några ytterligare kommentarer utan
bara det sakliga konstaterandet att här finns ett antal
investerare som de facto inte har betalt sina aktier per den 8
april.
Matti Kinnunen: Det är ungefär här som jag för min egen
personliga del kommer in själv i detaljerna. Man skall förstå
att det som inträffar rent generellt en sådan här dag när folk
inte betalar är en speciell situation, som även vi som
privatpersoner kan råka ut för när vi inte betalar våra
räkningar eller våra leveranser. Samma sak skall hända på
värdepappersmarknaden när kunder har hamnat i dröjsmål med
betalning. Det händer även på värdepapperssidan rätt så ofta.
Genom att det är en mycket känslig situation när personer inte
kan betala för sig inträffar mycket reglerade saker på
värdepapperssidan.
Många har för sig, bl.a. journalister, att bara därför att en
person kl. 17.00 inte har betalt sina värdepapper är det väl
bara att antingen rycka bort affären eller sälja aktierna eller
något sådant. Men så kan man inte hantera det, på precis samma
sätt som med soffan hos möbelhandlare Pettersson. Om man säljer
soffan till mig och jag inte har betalat den på den sista
betalningsdagen, säljer handlaren inte soffan, utan han skickar
en påminnelse. Det kommer här in regler om hur man skall hantera
dröjsmålsbetalningar, och sådana finns också hos oss. Den dagen
träder Carnegies instruktion om dröjsmål in, en hård och
stringent instruktion tagen av vår styrelse underställd
Finansinspektionen, och där finns regler för hanteringen av
denna fråga. Dessa regler ger inte utrymme för, annat än i
mycket exceptionella fall, att omedelbart, så att säga, ta bort
affären. Man skall se till att man får in pengarna så fort som
möjligt eller kontakta kunden, oftast brevledes, med ett krav.
Sedan börjar naturligtvis straffränta ticka ut under tiden,
precis som i vilken annan konsumentköpssituation som helst.
Det som inträffar den 11, som Peter Crona berättade, är att vi
får ett samtal från utlandet om att någonting är konstigt. När
vi samlar ihop anmälningssedlarna för de kunder som har tecknat
sig men inte har betalat och helt lekmannamässigt lägger ut dem
på bordet för att se vilka det är, dyker det upp ett mönster som
inte har att göra med att någon -- i varje fall inte jag --
misstänker att det är några konstiga individer som står bakom
bolagen. Det råkar vara så att ett antal av dem som inte betalat
har alla sitt värdepapperskonto eller liknande konto fört hos
Merchant. Det är utfallet i nästa frågeställning, fortfarande
inte att företaget i utlandet är konstigt utan att alla dessa
ligger på Merchant. Vi tyckte då att det var slumpmässigt
väldigt konstigt att många av de kunder som inte betalar ligger
hos en och samma kommissionär. Det är inte slumpmässigt utspritt
på de stora, SE-banken, Handelsbanken osv., vilket man skulle
kunna tro, utan de ligger på samma ställe. Det är också viktigt
att notera att det är där som själva vinklingen kommer.
Sedan kanske du kan flika in i tiden när den engelske
advokaten kommer in här.
Peter Crona: När vi väl har konstaterat detta den 11 och
på förmiddagen den 12 och börjar ställa ett antal frågor, börjar
gräva litet djupare i det här, hamnar vi ganska snabbt i den
situationen att vi känner att det här kan vara något som inte
står rätt till, dock inga misstankar av det slaget att vi kan
sätta fingret på någon punkt, utan det är bara ett allmänt
mönster som vi inte känner oss alldeles komfortabla med. Då gör
vi överväganden hur vi skall hantera den här situationen. Såväl
den 8, som jag sade, som den 11 och den 12 diskuterar vi de här
frågorna löpande med departementet. När misstanken hos oss har
börjat ta fastare form kommer vi in på vilka instanser vi skall
blanda in och har då en diskussion med departementet, av den
enkla anledningen att vi inte utan dess godkännande vill blanda
in Finansinspektionen och finanspolisen. Man skall som
uppdragsgivare självfallet vara informerad innan vi gör det.
Efter det att vi har fått departementets godkännande på den
punkten tar Matti Kinnunen kontakt.
Matti Kinnunen: Det som då sker är att med detta mönster,
som jag som person inte kan förklara -- jag tycker bara att det
är obehagligt -- och med det gröna ljus som vi har fått från
departementet ringer jag till Finansinspektionen och berättar
för en tjänsteman där att ungefär det som ni nu har hört här är
vad som ligger på bordet framför mig. Jag vet inte vad jag skall
göra, för jag är inte specialist på brott. Det är
inte heller så, som det står i tidningarna, att jag skulle ha
ett brottsregister på Carnegie, så att jag av namnen kan läsa ut
att de här är brottslingar. Något sådant existerade i varje fall
inte hos oss. Vi antar ju också att alla brottslingar sitter
bakom lås och bom. Men det är ett konstigt mönster.
På Finansinspektionen säger man att det här är en intressant
fråga men att den inte ligger på deras bord, för det här luktar
polisiär insats av något slag. De ger mig då ett telefonnummer
och ett namn hos finanspolisen. Det är den jag skall ta kontakt
med, vilket jag gör. Onsdagen den 13 ringer jag till
finanspolisen och berättar återigen samma historia, att
situationen ser ut ungefär så här: Vi tycker att det här är
obehagligt, men vi vet inte vad vi skall göra. Hjälp oss!
Då säger denne person att det här låter intressant. Vi kommer
till Carnegie på möte. Man bad också att vi skulle se till att
det skulle finnas representanter där från Merchant, som de här
investerarna var kunder hos oss. De var inte kunder hos
Carnegie, utan de hade öppnat sina värdepapperskonton eller
depåer över Merchant.
Inför det mötet har vi -- kvällen den 11 eller morgonen den 12
-- kontakt med Merchant.
Peter Crona: Vi har egentligen kontakt med Merchant första
gången på eftermiddagen den 12. Just vid telefonsamtalet den 12
diskuterade vi dock inte de polisiära instanser som vi står i
begrepp att kontakta, utan det kommer vi tillbaks senare till.
Den 12 tar vi kontakt med Merchant bara för att rent allmänt ge
samma bild som vi har gett departementet: Här är ett märkligt
mönster, och ert namn figurerar i ett stort antal sammanhang. Vi
vill bara redan nu koppla oss samman med er för att se hur vi
kan komma till botten med det här.
Matti Kinnunen: Sedan hålls detta uppbokade möte på
Carnegie fredagen den 15 med finanspolisen. Det kommer fysiskt
till oss två från finanspolisen och en från rikskrim. Peter
Crona och jag och ytterligare några representanter från Carnegie
samt representanter från Merchant är med på detta möte.
Man skall inför detta möte notera en viss
begreppssammanblandning. Jag skall försöka reda ut
frågorna om tilldelning, leverans av aktier osv., när man kan
stoppa affärer osv. Här kan ske en begreppssammanblandning.
Redan i början av mars sker det som vi kallar tilldelning, och
det betyder att du som fått tilldelning som kund får en
avräkningsnota från Carnegie, där du kan läsa att du nu har
blivit tilldelad aktier i Assidomän enligt de här villkoren. Det
betyder juridiskt sett affär och avslut. Det är då man knyter
ihop affären. Allt därefter är den fysiska leveransen respektive
betalningen. Det är alltså samma sak som när jag köper soffan.
När jag går i affären och säger att jag vill ha just den soffan,
pekar på den med handen osv. blir det affär. Sedan finns soffan
på lager i Umeå, den skall fraktas hem till mig med buss och jag
får en faktura att betala. Detta sker senare, men redan i mars
är alltså affären kopplad.
Den 8 skall man betala, men då har man redan förfoganderätt
över soffan eller värdepapperen. Vad de aktuella personerna då
har gjort, nästan uteslutande i de fallen, är att de redan på
den terminsmarknad som har uppstått har sålt aktierna till
tredje man ute på stan.
Peter Crona: Nu skall vi vara alldeles tydliga. Samtliga
har inte nödvändigtvis sålts på terminsmarknaden. Det är litet
olika mönster i olika fall, men det gängse mönstret, vilket är
viktigt, är att i mitten av den vecka som börjar den 11 april är
det ett väldigt klart mönster att egentligen är penningtvätt nog
inget problem. Vi kan väldigt tydligt se i kedjan att de pengar
som man använder för att betala privatiseringsaktierna har man
fått genom att försälja samma aktier. Det här kan låta
anmärkningsvärt, och för ett antal år sedan hade det här varit
olagligt i Sverige. I dagsläget är det här en helt tillåten form
av affär. Du kan sälja en aktie först och köpa den för leverans
senare. Det är vad dessa har gjort, och det är en hel del
begreppsförvirring i en del av det material som vi har fått ta
del av om det här, att det är anmärkningsvärt att det kan få gå
till på det sättet.
Tyvärr -- kanske är det fel uttryck -- är lagstiftningen i
Sverige nu sådan att detta är helt tillåtet. Det är nog ett
stort antal, även institutionella investerare av mycket god
kvalitet, som kan ha gjort precis detsamma.
Matti Kinnunen: Det som är viktigt mot dessa personer är
att de då har gjort affären och har kunnat avhända sig aktierna.
Men det enda intressanta är om folk berikar sig på detta eller
inte, om de blir fattiga eller rika, och de har inte fått ut
pengarna. Pengarna på alla konton har blivit frysta och stoppade
på Merchant.
Peter Crona: Det skedde omedelbart efter det att vi
informerade Merchant om att här kunde finnas oklarheter. För att
vi skulle kunna utreda detta i vederbörlig ordning spärrade man
alla berörda konton.
Matti Kinnunen: Så att dessa personer har vid den
tidpunkten inte fått någon som helst ekonomisk vinning. De
förfogar fortfarande inte över resultatet av affären. Den är
stoppad just för att vi då skall kunna få utsagan av vår
rådgivning till polisen. Då är vi framme vid mötet på fredagen.
Då gick vi igenom detta, inklusive att de här poliserna
granskade de anmälningssedlar som fanns.
Det går till ungefär så att de lyssnar och vi berättar storyn.
Så här och så här är det, och de här personerna -- när det dyker
upp några namn nickar de ungefär som att det där känner vi igen.
Det dyker upp en advokat i London som jag har för mig heter John
Dean och som de nickar väldigt mycket inför, som om de mycket
väl känner till denne. Jag tolkar det så, utan att de säger det.
Peter Crona: Men det är bara nickanden. Det är, som Matti
Kinnunen säger, kännetecknande för mötet. Vi informerar dem i
stor detalj, och de lyssnar mycket intresserat, men det är inte
många ord som undslipper dem. Det är två namn i hela denna kedja
som de reagerar för. Det ena är John Dean, som Matti Kinnunen
nämner, och det andra är en Patrik Kjellberg, som figurerar som
styrelseledamot i något av bolagen. Det är ett av de två få
tillfällen när de uttrycker sig i en mening som omfattar mer än
tre ord. De säger då att den här Patrik Kjellberg är känd för
dem framför allt därför att han i mitten av 80-talet spelade en
viss roll i Ncb-härvan, den härva som Föreningsbanken råkade ut
för och där folk köpte, sålde och levererade aktier på ett sätt
som gjorde att det till slut fanns flera aktier ute på marknaden
än vad aktiekapitalet egentligen motsvarade.
Matti Kinnunen: Den tredje nyans som inträffade var att
när de tittade på dessa fysiska anmälningssedlar sade de i sin
sakkunskap att det tyder i alla fall på att vissa av dem är
skrivna med samma handstil, som de tolkade så att de här tillhör
någon grupp ihop, en koppling som vi inte hade någon som helst
aning om.
Låt mig också avrunda med det som mötet avslutades med.
Slutsatserna kan ju vara intressanta, inte bara vad vi gjorde
där. Två slutsatser är viktiga. Den ena som de framhöll var
följande: "Det är ju vad vi kan se ingenting brottsligt begånget
här. Det finns inget brott i detta, och därigenom kan vi inte
och skall vi inte göra någonting."
Sedan säger de på frågan vad som var deras råd till oss att
göra som okunniga inom brottslig verksamhet följande, vilket ju
är helt rätt: Se till att dessa personer inte får ut sina pengar
från Merchant förrän de har kunnat komma till Merchant och visa
upp fullständiga juridiskt riktiga handlingar. Dvs.
representerar de ett bolag, skall de visa fullmakt att
representera bolaget, har de konto skall de kunna identifiera
sig osv. Görs det på ett fullständigt juridiskt riktigt sätt och
det inte är begånget något brott, kan vi ingenting göra.
Peter Crona: Detta hängde delvis samman med en av de
punkter som vi tog upp, det telefonsamtal som vi hade fått där
någon uppgav att bolaget inte ville kännas vid aktierna. Det var
väl en av anledningarna till deras starka rekommendation på just
den här punkten.
Matti Kinnunen: Sedan hade de ju en vinkling -- för att
visa färgen av deras resonemang -- där de skrattade åt oss och
sade ungefär: Tror ni att det här är brottslighet, då vet ni
ingenting. En andra vinkling var att verkligheten är ändå sådan
att även om det finns suspekta namn, som man kanske känner till
från historien, kan vi ju inte bura in personerna förrän ett
brott är begånget. Bara för att folk har ett dåligt namn eller
tidigare har begått ett brott som de har suttit i fängelse för
kan de inte sättas fast igen, när de är fria ute i samhället.
Sedan tackade man för sig och gick.
Kurt Ove Johansson: Vi har fått en beskrivning som visar
att det här inte var särdeles lätt och att det var rörigt. Men
om man hade använt sig av en selektiv metod, där man i
prospektet hade klargjort de här frågorna, hade ni sluppit allt
det här. Det är väl korrekt?
Peter Crona: Då hade vi sluppit detta, framför allt t.o.m.
den 8 mars. Vi hade inte varit mycket hjälpta av det den 8
april. Där är skillnaden mellan det automatiska och det
selektiva förfarandet obefintlig.
Kurt Ove Johansson: Jag tror att det är en ganska viktig
upplysning. Jag vill bara innan jag släpper ordet vidare till
Kenneth Kvist kolla en sak som hör samman med det som vi har
pratat om nu. Jag har i min hand ett pressmeddelande från
Näringsdepartementet daterat den 5 september 1994. Jag utgår
från att också ni har fått ta del av det. Där kan man läsa
följande: "I det fåtal fall köparna inte var kända gjorde
statens ombud Carnegie Fondkommission före det att affärerna
genomfördes en kontroll hos bl.a. finanspolisen. Enligt polisen
fanns det inga hinder att sälja till de bolag som utpekats." Är
det en korrekt beskrivning?
Peter Crona: Just den pressreleasen är korrekt. Jag tror
att du på den föregående sidan har en pressrelease där
näringsministern gör ett direkt felaktigt påstående när han
ordagrant säger: Denna typ av kontroller gjordes före det att
tilldelning skedde. Jag tror att den pressrelease som du just nu
refererar till tillkom för att förtydliga på just den punkten.
Kurt Ove Johansson: Det finns en också från den 7
september.
Matti Kinnunen: Ja, den 7 september heter det att det
också framgår av uppgift från Carnegie att det fanns möjlighet
att stoppa fullföljandet av tilldelningen även efter mötet med
finanspolisen. Det är felaktigt, eftersom -- by definition, så
att säga -- tilldelning skedde den 8 mars. Allt därefter kan så
att säga inte vrida tillbaka historien. Det enda -- och där
skall man vara oerhört klar -- som kunde ha hänt om polisen hade
sagt: "Oj då, de där är sådana kriminella element att ni skall
göra något åt affärerna, eller dem skall vi bura in" eller något
sådant, är att den vinst som dessa personer hade tillskansat sig
som en följd av tilldelningen skulle de inte ha fått ut. Det är
alltså pengarna som hade blivit spärrade. Allt annat var vid den
tidpunkten historia.
Peter Crona: Det är en mycket viktig distinktion. Vi
kommer ytterligare tillbaks till att det enda tillfälle när vi
de facto kunde göra oss av med de här individerna var den 8
mars. Hur vi än förfor därefter, hade vi haft ett
avtalsförhållande med dem som i värsta fall i något skede, om vi
hanterade det i deras ögon på ett felaktigt sätt, säkerligen
skulle ha blivit föremål för en rättslig prövning.
Jag vill också kommentera ett annat missförstånd i det här
materialet. Någon säger: Hur i all sin dar kunde man leverera
aktierna till dessa? Det kan lekmannamässigt tyckas märkligt,
men när vi levererade aktierna visste vi att de inte hamnade hos
dessa individer, utan dessa hade redan vidareförsålt aktierna.
Den enda egentliga konsekvensen av något värde för de här
individerna var de ekonomiska realiteterna, den vinst som
eventuellt hade uppstått. De pengarna valde vi att spärra.
Däremot valde vi att leverera aktierna, eftersom dessa de facto
hade köpts av tredje man. Vi ville inte på något sätt hantera
denna affär så att vi skadade tredje man, som hade köpt ett
större antal aktier på den svenska aktiemarknaden. Vi tyckte att
det var ganska onödigt att blanda in tredje man i det här. Vi
hade full kontroll och hade exakt samma förfogandemöjligheter
över det som var intressant, dvs. den vinst som de hade gjort.
För att förtydliga det som Matti sade vill jag säga att om vi
hade kommit fram till och departementet hade valt att det här
skulle drivas väldigt hårt, kunde vi däremot ha fortsatt att
spärra pengarna och att vägra utbetalning. Men vi hade
egentligen i en juridisk prövning haft en mycket svag
bevisföring om anledningen till att vi hade vägrat göra denna
utbetalning. Vi hade tvingats säga: Nja, vi tycker oss förstå
att de här personerna någon gång i tiden kan ha varit inblandade
i affärer som inte vi ställer oss bakom osv. Vi hade alltså
ingen fast grund att stå på för att i strid mot vad som står i
prospektet ej längre tilldela dessa några aktier eller ej längre
ge dem tillträde till de ekonomiska konsekvenserna av
tilldelningen.
Kenneth Kvist: Det är utomordentligt klara svar som vi
får, men jag har som lekman på området ändå en del frågor.
Kanske har detta redan besvarats, men i så fall har jag missat
det. Regeringen ville ha en generell eller automatisk
försäljningsmetod vid utarbetandet av prospektet. Ni sade också
att ni diskuterade tidsplanen med regeringen. Ger ni då
regeringen rådet att det behövs en längre tidsplan, eftersom man
kan komma att behöva ha bättre tid för kontroll, eftersom det
kommer utländska köpare? Det är min ena fråga.
Peter Crona: Låt mig börja med att svara på den. Vi kommer
då tillbaks till det som vi sade vid ett par tidigare
tillfällen, att vi talar med departementet om framför allt två
risker. Vi var helt överens om att vi skulle kunna hantera dessa
under denna tid. Vi skulle kunna identifiera om det utländska
inslaget var för stort, och vi skulle hinna identifiera om
priset på grund av spekulativa inslag blev för högt. Det var de
problem som vi berörde.
Som jag sade en gång tidigare var det inte någon vare sig från
Carnegies sida eller från departementets sida som just då levde
med någon misstanke om att det här skulle finnas oönskade
element som ville ta sig in och som vi skulle behöva en lång
tidsperiod för att hantera.
Det var också ett annat mycket starkt uttalat önskemål utöver
den rent automatiska aspekten, att hela tidsplanen skulle hållas
så kompakt och kort som möjligt, och vi lade ned stora
ansträngningar i varje enskilt moment, alltså i hela kedjan av
anbudstiden, tiden för tilldelningen, anmälningstiden för
allmänheten, tiden mellan sista dagen för allmänhetens anmälan
och erläggande av likvid samt börsnotering. I vartenda enskilt
steg gjorde vi stora ansträngningar för att korta ned tiden mot
bakgrund av den svidande kritik som man hade fått utstå i
Celsiusprivatiseringen.
Kenneth Kvist: Men det var alltså regeringen som önskade
en kompakt tidsplan?
Peter Crona: Det var helt och hållet regeringen. Carnegie
hade i det avseendet inga egna önskemål.
Kenneth Kvist: Jag har ett par frågor till. Hur är det
generellt med kontrollen av kunder vid emissioner och liknande?
Detta kan kanske jämställas med när ett privat bolag gör en
större riktad eller allmän emission.
Peter Crona: Det blir två svar. Generellt, med anknytning
till vad jag sade tidigare: I mitt yrkesverksamma liv i den här
branschen, som har uppgått till drygt tio år, har jag sysslat
väldigt mycket med den här typen av affärer och aldrig hittills
stött på några oönskade element. Det skede när man vanligtvis
lägger ned mycket tid på kontroll är vid öppnande av depåer
respektive av värdepapperskonton och när man ger direkta
krediter till folk.
Matti Kinnunen: Bara för att ytterligare visa
komplexiteten i resonemanget vill jag säga att det inte som i de
flesta andra bolag finns några fysiska aktier i Assidomän.
Personer som skall förvärva dem måste ha konton någonstans,
antingen på VPC, hos en bank eller hos en kommissionär. Alla de
kunder som jag nu talar om som konstiga hade konton öppnade. De
har alltså redan någon gång kommit in i systemet, i detta fall i
huvudsak genom Merchant, och öppnat värdepapperskonton. När de
anmäler att de vill ha tilldelning refererar de alltså till ett
redan öppnat konto i det svenska systemet, och det är vid dess
öppnande som man gör den huvudsakliga kontrollen, precis som när
man t.ex. öppnar bankkonton, av att det är riktiga handlingar
osv. Då får man rätt att över huvud taget förvärva värdepapper.
Det är alltså inte bara fråga om kontrollen i den unika
situationen vid tilldelning i en privatisering, utan det gäller
också den vidare frågeställningen om de får öppna konton över
huvud taget.
Peter Crona: Vi skall bara förtydliga oss för att det inte
på något sätt skall tolkas så att vi försöker skjuta ifrån oss
någon del av ansvaret på Merchant Fondkommission, som är den
kommissionär som har öppnat konton. Det är inte alls därtill vi
syftar, utan vi vill bara visa var i kedjan man normalt lägger
ned de största ansträngningarna på kontrollmomentet.
Kenneth Kvist: Ni gick tidigare in på lagstiftningen. Är
den alltså så utformad, för att ta ett extremfall, att en
person, som skaffar alla behövliga juridiska handlingar och
lyckas dupera en banktjänsteman, utan att ha större förmögenhet
än 3 kr kan göra en aktieaffär på 20 miljoner, avstå från att
betala på utsatt tid, sälja aktierna för 23 miljoner kronor och
göra 3 miljoner kronors vinst, för att sedan betala efter fem
sex dagar? På det sättet spekulerar man till sig 3 miljoner
kronor utan att från början ha haft ett öre. Är det teoretiskt
möjligt med den lagstiftning som vi nu har?
Matti Kinnunen: Ja, jag kan se att det är teoretiskt
möjligt med den lagstiftning som vi har i dag.
Kenneth Kvist: Så till nästa fråga. Det står i
handlingarna från en intervju i televisionen att de här firmorna
gjorde en vinst om 4 miljoner kronor på den här s.k. folkaktien.
Men ni säger att pengarna spärrades och att de aldrig gjorde
vinsten? Är det en felaktig uppgift?
Peter Crona: Då måste vi gå längre fram i kronologin. På
grund av banksekretessen har vi inte lyckats få insyn i varje
enskilt fall. Vi har däremot fått insyn i fall som borde
representera uppemot 70--80 % av de aktier som försåldes till
den här typen av individer. Om resterande fall uppvisar samma
mönster, att man har köpt och sålt till samma kurser, skulle
vinsten snarare uppgå till drygt en miljon. Men det finns en
osäkerhet. Det kan ju hända att de två tre kvarvarande bolagen,
som vi inte har haft möjlighet att syna, har gjort helt andra
vinster än alla de andra.
Det är det ena svaret. Det andra svaret är att när vi
avslutade det här mötet skickade finanspolisen med ett viktigt
budskap, att vi nu måste lägga ner väldigt stor omsorg på att
säkerställa att allt står rätt tilll när det gäller
ursprungshandlingar, firmatecknare och underskrifter. Under den
tiden fortsatte kontona att vara spärrade. Det var olika i varje
enskilt fall hur snabbt den processen gick, men jag tror att i
det fall som drog längst ut på tiden var pengarna spärrade i
uppemot en månad. Först därefter betalades de ut.
Vi kommer då in på en aspekt som kan vara viktig att tillägga:
Hur i all sin dar fungerar värdepappersmarknaden när man kan
köpa aktier och inte betalar dem? Där är dröjsmålssystemet
liknande det som du har för Matti Kinnunens älskade soffa, och
det utgår en straffränta. Den tog vi ut av alla dessa liksom av
alla övriga senare betalare. Den var väl vid det här tillfället
diskontot plus 8 %.
Jerry Martinger: Ni sade att prövningen av dem som lade in
anbuden, alltså den prövning som gjordes före den 8 mars, tog
sikte på anbudsgivarnas allmänna kvalitet. Den gick inte in i
detalj på anbudsgivarna, och man gjorde ingen kontroll av de
personer som jobbade i företaget. Ni kände till att det här är
ett företag som har gott renommé och som vad vi vet inte har
varit ute för någonting osv.
Peter Crona: Exakt så. Det har beskrivits i ganska stor
detalj i ett antal PM från departementet till
Privatiseringskommissionen hur detta skulle hanteras med tanke
på automatiken. Anledningen till att man accepterade att det
hanterades på det sättet uttrycktes så att staten skulle
fortfara att vara en mycket stor och dominerande ägare till
Assidomän. Därför kunde man hantera risken att det skulle smyga
sig in någon som inte var av absolut högsta kvalitet. Också
risken med bulvanförfarande står omnämnd i samma PM.
Jerry Martinger: Och det var ni som gjorde prövningen av
de här?
Peter Crona: Det var det som föregick huvudsakligen
kvällen och natten den 7 tillsammans med företrädare för
departementet. "Prövning" är både rätt och fel. Vi gjorde en
översyn och konstaterade att det var en "vit" hög av dem som vi
kände till och sedan en "svart" hög av sådana som vi sade att vi
inte kände till.
Jerry Martinger: Det är för mycket att säga "prövning"?
Peter Crona: Jag tycker det, allra helst mot bakgrund av
att det väldigt uttryckligt ju sägs överallt annars att det inte
var fråga om någon prövning, utan automatiken skulle gälla.
Något annat ansågs från departementets sida ej acceptabelt.
Jerry Martinger: Hur många andra var det? Ni sade att ni
hamnade på en hög med 10--20 som ni inte kände till. Hur många
var det i den "vita" högen?
Peter Crona: Det totala antalet var ca 300, och 10--20 var
inte kända. Sedan kunde vi genom att skrapa på ytan på en del av
de 10--20 ganska snabbt konstatera att även om de inte var kända
för den krets som satt där på natten, fanns det andra som hade
kännedom om dem.
Jerry Martinger: När det gällde de 10--20 var det bara
förhållandet att ni inte kände till dem som skilde ut dem?
Peter Crona: Bara det. Det leder mig till att fortsätta
med att säga, att om vi hade uteslutit dessa den 8, hade vi
egentligen som enda sakligt skäl varit tvungna att ange att de
inte var kända för Carnegie. Det skulle ju vara en av de största
skandalerna någonsin att gå ut med ett prospekt som väldigt
starkt hävdar att processen är automatisk, om automatiken i
slutänden fungerar bara om man råkar vara känd för Carnegie. Det
hade inte heller varit så lyckosamt.
Jerry Martinger: Peter Crona fick en fråga från
ordföranden som gällde om ni hade varit hjälpta av att ha en
selektiv metod i stället. Då svarade Peter Crona: Ja, det hade
vi varit före den 8 mars, men däremot hade vi inte senare varit
hjälpta av det. Är det riktigt?
Peter Crona: Det är riktigt, och anledningen är att det
avtalsrättsliga förhållande som uppstår i och med att vi skickar
ut en nota fungerar på precis samma sätt oavsett förfarandena,
efter det att notan väl har kommit till stånd. Däremot hade vi
haft helt andra möjligheter att på vaga grunder de facto
utesluta vissa investerare.
När vi talar om de internationella jämförbarheterna vill jag
göra ett tillägg i anslutning till ordförandens fråga om det
finns en större erfarenhet och expertis i utlandet. Det kan väl
hända, men framför allt vill jag säga att selektiviteten inte
huvudsakligen syftar till att utesluta oönskade kriminella
element utan till att höja den allmänna kvalitetsnivån, snarast
avseende om det är en investerare som kommer att äga aktierna en
längre tid, om han kan tänkas köpa ytterligare aktier efter
privatiseringen i marknaden löpande, om han har följt bolaget
analysmässigt och om han har bevistat de investerarträffar som
vi har.
Man vill snarare komma dithän att aktierna hamnar hos
investerare som har uttryckt ett genuint intresse än hos
spekulativa sådana. Men det kriminella elementet tror jag inte
är något väsentligt inslag ens i de internationella processerna.
Jerry Martinger: Det är lätt att vara efterklok. Vi vet
läget i dag. Men antag att vi hade använt en selektiv metod. Den
metoden hade naturligtvis, som du säger, först och främst syftat
till att få bort de spekulativa och mera oseriösa osv., utan att
det behöver innebära att de är skumma eller brottsliga. Om ni
hade haft en selektiv metod, som gjorde att ni bestämde er för,
på kvällen den 7 eller på förmiddagen den 8 mars, att ni för
säkerhets skull skulle ta bort de 10--20, därför att ni inte
kände till dem, hade läget varit bättre. Då hade ni inte suttit
här i dag, eller hur?
Peter Crona: Riktigt.
Jerry Martinger: Men antag att det hade varit så att
10--20 av de 300 i stället hade visat sig vara skumma på något
sätt, att det hade förts anteckningar om att något inte stämde,
att några hade varit ute litet otillbörligt osv.! Då hade de
slunkit igenom er kontroll utan att ni egentligen hade gjort
någonting åt det, eller hur?
Peter Crona: Även i det selektiva fallet, menar du? Om jag
skall riktigt precisera tror jag, att om vi hade haft ett
selektivt förfarande, skulle dessa ha varit med även där. Låt
mig ta tre exempel, investerarna A, B och C -- jag undviker att
namnge dem, eftersom det blir litet utpekande -- som har anmält
sig. Investerare A är en stor och mycket namnkunnig institution,
som vi vet ofta äger sina aktier fem till tio år. Investerare B
är en svensk mindre institution, som är namnkunnig, men vi vet
att den har beteendet att den väldigt ofta tar hem en kort
vinst. Den är litet mer spekulativ. Investerare C är en
investerare som man över huvud taget inte känner till, ett
bolagsnamn i utlandet.
Då hade resultatet kunnat bli att investerare A i ett
selektivt förfarande hade fått 80 % av det antal aktier han hade
ansökt om sig tilldelade. Till investerare B hade vi valt att ge
50 % av det antal aktier som den ansökt om. Till investerare C
hade vi kanske valt att ge 20--25 %. De hade alltså med stor
sannolikhet funnits med i förfarandet, men de hade blivit
nedskurna, som vi kallar det.
Jerry Martinger: Jo, men vad jag menar är att det inte är
någonting som utesluter det. Vi kan vara efterkloka, när vi
sitter här nu, men ingenting utesluter att den förste,
investerare A, faktiskt hade varit oönskad. Det kunde också ha
varit så att de 300 som ni har bedömt vid det första tillfället
vara okej faktiskt senare visade sig inte vara det, av andra
skäl. Bara därför att de skött sig tidigare på marknaden behöver
de inte sköta sig här också, eller hur?
Peter Crona: Jag tror att jag skall precisera din fråga.
Jag tror att ett exempel är väl på sin plats. Vid
privatiseringen av Pharmacia, där man hade en selektiv metod,
visade det sig att de här individerna eller andra individer av
samma slag hade lärt sig ett och annat. De hade förfinat sin
strategi och taktik. De hade inrättat bolag som hette Fjärde
AP-fonden Ltd., TRYGG-HANSA Inc. osv., och på så sätt hade vi
mycket väl kunnat hamna i samma fälla.
Jerry Martinger: I dag är blankningsaffärer tillåtna, men
de var inte tillåtna tidigare. Ni måste har råkat ut för någon.
Hur gjorde ni då?
Matti Kinnunen: Existerade de då, tänkte jag säga, när de
inte var tillåtna? Det här upphävdes på hösten 1991, om jag inte
missminner mig helt. Innan dess var det en skyldighet för oss
som kommissionärer att när någon skulle sälja aktier kontrollera
att denne verkligen hade dem. Det kunde naturligtvis begås fel
även då, där någon sade sig ha aktierna men där det vid kontroll
visar sig att man inte hade dem. Vi gör ju fel som alla andra.
Då hade vi blivit omedelbart skyldiga att köpa in de saknade. Då
var regeln den att vi för att kunna sälja var tvungna att
förvissa oss om att man dessförinnan hade aktierna.
Kurt Ove Johansson: Det finns kanske anledning att ställa
några korta uppföljande frågor. Martinger säger att för att ni
skulle ha kunnat göra något åt det där måste ni ha haft en
selektivitet inskriven redan före den 8 mars. Det är närmast en
självklarhet, eftersom ni skulle pröva den här frågan den 7 och
8. Det framstår som en närmast egendomlig fråga. Det som jag har
försökt säga är att erfarenheten utifrån världen visar att man
väljer selektiva modeller, och väljer man selektiva modeller är
det väl obestridligt så att man på ett helt annat sätt kan
bestämma vilka som skall kunna komma över aktierna. Det är väl
ingen tvekan om det.
Peter Crona: Det är ingen tvekan om det, nej.
Kurt Ove Johansson: Det betyder alltså att om man hade
valt en selektiv modell, hade man kunnat skriva prospektet på
ett sådant sätt att oönskade personer eller företag inte hade
kommit över de här Assidomänaktierna.
Peter Crona: Även där hade det krävts att vi på kvällen
den 8 hade en mycket stark uppfattning att de var oönskade. Jag
tror inte att det hade räckt att vi hade betraktat dem som
okända för att vi fullständigt skulle utesluta dem. Det var där
som jag refererade tillbaks till mitt exempel. Om vi hade sett
dem som okända, tror jag att vi hade behandlat dem sämre än dem
som vi känner till som varande av hög kvalitet. De hade därför
fått en klart mindre tilldelning än vad de fick med automatik.
Kurt Ove Johansson: Låt mig också ställa en fråga om en
automatisk modell. Hur vanlig är den? Känner ni till något
tidigare fall?
Peter Crona: Jag känner inte till något fall som har
utformats exakt som Assidomäns. Då kommer vi tillbaks litet till
det svar som jag inledningsvis gav, att de flesta
privatiseringar är skräddarsydda för att uppnå vissa önskemål
och därför uppvisar många olika kännetecken. Något fall av exakt
den här formen kan jag kanske inte dra mig till minnes.
Kurt Ove Johansson: Det är ett intressant svar, eftersom
jag har frågat så många. Curt Nicolin, med stor erfarenhet,
kunde inte ange något. Carl Johan Åberg kunde inte ange något.
Ni som verkligen är professionella på området kan inte heller
erinra er något fall. Det är alltså mycket unikt att man har
valt en sådan här modell, eller hur?
Peter Crona: Det kan så vara. Det kan hända att det finns
fall som vi inte känner till, men jag känner inte till något
fall som har haft exakt den här utformningen.
Kenneth Kvist: Jag vill ställa två allmänna frågor om
branschen och om hur man betraktar sin roll som väletablerad
kommissionärsfirma. Man hamnar i en förmedlande roll i
värdepappersaffärer. Å ena sidan vill man se till att säljaren
har en trygghet, att det i säljarens bolag inte kommer in
element som är oönskade. Man vill också se till att säljaren får
betalning för de aktier som man säljer. Kommissionärens anseende
höjs därigenom. Men å andra sidan vill ni också se till att
köparen köper aktier så att han gör en god affär. Det är väl
kommissionärsfirmans allmänna intressen.
Det finns inte så många exempel på privatiseringar, men det
måste i det privata näringslivet ha förekommit vid emissioner
att av en eller annan anledning oönskade ägare kommit in i ett
företag. Var lägger man då inom den privata sektorn ansvaret för
den saken? Lägger man det hos ägaren, hos ägarens omedelbara
företrädare, dvs. styrelsen, eller hos kommissionärsfirman,
t.ex. om det då uppstår kritik från en stark ägargrupp i
bolaget?
Matti Kinnunen: Det är som jag sade i början. Jag skall
inte säga att detta gäller till 100 %, eftersom jag inte är
jurist, men till syvende och sist är det så, när man säljer sitt
eget eller någon annans företag, att det är säljaren som får
bära det ansvaret. Naturligen är det så att man tar en aktör,
som t.ex. Carnegie, som rådgivare och lägger olika grader av
ansvar på den. Man kan säga att man inte kan någonting och inte
vill ha några synpunkter -- utforma det bästa möjliga som ni
vet! Då accepterar vi uppdraget att bära det ansvaret. Går det
fel kommer ägaren att säga: Det var den där oerhört dåliga
rådgivaren som gjorde det här, och vi hade ingen kontroll.
Det är alltså oerhört skiftande från fall till fall, men det
är inte vi som äger företaget. Vi får ett uppdrag och skriver
alltid ett avtal med den som representerar företaget,
verkställande direktören eller styrelsen, som ger oss ett
uppdrag att göra någonting. Sedan har vi att följa det
uppdraget. Precis som Peter Crona sade ser det vid
privatiseringar olika ut från fall till fall. Beroende på
företagets storlek, kändhet, personernas kompetens osv. ser
uppdragsavtalet oerhört olika ut från fall till fall. Precis som
när ni i något sammanhang konsulterar en extern jurist och ber
denne att göra olika saker kan det vara fråga om det absolut
enklaste till det oerhört avancerade uppdraget. Men det är
fortfarande uppdragsgivaren som bär det slutgiltiga ansvaret.
Jag skall strax åka till Danmark, men jag vill säga att det
har varit trevligt att vara här. Jag har besvarat många frågor
om hur man kan hantera ett sådant här läge, och jag har hittat
på en bra situation bara för att visa litet av frågans natur.
När Assidomän privatiserades råkade jag se på någon av de
privata kanalerna på TV, där den kände personen
Christer Pettersson berättade om saker som han blivit anklagad
för, av mycket mer allvarlig natur än detta, nämligen mordet på
en statsminister. Jag läste också i tidningen att han fick 250
000 kr i ersättning, vilket är fantastiskt -- vi får väl inget
betalt för att vi är här.
Just när vi står där och skall privatisera Assidomän kommer
Christer Pettersson gående på gatan med en konsumkasse och
kommer in till Carnegie. Han kommer fram till mig och säger: Jag
vill köpa aktier i Assidomän. Jag måste ju vara mycket seriös
och ordentlig i min hantering och ställer mig frågan: Är det
svarta pengar? Nej, jag har ju sett honom på TV, och i Expressen
står det bevisligen att han har fått betalt, så det kan ju inte
vara fråga om penningtvätt.
Ja, då är det väl helt okej. Jag ger honom aktier för 250 000
kr. Så snubblar han på en journalist när han går ut, och sedan
står det på löpsedlarna: Fondkommissionären gav misstänkt
Palmemördare tilldelning av statliga företag.
Å andra sidan kan jag också när han släntrar in direkt se
risken för att Christer Pettersson skall snubbla över en
journalist. Jag kan då tänka att jag inte kan bemöta honom så
bra utan måste hänvisa till att han är ett oönskat element. Jag
säger alltså till honom: Nej, tyvärr får du inga aktier i
Assidomän. När han går ut snubblar han på samma journalist, och
då blir jag åthutad med hänvisningar till att Christer
Pettersson ju har blivit friad. Jag har å statens vägnar
förfördelat ett tidigare oönskat element.
Detta är mycket skämtsamt, men vi diskuterar i realiteten ett
oerhört delikat problem. Hur skall man hantera bedömningsfrågor
om oönskade element? Ännu har mig veterligt ingen påvisat att
någon bakom de namn som figurerat här borde sitta bakom lås och
bom. Det är ännu så länge inte fråga om något brottsligt. Ingen
är åtalad e.d., utan det är begreppet "oönskade element", som är
svårt att hantera.
Kurt Ove Johansson: Jag vet att du måste ge dig i väg nu.
Vi har satt ett stort värde på de svar som du har givit på våra
frågor, och vi tackar dig för att du har kommit hit.
Jerry Martinger: En enda kort fråga. Anser du att det
finns möjlighet att utforma ett prospekt som utesluter varje
oönskad köpare?
Peter Crona: Ett selektivt prospekt ger dig absolut den
möjligheten, men vi kommer tillbaks till att du då måste ha en
tillräckligt lång period till förfogande för att kunna
säkerställa att köparen verkligen är oönskad. Det räcker inte
att han är okänd, utan då måste du ta kontakter, ha tillgång
till brottsregister, samarbete med finanspolis eller vad det nu
är fråga om.
Jerry Martinger: Men så arbetar ni inte.
Peter Crona: Nej, så arbetar vi inte. Det är väl någonting
som den här arbetsgruppen framför allt syftar till, att i den
här typen av transaktioner skall det i fortsättningen finnas en
speciell grupp som hanterar de rättsliga/moralisk-etiska
frågorna, som har kompetens som inte vi besitter på de områdena
och som har tillgång till register som inte vi har tillgång
till.
Jerry Martinger: Men på nuvarande stadium går det inte.
Peter Crona: Det går på nuvarande stadium, men du kommer
att tvingas att göra det på vaga grunder i värsta fall. Men den
kritiken kan du i ett selektivt förfarande stå upp emot. Du kan
i efterhand försvara att vi inte har lovat någon att få aktier.
Vi har gjort en helt selektiv kvalitetsbedömning.
Jerry Martinger: Man gjorde ju en selektiv bedömning i
större utsträckning när det gällde Celsius.
Peter Crona: Det gjorde man, och där fick förfarandet den
omvända kritiken, att en mycket snäv krets fick tillfälle att
investera. Jag kan väl hålla med om att ett antal av 10, av
vilka jag tror att slutligen 6 eller 7 verkligen deltog, hade
varit ännu svårare att i efterhand motivera. Varför just dessa
10 och inte den 11:e? Man får oerhört svåra gränsdragningar.
Jerry Martinger: Det är nackdelen med ett sådant selektivt
system?
Peter Crona: Det är en nackdel med ett så selektivt
system. Däremot gjorde man på Pharmacia, där man drog vissa
erfarenheter från Assidomän, ett selektivt system, men man
stängde inte dörren och gjorde inget urval inledningsvis. Alla
och envar som ville komma in med anbud fick göra det, men sedan
utsatte man dem för en kvalitetsprövning.
Jerry Martinger: Men risken för att man inte uppnår den
spridning som man vill ha är naturligtvis större ju mer selektiv
man är.
Peter Crona: Egentligen inte. De oönskade elementen är
till sitt antal så begränsade att om du väljer bort dem,
påverkar det inte spridningen i någon större utsträckning.
Jerry Martinger: Men har man egentligen aldrig någon
anledning att misstänka att det finns några oönskade element i
den här branschen?
Peter Crona: Nej, så vill jag inte säga. Du säger att
selektiviteten på något sätt skulle stå i konflikt med
spridningsmöjligheterna. I det läser jag litet grand in att du
menar att det för erforderlig spridning krävs att man inkluderar
den här typen av element, men det vill jag inte säga, eftersom
de är väldigt få.
Jerry Martinger: Nej, så menar jag faktiskt inte, men jag
menar att ju mer man sprider, desto större risker finns det
naturligtvis för att det kommer in oönskade element.
Peter Crona: Det är riktigt. Du kan också säga att ju fler
hinder som du sätter upp, desto mindre krets vänder du dig
slutligen till.
Kurt Ove Johansson: Jag tror att man kommer litet snett om
man koncentrerar sig enbart till selektivitetsresonemanget. Det
är väl alldeles uppenbart att du skulle kunna skriva ett
selektivt prospekt som innebär att ingen kan köpa. Teoretiskt är
det ju helt möjligt, men det vill vi ju inte, och i det här
fallet ville man sälja. Det betyder naturligtvis att det går att
skriva ett prospekt som, om man sedan tar till en tidsmarginal
som gör det möjligt att utföra alla de nödvändiga kontrollerna,
kan förhindra att oönskade personer kommer in i bilden. Så är
det väl ändå?
Peter Crona: Så är det. Framför allt kan du väl säga att
man kanske kan förfina och underlätta kontrollmöjligheterna
genom att begära att det parallellt med anmälningshandlingarna
skall fogas teckningsbevis, ursprungshandlingar och dokument som
styrker identiteten. Det skulle vara ett sätt att förfina
processen.
Pär-Axel Sahlberg: Det finns en tidsperiod som vi, kanske
med rätta, har gått förbi rätt hastigt, nämligen mellan den 8
mars och den 8 april. Vi ägnar oss i dag åt att vara efterkloka,
och det är lätt, men du sade något som ingen har fångat upp, och
det var att det såsom beslutet fattades den 8 mars inte fanns
något utrymme för någon annan typ av kreditprövning eller annan
värdering av dem som var aktuella som köpare. Kan du ur
efterklokhetssynpunkt se att det där fanns ett kritiskt läge,
där beslutet skulle ha kunnat fattas annorlunda med avseende på
den hantering som sedan förekom fram till den 8 april?
Peter Crona: Jag vidhåller nog fortfarande att det riktigt
viktiga beslutstillfället är den 7 och 8 mars. Det är då som
vi verkligen har maktmedel att utesluta vissa element, men för
att kunna göra det hade vi behövt ett helt annat
informationsläge. Vi hade i den process som vi då precis stod i
begrepp att inleda, alltså hela den övriga
privatiseringsprocessen, behövt kunna argumentera oerhört klart
för att dessa skulle ha blivit uteslutna.
Peter Eriksson: Om ni den 8 mars hade tagit kontakt med
t.ex. finanspolisen bara per telefon, hade de kanske inte nöjt
sig med att nicka utan sagt: De här båda känner vi igen. Av den
anledningen kunde man då ha dragit öronen åt sig.
Peter Crona: Möjligen hade det lett någon vart. Det är en
intressant iakttagelse. Det ena svaret är att vid tillfället den
7 och 8 mars var all vår fokusering när det gällde att de var
okända inriktad på om detta också innebar att de hade dålig
kreditvärdighet. Vi hade vid det tillfället, som vi har sagt ett
par gånger, inte någon som helst misstanke om att de förutom att
de var okända dessutom skulle vara besläktade med någon
kriminell verksamhet.
Det andra svaret är att jag, mot bakgrund av de kontakter som
vi sedan hade med finanspolisen och Finansinspektionen, inte är
alldeles säker på att de fyra timmarna hade räckt till. Jag tror
att vi även då hade behövt fatta beslut hänvisande till mycket
vaga uttalanden av typen att någon av styrelseledamöterna i
berörda bolag någon gång i tiden hade varit förknippad med
ekonomisk brottslighet eller att något bolag företräddes med
fullmakt av en advokat i London som kunde sättas i samband med
bulvanaffärer. Det hade blivit den typen av uttalanden.
Peter Eriksson: Det låter för mig inte som en orimlig
motivering i det läget.
Peter Crona: Nej, den slutliga värderingen av om det hade
varit tillräckligt starkt hade då fallit på departementet, men
jag kan dela din uppfattning att det i det läget möjligen hade
kunnat vara en tillräcklig formulering -- mer i det läget än en
månad senare, när vi de facto i ett skede hade tilldelat dem och
gett dem godkännande att gå vidare, att då komma och dra
tillbaks det hela. Bevisläget hade varit enklare och mindre
krävande den 8 mars än den 8 april.
Peter Eriksson: Jag vill fråga litet omkring tidpunkterna.
Den 8 mars beslutas om tilldelning, den 8 april går
betalningstiden ut och den 11 april får ni ett telefonsamtal
från ett av bolagen. Jag skulle vilja höra litet mer kring det
här telefonsamtalet, som jag känner mig litet oklar om. Vad var
det egentligen som sades, och vad gjorde att ni tyckte att ni
måste kolla saken närmare?
Peter Crona: Nu är detta information i tredje hand,
eftersom det inte var jag som tog emot det samtalet, utan en
person på vår back office-avdelning. Denne blev helt sonika
uppringd, och någon presenterade sig som varande företrädare för
ett bolag i Schweiz, som finns med i den grupp som vi
diskuterar. Han uppgav att det hade kommit till dess kännedom
att dess bolagsnamn skulle ha använts för anmälan för tecknande
av aktier i Assidomän. Man ville framföra till Carnegie att
detta är någonting som varken ledning eller ägare till bolaget
vill kännas vid.
Då är vår tydliga misstanke att det är fråga om något slags
förfalskning av ursprungshandling, att någon har förfalskat
bolagshandlingar för att utnyttja bolagsnamnet i otillbörliga
syften. Det är det tillfälle när vi får misstanke om någonting
annat än möjligtvis dålig betalningsmoral.
Peter Eriksson: Men är det inte brottsligt att använda
någon annans namn?
Peter Crona: Det är ju en av de frågor som vi tar upp i
detalj med finanspolisen och Finansinspektionen. Som jag sade är
det en av anledningarna till att de går tillbaks och säger att
innan man betalar ut några som helst medel måste alla bolag
kunna uppvisa fullständiga handlingar och firmateckningar och
att alla underskrifter är vederbörligen på plats. Det var det
som vidtog och som tog mycket lång tid för Merchant att
genomföra, eftersom man gjorde det mycket grundligt och
tillsammans med, har jag förstått, såväl svenska som utländska
jurister. Jag tror att det framgår av den promemoria som
Merchant har inkommit med.
Peter Eriksson: En fråga till. Man får aktierna sig
tilldelade, men inte rent fysiskt, den 8 mars. När kan man i
praktiken börja handla med aktierna?
Peter Crona: I praktiken, eftersom det uppkom parallellt
med privatiseringen, så uppkom det redan fr.o.m. den 28 februari
en terminshandel i Assidomänaktier. Den 28 februari var den dag
när vi publicerade prospektet. Då fanns det ett antal banker och
kommissionärer som var väldigt ivriga att dra i gång
terminshandel. Jag hoppas att alla vet att terminshandel är när
du gör upp avslut i dag om att du köper aktier av mig men också
gör upp om att de här aktierna inte skall levereras och
betalning inte erläggas förrän, i just det här fallet, den 13
april. Det är alltså att göra en affär med mycket lång
leverans- och betalningstid.
Folk kunde sälja Assidomänaktier innan man över huvud taget
hade fått besked om tilldelning, om man ville ta den typen av
risk. Man kunde definitivt sälja aktier på termin den 9 mars,
när man hade fått besked om tilldelning. Nu var det tyvärr så
att priset på de här aktierna på terminsmarknaden under den här
perioden inte var uppseendeväckande eller intressant att sälja
på. De handlades under en period mycket nära och t.o.m. under de
153 kr som de såldes ut till. Den som sålde tidigt i den
processen hade alltså gjort en förlust.
Peter Eriksson: Men när byter aktiebreven fysiskt plats?
Peter Crona: Aktiebreven, likvid och leverans är
spegelbilder av varandra. Aktierna levereras när du presterar
betalning för dem, och det sker i Sverige i dag inte längre
fysiskt, utan genom en omföring på VPC. Alla som handlar med
aktier måste ha konto på VPC, och man minskar antalet hos
säljaren och ökar köparens konto med motsvarande antal aktier.
Kurt Ove Johansson: Jag har inga fler talare anmälda. Jag
har själv ett par frågor, som kanske skulle kunna avrunda denna
frågestund. Jag vill gå tillbaka till april, när ni började bli
oroliga för att det skulle kunna finnas större problem i det här
sammanhanget. Jag utgår från att ni rapporterade det till
regeringen.
Peter Crona: Vi rapporterade, som jag sade, först den 8,
så fort vi kände till att det fanns investerare som inte hade
betalt, och hade sedan löpande intensiva kontakter veckan därpå,
den 11, 12, 13, 14 och 15. Vissa av de här dagarna talade vi med
Anna Karin Källén och med Per Tegnér, och under en del av den
här perioden -- jag minns inte exakt vilken -- var Jan Amethier
på resande fot. Möjligen var han t.o.m. på semester och skulle
därför inte störas. Men under huvuddelen av perioden gick
kontakterna direkt med Jan Amethier, och i mycket stor detalj.
Den enkla annledningen till att vi gick väldigt långt i detalj
även när det gällde det som vi fick reda på via Merchant var att
staten på sitt sätt är en dominerande ägare i Merchant
Fondkommission.
Kurt Ove Johansson: Och vad sade man på departementet om
det här?
Peter Crona: Man följde de här utredningarna med stort
intresse, så som de fortskred, och ville självfallet att vi
skulle gå till botten med det här. Sedan var det en lång period
efter det att vi hade haft mötet den 15 med finanspolisen när de
här undersökningarna huvudsakligen bedrevs av Merchant och i
viss mån av Aros. Någon gång i början av maj var samtliga dessa
slutförda, och då hade vi egentligen ett enda avslutande samtal
rörande detta och att de inte på någon punkt hittat någonting
som var belastande. Däremot var det så att de utländska jurister
de hade haft kontakt med skickade bara med den lilla varningen
att även om de nu hade gjort väldigt långtgående kontroller och
undersökningar, var det i den här typen av fall väldigt svårt
att ens med det som bakgrund hävda att det inte kunde vara fråga
om förfalskning i något led. Det framgår också av Merchants
promemoria.
Då gällde det det enkla kvarvarande beslutet om dessa medel nu
skulle betalas ut eller inte. På just den punkten svarade Jan
Amethier att man nu hade fått ta del av all den här
informationen och förstår och hör att det inte finns något
brottsligt i det här. Man förstår att alla nödvändiga kontroller
har vidtagits. Specifikt på frågan om det här skall betalas ut
eller inte sade han: Jag väljer att inte svara vare sig ja eller
nej.
Kurt Ove Johansson: Man sade alltså att ni skulle gå till
botten med det här, men man gav er inga direktiv om hur ni
skulle gå till väga?
Peter Crona: Det gjorde man inte, men vi var väl så långt
gångna i kontakt med den här typen av instanser och jurister att
jag inte tror att vi behövde ytterligare vägledning från
departementets sida, utan vi var överens om att det här skulle
man verkligen titta närmare på, i den utsträckning det nu går
när det gäller utländska bolag.
Kurt Ove Johansson: Bara en avslutande fråga. Vi ställde
den också till Carl Johan Åberg och Curt Nicolin. Hur ser du på
7 § pappersrörelselagen? Har du några synpunkter på den?
Peter Crona: Det är en oerhört allmänt utformad paragraf,
som snarast är att likna vid ett slags generalklausul. Den typen
av paragrafer har en tendens att bli ganska tandlösa.
Kurt Ove Johansson: Det betyder att om man vill vara på
den säkra sidan skall man skriva in sådant i prospekten?
Peter Crona: Det hade kunnat vara på sin plats med en
precisering på den punkten.
Jag skulle avrundande vilja säga, eftersom Jan Amethier var
vår huvudsaklige kontaktman och vi har kontakt med många andra
företrädare för uppdragsgivare, att Jan Amethier kanske är en av
dem som har den absolut största sakkunskapen på det här området,
mycket på grund av att han själv har erfarenhet i den roll som
vi företräder och har arbetat ett antal år utomlands för stora
investmentbanker. Som bollplank, uppdragsgivare och
samtalspartner är han oerhört kunnig och påläst i den här typen
av frågor. Vi har haft en mycket detaljerad kontakt, just av den
enkla anledningen att han har haft mycket att tillföra på många
punkter och är mycket professionell i sin hantering.
Kurt Ove Johansson: Jag skall be att få tacka också dig
för att du har ställt upp för den här utfrågningen och svarat
utförligt på de frågor som vi har ställt. Jag hoppas att du kan
ta med dig det här tacket hem till företagets verkställande
direktör.
En person som brukar vara bortglömd i sådana här sammanhang är
vår stenograf. Han har haft ett slitigt arbete. Vi har jobbat
hårt, men stenografen har kanske slitit mest av oss alla, och
jag vill framföra ett särskilt tack för att han under den här
långa stunden har utfört det arbetet, så att vi så småningom i
skrift kan få se det som vi har frågat om och de svar som
lämnats. Tack till er båda!
Konstitutionsutskottet
1995-03-23
Bilaga B 11
Kl. 13.00--13.30
Offentlig utfrågning av kommissarie Åke Sundgren,
Finanspolisen, angående försäljningen av statligt
ägda aktier i Assidomän AB
Kurt Ove Johansson: Jag hälsar kommissarie Åke Sundgren,
Finanspolisen, välkommen till utskottet.
Tidigare i dag har vi haft utfrågning av representanter för
Carnegie Fondkommission. Vi har också haft utfrågningar med Curt
Nicolin och Carl-Johan Åberg. Det ärende som utfrågningen gäller
är regeringens handläggning av försäljningen av
Assidomänaktierna. Vi är mycket glada över att du har kommit hit
och är beredd att svara på våra frågor.
Får jag börja med att fråga när Finanspolisen kopplades in i
det här sammanhanget.
Åke Sundgren: Den 15 april 1994 blev jag uppringd av någon
på Carnegie Fondkommission och ombedd att komma till ett möte
som skulle hållas hos Carnegie samma dag. Man berättade inte så
mycket på telefon annat än att det var något avancerat
kriminellt beteende som man ville diskutera och som kunde ha
bäring på penningtvätt. Det är så att Finanspolisen trots namnet
inte sysslar med ekonomiska brott, utan vi arbetar med
uppdagande av penningtvättsbrott.
Det var flera som skulle medverka vid det här mötet, och det
var angeläget att det kom till stånd. Av den knapphändiga
beskrivning jag fick på telefon tyckte jag att det hela, om det
över huvud taget var något brottsligt alls, snarare pekade mot
ekonomiskt brott än mot penningtvätt. Jag drog slutsatsen att
jag borde ta med mig en expert på ekobrott och kanske en
åklagare. Jag kontaktade chefen för ekonomiska roteln på
Rikskrim, Sten Lindström, och statsåklagaren för speciella mål
Berndt Adamsson och bad att de skulle följa med till detta möte.
Vi kom alltså dit tre man.
På Carnegie väntade åtta eller nio personer -- de flesta från
Carnegie men också några från Merchant Fondkommission.
Olika företrädare för Carnegie berättade om statens
utförsäljning av Assidomänaktier. Carnegie Fondkommission hade
fått uppdraget att vara statens ombud, och uppdragsgivare var
Näringsdepartementet. Man berättade också att både juridiska och
fysiska personer hade fått tillfälle att ansöka om tilldelning
av dessa aktier. Man berättade vidare att besluten om
tilldelning av aktier hade fattats i början av mars 1994.
Avräkningsnoterna, dvs. beskeden om den tilldelning som
beslutats, hade gått ut med posten den 9 mars. Mötet var alltså
den 15 april -- jag vill upprepa det.
När man hade mottagit avräkningsnotorna hade ett flertal av
dem som hade fått tilldelning omedelbart sålt tilldelningen på
marknaden. Det här är litet knepigt. Man hade sålt sin delning
innan man hade betalt den, dvs. man hade sålt sina aktier på den
här avräkningsnotan och alltså innan man hade fått några aktier
i sin hand. Man hade gått med avräkningsnotan till en annan
fondkommissionär.
Jag vill minnas att det var två kommissionärer involverade,
nämligen Merchant och Aros. Man hade hittat köpare. Den senaste
av de försäljningar som jag nu talar om genomfördes enligt mina
anteckningar den 11 april. Enligt vad jag av flera skäl
antecknade speciellt noga -- det kanske jag kan återkomma till
-- hade tradering redan skett, dvs. äganderätten till aktierna
hade då förflyttats från dem som hade fått tilldelningen till
dem som hade köpt i andra hand, om man kan uttrycka sig så i det
här sammanhanget.
På särskild fråga fick jag beskedet att de nya köparna
faktiskt inte kunde fråntas de aktier som de hade fått.
Såvitt jag kan förstå var det i det här sammanhanget som det
framkom misstankar om att det var något skumt med åtta av de
juridiska personer som hade tilldelats aktier och som hade
vidaresålt dem. Det var flera skäl till att man hade fattat
misstankar mot dessa juridiska personer. Bl.a. förekom samma
firmatecknares underskrift på sex av ansökningsformulären. --
Jag har dem med mig om någon vill titta på dem.
Om man tittar noga kan man utläsa underskriften som Tommy
Larsson. Fem av de juridiska personer som det var fråga om hade
adressort utomlands -- i London i fyra fall och i Cannes i ett
fall.
Kommissarie Lindström kände till Tommy Larsson. Hos Carnegie
och möjligen också hos Merchant hade man själv fått fram
uppgifter om att Tommy Larsson i åtminstone ett av de aktuella
bolagen företrädde en viss Patrik Källberg, som också var känd
av polisen, dock inte av mig personligen.
Andra namn nämndes också på figurer som kunde tänkas stå bakom
Larsson. Jag antecknade emellertid inte dessa namn, eftersom vi
hade specialister med oss som svarade för den biten.
Den som naturligt nog penetrerade den här frågan noggrannast
av oss var statsåklagaren Adamsson. Han sade efteråt att han
inte kunde finna något brottsligt i aktörernas sätt att få
tilldelning. Inte heller var det olagligt att sälja innan man
hade betalt, eftersom det tydligen är någon sorts kutym i den
här branschen att man gör på det viset. De här aktörerna hade
helt enkelt utnyttjat systemet för att kunna tjäna lite kosing.
Representanterna för de fondkommissionärsbolag, Merchant och
Carnegie, som var närvarande var mycket intresserade av att få
veta hur man i efterhand kunde få fram uppgifter om de utländska
bolag som hade blivit ifrågasatta. Jag har anteckningar om att
fyra av dessa bolag med adressort utomlands var registrerade i
Panama. Vi berättade för representanterna för
fondkommissionärsbolagen att vi inte kunde få fram uppgifter om
dessa bolag snabbare eller säkrare än de själva kunde, eftersom
vi var tvungna att vända oss till samma källor. Vi talade mycket
noga om för dem att ifall de ville ha kompletterande information
om de bolag som var registrerade i Panama, så kunde de göra det
själva.
Vi berättade också att det kunde ta både veckor och månader
att få fram de här uppgifterna från Panama. Dessutom talade vi
om att det kanske inte ens var säkert att dessa uppgifter när de
väl kom fram var korrekta, eftersom registreringssystemet i de
här länderna inte på något viss motsvarar svensk standard.
Jag kan också berätta -- något som jag inte gjorde vid det här
sammanträffandet -- att det i Panama finns 400 000 "bearer share
corporations". Dessa bolags aktier registreras över huvud taget
inte, utan de fungerar som innehavarpapper -- den som har
papperet äger bolaget. Jag vill understryka att det inte nämndes
vid det här tillfället, men för er kännedom kan jag tala om det.
Det är väl ungefär vad jag kan berätta.
Kurt Ove Johansson: Vi tackar för den här redovisningen.
Jag skulle vilja fortsätta med att fråga: Vilken möjlighet
ansåg du att det fanns när ni kom in i bilden att agera och
påverka de aktuella affärerna?
Åke Sundgren: Vi kom alltså in i bilden den 15 april, och
som jag sade hade tilldelningen ägt rum redan tidigt i mars. Om
det gick att påverka detta på något sätt, så var det i varje
fall inte någonting som kom fram under det här mötet.
Kurt Ove Johansson: Jag har framför mig två
pressmeddelanden från Näringsdepartementet. Det ena är daterat
den 5 september och det andra den 7 september.
I pressmeddelandet av den 5 september står följande:
I det fåtal fall köparna inte var kända gjorde statens ombud,
Carnegie Fondkommission, före det att affärerna genomfördes en
kontroll hos bland andra finanspolisen. Enligt polisen fanns det
inga hinder att sälja till de bolag som utpekas.
I pressmeddelandet av den 7 september står det:
Efter den fördelning av aktier som skedde den 8 mars i
omedelbar anslutning till anbudsperioden, men före det att
tilldelningen till de fåtal utpekade bolagen och spärren av
deras konton hävdes -- -- -- gjorde statens ombud, Carnegie
Fondkommission, en kontroll hos bland andra finanspolisen och
rikskriminalen. Enligt Carnegie anförde polisen inga hinder att
sälja bolagen.
Är dessa uppgifter i de båda pressmeddelandena korrekta?
Stämmer alltså uppgiften att Finanspolisen har granskat
tilldelningen och därefter gett ett godkännande av affärerna?
Åke Sundgren: Finanspolisen har inte varit involverad i
den här historien före den 15 april. Jag är operativ chef på
Finanspolisen, och jag vet vad som händer där. Före den 15 april
var ingen på Finanspolisen involverad i detta.
Kurt Ove Johansson: Det svar jag får av dig är alltså att
ni över huvud taget inte före affärernas genomförande fått gå
igenom samtliga s.k. institutionella köpare som tilldelats
Assidomänaktier. Är det korrekt uppfattat?
Åke Sundgren: Det har vi inte, och vi skulle heller
aldrig, om vi hade blivit tillfrågade, ha tagit emot ett sådant
jobb, eftersom det skulle ha stridit mot gällande regler.
Kurt Ove Johansson: Fann ni något anmärkningsvärt i de
namn som fanns i det material som presenterades för er vid det
här mötet med departementet, Carnegie m.fl.? Hur kommenterade ni
i så fall det under det här sammanträdet?
Åke Sundgren: Jag kan bekräfta att vissa namn diskuterades
och kommenterades vad det gällde deras seriositet osv. Men i det
fallet är jag ingen expert. Jag kände inte till vare sig den ena
eller andra av de två nämnda personerna. Men mina följeslagare
kände till dem desto bättre och hade vissa synpunkter.
Kurt Ove Johansson: Hur många möten hade ni med Carnegie
och departementet om dessa frågor?
Åke Sundgren: Vi hade bara ett möte, och det var detta
möte den 15 april. Därefter hade vi några telefonsamtal med både
Carnegie och Merchant under den vecka som följde. Men vi har
aldrig haft något med departementet att göra.
Kurt Ove Johansson: Det enda möte som ägde rum var alltså
det den 15 april, när i princip egentligen allting var slutfört.
Åke Sundgren: Det enda möte som vi hade ägde rum den 15
april.
Kurt Ove Johansson: En sak som jag också skulle vilja
fråga om är hur ni från ert perspektiv uppfattade möjligheten
att från de blanketter och uppgifter som hade begärts in från
köparna av Assidomänaktier avgöra huruvida de fyllde kraven att
kunna betala för sig?
Åke Sundgren: Det är egentligen inte vår business att ha
någon uppfattning om det. Men jag kan säga så mycket att med den
erfarenhetsbakgrund som jag har skulle jag inte ha låtit
blanketten se ut som den gjorde. Jag skulle åtminstone kräva att
det under firmatecknarens påskrift skulle finnas ett
namnförtydligande och helst också en uppgift om vem individen
är, t.ex. ett personnummer. Men å andra sidan är jag
yrkesskadad.
Kurt Ove Johansson: Skall jag då tolka ditt svar på det
sättet, att det enligt din mening inte fanns någon reell
möjlighet att med hjälp av ansökningshandlingarna fastställa
identiteten på alla köpare?
Åke Sundgren: Jag fick inte ta del av alla
ansökningshandlingar, men på dem jag såg fanns det en
namnteckning. I en del fall var namnteckningen något så när
läslig, medan den i andra fall var helt oläslig. Det fanns inga
namnförtydliganden. Att med den utgångspunkten klara ut vem som
skrivit under handlingen och i vilket förhållande vederbörande
stod till bolaget är inte så lätt.
Kurt Ove Johansson: Du talade i din inledning litet grand
om svarta pengar. Jag skulle då vilja ställa en sista fråga:
Fanns det ur er synpunkt några tekniska eller andra brister i
utförsäljningen av Assidomän med hänsyn till aspekten att inte
riskera tilldelning av aktier till mindre önskvärda element och
försäkra sig om att inga svarta pengar tvättades i det här
sammanhanget.
Åke Sundgren: Jag väntade mig en fråga av den typen, och
jag har funderat på vad jag i så fall skulle svara. Jag har då
kommit fram till att jag helst skulle vilja undvika att svara på
den över huvud taget.
Kurt Ove Johansson: Men om jag ber dig en gång till, så
har du väl litet svårt att komma undan!
Åke Sundgren: Jag kan väl säga att de här formulären borde
ha innehållit rutor för en hel del ytterligare uppgifter än vad
som var fallet. Det var alltså inte lätt att efteråt klara ut
ens vilka bolag det var fråga om och ännu mindre vilka som var
firmatecknare.
Räcker det som svar på frågan?
Kurt Ove Johansson: Jo, jag tycker det. Det här är ju
saker som ni i Finanspolisen verkligen kan, eller hur?
Åke Sundgren: Jo, vi kan dessa saker!
Jerry Martinger: Vilka uppgifter var det som skulle fyllas
i på blanketten, t.ex. organisationsnummer osv.?
Åke Sundgren: Jag har här med mig åtta blanketter. Om jag
överlämnar dessa blanketter, skulle jag se att endast
ledamöterna fick ta del dem. Det finns nämligen där uppgifter
som inte är allmängods. Men under den förutsättningen kan jag
skicka runt blanketterna.
Kurt Ove Johansson: Under sådana omständigheter är det
svårt att låta blanketterna cirkulera på detta sammanträde, som
ju är offentligt. Därför anser jag att man hellre borde ta in
materialet på ett annat sätt. Det känns litet fel att vid en
offentlig utfrågning låta blanketterna cirkulera, eftersom det
kan handla om hemliga uppgifter. Jag förmodar att vi kan vara
överens om det?
Åke Sundgren: Ja, det finner jag mig i.
Jerry Martinger: Fanns det någon ruta för uppgifter om
organisationsnummer, personnummer eller liknande?
Åke Sundgren: I första rutan skall sökandens personnummer
eller organisationsnummer fyllas i. Därefter kommer uppgift om
namn eller firma, postutdelningsadress, postnummer, adressort,
telefonnummer samt ort och datum för undertecknandet och en
underskrift.
Jerry Martinger: Blanketten såg alltså ut ungefär på det
sätt som teckningsblanketter brukar se ut när det gäller
emissioner och utförsäljningar.
Jag skulle också vilja ställa en annan fråga. Berndt Adamsson
gjorde ju den bedömningen att det inte hade förekommit något
brottsligt. Motiverade han det närmare? Har du något minne av
att han förklarade hur han kommit fram till den bedömningen?
Åke Sundgren: Han lade ut texten ganska mycket, men det
väsentliga i sammanhanget är, såvitt jag kan förstå, att både
fysiska personer och juridiska personer fått möjlighet att
teckna sig för aktier. Det fanns inga begränsningar i något
avseende. Det stod t.ex. ingenting om att man inte fick ansöka
därför att bolaget är registrerat i Panama, Gibraltar,
Kanarieöarna eller vad ni nu vill. Adamsson menade att det är
mycket möjligt att de bolag som man inte hade hunnit kontrollera
kanske inte existerade i sinnevärlden. Men hur skall vi i dagens
läge kunna yttra oss om en eventuell brottslighet om vi inte vet
om det är fråga om ett bolag som existerar i sinnevärlden eller
om det är en fantasiprodukt. Så länge vi inte vet någonting om
det kan vi inte heller uttala oss om eventuella brottsliga
avsikter. Detta var kontentan i det Adamsson sade.
Peter Eriksson: En representant för Carnegie var här i
förmiddags och talade litet om hur man där såg på frågan. Bl.a.
berördes ett telefonsamtal den 11 april från ett bolag i
Schweiz. Bolaget i fråga ville liksom befria sig från ansvaret
för en av dessa handlingar. Den som ringde menade att det måste
ha varit någon annan som skrivit och bett om tilldelning. Man
hade då hos Carnegie blivit orolig, och detta var såvitt jag
förstår litet av upprinnelsen till att man vände sig till
Finanspolisen. Diskuterade ni detta telefonsamtal på mötet och
ansåg ni att det kunde ligga något kriminellt i den delen av
affären?
Åke Sundgren: Jag kommer mycket tydligt ihåg att vi talade
om detta och att man själv hade ringt upp det företag som inte
ville kännas vid att det hade ansökt om tilldelning. Man drog
alltså slutsatsen att det var någon som hade ansökt i det där
bolagets namn. Det var uppenbart att det bolaget inte skulle ha
någon tilldelning och heller inte fick det, såvitt jag vet. Det
bolaget är inte representerat i den pappersbunt som jag har med
mig.
Peter Eriksson: Såg ni ingen koppling till de personer som
finns med i den pappershög som du här har med dig?
Åke Sundgren: Såvitt jag kan minnas var detta en helt
isolerad företeelse som inte hade någon koppling till det andra.
Kurt Ove Johansson: Du nämnde inledningsvis att det enda
sammanträde där ni möttes fysiskt var det den 15 april. Du sade
vidare att det därefter förekom en del telefonsamtal. Fördes
dessa telefonsamtal mellan Finanspolisen och departementet
respektive mellan Finanspolisen och Carnegie? Vad rörde sig
dessa telefonsamtal i huvudsak om?
Åke Sundgren: Finanspolisen hade inget som helst samröre
med departementet, utan vi pratade med Carnegie. Det var främst
Carnegie som ville ha sakupplysningar av oss. Vi talade vid ett
par tillfällen också med Merchant. Det var vissa saker som hade
blivit hängande i luften under vårt möte och som vi nu klarade
av. Vad det i detalj gällde kan jag nu inte erinra mig. Jag har
heller inte noterat det någonstans.
Kurt Ove Johansson: Jag har inga fler talare anmälda, och
jag ber att få tacka kommissarie Åke Sundgren för att han har
medverkat här i konstitutionsutskottet och på ett fint sätt
berikat vårt underlag, något som kommer att göra det lättare för
oss att så småningom göra den konstitutionella bedömningen.
Tack så mycket!
Konstitutionsutskottet
brister i fråga om ekonomiska resurser i ditt departement. Du
tvingades gå till riksdagen och begära 20 miljoner kronor.
Konstitutionsutskottet
1995-04-04
Bilaga B 13
kl. 12.30--14.00
Offentlig utfrågning av förre näringsministern Per Westerberg
angående försäljningen av statligt ägda aktier i Assidomän AB
Kurt Ove Johansson: Jag hälsar förre näringsministern Per
Westerberg välkommen till konstitutionsutskottet. Dagens
utfrågning gäller försäljningen av Assidomän-aktierna. Vi har
tidigare haft offentliga utfrågningar med
privatiseringskommissionen, vi har träffat representanter för
Carnegie, och vi har också utfrågat Finanspolisen.
Jag har talat med Per Westerberg i förväg och fått veta att
han vill göra en kort inledning. Jag överlämnar ordet till dig.
Var så god!
Per Westerberg: Tack, herr ordförande!
Jag vill i korthet göra några klarlägganden när det gäller
Assidomän.
Som utskottet känner till såldes aktien till 49 % till en bred
svensk allmänhet. Motiven var egentligen tre.
Vi ville ha ett mycket spritt ägande -- en veritabel
folkaktie.
Vi ville stärka riskkapitalförsörjningen till svenska företag
och därmed till svenska investeringar för att skapa
arbetstillfällen.
Dessutom ville vi få ett starkare bolag.
Jag vågar säga att vi lyckades med dessa tre målsättningar. Vi
har fått en av de mest spridda aktierna. Vi har lyckats få en
större andel av svenska folket som delägare i Assidomän än man
lyckats med vid någon annan privatisering i Europa med köpta
aktier. Vi har också fått en god stabilitet i ägandet. 80 % av
dem som köpte aktier har också långsiktigt -- mer långsiktigt än
ett antal månader -- behållit aktierna och uttalat en vilja att
göra det framöver.
När det gäller riskkapitalförsörjningen för investeringar i
bolag har vi noterat att vi under det sista privatiseringsåret
var uppe i en tillförsel av nytt kapital till
riskkapitalmarknaden som var ungefär tio gånger större än den
som var förhärskande under 1980-talet, något som var väldigt
viktigt för att åstadkomma erforderliga investeringar.
En aktuell fråga för konstitutionsutskottet gäller vissa av
köparna av Assidomän-aktier. Vi beklagar självfallet att de som
det här är fråga om hade möjlighet att köpa. Vi är dock mycket
tveksamma till om det finns fysiska möjligheter att hindra dem
om man inte bryter mot eller ändrar på gällande lag i ett par
olika fall.
Kurt Ove Johansson: Vi tackar Per Westerberg för den
inledningen. När det gäller vad du sade i slutet av din
inledning har jag för avsikt -- vilket du säkerligen har
förutsett -- att komma in på frågor som gäller just den
aspekten.
Först skulle jag vilja komma in på frågor som rör ansvaret för
den här försäljningen. Det är otvetydigt på det sättet att
regeringen har ett kollektivt ansvar för sina beslut och för
handläggningen av sådana här frågor. Av det material som vi har
fått framgår det klart att genom regeringsbesluten om
försäljning av aktier i Assidomän den 20 januari och den 24
februari 1994 fick du ganska långtgående befogenheter. Av
besluten kan man dra den slutsatsen att det huvudsakliga
ansvaret för handläggningen och för hur försäljningen av
aktierna lades upp låg hos dig och ditt departement.
Per Westerberg: Det är en korrekt beskrivning.
Kurt Ove Johansson: I vårt material nämns framför allt två
tjänstemän som kontaktmän mellan Carnegie och departementet. Min
fråga är: På vilket sätt organiserade du upp arbetet inom
departementet när det gällde försäljningen av aktierna i
Assidomän?
Per Westerberg: Vid samtliga privatiseringar fanns det
särskilda arbetsgrupper för varje enskilt bolag. Alla som
sysslat med privatiseringar vet att varje enskilt bolag, i
vilket land det vara månde, har olika privatiseringsprinciper
där man tar hänsyn till respektive bolag.
I departementet hade vi ett antal personer som var involverade
i respektive bolag. I Assidomän var det framför allt Jan
Amethier, som var ämnessakkunnig och huvudansvarig -- han kom
som Cooperate Financier från Goldman Sachs i London. Han
biträddes av Anna Karin Källén, huvudsakligen när det gällde de
mer marknadsföringsmässiga delarna och även en del av
utvärderingsmaterialet, och av Per Tegnér. I andra
privatiseringar var det andra personer som jobbade inom
departementet. Självfallet var även andra mer eller mindre
delaktiga, men de nu nämnda var huvudpersonerna.
I arbetsgrupperna i Assidomän ingick självfallet sedan
representanter för Carnegie och för bolaget samt i förekommande
fall till och från andra personer beroende på vad som skulle
beslutas på det aktuella sammanträdet.
Kurt Ove Johansson: Hade de tjänstemän som du nu nämnt vid
namn någon omedelbar rapportskyldighet till dig? Av vårt
material framgår att de hade oerhört många och täta kontakter
med Carnegie.
Per Westerberg: Kontakterna inom departementet är som
bekant mycket omfattande bl.a. via elektronisk post i
datorsystemet, där många frågor stäms av. Dessutom träffar
statsrådet -- så var det i varje fall i Näringdsdepartementet
under min tid -- i praktiken samtliga enheter minst en gång i
veckan. I det här speciella fallet hade vi under
intensivperioderna också separata sittningar med delar av
arbetsgruppen.
Kurt Ove Johansson: Sammanfattningsvis kan man alltså säga
att med regeringsbesluten den 20 januari och 24 februari 1994 i
ryggen så var du något av spindeln i nätet när det gällde
privatiseringen av Assidomän?
Per Westerberg: Ja, på min nivå, får jag väl lov att
tillägga. Sedan kan man säga att det fanns flera spindlar i
nätet på olika nivåer. Man kan säga att Jan Amethier var en
mycket betydande spindel i samarbetet med övriga konsulter,
rådgivare och bolag, som jag inte träffade så särskilt mycket.
Men på regeringsnivån var det ingen som helst tvekan om att jag
var spindeln i nätet.
Kurt Ove Johansson: Av dessa regeringsbeslut kan man inte
läsa fram någonting annat än att det yttersta ansvaret låg hos
näringsministern.
Per Westerberg: Ja, det är helt korrekt uppfattat.
Kurt Ove Johansson: Delar du min uppfattning att det är
särskilt viktigt när man säljer ut aktier i statliga företag att
det sker på ett sätt som medborgarna uppfattar som
förtroendeingivande?
Per Westerberg: Självklart! Det är därför så mycken tid
ägnas åt att komma till rätta med eventuella avarter av alla de
slag. Om man jämför med motsvarande privata försäljningar finner
man att prisuppgångarna ofta är väsentligt mindre. Det är en
betydlig större grad av likabehandling av enskilda svenska och
utländska medborgare och institutioner för att ingen mannamån
skall anses ha skett vid tilldelningstillfällena. Man det finns
en lång rad andra hänsyn att ta. Alla bör ha möjlighet att bli
delägare med tanke på att det är ett offentligägt bolag som
säljs.
Kurt Ove Johansson: Den här arbetsgruppen som arbetade på
ditt uppdrag och genomförde undersökningarna av de
privatiseringar som hade ägt rum konstaterade ju i sin rapport
att det är förenat med vissa fördelar att få en tilldelning. Har
du någon som helst förståelse för att ett för lågt satt pris på
statliga aktier och brister i fördelningsprinciperna kan skapa
misstämning och misstro hos den allmänhet som är de verkliga
ägarna?
Per Westerberg: Ja, självfallet! Det arbetet bedrevs under
min tid och det bedrivs också i andra länder med varierande
framgång. Totalt sett vågar jag säga att prisuppgångarna efter
de försäljningar som vi har gjort i Sverige har legat på en
genomsnittlig nivå som har varit ungefär hälften så hög som
motsvarande internationella, framför allt i Storbritannien och
Frankrike som kanske i övrigt är de främsta exemplen.
När det gäller tilldelningsprinciperna har mycket stor möda
lagts ner på att åstadkomma likabehandling av olika personer
eller institutioner som vill köpa för att det inte skall uppstå
någon diskussion om att man gynnar någon banks eller
fondkommissionärs kunder mer än några andra som är involverade i
processen.
Kurt Ove Johansson: Det var således inte så konstigt att
du i samband med försäljningen av Assidomän-aktierna fick mycket
kalla fötter, när det i media framfördes misstankar om att
suspekta individer och företag kan ha kommit i fråga när det
gäller aktietilldelningen!
Per Westerberg: I media kom dessa skriverier först under
valrörelsen. Vi fick besked någon av de första dagarna i april
1994 att det föreföll som om vissa köpare hade svårt att betala
för sig. Man misstänkte då att det möjligen kunde vara fråga om
penningtvätt, något som fondkommissionärerna är ålagda att
bevaka. På en direkt förfrågan om man skulle gå grundligt till
väga svarade jag självfallet att vi skulle gå så grundligt till
väga som det över huvud taget gick och att man skulle koppla in
de instanser som fanns för att kunna gå till botten med det
hela. För mig var det självklart att om det fanns någonting som
var suspekt, så skulle självfallet åklagare och polis kopplas in
för att man därmed skall kunna skipa rättvisa, i den mån det nu
går att skipa rättvisa.
Kurt Ove Johansson: Men nog var det väl ändå så, Per
Westerberg, att det redan den 7 och 8 mars stod helt klart för
dig att det bland köparna fanns några som inte kunde
identifieras?
Per Westerberg: Vi hade fått rapport redan i samband med
tilldelningen, dvs. den 8 mars, om att det fanns vissa som man
icke kunde identifiera, precis som fallet varit i början av alla
andra tilldelningar. Det är ett ganska normalt förhållande, och
därför skulle man göra särskilda insatser för att få reda på vad
det var för typer av institutioner som fick tilldelning och
framför allt för att se till att rutinerna var säkra, så att
inga pengar kunde försvinna ur statskassan. Aktierna skulle inte
levereras förrän betalning hade inkommit för att staten och
skattebetalarna inte skulle lida ekonomisk skada.
Kurt Ove Johansson: Jag skall komma tillbaka till den
frågan senare, men jag tycker ändå att det är viktigt att
konstatera att du den 8 mars visste att det fanns köpare som
inte hade kontrollerats. Kan man inte kontrollera kan man ju
inte heller vara säker på att köparna inte skulle kunna vara
suspekta.
Per Westerberg: "Inte skulle kunna vara suspekta" -- jag
tror att man här bör försöka sortera upp begreppen. Om man skall
behandla utländska institutioner på samma sätt som svenska,
något som vi måste göra -- med undantag för det som man
friskriver sig för i prospektet, dvs. det som populärt kallas
gummiparagrafen -- kan man inte därför att man råkar att inte
känna en investerare säga att denne är suspekt i och med att det
finns en stor mängd sådana investerare. Det är egentligen samma
sak när det gäller de 590 000 privatpersoner som tecknade
aktier. Vi kan inte garantera att varje enskild person av dessa
590 000 svenskar inte är suspekt. Detsamma gäller alla de
förmodligen hundratusentals indirekta köparna. Men vi ville
tillförsäkra oss största möjliga kontroll, och därför gjorde vi
särskilda insatser för att kolla upp dessa.
Kurt Ove Johansson: Jag skall inte fastna i den här
punkten just nu -- som jag sade kommer jag tillbaka till den
litet senare. Men i och med att man gjorde en mekanisk
fördelning den 8 mars och det fanns företag med som man inte
hade kunnat kontrollera vare sig i fråga om kvalitet eller
någonting annat kan man ju inte heller garantera att det inte
bland de företagen skulle kunna finnas något som t.o.m. hade med
ekonomisk brottslighet att göra. Per Westerberg måste väl ändå
hålla med om att det förhåller sig så!
Per Westerberg: Ja, herr ordförande, det är korrekt, men
samtidigt vill jag då tillägga att det är samma förhållande vid
varje börshandel eller varje börsintroduktion, vare sig den är
privat eller offentlig och var den än förekommer i världen. Det
går inte att kontrollera. I så fall skulle man tvingas samköra
alla brottsregister i världen mot dem som eventuellt skulle få
tilldelning. Även alla styrelseledamöter skulle få lov att köras
mot alla brottsregister och mot alla register över dem som har
någon misstanke på sig, vilket det ju varit fråga om i de nu
aktuella fallen. Man kan aldrig vid någon introduktion på börsen
eller vid någon börshandel absolut garantera att ingen suspekt
kommer in i sammanhanget. Däremot kan man vidta åtgärder för att
försöka minska riskerna.
Kurt Ove Johansson: Jag skall så småningom berätta för Per
Westerberg hur man skulle kunna förfina just de där
instrumenten.
I bilaga 1 till regeringsbeslutet den 20 januari beskrivs
principerna för försäljningen av aktierna i Assidomän på ett
visst bestämt sätt. Det framgår där att det inte ansågs
acceptabelt att fördela aktierna enligt någon annan metod än
just den mekaniska. Min fråga till dig är: Vad var det för
bevekelsegrunder som låg bakom ett så kategoriskt
ställningstagande?
Per Westerberg: Vi gjorde ett antal överväganden om
mekanisk tilldelning. Man kan jämföra den mekaniska
tilldelningen med börsdatorn, som också är en mekanisk
tilldelning vid aktiehandel. Vi ville inte ge någon möjlighet
för någon av de ingående institutionerna att gynna sina egna
kunder på andra kunders bekostnad, utan alla skulle
likabehandlas. Man skulle alltså inte gynna Skandia före
Trygg-Hansa, Folksam eller någon annan, utan alla skulle ha
samma möjligheter och samma rättigheter.
Man brukar i sådana här sammanhang tala om kvalitet. Det är
t.ex. Carnegie eller bankernas värdering av hur långsiktiga
ägarna kommer att bli om de får köpa respektive hur
betalningssäkra de är. Den normala anklagelsen brukar då vara
att man har gynnat de egna kunderna, som man känner, framför
andra som man inte anser sig känna lika bra eller har samma
kunskap om och därför inte kan värdera på samma sätt.
Kurt Ove Johansson: Varifrån fick regeringen idén att
använda en sådan här helt automatisk metodik som det blev fråga
om i det här fallet? Var det din egen idé?
Per Westerberg: Nej, inte alls. Detta är en idé som finns
hos ett antal personer och institutioner på marknaden, men det
finns självfallet olika idéer beroende på vem man frågar. Vid
den genomgång vi har haft anledning att göra av privatiseringar
över hela Europa och, kan man säga, hela världen har vi funnit
att fördelningsprinciper och privatiseringsprinciper har varit
väldigt olika från land till land och från företag till företag.
Det går knappt att hitta två privatiseringar som genomförts på
identiskt samma sätt. Det var inte den här delen som föranledde
någon större diskussion i den aktuella privatiseringen av
Assidomän. Mer uppmärksammat och, vågar jag säga,
internationellt kritiserat var att regeringen i samma beslut
valde principen att alla institutioner som köpte skulle bli
offentliga. Det skulle uppges både vilka som köpte och hur
mycket de fick köpa. Detta var unikt, och den principen
tvingades vi frångå vid Pharmaciaprivatiseringen, beroende på en
mycket hård internationell kritik.
Kurt Ove Johansson: Kan du erinra dig att den mekaniska
modell som ni tillämpade i det här fallet har prövats någon
annanstans i världen?
Per Westerberg: Det finns mekaniska metoder framför allt i
Centraleuropa och Östeuropa. Exakt samma metod som vi tillämpade
här finns sannolikt inte, men jag kan inte svara på det. Som jag
sade finns det knappast två identiska privatiseringar i världen.
Varje privatisering är unik, och det är just därför man har
projektgrupper och det är just därför som man har rådgivare.
Annars vore det ju bara att kränga på principen på varje
företag, oavsett resultatet. Man det gör man alltså inte, vare
sig i Sverige eller utomlands.
Kurt Ove Johansson: Jag ställde den här frågan både till
Curt Nicolin, till Carl-Johan Åberg och till de representanter
för Carnegie som utskottet har utfrågat. Det är personer som
rimligen borde veta om en så långtgående automatisk modell som
tillämpades här har använts någon annanstans. De kunde inte
svara på frågan, och det sannolika svaret är väl att den modell
som användes när det gällde Assidomän inte har prövats
någonstans i världen i övrigt.
Per Westerberg: Får jag upprepa att en exakt likadan
modell knappast har använts vid två olika privatiseringar, utan
alla avviker mer eller mindre från varandra. Mekaniska
tilldelningar har dock förekommit i ett mycket stort antal fall
vid privatiseringar i Östeuropa, och det finns även fall i
Centraleuropa. Till detta vill jag bara konstatera att de
åberopade personerna huvudsakligen sysslar med vanliga privata
börsintroduktioner, där man inte har samma krav på
likabehandling som när försäljningar av statliga företag sker.
Därav den debatt som förevarit.
Kurt Ove Johansson: Det var alltså Östeuropa som Per
Westerberg hade som modell när han skulle privatisera Assidomän!
Per Westerberg: Nej, vi har inte någon modell, utan det
finns som jag sade en modell för varje enskilt företag. Vi
använde denna metod i Assidomänfallet i och med att staten
skulle fortsätta att vara majoritetsägare. Vi ville att alla
skulle likabehandlas. Vi ville inte ha en bedömning där vissa
institutioner, svenska som utländska, ansågs mindre seriösa. Jag
kan nämna att, vilket framkommit vid tidigare förhör i
utskottet, i Celsiusfallet kritiserades just att vissa av
kvalitetsskäl fick mindre tilldelningar än andra, som ansågs
vara mer kvalitativa, närmast med utgångspunkten att man ansåg
att vissa skulle vara mer långsiktiga ägare än andra. Det finns
ett antal personer på marknaden, både i Sverige och utomlands,
som menar att det är bättre att alla likabehandlas, eftersom det
inte finns någon garanti för att en ägare är mer långsiktig än
någon annan. Men detta är en bedömningsfråga -- man måste från
fall till fall avgöra vad man tror är bäst och vad som skapar de
bästa förutsättningarna.
Kurt Ove Johansson: Men det är ju inte helt ointressant
ändå att vi kan konstatera att det när det gäller västvärlden är
väldigt svårt att hitta exempel på den metod som användes i det
här fallet. Du sade själv att man får gå till Östeuropa för att
hitta modeller som liknar dem som vi har tillämpat. Det är ju
inte helt intressant med tanke på den regering du satt i.
Per Westerberg: Så sade jag inte, utan jag sade att det
som ordföranden refererar till är den anglosaxiska
börsintroduktionstraditionen, den s.k. book building-metoden,
där man värderar varje budgivare utifrån aspekten att han skall
vara långsiktig och att han har stor betalningsförmåga. Man
bedömer också hur aggressiv han är i budet, hur högt upp han är
beredd att gå upp i pris samt hur snabbt han kommer in med
budet.
Sedan finns det en glidande skala av både mekaniska
tilldelningar, kvalitativa tilldelningar och
lotteritilldelningar som går från den mer anglosaxiska varianten
över Frankrike, Tyskland, Tjeckien och ett antal andra länder.
Det är en glidande skala med olika grad av mekanisk tilldelning.
Kurt Ove Johansson: Men av ditt svar har jag förstått att
ni på departementet kände till att man i Frankrike och England,
som du själv var inne på och där man har stor erfarenhet av
privatiseringar, använder sig av mer och mer selektiva metoder
och inslag.
Per Westerberg: Vi har gått igenom den ganska omfattande
litteratur som finns på området. Det förekommer variationer på
detta område, men jag vill betona att det finns klara mekaniska
inslag även här. Det finns emellertid också, som herr
ordföranden påpekade, ett antal kvalitativa inslag. Vi har gjort
en från-fall-till-fall-bedömning. I Assidomänfallet gjorde vi
bedömningen att vi skulle försöka gå fram med en rent mekanisk
tilldelning för att få likabehandlingsprincipen och för att det
inte skulle förekomma mannamån. Alla skulle värderas lika, ifrån
metoden 1. likabehandling och 2. så bra pris som möjligt för
skattebetalarna vid försäljningen av Assidomän.
Kurt Ove Johansson: Men den där arbetsgruppen som
rapporterade till dig redovisade ju hur det gick i t.ex.
Danmark, hur man gjorde i England och hur man gjorde i
Frankrike. Ett skäl kan väl vara att man i de fallen också vände
sig till internationella investerare. Det gjorde ju ni också i
Assidomänfallet. Man kan då undra om det inte hade varit
naturligare att använda sig av beprövade internationella metoder
i stället för att skapa en egen metod, som man på förhand visste
kunde bli mycket problemfylld. Per Westerberg kan väl ändå inte
förneka att man i departementet var medveten om vilka problem
som skulle kunna uppstå med denna långtgående mekaniska modell.
Per Westerberg: Det var många frågor på en gång.
Först vill jag säga att privatiseringarna är olika i varje
land och i varje enskilt fall. I Danmark valde man att sälja det
danska televerket helt och hållet till utländska placerare, och
det skedde när man hade en socialdemokratisk regering. Vi valde
metoden att -- och det var också ganska unikt -- 70 % av
aktierna skulle gå till en bred svensk allmänhet, till svenska
privatpersoner. Dessutom sade vi att vi ville ha en ordentlig
andel svenska ägare i Assidomän, vilket det också blev. Vi hade
t.o.m. med den här gummiparagrafen för att kunna säkerställa att
det blev en bra balans i ägarförhållandet i det här avseendet.
Vi diskuterade även riskerna -- det gör man i alla fall när
man privatiserar. När det gäller den mekaniska tilldelningen
hade vi en omfattande diskussion, och det varnades för två
saker. Den ena var att man skulle få ett antal personer som var
mycket spekulativt lagda och som sade: Staten kommer säkerligen
att sälja billigt och därför lägger vi ett jättehögt bud -- då
är vi med den metod som används helt säkra på att få en
tilldelning. Sedan hoppas vi att det finns andra, mer analytiska
institutioner som kommer att lägga det rätta priset.
Den risken fanns, men farhågorna besannades inte, utan jag
vågar säga att det blev en mycket seriös och mycket bra prisbild
i Assidomän.
Det andra var just detta med offentligheten och vilka som
köpte. Vi tyckte med den erfarenhet som utvärderingen av
försäljningen av Celsius hade givit att vi skulle försöka
offentliggöra samtliga institutionella köpare. Herr ordföranden
kan naturligtvis fråga varför vi i det läget verkligen frångick
internationell praxis. Vi tyckte att den svenska öppenheten
gjorde att man skulle offentliggöra samtliga köpare, även
institutioner, och redovisa hur mycket de hade köpt för, för att
allmänhet och media skulle kunna göra kontroller i den mån man
ville göra det.
Kurt Ove Johansson: Jag tycker ändå att det är intressant
att kunna konstatera att ni i den inre politiska kretsen var
mycket väl medvetna om att den mekaniska modell som ni
konstruerade skulle kunna resultera i ett antal internationella
investerare som var okända och som på grund av den korta
kontrolltid som det blev fråga om inte skulle kunna följas upp.
Jag hävdar med bestämdhet att vårt material tyder på att ni var
fullt medvetna om just detta.
Per Westerberg: När det gäller okända investerare är det
alldeles uppenbart så att den risken löper man i alla
privatiseringar och i varje enskilt fall. Vi kan väl notera att
-- som det sagts mycket tydligt i utskottets förhör -- det
pågick undersökningar av en del av köparna ända till långt in i
maj. Man hävde inte embargot på ett konto förrän de sista
dagarna i maj. Undersökningarna tar lång tid och är oerhört
svåra, för att inte säga omöjliga att fullt ut genomföra. Man
kan bara göra en del förfiningar för att ytterligare förbättra
processen och därmed om möjligt undvika problem. Jag vill
markera här att bland de fall som har lyfts fram finns det både
svenska och utländska bolag.
Kurt Ove Johansson: Jag konstaterar då att Per Westerberg
inte förnekar att ni inom departementet var väl medvetna om att
man skulle kunna hamna i en situation där man inte kunde skilja
agnarna från vetet.
Per Westerberg: Vi konstaterade att man hos Carnegie och
Handelsbanken skulle göra ett försök att gå igenom eventuella
koncern- och bulvanförhållanden, vilket är den vanligaste
formen. Båda dessa sade mycket klart att om det är en
försäljning så får man på grund av våra internationella
förpliktelser inte diskriminera utlänningar. Det finns här vissa
brister som gör att det inte går att fullt ut kontrollera.
I de fall som varit aktuella i debatten har det inte alltid
varit problem med bolagen, utan det kan ha varit en enskild
styrelseledamot som man ansett har varit "solkig" eller på annat
sätt suspekt. Jag vill notera att det är en mycket stor del av
svenska folket som har köpt. Det har också varit ett mycket
stort internationellt deltagande. Det har också klart redogjorts
för att inget konstigt eller olagligt har förekommit. Däremot
har det gjorts gällande -- och den kritiken delar jag -- att en
del inte borde ha fått tilldelning beroende på att de inte var
"so fit and proper" som vi hade önskat.
Kurt Ove Johansson: Per Westerberg och jag är naturligtvis
överens om att man inte skall diskriminera internationella
köpare, men det stod också i ert eget material att ni syftade
till att undvika ekonomisk brottslighet. Då är vi alltså
tillbaka till den tidigare frågan: I och med att ni var medvetna
om att det kunde finnas köpare som det inte gick att kontrollera
-- du sade själv att det kanske skulle ta två månader och i
själva verket gav ni möjligheten att göra de nödvändiga
kontrollerna för fördelningen den 7 och 8 mars -- kan väl Per
Westerberg ändå inte förneka att ni i det här avseendet tog en
medveten och ganska stor risk för oönskade köpare -- kanske
t.o.m. att ekonomiska brottslingar skulle kunna komma över dessa
goda aktier.
Per Westerberg: Vid varje privatisering och vid varje
börsintroduktion finns det ett riskmoment. Oftast är det risken
att man inte får betalt eller för litet betalt när man säljer
aktierna. I kontrollen av köpare har vi i det här fallet gått
ganska långt med den konstruktion vi hade. Först gjorde man en
tilldelning den 8 mars. Innan aktierna skulle betalas och lämnas
ut, dvs. den 8 april, hade man en månad att göra så långt gående
kontroller som det var möjligt att göra.
Carnegie har inför utskottet vittnat om att man trots en
kvalitativ genomgång av investerarna inte kunnat "se igenom" de
fall det kunde vara fråga om, eftersom det inte alltid går att
diskriminera en investerare beroende på att han inte är känd.
Herr ordföranden är säkerligen informerad och väl medveten om
att dessa investerare har värdepapperskonton i svenska
fondkommissionärsfirmor eller banker. Därmed har det funnits en
form för en första kontroll av att kunden uppfyller de krav som
ställs och att fondkommissionärerna alltså inte medverkar till
penningtvätt eller på annat sätt medverkar till något som kan
minska anseendet eller allvarligt förstöra för marknaden -- för
att fritt och litet slarvigt citera 7 §.
Kurt Ove Johansson: Det var ju ändå så, Per Westerberg,
att ni på kvällen den 7 mars och på förmiddagen den 8 mars satt
ordentligt i rävsaxen. Enligt Carnegie tvingades departementet
strax före klockan tolv den 8 mars att fatta beslut att trots
den osäkerhet som förelåg om tio investerare tilldela dessa
aktier. Jag har väl inte fel om jag säger att ansvaret för det
beslutet var ditt, Per Westerberg, och ingen annans!
Per Westerberg: Det är korrekt att det alltid är
departementschefen som har ansvaret i de delarna. Jag vill dock
på ett par punkter korrigera eller nyansera vad herr ordföranden
sade.
Det är precis som Carnegie uttryckt det, att om detta hade
varit en privat börsintroduktion hade man förmodligen inte
rensat bort dem som man inte kände, utan dessa hade fått
tilldelning, om än nedskuren. Man gjorde de kontroller som man
ansåg sig böra göra. Det skall emellertid sägas här att man
under de första veckorna kanske underskattade behovet av
kontroller av dessa investerare och att man inte gick
tillräckligt djupt. Jag vill då ånyo påpeka att i och med att
det i början var anbudsgivning för institutionerna blev det ett
betydande mellanrum från tilldelningen till dess att
tilldelningen slutfördes genom att aktierna också levererades
den 8 april, då köpeskillingen skulle ha kommit. Det var alltså
en månad, en ganska lång tid, mellan det att man fattade beslut
och aktierna skulle överlämnas. Under den tiden fanns det
fortsatta möjligheter till kontroll. Om köpeskillingen inte
inkom den 8 april fanns det full möjlighet att lägga embargo på
kontona, vilket sedermera också skedde i ett antal fall som har
redovisats för utskottet.
Kurt Ove Johansson: Då är du och jag överens om att
departementschefen, dvs. du, hade det yttersta ansvaret även den
7 och 9 mars. När du då fick reda på att det fanns ett tiotal
köpare som man inte kunde kontrollera och beslutet ändå fattades
den 8 mars, hur agerade du då personligen i departementet? Vad
gjorde du den aktuella dagen? Vidtog du några åtgärder? Det här
måste väl ändå ha känts som ett besvärande beslut!
Per Westerberg: Det var inte något besvärande beslut vid
just den tidpunkten. Då hade vi ändå tämligen lugnande besked.
Det var en mycket bra teckning. Det var en mycket bra samling av
prisbilden. Vi föreföll att vara på väg mot en mycket omfattande
folkaktie. Statens prissättning kom i det beräknade intervallet,
dvs. skattebetalarna skulle få bra betalt. Några få av dem som
hade anmält sig som köpare och som låg inom en tillräckligt hög
budgivning för att de skulle kunna få tilldelning som man inte
kände fullt ut, men man skulle titta närmare på dem, och jag
påfordrade givetvis att man skulle kontrollera dem så långt det
var möjligt.
Kurt Ove Johansson: Men menar du verkligen på fullt allvar
att om man bara får en bra prisbild, så kan man sälja till vem
som helst? Det kan du väl ändå inte mena?
Per Westerberg: Jag säger mycket klart att man skall följa
de lagar och förordningar som gäller. Min grundläggande princip
är självfallet att i en rättsstat skall alla likabehandlas. Men
det är åklagare och polis som skall jaga bovar. Har vi minsta
anledning att tro att något förekommer som inte är korrekt,
skall vi självfallet göra erforderliga undersökningar.
Fondkommissionärerna har enligt lag krav på sig att göra vissa
saker. Vi påfordrade ytterligare undersökningar, vilket jag
ansåg vara naturligt och riktigt, för att gå till botten med det
hela och framför allt för att förhindra att det förekom några
konstigheter. Allt som kunde göras för att förhindra det skulle
göras.
Kurt Ove Johansson: Ja, men hur skall man kunna säga att
allting är korrekt när man inte hinner med alla de kontroller
som måste göras för att man skall vara säker på att det är
korrekt?
Per Westerberg: Nu är herr ordföranden inne på det som jag
inledde med. Vad herr ordföranden antyder är att den som
förekommer i ett brottsregister inte skall få köpa, varhelst i
världen han finns, och att även den som är misstänkt -- alltså
inte fälld -- skall rensas ut. För att tillgodose detta krav
måste man samköra alla som kan förmodas få köpa med
brottsregister och eventuellt något internationellt register
över misstänka brottslingar, dvs. ganska långtgående
integritetskränkande åtgärder. Dessutom skulle man tvingas ändra
ett ganska stort antal lagar, inte bara i Sverige utan även
utomlands. Man måste dessutom gå igenom alla styrelseledamöter
och alla ägare i bolagen, något som är minst sagt väldigt
långtgående.
Min ambition var att hålla så hög etik som det över huvud
taget var möjligt i förhållande till de rådgivare som fanns och
de råd som framkom. Detta anser jag vara nödvändigt även vid
fortsatta privatiseringar, t.ex. när det blir aktuellt med
Nordbanken. Men det kommer inte att finnas någon som kommer att
kunna garantera att någon som köper inte är straffad tidigare
eller inte är misstänkt för någonting, om man är beredd att
sälja även till utlänningar. Detta går nämligen inte att
kontrollera utan att man ändrar lagar både i Sverige och
utomlands. Ungefär samma sak gäller i fråga om börshandeln.
Kurt Ove Johansson: Menar du på fullt allvar att det
skulle ha medfört några svårigheter om man i prospektet angett
sådana förutsättningar att man hade kunnat skilja agnarna från
vetet?
Per Westerberg: Kan jag få be herr ordföranden att
precisera vilka agnar som skall skiljas från vetet, så att jag
vet att jag uppfattat frågan korrekt?
Kurt Ove Johansson: Man hade ju t.ex. kunnat göra så, att
man i prospektet hade tagit med krav på teckningsbevis och
ursprungshandlingar. Man hade kunnat kräva dokument som styrker
identiteten. Det är några tips som Per Westerberg kan ta med sig
om han mot förmodan skulle bli näringsminister igen. Det hade i
och för sig kunnat klara väldigt många av de problem som ni stod
inför den 7 och 8 mars. Då hade ni inte behövt ändra lagar eller
någonting.
Per Westerberg: För att få garantier hade man behövt ändra
lagar på ett mycket långtgående sätt. Med teckningsbevis,
ursprungshandlingar m.m. hade man kanske kunnat säga att man
funnit några som det hade varit anledning att titta närmare på.
Men vi hade definitivt inte fullt ut kunnat se allt som kan
förekomma. Det har tagits upp av Carnegie i efterhand hur man
möjligen skulle kunna skärpa säkerhetsbestämmelserna för att
därmed undvika att någon som tidigare är straffad eller kan
uppfattas som oetisk får köpa. Som man från Carnegie själv sade
inför utskottet för ett par veckor sedan gör man inte
bedömningen att man hade kunnat klara att skilja agnarna från
vetet.
Kurt Ove Johansson: Jag menar nog ändå att man kan styra
mycket genom det sätt som man skriver prospekten på. Hade vi i
prospektet skrivit in de tre förbehåll som jag nyss nämnde
skulle möjligheterna för Carnegie naturligtvis ha varit
betydligt mycket större att genomföra de nödvändiga
kontrollerna. Vad som i hög grad brast var alltså utformningen
av prospektet, och där har du ett väldigt stort ansvar -- eller
hur?
Per Westerberg: Jag vill först säga att tanken att kräva
ytterligare handlingar har uppkommit i efterhand. Sedan vill jag
notera att detta bryter utomordentligt starkt mot internationell
praxis -- många av köparna vill inte skylta offentligt. Vi bröt
mot denna praxis genom att samtliga köpare i Assidomän blev
offentliga. Dessutom vill jag påpeka att detta ändå inte utgör
någon garanti. Det kan möjligen vara en hjälp, och jag delar
uppfattningen att det finns anledning att pröva detta. Man måste
emellertid försöka bedöma hur detta kan påverka priset eller
efterfrågan på aktierna och hur mycket det verkligen hjälper i
sak att göra olika typer av undersökningar.
Jag markerar här mycket tydligt att det är fråga om personer
som man anser tidigare har varit straffade eller personer som
varit misstänkta för olika oegentligheter tidigare men som inte
är fällda eller eftersökta för att ha gjort någonting olagligt.
Detta räcker inte på långt när, utan det krävs alltså
samkörningar mot brottsregister som är sekretessbelagda och mot
polisens "misstänkthetsregister", om det nu finns något sådant.
Detta är emellertid oerhört långtgående åtgärder, och det räcker
som sagt inte med Sverige utan kontrollen måste i så fall
omfatta hela världen.
Man skall självfallet göra så långtgående undersökningar som
möjligt, men varken Kurt Ove Johansson eller jag kommer någonsin
att kunna garantera att någon av det ena eller andra slaget
slinker med -- som styrelseledamot eller som indirekt ägare till
ett dotterdotterbolag eller systersysterbolag eller någonting
annat.
Kurt Ove Johansson: Men du medgav ju alldeles nyss att om
man i prospektet hade infört de förbehåll som jag nyss var inne
på hade man haft en bättre situation. Man kan då fråga sig
varför regeringen inte gjorde det.
Per Westerberg: Frågan var aldrig uppe -- ingen kom över
huvud taget med det förslaget. Tanken att det skulle dyka upp
den här typen av personer, som man upplevde det som gravt etiskt
störande att sälja till, uppkom aldrig och har i princip heller
inte varit det vid övriga privatiseringar. Vi vidtog, som jag
nämnde, ett antal andra åtgärder för att öka säkerheten i denna
privatisering jämfört med Celsius. Under perioden den 8 mars --
8 april gjordes kontroller för betalningssäkring och infördes
möjligheter att lägga embargo på kontona. Jag är självfallet
glad om det utvecklas ytterligare möjligheter till kontroller.
Jag vill emellertid peka på att det är näst intill omöjligt att
försäkra sig om att ingen oetisk smiter med som indirekt ägare,
styrelseledamot eller någonting annat, om man inte ändrar ett
stort antal lagar både i Sverige och utomlands. Däremot skall
man naturligtvis skärpa reglerna så långt det är möjligt.
Kurt Ove Johansson: Men man borde då kanske i
regeringskansliet ha diskuterat litet mer ingående än man gjorde
vad prospektet skulle innehålla.
Per Westerberg: Diskussionerna var mycket omfattande, och
vi gjorde de riskbedömningar som kunde göras. Vi gjorde
bedömningen att det fanns en säkerhetsperiod mellan den 8 mars
och den 8 april, då man kunde göra kontroller. Vi gav ett
särskilt uppdrag till Carnegie och Handelsbanken att kontrollera
bulvanförhållanden och liknande, just sådant som det är så
utomordentligt svårt att komma åt och se igenom. Men även de
gick bet i den delen.
Sedan vill jag ånyo konstatera att ingen har anklagats för
något brottsligt. När man ansåg att det över huvud taget fanns
något suspekt begärde vi omedelbart att man skulle gå till
Finansinspektionen och Ekoroteln för att kontrollera detta. Inte
heller de kunde finna något brottsligt eller olagligt. Däremot
är det fråga om etik, där det självfallet är vår grundläggande
uppfattning, nu liksom då, att vi skall göra allt som står i vår
makt för att se till att de som brister i det avseendet inte får
köpa. Vi anser att vi gjorde det bästa som det då fanns
förutsättningar för. Det har sedan kommit förslag till
ytterligare åtgärder, som såvitt jag känner till inte har
tillämpats någon annanstans. Självfallet skall även de
åtgärderna prövas. Jag förutsätter att det kommer att ske när
det gäller Nordbanken.
Kurt Ove Johansson: Per Westerberg konstaterar här att
Finanspolisen kom in i bilden. Men det var ju först den 12
april. Fördelningen av aktierna ägde i princip rum den 7 och 8
mars, men Finanspolisen blev ju inte inkopplad förrän i mitten
av april. Du kan själv se av den utfrågning vi hade med
Finanspolisen att man inte alls kunde vara med och påverka den
här situationen.
Per Westerberg: Får jag göra några små korrigeringar av
beskrivningen. Det var på kvällen den 8 mars som
tilldelningsbeslutet fattades. Därefter skedde leveransen av
aktierna, som vi hade behållit kvar som pant till den 8 april
för att kunna få in pengarna. När det befanns att vissa inte
hade betalat i tid, satte misstänksamheten verkligen in. Man
tyckte att det verkade konstigt, och då väcktes frågan om inte
Finanspolisen borde kopplas in. Av utskottets ojusterade
protokoll från förhöret med Finanspolisen framgår att man inte
hade funnit någonting som var brottsligt. Det förekom namn som
man kände igen -- från brottsregistret, förmodar jag -- eller
som man hade aningar om att de inte hade alldeles rent mjöl i
påsen. Man man fann ingenting olagligt eller brottsligt. Däremot
tyckte Finanspolisen att man skulle gå så långt man kunde i det
här fallet, och det gjorde man också därefter.
Vi hade alltså kontroll på affären så till vida att aktierna
låg kvar till den 8 april. De såldes innan dess i s.k.
optionsaffärer. Betalningen kom in senare, och de här aktuella
personerna fick aldrig tillgång till några aktier. Det lilla
överskott de fick spärrades på kontot, så att man kunde
kontrollera de extra uppgifter som herr ordföranden ansåg att vi
borde ha haft med i prospektet. Vi kunde alltså göra denna
ytterligare kontroll, som slutfördes i slutet av maj, om jag nu
minns alldeles rätt.
Kurt Ove Johansson: Det som är intressant i sammanhanget,
Per Westerberg, är att Finanspolisen kommer in i bilden i mitten
av april. Jag vill minnas att det i vårt protokoll finns en
anteckning om att Finanspolisen vid den överläggning som ägde
rum hade konstaterat att traderingen av aktier redan skett. De
som en gång hade godkänts som köpare hade sedan fört över
aktierna till andra ägare. Jag utgår från att Per Westerberg i
sin noggrannhet har läst att Finanspolisen har sagt att när de
kom in bilden fanns det ingenting att göra.
Per Westerberg: Det beror på om man ville förhindra att
någon formellt sett skulle vara köpare, men då tror jag att herr
ordföranden har missuppfattat situationen ganska ordentligt när
det gäller svensk värdepappershandel. Det uppstod alltså här en
värdepappershandel med optioner innan ens anbudstiden hade gått
ut -- att få ge anbud att köpa aktier i aktuellt bolag. Det är
ett normalt beteende i dag. Sveriges riksdag har fattat beslut
om att det är fullt i enlighet med svensk lag att göra s.k.
blankningsaffärer. Man säljer en aktie som man inte har. Därmed
är det i praktiken den typen av affärer de gör. I det här fallet
gjorde man så att man när man fått tilldelning sålde den via en
optionsaffär. Aktierna var alltså sålda innan de ens skulle ha
fått tillgång till dem. De personer som herr ordföranden åsyftar
fick alltså aldrig tillgång till aktierna. De medel som vi
betalningssäkrade med spärrades på kontona hos aktuell firma för
att man fullt ut skulle kunna utreda och ställa de extra krav
som herr ordföranden ansåg borde ha funnits med i prospektet. De
nämnda företagen kontrollerades alltså i dessa avseenden.
Kurt Ove Johansson: Det är ingen som har ifrågasatt rätten
att få en aktietilldelning som man sedan säljer till någon
annan. Men min fråga gällde det förhållandet -- och det är det
som är intressant för vår granskning -- att när Finanspolisen
kom in i bilden var det ingenting att göra. Det är ju det som är
det intressanta. Detta slår Finanspolisen själv fast, och Per
Westerberg måste väl ändå kunna erkänna att det förhöll sig på
det sättet.
Per Westerberg: Det bestrider jag. Jag vill dessutom
påpeka för herr ordföranden att det inte bara är det att man
fått tilldelning av aktier utan man kan sälja dem innan man har
fått dem. Det förekom en omfattande handel med både
Assidomän-aktier och en lång rad andra aktier som har varit på
väg till marknaden, innan ens anbudstiden har gått ut och inga
hade en aning om huruvida de skulle få aktier. Man sålde dem
innan man visste om man skulle få dem. Sedan räknade man med att
kunna köpa dem innan de skulle levereras. Det är det som kallas
för blankning. Riksdagen fattade för några år sedan med
anledning av värdepappersmarknadsutredningen beslut om att detta
skulle bli tillåtet i Sverige.
Finanspolisens uttalande att det inte fanns någonting att göra
gällde i så fall den s.k. blankningsaffären och den delen av det
hela. Vi kunde kontrollera de konton via vilka in- och
utbetalningarna gick, och vi kunde kontrollera att aktierna inte
försvann ut till personer som vi ansåg vara oetiska. Vi kan dock
notera att ifrågavarande personer inte hade gjort någonting
olagligt, de var inte eftersökta av polisen, det var inte fråga
om ekobrottslighet och inte heller om penningtvätt, och så
småningom hävdes embargot på deras konton. De fick också ut den
mellanskillnad som det var fråga om. Vi sålde till
institutionerna till ungefär 10 % högre pris än till den stora
breda allmänheten, dvs. nära 600 000 svenska småsparare. Det
blev 153 kr. Kursen var uppe vid omkring 154 kr med en
avslutning på 155 kr. Sedan gick kursen ner till under 153 kr.
Under den här korta perioden förekom det försäljningar, inte
minst ur betalningssäkringssynvinkel. I dag står aktien i 162
kr, dvs. prissättningen blev mycket korrekt och mycket bra i
många avseenden.
Kurt Ove Johansson: Av protokollen från våra utfrågningar
framgår att även Carnegie i sina svar till
konstitutionsutskottet konstaterade att efter fördelningen den 7
och 8 mars skulle man ha väldigt mycket på fötterna för att över
huvud taget kunna åstadkomma en förändring. Det framgår klart
och tydligt av vårt material. Jag konstaterar då med ett visst
intresse att Finanspolisen säger att det inte fanns någonting
att göra efter mötet den 15 april. Men Per Westerberg säger att
det fanns det visst det! Han vet alltså bättre än Finanspolisen
vad de skulle ha kunnat göra den 15 april och därefter. Det är
faktiskt ett ganska uppseendeväckande svar.
Per Westerberg: Jag tycker att herr ordföranden här drar
på sanningen ganska långt.
När det gäller själva fördelningen har det inte begåtts några
olagligheter. Det har inte förekommit någon penningtvätt och
inte begåtts något ekobrott. Det kan t.ex. ha varit en tidigare
straffad person som har blivit tilldelad aktier. Då är det
korrekt att själva tilldelningen inte ändras. Blankningsaffärer
kan alltid göras, oavsett om man får tilldelning eller ej.
Personer som köpt och velat få ut någon form av vinst har vi
full kontroll över. Därmed kunde vi förhindra att de fick
tillgång till den vinsten ända tills kontroller av
teckningsrätter, ursprung m.m. kunde göras. Det var därför vi
efter inrådan på mötet den 12 april lade embargo på kontona. De
kontrollerna fortgick alltså i över en månads tid, av naturliga
skäl till viss irritation från en del av dem som var föremål för
kontrollerna.
Kurt Ove Johansson: Du har sett att det i vårt material
finns två pressmeddelanden enligt vilka du i program i TV 4
gjort uttalanden om felaktigheter. Dessa pressmeddelanden
innehåller såvitt jag förstår en del felaktigheter just när det
gäller kontrollen. Det har vidimerats av representanterna såväl
för Finanspolisen som för Carnegie. Skulle du vilja kommentera
de här pressmeddelandena?
Per Westerberg: Det är korrekt att jag som lekman använde
uttrycket "slutföra tilldelning" litet slarvigt -- jag är ju
inte fondkommissionär. Vad jag avsåg var "leveransen av
aktierna". För dem var det ett enda beslut, den 8 mars. För mig
var det när man fick pengarna och aktierna gick ut, dvs. att man
slutförde det hela. Det var en slarvig formulering från min
sida. Vad jag egentligen åsyftade framgår av det andra
pressmeddelandet, som ju närmast var en korrigering av det
första. Man fick alltså möjlighet till det embargo som man var
ute efter, och man kunde alltså stoppa slutförandet av affären i
och med att leverans av köpeskilling inte skedde förrän man
kunnat göra ytterligare kontroll. Men den kontrollen föranledde
inga ytterligare åtgärder.
Jerry Martinger: Jag skall be att få ställa några
kompletterande frågor för att få ett förtydligande av det som
framkom genom ordförandens frågor.
Per Westerberg sade att det här blev en av de mest spridda
aktierna och mer av folkaktie än kanske någon annan folkaktie i
Europa. Var det just tänkandet att det skulle bli en riktig
folkaktie och att spridningen skulle bli så här oerhört stor som
låg bakom principen att göra en automatisk tilldelning?
Per Westerberg: Det är alldeles korrekt. Assidomän blev
den i särklass mest spridda köpta privatiseringsaktien i Europa.
När det varit fråga om gratisaktier har det förekommit större
spridning i förhållande till befolkningen. Jag vill gärna göra
förtydligandet att det bland de 590 000 aktieägarna säkerligen
finns sådana som är fällda för både rattfylleri och andra brott.
Vi har inte gjort någon kontroll mot brottsregistret utan
tilldelningen har skett på sedvanligt sätt av dessa
kommissionärer. Detsamma gällde likabehandlingen, nämligen att
det skulle vara just gentemot övriga institutioner. Den ena
banken eller fondkommissionären skulle inte kunna ge mannamån
och gynna sina egna kunder. En mycket normal anklagelse
utomlands är att man har gynnat de egna kunderna på bekostnad av
andra bankers och fondkommissionärers kunder. Det förekom även i
Celsiusfallet.
Jerry Martinger: Per Westerberg sade att mycken tid
ägnades åt att se till att utförsäljningen inte skulle kunna
kritiseras, t.ex. att det skulle påstås att det förekom någon
form av mannamån eller att någon bank gynnades särskilt. Kan man
säga att det var så, att ni från början inte hade bestämt att
det skulle vara en automatisk tilldelning? Var det önskan att få
en stor spridning och att det inte skulle kunna uppstå
misstankar om mannamån som gjorde att ni successivt kom fram
till att ni ville ha en automatisk fördelning? Eller hade ni
redan från början sagt att det skulle vara en automatisk
fördelning? Det kan ju tänkas att det var så i det senare
fallet, eftersom ni hade fått kritik när det gäller Celsius, där
det i stället var en alltför stor selektivitet.
Per Westerberg: Det är många överväganden som görs inför
sådana här typer av privatiseringar. Det unika med Assidomän var
att staten kvarstod som majoritetsägare. I andra privatiseringar
där man går ut helt gör man värderingen att det skall finnas
"core owners", som man kallar det på engelska, dvs. huvudägare
som kvarstår långsiktigt i bolaget. Samma behov fanns inte här
eftersom staten fortsatte att äga 51 %.
Sedan är det helt korrekt att det i samtliga privatiseringar
förekommer kritik mot mannamån. Jag vill ånyo trycka på att
Carnegies och nästan alla andras bedömning var att även om man
haft en s.k. kvalitativ bedömning hade detta inte lett till
något nämnvärt annat resultat, utan det hade varit samma bolag
som hade fått köpa, kanske med någon skillnad i fråga om
kvantiteten i och med att de inte var fullt utredda.
Jerry Martinger: Det finns, liksom vid alla sådana här
försäljningar, en ruta på blanketten där man skall fylla i sitt
VP-kontonummer. Är det så att man kunde köpa vid den här
utförsäljningen bara om man redan hade ett VP-kontonummer?
Per Westerberg: Det är korrekt. I vissa fall hade en del
av dem som kritiserats även depåkontonummer, vilket är mer
långtgående.
Jerry Martinger: Per Westerberg sade att genom
VP-kontoregistreringen hade de som anmälde sig som köpare redan
genomgått en form av kontroll. Vad är det för form av kontroll?
Kan inte vem som helst få ett VP-konto över disk?
Per Westerberg: I stort sett, men man kan säga att
lagstiftningen föreskriver att fondkommissionärer och banker
skall tillse att det inte förekommer penningtvätt. Det innebär
att man gör en kontroll på den person eller institution som blir
"kontoförande institut", som facktermen lyder. Dessutom har man
7 § att gå till, dvs. det får inte förekomma något som sätter
handeln i vanrykte, om jag så får uttrycka det.
Jerry Martinger: Kan man alltså säga att en form av
kontroll redan hade skett genom registreringen?
Per Westerberg: Svar ja!
Jerry Martinger: Den 7 och 8 mars hade man konstaterat att
en del inte kunde identifieras -- jag har för mig att det var
ett tio- eller tjugotal personer eller bolag som man inte kunde
identifiera. Är det riktigt att man på departementet fick
rapport om det?
Per Westerberg: Vi fick rapport om att det fanns ett antal
som man inte omedelbart kunde se identiteten på, något som
kanske var föga överraskande, eftersom det finns hundratusentals
investerare i världen och det var en svensk fondkommissionär och
bank samt en engelsk som försäljningen gick genom.
Jerry Martinger: Och ni hade inte tänkt att göra någon
diskriminering beträffande utländska köpare?
Per Westerberg: Det får man inte göra -- det strider mot
lagen.
Jerry Martinger: Per Westerberg sade att ni gjorde
särskilda insatser för att kolla upp identiteten. Så uppfattade
jag det i alla fall!
Per Westerberg: Det är korrekt. Skälet är mycket enkelt. I
varje privatisering eller börsintroduktion förekommer det alltid
rykten om att det skulle finnas bulvanförhållanden. Det förekom
rykten kring Celsius att det hade funnits en bulvan, men ingen
har ens kunnat antyda var den skulle ha funnits, trots att det
var en kvalitativ bedömning av alla investerare. Det är mycket
märkligt, eftersom bulvanen i så fall hade måst överlämna en
vinst till någon annan. Vi ville göra extra kontroller så långt
det var möjligt. Det var därför vi begärde att Carnegie och
Handelsbanken skulle gå igenom de här sakerna, i synnerhet efter
den 8, då vi hade några oidentifierade bolag.
Jerry Martinger: När fick ni besked om att det fanns
oidentifierade bolag?
Per Westerberg: Det fick vi i samband med tilldelningen
den
8 mars.
Jerry Martinger: Var det på kvällen den 7 mars eller på
förmiddagen den 8 mars?
Per Westerberg: Man arbetade med detta under kvällen och
natten, och jag skulle tro att det var på morgonen den 8 mars
som jag fick beskedet.
Jerry Martinger: Då fick de alltså besked om att de skulle
sätta in extra kontrollåtgärder.
Per Westerberg: Ja, men det var samtidigt helt klart att
om vi skulle kunna hålla tidsmarginalerna så var vi tvungna att
då fatta beslut om tilldelning.
Jerry Martinger: Vad svarade man hos Carnegie?
Per Westerberg: Självfallet skulle man göra de
efterforskningar som man ansåg gick att göra. Det var
arbetsgruppen med departementsfolk och representanter för bank
och fondkommissionär som skulle titta på detta.
Jerry Martinger: Framförde man att man ville ha längre tid
för kontrollen?
Per Westerberg: Jag kan inte påminna mig det. Vi hade ju
en månad på oss.
Jerry Martinger: Om ni på morgonen den 8 mars hade sagt
att det fanns en del som var oidentifierade och att ni därför
ville sätta ut nya datum, hade det då funnits risker för
emissionens genomförande på grund av att det uppstod osäkerhet
på marknaden?
Per Westerberg: Ja, helt klart. Jag tror inte att
emissionen då över huvud taget hade kunnat genomföras. Vad
allvarligare i alla sådana här internationella affärer är att om
Sverige skulle bete sig oprofessionellt skulle hela den svenska
riskkapitalmarknaden sättas i fråga i förhållande till utländska
placerare. Det är det som gör att rörelseutrymmet är
förhållandevis begränsat. Vi fick mycket kritik för att vi i
prospektet skrivit ut att namnen på alla som fick tilldelning av
Assidomän-aktier skulle bli offentlig egendom. Det ledde till
att vi ansåg oss tvungna att backa på det vid nästa
privatisering, nämligen Pharmacia.
Jerry Martinger: Det var med andra ord mycket viktigt att
här hålla tiderna.
Per Westerberg: Helt klart -- det var avgörande vågar jag
säga.
Jerry Martinger: De första dagarna i april fick ni reda på
att det var en del som inte kunde betala. Ni kanske t.o.m.
misstänkte att det kunde vara någonting som inte stod rätt till.
Per Westerberg sade att man hade fått besked av honom att gå så
grundligt till väga som möjligt för att närmare kolla upp detta.
Kan Per Westerberg utveckla det litet grand?
Per Westerberg: Vi fick en larmrapport den 8 april att det
fanns några få -- en mycket liten del i förhållande till
erbjudandets mycket stora omfattning -- som icke hade fullgjort
sina skyldigheter och betalat aktierna den 8 april. Det var då
vi beordrade största möjliga genomgång och självfallet även
betalningssäkring så långt det var möjligt. Samtidigt gav vi
uppdraget att man skulle koppla in Finanspolisen för att
kontrollera dessa personer. Får jag tillägga till ett tidigare
svar att Finanspolisen naturligtvis avböjde att gå igenom
600 000 svenskar eller alla fonder som blev ägare till
AssiDomän. Det rör sig antagligen om över en miljon människor
eller kanske ännu mycket mer.
Jerry Martinger: Fick Carnegie ett allmänt uppdrag att
kontrollera eller fick man detaljerade anvisningar om hur en
närmare kontroll skulle ske?
Per Westerberg: Det var ett allmänt uppdrag plus att man
skulle koppla in Finanspolisen. Vår grundinställning var att om
det förekom något brottsligt skulle självfallet åklagare och
polis utreda detta. Det visade sig emellertid att man inte ansåg
att något sådant förekom.
Jerry Martinger: När Finanspolisen kom in i bilden har det
sagts att det inte fanns någonting att göra. Efter vad jag
förstår menas därmed att det inte fanns någonting att göra
beträffande själva tilldelningen. Finanspolisen måste
naturligtvis i alla lägen kunna rycka in, t.o.m. i dag om det
skulle visa sig att det hade förekommit något brottsligt.
Per Westerberg: Självfallet! Brott preskriberas ju inte på
några timmar eller dygn, utan brott skall beivras av åklagare
och polis. Det var ju vårt syfte med att koppla in
Finanspolisen. Dessutom skall man komma ihåg vad det var fråga
om, dvs. aktier sålda på option. För att kunna erlägga
köpeskillingen behövde de få tillgång till en annan
köpeskilling. När de fick tillgång till den låstes
mellanskillnaden, och de kunde då inte dra någon ekonomisk nytta
av det förrän kontrollen var fullföljd. Det var det som jag
åsyftade med mitt, som jag tidigare sagt, något slarviga uttryck
"fullföljd tilldelning".
Jerry Martinger: Ägarskiftet ägde väl rum redan i mars?
Per Westerberg: Det är korrekt, men vi hade säkerhet i
aktierna som kvarlåg.
Jerry Martinger: Det har sagts från skilda håll under
utfrågningar och liknande att det var ingenting att göra för
Finanspolisen. När Finanspolisen kom in hade det enbart med
ändring av tilldelningen att göra. Är det riktigt?
Per Westerberg: Jag vill inte säga enbart, men
huvudsakligen var det så. Vi hade ju kontroll över
betalningsströmmarna.
Jerry Martinger: När vi talat med Carnegie har man där
sagt att man inte hade någon idé om att i början av mars koppla
in Finanspolisen. Fanns det över huvud taget någon idé hos Per
Westerberg redan i början av mars om att Finanspolisen skulle
kopplas in?
Per Westerberg: Jag har inte vid någon privatisering hört
någon som varit orolig i det avseendet. Det åligger mycket
tydligt fondkommissionärer och banker att tillse att ingen
penningtvätt, ekobrottslighet eller något annat som allvarligt
kan skada tilltron till bankmarknaden förekommer. Det är det
deras sak att göra. Vi har att göra med professionella och
mycket välrenommerade firmor. Frågan har alltså aldrig varit
uppe att det skulle förekomma någon form av solkiga element,
utan oron har gällt om man skall få betalt för det man säljer
eller att det på något sätt skulle förekomma kursmanipulationer
som skulle försätta skattebetalarna i en sämre situation. Det
var framför allt där oron låg. Vi hade alltså den 8 mars inga
skäl att tro att det var något konstigt med att man inte kände
igen alla investerare som hade lämnat bud. Det var alltså ett
ganska normalt förhållande som förelåg.
Jerry Martinger: Åke Sundgren vid Finanspolisen sade vid
utskottets utfrågning att de inte hade tagit emot ett sådant här
jobb om de hade blivit tillfrågade före affärernas genomförande,
eftersom det skulle ha stridit mot alla regler.
Per Westerberg: Såvitt jag är informerad måste det finnas
en mycket bekräftad misstanke innan man börjar gå igenom
brottsregister och eventuella register över misstankar mot
enskilda personer, styrelseledamöter eller andra som ligger
längre bort i det här sammanhanget. Det är ju det som är så
väldigt svårt i de här fallen.
Jerry Martinger: Om en som tecknat sig för aktier i
Assidomän är en helt hederlig person -- han är inte straffad och
inte misstänkt för någonting -- och får en stor post, som han
sedan sålde vidare till en person som var en brottsling och där
de pengar som användes i sammanhanget utgjorde ett led i
brottslig verksamhet, finns det då någon modell för att hindra
en sådan sak? Har ni funderat över det närmare?
Per Westerberg: Vi har funderat väldigt mycket över hur
man skulle kunna komma åt olika typer av oegentligheter, något
som Ekopolisen och Finanspolisen har jobbat med. Det är dock
inte alldeles lätt, eftersom det är väldigt svårt att
kontrollera allas identitet och vilka som står bakom. I det
aktuella fallet är det bl.a. fråga om en styrelseledamot i ett
bolag, och det är inte lätt att kolla bakgrunden hos alla
styrelseledamöterna i det bolag som köper. Framför allt skulle
man i så fall diskriminera bolaget om en styrelseledamot inte är
alldeles snövit. Det är alltså väldigt svårt. Man kan säga att
hela börshandeln är en mekanisk tilldelningsprincip i ett
budsystem. Det åligger alltså kommissionärer och banker att
uppfylla kraven på att inte medverka i penningtvätt och i
görligaste mån kontrollera dem som har VP-konton hos respektive
institution och se till att det är korrekta affärer som görs och
att det inte förekommer penningtvätt eller del i någon form av
ekobrottslighet.
Jerry Martinger: Men bulvanförhållanden kan man aldrig
gardera sig mot, ens om man har en selektiv metod, såvida den
inte är mycket selektiv.
Per Westerberg: Det blir i så fall väldigt selektivt.
Oftast är det de mest överraskande saker som kan dyka upp. Det
går aldrig att garantera någonting, vilket svaren från
internationella organisationer av typen Goldman Sachs,
Handelsbanken och Carnegie vittnar om. Man kan alltid försöka
förfina metoderna, men trots den förfining som förekommit
efteråt tror man sig inte fullt ut ha kommit åt problemen men
möjligen kunnat minska tilldelningen.
Jerry Martinger: För att återvända dit där jag började: Om
ni skulle ha gjort en sådan stor, selektiv modell, hade ni i dag
inte kunnat säga att Assidomän blev den folkaktie som den blev.
Är det riktigt?
Per Westerberg: Detta är en diskussion om hur långt man
skall dra ut detta mot privatpersoner respektive bolag. Det blir
naturligtvis väldigt selektivt om man skall kunna garantera att
alla är etiskt oförvitliga medborgare. Gör man det på enskilda
personer landar man på ett förfärligt sluttande plan. På något
vis måste det ändå vara de beslut som fattas av Sveriges
regering och riksdag som avgör vad som är förenligt med lagen
eller ej. Sedan är det fråga om polis och åklagare som beivrar
enligt lagen och ser till att denna följs, självfallet med
största möjliga bistånd. Men några metoder för att kunna
garantera har vi ännu inte sett. Man kan möjligen diskutera om
de förfiningar man åstadkommer är förenliga med statens mål att
få bra betalt och om de kan leda något längre. Men jag är rädd
för att man ändå bara kommer en liten bit på vägen. Det har ju
visats vid Pharmacia-försäljningen något senare hur andra
försökt komma fram med olika typer av konstiga namn och ett
uppenbart bedrägligt beteende. Man är mycket listig och försöker
på olika sätt ta sig fram med bulvanförhållanden, något som
måste bekämpas med största kraft. Man jag tror att man aldrig
kan garantera att man inte råkar ut för sådant.
Kenneth Kvist: De flesta frågorna har väl redan blivit
genomgångna när vi hållit på så här pass lång tid.
Det är väl då klarlagt att ni egentligen inte inhämtade något
råd från Carnegie huruvida det skulle vara en sådan här bred
generell eller mekanisk tilldelning utan att det beslutet helt
var departementets eget. Var det så?
Per Westerberg: Den här diskussionen förs mycket vitt och
mycket brett med samtliga inblandade rådgivare. Att vi ville ha
en folkaktie och ett folksparande för att få riskkapital till
svenska företag, svenska investeringar och svenska jobb byggde
på ett politiskt mandat från Sveriges riksdag. Det hade vi väl
ingenting att invända mot, även om det medförde vissa
restriktioner. Den diskussion som fördes om den mekaniska
tilldelningen gällde risken för kursmanipulationer, dvs. att
kursen skulle bli för hög och det hela därmed bli en flopp, och
risken att det skulle finnas köpare som inte kunde betala.
Kenneth Kvist: Och du är säker på att kursen inte var för
låg?
Per Westerberg: Kursen var 153 kr de närmaste 24 eller 48
timmarna, och som högst var den uppe i 154 och l55 kr. Sedan
föll den tillbaka till under 150 kr och ligger drygt ett år
senare på 162 kr. Jag vågar därför säga att värderingen var
mycket korrekt och mycket marknadsmässig. Den mediala kritiken
från ekonomijournalisterna har varit att de tyckt att rabatten
för privatpersoner var för snål.
Kenneth Kvist: Ytterligare en fråga som hittills inte har
berörts! Några av de här företagen var ju registrerade i Panama.
Kände man i regeringen till att det i Panama förekommer en rad
ganska lösligt registrerade företag, som ägnar sig åt sådana här
finansiella affärer och spekulationer, och att man kan misstänka
att det via Panama förekommer en betydande penningtvätt och
liknande?
Per Westerberg: Den typen av misstankar kan alltid
förekomma i sådana lokaliseringar liksom i vissa lokaliseringar
inom EU-planket. Man kan bara säga att vi måste göra de
kontroller som är möjliga. Dessa företag har emellertid full
frihet att operera -- att köpa och sälja aktier på börserna inom
ramen för de lagar och förordningar som gäller. Om det
förekommer oegentligheter, skall de naturligtvis jagas av
åklagare och polis -- i dessa fall liksom annars. I det aktuella
fallet var det bara att konstatera att man hade
registreringsadress London. Det framkom först vid mycket
noggranna kontroller långt senare att det var Panama. Det är
inget fel med de här bolagen -- de finns där och det är enligt
svensk lag tillåtet för dem att operera i Sverige. Så är det,
och så förhåller det sig också med en lång rad andra länder. Man
kan nämna den begränsade insynen i det spanska banksystemet med
Gibraltarbolag. Ett annat exempel är Kanarieöarna. Det finns
mycket som man har anledning att vara vaksam mot. Eftersom vi
arbetade på uppdrag av Sveriges regering och riksdag, ansåg vi
att vi måste arbeta enligt de lagar och regler som gäller i
Sverige. Vi får inte diskriminera utlänningar.
Kurt Ove Johansson: Du sade i ett svar till Martinger att
det i sådana här sammanhang förekommer rykten. Då kan man fråga:
Fanns det någon som helst grund för den här typen av rykten om
bulvanförhållanden eller om att det skulle förekomma något
oseriöst i sammanhanget? Jag vill då läsa upp för dig vad
kommissarie Sundgren i Finanspolisen sade inför utskottet:
"Såvitt jag kan förstå var det i det här sammanhanget som det
framkom misstankar om att det var något skumt med åtta av de
juridiska personer som hade tilldelats aktier och som hade
vidaresålt dem. Det var flera skäl till att man hade fattat
misstankar mot dessa juridiska personer. Bl.a. förekom samma
firmatecknares underskrift på sex av ansökningsformulären."
Dessa tillhörde alltså dem som det var svårt att kontrollera.
Så helt utan skäl var väl ändå inte ryktena om att det här kunde
ha förekommit något som man inte ville skulle ske?
Per Westerberg: Som jag nämnde förekommer det alltid
rykten, och vi gjorde mycket omfattande försök till kontroll i
samband med Celsius för att undersöka om det fanns någon bulvan.
Ingen har kunnat ge den minsta antydan om hur det skulle ha
kunnat gå till, ens teoretiskt. Vi har alltså försökt göra
kontroller, men det är väldigt svårt. När det gäller det akuella
fallet i Assidomän är det inte alldeles ovanligt att man har
samma ombud. Man kan säga att det borde ha gjorts ännu mer
noggranna kontroller av anmälningssedlarna, men jag tror att de
kontroller som gjordes gick så långt som det var möjligt. Det
är, som jag sade, inte alldeles ovanligt att en och samma person
har fullmakt att teckna för fler bolag eller personer. Det kan
vara depåkunder, investmentbolag eller något liknande som
tecknar för ett mycket stort antal kunder.
Kurt Ove Johansson: Jag har en sista fråga och den gäller
ansökningsformulären. Bl.a. Åke Sundgren har sagt att formulären
skulle ha kunnat vara utformade på ett mer professionellt sätt
-- "professionellt" är mitt ord. Det fanns inte ens någon ruta
för namnförtydligande. Nog verkar det väl ändå litet
amatörmässigt att man i ett så här stort sammanhang inte ens har
ett ansökningsformulär som fyller de krav som man borde kunna
ställa?
Per Westerberg: De ansökningsformulär som har använts
överensstämmer med internationell praxis, även om praxis är
hårdare i Sverige än utomlands. Jag vill i detta sammanhang säga
att jag förstår att polisen alltid vill ha ännu mer. Det är väl
rätt naturligt, speciellt om man tittar i backspegeln.
Som herr ordföranden säkerligen vet kan han ringa till sin
bank och muntligen beställa köp eller försäljning av aktier och
i vissa fall t.o.m. teckning. Systemet kan alltid kritiseras.
Man kan testa idéer, och man kan göra ytterligare förfiningar av
kontrollen, vilket jag är starkt positiv till. Men jag vill
samtidigt markera att det är professionella rådgivare som
dagligen sysslar med detta, och det är fråga om de mest
välrenommerade internationella investmentbankerna. Man kan ändå
inte vara säker på att komma åt dem man vill, men man kan alltid
göra det litet besvärligare. Låt mig ånyo påpeka att det inte är
fråga om brottslingar utan om människor som tidigare varit
brottslingar eller som är misstänkta. Det finns ingen som säger
att det här har förekommit något brott, utan det är fråga om
etik och huruvida man tycker att det här är lämpliga köpare,
vilket inte heller jag tycker att de är. Självfallet skall vi
försöka styra bort från den typen av köpare.
Jerry Martinger: När Åke Sundgren av ordföranden fick
frågan om det var någonting mer han hade önskat sig, svarade han
att han helst ville undvika att svara på den frågan. Det var
först efter ordförandens särskilda bön som han svarade, och han
medgav då att han naturligtvis hade önskat sig något
ytterligare, t.ex. namnförtydliganden. Han tillade emellertid
att det kanske berodde på en yrkesskada att han önskade sig det.
Kan Per Westerberg påminna sig något enda fall där man vid en
emission som gått ut från staten eller vid en privatemission
haft en särskild ruta för namnförtydligande på blanketten?
Per Westerberg: Nej, jag kan inte påminna mig det, men jag
måste erkänna att jag på den punkten inte har gått tillbaka och
gjort några omfattande kontroller. Jag vet t.ex. inte om en ruta
för namnförtydligande fanns vid emissionen av TV 4.
Jerry Martinger: Anledningen till att jag frågar är att
jag själv inte kan påminna mig ha sett någon sådan ruta, trots
att jag granskat många sådana här blanketter.
Kurt Ove Johansson: Jag skall inte disputera med
Martinger, men jag har lärt mig av de många utfrågningarna att
man ibland måste fråga två gånger för att få fram ett svar. Det
har vi inte behövt när det gäller Per Westerberg. Du har fått
många frågor, och du har svarat utförligt. Jag tror att du med
din medverkan här i dag har bidragit till att vi har fått ett
bättre underlag för våra kommande beslut i den här frågan.
Dessutom vill jag säga att du har svarat föredömligt kort på de
frågor som du har fått. I KU tycker vi om att ställa långa
frågor och få korta svar.
Tack så mycket för att du har kommit hit!
Konstitutionsutskottet
1995-04-06
Bilaga B 14
Kl. 09.00--11.20
Offentlig utfrågning av Ulf Dinkelspiel angående dels
information till hushållen inför folkomröstningen om
EU-medlemskap, dels de sex konsekvensutredningarna inför ett
svenskt EU-medlemskap, dels regeringens information till
riksdagens EFTA-delegation och riksdagens utskott före beslut i
Gemensamma EES-kommittén
Kurt Ove Johansson: Jag skall be att få hälsa f.d.
statsrådet Ulf Dinkelspiel välkommen till
konstitutionsutskottet. Anledningen till den här utfrågningen är
tre anmälningar som har kommit in till utskottet. Den ena
anmälan gäller regeringens handläggning av information till
hushållen inför folkomröstningen om ett EU-medlemskap. Den andra
gäller regeringens handläggning av de sex
konsekvensutredningarna inför ett svenskt medlemskap. Slutligen
gäller den tredje anmälan handläggning av regeringens
information till riksdagens EFTA-delegation och till riksdagens
utskott för beslut i Gemensamma EES-kommittén.
Jag har i förväg talat med Ulf Dinkelspiel, och jag vet att
han vill göra en kort inledning. Varsågod.
Information till hushållen inför folkomröstningen om
EU-medlemskap
Ulf Dinkelspiel: Eftersom initiativet till denna
utfrågning kommer från konstitutionsutskottet skall jag fatta
mig mycket kort.
När jag tillträdde som statsråd med ansvar bl.a. för
Europafrågorna ställde jag upp ett antal mål för min verksamhet
under mandatperioden. Flera av dessa mål hade anknytning direkt
till EU-förhandlingarna och EU-arbetet. Ett mål var att man
skulle iaktta största möjliga öppenhet, därför att all min
erfarenhet från 30 år av internationella förhandlingar sade mig
att detta från en rad olika synpunkter var att föredra.
Jag tyckte att min företrädare Anita Gradin tog många steg i
rätt riktning. Det var inte minst utifrån dessa erfarenheter som
jag tog ytterligare steg. Jag tror att det var första gången i
någon internationell förhandling -- i alla fall på ett så
systematiskt sätt -- som vi redovisade exempelvis alla svenska
förhandlingspositioner öppet. Det väckte en hel del uppseende
inte minst i våra grannländer, men jag tror icke desto mindre
att det var riktigt.
Jag sade mig också att ambitionen den dagen som svenska folket
står inför en folkomröstning inte var att alla skulle veta
tillräckligt för att kunna ta ställning. Vi visste alla att den
ambitionen kunde man möjligen ha, men den låg inte inom
räckhåll. Den låg inte inom mänsklig förmåga. Men jag sade mig
att ambitionen måste vara att var och en med självaktning skulle
kunna säga att man hade givits tillfälle att sätta sig in i
dessa frågor. Hela den verksamhet när det gäller information och
kunskapsspridning som lades upp från regeringens sida, i stora
delar i mycket nära samråd med riksdagen, hade detta för ögonen.
Jag tänker då på samrådet mellan regering och riksdag och på
de informationstillfällen som numera ges i riksdagen och som jag
utnyttjade mycket systematiskt för att informera hela riksdagen
och därmed också svenska folket om läget i förhandlingarna.
Jag tänker också på våra grönböcker. Många sade att de var
tjocka och tråkiga, och det var de. Men de innehöll detaljerad
information om de olika förhandlingsfrågorna.
Jag tänker på Sekretariatet för Europainformation som
upprättades i syfte att förmedla information kring
Europafrågorna och på konsekvensutredningarna som belyste
viktiga aspekter på EU-samarbetet.
Jag tänker vidare på de sammanfattningar som gjordes av
konsekvensutredningarna, på den information som utgick från
regeringen, på den proposition som sedermera kom, en mycket
utförlig proposition som i detalj redovisade förhandlingarna och
värderingen av dessa, på hushållsbroschyren och jag tänker på
mycket annat.
De tre frågor som vi skall diskutera i dag, där jag skall
iaktta samma princip som under informationshanteringen under
förhandlingarna, skall alla ses i det här perspektivet.
Kurt Ove Johansson: Jag tackar för de inledande orden. För
att det skall bli litet struktur på frågandet har vi bestämt oss
för att vi skall börja med handläggningen av informationen till
hushållen.
Birgitta Hambraeus: Jag ser den här utfrågningen som
betydelsefull för att vi skall lära av erfarenheten inför
framtiden. Detta var ju den första folkomröstningen om EU som vi
hade i Sverige, den 13 november. Det kommer säkert att bli fler
folkomröstningar när EU:s traktat ändras och Sverige, som alla
andra EU-länder, skall ta ställning till om vi går med på dessa
traktat eller inte. Då är det viktigt att vi lär av den
erfarenhet vi har, så att svenska folket känner att det går
sjyst och rättvist till och att man har en möjlighet att
verkligen bilda sig en uppfattning. Detta är min
grundinställning inför den här utfrågningen.
Ulf Dinkelspiel framförde regeringens syn. Som svar på en
fråga sade Ulf Dinkelspiel 1991: "Jag instämmer i My Perssons
synpunkter om vikten av att information om EG-frågorna sprids
och att denna skall vara objektiv och allsidig. Det finns redan
i dag ett omfattande utbud av allsidig information, exempelvis
grönböcker och skrifter. I Fakta Europa informerar UD
tillsammans med övriga departement om våra relationer till EG
och konsekvenserna för Sverige av ett EU-medlemskap på olika
samhällsområden.
Jag vill då fråga: Är detta någonting som Ulf Dinkelspiel
fortfarande tycker är relevant, att det som sprids från
regeringen skall vara objektivt och allsidigt?
Ulf Dinkelspiel: Svaret är ja. Det är min bestämda
uppfattning att vi på olika sätt skall medverka till att
allsidig information förmedlas kring dessa frågor. Alla de
åtgärder som jag här redovisade hade detta för ögonen.
Birgitta Hambraeus: Nu skickade UD ut två broschyrer. Den
ena var en egen broschyr som var mer omfattande, och den andra
utgjorde ett avsnitt i Riksskatteverkets broschyr som riksdagen
hade beställt, där man skulle redovisa avtalet. Är det enligt
Ulf Dinkelspiels uppfattning möjligt att göra en objektiv och
allsidig redovisning av ett förhandlingsresultat men också av
hela avtalet?
Ulf Dinkelspiel: Det är alltid möjligt att eftersträva en
så rättvisande värdering som möjligt av ett
förhandlingsresultat. Det speglar både den här skriften och
propositionen. Sedan är det alltid så, att varje enskild punkt
också innehåller ett moment av osäkerhet. Varje enskild detalj
kring ett förhandlingsresultat kan ytterst prövas av
EU-domstolen. Därför finns det inte någon evig sanning. Det
gäller på det här området och det gäller över huvud taget på
hela EU-området, där domstolen har den yttersta rätten att tolka
avtal, fördrag och liknande.
Birgitta Hambraeus: Sverige skrev under ett avtal med EU.
En del saker ansågs som oproblematiska av regeringen och togs
aldrig upp i förhandlingarna, utan dem accepterade vi. Andra
områden förhandlade vi om och fick då igenom tidsbegränsade
undantag.
I hushållsbroschyrerna gör man en beskrivning av avtalet.
Anser Ulf Dinkelspiel att det hade varit möjligt att då redovisa
totaliteten, eller skulle det bara röra sig om de detaljer som
man hade tagit upp i förhandlingarna?
Ulf Dinkelspiel: Både i de här och andra skrifter, liksom
i propositionen, hade man ambitionen att göra en översiktlig
redovisning av det hela. Sedan är det klart att ju mer begränsat
informationsmaterialet är, desto mer tvingas man att också
begränsa beskrivningarna i enskilda delar.
Birgitta Hambraeus: Anser Ulf Dinkelspiel att regeringen
kunde anses vara neutral i den här frågan och att man kunde
värdera både för- och nackdelar med samma tyngd?
Ulf Dinkelspiel: Jag anser att regeringen kunde värdera
både för- och nackdelar, men det är en bedömningsfråga.
Regeringens värdering speglas i propositionen och i ett avsnitt
i den broschyr som kom.
Birgitta Hambraeus: I den broschyr som UDH skickade ut
till alla hushåll finns rubriken Regeringens bedömning: EU --
möjligheternas union. Sedan följer en kraftfull plädering med
citat från propositionen. Jag citerar: "Det skulle inte främja
vårt lands nationella intressen att ställa sig utanför detta
samarbete och därmed försitta möjligheterna att aktivt utöva
inflytande på det skeende som vi under alla omständigheter är en
del av."
Anser Ulf Dinkelspiel att detta är en allsidig beskrivning
eller skulle det kunna finnas en annan tolkning av avtalet?
Ulf Dinkelspiel: Ja, naturligtvis. Birgitta Hambraeus har
en annan uppfattning. Det här rör sig om regeringens samlade
bedömning i den här frågan, och det är mycket klart uttryckt i
broschyren.
Birgitta Hambraeus: Just det. Och då kan man säga att den
här broschyren är en plädering för ja-sidan?
Ulf Dinkelspiel: Det är en redovisning av regeringens
bedömning. Den som vill söka ytterligare redovisning av vad
regeringen grundade sin bedömning på kan gå till propositionen
som är ett verk på jag vet inte hur många sidor. Propositionen
speglade mycket långtgående i detalj värderingen av
förhandlingsresultatet gjord av dem som har varit inblandade i
förhandlingarna -- och det rörde sig om många hundra personer.
Här finns redovisat tjänstemännens samlade erfarenhet och
regeringens bedömning.
Birgitta Hambraeus: Anser Ulf Dinkelspiel -- det är ju en
självklar fråga egentligen, men jag är för ordningens skull ändå
intresserad av svaret -- att regeringen hade tagit ställning för
ett ja i folkomröstningen?
Ulf Dinkelspiel: Svar: ja.
Birgitta Hambraeus: Anser Ulf Dinkelspiel att regeringens
beskrivning av avtalet var allsidig och objektiv?
Ulf Dinkelspiel: Det var regeringens bedömning som speglas
i den broschyr som cirkulerades. På samma sätt cirkulerade vi en
sammanfattning av alla konsekvensutredningar. Det är en
rättvisande bedömning av hur konsekvensutredningarna bedömde
resultatet.
I hushållsbroschyren finns en mycket kort sammanfattning av
vad nej-sidan säger. Jag utgår ifrån att det är en rättvisande
bedömning av vad nej-sidan tycker i det här sammanhanget. Alla
skrifter som ges ut från olika håll speglar naturligtvis den
uppfattning som vederbörande står för. Det är därför som det
står "Regeringens bedömning".
Birgitta Hambraeus: Det är mycket värdefullt att vi slår
fast detta. Man kan då säga att den information som hushållen
fick i kampanjskedet hade en mycket kraftig slagsida med en
stark betoning av ja-sidans argument och bedömningar. Det är vi
överens om?
Ulf Dinkelspiel: Vad vi talar om är regeringens skrift och
redovisning av förhandlingsresultatet. Men redovisningen av
konsekvensutredningarna gjordes med en annan infallsvinkel. Det
var andras bedömningar. Det spreds enormt mycket material som
till stor del bekostades av statsmedel, och det var just syftet
med statsmedlen, att verka för en allsidig bedömning. Jag tror
inte någon med anspråk på att verkligen försöka att få fram
allsidigt material, annat än i rent monolitiska samhällen, kan
tro att man med ett stort antal författare med olika värderingar
i en skrift kan få fram hela sanningen.
Man måste ha många olika infallsvinklar och verka för att både
ja- och nej-sidan kommer till tals, verka för att regeringen får
ge uttryck för sin uppfattning, verka för att man i alla olika
avseenden kan spegla olika infallsvinklar. Det är syftet med
informationsverksamheten. Det var därför som vi satsade uppemot
200 miljoner kronor från statens sida, enbart från statens sida,
på information kring EU-frågan. Dessutom lades det ner stora
belopp även utanför detta för att spegla verksamheten. Det är
vad jag menar med allsidig belysning av frågan. Varje enskilt
bidrag bidrar totalt till en allsidig bedömning. Men varje
enskilt inlägg är ett enskilt inlägg. Sedan må det ha auktoritet
av regeringens bedömning eller en enskild ledamots syn på
medlemskapet i EU.
Birgitta Hambraeus: Vi kommer senare in på
konsekvensbeskrivningarna. Nu handlar det enbart om de två
broschyrer som skickades ut dels av UD självt, dels UD:s text i
Riksskatteverkets broschyr som ju riksdagen beställde. Det
skulle alltså vara en beskrivning av avtalet. Då är vi överens
om -- eftersom Ulf Dinkelspiel just har sagt det -- att
regeringen hade tagit ställning för ett ja. Regeringen hade
gjort en beskrivning och en bedömning, och den var positiv.
Dessa broschyrer hade alltså klar övervikt för ja-argumenten.
Jag anser att vi är överens på den punkten.
Ulf Dinkelspiel: Jag vill vara precis, sedan må Birgitta
Hambraeus dra sin slutsats.
Den består av förhandlingsresultatet som är vår bästa
bedömning utifrån alla dem som deltog i förhandlingen. Det här
är besvärliga och ytterligt komplicerade frågor som vi ägnade
många år av förhandlingar åt. Det är med den erfarenheten från
förhandlingarna och med den avtalstext som sedermera togs fram
som vi har gjort en så god bedömning som det någonsin var
möjligt av vad förhandlingsresultatet innebär.
Sedan finns i den här skriften också regeringens
sammanfattande bedömning av förhandlingsresultatet. Regeringens
sammanfattande bedömning utmynnar i ett klart ja.
Birgitta Hambraeus: Anser Ulf Dinkelspiel att det har
någon betydelse att redovisa den del av avtalet som innebär att
Sverige kommer in under EU:s jurisdiktion?
Ulf Dinkelspiel: Ja, det tycker jag är en viktig aspekt.
Det framgår mig veterligen av propositionen i många olika
avseenden.
Birgitta Hambraeus: Det framgår inte av den broschyr som
skickades ut via Riksskatteverket. I den står det:
"EU är ett sätt att samverka över gränserna. EU:s
medlemsländer förändrar och utvecklar ständigt denna samverkan.
Det du främst ska ta ställning till i folkomröstningen är om du
anser att medlemskapet och samarbetet inom EU är bra för Sverige
-- eller om du anser att vi klarar oss bättre utanför."
Efter folkomröstningens ja och när vi bestämde oss för att bli
medlemmar i EU beredde konstitutionsutskottet ärendet och
riksdagen tog ställning till en ny lag med anledning av Sveriges
anslutning till EU. I en sammanfattande paragraf i den lagen
står det att samtliga regler som EU har beslutat gäller här i
landet. I en annan paragraf står det att samtliga regler som EU
i framtiden kommer att besluta enligt de gällande traktaterna
gäller här i landet.
Anser du att beskrivningen som fanns med i utskicken till
hushållen var korrekt, dvs. att vi tog över samtliga lagar och
att vi i framtiden var bundna av de lagar som EU skulle stifta?
Framgår det klart av broschyren?
Ulf Dinkelspiel: Hela andemeningen med att ingå ett
internationellt avtal är att man är bunden av det som avtalet
omfattar.
Birgitta Hambraeus: Det omfattar i nuläget, men också för
all framtid, att Sverige enligt gällande traktater är skyldigt
att underkasta sig de beslut som EU fattar, där vi i många fall
faktiskt kan bli överkörda och där vi inte har rätt att inlägga
något veto.
Ulf Dinkelspiel: I EU precis som i alla andra
internationella organisationer gäller att vi har att respektera
de beslut som fattas, vare sig de fattas i enhällighet eller om
det är fråga om majoritetsbeslut.
Birgitta Hambraeus: Jag har då ytterligare en fråga på det
här avsnittet.
Vad var anledningen till att UDH självt skrev texten och
redigerade den? Det fanns ju Sekretariatet för Europainformation
som fick stora anslag från riksdagen. Av propositionen framgår
det kanske att man räknade med att avtalet skulle beskrivas av
detta sekretariat. Vad var det för överväganden som gjorde att
sekretariatet inte fick skriva texten? Sekretariatet hade ju
inte tagit samma ställning som regeringen hade gjort i den här
frågan. Man var mer objektiv och kunde anses vara mer allsidig.
Vad var anledningen?
Ulf Dinkelspiel: Skälet var att Riksskatteverket självt
ansåg att man icke hade kompetens att skriva den här texten, och
det har jag stor förståelse för. Att vi i det läget ansåg att en
redovisning av förhandlingsresultatet där propositionen låg till
grund för det hela var det korrekta och lämpliga sättet att
redovisa just det förhandlingsresultat som vi hade kommit fram
till.
Detta är fråga om en tjänstemannaprodukt som jag bär fullt
ansvar för. Men de tjänstemän som var närmast involverade var
naturligtvis också bäst satta att bedöma värdet av innehållet i
överenskommelsen och betydelsen av detta.
Kenneth Kvist: Ulf Dinkelspiel redogjorde för ett antal
mål som han ställde upp när han tillträdde som minister i
regeringen. Det första var att man skulle iaktta största möjliga
öppenhet. Det andra var att alla skulle ha givits tillfälle att
sätta sig in i frågorna. De var de två ambitionerna. Fanns det
inte också en ambition att se till att Sverige blev medlem i EU?
Ulf Dinkelspiel: Självfallet var det regeringens ambition.
Det var på den grundvalen som vi förde förhandlingarna.
Kenneth Kvist: När vi närmade oss folkomröstningen, vad
gjorde Ulf Dinkelspiel då för bedömning av hur resurserna var
fördelade på nej- respektive ja-sidan?
Ulf Dinkelspiel: När det gällde de statliga medlen var de
jämnt fördelade på ja- och nej-sidan.
Kenneth Kvist: Regeringens ståndpunkt var alltså ett
entydigt ja för EU. Det är ju helt klart. Det är ingen fråga
utan en sammanfattning av vad vi har sagt. Ulf Dinkelspiels
ståndpunkt var också ett entydigt ja.
Regeringen gav alltså ut en broschyr med statliga medel som
pläderade för regeringens uppfattning, som alltså var ett ja
till EU, och skildrade avtalet utifrån detta så positivt som
möjligt -- det är i och för sig mänskligt att man vill skildra
det som man har uppnått så positivt som möjligt. Kan inte detta
uppfattas som ett stöd för ja-sidan, att regeringen med den här
broschyren önskade påverka?
Ulf Dinkelspiel: Jag vill svara genom att ställa en
motfråga: Tänk om vi inte hade informerat om innehållet i
avtalet. Vad hade konsekvensen av detta blivit?
Kenneth Kvist: Ja, men det fanns ju andra som informerade
om avtalet och som diskuterade det. Ja- och nej-sidan
informerade ju om det, positivt och negativt. Sekretariatet för
Europainformation, som arbetade vid UD, informerade också om
avtalet.
Min fråga är: Hade ni någon tanke på att det skulle bedömas
som att ni gav ett extra stöd åt ja-sidan genom att ni aktivt
gick ut med en sådan här bred hushållsinformation för att
plädera för regeringens uppfattning, som alltså var ett ja?
Ulf Dinkelspiel: I svaret på min förra fråga ligger att
jag anser att det var en självklar skyldighet för den svenska
regeringen, som hade fört förhandlingarna, att informera om
innehållet i avtalet. Jag vet få skrifter av dem som vi gav ut
från regeringskansliet som mottogs så väl som den broschyr som
vi lät publicera -- jag tror att det var i juni eller maj som
den första upplagan av broschyren om EU-avtalet kom -- där vi
informerade om avtalet just för att möjliggöra en bred debatt
kring dessa frågor. Propositionen förelåg ju inte då.
Det var i ljuset av den mycket positiva reaktionen -- om jag
inte minns fel var upplagan 50 000 exemplar -- som vi sade oss
att vi skulle låta broschyren gå ut till hela svenska folket för
att på så sätt se till att hela svenska folket fick en
redovisning av avtalet.
Sedan kunde var och en som ville ha en mera detaljerad
redovisning omkring det hela gå vidare -- i en broschyr av det
här slaget på 30--35 sidor är det uppenbart att man inte kan
redovisa alla detaljer i avtalet. Jag vill göra det tillägget
att jag tittade i broschyren efter Birgitta Hambraeus inlägg
bara för att konstatera att där mycket klart står redovisat
domstolens befogenheter att tolka rättsreglerna och hela
beslutsmekanismen.
Kenneth Kvist: Jag vill då ställa en litet rå fråga i
sammanhanget.
Den första broschyren som gavs ut var alltså en sorts
informationsbroschyr från regeringen. Upplagan var ganska
begränsad, 50 000 exemplar. Den gick ut till landets bibliotek
osv.
Trots informationsinsatserna, trots överläget för ja-sidan --
Arbetsgivareföreningen, en stor del av LO och de största
politiska partierna var för ett ja -- hade nej-sidan ett
försprång i opinionen. Spelade det någon roll för beslutet att
skicka ut broschyren, som man tyckte var så klargörande och bra,
till hela folket?
Ulf Dinkelspiel: Vi hade beslutat om den här broschyren i
50 000 exemplar med information om avtalet långt innan, utifrån
den självklara uppfattningen att det var regeringens skyldighet
att informera om innehållet i avtalet -- sedan kunde man ju
diskutera i vilken upplaga och hur den skulle utformas osv.
Den som går tillbaka till riksdagsprotokollet skall finna att
också många EU-motståndare sade detta. Grönböckerna i all sin
ära och propositionen i sinom tid är inte lättillgängligt
material för en bred allmänhet. Därför sade vi oss att vi skulle
göra en sammanfattning av avtalet. Det var på den grunden och
inte någon annan som beslutet fattades.
Kenneth Kvist: Nu avsåg inte frågan den första upplagan.
Ni omvandlade sedan denna till en allmän hushållsbroschyr. Det
beslutet fattades ju betydligt senare.
Ulf Dinkelspiel: Det var inte betydligt senare. Om jag
inte missminner mig aktualiserades ett omtryck ganska snart.
Men det avgörande var att broschyren hade mottagits så väl.
Samtidigt ansåg vi att någon form av mer omfattande information
skulle gå ut till alla hushåll. Då fann vi att denna broschyr
som också hade testats på många olika sätt lämpade sig väl för
detta. Observera att även den första broschyren hade testats
ganska noggrant från synpunkten om den kunde uppfattas luta åt
den ena eller andra sidan när vi beskrev förhandlingsresultatet.
Det var i det ljuset som vi beslutade att gå ut med information
om avtalet till alla svenska medborgare.
Kenneth Kvist: Minns ministern möjligtvis hur mycket
hushållsbroschyren egentligen kostade?
Ulf Dinkelspiel: Ja, det gör jag. Den kostade ca 8--9
miljoner kronor vartill kom porto som uppgick till 3 eller 4
miljoner kronor. Jag kan ta fram de exakta siffrorna, jag tror
att de är inskickade till konstitutionsutskottet.
Kenneth Kvist: Ja, jag tror att de finns med i materialet.
Ulf Dinkelspiel: Jag skall gärna leta fram dem, eftersom
frågan ställdes.
Kenneth Kvist: Då vill jag fråga följande: Vad ansåg
ministern om Sekretariatet för Europainformation? Vad gjorde
regeringen för värdering av den institutionen?
Ulf Dinkelspiel: Jag har den bestämda uppfattningen att
Sekretariatet gjorde ett alldeles utmärkt arbete för att sprida
information om EU-frågorna. Det var något av ett lyckokast att
tillskapa det sekretariatet.
Kenneth Kvist: Hur kommer det sig att denna utmärkta
institution värderade EU-avtalet annorlunda i en rad punkter
jämfört med regeringen?
Ulf Dinkelspiel: För det första finns det inte någon evig
sanning, som jag tidigare sade, när det gäller hur varje enskild
avtalspunkt skall tolkas.
För det andra måste sekretariatet naturligtvis grunda sin
tolkning på sina erfarenheter. Har man inte varit med i
förhandlingarna och känt syftet bakom en speciell bestämmelse
kan det vara svårare att exakt avgöra hur en avtalsbestämmelse
skall tolkas. Regeringens bedömning och redovisning av
förhandlingsresultatet -- som den speglas i propositionen,
eftersom det är den mest utförliga texten -- är en så
sanningsenlig och objektiv bedömning som vi någonsin har kunnat
åstadkomma kring utgången av förhandlingarna.
Kenneth Kvist: Det kan kanske hända att det inte finns
någon evig sanning. Förhållanden ändras, men nu rör det sig ju
om samtidiga väldigt olikartade tolkningar som görs.
Låt mig nämna ett exempel. I UD:s broschyr hävdas att Sverige
inte är bundet av EMU:s tredje steg, utan detta är någonting som
den svenska riksdagen helt fritt skall besluta över. Enligt
Sekretariatet för Europainformation är Sverige juridiskt bundet
av Maastrichtfördraget där EMU ingår. Vi har inget undantag från
dessa regler. Vilket är då den korrekta hållningen?
Ulf Dinkelspiel: Detta är ett gott exempel på just de
problem som kan uppstå när man försöker att tolka ett avtal
utifrån den information som man har till hands. Det kan finnas
olika tolkningar. Vår bestämda uppfattning och min bestämda
uppfattning är att den tolkning som ges i propositionen och
sedermera -- om jag inte tar miste -- av riksdagen är den
korrekta. Skälet är följande. Vi har mycket klart redovisat
inför EU att frågan om övergång till det tredje steget -- jag
har inte formuleringarna här, så jag reserverar mig för dem --
skall underställas den svenska riksdagen för slutligt avgörande.
Detta gjorde vi i ljuset av att holländarna har valt samma
modell. Vi fattade det beslutet i ljuset av att tyskarna har
valt en liknande modell. Sedermera, efter det att detta skrevs,
kanske en del har uppmärksammat att Chirac, den franske
presidentkandidaten, har vädrat tanken på en folkomröstning i
Frankrike kring övergången till tredje steget. Jag ställer
frågan: Hur kan en fransk presidentkandidat med förhoppning om
att bli vald och med anspråk på att vara trovärdig föreslå en
folkomröstning om man vore traktatsmässigt bunden att övergå
till tredje steget? Jag frågar: Hur skulle tyska förbundsdagen
kunna ta ställning till den här frågan om man hade varit
traktatsmässigt bunden av att övergå till det tredje steget? Jag
ställer samma fråga beträffande Holland: Vad är det för rätt som
den holländska regeringen tillerkänner det holländska
parlamentet att ta ställning i den här frågan, om man är
traktatsmässigt bunden av det hela?
Det är min bestämda uppfattning -- och jag upprepar det, herr
ordförande -- att den tolkning vi gör är riktig.
Kenneth Kvist: Att t.ex. Danmark hade en folkomröstning
berodde ju på hur den danska grundlagen var utformad i det
stycket.
Nu säger du att det finns olika tolkningar på den här punkten
och att ni har redovisat detta inför EU. Min fråga är då:
Återfinns detta att Sverige eventuellt kan avstå från det tredje
steget någonstans i avtalet?
Ulf Dinkelspiel: Svaret är ja. Jag kommer inte ihåg
platsen -- jag har inte propositionen här, men jag skall gärna
lämna in den till KU; ja, den finns ju givetvis bland
handlingarna -- men jag gjorde den deklarationen i november 1993
-- -- --
Kenneth Kvist: Gjorde deklarationen ja, men i själva
avtalstexten?
Ulf Dinkelspiel: Inte i avtalstexten. Men inte heller i
den tyska, i den holländska eller för den delen i den franska
finns det på något sätt speglat i avtalstexten.
Jag gjorde deklarationen inför EU:s samlade
förhandlingsdelegation, alltså alla EU:s utrikesministrar eller
motsvarande. Någon motsvarande deklaration har inte gjorts av
tyskar, inte av holländare och inte av fransmän.
Icke desto mindre ansåg vi från den svenska regeringens sida
och med brett stöd av EU-delegationen att vi klart och tydligt
skulle avge en sådan här deklaration och inför EU klart och
tydligt tydliggöra att frågan skulle underställas den svenska
riksdagen. Detta finns också mycket klart redovisat i den
proposition som har avgivits till riksdagen och godkänts av
riksdagen. Därmed är det också riksdagsbundet.
Kenneth Kvist: Men då vill jag fråga: Är en ensidigt gjord
deklaration en del av ett avtal mellan två parter?
Ulf Dinkelspiel: Det är inte en formell del av ett avtal,
men det är en ensidigt avgiven deklaration som i det här fallet
dessutom inte har givit upphov till någon motdeklaration. Den
har naturligtvis en viktig innebörd för tolkningen av avtalet.
Det är bl.a. -- inte enbart, långt ifrån enbart -- av detta skäl
som jag känner mig förvissad om att den bedömning som regeringen
gör och som, om jag inte misstar mig, riksdagen sedermera har
endosserat är den korrekta.
Kenneth Kvist: Men den här broschyren som är utgiven, den
handlar alltså om avtalet. Det står ingenstans att det är en
deklaration som Sverige har gjort vid sidan av avtalet och som
inte är juridiskt bindande.
Ulf Dinkelspiel: En internationell förhandling innehåller
väldigt många element. Den innehåller själva fördragstexten,
deklarationer av olika slag, brev av olika slag och den
innehåller förtydliganden av olika slag. Det finns dessutom
förarbeten som inte har samma status som fördragstext men som
naturligtvis är av betydelse för tolkningen av avtalet. Den
intresserade kan finna i propositionstexten och i hela
dokumentationen kring avtalet att där finns en rad olika typer
av samförstånd mellan parterna som finns reflekterade också i
protokollen från förhandlingarna. De återspeglas ändå inte i
avtalstexten, men, herr ordförande, de är av stor betydelse för
tolkningen av avtalet.
Jag är inte jurist, men jag har det intrycket att förarbeten
här i Sverige har ännu större betydelse för tolkningen av
bestämmelserna än vad de har i EU. Men förarbeten är av
betydelse för tolkningen av avtalet. Jag tycker att det är bra
att detta exempel kom upp. Det visar just på betydelsen... Vi
som har deltagit i förhandlingarna, vi som har avgivit dessa
deklarationer, vi som vet vad som har föregått det hela, vi är
faktiskt i vissa lägen bättre satta att förklara vad innebörden
av en överenskommelse är.
Kenneth Kvist: Om Sekretariatet för Europainformation
hävdar att Sverige är bundet av Maastrichtfördraget, är det
alltså en osanning eller är det en otillräcklig skildring av
verkligheten?
Ulf Dinkelspiel: Osanning är det absolut icke i den
meningen att det här är alldeles bestämt Sekretariatets tolkning
av avtalet. Annars skulle man inte ha skrivit det. Jag är
övertygad om att Sekretariatets hela arbete har präglats av
största möjliga strävan efter objektivitet. Däremot är det inte
en fullständig och rättvisande tolkning av avtalet. På den
punkten har jag en avvikande uppfattning, såvida det inte skulle
vara så -- och jag vill inte utesluta det -- att Sekretariatet
säger att detta kan vara en rättvisande tolkning av det hela,
men att man har avstått från att göra det.
Kenneth Kvist: Eftersom Sekretariatets tolkning av avtalet
inte finns med i UD:s broschyr och utgör en sida av saken, är ju
UD-broschyren bara en annan sida av saken och därmed inte en
objektiv redovisning av avtalet.
Ulf Dinkelspiel: Jag upprepar: Detta är regeringens
samlade redovisning av förhandlingsresultatet, där vi har
eftersträvat största möjliga objektivitet och där vi har försökt
att så rättvisande som möjligt spegla förhandlingsresultatet.
Det är den enda ambition som har väglett oss, och det är i
ljuset av den ambitionen som vi har sagt oss att
avtalsbestämmelsen på den här punkten skall tolkas på det sätt
som finns redovisat, nämligen att sist och slutligen tar svenska
riksdagen ställning i frågan om övergången från andra till
tredje steget. Det är en uppfattning som omfattas av flera olika
länder inom EU. Det finns dessutom länder som har uttryckliga
undantag. Ett land är Danmark och ett annat är Storbritannien.
Kenneth Kvist: Jag har en annan fråga. Det gäller en fråga
som är av stor vikt för många av de människor som är
intresserade av alkoholpolitik.
Det hävdas entydigt i UD:s broschyr att Systembolaget skall
behållas. Sekretariatet ger en mera fullständig beskrivning.
Kommissionen har tydligen uttalat att man inte avser att dra
Systembolaget inför EU-domstolen. Men någon annan kan ju komma
att göra det, och lär ju också enligt uppgift ha gjort det.
Finns det något i avtalet som gör att EU-domstolens utslag är
givet och kommer att bli till Sveriges eller Systembolagets
fördel?
Ulf Dinkelspiel: Det finns aldrig något i någon
fördragstext eller avtalstext som gör att man kan säga att det
är givet att domstolen kommer fram till en viss slutsats. Det må
gälla svensk domstol eller internationell domstol. Däremot finns
det i avtalskomplexet dokument som stöder den uppfattning som
finns redovisad. Själva förhandlingen i den del som avsåg
alkoholmonopolet syftade till att slå vakt om det som för vår
del var det primära, nämligen om Systembolagets vara.
Kenneth Kvist: Borde då inte en korrekt skildring av
Sveriges avtal med EU på den här punkten vara att Systembolaget
enligt avtalet behålls tills vidare men därest frågan kommer upp
till EU-domstolen så är det EU-domstolens utslag som avgör
huruvida vi får behålla Systembolaget eller inte. Är inte detta
en mera fullständig beskrivning än att tvärsäkert säga att vi
får behålla Systembolaget?
Ulf Dinkelspiel: Nej, inte med mindre än att man på varje
särskild punkt skulle skriva att det här är vad som gälller
intill dess att frågan har prövats av domstol. Och då kan man
fråga sig: Varför ingår man avtal?
Kenneth Kvist: Om man ingår avtal och det finns
uttryckliga överenskommelser mellan två avtalsparter där båda
avtalsparterna är helt överens och det är solklart vad som
gäller, är det väldigt osannolikt att en domstol dömer till
någonting annat än vad som står i avtalet. Men om det inte finns
en tydlighet i avtalet på en punkt, kan ju domstolen faktiskt
komma att döma antingen för Sverige eller också emot Sverige.
Ulf Dinkelspiel: Det är upp till domstolen att avgöra om
det är tydligt inte eller inte. Men låt mig säga detta: Den
skriftväxling som förekom mellan den ansvarige
kommissionsledamoten och mig i den här frågan skrevs inte på en
kafferast. Den föregicks av flera månaders förhandlingar.
Kommissionstjänstemän -- observera kommissionen i dess egenskap
av rättsvårdande instans -- besökte Sverige och tittade på hur
det svenska Systembolaget fungerade. De fick en massa material
och diskuterade med Systembolaget, diskuterade med myndigheter,
diskuterade med departement, diskuterade med medlemsländerna
samt med juridiska experter.
I ljuset av detta förhandlade vi fram en skriftväxling där
kommissionen uppställde mycket klara villkor för vad
Systembolaget hade att respektera för att det skulle få vara
kvar. Dessa villkor finns i huvuddrag redovisade i brevet. Men
det är alldelels uppenbart att här som på andra ställen finns
det en anda som innebär -- och det var det viktiga i
sammanhanget -- att Systembolaget uppträder på ett icke
diskriminerande sätt. Det var nämligen det som bekymrade
kommissionen, inte den socialpolitiska sidan. Den hade man
förståelse för. Det var i det ljuset som diskussionerna fördes.
Vad man var rädd för och som flera medlemsländer var rädda för
var att Systembolaget såsom ensamsäljare skulle diskriminera,
favorisera ett land till förmån för ett annat eller favorisera
en producent till förmån för en annan. Därför lades det fast en
rad olika bestämmelser som syftade till att minska riskerna för
detta. I den delen kan det mycket väl komma att uppstå tvister,
huruvida Systembolaget uppträder på ett sätt som verkar
diskriminerande. Det skulle snarare förvåna mig motsatsen om
inte det någon gång blir föremål för prövning. Tro mig, det
finns oändligt många producenter som känner sig diskriminerade
just därför att vi har ett monopol.
Kenneth Kvist: Jag har två ämnesområden kvar som jag vill
ställa frågor om.
Den första gäller offentlighetsprincipen. Enligt min
uppfattning skiljer sig EG-rätten på offentlighetsprincipens
område från svensk rättsuppfattning och tradition. Är det också
Ulf Dinkelspiels uppfattning?
Kurt Ove Johansson: Du knyter väl an till...
Kenneth Kvist: Lugn, jag kan väl få lägga upp mina frågor
i den ordning som jag vill ställa dem.
Kurt Ove Johansson: Ja, det får du gärna göra. Men det har
väl med broschyren att göra?
Kenneth Kvist: Ja, självklart.
Ulf Dinkelspiel: Innan jag börjar svara på frågor på det
här området vill jag göra ett förbehåll. Detta är en av de mest
komplicerade frågorna. Jag är icke jurist. Jag vet att även
juristerna har oerhört stora svårigheter att hantera frågan om
förhållandet mellan olika rättssystem, hierarkin och liknande.
Med den reservationen skall jag göra ett försök att besvara
dessa frågor.
När det gäller just offentlighetsprincipen är det i allt
väsentligt en fråga om olika regler i olika länder. Det är en i
huvudsak nationell fråga. Sverige har en princip, Danmark har en
princip, Tyskland har en princip och Frankrike har en princip.
Och det är alldeles riktigt att de skiljer sig mycket från
varandra. EU har mycket litet av gemensamma principer på det här
området.
Kenneth Kvist: Men EU-institutionerna har ju principer på
området.
Ulf Dinkelspiel: Ja, men det är en annan sak.
Kenneth Kvist: Det är det som jag avser med EU-rätten,
dvs. EU-institutionernas sätt att verka.
Ulf Dinkelspiel: Det är en skillnad mellan EU-rätten och
de regler som gäller för institutionerna. Frågan gäller om
EU-rätten avser också nationell rätt. Det var på den punkten jag
sade att här finns stora skiljaktigheter, och det är av
avgörande betydelse för det som gäller för Sverige och hur vi
skall agera i detta sammanhang.
Sedan är det alldeles klart att EU som varje annan
internationell institution har regler när det gäller
behandlingen av egen dokumentation och information.
Kenneth Kvist: I UDH-broschyren omnämns att Sverige har
gjort en deklaration om offentlighetsprincipen, en ensidig
deklaration. Eftersom EU:s regler för t.ex. EU-handlingar är
annorlunda än våra regler har ju EU gjort en svarsdeklaration,
där man förutsätter att Sverige följer EG-rätten på området.
Varför anges inte denna viktiga svarsdeklaration från EU i någon
av UDH:s till folket spridda broschyrer?
Ulf Dinkelspiel: Det avgörande här är frågan om vi kan
behålla vår nationella lagstiftning,
offentlighetslagstiftningen. Det är en nationell fråga, och vi
har avgivit en deklaration av den innebörden.
Sedan vad man sade inom EU, det var egentligen det ganska
självklara, nämligen att vi måste respektera EU:s rättsregler.
Man utgår ifrån detta. Den som vill jämföra Sveriges deklaration
med Finlands och Österrikes skall finna att Finland och
Österrike tog detta som en självklar utgångspunkt för sin egen
deklaration. Jag skall gärna säga att jag tyckte att det var
mycket som talade för att man skulle göra en deklaration av den
innebörden.
Kenneth Kvist: Om vi nu korrekt skall skildra ett avtal
mellan två parter och då inte skildra bara avtalstexten utan
också det som har förevarit kring själva avtalet... Det är ju
uppenbart det som Ulf säger här, att man som förhandlare visste
mer vad som sagts omkring, och då ville man allstå ge en
fullständig bild. Men har man då gett en fullständig och
objektiv bild menar du om man när det gäller ensidiga
deklarationer bara uppger den ena sidans ensidiga deklaration
men inte den andra sidans ensidiga deklaration? Har man då gett
en objektiv bild av vad som har sagts under
avtalsförhandlingarna kring offentlighetsprincipen?
Ulf Dinkelspiel: Nu har jag inte texten framför mig. Men
om texten speglar det förhållandet att vi skall behålla
offentlighetsprincipen är den rättvisande.
Kenneth Kvist: Min avslutande fråga gäller bara en
formaliasak.
Enligt det material som vi har fått begärde Riksskatteverket
in ett underlag från UDH. Men valde de att presentera detta
underlag precis i den form som UDH hade gett det? Var det ett
önskemål eller krav från UDH:s sida att UDH:s text skulle
återges som den var? Är det klart att UDH entydigt står för
texten i den hushållsbroschyr som Riksskatteverket skickade ut?
Ulf Dinkelspiel: Om jag inte missminner mig var det
Riksskatteverkets önskan att det skulle anges att det var vi som
stod för texten på samma sätt som när det gällde informationen
från ja- och nej-sidan, och det tyckte jag var naturligt.
Kenneth Kvist: Då nöjer jag mig för tillfället, även om
jag har många fler frågor. Men tiden är ju begränsad.
Peter Eriksson: Ulf Dinkelspiel tog tidigare under
utfrågningen upp att det hade betalats ut ganska mycket pengar i
samband med informationen. Det hade betalats ut ett stort antal
miljoner till kampanjerna från ja- och nej-sidan. Det hade
betalats ut pengar till partierna i riksdagen. Även mitt lilla
parti som då befann sig utanför riksdagen fick en liten summa.
Dessutom beslutade regeringen och riksdagen om en ganska stor
summa pengar för EU-information bl.a. via Sekretariatet, som
tidigare har diskuterats. Men det fanns också ett riksdagsbeslut
om att regeringen och Riksskatteverket skulle ge ut en
hushållsfolder till svenska folket. Det här beslutet var klart
när man fattade beslut om att också hushållsfoldern om
EU-avtalet skulle skickas ut till svenska folket.
I konstitutionsutskottets granskning har det framkommit en del
saker som jag tycker är intressanta. De här två foldrarna -- den
från Riksskatteverket och den från UDH -- är i huvudsak
identiska. Ordalydelsen är i huvudsak identisk. Det är samma
personer som har författat texterna. Den största skillnaden är
att i Riksskatteverkets broschyr finns det en sida för ja-
respektive nejsidans kampanjorganisationer.
Det har också framkommit att den som fattade beslutet att
förutom den broschyr som riksdagen hade beställt också ge ut en
annan broschyr med praktiskt taget identiskt innehåll till alla
svenska hushåll var Ulf Dinkelspiel -- personligen. Det var inte
riksdagen eller regeringen som fattade beslutet. Enligt den
promemoria som vi har fått från UDH var det Ulf Dinkelspiel
personligen som fattade det här beslutet. Är det en riktig
beskrivning?
Ulf Dinkelspiel: Jag tar på mig fullt ansvar för det
beslutet, men det är ju ett kollektivt ansvar i regeringen. Jag
kommer inte ihåg detaljerna och hur vi gjorde en avstämning. Men
hela broschyren är i detalj utarbetad med bidrag från alla
berörda departement. Det är alltså en regerings bedömning och
beslut, som jag bär fullt ansvar för.
Peter Eriksson: Jag ställer min fråga en gång till. Är det
riktigt att det är du personligen som har fattat det här
beslutet?
Ulf Dinkelspiel: I formell mening är det naturligtvis jag
som har fattat beslutet. I varje regering är det alltid någon
som fattar ett visst beslut. Men jag kan försäkra att ärendet
har avstämts med andra medlemmar av regeringen. Det är fråga om
ett kollektivt arbete. Men jag tar på mig det fulla ansvaret för
det.
Peter Eriksson: Enligt UDH:s promemoria är det Ulf
Dinkelspiel som har fattat beslutet, efter samråd med
Statsrådsberedningen. Vem har Ulf Dinkelspiel samrått med?
Ulf Dinkelspiel: Statsrådsberedningen var förvisso en
komponent. Men vi samrådde med en rad andra departement i den
här frågan. Det här är i hög grad fråga om ett lagarbete.
Om någon frågar mig när, var, hur jag samrådde är det svårt
att svara exakt. Det skulle dock förvåna mig oerhört om jag inte
skulle ha berättat det här på en regeringsberedning eller en
regeringslunch. Jag betraktar det som praktiskt taget uteslutet
att jag inte skulle ha gjort det, inte minst därför att alla
berörda departement var involverade i behandlingen. Men än en
gång, det är svårt att svara på frågan om när exakt detta
skedde. Det var fråga om ett löpande samråd. Det var inte bara
ett samtal, det var massor av samtal. Mängder av skriftväxlingar
och mängder av beställningar gick ut till de olika departementen
när den här skriften skulle göras.
I någon av handlingarna såg jag en uppgift om vem som skulle
ha skrivit den här skriften. Det är massor av författare som
står bakom den.
Det förhållandet att innehållet i den skriften och i
Riksskatteverkets broschyr, som är information från vår
handelsavdelning, är identiskt är väl inte överraskande. Enligt
min mening skulle det vara överraskande om innehållet inte vore
identiskt, dvs. om vi skulle komma med olika uppgifter på samma
punkt.
Peter Eriksson: Det här är för mig en ganska viktig fråga
i denna granskning.
Vi talar om sommaren 1994. Det fanns ett riksdagsbeslut om att
RSV skulle ge ut en hushållsfolder till hela svenska folket. Ulf
Dinkelspiel fattar då ett beslut om att ytterligare en folder
med samma innehåll skall delas ut till hela svenska folket.
Jag vill gärna veta precis hur det här har gått till. Från UDH
säger man att Ulf Dinkelspiel själv har fattat beslutet efter
samråd med Statsrådsberedningen. Menar du att UDH ger en oriktig
beskrivning?
Ulf Dinkelspiel: Om det hade varit samma information i
hushållsbroschyren och i foldern från RSV, skulle jag ansett att
det med fog kan ifrågasättas. Den broschyr som jag här har
framför mig, och som jag vet har delgivits
konstitutionsutskottets ledamöter, är tätskriven och har 36
sidor. Detta skall jämföras med Riksskatteverkets broschyr som i
den tappning den slutligen fick omfattar fyra sidor. Den skulle
naturligtvis också ha kunnat omfatta åtta sidor eller flera.
Hushållsbroschyren är ett betydligt mera utförligt material om
avtalet. Beslutet fattades i ett läge då jag räknade med att
Riksskatteverkets broschyr skulle ha åtta sidor.
Så till redovisningen av hur beslutet fattades. Det är
rättvisande att det skedde efter samråd med
Statsrådsberedningen. Jag kan gärna tillstå att det kunde ha
stått att det även förekom en rad andra kontakter innan det här
beslutet fattades. Alla berörda departement var med. Det var väl
Försvarsdepartementet som var utanför. Nej, förresten
Försvarsdepartementet kom in när det gällde frågan om ekonomiskt
försvar. Jag tror att alla departement var med. Skriften
utformades i samarbete med alla berörda departement.
Peter Eriksson: Kan du minnas vem i Statsrådsberedningen
som du samrådde med? Var det statsministern själv, Peter Egardt
eller någon annan?
Ulf Dinkelspiel: Det skulle förvåna mig oerhört om jag
inte skulle ha rådgjort med statsministern i den här frågan.
Redan när den första broschyren skrevs -- när vi bestämde att
göra en sammanfattning av konsekvensutredningarna -- rådgjorde
vi mycket öppet med varandra i regeringskretsen, i synnerhet som
det var fråga om en koalitionsregering. Största möjliga öppenhet
tillämpades också internt.
Peter Eriksson: Samrådde ni både om innehållet i
broschyren och om vilka medel som skulle användas?
Ulf Dinkelspiel: När det gäller innehållet i broschyren
vågar jag säga att vi inte hade något ingående samråd i
regeringskretsen. Det här är en tjänstemannaprodukt. Den
utarbetades alltså av berörda departement och sammanställdes av
oss på Utrikesdepartementets handelsavdelning.
Däremot diskuterades givetvis finansieringen i
Statsrådsberedningen. Det var fråga om att använda pengar för
gemensamma ändamål.
Peter Eriksson: Riksdagen hade anslagit pengar för
EU-information och för RSV:s hushållsbroschyrer. Men man hade
inte anslagit pengar för att den här broschyren skulle komma ut.
Därför fanns det inte heller några pengar i UDH:s budget för att
klara av det här utskicket. Det krävdes 8,5 miljoner kronor
utöver vad riksdagen och regeringen tidigare hade anslagit.
Du tycker inte att det här var ett sätt att gå bakom ryggen på
riksdagen för att få ut ännu mer pengar för ja-information än
vad man tidigare hade fått?
Ulf Dinkelspiel: Inte alls. Det finns pengar som riksdagen
har anslagit till regeringen för disposition, bl.a. för
information. Det är sådana pengar som vi använder för
grönböckerna. Jag vet inte om propositionerna belastar riksdagen
eller regeringen, men åtminstone allt arbete med propositionerna
går på regeringskansliets anslag. Konsekvensutredningarna och
sammanfattningen av dem gick på regeringens anslag.
Det är är således en normal procedur. När regeringen går ut
med information belastar det regeringens anslag.
Peter Eriksson: Men i det här fallet var det litet
speciellt, eftersom riksdagen hade fattat beslut om ett anslag
för just den här typen av information i form av ett
hushållsutskick.
Ulf Dinkelspiel: Självfallet är det en speciell situation
när man har en folkomröstning i vardande. Det var samma
situation inför energiomröstningen. Då ställdes särskilda pengar
till förfogande -- det var inga små belopp -- för allsidig
information kring de här olika frågorna. Beslutet att upprätta
ett sekretariat för Europainformation, som mig veterligen också
är riksdagsbundet, är ett exempel på samma sak.
Peter Eriksson: Jag vill nu gå litet framåt i tiden. I
höstas just före folkomröstningen gjordes TV:s Striptease ett
ganska långt reportage om den här hushållsbroschyren. I det
reportaget framhöll Ulf Dinkelspiel att det är ett
riksdagsbeslut som låg bakom det här. Vad var motivet till att
du uttryckte dig på det sättet?
Ulf Dinkelspiel: Jag hade inte nöjet att se det
Stripteaseprogrammet. Jag vågar inte säga vad frågan syftar på.
Men jag utgår ifrån att den syftade på Riksskatteverkets
broschyr.
Peter Eriksson: Nej. Det gällde broschyren EU-avtalet.
Ulf Dinkelspiel: Jag kan inte svara på det. Då måste jag
se Stripteaseprogrammet och höra hur frågan har ställts och hur
svaret har givits.
Jag kan dock säga att jag i upprepade riksdagsdebatter, som
också har följts av beslut i riksdagen, talat om behovet av
medel för information kring de här frågorna. Det kan möjligen
vara det jag syftade på. Men jag måste se detta
Stripteaseprogram för att kunna säga vilken fråga jag har svarat
på. Jag vet inte vilken fråga jag har svarat på.
Peter Eriksson: Då vill jag i stället ta upp den andra
tråden. Vad fanns det egentligen för motiv? Ulf Dinkelspiel var
medveten om att det fanns ett riksdagsbeslut om den
hushållsbroschyr som RSV skulle ge ut. Det var då inte fråga om
fyra sidor utan det gällde en större broschyr med minst tolv
sidor, om jag inte missminner mig.
Vad var motivet till att Ulf Dinkelspiel ändå fattade beslutet
om att ännu en hushållsbroschyr skulle delas ut? Ansåg du att de
tolv sidor som man hade planerat var för litet? Eller ansåg du
att det krävdes två hushållsbroschyrer för att svenska folket
skulle förstå det här riktigt ordentligt, eller vad var det som
låg bakom?
Ulf Dinkelspiel: Beslutet fattades i ett läge då jag
räknade med att hushållsbroschyren totalt skulle omfatta tolv
sidor, varav åtta sidor skulle användas för redovisning av
avtalets innehåll. Observera att broschyren sedermera blev
mindre omfattande. Det var min bedömning att det krävdes en mera
utförlig information om avtalet.
Om det var någonting som man mötte från nejsidan så var det
kritik för att det inte fanns tillräcklig information och för
att vi mörkade olika saker. Det var ett genomgående tema i
nejsidans argumentering. Vi vidtog en rad olika viktiga åtgärder
för att så långt som det någonsin är möjligt försöka möta det
behov som fanns och tillfredsställa den kritik som riktades mot
oss för att det inte fanns tillräckligt mycket information på
det här området.
Det var i det ljuset som beslutet att låta den mycket väl
mottagna broschyren gå ut till alla svenska hushåll fattades.
Det var också i det ljuset som en rad andra beslut fattades om
intensifierad informationsverksamhet.
Den som vill kan gå tillbaka till en rad debatter som jag hade
med företrädare för olika partier -- inte med Miljöpartiet av
uppenbara skäl. Jag hade bl.a. debatter med Gudrun Schyman. Det
var debatter som fördes i mycket god anda och där vi faktiskt
var eniga om att det var viktigt att satsa mycket hårt på
information.
Peter Eriksson: Innan jag lämnar över ordet vill jag också
ta upp någon fråga beträffande innehållet i avtalet. Jag skulle
vilja ha ännu ett klargörande från Dinkelspiel om hur han ser på
den här typen av information.
Inledningsvis när Birgitta Hambraeus ställde en fråga fällde
du påståendet att det var viktigt att den här typen av
information är allsidig, objektiv och saklig. Senare sade du
också att det här är regeringens bedömning som vi ger uttryck
för. Jag tycker att det här är två olika utsagor och att det
inte alls är säkert att de stämmer överens.
Är bakgrunden behovet av att ge ut allsidig information eller
att man ville ge uttryck för regeringens bedömning? Vilket var
viktigast?
Ulf Dinkelspiel: Det är inte fråga om antingen/eller utan
om både/och. Jag bejakar behovet av allsidig information. Det
satsades 200 miljoner kronor bara från statens sida för detta.
Jag såg det som en självklarhet att vi skulle redovisa utfallet
av förhandlingarna. Det var ju det som svenska folket hade att
ta ställning till. Det var viktigt att göra en utförlig
redovisning av det.
Den som verkligen var intresserad av detaljerna kunde börja
botanisera i grönböckerna och gå vidare till propositionen. Men
det är uppenbart att ställa mycket höga anspråk på medborgaren
att hon/han skall gå till biblioteket och försöka botanisera i
de skrifterna. De är inte lättillgängliga. Men de är mycket bra
uppslagsböcker för den som verkligen i detalj vill ha en
redovisning av vad som har avhandlats på de enskilda punkterna.
Om jag inte missminner mig står det också i skrifterna att vi
hänvisar till det här omfattande materialet för den som vill gå
vidare. Dessa personer skall naturligtvis läsa propositionen.
Peter Eriksson: Det är bra. Då vill jag ta upp en annan
fråga.
I broschyren EU-avtalet och även i Riksskatteverkets broschyr
står att Sverige behåller miljökraven. I broschyren EU-avtalet
står det: "Om EU inte når upp till svenska miljöstandarder under
de fyra åren kommer Sverige att behålla sina regler med
hänvisning till den s k miljögarantin. En paragraf (100 A:4) i
EU:s Romfördrag ger medlemsstaterna rätt att hålla en högre
nationell skyddsnivå."
I själva Romfördraget står:
"Kommissionen skall bekräfta bestämmelserna sedan den
konstaterat att dessa inte utgör ett medel för godtycklig
diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan
medlemsstaterna.
Med avvikelse från det förfarande som anges i artiklarna 169
och 170 kan kommissionen eller någon av medlemsstaterna
hänskjuta ärendet direkt till domstolen, om kommissionen eller
medlemsstaten anser att en annan medlemsstat missbrukar de
befogenheter enligt denna artikel."
Tycker du att det är en korrekt beskrivning när ni i den här
broschyren säger att § 100 A:4 ger oss rätt att hålla en högre
miljöstandard och skyddsnivå och att vi efter de fyra åren med
övergångsregler får behålla våra regler? Är det korrekt?
Ulf Dinkelspiel: Det är en korrekt beskrivning. Vi kommer
att behålla våra högre normer. Det är också en alldeles korrekt
beskrivning av avtalstexten, som innebär att bestämmelserna
måste vara utformade på ett sådant sätt att de inte medför
diskriminering. Det är också riktigt, vilket framgår av
avtalstexten, att alla sådana här frågor liksom andra frågor
sist och slutligen kan prövas av EU-domstolen. Även i det här
avseendet är det viktigt att se till syftet med
överenskommelsen.
Jag kan försäkra att det, även i den här delen, inte bara
fördes en förhandling under en dag eller en vecka. Det
förhandlades i månader kring de här olika frågorna -- just med
syftet att åstadkomma en överenskommelse som innebär att vi icke
skulle behöva sänka våra normer. Det...
Peter Eriksson: Ursäkta, har ni förhandlat om förändringar
i Romfördraget?
Ulf Dinkelspiel: Nej.
Peter Eriksson: Vad jag nu diskuterar är vad som står i
Romfördraget och er tolkning av det.
Ulf Dinkelspiel: Jag har aldrig sagt att vi har förhandlat
om ändringar i Romfördraget.
Peter Eriksson: Ni hänvisar uttryckligen till § 100 A:4,
och där står att Kommissionen skall bekräfta ett sådant här
undantag och att även andra medlemsstater har rätt att driva det
vidare till domstol.
Ulf Dinkelspiel: Det är alldeles riktigt. Men detta är
inte en ändring av Romfördraget. Detta är Romfördragets grund.
Det innebär att det är Kommissionen som har att avge ett
utlåtande över en miljöbestämmelse. Det var därför
förhandlingarna huvudsakligen fördes med Kommissionen, även om
det i formell mening gällde medlemsländerna i den här frågan. Vi
gick igenom varje enskild punkt där det här är tillämpligt --
varenda enskild punkt. Varenda detalj diskuterades på det mycket
begränsade antalet punkter, där Sverige hade högre normer än vad
EU hade. Därför lade man också fast en procedur för de punkter
där EU hade lägre normer. Syftet är att under övergångsperioden
skall EU se över sina regler med sikte på en höjd standard.
Men det finns flera element i den här överenskommelsen, och de
var viktiga för oss. Det här skall nämligen leda fram till
beslut. Därmed finns den formella grunden för att åberopa 100
A:4. Från svensk sida var vi ytterligt angelägna om att få detta
klart och tydligt fastslaget så att det inte skulle råda minsta
tvekan om att vi skulle ha rätt att åberopa just 100 A:4.
Jag vill säga att personligen frågar jag mig om den är
tillämplig i många fall. Jag tror nämligen att det kommer att
vara i ytterst sällsynta fall om ens i några som beslut kommer
att fattas med innebörden att vi skulle behöva sänka våra
normer.
I det här sammanhanget vill jag nämna en information som jag
inte hade tillgång till när propositionstexten skrevs. Den nya
kommissionären med ansvar för miljöfrågorna, Ritt Bjerregaard,
har uttalat att det är hennes ambition att inget land skall
behöva sänka sina miljönormer. Om Kommissionen icke skulle
föreslå något sådant aktualiseras som bekant över huvud taget
inte beslut av EU i den riktningen, eftersom Kommissionen har
initiativrätten.
Peter Eriksson: Jag vill bara erinra om att frågan inte
handlar om huruvida Sverige har rätt att åberopa den här
paragrafen. Den rätten har vi givetvis. Vad som står i
broschyren är att Sverige kommer att behålla sina regler med
hänvisning till den s.k. miljögarantin.
Per Kågeson som var huvudsekreterare i den utredning som
gjordes i Sverige om dessa frågor -- Miljökonsekvensutredningen
-- säger att det inte finns någon sådan rätt. Han fick också en
förfrågan från regeringskansliet om att lämna synpunkter på
texten som gäller miljöfrågorna innan broschyren gavs ut. Han
sade att på ett antal punkter stämde inte texten med det
betänkande som utredningen hade skrivit. Han sade: Beträffande
miljögarantin blev jag upprörd därför att det är ett flagrant
missgrepp. Det är helt klart att de har en alltför positiv
skrivning.
Detta var alltså Per Kågesons yttrande. Han är väl åtminstone
något insatt i den här frågan vad jag förstår.
Jag måste generellt fråga om det inte är så att du til syvende
og sidst håller med om att de här broschyrerna, framför allt
broschyren EU-avtalet, innebär att regeringen och du, Ulf
Dinkelspiel, har försökt vilseleda svenska folket inför
folkomröstningen.
Ulf Dinkelspiel: Jag föredrar att gå tillbaka till
sakfrågan och att inte klara av den så lätt. Det ligger en
insinuation i den senare frågan som jag absolut inte accepterar.
Jag upprepar att jag absolut icke accepterar det.
Låt oss diskutera miljöfrågan i stället. I propositionen har
vi sagt att vi avser att behålla våra högre normer med
hänvisning till miljögarantin. Vi kommer att behålla våra
normer, och såvitt jag vet är det numera riksdagsbundet. Jag
upprepar att det inte är fråga om någon fyraårig
övergångsperiod. Det är fråga om en period under vilken EU skall
se över de här bestämmelserna. Sedan skall det fattas beslut.
Detta är klart utsagt i bestämmelserna.
För att beslut skall fattas förutsätts ett förslag från
Kommissionen. Det skulle innebära att Kommissionen, Ritt
Bjerregaard i det här fallet, skulle framlägga förslag som går
mot vad hon själv har uttalat. Om det skulle gå igenom krävs att
en kvalificerad majoritet av EU:s medlemsländer någon gång
framåt år 2000 skulle fatta beslut om att Sverige skall sänka
sina normer -- trots att man har beviljat att reglerna skall ses
över under en övergångsperiod och trots att regeringschef efter
regeringschef har uttalat att Sverige inte skall behöva sänka
sina normer. Jag avser samtal som har förts. Jag kommer t.ex.
ihåg att den brittiske premiärministern John Major gjorde ett
sådant uttalande när han var i Sverige eller möjligen när
statsministern och jag var i London.
Jag betraktar det som i högsta grad osannolikt att ett beslut
av den innebörden skulle komma till stånd. Men skulle det komma
till stånd, vilket man inte kan utesluta, kommer vi att behålla
våra normer med hänvisning till miljögarantin. Det är
regeringens uppfattning. Om jag inte tar helt miste är det
numera också riksdagens uppfattning.
Så till frågan. Jag vet inte om jag behöver besvara den
ytterligare. Jag tror att jag gav ett klart och tydligt svar på
den frågan. Avsikten med hushållsbroschyren -- jag kan göra det
tillägget för att detta åter skall upprepas i protollet från det
här mötet -- var att ge en så rättvisande bild som det någonsin
är möjligt att göra av utfallet av de svenska förhandlingarna
kompletterade med regeringens bedömning av
förhandlingsresultatet.
Peter Eriksson: Då har alltså Per Kågeson totalt
missuppfattat den här frågan om miljögarantin, och det är totalt
uteslutet att Sverige skulle behöva anpassa sig till de regler
som finns i dag eller förändra sina regler efter den fyraåriga
övergångsperioden?
Ulf Dinkelspiel: Den kontakt som Per Kågeson åberopar
känner jag inte till. Jag har frågat alla medarbetare i min
närhet om de känner till något om detta. Ingen av dem har haft
någon sådan kontakt. Jag vill icke utesluta -- det kan väl
möjligen vara en tråd att spinna vidare på -- att det har
förekommit någon kontakt mellan Miljödepartementet och Per
Kågeson. Jag känner inte till någon sådan kontakt.
Däremot förekom det naturligtvis täta kontakter när
sammanfattningen av konsekvensutredningarna gjordes. Det kan
möjligen vara det som åsyftas.
Jag upprepar att jag icke känner till någonting om att Per
Kågeson skulle ha framfört de här synpunkterna till oss. Jag
utesluter inte alls att det har skett.
Till sist, jag har upprepat många gånger att det inte finns
någon absolut sanning. Sist och slutligen kan nämligen
EU-domstolen tolka alla bestämmelser. Därför kan jag inte
utesluta att domstolen på den här punkten eller på någon annan
punkt i avtalet skulle göra en annan tolkning än vad vi själva
gör eller komma till en annan slutsats än vad vi själva
förväntar oss. Men, jag upprepar, det här är vår bästa bedömning
av förhandlingsresultatet.
Peter Eriksson: Det finns ingen absolut sanning, säger du.
Men problemet är ju att ni slår fast absoluta sanningar i de här
broschyrerna.
Resonemanget om miljögarantin är just ett sådant exempel. Ni
slår fast en absolut sanning som klart strider mot vad
Miljökonsekvensutredningen tidigare har fastslagit. Det strider
också mot vad utredningens huvudsekreterare säger, även i
kontakter med departementet i samband med att den här texten
skall skrivas.
Det är det här som är problemet och att du nu måste hävda att
Per Kågeson har missuppfattat miljögarantin i det här avseendet.
Ulf Dinkelspiel: Jag upprepar att jag inte känner till
någon kontakt med departementet i den här frågan. Jag känner
icke till någon sådan kontakt, och därför kan jag inte
ytterligare kommentera Per Kågesons uttalande. Det har inte
kommit till min kännedom, och jag vill inte kommentera ett
uttalande vars exakta innebörd jag inte känner till.
Peter Eriksson: Jag har en liten fråga till. Det gäller
regionalstödet. Ulf och jag har diskuterat de här frågorna litet
grand tidigare. I samma broschyr, EU-avtalet står: "Ett viktigt
svenskt krav i förhandlingarna var också att vi kan fortsätta
att bedriva en egen, nationell, regionalpolitik av samma
omfattning som idag. Det innebär bl a stödområden som täcker 20%
av landets befolkning och stödformer som lokaliseringsstöd,
nedsatta socialavgifter och transportstöd. Sverige har i allt
väsentligt fått gehör för dessa krav."
Jag har ganska noga läst avtalet mellan Sverige och
EU-länderna. Inte i någon av paragraferna på alla dessa sidor
hittar man en text som kan kopplas till det svenska nationella
stödet och den svenska nationella regionalpolitiken. Hur kommer
det sig att ni kan skriva att Sverige i allt väsentligt har fått
gehör för dessa krav, när dessa frågor över huvud taget inte
finns med i avtalet?
Ulf Dinkelspiel: Det beror huvudsakligen på att
Romfördraget, följdförordningar och följdbeslut reglerar
statsstöd, regionalpolitiska åtgärder och andra liknande
åtgärder. Det är i ljuset av det som vi tillsammans med
Kommissionen gjorde en mycket omfattande genomgång av den
svenska regionalpolitiken. Vi gick igenom alla våra stödformer.
Det är i ljuset av den genomgången plus de resultat vi uppnådde
när det gäller stödområden -- områden för stöd från EU:s sida --
som jag och regeringen på mycket goda grunder anser att våra
förhandlingskrav i allt väsentligt har kunnat tillgodoses. I
marginalen finns några krav som vi icke fick tillgodosedda. Jag
kommer inte ihåg exakt var gränserna går, men vi hade bara
ytterst marginella problem i den delen av de regionalpolitiska
förhandlingarna. Förhandlingarna omfattade ett oerhört stort
komplex av frågor.
Peter Eriksson: Men du håller med om att det här inte
ingick i själva avtalet?
Ulf Dinkelspiel: Det gör jag inte alls! Vi är bundna av
alla regler och bestämmelser i Romfördraget. Avtalet innebär att
vi accepterar Romfördraget och alla följdförordningar. Därmed är
vi bundna av EG:s regler om regionalpolitiskt stöd, statsstöd
m.m. Det ingår i hög grad i avtalet.
Peter Eriksson: Det var dit jag ville komma. Det är helt
riktigt att i Romtraktaten regleras den nationella
regionalpolitiken. Det har pågått förhandlingar om den svenska
nationella regionalpolitiken och hur mycket vi måste anpassa
den, ända sedan Ulf Dinkelspiel blev minister. Det pågår
fortfarande sådana förhandlingar. Arbetsmarknadsdepartementet
har enligt vad jag har erfarit fortfarande inte avslutat dessa
förhandlingar. Ett år efter det att EU-avtalet skrevs under och
mer än ett halvår efter det att den här broschyren kom ut, pågår
förhandlingar fortfarande. Ändå skriver ni från UDH i er
hushållsbroschyr att vi i allt väsentligt har fått gehör för
dessa krav. I själva verket är förhandlingarna inte alls
avslutade på det här området. De har inte direkt med
medlemsavtalet att göra utan pågår vid sidan om.
Kurt Ove Johansson: Och din fråga är...
Peter Eriksson: Min fråga är: Är beskrivningen riktig att
förhandlingarna inte var avslutade och att ni inte visste hur
det skulle gå när ni skrev avtalet?
Ulf Dinkelspiel: Vi var på det klara med förpliktelserna
enligt Romfördraget och följdförordningar och hur detta
förhåller sig i frågan om det nationella stödet.
Det finns dock en mängd frågor som skall regleras i detalj när
det gäller hur stödet skall fördelas över landet. Det var inte
förutsatt att dessa frågor skulle klaras av under själva
förhandlingarna. Det är ett uppföljningsarbete som förvisso är
besvärligt. En mängd besvärliga frågor skall lösas. Men det är
återkommande frågor. De är inte avslutade nu, vad jag vet.
Kurt Ove Johansson: Det är ytterligare tre personer som
har anmält att de vill ställa frågor. Jag vill bara erinra om
att förutom det ärende som vi nu behandlar har vi ytterligare
två att gå igenom.
Birger Hagård: Ulf Dinkelspiel har nu med ett oändligt
tålamod i drygt en och en halv timme svarat på frågor från
vänstern. Somliga frågor kanske är relevanta, många synes mig
vara ganska irrelevanta.
Eftersom vi ändå har dig här, tycker jag att man skulle kunna
be dig svara på en sammanfattande fråga. Hur ser du själv på
informationsverksamheten? Är det något vi har att lära för
framtiden? Finns det något som kanske borde ha gjorts på något
annat sätt?
Kurt Ove Johansson: Får jag säga innan ordet går vidare
till Ulf Dinkelspiel att det inte finns någon som helst
anledning för utfrågarna att ha synpunkter på någon annans
frågor.
Ulf Dinkelspiel: Jag har inte funderat i detalj över hur
man skall lägga upp informationen inför en kommande
folkomröstning. Vi tog den energipolitiska folkomröstningen och
erfarenheterna från den som utgångspunkt. I jämförelse med den
folkomröstningen satsade vi hårdare på informationsverksamhet.
Framför allt hade vi en öppenhet i förhandlingarna, vars
motsvarighet av uppenbara skäl inte fanns på det energipolitiska
området.
Skulle det bli fråga om en ny EU-omröstning -- det är det
frågan närmast gäller -- har jag svårt att se att vi skulle
kunna vara öppnare när det gäller själva förhandlingsförloppet.
Det är möjligt att vi skulle ha kunnat reodvisa ännu oftare för
riksdagen. Men jag känner faktiskt att vi gick väldigt långt i
det avseendet. Jag vill säga att jag aldrig höll tillbaka
information inför riksdagen. Med respekt för riksdagens
arbetstider, brist på tid m.m. tyckte jag att den periodicitet
med vilken vi redovisade var rättvisande.
När det sedan gäller bl.a. broschyren från Riksskatteverket
kan man alltid diskutera omfattning, utformning o.dyl. Men som
jag ser det kan den aldrig ersätta all den övriga information
som har gjorts.
När det här är sagt -- jag vill inte låta självgod, jag vet
att man aldrig kan göra tillräckligt på det här området --
skulle jag vilja säga att det nog vore klokt att inför en
kommande folkomröstning på ett tidigt stadium samla alla parter.
Vi hade mycket diskussioner. Men man kanske i ännu högre grad
skulle diskutera så att man så långt det någonsin är möjligt
försöker åstadkomma vad jag menar måste vara en ambition från
allas sida, nämligen att få fram allsidig information och en
allsidig belysning av frågan. Det tror jag vore klokt. Då kan
just den här frågan diskuteras mera i detalj och utifrån det
givna fallet.
Kenneth Kvist: Jag delar ordförandens uppfattning att vi
nog inte skall recensera varandras frågor i KU.
Jag vill gå in på ytterligare ett ämnesområde som jag undvek
tidigare. Av broschyren får man intrycket att frågan om
alliansfriheten har varit uppe till förhandlingar. Finns det i
förhandlingsprotokollen några försäkringar om att Sveriges
alliansfrihet skall vara bestående?
Ulf Dinkelspiel: Vi har icke förhandlat om alliansfrihet.
Det hade vi inte riksdagens mandat att göra. Den militära
alliansfriheten består. Det deklarerade jag redan när
förhandlingarna inleddes den 1 februari, och det återupprepade
jag i november 1993 när just de här frågorna var på tapeten. Vi
har alltså icke förhandlat utan i den här delen klart deklarerat
att den militära alliansfriheten består.
Kenneth Kvist: I broschyren finns det dock stycken som
berör alliansfriheten. Där konstateras att Sveriges militära
alliansfrihet består. Men det är alltså ingenting som har varit
uppe i förhandlingar, och det är inget som berörs i Sveriges
avtal med EU. Det här är alltså en något modig skrivning av en
regering som redan då hade börjat diskutera -- vilket i och för
sig inte är någon anklagelse mot Ulf Dinkelspiels uttalande --
huruvida den alliansfriheten borde bestå.
Jag vill också fråga en annan sak. Tror du att det skulle ha
varit en viktig information för människor som tvekade i sitt
ställningstagande om de hade fått veta att det här avtalet som
Sverige hade förhandlat fram inte -- för att citera vad du har
sagt under utfrågningen -- var en absolut sanning, eftersom
EU-domstolen kan tolka alla bestämmelser? Hade det varit bra för
allmänheten att veta att avtalet har den karaktären att
EU-domstolen trots allt kan tolka bestämmelserna?
Ulf Dinkelspiel: Jag börjar med den sista frågan. I
broschyren beskrivs EU-domstolens uppgifter och kompetens. Där
står bl.a.: "Det är inte ovanligt att domstolen ställer sig på
de klagandes sida och fäller medlemsländerna för bristande
respekt för de gemensamma reglerna. Sverige kommer som EU-medlem
att utse en av domstolens domare." Om man gör en mera utförlig
redovisning tycker jag att det här är ett naturligt inslag.
För undvikande av varje missförstånd när det gäller den första
frågan vill jag säga att den militära alliansfriheten består.
Detta deklarerades klart, och det står på intet sätt i strid med
fördragen. Både det neutrala Finland och det neutrala Österrike,
som har det inskrivet i statsfördraget, har förfarit på samma
sätt. Det neutrala Irland är medlem av EU, liksom givetvis nu
också Finland och Österrike. Jag har haft åtskilliga debatter
med Gudrun Schyman i den här frågan i riksdagen. Därför är det
fortfarande en gåta för mig hur man kan påstå motsatsen.
Kenneth Kvist: Det finns i och för sig en gemensam
deklaration 1994:60, som kan tolkas i rakt motsatt riktning.
Ulf Dinkelspiel: Jag känner inte till någon deklaration
som kan tolkas i motsatt riktning, men jag är intresserad av att
få del av det.
Birgitta Hambraeus: Jag vill gärna ta fasta på Ulf
Dinkelspiels svar på Birger Hagårds fråga. Jag tycker att det
var en mycket intressant och konstruktiv tanke att man på ett
tidigare stadium skulle kunna ha en överläggning med de olika
parterna om hur man lägger upp saker och ting. Man kanske kunde
tänka sig att överlämna en beskrivning av förhandlingsresultatet
inte till den som såsom part har fört förhandlingarna utan till
någon på t.ex. en universitetsinstitution. Där kan någon person
åta sig att med akademiskt ansvar göra en objektiv men ändå
populärvetenskaplig redogörelse.
Jag har också en fråga. Det är anslutningsakten i avtalet som
är juridiskt bindande. När det gäller miljön och de
tidsbegränsade undantag som vi fick för kadavermjöl, antibiotika
i foder och andra miljöfrågor, står det att EU tänker göra en
helt vanlig översyn av sina miljöbestämmelser. Det står
ingenting om att de har ambitionen att förbättra sina
miljöbestämmelser. Man slår fast att efter den här
fyraårsperioden är Sverige skyldigt att anpassa sig till EU:s
regler. Detta är alltså vad som står i anslutningsakten.
Jag undrar om jag uppfattade Ulf Dinkelspiel rätt. Var det så
att Ulf Dinkelspiel trodde att de olika EU-länderna på något
sätt skulle tvinga fram lägre ambitioner på miljöområdet? Det
vore kanske bra att få en förklaring. Är beskrivningen av
anslutningsakten korrekt? Det finns i anslutningsakten inget
löfte från EU-länderna om att leva upp till högre normer. Efter
övergångsperioden är vi skyldiga att anpassa oss till EU:s
regler även om de är på en lägre nivå än våra.
Ulf Dinkelspiel: Det är alldeles riktigt som Birgitta
Hambraeus säger. Det finns inget åtagande från EU:s
medlemsländer om att tillskapa normer på en högre nivå. I så
fall skulle det ju inte ha varit något problem för vår del. Då
hade det blivit en automatisk anpassning på den högre nivån.
Däremot är det så att bestämmelserna skall ses över i ljuset av
en ambition att stärka det här området. Jag kommer inte ihåg den
exakta formuleringen. Det finns en preambel som pekar på
önskemålet om en förstärkning med skärpta miljönormer på olika
områden. Översynen skall göras i ljuset av detta.
Dessutom står det att det här skall leda fram till ett beslut,
vilket är en viktig precisering. Det förutsätter att två
tredjedelar skall vara överens. Observera att ett beslut mycket
väl kan innebära att man stannar kvar på en lägre nivå men
medger dem som har en högre nivå att behålla den. Det är för mig
den sannolika lösningen för den händelse EU efter fyra år inte
skulle ha nått upp till en högre nivå. Det här är det vanliga
sättet när EU löser sina frågor.
I första hand hoppas vi naturligtvis att normer i hela EU
skall ha överförts på en högre nivå. I andra hand bör vi
naturligtvis sikta till en överenskommelse som innebär att den
skillnad som består och som förhoppningsvis har blivit mindre
skall vara kvar under kanske ytterligare en fyraårsperiod medan
man gör en ny översyn. Sedan får man titta på det här igen. EU
är principiellt emot att säga att någonting skall gälla för all
framtid. Jag tycker att det är en bra grundprincip att man
successivt skall ompröva de här reglerna.
För undvikande av varje missförstånd vill jag göra följande
klarläggande. Jag är helt enig med Birgitta Hambraeus när det
gäller den första delen av den första kommentaren. Det kan vara
klokt att på ett tidigt stadium i lämplig form diskutera
informationsfrågor m.m. Det förekom förvisso överläggningar, om
jag inte missminner mig också på partiledarnivå, i den här
frågan. Men det kan säkert göras bättre. Det finns säkert andra
saker som kan göras bättre.
När det gäller den andra delen av Birgitta Hambraeus kommentar
-- redovisningen av förhandlingsresultatet -- kan jag icke se
att regeringen kan frånsvära sig ansvaret för att redovisa
förhandlingsresultatet. Det innebär att den som har förhandlat
fram avtalet måste redovisa det. Bedömningen kan förvisso
överlämnas till akademiker och andra experter. Så gjordes också
med konsekvensutredningarna. Det visar hur svårt det är att
bedöma konsekvenserna. Men man kan säkert hitta ytterligare
andra personer som kan ta på sig uppgiften att göra en
bedömning. I det avseendet kan man kan gå praktiskt taget hur
långt som helst om ambitionen är att få en allsidig belysning.
Det yttersta målet är naturligtvis att låta varje medborgare
säga sitt, såsom han eller hon har möjlighet att göra i en
folkomröstning. Sedan är det en fråga om hur långt resurserna
räcker.
Håkan Holmberg: Ulf Dinkelspiels svar i den avslutande
delen här tangerar något den fråga jag vill ställa. Jag har en
allmän och övergripande fråga, men jag vill i alla fall ta upp
den en gång till. Det som ifrågsätts här är inte bara innehållet
i broschyren utan också metodiken, hur man väljer att presentera
materialet. Övervägde man inom regeringen vid något tillfälle
att göra en annan uppläggning, t.ex. att avstå från att
presentera regeringens samlade bedömning och avstå från att
presentera förhandlingsresultatet med den bakgrundsinformation
som gick utöver innehållet i paragraferna? Övervägde man att
t.ex. göra en ja- och en nejversion utan någon kommentar från
regeringens sida? Var detta över huvud taget ett alternativ?
Ulf Dinkelspiel: Svaret är nej. Vi hade hela tiden för
avsikt att redovisa förhandlingsresultatet i kortfattad form. Vi
hade en produkt med en upplaga på 50 000. Vi gjorde först en
sammanfattning i pressmeddelanden. Men det blev ganska
summariskt. Det är mycket bråttom när man skall göra sådana.
Efter några dagar gjorde vi en mera utförlig redovisning, som
jag ändå tycker gav en relativt god bild. Vi var dock hela tiden
inställda på att göra en hushållsbroschyr. Däremot fattade vi
beslutet om att skicka ut den till alla hushåll senare. Formen
för det hade vi icke tagit ställning till på ett så tidigt
stadium.
Henrik S Järrel: Jag har en närmast kuriös och litet lätt
spekulativ fråga till Ulf Dinkelspiel. Så här i ljuset av
kunskapen om utgången av folkomröstningen kan man möjligen
ställa sig frågan om Ulf Dinkelspiel, vid en samlad bedömning
av de informationsinsatser som gjordes, har intrycket eller
uppfattningen att det var ja- och nejsidans information i
broschyrer som slutligen avgjorde utgången av folkomröstningen.
Ulf Dinkelspiel: Nej, det tror jag personligen inte för
ett ögonblick. Men statsvetare och andra som äger större kunskap
på det här området är förmodligen bättre bedömare än jag.
Henrik S Järrel: Jag tror inte att det har gjorts någon
undersökning om just hur människor har inhämtat information och
om vad som egentligen avgjorde den slutliga -- än så länge --
inställningen i frågan.
Ulf Dinkelspiel: Mig veterligen har man inte gjort någon
sådan undersökning. Även en sådan undersökning skulle
naturligtvis vara behäftad med stor osäkerhet.
Peter Eriksson: Jag vill ta upp en detalj och ställa en
avslutande fråga. Jag har en följdfråga till det som Kenneth
Kvist tog upp om offentlighetsprincipen. Ni har mycket noga i
broschyren beskrivit den deklaration som Sverige har avgett i
samband med avtalet. Men ni har inte tagit upp den
motdeklaration som EU-länderna, motparten, har avgett. Vad är
orsaken till att ni inte tog upp det? Hade det inte varit
rimligt om man vill ge en allsidig belysning, vilket Ulf
Dinkelspiel hävdar att han vill?
Ulf Dinkelspiel: Om Peter Eriksson frågar om orsaken i den
meningen att det skulle ha förekommit någon diskussion, kan jag
över huvud taget inte minnas någon sådan. Skälet som jag ser det
är att vad kommissionen sade är självklart, nämligen att vi
måste börja respektera avtalets bestämmelser. Det ansågs som så
självklart av finnar och österrikare att det skrevs in i deras
egna deklarationer. Att vi inte gjorde det berodde på att det
fanns olika meningar i den här frågan. Vi sade oss att vi väl
kan gå fram den här vägen också. Personligen hade jag nästan
föredragit -- om jag skall avslöja en hemlighet -- att göra som
finnarna och österrikarna.
Peter Eriksson: Det kanske ändå inte var riktigt lyckat
med den här typen av ensidig beskrivning?
Ulf Dinkelspiel: Det förändrar ingenting i sak. Men jag
kan gärna säga att vi mycket väl hade kunnat redovisa det på det
sättet. Det är också ett helt rättvisande sätt att belysa
frågan. Jag skulle gissa att man i propositionstexten också kan
hitta texten till de olika deklarationer som avges här. Det är
en fråga om balansering av innehållet.
Om man återger motdeklarationen måste man förklara innebörden.
Det som är avgörande för svenska folket är att
offentlighetsprincipen kan behållas. Därom råder enligt min
mening inte minsta tvivel. Jag kan försäkra att det är en svår
avvägning när man skall redovisa förhandlingsprotokoll. Om man
bara redovisar själva avtalstexten, kan det förvirra bilden mera
än motsatsen. Jag kan försäkra att i sakfrågan finns inte minsta
tvivel -- Sverige kommer att hålla fast vid
offentlighetsprincipen.
Peter Eriksson: Men motdeklarationen omfattar två rader.
Det kanske hade funnits möjlighet att bereda plats för den i
alla fall.
Ulf Dinkelspiel: Visst hade det funnits möjlighet, men det
förändrar inte ett enda dugg i sakfrågan.
Peter Eriksson: Jag har en avslutande fråga. Vi kan nu se
tillbaka på kampanjen i höstas. Som vi sade tidigare gick ganska
mycket pengar ut för att bekosta kampanjerna från
regeringskansliet och riksdagen. Dessutom fanns det
kampanjorganisationer på både ja- och nejsidan som lade ut stora
summor för att försöka upplysa och informera svenska folket.
Det finns i dag en del vetenskapliga uppgifter. Det är
uppenbart att bara jasidans kampanjer för att informera svenska
folket kostade flera hundra miljoner. Efter att ha studerat den
kampanjen tycker jag att det som slår en är att det fanns
oerhört stora ekonomiska resurser på jasidan. Man använde
resurserna på en mängd olika sätt -- informationsbroschyrer,
24-sidiga bilagor i kvällspressen, annonsmaterial, bussar som
åkte runt m.m. Ingen av jasidans kampanjer hade någon
hushållsbroschyr till svenska folket. Det var bara regeringen
som hade det -- om man ser till jasidans samlade agerande.
Fanns det en överenskommelse mellan jasidans kampanjer om att
det räckte med regeringens broschyrer i det här avseendet?
Ulf Dinkelspiel: Svaret på den frågan är nej.
Kurt Ove Johansson: Då har vi klarat av de frågor som
gäller hushållsbroschyren.
Vi övergår nu till frågor om handläggningen av de sex
konsekvensutredningarna.
De sex konsekvensutredningarna inför ett svenskt EU-medlemskap
Kenneth Kvist: Det tillsattes sex s.k.
konsekvensutredningar inför EU-medlemskapet. 35 utredare utsågs.
Då inställer sig frågan hur urvalet av dessa utredare gjordes.
Var det en ren tillfällighet att 33 av de här 35 utredarna var
uttalat engagerade för ett medlemskap?
Ulf Dinkelspiel: När det gäller den första delen kan jag
svara på frågan om hur urvalet gjordes. Det här är litet samma
problematik som i frågan: Var det du personligen som fattade
beslutet? Det är regeringen som fattar besluten. Varje
departementschef var ansvarig och fattade i grunden beslutet om
vilka som skulle ingå i respektive konsekvensutredningar.
Givetvis har de samrått med en rad andra personer, och ansvaret
är kollektivt. Utgångspunkten var att välja personer som är
sakkunniga på de olika områdena och som var väl ägnade att
belysa de här olika frågorna.
Vi har icke gjort någon åsiktsregistrering, varken före eller
efter, beträffande ledamöternas ställningstagande i EU-frågan.
För mig kommer uppgiften om var de står i EU-frågan som en
överraskning.
Kenneth Kvist: Du menar att regeringen inte hade någon
aning om var de här 33 personerna stod i EU-frågan när de
tillsattes?
Ulf Dinkelspiel: Jag kan försäkra att vi inte hade någon
diskussion om var de enskilda ledamöterna stod i den här frågan.
Vi hade mig veterligen inga diskussioner om den exakta
sammansättningen. Däremot kanske man i det ena eller andra
fallet visste var vederbörande stod, men det var inte det som
var avgörande för om de ingick i utredningen eller icke.
Kenneth Kvist: Hur visste ni att de var kompetenta att
urskilja konsekvenserna av ett EU-medlemskap?
Ulf Dinkelspiel: Varje departementschef får väl svara för
sitt. Beträffande den utrikes- och säkerhetspolitiska utredning
som låg inom Utrikesdepartementets sfär, kan jag med 30 års
erfarenhet från UD borga för att Sverker Åström och Leif
Leifland är två ytterligt kompetenta tjänstmän, väl satta att
bedöma den här frågan. Jag tror att det är få som överträffar
dem i det här avseendet.
Båda har varit kabinettssekreterare. Sverker Åström har varit
ambassadör i FN och i Paris. Han har tjänstgjort som
kabinettssekreterare under många olika regeringschefer. Han har
väl ansetts vara en av de främsta uttolkarna av svensk
neutralitet. Han har naturligtvis också varit med i arbetet på
att forma den svenska säkerhetspolitiken. För att inte ta upp
tiden ytterligare, kan detsamma i grunden sägas om Leif
Leifland.
Tillsättandet av Konsekvensutredningen skedde, om jag inte
missminner mig, i samråd med Justitiedepartementet. Låt mig,
herr ordförande, plocka fram den för att icke trampa fel.
Utredningen om suveränitet och demokrati överlämnades till mig
i januari 1994. Ordförande i utredningen var Olof Ruin, som
tidigare har deltagit i en rad utredningar och diskussioner
kring grundlagsfrågor och liknande och som väl här är en av de
främsta auktoriteterna. Vidare ingick: Hans Danelius, tidigare
rättschef i Utrikesdepartementet och i Justitiedepartementet
samt sedermera regeringsråd, professor Janerik Gidlund, Pernilla
Lindh, dåvarande rättschef i Utrikes- och handelsdepartementet
och numera domare i EU, regeringsrådet Elisabet Palm, Lennart
Pålsson och Bo Stråth.
Jag känner inte i alla delar till deras bakgrund. Men alla
personer har stor erfarenhet på de områden som gällde. I princip
gällde det för alla områden. Men jag kan icke svara lika precist
på dessa punkter, eftersom en del områden lydde under andra
departementschefers domvärjo. Jag kan försäkra att jag just i
frågan om suveränitet och demokrati rådgjorde med
Justitiedepartementet, men jag lyssnade också runt för att få
förslag. Flera av de utsedda personerna kände jag över huvud
taget inte. Än mindre hade jag någon uppfattning om var de stod
i sakfrågan. Men uppenbarligen är detta känt för andra.
Kurt Ove Johansson: Kenneth, får jag bara säga att jag
tycker att vi kan få den här typen av information på annat sätt.
Vi behöver inte ta upp tid med detta nu. Ändå vill jag inte på
något sätt lägga mig i frågandet.
Kenneth Kvist: Jag tycker nog också att ordföranden skall
avstå från att recensera frågor. Man kan nog få svar också på de
frågor som ställs under frågestunderna på olika sätt.
Låt mig nu fullfölja min fråga. Ulf Dinkelspiel säger att
dessa personer har stor kvalitet. Jag gör ingen annan bedömning
än att dessa personer är kunniga. Ulf Dinkelspiel säger också
att han egentligen inte kände dem och att han inte vet så mycket
om dem och deras uppfattning. Men faktum är att de i de allra
flesta fall hade gett uttryck för en klart positiv hållning till
EU och att de i flera fall var klara förespråkare för ett
medlemskap. De sattes att utreda konsekvenserna av sina egna
positiva ståndpunkter. Det fanns väldigt litet av motvikt i
utredningarna.
Eftersom det riktades stark kritik mot regeringens
tillsättande av utredningen, gjorde regeringen någonting
ovanligt i svenskt utredningsväsende. Man tillsatte nämligen en
referensgrupp till utredningarna med ytterst oklara direktiv.
Varför tillsattes denna referensgrupp egentligen?
Ulf Dinkelspiel: Jag tror att det är viktigt att hålla
isär olika saker. Avsikten med den referensgrupp som tillsattes
-- om vi talar om samma sak -- var att man skulle kunna
diskutera hur dessa frågor skulle nalkas, så att man så långt
det var möjligt kunde eftersträva en viss enhetlighet i
utredningarnas agerande. Vi hade redan då tanken att söka
åstadkomma en sammanfattning av konsekvensutredningarna. Det är
klart att om de fick alltför olika uppläggning, var det inte
lätt att på ett meningsfullt sätt sammanfatta det hela.
Vidare anordnades hearingar i de olika utredningarna för att
ytterligare spegla olika resultat. I t.ex. utredningen
Suveränitet och demokrati medverkade vid hearingen: Mattias
Ganslandt, Lotta Gröning, Sten Johansson, Karl-Erik Lagerlöf,
Hans Lindqvist, Lennart Olsson, Marit Paulsen, Olof Ruin, Björn
von Sydow, Sven Tägil och Uffe Östergaard. Hearingen leddes av
kommitténs ordförande Olof Ruin och ledamoten Bo Stråth.
Slutligen vill jag säga att det hade varit en något konstig
procedur om utgångspunkten hade varit att jag kände alla de
ledamöter som jag utsåg. Jag är själv inte särskilt väl
bevandrad i frågan om suveränitet och demokrati samt vilka som
är experter på området.
Här som i andra sammanhang har jag vinnlagt mig om att få ett
så brett spektrum av experter som möjligt. Jag har över huvud
taget icke ställt frågan var de stod i EU-frågan, utan det helt
avgörande har varit att få experter som kunde belysa dessa
frågor på ett bra sätt. Jag har ingen aning om var alla
ledamöter stod, men det har uppenbarligen Kenneth Kvist. I en
del fall känner jag till det, men jag har ingen övergripande
kännedom om det. Det har över huvud taget icke väglett mig --
och jag vågar nog tala för andra medlemmar av regeringen -- när
det gäller valet av ledamöter. Jag upprepar att jag över huvud
taget inte kände flera av ledamöterna när de utsågs.
Kenneth Kvist: Tycker Ulf Dinkelspiel att det är en bra
princip, som ofta tillämpas i utredningsväsendet, att
utredningar är allsidigt sammansatta och att människor med olika
inställning till ett sakområde är representerade i utredningar?
Ulf Dinkelspiel: Svar: ja. Det är viktigt att flera olika
experter kan belysa det hela. Men sedan får man i utredningarna
bedöma vilken form som är lämplig. Självfallet gäller för
enmansutredningar att man inte får så många olika åsikter
representerade genom själva utredningens sammansättning. De
kompletteras ibland med experter och sakkunniga, ibland genom
olika hearingar och liknande. Jag tror att man får vara
försiktig med att säga att själva utredningens sammansättning
måste vara allsidig. Syftet måste vara att få till stånd en bra
utredning. Men formerna för utredningen kan växla från ett fall
till ett annat. Syftet måste ju vara att komma fram till en
allsidig belysning av frågan. Det är jag helt enig med Kenneth
Kvist om.
Kenneth Kvist: Men ni bedömde inte att det fanns en risk,
om man bara utsåg människor som var positiva till EU, för att de
i konsekvensutredningarna också skulle ge en väldigt positiv
bild av innebörden av ett EU-medlemskap?
Ulf Dinkelspiel: Jag upprepar att experternas uppfattning
i EU-frågan över huvud taget inte var relevant i sammanhanget.
Hade man fört fram kandidater på den grunden, hade jag nästan
instinktivt reagerat negativt.
Kenneth Kvist: Så du menar att när svenska folket var
ungefär fifty-fifty, kanske med viss övervikt av akademiker som
EU-anhängare, så var det en ren och skär tillfällighet att 33 av
35 utredare var ja-sägare när det gällde konsekvenserna av ett
EU-medlemskap?
Ulf Dinkelspiel: Jag vill inte indela svenska folket i
olika kategorier och förklara varför en viss grupp möjligen
skulle vara mer positiv än andra samt anledningen till att vissa
människor är mer för EU än andra. Jag upprepar: Urvalet skedde
på en helt annan grund.
Kenneth Kvist: Varför bedömde man att man inte skulle ha
någon sorts remissbehandling eller belysande diskussion kring
utredningarna?
Ulf Dinkelspiel: Det var för att utredningarna var ett
sätt att få fram en allsidig belysning av frågan, vilken skulle
tjäna som utgångspunkt för diskussionen. Om jag inte missminner
mig -- men jag kan ta fel -- har man förfarit på det sättet i
andra sammanhang där rapporter har tagits fram. Meningen var ju
att rapporterna skulle stimulera till debatt. Ett medel för att
åstadkomma en vidgad debatt var just dessa offentliga hearingar
som anställdes kring det hela. Vid remissförfaranden har man
oftast ett utredningsbetänkande. Avsikten med ett
remissförfarande är att regeringen lägger fram en proposition,
som riksdagen har att fatta beslut om. Detta var ju inte syftet
med konsekvensutredningarna, utan det var att göra en så
allsidig belysning av frågan som möjligt och att stimulera till
vidgad debatt för att varje enskild svensk medborgare sedan
skulle fatta sitt beslut.
Kenneth Kvist: Jag får dra slutsatserna i andra
sammanhang. Jag har för tillfället inga fler frågor i anslutning
till detta.
Peter Eriksson: Jag vill ta upp en fråga som jag tycker är
intressant. Jag har nämligen med mig sammanfattningen av
konsekvensutredningarna om EU. EU-avtalet skickades ut till alla
svenska hushåll. Sammanfattningen trycktes inte upp för alla
svenska hushåll utan i en mer begränsad upplaga.
I sammanfattningen av konsekvensutredningarna står det om den
tidigare diskuterade frågan om miljögarantin: Miljögarantin ger
dock medlemsländerna vissa möjligheter till mer långtgående
särbestämmelser. Tolkningen av miljögarantin är emellertid i
några avseenden oklar. På s. 39 står bl.a.: En mer pessimistisk
tolkning innebär att Sverige efter övergångstiden tvingas
anpassa sig till EU:s då gällande regler.
Detta är alltså vad konsekvensutredningarna har fastslagit med
en majoritet av ledamöter som var klart uttalade ja-anhängare
inför folkomröstningen. Men i hushållsbroschyren som sändes ut
till svenska folket står det att om EU inte når upp till den
svenska miljöstandarden under de fyra närmaste åren kommer
Sverige att behålla sina regler med hänvisning till den s.k.
miljögarantin.
Jag tycker att detta tydligt belyser ett försök till
vilseledning när det gäller den tidigare diskussionen. Men det
belyser också, trots att en majoritet av ledamöterna helt klart
tog ställning för ett medlemskap, att det i det svenska
utredningsväsendet fortfarande finns en viss anständighet. Jag
tycker att man skall framhålla att det fortfarande finns en viss
anständighet och ett slags tjänstemannaattityd i svenskt
utredningsväsende som måste respekteras. Det skall inte glömmas
bort i den här diskussionen.
Kurt Ove Johansson: Och vad vill du fråga om?
Peter Eriksson: Jag hade ingen fråga. Det var mer en
kommentar kring det hela.
Kurt Ove Johansson: Det här är faktiskt en utfrågning.
Ulf Dinkelspiel: Låt mig säga att det gläder mig att Peter
Eriksson och jag är eniga på den sista punkten.
Den första punkten speglar bara att det finns olika
uppfattningar. När vi publicerade sammanfattningen av
konsekvensutredningarna, och inte bara konsekvensutredningarna,
ansåg vi att det var viktigt att ge spridning också åt dessa
uppfattningar.
Kurt Ove Johansson: Jag har inga fler frågeställare
anmälda på den här punkten. Då återstår regeringens information
till riksdagens EFTA-delegation och riksdagens utskott för
beslut i den gemensamma EES-kommittén.
Regeringens information till riksdagens EFTA-delegation och
riksdagens utskott före beslut i Gemensamma EES-kommittén
Kenneth Kvist: Frågan är kanske litet senkommen.
EES-avtalet är ju litet överspelat nu. Men det har ändå en viss
betydelse, för det grundlade ju en viss kultur på området som
sedan under en kort period kom att växa vidare i
EU-delegationen, vilken sedermera blev EU-nämnden. Som en
introduktion kan sägas att praktiken hela tiden utvecklas.
Det som var problematiskt för EES-delegationen hade säkert
samband med att det innebar en ny roll för riksdagen som
samrådspart till regeringen, som ju hade att bedriva
förhandlingar med och delta i de internationella organ som
fattar beslut. Det fanns då en typ av ärenden som ofta kom till
EFTA-delegationen. Ofta angav dagordningspunkterna att inga
kontroversiella frågor förelåg. Därefter gavs egentligen ingen
vidare information.
Var detta fråga om rena tjänstemannautlåtanden eller var det
regeringens bedömning av vad som var kontroversiellt eller inte?
Om detta gav man alltså inte någon vidare konkret information i
EES-delegationen? Har du något minne av detta?
Ulf Dinkelspiel: Det normala var naturligtvis att det var
tjänstemannauppfattningar. När ett ärende tas upp för beslut i
EES-kommittén och liknande, har det föregåtts av diskussioner
mellan medlemsländerna i arbetsgrupper och i informella
sammanhang. Då känner man ganska väl hur landet ligger. Vi hade
ju på svensk sida grönböcker som bakgrund också på EES-området,
och vi visste ganska väl hur landet låg på svensk sida i de
olika frågorna. Vidare hade vi referensgrupper för de olika
frågorna som gjorde avstämningar med intresseorganisationerna,
vilket var den form av remissförfarande som enligt min mening
ofta är mer effektiv. Utifrån detta gjorde tjänstemännen en
sammanfattning. Men det är självklart att om jag hade haft en
annan uppfattning i frågan -- jag själv eller min
statssekreterare uppträdde ofta i EES-kommittén -- hade vi
självfallet givit uttryck för det.
Kenneth Kvist: EES-delegationen är nu så att säga ett
passerat stadium. Jag upplever ofta själv som ledamot av
EU-nämnden att en praxis håller på att utvecklas när det gäller
regeringens information. Därför kan vi för min del skiljas från
denna fråga.
Kurt Ove Johansson: Jag har ingen ytterligare
frågeställare anmäld. Jag vill framföra vårt tack till Ulf
Dinkelspiel för att han har deltagit i denna utfrågning. Jag
tror att t.o.m. utfrågarna håller med om att du har visat upp en
imponerande uthållighet när det gäller att besvara frågor.
Jag är ganska övertygad om att det, när vi så småningom läser
protokollet från denna utfrågning, kommer att visa sig att vi
har fått ett fördjupat underlag för vårt fortsatta arbete.
Mycket tack för att du har kommit hit!
Konstitutionsutskottet
1995-04-18
Bilaga B 15
Kl.11.00--12.30
Offentlig utfrågning av kulturminister Margot Wallström
angående dels hennes handlande i anslutning till utbytet av
styrelseledamöter i Stiftelsen framtidens kultur, dels rådet för
mångfald i medier
Kulturminister Wallström biträddes vid utfrågningen av
statssekreterare Thomas Lyrevik och expeditionschefen Erik
Lempert.
Kurt Ove Johansson: Jag ber att få hälsa statsrådet Margot
Wallström välkommen till konstitutionsutskottets utfrågning. Den
gäller stiftelsefrågorna och massmedierådet. Vi har den
uppläggningen att vi börjar med stiftelserna för att sedan gå
över till massmedierådet.
Jag har talat med Margot Wallström, som vill göra en kort
inledning. Det brukar vi tillåta i konstitutionsutskottet. Vi
har vidare den ordningen att dina medarbetare om de så önskar
har möjlighet att lämna kompletterande svar. Vi hälsar också
statssekreteraren Thomas Lyrevik och expeditionschefen Erik
Lempert välkomna till utskottet.
Kulturminister Margot Wallströms handlande i anslutning till
utbytet av styrelseledamöter i Stiftelsen framtidens kultur
Margot Wallström: Utskottet har bett mig komma för att, om
jag förstått saken rätt, från konstitutionella utgångspunkter
svara på frågor om handläggningen av två regeringsbeslut inom
mitt ansvarsområde -- utbytet av styrelseledamöter i Stiftelsen
framtidens kultur och tillsättandet av ett råd för mångfald inom
massmedierna.
Stiftelsen framtidens kultur bildades i juni 1994 genom ett
beslut av den förra regeringen, mot bakgrund av proposition
1993/94:177 Utbildning och forskning -- kvalitet och
konkurrenskraft.
Enligt punkt 5 i det då beslutade stiftelseförordnandet är det
regeringen som utser och entledigar ledamöter i stiftelsens
styrelse samt bestämmer vem som skall vara ordförande. Jag vill
tro att det låg en tanke bakom beslutet i den delen, möjligen
den att det borde finnas någon offentlig kontroll över en
stiftelse som fått ca 500 miljoner kronor av allmänna medel att
inom ramen för mycket vida ändamålsbestämmelser förbruka efter i
princip eget skön.
En allmän utgångspunkt när det gäller styrelseuppdrag av detta
slag är att den som getts rätt att utse och entlediga ledamöter
kan utöva den rätten när som helst. Bevekelsegrunden för det är
uppenbar -- uppdragsgivaren måste ha ett odelat förtroende för
styrelsen.
Beslutet att byta ut vissa styrelseledamöter var en direkt
följd av regeringsskiftet och syftade till att öka tilltron till
stiftelsens förmåga att inom ramen för dess ändamålsbestämmelse
stärka kulturen för människorna i vårt samhälle.
I samband med bytet skickade jag ett brev till ledamöterna i
den nya styrelsen, där jag i allmänna ordalag gav min syn på hur
arbetet skulle kunna bedrivas. Jag utgår från att utskottet
känner till brevets innehåll. Vad som där sägs är sådant som jag
också dryftade med de nya ledamöterna vid beredningen av
tillsättningsärendet. Att regeringen genom en minister ger sin
syn på sådana frågor är inte på något sätt anmärkningsvärt, och
så gjorde också den förra regeringen. Jag tänker då närmast på
min företrädares brevväxling med Stiftelsen för kunskaps- och
kompetensutveckling, ett brev som Birgit Friggebo skrev på
själva valdagen till Staffan Burenstam Linder.
Kurt Ove Johansson: Vi tackar statsrådet Margot Wallström
för den här inledningen. Första utfrågare är Anders Björck --
var så god!
Anders Björck: Tack, herr ordförande!
Min första fråga till Margot Wallström är: Ansåg du att de
personer som satt i stiftelsen brast i kompetens för uppgiften?
Margot Wallström: Det handlar ju om ett förtroende, och
det är en politisk bedömning som man gör -- också den förra
regeringen bytte ut ett antal personer i samband med
regeringsskiftet.
Anders Björck: Anser du att dessa personer med tanke på
deras insatser på kulturområdet, deras allmänna
samhällsengagemang och deras tidigare positioner inte var
kompetenta, eller var det bara det att de hade fel politiska
åsikter?
Margot Wallström: Nej, de besatt säkerligen mycken
kompetens.
Anders Björck: Ansåg du att det var en politiserad
sammansättning av Stiftelsen framtidens kultur som din
företrädare hade gjort sig skyldig till?
Margot Wallström: Jag utgår från att den förra regeringen
tillsatte den styrelsen med hänsyn till vilka man hade
förtroende för med den politiska inriktning som den regeringen
hade.
Anders Björck: Men anser du att stiftelsens sammansättning
speglade en politisk komposition?
Margot Wallström: Det vet jag inte.
Anders Björck: Vad menar du med att frågan var om du hade
förtroende eller inte? På vilka punkter hade du inte förtroende
för ledamöterna?
Margot Wallström: Det är ju alltid så i samband med ett
regeringsskifte att man vill markera att det är nya vindar som
blåser och en ny politik. Då byter man ut folk i utredningar och
på andra håll för att man skall få personer som man har
förtroende för och som man tror kan stå för den politik som den
nya regeringen för.
Anders Björck: Så det var alltså meningen att byta ut
personer för att få en inriktning av stiftelsens arbete i
enlighet med den nya regeringens kulturpolitik?
Margot Wallström: Jag tyckte att det var riktigt att ha en
dialog med den här stiftelsen och att välja personer som vi hade
fullt förtroende för.
Anders Björck: Förlåt om jag är litet envis här: Var det
meningen att de nya personerna skulle driva en politik i
enlighet med den nya regeringens kulturpolitiska intentioner?
Margot Wallström: Nej, de skulle naturligtvis följa
stiftelseförordnandet. Enligt förordnandet hade vi rätt att byta
ut personerna. Jag hade gärna sett att det inte hade blivit så
många som hade bytts ut, men efter de samtal som jag hade med
Ingegerd Troedsson och stiftelsens vice ordförande tyckte jag
att det var lämpligt att byta ut dessa två, som jag tror hade en
gemensam syn på hur de ville ha det. Här ligger det naturligtvis
också en politisk bedömning i botten när det över huvud taget
gäller inrättandet av dessa stiftelser, vilka vi, som Anders
Björck säkerligen känner till, är väldigt mycket emot.
Anders Björck: Men det var alltså två personer som enligt
din uppfattning hade "fel" politisk...
Margot Wallström: Nej, det handlade om förtroende. Det kan
naturligtvis vara svårt att exakt beskriva hur det förtroendet
ser ut. Det handlar om en bedömning av hur man kommer att kunna
samarbeta och av vilka som är lämpligast för uppdraget. Djupare
än så tror jag inte att jag kan gå in på den saken.
Anders Björck: Men varför handlade det just om dessa två?
Margot Wallström: Ordföranden och vice ordföranden är ju
de som representerar stiftelsen, och de stod för, tyckte jag,
den gamla regeringens politik på det här området.
Anders Björck: Byttes de ut därför att de var ordförande
och vice ordförande och inte därför att de kanske hade fel
politiska åsikter?
Margot Wallström: Därför att de var ordförande och vice
ordförande och, som jag upplevde det, stod för den gamla
regeringens inriktning!
Anders Björck: Så om de hade varit vanliga ledamöter hade
du låtit dem sitta kvar?
Margot Wallström: Det är ju ofta så som man gör -- på
samma sätt som vi bytte ut ordföranden i Kulturutredningen. Så
fungerar det ju.
Anders Björck: Men det här var väl inte en utredning som
arbetade enligt regeringens direktiv utan en fristående
stiftelse?
Margot Wallström: Nej, men det handlade om att regeringen
utövade sin rätt att tillsätta ledamöterna. Vi ville visa att nu
blåser det nya vindar och är dags för en ny politik, och då var
det viktigt att vi valde de personer som vi kan ha förtroende
för.
Anders Björck: Okej, då går jag vidare!
Varför hade du inte några samtal med de ledamöterna i
stiftelsen innan du bytte ut dem? Du talade för några minuter
sedan om en dialog, men någon dialog fördes ju inte innan
beslutet fattades.
Margot Wallström: Jag tror att det är viktigt att förklara
att vi i regeringen bestämde oss för att vi skulle ha en
gemensam linje när det gäller synen på stiftelserna och så långt
det var möjligt ett gemensamt agerande. Det gäller alltså 19,5
miljarder kronor av allmänna medel som fördes över till
privaträttsliga stiftelser. Vi tyckte att detta var en alldeles
felaktig hantering av dessa pengar, alldeles oavsett vad man
tyckte om löntagarfonderna. Vi ansåg att det var viktigt att vi
hade en enhetlig linje. De berörda statsråden och hela
regeringskretsen talade därför mycket om hur vi skulle hantera
det hela. Jag såg det som viktigt att vi hade fått ha ett eller
par av de här samtalen i regeringskretsen innan jag träffade
Ingegerd Troedsson, så att jag till henne kunde förmedla
regeringens syn och ett antal principer. Det var anledningen
till att vi ändrade tid ett par gånger. Det är naturligtvis
alltid trist att behöva ändra överenskomna tider, men detta är
förklaringen till det.
Anders Björck: Får jag ändå fråga: Innan du fattade
beslutet hade du väl ingen dialog med Ingegerd Troedsson?
Margot Wallström: Vi talades vid på telefon och sedan
träffades vi, och jag fick också ett papper från stiftelsen via
statssekreteraren Thomas Lyrevik, som hade träffat Ingegerd
Troedsson och Gertrud Sandqvist.
Anders Björck: Men då var beslutet fattat!
Margot Wallström: Nej, då var beslutet inte fattat. Vi
hade haft en första diskussion, och Thomas Lyrevik antydde för
dem att vi nog hade för avsikt att byta ut ett antal ledamöter.
Anders Björck: Tycker du att det är rimligt att Ingegerd
Troedsson fick vänta och vänta och vänta när hon sökte nå
kontakt med dig?
Margot Wallström: Det är ju alltid beklagligt när man
måste ändra på tider. Den gången ett sammanträffande var bestämt
satt jag fast i ett förlängt regeringssammanträde. Det blev då
statssekreteraren som fick träffa Ingegerd Troedsson. Men sedan
ringde jag upp henne, och vi hade ett möte den 13 december. Att
det blev så kan man bara beklaga. Det kan väl förklaras med att
alla var nya, bl.a. min assistent, och det var en väldig press.
Men jag önskar naturligtvis att det inte hade blivit så.
Anders Björck: Tycker du att den här stiftelsen arbetade
utan insyn och kontroll?
Margot Wallström: Den hade ju inte hunnit börja arbeta på
ett fast sätt. Jag fick ju via Thomas Lyrevik ett papper från
stiftelsen torsdagen den 27 november. De gav där exempel på vad
de menade var att arbeta helt i offentlighetsprincipens anda. De
beskrev att det handlade om två annonser, två pressmeddelanden,
att inkomna intresseanmälningar besvarats av ordföranden, att
RRV hade utsett revisor, att man skulle ha en årlig
lättillgänglig redogörelse och att vi i regeringen sex månader
efter räkenskapsårets utgång skulle få en kopia. Det tyckte jag
kanske inte tillgodosåg kraven på att man skulle arbeta enligt
offentlighetsprincipen.
Anders Björck: Du anser alltså att man arbetade utan insyn
och kontroll?
Margot Wallström: Det här var ju de exempel som de själva
gav på hur de tolkade offentlighetsprincipen. Jag tyckte att det
kanske inte riktigt räckte till. Det hade varit alldeles utmärkt
om de hade sagt att de tänkte arbeta under full offentlighet och
kontroll, men om de inte ville det så behövde de inte göra det.
Det är ju bekymret när man inrättar den här typen av stiftelser.
De har inte på något sätt skyldighet att arbeta enligt
offentlighetsprincipen.
Anders Björck: Var de förberedelser som stiftelsen gjorde
under hösten, då skiftet på ordförandeposten m.m. ägde rum,
otillfredsställande för att man skulle få i gång stiftelsen?
Margot Wallström: Det tror jag inte -- det var säkerligen
väldigt bra förberedelser.
Anders Björck: Det finns alltså ingen kritik i det
avseendet?
Margot Wallström: Absolut inte! Vi har inte haft några
invändningar, utan jag tror att de arbetade på ett väldigt bra
sätt. Det gäller inte minst Jonas Andersson som då arbetade på
departementet med detta.
Anders Björck: Vilken frihet skall en sådan här
kulturstiftelse ha enligt din uppfattning?
Margot Wallström: Den skall följa stiftelseförordnandet.
Anders Björck: Så är det naturligtvis rent juridiskt. Men
anser du när det gäller inriktningen av arbetet att den skall
föra en kulturpolitik i enlighet med vad regeringen eller
möjligtvis riksdagen har fastställt?
Margot Wallström: Det är väl i varje fall vad man som
regering kan hoppas. Man skall ha klart för sig att det här är
en stiftelse med tre gånger så mycket pengar att dela ut årligen
som Kulturrådet har av fria medel. Det är klart att det skulle
vara förödande för en regering och en riksdag om en sådan här
stiftelse förde en alldeles självständig policy alldeles vid
sidan om eller t.o.m. motverkade regeringens kulturpolitik. Det
skulle av alla uppfattas som mycket olyckligt.
Anders Björck: Hade du några berättigade farhågor att tro
att stiftelsen med sin gamla sammansättning skulle driva en
kulturpolitik som gick stick i stäv med regeringens?
Margot Wallström: Nej, men möjligen tyckte jag att
samtalet med Gertrud Sandqvist och Ingegerd Troedsson visade att
det skilde sig ganska mycket i synen på kulturpolitikens roll.
Vid samtalet verkade det som om de menade -- och det kan nog
Thomas Lyrevik bekräfta -- att det bästa vore om staten hade en
sorts nattväktarstatus när det gäller kulturpolitiken och att i
princip alla övriga pengar, dvs. guldkanten, kunde delas ut på
det här sättet. Det är ett synsätt som jag inte alls delar.
Anders Björck: Anser du att den nya sammansättningen av
stiftelsen är sådan att du har garantier för att man följer
regeringens kulturpolitik?
Margot Wallström: Man kan aldrig ha några garantier. Den
här stiftelsen är ju av det slaget att den har rätt att göra vad
den vill utifrån stiftelseförordnandet. Vi kan inte och skall
inte kontrollera det. Jag har bara skrivit ett brev till
stiftelsen och sagt att så här ser jag på det -- det här är vad
jag skulle önska för att stiftelsen skall kunna förstärka och
vara en bra hjälp för den kulturpolitik som de folkvalda har
beslutat om. Men i övrigt har jag inga möjligheter att påverka
arbetet i stiftelsen.
Anders Björck: Du sade att du ville byta ut ordföranden
och vice ordföranden. Nog hade du väl då ändå samtal med dem?
Margot Wallström: Absolut, det hade jag! Och jag
förklarade hur jag såg på detta i princip, och jag förklarade
också att jag ämnade skriva ett brev, där jag gav min syn på hur
man borde kunna jobba för att det här skulle bli en bra
samordning och att stiftelsen skulle kunna balansera den
statliga kulturpolitiken. Det var inga problem för de
ledamöterna.
Anders Björck: Så de gick med på detta eller sade att de
skulle följa regeringens kulturpolitik?
Margot Wallström: Gick med på? Jag förklarade att så här
såg jag på det.
Anders Björck: Vad svarade de då?
Margot Wallström: Det var väl litet olika, men de tyckte
väl att det lät rimligt. De var fullt införstådda med att man
naturligtvis behöver stämma av med t.ex. Kulturrådet och med
Riksantikvarieämbetet, eftersom det gäller så mycket pengar. Jag
upplevde nog att jag fick stöd för den inriktningen. Det var ju
trots allt ganska allmänna ordalag.
Anders Björck: Du sade i Kulturekot den 20 december att
dina åsikter om hur stiftelsens arbete skulle skötas och dess
inriktning var förankrat hos den nye ordföranden. Är det en
korrekt sammanfattning av läget?
Margot Wallström: Ja, vi hade ju talats vid om det här,
och jag hade som sagt gett min syn på hur jag helst önskade att
stiftelsen skulle arbeta. Så man kan väl säga att det är en
riktig beskrivning.
Pär-Axel Sahlberg: Vi har ju ett antal anmälningar kring
dessa stiftelser, och det gör att vi har anledning att titta på
principerna för stiftelserna totalt sett. Du har berört en del
av dessa principer. När vi hade Per Unckel här sade han bl.a.
att man kan betrakta stiftelserna som en privatisering av
statliga medel, som nu har förts över i privaträttslig form, och
att staten därför inte har någonting med detta att skaffa. Men
ni måste uppenbarligen ha sett på detta på ett helt annat sätt?
Margot Wallström: Den här stiftelsen skiljer ju sig från
de andra stiftelserna på det sättet att här kan regeringen
tillsätta styrelseledamöterna. Vi har också använt vår
konstitutionella rätt att utse ledamöter. Jag tror att det låg
en tanke bakom att regeringen fick denna rätt -- det borde det
ju rimligtvis ha gjort -- och att Birgit Friggebo såg att det
var en möjlighet att skaffa sig någon form av insyn och kontroll
via de ledamöter man utsett till styrelsen.
Pär-Axel Sahlberg: När riksdagen fattade detta beslut
pekade man på ett antal motiv för att inrätta stiftelsen. Det
var de regionalpolitiska motiven och ambitionen att stärka
tillväxt och utveckling. Dessutom sade riksdagen att det fanns
ett uttalat kvalitetsmål och att ungdomen skulle vara en
målgrupp. De här nämnda målen kom sedan inte med i regeringens
föreskrift. Har ni haft anledning att reflektera över det, och
hur ser ni på den diskrepans som finns mellan riksdagens beslut
och det som blev regeringens förordnande?
Margot Wallström: Jag vet inte riktigt hur den där
processen gick till, eftersom det var innan jag kom in i det
hela. Men jag har förstått att man tyckte att skrivningarna i
propositionen var av mer övergripande slag och därför i
stiftelseförordnandet blev mer kortfattad och på ett mer
uttryckligt sätt direkt inriktad på de kulturpolitiska
uppgifterna. Jag tror inte att man på något vis har ansett att
det här på något vis finns en konflikt. Jag vet att den här
stiftelsen har för avsikt att t.ex. inrikta arbetet mot
ungdomar. Jag tycker att det är viktiga kulturprojekt att
stödja.
Pär-Axel Sahlberg: Så den nya regeringen har haft några
speciella överväganden när det gäller inriktningen av
stiftelsen?
Margot Wallström: Nej, vi har bara inriktat oss på vår
möjlighet att tillsätta styrelseledamöter. Vi har inte gett oss
in på permutationstankar eller så.
Pär-Axel Sahlberg: Stiftelsen har sitt säte i Uppsala, och
jag frågade Ingegerd Troedsson varför det var så. Hon visste
inte det. Vet ni det?
Margot Wallström: Jag tyckte nog att det var rätt
anmärkningsvärt. Det verkar ändå vara en offentlig hemlighet att
det anpassades till ordföranden, som ju bor i trakten. Det var
nog uppfattningen även på departementet att detta var anpassat
efter henne.
Håkan Holmberg: Jag vill uppehålla mig ytterligare något
vid själva förfarandet när delar av den gamla styrelsen fick
veta att den inte skulle vara kvar. Var det så att du ansåg att
man inte behövde pröva hypotesen om den gamla styrelsen med sin
ordförande och vice ordförande skulle kunna fullfölja
regeringens intentioner? Det togs ju inte någon ordentlig
kontakt, och de fick inte någon egentlig information förrän på
ett väldigt sent stadium. Gjorde du något försök att pröva om
det skulle ha gått att samarbeta med den gamla besättningen på
det sätt som du vill?
Margot Wallström: Jag förstår att detta med förtroende är
subtilt och kan vara svårt att förklara. Men det handlade til
syvende og sidst om det, och vi utnyttjade som sagt vår
möjlighet att byta ut personer i styrelsen.
Håkan Holmberg: Jag drar då slutsatsen att det ur ert
perspektiv inte ens var en frågeställning utan att det var så
uppenbart att det inte kunde finnas något förtroende att det
inte ens behövde prövas?
Margot Wallström: Det är klart att man umgås med tanken
och prövar alla möjliga olika modeller. Samtidigt tyckte jag att
detta väldigt mycket var en symbol för den gamla politiken, den
gamla regeringen och hela dess inställning till det här
stiftelsebildandet. Jag vet att Ingegerd Troedsson personligen
tog väldigt illa vid sig av detta. Hon var mycket upprörd vid de
här samtalen. Men, som sagt, så är det!
Håkan Holmberg: Jag kan i och för sig acceptera att du har
ett annat sätt att se på detta. Men det finns en kommentar som
du gjort i Svenska Dagbladet och som möjligen har bidragit till
reaktionerna. Det står där: "Framtidens kultur disponerar en halv
miljard kronor, tre gånger så mycket pengar som Statens
kulturråd årligen fördelar med budgetmedel. Självklart vill jag
att dessa pengar används effektivt och under full kontroll. För
mig var det därför helt naturligt att ersätta Ingegerd
Troedsson" osv. Har du någon kommentar till kopplingen mellan
beslutet att ersätta henne och detta att använda pengarna
effektivt och under full kontroll?
Margot Wallström: Detta tror jag är en olycklig skrivning
i Svenska Dagbladet som jag känner att jag inte står för. Det
finns inget skäl att rikta någon sådan kritik mot Ingegerd
Troedsson, dvs. att det inte skulle ha skötts på ett vettigt
sätt.
Håkan Holmberg: Så ytterligare en punkt! Den förra
regeringen tillsatte ju en rad styrelseledamöter i alla möjliga
olika organ och stiftelser, t.ex. sådana som sysslar med kultur.
Skall jag av det du sade som svar på Anders Björcks fråga
tidigare dra slutsatsen att styrelseledamöter i sådana organ
inte definitionsmässigt saknar förtroende hos regeringen, utan
att det mer har att göra med det i fråga om ordföranden och vice
ordföranden och därmed symbolpersoner?
Margot Wallström: Det är ju alltid så att varje regering i
samband med ett regeringsskifte tittar igenom de utredningar som
pågår. Så gjorde ju den borgerliga regeringen också. På varje
departement satte man sig naturligtvis och tittade över vilka
utredningar, styrelser, stiftelser osv. man hade och var man
behövde markera en ny politisk inriktning genom att byta ut
personer och genom att sätta in så att säga vårt folk markera
att det blåser nya vindar. Det sker ju inte över allt, och det
är viktigt att man noga tänker igenom detta. Men jag ansåg att
detta var ett område där det var noga med att markera att det nu
var en ny politik och en ny tid.
Håkan Holmberg: Men det gäller alltså ordförande och vice
ordförande, den typen av personer?
Margot Wallström: Det beror väl alldeles på hur det ser
ut. Men i det här fallet upplevde jag -- bl.a. efter det samtal
vi hade -- att Ingegerd Troedsson och vice ordföranden var
väldigt samkörda i sin inställning till kulturpolitiken och i
sin syn på stiftelsen. Jag tyckte att det för kontinuiteten var
bra ju fler som ville och hade möjlighet att vara kvar.
Håkan Holmberg: Ytterligare en fråga!
Du tog själv upp den parallell som du anser finns mellan ditt
brev i den här frågan och det brev som Birgit Friggebo skrev
till Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling. Om jag
minns rätt hävdade Per Unckel tidigare att Friggebos brev har
stöd i riksdagsbeslut och stiftelseförordnande. Frågan är då:
Vilket stöd hade du för ditt brev? Fanns det något
regeringsbeslut bakom det eller tillkom det på ditt eget
initiativ?
Margot Wallström: Nu förstår jag inte: Vad skulle Birgit
Friggebos brev ha haft för stöd?
Håkan Holmberg: Det går att hävda -- även om man kan
fundera över sanningen -- att det har sin bakgrund i
stiftelseförordnande och stöd i riksdagsbeslut. Kan du åberopa
något motsvarande stöd för ditt brev?
Margot Wallström: Jag har hennes brev framför mig, men jag
förstår inte riktigt vad som avses med frågan. Jag hade givetvis
regeringens stöd för att göra denna förändring av styrelsens
sammansättning, och jag hade också stöd för den skrivelse där
jag beskrev min syn på hur jag skulle vilja att den här balansen
mellan användningen av stiftelsens pengar och de statliga medlen
till kulturpolitiken skulle åstadkommas.
Håkan Holmberg: Det fanns alltså ett regeringsbeslut om
detta!
Margot Wallström: Nej, inget regeringsbeslut. Den här
stiftelsen skiljer sig från de andra stiftelserna på det sättet,
att detta är den enda stiftelse där vi faktiskt har möjlighet
att påverka styrelsens sammansättning.
Anders Björck: Du sade att det var viktigt att man i
ledningen för sådana här stiftelser hade "vårt folk", som du
uttryckte det. Anser du att landshövdingen Ingemar Eliasson är
"vårt folk"?
Margot Wallström: "Vårt folk" sade jag väl inte -- eller
gjorde jag det?
Anders Björck: Jo, du sade "vårt folk". Är den tidigare
folkpartiriksdagsmannen Ingemar Eliasson "vårt folk"?
Margot Wallström: Nej, men återigen handlar det om att ha
med människor som vi kan ha ett odelat förtroende för, och jag
har i samtal med Ingemar Eliasson funnit att vi har en samsyn i
de här frågorna.
Anders Björck: Så han företräder regeringens
kulturpolitik?
Margot Wallström: Han skall naturligtvis leva upp till
stiftelseförordnandet. Efter de samtal jag hade med Ingemar
Eliasson tyckte jag att vi en samsyn också när det gäller
användningen av medlen och hur den balansering av stiftelsens
medel och de statliga kulturmedlen, som jag tidigare talat om,
skulle kunna åstadkommas. Det är det viktiga. Det är också
viktigt att markera att det här uppdraget inte är partipolitiskt
bundet på det sättet. Men det är klart att vi t.ex. i
Kulturutredningen sätter in "vårt folk", dvs. personer som är
socialdemokrater. Man bedömer från fall till fall vilka personer
det skall vara.
Anders Björck: Du har alltså större samsyn med Ingemar
Eliasson i kulturpolitiken än med Ingegerd Troedsson?
Margot Wallström: Ja, jag tror det!
Anders Björck: Vad grundar du det på?
Margot Wallström: Bl.a. på det samtal som vi hade!
Anders Björck: Med Ingemar Eliasson?
Margot Wallström: Nej, med Ingegerd Troedsson. Jag har ju
träffat både henne och vice ordföranden.
Anders Björck: Får jag ställa en annan fråga! Du
återkommer gång på gång till regeringens konstitutionella rätt
att göra sådana här förändringar. Ofta görs ju sådana
förändringar när mandat löper ut, men i det här fallet gjordes
det väldigt snabbt. Den rätten har man naturligtvis
konstitutionellt. Anser du det vara en bra arbetsmetodik om
varje regering efter ett regimskifte byter ut folk på det sätt
som nu har skett? Anser du att det är en praxis som kan skapa
kontinuitet i arbetet?
Margot Wallström: Jag tror att detta var en lämplig
tidpunkt, eftersom man inte hade hunnit komma i gång med jobbet.
Men annars har jag ingen som helst anledning att göra några
sådana principiella uttalanden, utan det får bedömas från fall
till fall hur man ligger till i arbetet och vad som är
lämpligast för att nå bästa möjliga sakresultat. Detta har jag
ingen principiell synpunkt på, men här var det som sagt bra,
eftersom de inte hade hunnit sätta i gång utan precis stod i
färd med att inleda jobbet. Det hade kommit in en del
ansökningar, men man hade inte hunnit komma i gång med det
praktiska jobbet.
Anders Björck: En sista fråga gäller detta med
lokaliseringen. Jag förstod av vad som sades att det här med
Uppsala väckte misstänksamhet. Vad hade hänt om man hade förlagt
stiftelsen till Karlstad?
Margot Wallström: Det hade väl varit jättebra. Jag har
ingenting emot att stiftelsen har sitt säte i Uppsala. Men det
var väl litet förvånande att Ingegerd Troedsson sade att hon
inte hade en aning om varför stiftelsen låg i Uppsala.
Anders Björck: Så det är ingen kritik mot att stiftelsen
låg i Uppsala?
Margot Wallström: Nej, det är ingen kritik mot det. Det är
väl jättebra om den kan ligga i Uppsala.
Margitta Edgren: Du sade att ett vägande argument mot
stiftelser var bristen på offentlighet, och du läste upp ett
brev med exempel på hur denna stiftelse tolkat
offentlighetsprincipen. Vilken är då din tolkning? Vad skulle du
vilja ha tillagt för att offentligheten skulle vara
tillfredsställande? Det står faktiskt i riksdagsbeslutet att
stiftelserna skall arbete under öppenhet, och de har själva
fattat ett beslut om offentlighet. Vad är det som fattas enligt
din uppfattning?
Margot Wallström: T.ex. att journalisterna skulle kunna gå
in och titta på ansökningshandlingarna och skriva om det.
Margitta Edgren: Men den dagen de skrev detta brev hade de
ju inga ansökningshandlingar!
Margot Wallström: Jo, det hade de!
Mirgitta Edgren: Finns det några fall där journalister har
vägrats att ta del av ansökningshandlingar?
Margot Wallström: Det vet jag inte, men jag anser att det
är en ganska anmärkningsvärd tolkning om man menar att det här
räcker som exempel på hur man tolkar offentlighetsprincipen. Det
var väl mest det jag reagerade emot. Jag tycker inte att detta
räcker, utan vitsen måste vara att man faktiskt kan gå in och
titta på ansökningshandlingarna och beskriva helheten.
Margitta Edgren: Men man har alltså ingen erfarenhet av
att journalister har vägrats att ta del av ansökningshandlingar?
Margot Wallström: Det vet jag inte. Men bekymret är ju att
så här kan de säga men att om de skulle bestämma sig för
någonting annat så har vi ingen möjlighet att gå in och granska
det. De kan bestämma att de skall arbeta utan någon som helst
offentlig insyn och kontroll, och det har vi ingen möjlighet att
gå in och ändra på. Det är det som är det stora bekymret.
Margitta Edgren: Det menar du trots att det i
riksdagsbeslutet står att de skall arbeta under öppenhet?
Margot Wallström: Rent juridiskt är det en privaträttslig
inrättning, och vi har ingen möjlighet att utkräva samma
tjänsteansvar av stiftelsens styrelseledamöter som av dem som
arbetar i t.ex. Kulturrådet.
Expeditionschefen Erik Lempert: Den diskussion om öppenhet
som förts i riksdagen och i den efterföljande debatten
återspeglas inte i det stiftelseförordnande som finns. Det
skulle alltså inte strida mot stiftelseförordnandet, som ju drar
upp de yttersta gränserna för stiftelserna, att verksamheten är
helt sluten. Det enda som står i stiftelseförordnandet om insyn
är att stiftelsen inte står under den tillsyn som föreskrivs i
den nuvarande lagstiftningen om stiftelser.
Margitta Edgren: Men det står ändå i stiftelseförordnandet
att stiftelserna skall arbeta under öppenhet.
En sak till! Du talade om nya vindar och ny politik som din
utgångspunkt, och det är ju förståeligt. På vilket sätt har du
garantier för det nu, när du inte har lagt till någonting och så
att säga ändrat basförutsättningarna när det gäller ändamålet?
Margot Wallström: Nej, garantier kan man aldrig få med en
sådan här stiftelse. Jag kan bara säga att det här är vad jag
skulle önska för att stiftelsen skulle bli en bra förstärkning
och balansera väl mot den statliga kulturpolitiken. Men några
garantier kan jag aldrig få. De har full frihet att göra i
princip vad de vill utifrån stiftelseförordnandet. Däremot kan
jag naturligtvis både uttrycka mina principiella synpunkter och
kanske framföra en del önskemål. Vad som är värt att notera är
att farhågorna har kommit på skam. Vad Per Unckel och andra
antydde var att vi nu skulle dra in de här pengarna och på det
sättet styra verksamheten. Det har aldrig varit avsikten. Det
viktiga är ju att dessa pengar får gå till kulturella ändamål
och att man får stämma av detta med våra institutioner och
myndigheter, som har att handlägga den här typen av frågor. Jag
bedömer att detta kommer att ske på ett väldigt bra sätt
framöver.
Margitta Edgren: Det sätt som denna stiftelses statuter är
skrivna på speglar ändå en tradition inom kulturlivet som
präglas av att man samarbetar och behåller folk över
mandatperioderna och inte t.ex. byter ut en ordförande. Kan man
säga att denna tradition nu är bruten?
Margot Wallström: Det kanske då var bra att jag valde just
Ingemar Eliasson för att visa att det inte är en renodlad
partipolitisering. Ingegerd Troedsson var väldigt noga med att
säga att hon alls inte är partipolitiker. Hon ville betona att
hon var där bara i sin personliga egenskap. Okej, men det satt
inte djupare än att hon tre eller fyra dagar senare i alla fall
skrev en ganska hård partipolitisk artikel i Svenska Dagbladet,
riktad mot den socialdemokratiska regeringen. Jag tror nog att
hon ändå upplevdes som moderat och att hon hade en tydlig sådan
profil.
Rådet för mångfald inom massmedierna
Kurt Ove Johansson: Vi övergår då till det
granskningsärende som gäller tillsättande av ett råd för
mångfald i medier, och jag lämnar ordet till statsrådet Margot
Wallström för ett inledningsanförande.
Margot Wallström: Redan i regeringsförklaringen uttalade
regeringen:
"Yttrandefriheten skall värnas. Massmediepolitiken kommer att
förtydligas för att uppnå kulturell mångfald och kvalitet. En
utredning tillkallas för att belysa tendenser till
maktkoncentration på medieområdet."
Redan härigenom klargjordes det som är Massmedierådets
huvuduppgift -- att skydda yttrandefriheten. Rådet skall
överväga och föreslå åtgärder för att stärka mångfalden och
motverka skadlig ägar- och maktkoncentration inom massmedierna.
Bakgrunden till uppdraget är den på många håll, både inom och
utom Sverige, uttalade oron för den ökande koncentrationen på
massmedieområdet. En koncentration av makten över massmedierna
kan vara ett hot mot yttrandefriheten och därmed mot demokratin,
om den leder till att möjligheterna till opinionsbildning och
debatt minskar eller t.o.m. helt monopoliseras i hela eller
delar av samhället.
Konstitutionellt sett är rådet en helt vanlig kommitté som
faller under kommittéförordningen. Det ligger otvetydigt inom
regeringens ansvarsområde att avgöra frågor inom detta område,
t.ex. om en utredning skall tillsättas eller ej, om
utredningsarbetet skall göras av en kommitté eller av en
särskild utredare, hur kommittén skall vara sammansatt och de
riktlinjer efter vilka arbetet skall bedrivas.
I den allmänna debatten innan rådet tillsattes framskymtade
farhågor för att rådet skulle ha myndighetsuppgifter och ägna
sig åt myndighetsutövning, t.ex. genom att fatta beslut om
tillstånd till transaktioner på massmedieområdet. Detta har
aldrig någonsin varit avsikten, och det framgår också mycket
klart av direktiven att detta inte är fallet. Rådet har över
huvud taget inga beslutsfunktioner. De förändringar som rådet
kan tänkas föreslå för medierna skall givetvis beredas i
sedvanliga demokratiska former, dvs. regeringen kommer att
remissbehandla förslagen, som kommer att underställas riksdagen
för beslut på vanligt sätt.
Anders Björck: I direktiven står det att "ett råd skall
tillkallas med uppgift att överväga och föreslå åtgärder för att
stärka mångfalden och motverka skadlig ägar- och
maktkoncentration inom massmedierna." Detta är alltså
utgångspunkten för Rådets verksamhet.
Jag måste då fråga det ansvariga statsrådet hur hon definierar
"skadlig ägar- och maktkoncentration inom massmedierna".
Margot Wallström: Jag kan ge dig Europarådets definition
av detta, eftersom Europarådet har gett sig in på att bestämma
vad som är mångfald inom massmedierna och varför sådan är bra.
Man har också gett sig in på att definiera vad som är skadlig
ägar- och maktkoncentration.
Jag tror att det är viktigt att man påpekar att detta är så
invecklat att man behöver göra den distinktionen. Det kan ibland
vara nödvändigt att faktiskt få en ägar- och maktkoncentration
t.ex. för att kunna konkurrera på en internationell
mediemarknad. Det vet inte minst svenska medieföretag. Men
skadligt blir det ju när det motverkar mångfald -- när inte
andra medieföretag har möjlighet att etablera sig eller när det
har en vertikal integration, dvs. kontrollerar alla led i
kedjan, från satellit ända till att sälja det "smart card" som
man behöver för att få tillgång till ett program.
Det kan också finnas en horisontell integration som utgör en
skadlig ägar- och maktkoncentration, nämligen när man har alla
verksamheter, film, bokutgivning m.m.
Det är de definitionerna som Europarådet har gett sig in på.
Detta kan kanske räcka som exempel. Europarådet har emellertid
en utförligare beskrivning av detta.
Anders Björck: Jag har ju någon kännedom om Europarådet!
Det är alltså Europarådets definition som är grunden för
regeringens politik i det här avseendet?
Margot Wallström: Ja, vi har utgått från den när vi
arbetat med direktiven.
Anders Björck: Då måste jag för klarhets vinnande ställa
en annan fråga. Du nämnde som exempel på skadlig ägar- och
maktkoncentration att andra medieföretag inte har möjlighet att
etablera sig. Håller du med om -- med utgångspunkt från den
definition du gav -- att det radiomonopol som Sveriges
Radio-koncernen utgjorde under 70 år var just en skadlig
verksamhet i det här avseendet?
Margot Wallström: I de flesta europeiska länder har man ju
en public service-verksamhet, och man har betraktat det som en
omistlig del i samhället. Det är klart att man där kan säga att
det där finns en demokratisk insyn och kontroll, som de flesta
länder försöker skaffa sig. Man har också i de flesta andra
länder en lagstiftning som på olika sätt begränsar ägandet och
makten över medieföretagen. Men det är klart att jag tycker att
det är bra att vi har fått en konkurrens på det här området. Jag
tycker att det är bra med en ökad mångfald.
Anders Björck: Men enligt den här definitionen var alltså
Sveriges Radios monopol en skadlig maktkoncentration på
medieområdet? Public service är public service, men här tilläts
ju under 70 år ingen konkurrens.
Margot Wallström: Jag förstår inte vad det har med
Mångfaldsrådet att göra.
Anders Björck: Jo, det har väldigt mycket med
Mångfaldsrådet att göra. Jag försöker här ändå få fram vilka
värderingar som har legat bakom en av de mest omdiskuterade
mediala aktiviteterna under det senaste halvåret.
Margot Wallström: Bakgrunden till tillkomsten av Rådet för
mångfald inom massmedierna är ju den oerhört snabba tekniska
utvecklingen och den oerhört snabba ägar- och maktkoncentration
som sker på detta området. Avsikten är att skaffa politikerna en
bra faktabakgrund, en korrekt verklighetsbeskrivning, för att
kunna bedöma vilka åtgärder som kan behövas för att garantera
just mångfalden.
Anders Björck: Men är det en skadlig maktkoncentration om
man slår ihop Aktuellt och Rapport?
Margot Wallström: Det måste naturligtvis bedömas utifrån
inre och yttre mångfald. Det finns naturligtvis både en inre
mångfald och en yttre mångfald som man kan diskutera i
mediesammanhang. Det är klart att rådet framför allt kommer att
koncentrera sig på den yttre mångfalden -- hur det ser ut med
etableringen av nya företag. Men rådet är inte förhindrat att ta
upp en diskussion även om inre mångfald. Det är säkert viktigt
för den inre mångfalden att det finns flera kanaler. Jag ser det
emellertid som om det gäller public service-företagets
möjligheter att hävda sig gentemot den kommersiella marknaden.
Anders Björck: Jag tror att det är viktigt att här få veta
vad statsrådet menar med tanke på den debatt som försiggår när
det gäller definitionen av yttre och inre mångfald. Vi har, som
alla vet, stora koncerner -- inte bara Sveriges Television. Inom
exempelvis Bonnierkoncernen kan man styra om fritt och slå ihop.
Vad händer om Bonniers eller en annan tidningskedja gör det?
Påverkar inte det mångfaldsbegreppet?
Margot Wallström: Men vi har ju i dag inga möjligheter att
lägga oss i det.
Anders Björck: Men när det gäller Aktuellt och Rapport har
ni ju en möjlighet att gå in!
Margot Wallström: Nej, det är riksdagen som i så fall
måste säga sitt om den saken.
Anders Björck: Jo, men jag talar nu om statsmakterna!
Margot Wallström: Vi har ingen möjlighet att göra det på
annat sätt än genom ett nytt avtal eller att riksdagen uttalar
sig om vad den tycker om sådana planer. Jag har hela tiden sagt
att det förutsätter att riksdagen godkänner sådana förändringar.
Anders Björck: Kan du förstå att det inom medievärlden har
blivit en stark oro för att yttrandefriheten och mångfalden
skulle kunna hotas av det råd som du har tillsatt?
Margot Wallström: Nej, men jag tror att det inledningsvis
blev en väldigt olycklig debatt kring en fantombild som målades
upp av det här rådet. Det skedde mot bakgrund av att man hade
föreställt sig att det här rådet skulle gå in och avgöra frågor
om köp och försäljning av medieföretag. Det var helt och hållet
en missuppfattning eller ett missförstånd. Sedan har mycket av
debatten följt av detta missförstånd. Jag tycker alltså att man
har slagits litet grand mot demoner som man själv har frammanat.
Detta har nämligen aldrig varit avsikten. Jag menar att detta är
en vanlig utredning, och det är inte jag som hittat på detta om
ägar- och maktkoncentration, utan både i Norge, Finland och
Danmark har man haft precis samma procedurer och samma
diskussion. Man har det även i övriga Europa. Jag tycker därför
att vi kan stå för inrättandet av det här rådet. Som politiker
behöver vi ett gott beslutsunderlag -- vi behöver följa med i
den här mycket snabba utveckling som sker på medieområdet.
Anders Björck: Men kan du tänka dig att om det här rådet
nu skulle komma med förslag till lagstiftning vad gäller köp och
försäljning av medieföretag, t.ex. tidningsföretag, lägga fram
en proposition om detta?
Margot Wallström: Men det får vi väl se då. Meningen är ju
att rådet skall komma med förslag, som sedan får prövas i
sedvanlig ordning. Jag ser helst att vi slipper lagstiftning.
Jag har ju sett i europeiska länder att lagstiftning inte är det
allra effektivaste medlet. Lagstiftningen blir ofta tandlös
eller alldeles hopplös att hantera. Jag ser alltså gärna att vi
slipper ge oss in och lagstifta, eftersom det är mycket snårigt
att göra det. Men om rådet tycker att det är nödvändigt och
lägger fram ett förslag om lagstiftning får vi diskutera det.
Anders Björck: Du glider litet här. Ibland säger du att du
har gett riktlinjer, och ibland har du sagt att de får bestämma
själva.
Margot Wallström: Jag har aldrig sagt att de skall
bestämma själva. Det är ju en vanlig utredning som skall lägga
fram förslag för oss, och de förslagen skall behandlas i
sedvanlig demokratisk ordning. Någonting annat har aldrig varit
avsikten.
Anders Björck: Jag frågade om din uppfattning: Kan du
tänka dig, om förslag härom kommer, att lagstifta om förbud mot
köp och försäljning av medieföretag?
Margot Wallström: Det kan jag omöjligen ta ställning till
här och nu. Jag måste ju först se hur ett sådant förslag är
utformat. Vad jag har kunnat konstatera är att sådan
lagstiftning är väldigt svår att hantera och inte alltid
särskilt verksam. Detta är erfarenheterna från andra europeiska
länder. Men om rådet kan komma med ett vettigt förslag, så får
vi väl titta på det. Det är det som är rådets uppgift.
Anders Björck: Skall staten garantera yttrandefriheten
genom att dra upp ramar via lagstiftningen för vad man får göra
och inte göra eller skall staten aktivt gripa in och justera
verksamheten, t.ex. på initiativ av ett sådant här råd? Det är
nämligen två helt skilda modeller.
Margot Wallström: Det här rådet skall nu, som vi har
skrivit i direktiven, följa och beskriva utvecklingen för oss.
Om rådet tycker att det är lämpligt, så skall det föreslå
åtgärder på detta område. Det kan vara förslag till
lagstiftning, frivilliga överenskommelser eller någonting annat
-- vad vet jag! Då skall rådet presentera sina förslag för
regeringen, precis som alla andra utredningar gör. Vi får då
skicka ut förslagen på remiss och så småningom ta ställning till
om vi skall skriva en proposition. Någon annan uppgift har inte
rådet.
Anders Björck: Det är väl i och för sig inte så litet att
föreslå lagstiftning på ett så känsligt område som
massmedieområdet, men det kanske vi inte behöver diskutera här.
Men finns det en idealmodell för hur mediesamhället skall se ut
i Sverige och som det här rådet skulle kunna medverka till att
skapa?
Margot Wallström: Det hade ju varit jättebra om det hade
funnits en idealmodell som vi hade kunnat måla upp redan nu. Vad
vi har sagt i utgångspunkterna för rådet är att man skall se
till att vi kan värna yttrandefriheten och att vi kan främja
mångfalden inom massmedierna. Vi har tyvärr alldeles för många
skrämmande exempel från Europa i övrigt hur det kan gå om man
inte håller ögonen på det här -- det sker oerhört snabbt.
Anders Björck: Finns det några motsvarande skrämmande
exempel i Sverige som har föranlett tillsättandet av det här
rådet?
Margot Wallström: Många skulle väl säga att både Bonniers
maktkoncentration och det som Stenbeck håller på att åstadkomma
nu innebär en alldeles för dominerande ställning. Jag tillhör
inte dem som tycker att vi bara skall slå oss till ro och vänta
och se -- att vi låter den tekniska utvecklingen styra och sedan
försöker korrigera det i efterhand. Jag tycker att vi skall se
till att vi som politiker har gett gott beslutsunderlag och att
vi kan följa den här debatten.
Anders Björck: Är det alltså Bonnier och Stenbeck som
varit den utlösande faktorn för rådets tillkomst eller är det
den europeiska utvecklingen?
Margot Wallström: Det är väl den internationella
utvecklingen. Vi har haft ett mycket konkret exempel i
NSD-affären -- Nordic Satellite Distribution. Det är ett gott
exempel på vad det är som händer nu och som sker oerhört snabbt.
Här var faran just en vertikal integration, där Kinnevik visade
sig kunna kontrollera hela kedjan och inte släppte in
konkurrenter. De nordiska kulturministrarna har träffat
representanter för företaget och sagt att vi inte tycker att
detta är en acceptabel lösning utan att vi gärna ville se att
det fanns konkurrens på det här området också.
Anders Björck: Men i 70 år försvarade Socialdemokraterna
med hull och hår just den modellen när det gällde radio- och
TV-monopolet!
Margot Wallström: Men nu skall vi väl diskutera det här
rådet.
Anders Björck: Det bör väl ändå hänga ihop. Hade det inte
varit bättre med ett tidsbegränsat mandat för rådet?
Margot Wallström: Det är tidsbegränsat. Vi har sagt att vi
skall ompröva existensen av det här rådet vid mandatperiodens
slut. Jag tror att de här frågorna är av den arten att det inte
går att säga att rådet bör vara färdigt med hela den här bilden.
Man behöver följa utvecklingen under en längre tid. Rådet skall
fortlöpande rapportera till regeringen. Vi kommer alltså att ha
kontrollstationer. rådet har alltså kanske litet längre tid på
sig än en sedvanlig kommitté i dag har. Ofta får kommittéer bara
ett år på sig. Men jag tycker att de här frågorna är av den
karaktären att Rådet behöver litet längre tid.
Catarina Rönnung: Det finns redan i dag instrument som
statsmakterna kan använda sig av när det gäller att upprätthålla
mångfalden i medierna. Vi har presstödet, lokalradiolagen och
ett eventuellt kvarhållande av befrielse från moms på pressen.
Tycker du att dessa instrument är otillräckliga och uddlösa och
i så fall på vilket sätt?
Margot Wallström: Man kan nog säga att de instrumenten
inte räcker riktigt till i den nya mediesituationen. Du skulle
också ha kunnat nämna konkurrenslagstiftningen. Men den
lagstiftningen är inte anpassad till hur det ser ut på
massmedieområdet, eftersom yttrandefriheten ställer så speciella
villkor att det är svårt att använda den lagstiftning som vi
har. Därför tycker jag att det är viktigt att man får detta
belyst på ett allsidigt sätt genom detta råd.
Ett av de nya inslagen är ju multimedieägandet, dvs. att man
inte äger bara tidningar utan flera olika medier. Det kan det
också vara svårt att få insyn i och möjlighet att påverka med
den nuvarande lagstiftningen.
Catarina Rönnung: Du har gjort en kort beskrivning av
utvecklingen i medierna, och du säger att utvecklingen går fort.
Du har också talat om de vertikala och horisontella modellerna.
Vad är det som oroar dig mest när det gäller medieutvecklingen?
Är det att vissa opinionsyttringar inte kommer fram i medierna?
Är det vissa samhällsfrågor som inte är belysta? Är det
skräpkulturens dominans? Eller vad är det som gör att du ligger
och grubblar på det här på nätterna?
Margot Wallström: Det är väl flera olika tendenser och
trender som man kan se och som också Pressutredningen pekade på
i sitt betänkande. Man beskrev att det som gjordes t.ex. genom
lokalradion egentligen inte ökade mångfalden. Det innebar i
stället att man koncentrerade ägandet till några få, väldigt
stora aktörer. Man ökade alltså inte det lokala utbudet, något
som hade varit meningen. Pressutredningen pekade också på att
det på pressområdet blir alltmer av samordnat nyhetsmaterial och
alltmer av lokala tidningsmonopol. På den internationella
mediescenen blir det alltmer av samma sak -- det blir inte ett
mer varierat utbud. Det är förstås ett bekymmer.
Jag tycker alltså att det är en kombination av flera oroande
tendenser.
Catarina Rönnung: Bristen på mångfald i ägandet och
bristen på mångfald i utbudet är egentligen två olika saker.
Tycker du att de här fenomenen sammanfaller och att rådet skall
ta sig an båda dessa mångfaldsproblem?
Margot Wallström: Jag tror att det blir väldigt svårt att
skilja de här frågorna åt, om man inte också tittar på den inre
mångfalden, så att man, som Pressutredningen gjorde, kan
beskriva att man inte uppnådde målet om mer av lokalt material
eller att det blev en samordning av t.ex. nyhetsmaterial. Även
om jag vet att detta är en grannlaga och svår uppgift, anser jag
att man måste försöka att, så gott det går, beskriva att det
hänger ihop.
Catarina Rönnung: Du sade att Norge, Finland och Danmark
diskuterade ägarkoncentrationsfrågor. Har långt har man kommit i
dessa länder? Har de tillsatt medieråd?
Margot Wallström: Ja, de har haft utredningar på området.
I Norge presenterade en utredning alldeles nyligen ett
lagförslag, som handlade om tre olika saker -- dels om
ägarspärrar på 30 %, dels om redaktionell självständighet, dels
om insyn eller transparens, som det heter i EU-sammanhang. Även
i Danmark har man haft en kommitté som arbetat med detta. Jag är
litet osäker på i vilket skede man där befinner sig. Man kan
alltså säga att det i de övriga nordiska länderna ser ut ungefär
som här.
Catarina Rönnung: Det här rådet lever ju egentligen upp
till det som Europarådet vill skall komma till stånd, eftersom
man vill ha med sin expertkommitté korresponderande organ. Här
kan man alltså säga att ni följer Europarådets intentioner.
Margot Wallström: Ja, i direktiven står att vi anser att
rådet skall vara kontaktorgan gentemot Europarådet.
Catarina Rönnung: Skall det här rådet ha någon
myndighetsfunktion?
Margot Wallström: Nej, inte på det sätt som man har
framställt det, dvs. att rådet skulle påverka köp eller
försäljningar. Men i strikt juridisk mening är ju alla
kommittéer någon sorts myndighet. Men det är inte fråga om någon
myndighetsutövning av det slag som man har trott. Men formellt
sett betraktas alla utredningar som myndigheter.
Catarina Rönnung: Du vill alltså kraftfullt dementera att
rådet inte skall ha med tilldelning av medel att göra?
Margot Wallström: Det är ju bara att läsa direktiven så
ser man att det inte är så.
Catarina Rönnung: Pressutredningen fick 1994
tilläggsdirektiv att se över ytterligare åtgärder som ansågs
önskvärda för att motverka ägarkoncentration. Pressutredningen
har framlagt en rapport med fem PM och litet
diskussionsunderlag. Gav den rapporten indikationer att den här
frågan borde utredas i ett råd under väldigt lång tid framöver
och att man behövde följa frågan noga och länge?
Margot Wallström: Ja, det tycker jag nog. Det handlade om
att bedöma om Pressutredningen med dess parlamentariska
sammansättning var det lämpligaste organet att använda eller var
det en annan sammansättning av ett sådant här råd som behövdes.
Jag gjorde bedömningen att det var en annan sammansättning som
var det lämpligaste. Jag gjorde också bedömningen att frågornas
karaktär var av det slaget att arbetet borde fortgå under litet
längre tid. Det material som Pressutredningen tagit fram har vi
naturligtvis skickat över till rådet för mångfald inom
massmedia.
Catarina Rönnung: Finns det någon anledning att tro att
det här rådet kommer att permanentas?
Margot Wallström: Nej, det tror jag inte, utan jag gör
bedömningen att man kommer att vara klar med sitt arbete inom
den här tidsperioden och kanske t.o.m. tidigare.
Catarina Rönnung: Kan det bli aktuellt att rådet
förvandlas till någon typ av förvaltningsmyndighet?
Margot Wallström: Jag tror och kan nästan säga att jag vet
att diskussion om hur de här frågorna skall hanteras
myndighetsmässigt förs av Kulturutredningen. Skall man så att
säga koppla ihop kultur- och mediafrågor på ett annat sätt går
det att föra ihop myndigheter osv. Jag ser alltså rådets uppgift
som tidsbegränsad.
Catarina Rönnung: Ser du någon anledning att tro att det
här rådets uppgift kommer i konflikt med yttrande- och
informationsfriheten? Jag tänker alltså på allas rätt att i
olika medier samt i tal och skrift uttrycka tankar och åsikter i
vilket ämne som helst.
Margot Wallström: Nej, tvärtom är ju faktiskt målet -- och
det är beskrivet i direktiven -- att värna yttrandefriheten. Det
är den absolut viktigaste uppgiften. Det har vi alltså skrivit
in i direktiven.
Catarina Rönnung: Om jag förstod dig rätt kan rådet komma
att lämna förslag om ändring i konkurrenslagstiftningen och att
regeringen så småningom kommer att få ta ställning till sådana
förslag.
Margot Wallström: Ja, om rådet tycker att det är en
lämplig åtgärd får man lägga fram förslag om det till regeringen
i sedvanlig ordning. Vi får i så fall behandla de förslagen.
Samhällsdebattörer har framfört det som en lämplig åtgärd. Jag
kan i dag inte bedöma om det är det bästa.
Catarina Rönnung: Hur går det om marknaden inte följer de
frivilliga överenskommelserna? Kan det då bli fråga om någon
form av påtryckningar från rådets sida?
Margot Wallström: Nej, absolut inte. Det rådet skall göra
är att bedöma om det här är en god idé. Rådet kan då titta på
exempelvis Nederländerna, där man har sådana frivilliga
överenskommelser mellan olika mediaföretag. Rådet får bedöma om
det kan vara lämpligt att ta upp en sådan diskussion och höra
sig för med olika medieföretag. Men rådet har inga möjligheter
att göra påtryckningar, utan rådet har att bedöma om detta över
huvud taget är en lämplig åtgärd.
Catarina Rönnung: Du har sagt att det här rådet skall
fatta politiska beslut och att det har en politisk uppgift. Man
kan då undra över var politikerna i rådet finns. Är det någon
finess med att ledamöterna har en fristående position i
förhållande till de politiska partierna?
Margot Wallström: Rådet skall föra fram förslag till
regeringen som skall bedöma dessa förslag precis som andra
kommittéförslag och eventuellt förelägga riksdagen en
proposition.
Catarina Rönnung: Men du har själv sagt att rådet skall
fatta politiska beslut.
Margot Wallström: Var har jag sagt det? Jag känner inte
till något sådant uttalande.
Catarina Rönnung: Jag har läst det i någon tidning.
Margot Wallström: Jag har sagt att rådet skall förse oss
med ett gott beslutsunderlag, och det är någonting helt annat.
Rådets viktigaste uppgift är att se till att vi har gott
faktaunderlag när vi skall bedöma vad som händer i
medielandskapet, som förändras så snabbt.
Håkan Holmberg: Jag vill fortsätta litet med de här
frivilliga överenskommelserna. Du sade själv att det är en av de
åtgärder som kan tänkas när rådet har studerat en viss
situation. Den andra åtgärden var lagstiftning. Kan du ge
exempel på vad du menar med en frivillig överenskommelse? Vad
skulle den kunna beröra för områden och hur skulle en sådan
överenskommelse kunna se ut? Någon sorts fundering måste det
finnas bakom.
Margot Wallström: I Nederländerna har man en
överenskommelse mellan medieföretagen om en sorts frivillig
ägarspärr -- mer än så och så många procent skall vi inte äga.
Det finns alltså förebilder.
Håkan Holmberg: Det här rådet skulle alltså kunna föreslå
svenska medieföretag att ålägga sig samma sak?
Margot Wallström: Rådet kan diskutera om det här är en
modell som skulle passa i Sverige, och rådet skulle kunna höra
sig för om medieföretagen är intresserade av en sådan
överenskommelse.
Håkan Holmberg: Finns det andra exempel som ni har
diskuterat när ni haft uppe frågan om vad frivilliga
överenskommelser skulle kunna betyda?
Margot Wallström: Jag utgår från att rådet tittar på de
exempel som kan finnas i andra länder och lägger fram förslag
som man kan finna lämpliga.
Håkan Holmberg: Om vi nu antar att aktörerna finner att
rådets förslag på något sätt inte är riktigt lyckat och att det
så att säga inte blir någon frivillighet, ser du i så fall något
problem i att sådana förslag förelagts medieföretag av ett organ
som också har som en möjlighet att föreslå regeringen att gå in
med lagstiftning?
Margot Wallström: Nej, det tror jag inte. Medieföretagen
talar väl om vad de tycker. Rådet skall naturligtvis lyssna.
Håkan Holmberg: Ser du inget principiellt problem i att
ett och samma organ har båda dessa roller?
Margot Wallström: Rådet skall bedöma åtgärder över huvud
taget. Rådet kanske sedan man tagit del av erfarenheterna från
andra länder kommer fram till att det här inte alls är någon god
idé och ingenting för Sverige att ta efter. Rådet måste se på
hela arsenalen av åtgärder som kan bedömas vara verksamma och
passa för Sveriges del.
Håkan Holmberg: Jag skall ta upp en annan sida av detta
som också kan te sig litet svårgripbar. Jag har förstått att
tanken är att rådet skall delta i den offentliga debatten. Rådet
består av ett antal personer, av vilka flera deltar i den
offentliga debatten som fria debattörer. Vad är tanken med att
rådet som sådant skall delta i den offentliga debatten? Skall
rådet agera och lägga fram rapporter eller skall de här
debattörerna agera med rådets sanktion? Hur är det tänkt
egentligen?
Margot Wallström: Rådet kan avge rapporter. Det kan också
anordna hearings kring dessa frågor, och det tycker jag är en
mycket viktig uppgift. Att frågorna genomlyses på ett bra sätt i
den offentliga debatten är en mycket viktig del av
mediepolitiken. Krångligare än så behöver det inte vara.
Förebild kan vara rådets sätt att jobba.
Håkan Holmberg: Är det fullt legitimt för en ledamot av
rådet att som fri debattör tycka något diametralt motsatt till
vad andra i rådet kan tänkas tycka?
Margot Wallström: Jag tror att de har så mycket sunt
förnuft att de själva kan bedöma om de skall delta i debatten
eller inte.
Håkan Holmberg: Det tror jag också, men frågan betingas av
att det talas om att det är rådet som sådant som skall agera.
Man får intrycket att rådet är en självständig aktör.
Margot Wallström: Vad jag ser framför mig är att man
anordnar hearings eller ger ut en rapport, ungefär som
Pressutredningen gjorde. Man kan samla uppgifter och även
debattinlägg i olika skrifter och säga att detta är en viktig
del av debatten kring mediefrågorna.
Håkan Holmberg: Ännu en fråga! Det gäller relationen
mellan rådet och Pressutredningen. Du sade att du tyckte att den
vanliga sammansättningen av en utredning med parlamentarisk
representation var mindre önskvärd i det här fallet. En
utredning innebär att man förhoppningsvis väger olika argument
och att sedan argumentens tyngd och de politiska
styrkeförhållandena i utredningen och i den politiska processen
i övrigt får fälla avgörandet. Vad är det för fel på den
principen när det gäller det nu aktuella rådet?
Margot Wallström: Det kan vara ett lämpligt nästa steg att
pröva de förslag som rådet tar fram. Jag ansåg att det var bra
att man hade mer av en expertkommitté, vilket det här rådet är,
med bl.a. jurister. I nästa skede, när rådet har lagt fram sina
förslag, får man den politiska behandlingen. Jag tyckte inte att
det bästa i det här fallet var att ha en parlamentarisk
utredning, just på grund av de invändningar som gjorts.
Håkan Holmberg: När det nu fanns en pressutredning,
övervägde du då möjligheten att helt enkelt låta den fortsätta
eller att en ny utredning skulle kunna ta vid och koncentrera
sig på den här frågan.
Margot Wallström: Nej, jag utgick från det som sades redan
i regeringsdeklarationen, nämligen att denna fråga skulle
behandlas på ett särskilt sätt. Detta var ju tilläggsdirektiv
som Pressutredningen fick, och Pressutredningens ordförande
tyckte inte att det var något bekymmer att lämna detta ifrån
sig. Dessa frågor är dessutom av den karaktären att man behöver
jobba under litet längre tid med dem.
Peter Eriksson: Det diskuteras nu rätt mycket om
konkurrensen inom Sveriges Television mellan
nyhetsredaktionerna, bl.a. på initiativ av statsrådet själv. Det
finns nu ett förslag om att på olika sätt begränsa konkurrensen
mellan nyhetsredaktionen utan att helt ta bort de olika
redaktionerna. Man skulle t.ex. kunna ha kvar Aktuellt som ett
mer djuplodande reportageprogram, medan TV 2 och Rapport skulle
sköta själva nyhetsbevakningen. Tycker du att det vore ett
lämpligt område för det här rådet att undersöka om det skulle
medföra minskad konkurrens och minskade möjligheter till
yttrandefrihet på medieområdet?
Margot Wallström: Jag tror att det finns skäl att jag
talar om hur det ligger till med denna fråga och med min
inblandning i den. Det var så att Sam Nilsson och Anna-Greta
Leijon uppvaktade mig i Karlstad. De sade:
Regeringen hade ålagt oss ett mycket stort nedskärningskrav.
Vi bedömer att det för att klara detta skulle vara en god hjälp
om vi hade möjligheter att samordna våra två nyhetsredaktioner
på ett bättre sätt. Det skulle kunna spara pengar. Tycker
regeringen och tycker du, frågade de mig, att detta helt strider
mot avtalet och är du alldeles emot att man gör en sådan här
förändring?
Jag svarade att under förutsättning av att riksdagen godtar
detta, tycker jag att det kan låta vettigt. Man skall nämligen
veta att grundformuleringen i den avtalsparagrafen är från 1966
och att tilläggsformuleringen är från 1984, alltså innan
utbyggnaden av TV 4 var gjord till 98 %. Därför har
förutsättningarna ändrats helt och hållet. Jag sade därför i
mycket allmänna ordalag att jag trodde att det kunde vara
vettigt och att jag inte hade någonting emot att de fortsatte
att jobba med detta för att lägga fram ett förslag för styrelsen
och att detta presenterades för riksdagen. Det är riksdagen som
måste avgöra, eftersom det i avtalet sägs mycket tydligt hur det
här skall vara.
Det är vad jag har sagt i denna fråga. Det står naturligtvis
Mångfaldsrådet fritt och ta upp och bedöma den här saken, om man
tycker att den är viktig.
Peter Eriksson: Vad jag funderat på är att om man nu är på
väg att genomföra en förändring som inte kräver ett
riksdagsbeslut eller en ändring i avtalet med svenska staten men
som ändå innebär en kraftig reducering av konkurrensen. Det är
då rådets uppgift att granska även en sådan begränsning av
konkurrensen?
Margot Wallström: Nej, det tror jag inte att rådet gör
bedömningen att det är dess sak att granska detta, som snarast
är en intern företagsledningsfråga. Det måste vara Sveriges
Televisions styrelse som skall bedöma detta, om det inte är ett
avtalsbrott. Det är ju faktiskt företagets ledning som skall
sköta den saken. Jag kan inte se det på något annat sätt.
Peter Eriksson: En sådan begränsning av konkurrensen bör
rådet alltså inte ägna sig åt?
Margot Wallström: Jag tror inte att rådet betraktar detta
som en sak som det skall gå in och bedöma.
Anders Björck: Får jag hänga på det sista, eftersom Peter
Eriksson och Margot Wallström själv tog upp det -- jag hade
annars inte tänkt beröra det. Detta är ju en fråga som berör en
stor del av den TV-tittande allmänheten. Jag anser att detta har
rådet inte med att göra.
Margot Wallström: Det står rådet fritt att ta upp frågan.
Anders Björck: Du sade att du inte trodde att man skulle
göra det!
Margot Wallström: Nej, jag tror inte det, såvida det inte
är fråga om ett brott mot avtalet utan en ren
företagsledningsfråga. Men det står rådet fritt att ta upp
frågan om man bedömer att detta på något allvarligt sätt skadar
mångfalden.
Anders Björck: Om Aktuellt och Rapport, som ändå har
miljoner tittare varje kväll, slås ihop så är det för att citera
dig ordagrant "en intern företagsledningsfråga".
Margot Wallström: Det där förstår jag inte. Det har inte
varit aktuellt att göra det.
Anders Björck: Du sade ordagrant att det är "en intern
företagsledningsfråga".
Margot Wallström: Om det inte strider mot avtalet, är det
ju så! Inte sant?
Anders Björck: Men att man har två konkurrerande
nyhetsredaktioner är ju faktiskt en del av ett riksdagsbeslut.
Margot Wallström: Peter Erikssons fråga gällde under
förutsättning att man inte bryter mot avtalet, och då är det ju
en angelägenhet för företagsledningen. Något annat kan jag inte
se.
Anders Björck: Men Sveriges Television kan väl inte vara
någon fredad zon i de här sammanhangen?
Margot Wallström: Naturligtvis inte. Det står rådet fritt
att granska allt man tycker är viktigt.
Anders Björck: Tycker du att en sammanslagning av Aktuellt
och Rapport skulle vara en viktig fråga?
Margot Wallström: Jag tycker att det är viktigt att man
följer avtalet med staten. Om man skall ändra i det avtalet, är
det bara riksdagsledamöterna och inga andra som kan besluta det.
Den frågan får då bedömas utifrån ett konkret förslag. Jag har
bara fått en mycket allmänt ställd förfrågan om jag tycker att
det kan vara rimligt med en större samordning. På det har jag
svarat att jag tycker att det låter rimligt, om
riksdagsledamöterna accepterar det.
Anders Björck: Om du till Sveriges Radios
styrelseordförande och verkställande direktör säger på det sätt
som du har gjort, innebär då inte detta en stor risk för att man
ställs inför ett fait accompli. Det ansvariga statsrådet ger ett
klart besked till de här personerna att gå vidare.
Margot Wallström: De frågade mig om jag trodde att
regeringen skulle ha någonting emot att de gick vidare med ett
sådant förslag. De sade också att det inte ens fanns något
färdigt förslag till styrelsen och att man skulle jobba vidare
med det. De frågade mig: Har du någonting emot att vi går vidare
med ett sådant förslag? Allt under förutsättning att riksdagen
godkänner det.
Men har detta med den här frågan att göra?
Kurt Ove Johansson: Det var precis vad jag tänkte säga.
Utfrågningen gäller Medierådet och inte hur regeringen skall
hantera Sveriges Radio och Television.
Anders Björck: Det håller jag helt med om. Jag frågar om
aktuella fall med anknytning till Medierådet. Om ordföranden
inte har uppfattat det ber jag om ursäkt på hans vägnar.
Om ett statsråd ger ett besked om hur ett företag av det här
slaget skall bereda frågorna, är det ingenting som påverkar...
Margot Wallström: Jag har inte gett något besked om hur
de skall bereda frågorna. De kom med en fråga till mig:
Som vi ser det är förutsättningarna totalt förändrade just med
hänsyn till denna avtalsparagraf. Också för att kunna leva upp
till det nedskärningskrav som har ställts på oss är vi
intresserade av att gå vidare till styrelsen med ett förslag om
en större samordning mellan våra nyhetsredaktioner, inte så att
Aktuellt eller Rapport skulle försvinna, utan så att en bättre
samordning sker. Vi skulle kunna tjäna pengar på det. Är det
någonting som du anser vara problematiskt och är det någonting
som du skulle vända dig emot? frågade de mig.
Jag svarade att under förutsättning att riksdagens ledamöter
godkänner det, har jag ingenting emot det. Jag kan också se att
förutsättningarna nu är annorlunda utifrån denna avtalsparagraf.
Allt under förutsättning av riksdagens godkännande!
Anders Björck: Ja, men det är väl en självklarhet som man
inte behöver påpeka för ett konstitutionsutskott.
Men du menar alltså att du inte har gett någon som helst
färdriktning?
Margot Wallström: Precis det jag nyss redogjorde för sade
jag till dem.
Anders Björck: Jag måste säga att jag tycker att det är
mycket anmärkningsvärt, även rent konstitutionellt, men det får
vi återkomma till.
Margot Wallström: Menar Anders Björck att jag inte skulle
ha sagt någonting?
Anders Björck: Om det nu är en ren företagsledningsfråga,
som Margot Wallström ordagrant sade för några minuter sedan, så
skall hon väl inte ge riktlinjer för detta.
Margot Wallström: Nu blandar Anders Björck ihop det. Jag
förklarade vad som hände när de kom och uppvaktade mig. De
menade att detta bryter mot den mycket tydliga skrivning som
finns i avtalet, och det måste man gå till riksdagen med för att
i så fall ändra på. Det var vad jag sade: Det är okej för min
del -- jag ser inga problem med att ni går vidare på det sättet
till styrelsen och till riksdagen med ett sådant förslag.
Anders Björck: Sveriges Radio...
Kurt Ove Johansson: Jag måste ändå få säga att vi nu skall
hålla oss till rådet, som ju utfrågningen gäller. Sedan får vi,
som Anders Björck också sade, i annat sammanhang komma tillbaka
till den fråga som ni nu diskuterar. Ordföranden har väl inte
alldeles fel om han säger att ni har kommit litet vid sidan om
rådet, som utfrågningen gäller. Ställ frågor om rådet -- var så
god!
Anders Björck: Om ordföranden inte tillåter mig att
fortsätta på den här punkten -- i gammal dålig stil --, så
avstår jag från vidare frågor.
Kurt Ove Johansson: Det kan ju kanske vara klokt!
Kurt Ove Johansson: Inga fler talare är anmälda.
Jag ber att få tacka statsrådet Margot Wallström för att hon
har kommit hit. Hon har fått många frågor och har svarat
föredömligt kort. Jag tror att jag vågar påstå att hon också har
berikat vårt material och att vi kommer att ha glädje av det när
vi så småningom skall göra våra ställningstaganden.
Jag vill också tacka Thomas Lyrevik och Erik Lempert för deras
medverkan.
Tack så mycket!
Konstitutionsutskottet
1995-04-19
Bilaga B 16
Kl. 18.00--18.35
Offentlig utfrågning av Thage G Peterson angående
Volvo--Renaultaffären samt tidigare regeringars kontakter med
bilindustrin
Kurt Ove Johansson: Jag hälsar Thage G Peterson välkommen
till konstitutionsutskottets utfrågning. Vi inleder med frågan
om Volvos anläggning i Uddevalla och Saab-Scanias bilfabrik i
Malmö.
Ärendet bereddes i en regering som satt för drygt 10 år sedan.
Ärendet har anmälts muntligt. Det finns således ingen skriftlig
anmälan till KU. Vid den här tidpunkten, i början av 80-talet,
var Thage Peterson industriminister i Olof Palmes regering. Som
kuriosa kan jag också nämna att det mig veterligt är första
gången som en f.d. industriminister skall höras i KU om sina
industrikontakter i ett ärende där vederbörande statsråd har
följt riksdagens beslut.
Som tidigare KU-ordförande känner du väl till vårt arbetssätt
vid de här utfrågningarna. Jag vet att du vill inleda
överläggningen. Ordet är ditt, varsågod!
Thage G Peterson: Tack, herr ordförande! Ärade ledamöter!
Jag har kallats till KU för att svara på frågor om regeringens
kontakter med bilindustrin då jag var industriminister. Jag kan
svara på frågor som gäller mitt ansvarsområde enligt
regeringsformen, Industridepartementets kontakter med
bilindustrin.
KU har önskat att utfrågningen skall koncentreras till
Uddevalla- resp. Malmöfabriksperioderna. Jag har i förväg fått
Ola Karlssons frågeställningar, som anger avgränsningen. Jag
kommer i min inledning att svara på flera av hans frågor. Det
kommer att ge KU:s ledamöter mer tid för uppföljningsfrågor. För
att sätta hans frågeställningar i deras riktiga sammanhang vill
jag inleda med några ord om mina och Industridepartementets
kontakter med näringslivet i stort.
För att komma till rätta med de stora problemen i näringsliv
och industri var det nödvändigt med samverkan och gemensamma tag
från samhällets, näringslivets och fackens sida. Jag inledde en
omfattande kontaktverksamhet med så gott som alla delar av
svenskt näringsliv. Befintliga kontaktvägar aktiverades och nya
byggdes upp. Min företrädare Nils G Åsling hade också ett
omfattande kontaktnät, som jag övertog. Han informerade mig
mycket noga vid regeringsskiftet om dessa kontaktvägar.
Näringspolitiska rådet, där jag själv var ordförande, blev ett
mycket viktigt forum för att just diskutera gemensamma tag. Två
aktiva medlemmar i detta råd var Volvos koncernchef P G
Gyllenhammar och Saabs styrelseordförande Sten Gustafsson. Här
fanns också Percy Barnevik och Björn Svedberg från ASEA resp. LM
Ericsson och många andra framstående personer från näringslivet.
Småföretagsdelegationen och Läkemedelsindustrirådet var två
andra viktiga organ där jag också var ordförande.
Regionalpolitiska rådet, Tekobranschrådet och Bilbranschrådet
var andra viktiga råd som betydde mycket för goda kontakter
mellan Industridepartementet och näringslivet.
Bilbranschrådet hade tillkallats redan 1979 av min företrädare
Nils G Åsling. I rådet ingick företrädare för bl.a.
bilindustrin, bilhandeln och facket. Rådet sammanträdde två tre
gånger årligen, varvid frågor av allmänt intresse för
bilbranschen diskuterades. Det var Industridepartementets
branschenhet som svarade för rådets sekretariat.
En viktig del av departementets kontakter med näringslivet och
industrin speciellt var det s.k. lokaliseringssamrådet, också
tillkommet tack vare min företrädare Nils G Åsling genom en
överenskommelse mellan regeringen och Industriförbundet 1977.
Minst en gång årligen träffades tjänstemän från departementet
och företrädare för större industriföretag, bl.a. bilindustrin,
för att diskutera och informera om lokaliseringsfrågor. Såväl
Volvos som Saab-Scanias överväganden och beslut om nya
produktionsanläggningar behandlades vid dessa kontakter.
Industridepartementets branschenhet svarade för huvuddelen av
departementets kontakter med bilindustrin på tjänstemannanivå
under min tid som industriminister. Inte vid något enda
tillfälle deltog jag i lokaliseringssamrådet. Det var
tjänstemännens bord.
Men jag fick sedan av tjänstemännen rapporter om det
viktigaste som framkommit vid lokaliseringssamrådet och vid
branschenhetens kontakter med industriföretagen för att sedan
kunna ta upp lokaliseringsfrågor och etableringsfrågor när jag
träffade företagens chefer och ledningar. Jag försökte att
aldrig missa ett enda tillfälle att utveckla idéer och uppslag
om nya jobb, investeringar och expansion. På så vis tillkom
många jobb, räddades många jobb och t.o.m. förhindrades flera
nedläggningar.
För kontakter med tjänstesektorn, med ledningarna för banker
och försäkringsbolag, byggde jag upp en särskild
kontaktverksamhet för att förmå dessa företag att utlokalisera
verksamhet i landet.
Näringspolitiska rådet och dess möten blev viktiga tillfällen
då rådets ledamöter, t.ex. P G Gyllenhammar och Sten Gustafsson,
före och efter rådets sammanträden informerade mig om företagens
planer och problem.
P G Gyllenhammar var den mest noggranne av dem alla när det
gällde att hålla mig och regeringen ingående informerade om
större ärenden och beslut inom Volvo. Han var oerhört
omsorgsfull med informationen. Han pekade också på problemen och
hade alltid olika scenarier utarbetade för olika
utvecklingsvägar. Han tog kontakt när han var i Stockholm, han
ringde och informerade om problem och möjligheter som hade dykt
upp.
Jag övergår nu till att behandla Uddevalla- och
Malmöfabrikerna. Dessa ärenden ligger, som utskottet känner
till, 10 år tillbaka i tiden. Regeringens satsningar i Uddevalla
och Malmö redovisades som förslag till riksdagen, som fattade
beslutet om insatserna.
Anledningen till regeringens och riksdagens beslut om
satsningar i Uddevalla och Malmö var att Uddevallavarvet med
2 600 anställda och att delar av Kockumsvarvet med 2 200
anställda skulle avvecklas. Beslutet om detta fattades av
Svenska varvs styrelse i december 1984 resp. december 1985.
Det var min och regeringens bestämda uppfattning att staten
hade ett dubbelt ansvar för att göra insatser, dels som ägare
till varven, dels för att tusentals människors trygghet hotades.
Alla partiers representanter i Bohuslän och i Malmöregionen
delade denna bedömning och krävde att staten gjorde insatser.
Arbetsmarknadsutskottet tillstyrkte regeringens förslag i båda
fallen, och riksdagen följde med mycket stora majoriteter
utskottet. För Uddevalla fattades beslut enligt AU 1984/85:13
och AU 1985/86:7 och för Malmö enligt AU 1985/86:18.
Riksdagen hade därmed tagit över ansvaret för satsningarna i
Uddevalla och Malmö, och jag ansträngde mig för att hålla
riksdagen informerad. Jag ställde direkta frågor till utskotten,
om man hade full och utförlig information. Vid samtliga de
tillfällen som jag mötte utskottens ordförande svarade de ja på
den frågan.
Jag övergår nu till kontakterna med Volvo och Saab-Scania i
dessa ärenden.
Regeringens beslut i januari 1985 om det s.k.
Uddevallapaketet, med utfästelse om lokaliseringsstöd till
Volvos Uddevallaetablering, samt i februari 1986 om ett
utvecklingsprogram för Malmö, med utfästelse om
lokaliseringsstöd till Saab-Scanias Malmöetablering, föregicks
av beredningar i vilka flera departement var inblandade. Förutom
Industridepartementet var det främst Finansdepartementet,
Arbetsmarknadsdepartementet och Kommunikationsdepartementet.
Tjänstemän från enheten för statliga företag hade under perioden
löpande kontakter med Svenska varv AB, Uddevallavarvet AB och
Kockums AB, bl.a. rörande de planerade nedläggningarna av de
båda varven. Men jag vill tillägga här att några direkta
kontakter med bilindustrin från deras sida mig veterligt inte
förekom.
I slutet av 1983 hade jag träffat P G Gyllenhammar och fört
samtal om Volvo kunde etablera verksamhet i Malmfälten och/eller
i Söderhamn. Efter ett tag kom Gyllenhammar tillbaka och
meddelade att svaret på mina frågor var nej, men han öppnade en
dörr för Uddevalla om något skulle hända där.
Efter sommaren 1984 meddelade jag Gyllenhammar att läget för
Uddevallavarvet var dystert. Orderböckerna var tomma. Under
november månad kontaktade Industridepartementet 27 företag --
flertalet svenska, något utländskt -- för att höra om de hade
expansionsplaner och om de kunde vara intresserade av Uddevalla.
I november 1984 träffade jag P G Gyllenhammar och Håkan
Frisinger, som var VD för Volvo, och fick information om Volvos
planer på en ny bilfabrik samtidigt som jag informerade dem om
läget i Uddevalla. Volvo återkom i mellandagarna, dvs. mellan
jul och nyår, och meddelade att man var positiv till Uddevalla
men att styrelsen inte kunde fatta ett beslut förrän i januari.
Jag utsåg en särskild förhandlare på tjänstemannanivå för att
hålla i sakärendet, dvs. en enda fråga som jag hade under mitt
ansvarsområde, nämligen frågan om lokaliseringsstöd. Volvos
styrelsebeslut om Uddevalla kom den 19 januari 1985. Alla
kontakter mellan Volvo och Industridepartementet i själva
sakärendet sköttes därefter helt på tjänstemannaplanet.
När det gäller Saab-Scania hade jag ett längre möte med Sten
Gustafsson och Georg Karnsund, verkställande direktören --
troligen i början av 1984, men jag är litet osäker på den
punkten -- där jag fick information om Saab-Scanias
utvecklingsplaner bl.a. i Finland. Vid detta möte diskuterade vi
också frågor om etableringar i Bergslagen.
I november 1984 träffade jag Sten Gustafsson och Georg
Karnsund, denna gång för att prata om Uddevalla. Våren 1985 hade
jag möte med Saabledningen på deras önskemål, varvid vi talade
om etableringsfrågor i allmänhet. Hösten 1985 inbjöd jag Sten
Gustafsson och Georg Karnsund till ett möte där jag informerade
dem om situationen vid Kockums i Malmö.
I början av december 1985 hade vi en mer konkret diskussion om
vad Saab kunde göra i Malmö. Med vid detta tillfälle var den
särskilda förhandlaren på tjänstemannanivå som jag utsett för
Industridepartementets räkning för att hålla i sakärendet om
lokaliseringsstödet. Jag hade samma uppbyggnad i hanteringen av
detta ärende som jag hade haft i Uddevallaärendet. Han skötte
sedan kontakterna med Saab.
Vid mina kontakter med företagsledningen var det inte längre
etableringen i Malmö som var huvudfråga, utan Norrbotten och
Blekinge fanns med på dagordningen.
Ordförande! Det var vad jag önskade säga i inledningen. Jag är
självklart villig att svara på alla de frågor som utskottet har
när det gäller kontakterna med bilindustrin.
Kurt Ove Johansson: Jag tackar Thage Peterson för den
inledningen.
Ola Karlsson: Herr ordförande! Av inledningen fick jag
uppfattningen att P G Gyllenhammar höll ministern mycket väl
informerad. Kan vi få någon form av precision vad gäller
periodiciteten på informationen?
Jag skulle också vilja fråga: Avvek informationsmängden mycket
från motsvarande information från Saab, från Sten Gustafsson
eller Georg Karnsund? Var det stora skillnader bolagen emellan?
Thage G Peterson: Ja, det var stora skillnader på en
mycket viktig punkt, eftersom det var två olika
företagsledningskulturer. Volvo var de stora linjernas företag,
medan Saab-Scania ofta hamnade i detaljfrågor. Det är
naturligtvis också förbundet med personerna.
Som framgått av min redovisning träffade jag vid många
tillfällen företagsledningarna för Volvo och Saab-Scania, liksom
för många andra företag. Jag tror att kontakterna under vissa
perioder var väl så täta med LM Ericsson, som det då hette, och
med ASEA. När de deltog i Näringspolitiska rådet var det alltid
fördiskussioner eller efterdiskussioner. Det var vid många
tillfällen som jag fick värdefull information, oftast
hemligstämplad information. Det gällde ju företagens
investeringsplaner och utvecklingsplaner.
Ola Karlsson: När det blev uppenbart att Uddevalla- resp.
Malmöfabriken hos Svenska varv skulle läggas ner, vilka
diskussioner fördes då med P G Gyllenhammar resp. Georg
Karnsund? Vilket var erbjudandet från departementets sida till
dem för att de skulle engagera sig i de här områdena?
Thage G Peterson: Den första delen av min
industriministerperiod hade jag en särskild konsult för de
statliga företagen. Det var Roine Carlsson. Han hade enligt ett
§ 5-förordnande det konstitutionella ansvaret för de statliga
företagen. Vi var i samma departement, och det är klart att vi
resonerade om de här olika frågorna.
Jag kan inte säga att något av företagen, vare sig Volvo, Saab
eller några andra, fick några speciella förmåner eler sockrade
erbjudanden. Det var ett enda stöd som jag förfogade över och
det var lokaliseringsstödet.
Det fanns vissa problem naturligtvis, för lokaliseringsstödet
var i första hand avsett för stödområdet. Därför blev det också
så att jag fick fram extra pengar både för Uddevalla och för
Malmö, som riksdagen tog ställning till. De lokaliseringsstöd
som beviljades Volvo resp. Saab-Scania belastade således inte
anslaget för lokaliseringsstöd. Det var extrapengar som
riksdagen fattade beslut om.
När diskussionen så småningom fördes med Volvo och Saab liksom
med andra företag var naturligtvis ett erbjudande från min sida
att staten, riksdag och regering, förfogade över
lokaliseringsstöd. Det tillhörde nästan det dagliga. Det var ett
av de näringspolitiska instrument som man hade för att ordna nya
jobb och för att få investeringar. Där skilde sig inte Volvo och
Saab speciellt från andra ärenden. Det var litet svårare därför
att det blev förhandlingslösningar. Både Volvoetableringen i
Uddevalla och Saabetableringen i Malmö var resultatet av
förhandlingslösningar mellan staten och de båda företagen.
Ola Karlsson: Ett av de stora värdena i
förhandlingslösningen var ju frisläppandet av
investeringsreserver. Var inte det någonting som departementet
upplevde sig disponera över och förde överläggningar om i ett
sådant tidigt skede?
Thage G Peterson: Kan Ola Karlsson mena
investeringsfonder? Dem förfogade inte jag över. Dem förfogade
finansministern över. Det var finansministern som fattade
besluten. Där blev det avsevärda belopp. Det är att betrakta som
företagens pengar som staten så att säga efter vissa regler höll
inne för att släppa när konjunkturen var sådan att det behövdes.
Jag tror att det i Malmöfallet var fråga om 12 1/2 miljarder som
släpptes. Men bara 3 miljarder gällde Malmö. De 9 1/2
miljarderna gällde ett stort antal platser runt om i landet som
fick del av Saab-Scanias satsningar och investeringar. Jag kunde
inte i mina samtal med Volvo- och Saab-ledningarna ge några
löften eller utfästelser om investeringsfonderna, för dem
förfogade finansministern över.
Ola Karlsson: Ministern medverkade inte heller på något
sätt till att förmedla beslut eller synpunkter från
Finansdepartementet? Frisläppandet av investeringsfonderna var
väl den substantiellt viktigaste delen av paketlösningen?
Thage G Peterson: Det är klart att jag medverkade i
diskussionerna. Regeringen är ett kollektiv. Det är klart att
jag hade diskussioner med finansministern i den här frågan, lika
väl som jag hade det med arbetsmarknadsministern om hennes delar
av paketet och med kommunikationsministern om hans delar av
paketet. Om det var den viktigaste biten vet jag inte, därför
att både Volvo- och Saab-ledningarna hävdade att det var deras
pengar som staten hade låst inne och som man nu ville ha
frisläppta.
Ola Karlsson: Men ni diskuterade inte de här frågorna med
Volvo- resp. Saab-ledningen?
Thage G Peterson: Det är klart att de diskuterades. Men de
diskussionerna skötte inte jag. Jag uttrycker mig nu mycket
formellt noga, jag råkar veta att det var finansministern som
förde de diskussionerna med Volvo- och Saab-ledningarna.
Ola Karlsson: Dåvarande Industridepartementet förfogade
väl också över Svenska varv såsom helägt bolag. En viktig del av
detta var också överlåtande av förlustavdrag. Diskuterades det
någonting i de här överläggningarna?
Thage G Peterson: Inte en enda gång. Jag var aldrig i
närheten av det problemet. Enligt aktiebolagslagen var det
Svenska varv som skötte den frågan. Jag var oerhört noga med att
hålla den rågången. Den frågan var jag över huvud taget aldrig i
närheten av, inte en enda gång.
Det fanns ett undantag när det gällde Svenska varv, och det
var markområdet i Malmö. Då får vi inte glömma bort följande:
Svenska varv satt ju som företag i en ohyggligt svår situation.
Det var Svenska varv som var ägare till två storföretag,
storvarv som inte hade några order. Orderböckerna var tomma. Det
kostade Svenska varv flera hundra miljoner per år att fortsätta
denna drift. Hade man avvecklat Svenska varvs intressen i
Uddevalla och Malmö utan att få statliga insatser hade det
kostat Svenska varv oerhörda belopp. Det är klart att det fanns
med i bilden när jag kontaktade ordföranden i Svenska varv och
förklarade för honom att jag förde diskussioner med Saab-Scania
i Malmö och att de kunde komma att vilja förvärva marken. Det
var absolut en fråga för förhandling mellan Svenska varv och
företaget. Jag var icke inne i de diskussionerna på annat sätt
än detta. Jag var oerhört noga med att inte gå in i
företagsdiskussionen.
Ola Karlsson: Riksdagens revisorer skriver i sin rapport
så här: I regeringens överenskommelse med Saab-Scania ingick att
Saab fick förköpsrätt till tomtmarken på Kockums AB. Är inte det
korrekt?
Thage G Peterson: Om Svenska varv skulle sälja hade Saab
första tjing på marken, om jag får uttrycka det så. Det var
efter ett erbjudande från Svenska varv som förmedlades till
Saab-Scania. Det var ingalunda så att jag från
Industridepartementet sade att det var något villkor. Det blev
en ren företagsförhandling mellan Svenska varv och Saab-Scania.
Jag var inte på något sätt inne i markfrågan mer än på den punkt
som jag redovisade här.
Kurt Ove Johansson: Vi går nu över till ärende nr 2 på
dagordningen. Det avser den borgerliga regeringens befattning
med Volvo--Renaultaffären. Även i den här delen har utskottet
kallat Thage Peterson. Innan vi går över på eventuella frågor
vill jag som ordförande i den här frågeomgången göra några
klarlägganden.
Thage Peterson tillhörde inte den borgerliga regeringen och
svarar således inte för hur den har agerat. Han har varit
ordförande i konstitutionsutskottet. Grundlagen medger
emellertid inte någon granskning av hur riksdagens ledamöter
utövar sina uppdrag. I vilken egenskap skall då Thage Peterson
lämna upplysningar till utskottet? Som privatperson, har det
sagts. Och visst förekommer det KU-utfrågningar med
privatpersoner. Men så enkelt är det faktiskt inte i det här
fallet.
Som alla vet deltog Thage Peterson som KU-ordförande vid
föregående riksmöte i handläggningen av det här
granskningsärendet. Det var också på hans förslag som utskottet
den 24 maj förra året beslutade att granska den dåvarande
regeringens hela information i och om Volvo--Renaultaffären.
Vi socialdemokrater har på principiella grunder motsatt oss
den utfrågning som nu sker här. Att den som anmält ett
granskningsärende och deltagit i utskottets handläggning av
ärendet kallas till KU-utfrågning i samma ärende är verkligen
något helt nytt. En sådan ordning kan, som jag ser det, lätt få
negativa konsekvenser för utskottets ställning. Här öppnar sig
faktiskt betänkliga perspektiv för KU som granskningsutskott.
Ledamöterna i KU är enligt grundlagen skyldiga att granska
regeringen. Det ligger i sakens natur att en sådan granskning på
sina håll kan uppfattas som både obekväm och besvärande.
Det måste klart strida mot grundlagens intentioner att en
ledamot, vare sig han är kvar i KU eller inte, genom en
KU-utfrågning skulle kunna ställas till svars för att ha
fullgjort sin granskningsuppgift. Om det skulle bli en etablerad
ordning fruktar jag att KU-granskningens verksamhet snart har
spelat ut sin roll.
En majoritet inom KU, Socialdemokraterna, Centern och
Vänsterpartiet, har dessutom förklarat att utskottet redan
förfogar över alla de sakuppgifter som behövs för att slutföra
granskningen av regeringens befattning med
Volvo--Renaultaffären.
Men nu är det så att utskottet har beslutat att kalla Thage
Peterson i det här ärendet. Jag lämnar därför på nytt över ordet
till dig för en kort inledning. Varsågod!
Thage G Peterson: Herr ordförande! Det skall bli en mycket
kort inledning. Jag känner ett behov som nyligen avgången
KU-ordförande att ge uttryck för ett par synpunkter.
Enligt regeringsformen är det KU:s uppgift och skyldighet att
granska regeringen. Jag vill gärna upprepa det ordföranden
påpekade, att jag inte tillhörde den regering som nu granskas av
KU. Därför kan jag heller inte svara på hur den regeringen har
agerat.
Som flera av er vet var jag under perioden 1991--1994 ledamot
av riksdagen och KU:s ordförande. Jag har funderat mycket på den
här utfrågningen i denna del. Jag delar ordförandens uppfattning
att det klart måste strida mot grundlagens intentioner att en
ledamot, gammal eller ny, genom en KU-utfrågning skulle kunna
ställas till svars för att han har fullgjort regeringsformens
uppgift att granska den sittande regeringen.
Jag vet inte på vilken konstitutionell grund som jag skall
utfrågas. Jag vet heller inte i vilken egenskap jag skall svara
på eventuella frågor. Trots detta är jag beredd att svara på
någon fråga.
Birger Hagård: Det är naturligtvis inte meningen att
ställa vår tidigare KU-ordförande till svars för regeringens
agerande på något sätt. Men i de utfrågningar som vi gjorde i
Volvo--Renaultaffären fanns det en dunkel punkt som egentligen
endast Thage Peterson kan kasta ljus över. Det är därför som det
kanske finns anledning att vädja till honom att han försöker att
skingra mörkret.
Det var nämligen så att Thage Peterson vid upprepade
tillfällen i de utfrågningar som hölls med Ulf Dinkelspiel och
Carl Bildt framhöll att han hade haft kännedom om att regeringen
Bildt på förhand haft vetskap om att Volvo--Renaultaffären
skulle spricka, vilket i sin tur kategoriskt förnekades både av
Carl Bildt och av Ulf Dinkelspiel.
Vid inte mindre än sex tillfällen, ser jag här, säger Thage
Peterson: Jag vet att regeringen ständigt fick uppgifter om
fusionsarbetet och även information om att fusionen var på väg
att spricka. Han säger vid ett annat tillfälle att det är högst
troligt, ja, att han till och med vet, återigen använder han
ordet vet, att regeringen höll sig utomordentligt noga
informerad om alla turer i affären och att regeringen också hade
full information från Per G Gyllenhammar när affären höll på att
spricka.
Vid ett annat tillfälle säger han "på goda grunder" och
åberopar de sex åren som industriminister, varför det inte minst
är intressant att kunna få fram om de uppenbarligen mycket goda
relationer som fanns mellan Thage Peterson och Per G
Gyllenhammar i någon mån kan ha legat bakom det här uttalandet.
Thage Peterson säger alltså rent ut att den uppgift som han
haft att tillgå, vetskapen om att den här informationen skulle
ha funnits, hade han direkt från Per G Gyllenhammar. Det har
alltså sagts vid två tillfällen direkt av Thage Peterson.
Statsministern och Ulf Dinkelspiel säger att från den 22
november till den 2 december 1993, när fusionen spricker, hade
de inte någon direktinformation, inte någon direktkontakt. Ändå
har Thage Peterson sagt att han visste att en sådan hade
förekommit. Min fråga till Thage Peterson, när jag ber honom att
sprida ljus över detta, blir: I vilken form och när har Thage
Peterson fått den uppgivna informationen av Per G Gyllenhammar?
Thage G Peterson: Jag kan vara överens med Birger Hagård
på en punkt, nämligen att grundlagen inte medger någon
granskning av hur riksdagens ledamöter utövar sina uppdrag.
(Birger Hagård: Helt rätt.)
Jag vill lämna följande svar på Birger Hagårds fråga. Jag har
inte på någon enda punkt anledning att ändra i mina frågor som
jag som KU:s ordförande ställde till dåvarande statsrådet Ulf
Dinkelspiel och till förre statsministern Carl Bildt angående
Volvos information till regeringen om Volvo--Renaultaffären.
Jag har i mina frågor inte kommit med några egna uppgifter,
eftersom jag inte har haft tillgång till några sådana. Jag
tillhörde inte regeringen och fick inte information från Volvo.
Jag har endast använt de uppgifter som jag i efterhand fått av
Volvos dåvarande styrelseordförande. I flera av frågorna använde
jag dennes egna ord.
Jag ber här att få hänvisa till de stenografiska uppteckningar
av utfrågningarna som bilades föregående riksmötes
granskningsbetänkande och som jag förstår att Birger Hagård har
studerat mycket noga.
Jag vill tillägga följande, för att Birger Hagård skall kunna
få svar på sin fråga i detalj, att uppgifterna från P G
Gyllenhammar fick jag vid tre eller möjligen fyra tillfällen.
Jag tror att det var tre. Ett längre personligt samtal här i
riksdagshuset och sedan var det två telefonsamtal.
Min vana trogen för jag noggranna anteckningar till en
kommande memoarbok. Jag har många anteckningar efter mina samtal
med Birger Hagård, och så småningom skall jag också publicera
dem. Jag anser att det är en frihet för varje svensk medborgare
att förfoga över sina dagboksanteckningar. Allt som jag har i
anteckningarna är inte negativt, Birger Hagård, flera saker är
mycket positiva, om jag får avslöja litet av memoarernas
innehåll.
Birger Hagård: Jag tackar, men fortfarande har Thage
Peterson vid tre fyra tillfällen...
(Thage G Peterson: Troligen tre.)
...vid tre olika tillfällen, varav ett i riksdagshuset. Thage
Peterson vidhåller uppgifterna att regeringen skulle haft full
vetskap även tiden den 22 november till den 2 december.
Thage G Peterson: Jag hänvisar till mitt svar och till de
stenografiska uppteckningar som finns från de tillfällen då jag
som KU:s ordförande ställde frågorna.
Birger Hagård: Det går alltså inte att få ett direkt och
rakt besked från Thage Peterson på den punkten.
Thage G Peterson: Jag har gett Birger Hagård klara besked
på den här punkten och även hänvisat till utfrågningar då jag
som KU:s ordförande ställde frågor till de båda statsråden. Jag
har inget mer att tillägga på den punkten.
Birger Hagård: Då konstaterar jag, herr ordförande, att vi
inte får klarhet. Mörkret kommer fortsatt att finnas. Jag
beklagar det.
Kurt Ove Johansson: Jag får till protokollet anmäla att
här gör vi inte kommentarer, här ställer vi frågor.
Jag ber att få tacka Thage Peterson för hans medverkan.
Konstitutionsutskottets utfrågning
1995-04-20
Bilaga B 17
Kl. 08.30--09.30
Offentlig utfrågning av statssekreterare Gunnar Lund,
ledamoten av EU:s revisionsrätt Jan O Karlsson och sakkunnige
Kjell Larsson angående regeringens nominering av svenska
befattningshavare vid EU:s institutioner
Ordföranden: Jag hälsar alla välkomna till utskottets
öppna utfrågning. Det skall i dag handla om regeringens
nomineringar av svenska befattningshavare vid EU:s
institutioner. Vi hälsar dem som skall hjälpa oss att få mer
information om detta välkomna, nämligen statssekreterare Gunnar
Lund, ledamoten av EU:s revisionsrätt Jan O Karlsson, sakkunnige
Kjell Larsson i Statsrådsberedningen och Sten Ask, minister i
UD.
Vi har kommit överens om att Gunnar Lund skall inleda med
några korta ord innan utfrågningen startar. Varsågod.
Gunnar Lund: Jag skall fatta mig väldigt kort.
Det har ju översänts ett ganska omfattande underlag för den
här utfrågningen. Det visar hur regeringen har organiserat och
nu bedriver arbetet med rekryteringen till EU-institutionerna.
Jag vill bara understryka att detta är ett mycket omfattande
arbete som har inletts under de senaste månaderna sedan det stod
klart att vi skulle bli EU-medlemmar. Det är ett arbete som i
själva verket behöver bedrivas under ett antal år. Vi befinner
oss i den situationen att vi som nya medlemmar kan räkna med att
ett stort antal tjänster skall ställas till förfogande för de
nya medlemsländerna. Sverige kan under de närmaste 3--4 åren
räkna med att få besätta tjänster i storleksordningen
800--1 000, om man ser till EU-institutionerna sammantaget,
alltså kommissionen, ministerrådssekretariatet, domstolarna,
revisionsrätten m.m.
Jag vill bara understryka att regeringen fäster mycket stor
vikt vid detta arbete. Man ser det som en nationell angelägenhet
att hävda svenska intressen i arbetet med att få in svenskar på
alla nivåer och så brett som möjligt i EU:s institutioner. Vi
ser det som en viktig del av vår samlade EU-politik. Genom att
svenskar får anställning vid institutionerna räknar man med att
på indirekt väg få ett inflytande vid dessa institutioner. Man
inympar en grad av svenskhet, av svenska värderingar, av svenskt
arbetssätt m.m. Detta betraktar vi som väldigt betydelsefullt.
Därför har vi också hittills lagt ner mycket stor möda -- och
kommer också att göra det i fortsättningen -- på detta arbete.
Till en början går detta arbete ut på -- och det är väl främst
det som vi kommer att uppehålla oss kring i dag -- att få in
svenskar på höga befattningar vid EU:s institutioner. Det är
detta som vi har varit mest upptagna av under de första
månaderna i den arbetsgrupp för EU-rekrytering som jag leder i
min egenskap av statssekreterare i UD. Ju lägre nivåer man
kommer till, desto mindre blir den svenska regeringens direkta
inflytande över tillsättningar när det gäller dessa
institutioner. Men i det sammanhanget kan en hel del göras av
regeringen på hemmaplan, för att genom utbildningsinsatser och
genom andra insatser rusta de svenska män och kvinnor som söker
anställning vid institutionerna, så att de bättre klarar av det
ansökningsförfarande m.m. som tillämpas där nere och som inte i
alla stycken påminner om det som vi är vana vid och som är vår
tradition.
Jag skall inte breda ut mig mera. Jag är givetvis beredd att
svara på frågor, men jag ville inledningsvis säga detta för att
sätta in frågorna i deras rätta sammanhang.
Anders Björck: När det gäller tillsättning av svenska
statliga tjänster finns det bestämmelser i grundlagen om att
tillsättandet skall grundas endast på förtjänst och skicklighet.
Anser Gunnar Lund att motsvarande kriterier -- även om det inte
är formellt föreskrivet, eftersom det gäller en utländsk
organisation -- skall tillämpas också här?
Gunnar Lund: Givetvis. Så har skett och så sker också vid
dessa tillsättningar och i detta nomineringsarbete.
Anders Björck: Nomineringarna har då gått till på det
sättet att man har haft olika kandidater och sedan har man på
samma sätt som när det gäller en statlig tjänstetillsättning
vägt olika meriter mot varandra?
Gunnar Lund: Det är riktigt. Men processen har varit något
annorlunda beroende på vilka tjänster vi talar om. Beträffande
de fyra allra högsta tjänsterna -- kommissionären, de två
domarna och ledamoten i revisionsrätten -- har dessa utnämningar
skett av regeringen. Beredningen har skett direkt i regeringen
såsom är brukligt enligt vår tradition när det gäller högre
befattningshavare.
Om man sedan successivt flyttar sig ner i nivåer till s.k. A
1- och A 2-tjänster -- generaldirektörer, biträdande
generaldirektörer och direktörer vid EU:s institutioner -- har
där tillämpats ett annat förfarande, vilket också framgår av
underlaget. I den rekryteringsgrupp som jag leder har vi
inventerat och diskuterat kandidater. Så småningom har vi kommit
fram till kandidater som sedan har föredragits i regeringen, som
sedan har fattat beslut.
Anders Björck: Så Gunnar Lunds uttalande innebär att man
inte skall ta några politiska hänsyn när man utnämner personer
till EU-befattningar?
Gunnar Lund: Inga politiska hänsyn skall tas när man utser
personer till EU-befattningar, och det har inte heller gjorts.
Anders Björck: Om vi nu tittar på några av de högsta
befattningshavarna Anita Gradin, Kerstin Niblaeus, Allan Larsson
och Jan O Karlsson så är de alla socialdemokrater. Det finns
ingen som har ett borgerligt förflutet. Utmanar inte det alla
matematiska sannolikhetskalkyler att bara socialdemokrater när
det gäller EU-befattningar meritmässigt befinns värdiga?
Gunnar Lund: Nej, det kan jag inte se. Det rör sig om
personer som har tagits fram som de starkaste kandidaterna för
de här tjänsterna, baserat på -- som jag sade tidigare --
förtjänst och skicklighet.
Anders Björck: Vilka andra har ni tillfrågat? Det fanns en
intern lista, står det i det papper som vi har fått, daterat den
15 december 1994. Vilka kandidater fanns med på den listan?
Gunnar Lund: Det fanns ett stor antal kandidater och
intresseanmälningar. Vi hade en lång rad namn som hade influtit
genom olika kanaler och som insamlades och sattes upp på listor.
Men vi gjorde också -- som brukligt är -- mer aktiva insatser.
Vi förde egna diskussioner, vände oss till en lång rad
intresseorganisationer såsom t.ex. näringslivsorganisationer för
att få in uppslag, tips och förslag på namn. Så gick vi till
väga.
Anders Björck: Är listan från den 15 december tillgänglig
för konstitutionsutskottets ledamöter?
Gunnar Lund: Jag ser inte att det kan vara något problem.
I det underlag som har översänts har vi enbart redovisat de få
namn som de facto har fått jobb nere i Bryssel. Några andra namn
har vi inte redovisat, och det vill vi inte heller redovisa
öppet av naturliga skäl. Men om det är möjligt för utskottet att
efter detta öppna sammanträde ha ett slutet sammanträde är det
fullt möjligt för mig att redovisa namnen.
Anders Björck: Finns det då en sammanställning över alla
som har gjort intresseanmälningar för dessa tjänster, så att vi
kan se att det som vi nyss var överens om -- förtjänst och
skicklighet -- har varit det enda grundläggande kriteriet?
Gunnar Lund: Det finns sådana listor som vi kan förse
utskottet med.
Anders Björck: Såvitt jag har förstått av medierna har det
förts diskussion om detta med diarieföring. Min fråga är då: Har
samtliga inkommande intresseanmälningar diarieförts i enlighet
med de regler som skall tillämpas?
Gunnar Lund: De har diarieförts. Men på den här punkten
måste jag säga att om man ser tillbaka på det gångna året som
EU-rekryteringen har varit i gång har det inte skötts på ett
helt tillfredsställande sätt. Den normala gången i departementen
är -- och skall vara -- att handling när den kommer in av vilket
slag det vara må utan dröjsmål skall registreras. Det är
huvudregeln. Men så har inte skett med dessa
intresseanmälningar. Där har man förfarit på ett sätt som i och
för sig ibland är möjligt att tillämpa när det är fråga om
handlingar som utgör arbetsmaterial. Då kan man samla det hos en
enskild tjänsteman under den tid arbetet pågår och sedan
registreras handlingarna vid en senare tidpunkt.
Så har skett i det här fallet, och det var i själva verket en
arbetsmetod som man valde under den förra regeringen. När
EU-rekryteringen drogs i gång kom man överens om en sådan
ordning. Det fattades då beslut om att en tjänsteman i
Utrikesdepartementet skulle ta på sig uppgiften att hos sig
samla på sig samtliga intresseanmälningar, CV:n och annat som
kom in inför EU-rekryteringen.
I höstas när den här regeringen tillträdde och vi drog i gång
arbetet -- vi gjorde ju det på fullt allvar först den 15
november, när det stod klart att vi skulle bli EU-medlemmar,
ärvde vi den arbetsmetoden och vi fortsatte med den till en
början under november och december. Men vi fann sedan denna
metod inte helt tillfredsställande. Därför sände vi i början av
januari samtliga dessa handlingar för registrering. Detta är den
formella sidan av saken. Den reella, praktiska och intressanta
sidan är ju att samtliga dessa namn fanns samlade och utgjorde
arbetsmaterial för den tidigare regeringen och för
rekryteringsgruppen. Alla namn fanns således tillgängliga, och
de låg till grund för vårt arbete.
Anders Björck: Finns det nu några intresseanmälningar
liggande som borde ha diarieförts men som icke är diarieförda?
Gunnar Lund: Så kan knappast vara fallet. Vi hade alla
intresseanmälningar samlade, och de registrerades i ett
sammanhang under januari. När det gäller de anmälningar som har
kommit in därefter tillämpar vi fr.o.m. nu regeln att de
registreras utan dröjsmål.
Anders Björck: Då skulle jag vilja ställa frågor till Jan
O Karlsson. Du var med från början i beredningsarbetet efter det
att den nya regeringen hade tillträtt. Kan du redogöra för hur
det inledande arbetet kom att bedrivas innan den formella
gruppen tillsattes senare under hösten?
Jan O Karlsson: Mitt förordnande är från den 13 oktober.
Mitt uppdrag är formulerat på ett sätt som tar hänsyn till det
förhållandet att vi då inte visste om Sverige skulle bli medlem
i EU eller inte. Mitt göromålsuppdrag som jag hade fått av
utrikeshandelsminister Mats Hellström var att ge förslag om
strategier och prioriteringar när det gäller inflytandefrågor
vid medlemskap i EU eller EES. I ett inledande skede gällde
arbetet att ha en viss beredskap för båda alternativen. Vid den
tidpunkten var det ganska oklart hur folkomröstningsresultatet
skulle bli.
Det gällde då först och främst att ge råd till regeringen om
hur dessa frågor skulle handläggas, om och i så fall när ett
medlemskap blev aktuellt och hur man skulle göra vid det ena
eller andra alternativet. Det gällde också att ta fram en
lämplig metod -- och det var kärnpunkten i mitt uppdrag -- för
att ta reda på vilka ämnesområden Sverige skulle satsa på för
att få sitt inflytande befäst genom att just svenska kandidater
antogs på hög nivå.
Anders Björck: Men sysslade Jan O Karlsson bara med
strategifrågor, eller hade han direkt att handlägga namn?
Jan O Karlsson: I det skedet var det inte alls aktuellt.
De intresseanmälningar som fanns omhänderhades på annat sätt.
Det har skett en liten namnförväxling i en av tidningarna i går.
Mitt namn förväxlades med den person som vid det tillfället hade
hand om detta, nämligen dåvarande departementsrådet Jan
Palmstierna som sedermera också var föredragande i den
statssekreterargrupp som tillsattes i november, efter
folkomröstningsresultatet.
Nej, vad det då handlade om var att få fram en process där
både underlaget från EU-delegationen och departementets
dittillsvarande ställningstaganden och synpunkter skulle vägas
in för att man skulle få fram en balanserad förteckning över
vilka ämnesområden och därmed vilka generaldirektorat till
kommissionen som man skulle eftersträva att få ledande
befattningshavare på.
Dessutom handlade det om att försöka att kartlägga hur många
tjänster som vi skulle få chansen att nominera kandidater till.
Till sist förelåg en rad andra viktiga inflytandefrågor i de
olika organ i EU där man skulle tillsätta svenska
representanter: Regionalpolitiska kommittén, ECOSOC,
Konsumentkommittén osv. I ett inledande skede -- detta var
alltså före folkomröstningen -- gällde det också att ange efter
vilka kriterier som den typen av nomineringar skulle ske, vilka
departement som skulle föredra dessa ärenden, vilka som så att
säga skulle stå för intresseanmälningarna. När det t.ex. gällde
det ekonomiska och sociala rådet fördes det stora diskussioner i
det svenska samhället om vilka organisationer som skulle anses
berättigade att ge regeringen ett sådant underlag.
Namnfrågorna kom upp först i det skede när den typen av
ärenden som jag nyss nämnde var klara och när det också var
fastlagt vilka departement som skulle handlägga de olika
ärendena. Civildepartementet skulle ha hand om tillsättningen
till Konsumentpolitiska kommittén, Arbetsmarknadsdepartementet
skulle ha huvudansvaret för ECOSOC osv. Då presenterade jag
dessutom detta arbete inför EU-delegationen -- det var ju den
som föregick EU-nämnden. Därefter kom arbetet i arbetsgruppen i
gång. Därmed började gruppen under Gunnar Lunds ledning -- jag
var adjungerad ledamot -- att bereda namnförslagen.
Anders Björck: Mottog Jan O Karlsson under det här skedet
muntligen eller skriftligen några intresseanmälningar och hur
hanterades i så fall dessa?
Jan O Karlsson: Jag fick väldigt många sådana
förfrågningar, varav många omedelbart kunde avföras eftersom de
avsåg tjänster på låg nivå. Men jag fick en lång rad sådana
anmälningar som jag omedelbart förde vidare till den krets av
tjänstemän som tog hand om den här typen av anmälningar, och den
kretsen utvidgades under den här tiden. Utöver Jan Palmstierna,
som jag stod i kontakt med, ingick minister Sten Ask, som är här
i dag.
Anders Björck: Kan Jan O Karlsson redogöra för proceduren
när han själv blev nominerad till sin post i revisionsrätten?
Jan O Karlsson: Själva proceduren när jag blev nominerad
kan jag inte redogöra för. Däremot skall jag redogöra för hur
jag själv kom att beröras av denna nominering.
I början av oktober ställde helt enkelt regeringsbildaren
eller statsministern -- jag vet inte om det var innan eller
efter det att Ingvar Carlsson hade utnämnts till statsminister
av riksdagen -- frågan om jag ville vara kandidat till att
nomineras till ledamot i den europeiska revisionsrätten. Jag
svarade ja på den frågan, och jag var mycket stolt över att ha
blivit tillfrågad av statsministern.
Anders Björck: Så det innebar att frågan i praktiken var
avgjord i början av oktober?
Jan O Karlsson: Inte för regeringens del, men för min del
avgjordes saken i och med att jag hade förklarat mig vilja vara
kandidat. Jag hade inte mera någon anledning att befatta mig med
saken, eftersom frågan hade ställts av landets blivande
statsminister.
Anders Björck: Om landets blivande statsminister gör ett
sådant erbjudande får man väl förmoda att det ligger någon
substans i det. Det innebar då att de som gjorde
intresseanmälningar senare mänskligt att döma inte hade så stora
chanser, såvida deras meriter inte var överlägsna Jan O
Karlssons. Fanns det några sådana intresseanmälningar?
Jan O Karlsson: Till att börja med är det klart att den
typen av förfrågan från en statsminister uttrycker en mycket
stark prioritering. Huruvida det förelåg intresseanmälningar
från personer med meriter som visade att de skulle vara mera
ägnade än jag åt att sköta detta uppdrag kan jag inte avgöra.
Det var ju också regeringens och inte min sak att avgöra den
frågan. Min sak var att avgöra om jag ville kandidera som
ledamot av revisionsrätten eller inte. Det var den enda
avvägningsfråga som jag hade att göra. Och det gjorde jag raskt
och otvetydigt.
Anders Björck: Då vill jag gärna fråga hur proceduren var
därefter. När blev det formellt klart att regeringen skulle
nominera Jan O Karlsson?
Jan O Karlsson: Det känner jag inte till. För min del blev
saken klar när regeringen den 15 december fattade beslut om att
nominera mig som ledamot av revisionsrätten, som kandidat till
ministerrådet i EU.
Anders Björck: Hade Jan O Karlsson någon beröring i
tjänsten med denna fråga under hösten?
Jan O Karlsson: Nej.
Catarina Rönnung: Gunnar Lund har sagt att det är en
nationell angelägenhet att få in svenskar på höga befattningar
för att föra fram svenska intressen. Regeringen nominerar
befattningshavare. Jag skulle vilja fråga vilket reellt
inflytande de nationella regeringarna har över vilka personer
som sedan kommer att utses. Är det så att vissa poster är vikta
för vissa länder?
Gunnar Lund: Man får ta det i tur och ordning beroende på
vad det rör sig om för tjänster. Som jag inledningsvis sade är
det direkta inflytandet från den svenska regeringen liksom från
andra medlemsländers regeringar i avtagande allteftersom man
vandrar nedåt i nivåer på tjänster.
Regeringen har det allra största inflytande när det gäller de
fyra högsta tjänsterna, kommissionären, domarna och ledamoten i
revisionsrätten. Men detta är inte renodlade utnämningsärenden
för den svenska regeringen. Dessa kandidater måste i några fall
gå igenom utfrågningar, vilket också har uppmärksammats i svensk
press. Det gäller framför allt kommissionären och kandidaten
till den tjänst som Jan O Karlsson har fått, alltså ledamot av
revisionsrätten. Dessa kandidater måste formellt godkännas av
EU-parlamentet, och så har i deras fall skett. Där har
regeringen dock ett direkt inflytande.
När det gäller de högre tjänsterna inom kommissionen,
ministerrådet och sekretariatet -- alltså
generaldirektörstjänsterna, biträdande generaldirektörer och
direktörer -- är inflytandet från regeringen betydande men inte
exklusivt. Det handlar om en fortsatt interaktion mellan de
kandidater som regeringen nominerar och kommissionens egna
bedömningar. Som framgår av underlaget gick den svenska
regeringen under hösten mycket noggrant igenom vad som borde
vara de ämnesmässiga prioriteringarna för Sverige, dvs. att på
längre sikt fundera över vilka högre tjänster vi borde vara
särskilt intresserade av att besätta. Så gick vi till väga, och
man kom fram till ett antal områden.
Genom kunskapande nere i Bryssel gick vi sedan igenom på vilka
områden sådana tjänster skulle komma att stå till förfogande,
alltså öppnas och bli möjliga att besätta för svensk, finsk
eller österrikisk del. När detta väl hade skett identifierade vi
kandidater på hemmaplan som vi räknade med skulle vara särdeles
starka kandidater för just dessa tjänster. Då talar jag om de
tjänster som vi så småningom lyckades få, nämligen
generaldirektörsposten i det generaldirektorat som har ansvar
för arbetsmarknadsfrågor och sociala frågor, biträdande
generaldirektörstjänst i det direktorat som har ansvar för
industripolitik och slutligen en generaldirektörsbefattning vid
ministerrådssekretariatet med ansvar för miljöfrågor och
konsumentfrågor. Dessa tjänster identifierade vi som särskilt
intressanta för svensk del. Sedan letade vi fram kandidater som
vi räkande med skulle stå sig väl i konkurrensen där nere.
Detta har visat sig vara en framgångsrik strategi så till vida
att vi lyckades få dessa tre tjänster avdelade för Sverige som
vi nu kan besätta. Det jag vill understryka är att detta är en
betydande framgång för svensk del, och det har orsakat en del
höjda ögonbryn bland andra medlemsländer som i det här avseendet
känner sig mindre väl tillgodosedda. Österrike, t.ex., har inte
fått någon full generaldirektörspost i kommissionen eller i
ministerrådssekretariatet. Det finns också länder som har varit
medlemmar länge men som ännu inte har fått besätta fulla
generaldirektörsposter.
Catarina Rönnung: Sedan skulle jag vilja veta litet mer i
detalj hur denna arbetsgrupp som Gunnar Lund har varit
ordförande för har arbetat.
Ni har mottagit intresseanmälningar. I vilken mån har ni
gallrat bland dem eller framfört synpunkter? Dessa
intresseanmälningar har ju sedan formellt beretts i
fackdepartementen. Hur omfattande har beredningsarbetet varit i
arbetsgruppen? När har fackdepartementen tagit över?
Gunnar Lund: Även där har det handlat om en växelverkan.
Arbetet har berört hela regeringskansliet, alla departement och
inte minst departementsledningarna i samtliga departement, som
vi ju har replierat på för att få fram kompetenta kandidater,
och dessa har för det mesta haft den bästa överblicken.
Arbetet har alltså letts och bedrivits i arbetsgruppen, där
ett antal statssekreterare som har företrätt olika departement
har ingått. Man har då haft tillgång till den sakkunskap och
kompetens från de sakområden som dessa departement ansvarar för.
Därutöver har vi haft en löpande och intensiv kontakt med dessa
departementsledningar. Det är på den vägen som vi har fått fram
kandidater. Ett arbetsmaterial har varit de kandidater som
själva har anmält sitt intresse. Ett annat arbetsmaterial har
varit namn som har kommit fram genom de olika departement som
har ansvar för de olika sakområdena och också, som jag tidigare
nämnde, genom att vi har hänvänt oss till intresseorganisationer
av olika slag för att få ytterligare förslag till kandidater. Så
har det gått till.
Sedan har det naturligtvis utförts ett arbete i
rekryteringsgruppen. Man har gått igenom olika tänkbara
kandidater, varav somliga har fallit bort. Så småningom har
kandidater för var och en av de tjänster som vi ville kandidera
till kommit fram, vilket har redovisats för regeringen och
blivit föremål för ytterligare diskussion och sedermera
godkännande av regeringen. Så har det gått till.
Catarina Rönnung: Jag har också grubblat på
diarieföringen. Jag har sett två datum, ett handskrivet och ett
stämplat. Men vi har ju fått besked här att diarieföringen hade
kunnat skötas bättre.
Gunnar Lund: Jag kan kommentera det. Jag förstår att det
är förvirrande. Och det är beklagligt. Som jag sade betraktar
jag det inte som en tillfredsställande ordning, men det var i
grunden en arbetsmetod som vi ärvde.
Jag skall förklara varför det är överstruket. I januari
beslutade vi oss för att registrera samtliga handlingar.
Handlingarna sändes till arkivet där de stämplades med den
dagens datum då arkivet fick dem till handa. Sedan tog man
kontakt med den handläggare som hade haft handlingarna om hand
under de gångna månaderna och förhörde sig om när handlingarna
faktiskt kom departementet och tjänstemannen till handa. Sedan
har man för hand fört in datumet. Det är en praxis som har
följts under lång tid inom departementen. Det är förklaringen
till att det ser ut som det gör.
Catarina Rönnung: Du har ju redan utförligt dementerat de
påståenden som Maciej Zaremba har gjort i en artikel i DN, att
ansökningar skulle ha kommit bort, diarieförts för sent eller
hamnat i Jan O Karlssons plåtskåp. Är det någonting annat i den
artikeln som du har behov av att kommentera och lägga till rätta
eller som du har uppfattat som vilseledande för allmänheten?
Gunnar Lund: Jag anser att artikeln bygger på ett antal
missförstånd och en del felaktig information. Jan O Karlsson har
redan nämnt den stora rubriken om Jans plåtskåp. Men det handlar
alltså inte om Jan O Karlsson utan om departementsrådet Jan
Palmstierna som var den tjänsteman som hade hand om dessa
handlingar. Angående de anteckningar som det talas om som
gjordes i augusti står det att det var vår EU-ambassadör Frank
Belfrage som gjorde dem. Det är riktigt att han nu är
EU-ambassadör, men då var han statssekreterare i
Utrikesdepartementet. Han hade den befattning som jag nu
innehar. Jag tycker att det är viktigt att det görs klart att
detta är en direkt felaktighet i artikeln.
Den reflexion som jag i övrigt vill göra kring den artikeln är
att Zarembas kritik snarast är relevant för vårt regelverk, vår
tradition och praxis när det över huvud taget gäller högre
utnämningar i Sverige. Detta har vi tillämpat under lång tid och
kommer att fortsätta att tillämpa. Det är också vad vi har
tillämpat i fråga om de högre utnämningarna. Det är ju i och för
sig en debatt som förtjänar att föras, men Zaremba har inte
kunnat göra troligt att EU-rekryteringen har hanterats på något
annat sätt än i full enlighet med den praxis, de regler och
traditioner som vi har vid utnämningar här hemma i Sverige.
Catarina Rönnung: Hur har annars dessa
generaldirektörsutnämningar mottagits här hemma av allmänheten
och av pressen?
Gunnar Lund: Här i Sverige? Ja, det är svårt att veta. Det
har ju förekommit olika slags uppmärksamhet nu när det står
klart att vi för svensk del faktiskt har erövrat dessa tre
toppbefattningar, generaldirektörsposten i det s.k. DG 5 för
arbetsmarknadsfrågor och sociala frågor, industripolitiken i DG
3 och miljö- och konsumentpolitiken i sekretariatet. Jag har
uppfattat att man med all rätt har noterat det som en framgång,
vilket det faktiskt utgör.
Catarina Rönnung: När medlemmar utses till revisionsrätten
skall ledamöterna i första hand väljas bland personer som i
deras respektive länder tillhör eller har tillhört externa
kontrollinstitutioner, enligt traktatstexten och enligt Zarembas
artikel. Men Sten Ask skriver i sin PM till KU att till ledamot
av revisionsrätten utses normalt högre tjänstemän med erfarenhet
från Finansdepartementet eller revisionsverk och politiker med
erfarenheter från parlamentariskt budget- eller finansutskott.
Har det bildats en nomineringspraxis som på något sätt skiljer
sig ifrån intentionerna i traktatstexten?
Gunnar Lund: Jag förstår inte vad själva frågan utmynnar
i.
Catarina Rönnung: Har det bildats en nomineringspraxis som
på något sätt skiljer sig från traktatstextens intentioner?
Gunnar Lund: Det som gäller är det som redovisas i vårt
underlag. Där gör jag också den reflexionen att Zarembas artikel
i Dagens Nyheter och en annan artikel i Svenska Dagbladet av i
dag på den punkten är direkt vilseledande. Det görs gällande att
det i revisionsrätten, som har 15 ledamöter, uteslutande skulle
röra sig om personer med revisionsbakgrund från sina respektive
länder. Så är helt enkelt inte fallet. Om man går igenom
samtliga 15 ledamöter har de varierande bakgrunder. En grupp har
förvisso den mer konventionella revisorsbakgrunden. En annan
bakgrund som flera ledamöter har är just tidigare tjänst i
Finansdepartement eller motsvarande finansutskott i parlamenten.
En tredje kategori består av personer med en allmänt lång
erfarenhet av verksamhet i det politiska systemet i respektive
länder. Bakgrunderna är alltså mycket varierande.
Catarina Rönnung: Sverige skall ge prioritet åt
strategiskt betydelsefulla tjänster. Man räknar upp ett antal
områden: industripolitik, arbetsmarknadspolitik och
miljöpolitik. Har då inte politisk erfarenhet eller arbete inom
ett departement något meritvärde?
Gunnar Lund: Givetvis har detta ett meritvärde. Om man ser
till de högre tjänsterna gäller samma sak som för högre
befattningar här på hemmaplan. Låt oss ta
generaldirektörsbefattningar eller motsvarande som exempel. Där
kan det vara av stort värde att ha erfarenhet av beslutsfattande
på hög politisk nivå. Givetvis förhåller det sig på det sättet.
Catarina Rönnung: Jag har några frågor till Jan O
Karlsson.
Du har arbetat från den 13 oktober med mer strategiskt
övergripande uppgifter när det gäller nominering av folk till
EU. När fick du förfrågan av statsministern om du ville
kandidera för ett uppdrag inom revisionen?
Jan O Karlsson: Det var den 6, 7 eller möjligen 8 oktober.
Det var precis i anslutning till regeringsbildningen.
Catarina Rönnung: Om jag förstår diarieföringen rätt så
kom du in med en intresseanmälan den 7 november. Stämmer det?
Jan O Karlsson: Ja, intresseanmälan i den meningen att jag
då lämnade in min levnadsbeskrivning, mitt curriculum vitae.
Catarina Rönnung: Den 17 november utsågs den arbetsgrupp
som skulle samordna nomineringsarbetet. Du hade inga dubier om
att ingå i denna arbetsgrupp i och med att du hade lämnat in en
intresseanmälan?
Jan O Karlsson: Jag tillhörde inte arbetsgruppen utan jag
adjungerades till den, eftersom jag hade det här uppdraget.
Dessutom stod det alldeles klart att arbetsgruppen inte hade att
befatta sig med de fyra s.k. inflytandeposterna, dvs. ledamoten
av kommissionen, de båda domarna och ledamoten av
revisionsrätten.
Catarina Rönnung: När du var adjungerad ledamot, vilka
specifika arbetsuppgifter hade du då inom själva arbetsgruppen?
Jan O Karlsson: Det var att förbereda och biträda framför
allt ordföranden i det arbete som han just har redogjort för.
Det var en ganska komplicerad process att få fram hur stort
arbetsfältet var. Hur många tjänster var det över huvud taget
meningsfullt att konkurrera om? Hur skulle hela beslutsprocessen
i regeringskansliet noteras, eftersom alla departement hade
synpunkter på vilka områden som borde anses vara prioriterade?
Dessutom ingick i arbetet också kontakter med stora delar av det
svenska samhället utanför regeringskansliet, eftersom många
organisationer hörde sig för och också uppmanades att inkomma
med anmälningar av lämpliga kandidater.
När arbetet i arbetsgruppen kom i gång var det ett mycket
hektiskt skede. Från början hade vi fått rådet av vår egen
delegation och våra övriga kontakter i Bryssel framför allt i
kommissionen att det gällde att mycket snabbt få fram en lista
över lämpliga kandidater för de aktuella posterna. Detta var
inriktningen av mitt arbete.
Catarina Rönnung: Då har jag en fråga till Kjell Larsson.
Jag vill att du skall ge en liten redogörelse för hur
långtgående samarbetet med de övriga partierna har varit rörande
dessa utnämningar, om det har rått konsensus osv.
Kjell Larsson: Den information som jag själv har svarat
för har gällt de nomineringar som vi har velat göra på A 1- och
A 2-nivå. Där har jag informerat samtliga partiledare några
gånger. Jag har också informerat Peter Egardt vid våra
kontakter. Vi försöker tillsammans att lösa ut de
statssekreteraravtal som gäller för de avgående
statssekreterarna. Jag har vid dessa informationer naturligtvis
förklarat mig vara beredd att ta emot förslag och synpunkter
från de andra partierna. Oberoende av detta har det också kommit
in ett antal förslag från de andra partierna.
Catarina Rönnung: Statsråd och statssekreterare har alltså
uppmanats att kandidera till vissa tjänster. Är det några som
har tagit fasta på dessa erbjudanden?
Kjell Larsson: När det gäller statssekreterare har Peter
Egardt och jag diskuterat vilka av de avgående statssekreterarna
som skulle kunna vara lämpliga för de EU-jobb som vi ville vika
för Sverige. Det finns några av dem som är kandidater. Dessutom
är det någon som har tillfrågats men har tackat nej. Ett
tidigare statsråd som har tillfrågats har också tackat nej.
Ordföranden: Jag skall bara ställa några korta frågor.
Den blivande statsministern -- eller statsministern, det beror
på tidpunkt -- tillfrågade Jan O Karlsson. Då skulle jag vilja
veta om någon av er känner till om det var flera personer som
hade fått förfrågningar i samband med regeringsbildningen. Var
det flera personer som var tillfrågade redan vid
regeringsbildningen när det gällde de sju poster som vi nu
diskuterar, dvs. kommissionären, domarna, ledamoten av
revisionsrätten och de -- som det kom att bli -- tre
generaldirektörerna?
Gunnar Lund: Jag tror mig med ganska stor säkerhet kunna
svara nej på den frågan. Det gällde inte något annat fall, men
jag kan inte ta gift på detta. Men mig veterligt var så inte
fallet.
Ordföranden: När det gäller dessa sju poster har ni i
arbetsgruppen själva kommit fram till namnen och föreslagit dem
för någon i regeringen eller har det kommit bud från den
politiska ledningen i regeringen om att det är vissa personer
som skall nomineras?
Gunnar Lund: Det är väldigt viktigt att göra en
distinktion mellan å ena sidan de fyra högsta tjänsterna --
kommissionären, de två domarna och ledamoten av revisionsrätten
-- och å andra sidan de tre generaldirektörs- respektive
biträdande generaldirektörsbefattningarna.
I det första fallet -- och det stod klart från allra första
början -- har inte rekryteringsgruppen över huvud taget befattat
sig med dessa tjänster. De har beretts direkt i regeringen. Den
enda befattning som vi har haft med dessa utnämningar har varit
att vi har vidarebefordrat och förmedlat i beredningsprocessen
de intresseanmälningar som hade inkommit, som förvarades hos oss
och som vi hade överblicken över, vilket återges i det underlag
som har ställts till utskottets förfogande. När det gäller dessa
tjänster har rekryteringsgruppen således inte haft någon roll
över huvud taget utom denna marginella roll.
När det däremot gäller den andra gruppen har
rekryteringsgruppen -- som jag tidigare försökte att beskriva --
varit starkt engagerad i den meningen att vi tog fram underlaget
för de ämnesmässiga prioriteringar som regeringen kunde fatta
beslut om och som blev helt styrande för den fortsatta
rekryteringsprocessen. Det är sedan i rekryteringsgruppens regi
som kunskapandet har skett nere i Bryssel för att man skulle se
vilka tjänster som vi skulle kunna göra anspråk på. När detta
väl stod klart och när vi kunde identifiera sådana tjänster har
vi diskuterat vilka starka svenska kandidater som vi kunde
matcha fram till just dessa tjänster. Det är i den gruppen som
det arbetet har utförts. Sedan har förslagen förelagts
regeringen som har haft att fatta beslut. Så har det gått till.
Det är alltså en klar skillnad mellan å ena sidan de fyra
allra högsta tjänsterna och å andra sidan tjänster på A 1-
respektive A 2-nivå.
Ordföranden: Vilket statsråd var det som var aktivt
beträffande de fyra tjänsterna? Vem höll i det? Var det
statsministern själv eller var det utrikeshandelsministern?
Gunnar Lund: Det har inte jag fullständig inblick i,
eftersom jag inte berördes av den processen på annat sätt än att
jag såg till att de namn som hade anmälts till departementet kom
med i processen. Men det vilade naturligtvis ett särskilt ansvar
på justitieministern för domartjänsterna, och det var på
Justitiedepartementet som frågan också formellt bereddes och
förbereddes inför regeringsbeslutet. När det gällde
revisionsrätten spelades motsvarande roll av
Finansdepartementet.
Ordföranden: Så intresseanmälningarna skickades då eller
på något sätt överlämnades till finansministern och
justitieministern?
Gunnar Lund: Ja, de förmedlades till dessa departement.
Ordföranden: Till departementen, alltså till tjänstemän
då?
Gunnar Lund: Ja, det varierade. När det gällde
revisionsrätten skedde detta genom kontakter som jag hade med
min statssekreterarkollega i Finansdepartementet, Anitra Steen,
som hade ansvaret för den frågan.
Ordföranden: Hur gick det till? Lämnades alla papper över?
Togs det in ordentliga levnadsbeskrivningar om dessa personer?
Eller var det bara en muntlig föredragning om vilka som hade
anmält sig?
Gunnar Lund: Det var en muntlig föredragning, där jag
redovisade att vi hade tillgång till curricula hos oss. I några
fall handlade det om personer som var väl kända för det andra
departementet.
Ordföranden: När det gällde de tre
generaldirektörsposterna var det er arbetsgrupp som förberedde
det ärendet? Betyder det att det var ni som kom fram med
förslaget om Allan Larsson och Kerstin Niblaeus?
Gunnar Lund: Ja, det är riktigt. Dessa personer
identifierades i vår process. När det efter de kontakter som jag
hade haft i Bryssel -- som framgår av underlaget var jag ju där
på ett tidigt stadium, redan i november, och förde diskussioner
för att utröna vilka intressantare tjänster som vi skulle kunna
göra anspråk på -- stod klart att vi kunde göra anspråk på
generaldirektörsbefattningen för arbetsmarknadsfrågor och
sociala frågor vidtog processen på hemmaplan, att identifiera en
stark kandidat. Jag har mycket svårt att se en starkare kandidat
till det jobbet än Allan Larsson, och det var det namnet som vi
föreslog.
Ordföranden: Så när Ingvar Carlsson bildade sin regering
hade han då inga tankar på vad Allan Larsson skulle göra i
framtiden?
Gunnar Lund: Det kan jag givetvis inte uttala mig om,
huruvida statsministern hade några tankar om Allan Larssons
framtida öde. Men när det gäller just sökprocessen för att få
fram Allan Larsson som kandidat till den här befattningen i
Bryssel skedde detta via rekryteringsgruppen.
Ordföranden: Var det ingen i regeringen som intresserade
sig för dessa frågor och kom fram med förslag? Har det inte
varit någon diskussion i regeringskretsen om de här namnen?
Gunnar Lund: Jo, som jag nämnde, när vi väl hade tagit
fram förslagen anhängiggjordes namnen givetvis hos regeringen.
Rekryteringsgruppen var ju bara ett rekryteringsorgan. När
namnen väl hade kommit fram, togs de upp i regeringen för
diskussion och beslut, och så skedde också.
Givetvis skedde arbetet också i rekryteringsgruppen genom --
som jag nämnde tidigare -- löpande och konstant kontakt med de
andra departementen och naturligtvis också med
Statsrådsberedningen. Statsrådsberedningen är ju dessutom
företrädd i rekryteringsgruppen av Kjell Larsson och Laila
Edholm.
Ordföranden: Har Kjell Larsson haft några samtal med
statsministern om hur man skulle placera Allan Larsson?
Kjell Larsson: Nej, det har jag inte haft, inte formulerat
på det sättet. Däremot fanns det en hel del spekulationer om vad
Allan Larsson skulle göra under den här perioden, inte minst i
medierna, och där fanns EU med. Det är mycket möjligt att jag
har bytt något ord med statsministern om Allan Larssons
eventuella kandidatur.
Själva arbetet med att ta fram Allan Larssons kandidatur
tillsammans med alla andras skedde ju i den här gruppen på det
sätt som Gunnar har beskrivit. Förslagen presenterades för
regeringen som sedan fattade beslut.
Ordföranden: Ett regeringskansli är ju ingen maskin, utan
det är människor som arbetar där. Det diskuteras väldigt mycket
fram och tillbaka på ett sådant kansli av naturliga skäl -- det
vore ju fel om det inte gjordes det. För mig låter det som en
väldigt kemisk beskrivning av hur ni satt i arbetsgruppen då det
plötsligt kom fram ett förslag som verkade vara helt nytt och
fräscht. Det är inget sjukt i att man diskuterar...
Kjell Larsson: Jag hoppas att jag har nyanserat den bilden
då.
Ordföranden: ...tidsaspekten, eftersom det var mycket
spekulationer kring vad olika personer skulle göra. Vad jag är
intresserad av att få veta är alltså vid vilken tidpunkt detta
redan var uppbundet av andra personer och grupper utöver er
arbetsgrupp.
Gunnar Lund: Nej, men så skedde inte, utan det gick till
på det vis som jag beskrev. Det var ju till att börja med svårt
att avgöra... Jag vill förklara att det var en process där vi --
som jag först nämnde -- måste försöka att komma till klarhet om
huruvida det var rimligt att göra anspråk på just tjänsten i
arbetsmarknadsdirektoratet i Bryssel. Det var långt ifrån
okomplicerat.
Också andra länder gjorde anspråk på samma tjänst. I själva
verket var det ett annat medlemsland som betraktade den tjänsten
som sin så att säga. Man menade att man av hävd hade fått
besätta den tjänsten under ett tidigare skede och nu ville man
fortsätta att göra det. Vi måste då först göra en bedömning
huruvida det var rimligt och realistiskt att göra anspråk på den
tjänsten, och det tog sin tid. Först när det beslutet väl hade
fattats kunde en seriös sökprocess inledas för att få fram en
kandidat. Detta diskuterades i rekryteringsgruppen och
naturligtvis också med andra i regeringskansliet, eftersom detta
var någonting som flera var intresserade av.
Sedan vidtog processen att förhöra sig om Allan Larsson över
huvud taget var intresserad av den befattningen. När det visade
sig att det fanns ett sådant intresse, kunde vi slutligen anmäla
detta intresse i Bryssel.
Det faktum att vi på ett relativt tidigt stadium kunde lansera
personen Allan Larsson som kandidat till det här jobbet var en
helt avgörande faktor för att vi också kunde få oss tjänsten
tilldelad och vinna kampen som fördes under en knivskarp
konkurrens med andra medlemsländer, i synnerhet med ett annat
medlemsland.
Ordföranden: Så en avslutande fråga. Det har ju funnits
förberedelsegrupper som har beskrivits ganska omfattande i
böcker som har kommit ut inför det socialdemokratiska
regeringsövertagandet. Däri ingick det också att titta på namn.
Känner någon av er till hur mycket diskussioner om namn när det
gäller EU-poster som förekom i detta förberedelsearbete, som ju
var en partiangelägenhet?
Kjell Larsson: Det är närmast jag som skall svara på den
frågan, eftersom det var min uppgift under övergångsarbetet. Den
uppgiften var under veckorna kring regeringsskiftet koncentrerad
väldigt mycket på att rekrytera duktigt folk till de politiska
befattningarna i regeringskansliet. Jag kan inte påminna mig att
jag sysslade något särskilt med EU-rekrytering, annat än att jag
naturligtvis visste att det efter folkomröstningen skulle bli
mycket arbete. Jag hade detta mentalt med mig under mitt
rekryteringsarbete.
Ordföranden: Så det fanns anteckningar om namn och
tänkbara personer?
Kjell Larsson: Det fanns vissa minnesanteckningar. Jag
hade diskuterat med personer som kunde vara intressanta och
intresserade av att arbeta i regeringskansliet. Jag hade också
vid något tillfälle frågat hur dessa personer såg på ett arbete
inom EU osv. Men detta var inte alls knutet till några speciella
befattningar i EU, och framför allt handlade det inte heller om
den nivå som vi här talar om.
Kenneth Kvist: Jag vill börja med en liten grundfråga.
Vad har regeringen egentligen för bild av de fyra högsta
tjänsterna? Hur vill man så att säga karakterisera dem när det
gäller hur man skall utse personer som tillvaratar nationella
eller politiska intressen osv.? Med andra ord: Vilken typ av
merit skulle ligga bakom de personer som skulle komma ifråga för
de fyra högsta tjänsterna?
Gunnar Lund: På den punkten är det alldeles solklart att
dessa personer inte har eller skall ha till uppgift att
tillvarata några svenska nationella intressen i sina
befattningar. Tvärtom är det uttryckligen understruket för
samtliga fyra befattningar att de inte har någon som helst
anknytning till sin ursprungsnation eller dess myndigheter i och
för den här sysslan. De övergår helt och hållet i EU:s tjänst
och har enbart en lojalitet, nämligen till de institutioner som
de där tjänar.
Så är fallet på den punkten. Därför har det vägledande för
regeringen i utnämningsarbetet varit att få högsta tänkbara
kompetens på dessa tjänster. Får vi duktiga kompetenta svenskar
som utmärker sig för gott arbete på höga tjänster i EU:s
institutioner, tjänar det på lång sikt Sveriges intressen och
ger Sverige och svenskarna gott rykte i EU.
Kenneth Kvist: Det anförs i artikeln bl.a. att det för
tillsättning av statliga tjänster skall gälla förtjänst,
skicklighet osv. Men det här är ju egentligen inte statliga
tjänster utan överstatliga tjänster?
Gunnar Lund: Det kan så vara, men det är samma grundsyn
som har tillämpats vid tillsättningarna.
Kenneth Kvist: Men det är alltså fråga om en helt ny typ
av tjänster i förhållande till vad som tidigare har gällt vid
tjänstetillsättningar i Sverige. Sverige har ju aldrig tidigare
tillsatt en statstjänsteman som inte är en statstjänsteman utan
som är en överstatstjänsteman.
Gunnar Lund: Det är riktigt i och för sig, men jag ser
inte några skäl till att tillämpa en annan grundsyn eller några
andra kriterier för dessa tillsättningar än vad som har varit
traditionen i vårt eget land.
Kenneth Kvist: Jag förstår att man inte skall eftersträva
andra kriterier än högsta tänkbara kompetens för sådana
tjänster. Jag tror också att EU egentligen kräver det. Men
frågan handlar ju då om själva förfarandet vid tillsättande av
tjänster. Eftersom detta är en helt ny typ av tjänst som skiljer
sig från andra höga statstjänster, finns det då inte skäl att
fundera över om processen inte skulle vara så intern? Det
handlar ju om personer som så att säga skall lyftas över Sverige
och som inte skall företräda några svenska nationella intressen.
Därför var det egentligen inte bara en regeringskretsfråga att
utse dessa tjänster, även om det sedan var regeringen som
formellt sett gjorde nomineringarna. Det kanske borde ha varit
ett bredare förfarande. Är detta något som har förespeglat
regeringen?
Gunnar Lund: Till att börja med är det inte fråga om
regelrätta svenska utnämningar, utan det är nomineringar från
svensk sida. Utnämningarna görs formellt och reellt av EU:s
institutioner, i några fall efter regelrätta utfrågningar och
godkännandeprocedurer. Men frågan är likväl relevant och tål att
diskuteras, huruvida det finns anledning att anlägga ett annat
synsätt på dessa tjänster än det som har tillämpats av
regeringen när det har tagits fram namn som har nominerats till
dessa utnämningar. Där har nämligen tillämpats samma
grundläggande syn och principer som i dag tillämpas vid
utnämningar till högre tjänster i vårt eget system.
Kenneth Kvist: Jag tar fasta på detta med högsta tänkbara
kompetens. Jag har tittat på datumen på de handlingar som vi har
fått i utskottet. Det har förekommit en intresseanmälan -- som
verkligen har gått före i historien -- från en mycket meriterad
person till tjänsten vid Revisionsrätten, som är daterad och
undertecknad den 27 mars. En annan person har daterat en
intresseanmälan den 31 augusti, vilket alltså också var före
riksdagsvalet.
Jag minns inte riktigt när regeringen formellt intog
kanslihuset och därmed också fick tillgång till de akter som där
fanns. Det bör ha varit i början av oktober. Omkring den 6
oktober fick Jan O Karlsson frågan av statsministern om han
ville kandidera till tjänsten vid Revisionsrätten. Förekom det
då i Statsrådsberedningen någon föredragning för statsministern
om de redan inkomna intresseanmälningarna för en av dessa fyra
höga tjänster, så att statsministern kunde vara säker på att den
kandidat han nominerade hade högsta tänkbara kompetens -- det
var ju inte fråga om vilken nominering som helst när
statsministern gjorde en förfrågan -- eller var det så att
statsministern inte kände till de inkomna
ansökningshandlingarna?
Gunnar Lund: Det undandrar sig min bedömning huruvida
statsministern vid det tillfälle han tillfrågade Jan O Karlsson
om han var intresserad av att kandidera till tjänsten som
ledamot i Revisionsrätten kände till att det förekommit
intresseanmälningar från andra håll och vilka dessa i så fall
var. Eftersom detta skedde just i det skede då man var på väg
att flytta in i regeringskansliet utgår jag ifrån att han inte
kände till detta vid det tillfället.
Kenneth Kvist sade att en intresseanmälan hade kommit in den
27 mars, men det uppseendeväckande är att den kom in den 27 mars
år 1994. Det började ju trilla in intresseanmälningar på detta
mycket tidiga stadium. En fråga som den dåvarande regeringen
ställdes inför var hur intresseanmälningarna skulle hanteras. Vi
visste ju inte om vi till syvende och sist skulle bli medlemmar.
Det stod ju inte klart förrän den 13--14 november. Därför valde
man den metod som jag tidigare beskrev, dvs. att man hos en
enskild tjänsteman ackumulerade alla intresseanmälningar utan
att de registrerades. Det var den samlingen av namn som vi tog
över när vi i oktober flyttade in i regeringskansliet, vilken
utgjorde det arbetsmaterial som låg till grund för
rekryteringsgruppens arbete. De intresseanmälningar som rörde
Revisionsrätten fördes in i beredningen, som framgår av
underlaget och som jag tidigare redovisade, så att de som
ansvarade för beredningen uppmärksammades på de
intresseanmälningar som hade inkommit.
Kenneth Kvist: Men frågan kvarstår litet grand. En
statsminister är ju i en regeringskrets inte vilken person som
helst. Han har rätt att även entlediga statsråd, om jag inte har
uppfattat det fel. Det måste väl vara rätt uppfattat att om
statsministern nominerar och tillfrågar en person om ett
uppdrag, så är det en utomordentligt stark nominering och
förfrågan?
Gunnar Lund: Det är säkert på det viset. Det är uppenbart.
Kenneth Kvist: Men om det inkommer ansökningar från ett
antal mycket kompetenta personer som statsministern inte har
tillfrågat, kan man då vara säker på att högsta tänkbara
kompetens i formell mening har eftersträvats?
Gunnar Lund: Till att börja med är det viktigt att
klargöra att vad statsministern tillfrågade Jan O Karlsson om
var huruvida han var intresserad av att komma ifråga för
nomineringen till Revisionsrätten. Det är en viktig distinktion.
Som jag tror att många här vet är det ungefär så man förfar vid
viktigare utnämningar. Man måste ju till att börja med sondera
om intressanta personer över huvud taget har ett intresse.
När det sedan gäller intresseanmälningarna tycker jag att
Kenneth Kvist talar som om man skall betrakta dessa som
regelrätta ansökningshandlingar på ett sätt som motsvarar den
process som tillämpas på lägre nivåer, dvs. att man utannonserar
en tjänst och får in ansökningar som sedan "processas". Men så
är ju inte fallet när vi talar om ett förfaringssätt som vi
tillämpar i Sverige sedan lång tid tillbaka när det gäller den
här typen av utnämningar till högre tjänster. Det är inte fråga
om ett formellt ansökningsförfarande, utan det sker på det vis
som beskrivits i underlaget, och som vi flera gånger varit inne
på i dag, genom diskussioner och beslut i regeringen. Det kan
många gånger vara ett stort antal namn som aktualiseras, dels de
som har anmält ett intresse för arbetet, dels personer som
statsråd eller andra kan föreslå. Det är så processen går till,
och så har den gått till även i dessa fall.
Kenneth Kvist: Jag höll på att säga att den som är utan
synd skall kasta första stenen. En del av oss har ju inte haft
tillfälle att synda när det gäller tillsättande av höga
tjänster.
Vad innebär det att denna tjänstetillsättning har beretts
direkt av regeringen? Innebär det alltså att den arbetsgrupp i
vilken Jan O Karlsson har varit adjungerad -- detta har ni talat
om flera gånger, men jag vill bara vara säker -- över huvud
taget inte diskuterat dessa fyra tjänster?
Gunnar Lund: Det är riktigt att det är så det förhåller
sig.
Kenneth Kvist: Men vad betyder det att ärendet beretts
direkt i regeringen? Betyder det att ministrarna sinsemellan vid
arbetsluncher eller i andra sammanhang bollat med namn och
därefter utsett personer?
Gunnar Lund: Det är riktigt. Jag har inte haft privilegiet
att delta direkt i ett regeringsarbete, men jag har förstått att
det förhåller sig så att sådana frågor kan tas upp. Bl.a. är
det för svenska regeringar en vanlig tradition att ta upp sådana
frågor vid regeringens dagliga luncher.
Kenneth Kvist: Innebörden är alltså att tillsättningarna
beretts direkt av regeringen?
Gunnar Lund: Ja.
Kenneth Kvist: Har man då också tagit med de handlingar i
vilka personer har redovisat sin formella kompetens för olika
poster?
Gunnar Lund: Den enda befattning som rekryteringsgruppen
och jag personligen hade med dessa tjänster var att vi
ombesörjde att namnen på de intresseanmälningar som kom in
vidarebefordrades till de departement som hade ett primäransvar
och ett formellt ansvar för beredningen av just dessa tjänster.
Jag utgår därför från att namnen fanns med vid de diskussioner
som regeringen förde. Men detta undandrar sig min bedömning. Det
kanske är bättre att återkomma till den frågan i nästa vecka, då
Mats Hellström utfrågas av utskottet.
Kenneth Kvist: Självfallet är det med ministrarna man
skall diskutera ansvaret i den här frågan. Men jag vill redan nu
få reda på detta innan vi ställer frågorna till Mats Hellström.
För att vara riktigt säker, vad är det för höga tjänster som
brukar tillsättas på detta sätt? Är det t.ex. domare i Högsta
domstolen och liknande, eller vad är det för
tjänstetillsättningar som brukar beredas så här direkt av
regeringen?
Gunnar Lund: Om överbefälhavare, generaldirektörer för
viktiga myndigheter eller domare i högre domstolar skall utses
tillämpas denna arbetsmetod.
Widar Andersson: Jag har bara en fråga som jag tycker är
oerhört intressant. För många av oss är ett medlemskap i den
europeiska unionen en möjlighet, inte minst för demokratin i
framtiden och för de olika politiska intriktningar som vi har.
Därför är naturligtvis nomineringarna av de högre
befattningshavarna oerhört viktiga.
Gunnar Lund, du har flera gånger hänvisat till den speciella
svenska praxisen. Du har också sagt att de som har kritiserat
utnämningarna, bl.a. Zaremba, inte har förstått den speciella
svenska praxisen. Då förstår jag att den måste skilja sig från
praxisen i andra länder. Jag skulle vilja att du ägnade någon
minut åt att mer i detalj beskriva den svenska praxisen vid
utnämnande av högre befattningshavare.
Gunnar Lund: I jämförelse med andra länder?
Widar Andersson: Ja, och vad det är som kritiker inte
förstår. Inbyggt i ditt svar är att den svenska ordningen måste
vara väldigt speciell.
Gunnar Lund: Det skall jag låta vara osagt, för jag har
inte den överblicken över hur det går till i andra länder. Några
få andra länder har jag kännedom om. Såvitt jag vet, men jag
reserverar mig på den punkten, skiljer vi oss från t.ex. vårt
grannland Norge, som jag i det här avseendet känner till litet
grand. Såvitt jag vet tillämpar man där, även för de allra
högsta tjänster som vi enligt den beskrivna praxisen utser genom
beredning och tillsättande direkt av regeringen, ett mer
formaliserat ansökningsförfarande för den typen av tjänster. Det
är en metod som också vi tillämpar, men på lägre nivåer. Däri
består skillnaden.
Kritikerna resonerar kring de nomineringar som regeringen har
gjort som om det ankom på regeringen att tillämpa ett
förfarande, snarlikt det norska eller det förfarande vi
tillämpar på lägre nivåer, där man utannonserar en tjänst och
får in ansökningar som behandlas. Det är inte det förfarande vi
tillämpar på högre nivåer. Det är detta missförstånd som jag har
velat klarlägga och som jag tror är en grund till bl.a. Zarembas
artikel.
Widar Andersson: Skulle det då vara fel att påstå att
partierna har större inflytande än förvaltningarna i Sverige
jämfört med t.ex. Norge, när vi skall följa vår regeringsforms
lydelse om förtjänst och skicklighet vid tillsättande av riktigt
höga befattningshavare? Kan man säga att detta är ett inslag i
den svenska praxisen?
Gunnar Lund: Det är svårt att ge ett generellt svar på om
detta är konsekvensen. Det är ju likväl förtjänst och
skicklighet som ligger till grund för bedömningarna, varhelst de
görs och i vilka beredningsformer de än görs.
Widar Andersson: Ja, självfallet. Men det intressanta är
naturligtvis vem som gör bedömningen av vad som är förtjänst och
skicklighet. Naturligtvis skiljer det sig om en regering gör
bedömningen eller om den görs av en förvaltningsmyndighet eller
av höga oväldiga tjänstemän, om sådana finns. Den speciella
svenska praxisen, att t.ex. de nomineringar och utnämningar som
vi nu granskar sker i regeringen, har ju naturligtvis betydelse.
Gunnar Lund: Detta är ett system som såvitt jag vet
tillämpas i praktiskt taget alla länder. De allra högsta
befattningarna i en förvaltning utses och slutligen beslutas av
regeringen. Såvitt jag förstår är detta det allenarådande
mönstret. Vad vi nu talar om är processen fram till besluten.
Men det slutliga avgörandet av de högre befattningarna vilar hos
regeringen. Så är fallet, såvitt jag vet, i praktiskt taget alla
länder.
Anders Björck: Jag har några kompletterande frågor.
När Jan O Karlsson i början av oktober förra året fick en
förfrågan av statsministern om huruvida han ville bli domare i
Revisionsrätten, kom det då som en blixt från klar himmel?
Jan O Karlsson: Nej.
Anders Björck: Vad hade föregått blixten?
Jan O Karlsson: Det kom alltså inte som en blixt från klar
himmel, så frågan är i den meningen omöjlig att besvara. Men jag
tror att jag förstår syftet med den, nämligen huruvida jag blev
överraskad av statsministerns fråga.
Saken hade förevarit i diskussion långt tidigare, dock utan
något konkret innehåll av den typ som statsminister Ingvar
Carlssons förfrågan till mig innebar vid det här tillfället. Jag
tillhörde nämligen den skara som, enligt det gamla
statssekreteraravtalet, skulle erbjudas en syssla efter att jag
hade avgått 1991. Bland de saker som då hade förevarit eller
åtminstone omnämnts ingick denna fråga. Men någon förfrågan på
den punkten kom aldrig från den tidigare regeringen. I det
sammanhanget hade jag alltså anledning att grundligt diskutera
frågan med Ingvar Carlsson.
Anders Björck: Det var alltså inte så, att Ingvar Carlsson
hörde av sig och sade: Hej Janne, vill du bli domare nere i
Bryssel? När började ni diskutera detta? Det har ju viss
betydelse för andra möjligtvis kvalificerade svenskar, som inte
hade samma access till statsministern som Jan O Karlsson, att få
veta när processen började.
Jan O Karlsson: Till att börja med var det inte fråga om
Bryssel utan Luxemburg. Dessutom var det inte fråga om domare
utan ledamot. Jag kan kanske få göra en liten utvikning med
ordförandens tillstånd på just den punkten, eftersom
missförståndet att ledamotskapet innehåller en domarfunktion
tycks ha präglat de båda artiklar av Maciej Zaremba som här har
nämnts.
Revisionsrätten är ingen domstol. Ordet court betyder både
myndighet och domstol. Den arbetsprodukt som vi framställer är
inte domar som måste följas utan rapporter som ligger till grund
för parlamentets och rådets prövning av ansvarsfriheten. Det har
alltså inte varit fråga om någon juridisk befattning, utan en
ekonomisk befattning med uppgift att granska räkenskaper samt
ekonomisk förvaltning i alla de delar av unionen som har att
följa budgeten.
Frågan om huruvida jag var intresserad av att kandidera till
Revisionsrätten, när Sverige hade blivit medlem, uppstod alltså
vid samtal med Peter Egardt som hade att företräda den tidigare
regeringen när det gällde de avgående statssekreterarna.
Avtalet stipulerar att man skall vara regeringen behjälplig
med att föra fram synpunkter i sådana diskussioner. Detta var en
av flera olika frågor som diskuterades. Men ingen av de frågor
som då diskuterades blev föremål för något erbjudande. Jag fick
ingen konkret förfrågan från vare sig Peter Egardt eller
regeringen. Men när frågan kom upp förde jag en diskussion med
Ingvar Carlsson. Jag kände sedan länge till myndigheten, och
efter en tids funderande kom jag fram till att detta med tanke
på min bakgrund skulle vara synnerligen intressant. Men frågan
förföll och det fördes inga återkommande samtal mellan mig och
Ingvar Carlsson om detta. Därefter berörde vi inte saken förrän
för ungefär ett halvår sedan då Ingvar Carlsson kom in i mitt
rum på den socialdemokratiska riksdagsgruppens kansli och
ställde frågan om jag var intresserad av att kandidera.
Anders Björck: Så Ingvar Carlsson blev då informerad om
Jan O Karlssons intresse för ungefär ett år sedan, alltså våren
1994, och sedan kom förfrågan i oktober?
Jan O Karlsson: Ja.
Anders Björck: Förekom det inga kontakter däremellan?
Jan O Karlsson: Ingvar frågade mig ibland hur mina samtal
med regeringen framskred när det gällde fullgörandet av
statssekreteraravtalet. Det kan ha förekommit kontakter. Jag har
inga anteckningar om det. Men de hade i så fall inte någon
konkret hänsyftning på specifikt denna befattning, utan om
regeringen hade låtit förmoda att man avsåg att komma med något
erbjudande i enlighet med statssekreteraravtalet. Men jag vet
med säkerhet att vi inte hann med att tala om något sådant efter
maj månad, utan Ingvar kan vid något tillfälle ha frågat: Hur
går det? Hör de av sig?
Anders Björck: Anser Jan O Karlsson det vara
tillfredsställande att andra meriterade kandidater med lång
erfarenhet på samma område inte hade möjligheter att delta i den
processen?
Jan O Karlsson: Frågan om vilka möjligheter olika
människor har att delta i en process, i vad mån detta förtjänar
att kallas process... Förhållandet att jag har varit personligt
bekant, vän och medarbetare till Ingvar Carlsson sedan 1958 kan
naturligtvis från andra synpunkter beskrivas som beklagligt för
de människor som inte haft den förmånen. Jag föreställer mig att
det viktigaste för utskottets prövning är huruvida detta lett
till någon ogrannlaga eller felaktig handläggning av ärendet,
men jag kan inte finna att så har skett.
Anders Björck: Men vi är väl säkert överens om att vänskap
med Ingvar Carlsson eller ej inte skall ha någon avgörande
inverkan när det gäller tillsättning av dessa tjänster?
Jan O Karlsson: Ja, det är vi fullständigt överens om.
Anders Björck: Det fanns ju två andra domartjänster, om
jag nu ändå får kalla dem för det...
Jan O Karlsson: Kan jag få avbryta med att säga att det
kan vara ägnat att förstärka de missförstånd vi har sett i
medierna att säga två andra domartjänster, när det bortom varje
tvivel av traktaten framgår att den befattning som jag nu
innehar icke är en domartjänst utan en befattning som ledamot av
en myndighet som har att utföra en ekonomisk granskning.
Jag beklagar att jag avbryter Anders Björck på detta sätt, men
det är viktigt att för protokollet slå fast att det är ett
missförstånd att det skulle röra sig om en juridisk utnämning.
Det skulle kunna skapa det fullständigt felaktiga intrycket att
jag plötsligt har befordrats till något som jag inte är
meriterad för. I så fall hade jag inte haft några som helst
förutsättningar att vinna vare sig rådets eller parlamentets
stöd för min kandidatur.
Anders Björck: Då stryker vi ett av orden och säger att
det finns två domartjänster.
Har Jan O Karlsson eller Gunnar Lund någon kännedom om när
andra kandidater fick möjligheter att komma in med
intresseanmälningar?
Gunnar Lund: Vi fick in intresseanmälningar på olika
vägar. Jag vet t.ex. att jag tog emot en intresseanmälan genom
att personen i fråga uppvaktade mig och överlämnade sitt
curriculum, vilket skedde någon gång i november -- jag tror att
det var före folkomröstningen -- så det förekom sådana
intresseanmälningar. Som jag tidigare nämnde var den enda
befattning som jag och rekryteringsgruppen hade med dessa
tjänster att vidarebefordra de intresseanmälningar som inkom, så
att de fördes in i beredningsprocessen.
Anders Björck: Jag tycker personligen inte att processen
var särskilt tillfredsställande -- ni är visserligen inte här
för att vi skall diskutera skuldbörda eller sådant -- vilket kan
förklaras av att processen är ny. Men å andra sidan har vi i
Sverige en lång erfarenhet av att nominera svenskar till
internationella poster.
Tycker ni att den nuvarande ordningen bör reformeras, så att
det för vissa typer av tjänster finns ett klart
anställningsförfarande och en ökad insyn i processen som
garanterar att förtjänst och skicklighet är avgörande?
I förtjänst och skicklighet kan mycket väl ligga att man har
arbetat politiskt i ledande befattningar -- det har jag aldrig
ifrågasatt -- men det får icke bli någon ensidighet i urvalet.
Nomineringarna skall vara en spegling av svenska intressen och
inte av någon enskild regerings eller något politiskt partis
intresse.
Gunnar Lund: Jag vänder mig definitivt mot den beskrivning
som Anders Björck ger och mot rubriceringen av processen som
otillfredsställande. Vi har grundligt beskrivit hur vi har gått
till väga, och jag tycker att det med all önskvärd tydlighet
framgår av underlaget liksom av de redovisningar som vi har
lämnat här i dag att regeringen har tagit denna uppgift på allra
största allvar. Man har på ett tidigt stadium tillsatt den
arbetsgrupp som jag har varit ordförande i. Vi har lagt ned
utomordentligt stor möda på att seriöst och grundligt tillvarata
våra svenska nationella intressen i Bryssel genom att ta fram så
starka och kompetenta kandidater som möjligt för intressanta
poster.
Hittills kan jag också notera att detta arbete har gett mycket
goda resultat, resultat som inte bara är i regeringens intresse
utan i hela den svenska nationens intresse. Därför kan jag inte
se att den process som vi har tillämpat på något sätt skulle
vara otillfredsställande eller klandervärd i något avseende,
utan vi har förfarit på ett korrekt, seriöst och professionellt
sätt. Jag kan inte se att det finns anledning att göra några
avgörande anpassningar i dessa processer.
En beklaglig omständighet är det sätt på vilket man förfarit
när det gäller registrering av handlingar. Jag är i den meningen
traditionalist och ortodox och anser att handlingar som kommer
in till departementen skall registreras utan dröjsmål. Det hade
varit tillfredsställande om så hade skett. Men som jag nämnde
var det en arbetsmetod som vi i grunden ärvde från den tidigare
regeringen.
Anders Björck: Vi har olika uppfattning i sakfrågan, men
det kanske vi inte behöver diskutera nu. Det får vi ta upp
senare i utskottets granskningsprocess. Jag anser i alla fall
att det är otillfredsställande och att det icke skötts på ett
bra sätt.
Peter Eriksson:Jag har en fråga om beredningsgruppens
arbete med generaldirektörstjänsten. Ju längre utfrågningen om
denna fråga pågår, desto mer får jag intrycket att man i
beredningsgruppen inte sökte personer till de tjänster som var
på gång, utan snarare att man hade personer man vill få fram
lämpliga tjänster till. Var det så att beredningsgruppen snarare
sökte lämpliga tjänster till de personer som man ville placera
inom EU?
Gunnar Lund: Det är för mig ett fullständigt mysterium hur
Peter Eriksson efter våra diskussioner här har kunnat bibringas
denna uppfattning. Jag har ett antal gånger understrukit, vilket
med all önskvärd tydlighet också framgår av underlagen, att den
metod som här har tillämpats är att regeringen till att börja
med -- det var det första som skedde -- förde en mycket grundlig
diskussion om vilka rent ämnesmässiga prioriteringar som skulle
vara styrande för våra ansträngningar att få högre befattningar
i Bryssel. Det var i ett skede då över huvud taget inga namn
förekom. Så gick man vill väga, och det framgår av underlaget.
Det redovisades i dåvarande EU-delegationen i november och låg
till grund för de uppvaktningar som jag därefter å regeringens
vägnar gjorde i Bryssel. Där framförde jag till
generalsekreteraren i kommissionen respektive
generalsekreteraren i ministerrådssekretariatet vilka den
svenska regeringens ämnesmässiga prioriteringar var. Det var
också ett önskemål från kommissionen respektive
ministerrådssekretariatet att sådana prioriteringar skulle
klargöras av de nya medlemsländerna, så att det kunde bli
vägledande för dem när de å sin sida försökte identifiera
vakanser i kommissionen respektive ministerrådssekretariatet.
När de ämnesmässiga prioriteringarna hade lagts fast, och man
på basis av dessa hade kommit fram till vilka tjänster man kunde
göra anspråk på i Bryssel, vidtog processen att ta fram starka
kandidater till dessa jobb. Så gick det till, vilket jag också
redovisat tidigare. Det menar jag är precis raka motsatsen till
vad du beskriver, nämligen att man först hade personer och sedan
letade tjänster. Det gick till på precis motsatt sätt.
Peter Eriksson: Men tidigare under utfrågningen i dag tog
du själv upp t.ex. frågan om Allan Larsson och att det rådde en
väldig oklarhet om huruvida ni skulle försöka få den tjänst som
Allan Larsson i dag innehar och att orsaken till att ni
överhuvudtaget gjorde det var att ni hade Allan Larsson. Det
intrycket fick jag. Jag uppfattade att det var förutsättningen
för att Sverige skulle kunna få denna tjänst.
Gunnar Lund: Då beklagar jag min uppenbara frånvaro av
pedagogisk talang, för jag försökte att förklara just med
exemplet Allan Larsson att vad som skedde var att regeringen
lade fast ämnesmässiga prioriteringar. Ett av de områden som var
allra högst prioriterat av regeringen med stöd av övriga
politiska partier i EU-delegationen var just
arbetsmarknadsfrågor och sociala frågor.
När detta stod klart började vi kunskapa i Bryssel för att se
om det var realistiskt att göra anspråk på
generaldirektörsbefattningen i det generaldirektoratet. Det var
en svår avvägning att göra, för vi var tvungna att bedöma
huruvida andra konkurrerande länder hade större möjligheter. Vi
borde då egentligen inte offra krut på att få den tjänsten utan
kanske satsa på ett annat område. Det var en sådan process som
vi var inne i. Den avvägningen var svår att göra, men när den
väl var gjord och vi kom fram till slutsatsen att om vi bara
kunde lansera en riktigt stark kandidat så kunde vi lägga oss
till med den tjänsten. Det var i detta skede som diskussionen om
Allan Larsson aktualiserades. Vi har just lagt ned möda på att
förfara på det viset, vilket är det rakt motsatta till vad du
beskriver.
Håkan Holmberg: Min fråga besvarades genom svaret på Widar
Anderssons fråga.
Kenneth Kvist: Jag vill bara ha ett förtydligande. När det
gäller generaldirektörerna uttrycker du att vi lägger oss till
med den tjänsten. Är det en tjänst som inte är så EU-lojal?
Innebär "vi lägger oss till med tjänsten" att ni hade ett
inflytande över den?
Gunnar Lund: Det var ett olyckligt ordval. Jag menar inte
att vi lade oss till med tjänsten utan att vi kunde få den oss
tilldelad. Men det återspeglar en verklighet, för så går det
nämligen till och så har det gått till i Bryssel, nämligen att
det tydligt och klart har uttalats att de nya medlemsländerna
"har rätt till" eller "bör tilldelas" varsin
generaldirektörsbefattning i kommissionen. Det stod klart från
början. Sedan vidtog en lång och mödosam process med
diskussioner och förhandlingar mellan länderna inom kommissionen
som till slut resulterade i ett beslut av kommissionen om att
åsätta vissa högre tjänster, generaldirektörsbefattningar t.ex.,
en nationell vimpel. Det är det som har skett under de gångna
månaderna. Slutligen blev resultatet att
generaldirektörsbefattningen i DG 5 fick en svensk vimpel, med
vilket menas att den skall besättas av en svensk.
Kenneth Kvist: Den dåliga logiken beror väl kanske inte på
ditt ordval utan snarare på EU-systemet.
Ordföranden: Nu har jag ingen ytterligare frågeställare
anmäld. Jag ber att få tacka Gunnar Lund, Kjell Larsson, Jan O
Karlsson och Sten Ask. Härmed avslutas den öppna delen av
sammanträdet.
Konstitutionsutskottet
1995-04-24
Bilaga B 18
Kl. 13.00--16.45
Offentlig utfrågning av f.d. statsminister Carl Bildt angående
hans agerande beträffande uppgifter om svensk
underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen under 1950-talet samt
brev till Rysslands president
Kurt Ove Johansson: Jag ber att få hälsa f.d.
statsminister Carl Bildt välkommen till konstitutionsutskottet.
Den utfrågning som arrangeras i dag gäller agerandet beträffande
svenskt spionage mot Sovjetunionen under 50-talet. Sedan gäller
det f.d. statsminister Carl Bildts skriftväxling med Rysslands
president 1994.
Du är mycket välkommen till konstitutionsutskottet. Vi hoppas
naturligtvis att den utfrågning som vi nu skall genomföra kommer
att bidra till att ge oss ett bra underlag för kommande
konstitutionella bedömningar.
För ca tre veckor sedan var Ingegerd Troedsson här, och hon
var debutant i konstitutionsutskottet trots att hon har varit
statsråd och haft lång tid i det svenska parlamentet. Du är
litet yngre än Ingegerd Troedsson, men du har varit många gånger
i konstitutionsutskottet. Man skulle nästan kunna säga att du
tillhör konstitutionsutskottets fasta kundkrets. Du vet precis
hur det går till, och jag behöver alltså inte gå igenom det på
något sätt. Du skall känna att du är varmt välkommen.
Jag talade med Carl Bildt för en stund sedan, och vi kom sams
om att vi egentligen kan starta utfrågningen med detsamma och
att han kan göra de utläggningar som kan behövas för att belysa
frågorna under själva svarandet.
Carl Bildt: Jag vill tacka för välkomstorden. Jag har
mycket god erfarenhet av utskottets noggrannhet genom åren. En
och annan underhållande slagväxling har väl också kommit att äga
rum. Utskottet har att granska de konstitutionella aspekterna,
men det är ofrånkomligen så att det rör sig litet vidare än så,
och det kan finnas anledning att sätta in saker i ett litet
större sammanhang, även om de i mera formell bemärkelse ligger
utanför utskottets domvärjo. Men med detta har vi också en
betydande vana och rutin.
Kurt Ove Johansson: Vi får väl se vad som händer under
loppets gång.
Statsminister Carl Bildts agerande beträffande uppgifter om
svensk underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen under
1950-talet
Kurt Ove Johansson: Vi tänkte starta med frågan om svenskt
spionage mot Sovjetunionen. Den ordning som vi tillämpar i
konstitutionsutskottet innebär att det är Socialdemokraterna, i
det här fallet jag, som börjar frågandet.
Sveriges förhållande till främmande makter är gott. Det är en
formulering som alla svenskar känner igen och gärna vill höra,
men ibland har det kärvat till sig. Så skedde bl.a. den 5 mars
1957 -- ett datum som också har bäring på de samtal om svensk
utrikespolitik som vi nu skall föra. Då anklagade Sovjetunionen
Sverige för omstörtande verksamhet. Det påstods att den svenska
underrättelsetjänsten hade släppt ut ett större antal personer
på sovjetiskt territorium i subversivt syfte, som det hette. 14
personer hade gripits och dömts, och en av dem var Evald
Hallisk. Den svenska regeringen avvisade helt de sovjetiska
anklagelserna i en not den 18 mars och den 24 april 1957. Det
svenska Utrikesdepartementet slog fast att de sovjetiska
beskyllningarna var helt grundlösa.
Så helt plötsligt den 9 augusti i fjol, efter ett sammanträde
med Utrikesnämnden som gällt någonting helt annat, bl.a.
Berglingaffären, står Carl Bildt på Borggården som Sveriges
statsminister bland ett stort antal journalister och talar vitt
och brett om vad han tyckt sig ha funnit när han botaniserat i
gamla UD-papper.
Vad var det då, Carl Bildt, egentligen som hände på Borggården
den 9 augusti förra året? Vad sade du till journalisterna om de
14 som hade gripits och dömts 1957 och om de sovjetiska
anklagelserna mot Sverige för subversiv verksamhet?
Carl Bildt: Det var kanske inte så sensationellt som det
verkade då. Vi skall ha klart för oss att detta var i
valrörelsens hetta, i den upphetsning och den önskan att komma
åt att vinkla som alltid utmärker en valrörelse. Men herr
ordföranden började i 1940- och 1950-talets verklighet, och det
är där man skall börja. Jag har strävat efter att -- jag tror
att det är en rimlig strävan -- vi skall få så mycket av
öppenhet kring centrala delar av säkerhetspolitiken som det över
huvud taget är möjligt. Det ligger i sakens natur -- det vet vi
alla -- att aktuella dialoger, aktuella operationer eller
aktuella strukturer måste vi av nationella skäl ha sekretess
kring. Det har andra nationer, och det skall också vi vinnlägga
oss om. Men när det gäller det som har inträffat i gången tid
tycker jag att man skall ha så stor öppenhet som det går.
Vi tog en del initiativ under den föregående mandatperioden.
Jag tänker på Neutralitetspolitikkommissionen, som kom att ge en
delvis förändrad bild av den politik som Sverige förde under
dessa de kallaste decennierna av det kalla kriget. Till denna
bild hörde ju att det under längre tid än vad som kanske var
offentligt känt i Sverige förekom en aktiv motståndskamp i
Estland, Lettland och Litauen mot den sovjetiska ockupationen.
Det fanns estniska, lettiska och litauiska patrioter som vägrade
att erkänna ockupationens realitet och som också opererade från
olika delar av västvärlden. Det fanns kontakter mellan dessa och
olika underrättelseorganisationer, däribland den svenska, som
gav dem viss hjälp med utrustning, med utbildning och i övrigt,
därför att de hade en möjlighet att förse vår
underrättelsetjänst med information av underrättelsekaraktär som
var av betydelse för vår nationella säkerhet. Detta var omgärdat
med betydande sekretess på den tiden, av skäl som inte behöver
utvecklas -- de är lätt insedda.
Om vi går tillbaka till notväxlingen 1957, som kom att
offentliggöras 1958, är det inte så svårt att i dag konstatera
att det som står i den sovjetiska noten, i jämförelse med det
som står i den svenska svarsnoten, ligger närmare den sanning vi
i dag känner. Så var det, och det finns det inte anledning att
hymla med.
För att komma till herr ordförandens fråga, varför detta kom
upp den 9 augusti 1994: Jo, vi hade då ett sammanträde i
Utrikesnämnden som handlade om en annan, mer aktuell del av den
svensk-sovjetiska relationshistorien, nämligen GRU-spionen Stig
Berglings återkomst. Vi hade just, mot bakgrund av den
information vi då hade fått från Bergling, uttryckt oss relativt
skarpt om det agerande som GRU hade ägnat sig åt. Jag hade också
sagt till de ryska företrädarna på olika sätt, att skall vi
kunna bygga en bra relation för framtiden måste vi visa öppenhet
med det som kan hänföras till det förgångna. Bergling och allt i
samband därmed, med GRU och dess operationer och dess hjälp,
tillhörde det som jag tyckte att man skulle lägga till det
förgångna. Jag vill inte påstå att den strävan har varit
märkbart framgångsrik, om vi tittar på vad som har inträffat
efter det. Men i alla fall: detta bör vara vår strävan.
Jag nämnde i det sammanhanget att motsvarande öppenhet har
visats från svensk sida, i och med att vi då öppet hade
redovisat betydande delar av det som hade förekommit på
1950-talet. Det uppstod visst tumult, därför att ingen riktigt
visste vad det handlade om. Men det var då det s.k.
Halliskärendet, som ju hade varit föremål för ett
regeringsavgörande i mars 1993 och som ju var föremål för
skriverier både i böcker och i medier. Men det fattades ett
formellt regeringsbeslut i mars 1993, där vi av humanitära skäl
hade tillerkänt Hallisk -- som var en av de personer som nämndes
i noten 1957 -- en ex gratia-ersättning på en halv miljon
kronor. Efter att ha blivit förrådd vid landstigningen, hade han
tillbringat 15 år under vidriga förhållanden i olika delar av
den sovjetiska Gulagarkipelagen.
Det är bakgrunden.
Kurt Ove Johansson: Jag skall komma tillbaka till
sekretessfrågan. Jag skall komma tillbaka till de fem
beståndsdelarna i den ryska protesten. Jag skall också så
småningom komma in på Hallisk. Men än så länge, Carl Bildt,
befinner vi oss på Borggården, och dagen är den 9 augusti 1994.
Dagen efter den här sammankomsten, när du stod där bland
journalisterna och pratade om det som man inte hade pratat om i
Utrikesnämnden, skrev Thomas Michélsen i Dagens Nyheter att du
avslöjade att du vid samtal med ryssarna erkänt att Sverige
bedrivit spionage mot ryssarna. Menar du att det egentligen bara
var någonting som han hade fantiserat ihop?
Carl Bildt: Det kan jag inte uttala mig om. Det är mig
fjärran att vare sig recensera journalisters formuleringar eller
försöka alltför mycket undersöka deras källor. Viss nyfikenhet
kan ibland finnas, men sakförhållandet är det som jag har
redovisat här tidigare.
Kurt Ove Johansson: Du menar alltså att det inte finns
några fakta bakom att skriva på det sättet?
Carl Bildt: Jag vill inte recensera dragningar eller
formuleringar som journalister har gjort. Jag tror inte riktigt
att konstitutionsutskottet är intresserat av det heller.
Konstitutionsutskottets intresse gäller väl de sakförhållanden
som kan föreligga.
Kurt Ove Johansson: Jovisst, men det är naturligtvis
oerhört intressant för konstitutionsutskottet att få veta om det
verkligen förhöll sig på det sättet att du den 9 augusti på
Borggården sade till journalisterna att du hade erkänt att
Sverige bedrivit spionage mot ryssarna.
Carl Bildt: Jag antar att ordföranden syftar på Michélsens
artikel den 14 augusti 1994?
Kurt Ove Johansson: Nej, det är den som kom efter den 9
augusti 1994, alltså den 10 augusti. Jag skall komma tillbaka
till den 14 augusti sedan. Carl Bildt skall inte vara orolig.
Carl Bildt: Det är bra. I denna artikel finns inget
uttalande av mig av den innebörd som ordföranden åberopar.
Kurt Ove Johansson: Dagen efter skrev Michélsen i Dagens
Nyheter att du på Borggården hade sagt att Sverige skulle ha
bedrivit spionage mot ryssarna och att du hade erkänt detta.
Carl Bildt: Ja, det är riktigt. Men det är den 14 augusti.
Det är den artikeln ordföranden avser.
Kurt Ove Johansson: I samma artikel -- den som du har
framför dig; vi kanske kan bli sams om varifrån den är -- står
det alltså att du säger följande: "Men jag ville visa att vi nu
lever i en ny situation. Jag förklarade för ryssarna att den
gången, under kalla kriget, hade ryssarna rätt när de
protesterade."
Jag skulle alltså vilja veta om du på fullt allvar förnekar
att du verkligen har sagt detta.
Carl Bildt: Ja, i den meningen att jag skulle ha fört
några förtroliga samtal med ryssarna om detta. Det står det
heller icke att jag har sagt.
Kurt Ove Johansson: Nej, men vad har du sagt till
journalisterna på Borggården?
Carl Bildt: Det som jag nyss sade.
Kurt Ove Johansson: Du förnekar alltså att du skulle ha
sagt såsom du refererades i Dagens Nyheter, Svenska Dagbladet
och tidningen Arbetet?
Carl Bildt: Jag tror att det är klokt att skilja på
referat och citat. Det är en erfarenhet som även herr
ordföranden har haft anledning att göra vid olika tillfällen.
Det förekommer t.ex. ordet "spionage". Jag hoppas att någon kan
kontrollera det, men det skulle förvåna mig mycket -- jag har
inte kunnat finna några belägg för det -- om jag har använt
detta uttryck. Däremot är det vanligt förekommande i
journalistiska sammanhang. Det skulle också ha förts förtroliga
samtal. Detta var någonting som dåvarande oppositionsledaren
Ingvar Carlsson sedan anklagade mig för, förmodligen därför att
han trodde det. Jag korrigerade det omedelbart och sade att så
inte hade varit fallet.
Men sakförhållandet är just detta att jag tyckte att det fanns
anledning -- det var en markering; det är riktigt, därför att
man står inte och säger sådana här saker utan att ha en avsikt
-- att göra den markeringen att öppenhet om det förgångna är en
god grund för att bygga en bättre bas för framtiden. Vi stod
just då mitt uppe i en akut kris, som hade att göra med spionen
Stig Berglings återkomst, med en kraftig reaktion som vi då
avgav gentemot Rysslands regering. Jag ville samtidigt göra
markeringen att jag såg Bergling som en del framför allt av det
förgångna, att öppenhet från Rysslands sida om det förgångna var
konstruktiv. Jag sade att vi har visat en öppenhet om det
förgångna, och då tänkte jag mera explicit på Halliskärendet,
även om -- vi återkommer säkert till detta -- Halliskärendet
bara är en liten del av en mycket omfattande sanning om svensk
säkerhetspolitik på 40-talet, 50-talet och delar av 60-talet.
Kurt Ove Johansson: Men jag är fortfarande kvar på
Borggården den 9 augusti. Där fanns en TT-journalist som heter
Lillemor Melsted. Hon har uppgivit att hon bandade dig och skrev
av sitt band. De uppgifter som finns i tidningarna i veckan från
den 9 fram till den 14--15 augusti vidimeras av henne.
Alldeles uppenbart är det ändå så, även om du försöker förneka
det, att du verkligen har sagt på det här sättet. Känner du
t.ex. igen följande formulering, som också sägs komma från dig:
"Både Tage Erlander och Östen Undén avvisade den kategoriskt" --
alltså den ryska protesten -- "men den gången hade ryssarna rätt
och svenskarna fel, sade Carl Bildt."
Är det också någonting som bara är taget från ingenting?
Carl Bildt: Nej, men ordföranden får vara litet noggrann.
De meningar som ordföranden läste upp tidigare är inte citat av
mig, utan referat eller bedömningar av journalister. Det som
ordföranden nu återger tror jag är citat av mig.
Jag har ägnat viss eftertanke åt detta tidigare i olika
sammanhang och jag har ställt mig frågan: Vad visste Tage
Erlander och vad visste Östen Undén? Hur många på UD visste när
man läste den sovjetiska noten eller avgav det svenska svaret?
Hur många visste egentligen sanningen? Det kan inte jag veta.
Det kan ingen annan heller veta -- ingen av de två personerna är
i livet. Men att, som jag sade tidigare, versionen i den
sovjetiska noten i det här fallet låg närmare sanningen än det
svenska svaret tror jag ingen egentligen kan tvivla på. Jag vet
inte om ordföranden är intresserad av min personliga teori om
vem som visste vad -- det ligger litet utanför ämnet.
Kurt Ove Johansson: Vi är bara intresserade av ämnet.
Carl Bildt: Min personliga tro är att Östen Undén faktiskt
icke visste. Men jag finner det mycket osannolikt att Tage
Erlander inte visste om huvuddragen, om än icke detaljerna, i
delar av den verksamhet som vi har talat om.
Kurt Ove Johansson: Vad du då egentligen säger är att både
Tage Erlander och Östen Undén medvetet skulle ha ljugit för
ryssarna?
Carl Bildt: Det var precis det jag inte sade. Detta kan
inte vare sig ordföranden eller jag veta. Min allmänna bedömning
är att den här verksamheten självfallet var en verksamhet som
omgavs av mycket tung sekretess. Jag tror egentligen inte att
det fanns någon på Utrikesdepartementet som var informerad.
Eller där fanns enstaka individer som hade en bakgrund i denna
verksamhet på 1940-talet och som därmed kan ha haft en viss
aning eller information, men jag tror inte att utrikesledningen
tillhörde dem. Om Tage Erlander visste eller inte visste, vet
jag inte. Men jag vet från andra fall att Tage Erlander hade en
relativt nära kontakt med den hemligare delen av
underrättelseverksamheten, på det sätt som skall vara fallet.
Sedan ansåg man att statsnyttan krävde att man avgav en mycket
bestämd dementi. Detta var under de kallaste decennierna av det
kalla kriget. Det är inte upp till oss att moralisera eller
döma, men jag tycker att vi, i den historiska klarhetens
intresse, inte har någon anledning att hyckla eller dölja.
Låt mig säga detta. Jag vill inte att ordföranden skall göra
detta till någonting som var suspekt eller fel. För det första
skall företrädare för Estland, Lettland och Litauen känna
stolthet över de insatser som under dessa mörka år gjordes av
dessa individer. För det andra skall vi icke känna skammen över
att svensk underrättelseverksamhet gav viss hjälp. Tvärtom. Vi
skall också känna stolthet över att det inte bara var tystnad
och acceptans av det sovjetiska förtrycket och den sovjetiska
ockupationen, utan att det fanns ljusglimtar av hjälp och av
understöd, alltså stolthet över det som hände. Att det sedan
inte kunde redovisas då tror jag ingen här, åtminstone inte jag,
är beredd att moralisera över. Sådan var världen då.
Kurt Ove Johansson: Men när man säger att både Tage
Erlander och Östen Undén avvisade protesten kategoriskt, men den
gången hade ryssarna rätt och svenskarna fel, har man ju vidgått
att Tage Erlander och Östen Undén har farit med osanning. Det är
obestridligt att Carl Bildt gör detta i det här uttalandet.
Carl Bildt: Jag vill göra den distinktionen som jag nyss
gjorde. Att värdera vad som sades 1957 handlar om att lägga
texterna mot varandra, i ljuset av vad vi i dag vet. Det har
inga konstitutionella implikationer för vare sig ordföranden
eller mig, men jag kan inte finna någonting annat när jag läser
dessa texter än att det som står i den sovjetiska noten ligger
avsevärt närmare sanningen än vad som står i det svenska svaret.
Jag vet egentligen inte någon som har redovisat någon annan
uppfattning heller. Jag vet inte om herr ordföranden har någon
annan bedömning på den punkten.
Kurt Ove Johansson: Det är inte jag som skall svara i dag,
utan det är Carl Bildt.
Carl Bildt: Det skall inte jag heller på detta. Detta är
ingen konstitutionell fråga, utan det är bara nyfikenhet.
Kurt Ove Johansson: Det som är intressant för
konstitutionsutskottet att veta är inte vad Kurt Ove Johansson
tycker utan vad Carl Bildt har sagt.
Carl Bildt: Nej, det är knappt ens intressant vad Carl
Bildt tycker. Däremot är sanningen om historien intressant för
alla. Den är intressant för Kurt Ove Johansson och för Carl
Bildt, och den är intressant för eftervärlden. Den har inga
konstitutionella implikationer. KU har icke att pröva Tage
Erlander eller Östen Undén.
Kurt Ove Johansson: Men det är inte säkert att vi skall
använda Carl Bildt för att skriva Sveriges historia, utan det är
kanske andra som skall göra det.
Carl Bildt: Nej, men ett litet bidrag kan man väl få ge.
Kurt Ove Johansson: Vi hoppas också att vi skall få ett
litet bidrag i vårt granskningsarbete här i dag.
Carl Bildt: Det var därför jag var litet nyfiken på vilket
bidrag som herr ordföranden gav när det gällde tolkningen av vad
som inträffade 1957.
Kurt Ove Johansson: I och med att man säger att ryssarna
har rätt och svenskarna har fel har man alltså gjort ...
Carl Bildt: Alltså mer rätt och mer fel.
Kurt Ove Johansson: Ja, mer rätt eller mer fel, men då har
man alltså gjort ett medgivande precis av det slag som jag
inledde med.
Carl Bildt: Javisst, absolut. Det medgivandet har ju
gjorts sedan lång tid tillbaka. Detta var ju ingen nyhet då.
Kurt Ove Johansson: Jag skall komma tillbaka till det här
med sekretessfrågan. Jag tror alltså att det är klokt, för
formens skull, för förståelsens skull, att hålla de här två
sakerna isär.
Det finns också en rad uppgifter i artiklar om att du t.ex.
har sagt att du aldrig avslöjat några som helst hemligheter om
svenskt spionage mot Ryssland. Det har du sagt i ett otal
tidningsintervjuer. Det här är ju väldigt motsägande. Hur vill
du förklara detta?
Carl Bildt: Jag kan inte se att det är motsägande. Stora
delar av detta fanns i olika tidningsartiklar, skrivet av
journalister. Om jag inte missminner mig är den operative chefen
för verksamheten på den tiden på svensk sida fortfarande i livet
och har berättat om delar av detta. En del av personerna på
baltisk sida lever fortfarande och har berättat detta. Det har
också förekommit i en del av historieskrivningen på officiell
sida. Konkret -- och nu är vi väldigt konkreta -- var
Halliskärendet det som förde upp frågan till ett formellt
regeringsavgörande, med de beslut som fattades i mars 1993 och
med det pressmeddelande som man gav ut därefter. Sedan har, i
samband med diskussionerna mellan företrädare för staten och
företrädare för Evald Hallisk, ett mycket omfattande material
redovisats offentligt. Jag tog med mig det här -- men nu är vi
inne på historien igen -- som är publicerat i andra länder
ganska mycket. Något av det mest intressanta är den bok som den
f.d. estniske premiärministern Mart Laar, som är historiker, har
skrivit, som heter War in the Woods, Kriget i skogarna, om
Skogsbröderna. Den siste av dem fick KGB tag på och avlivade
1978. Här finns också Hallisk. Här finns också den svenska
underrättelsetjänsten, och den brittiska och den amerikanska.
Det är historien om både förräderi och hjältemod, i någonting
som pågick i vårt närområde som då var hemligt men som det i dag
finns all anledning att berätta om med viss stolthet.
Kurt Ove Johansson: Om jag får återknyta litet mera till
det som gäller ...
Carl Bildt: Borggården.
Kurt Ove Johansson: Jag kan gärna stanna kvar där en liten
stund till, om Carl Bildt så gärna vill det. Jag skulle kunna
tänka mig att han snart vill låta den delen vara passerad. Det
sades en hel del som jag kan tänka mig att han skulle ha velat
låta vara osagt.
Carl Bildt: Till exempel vad?
Kurt Ove Johansson: Till exempel just det här med de
första uppgifterna som förekom den 10 augusti, som vi var inne
på i början och som du förnekar att du har sagt, men som likväl
ett stort antal journalister i Sverige har hört att du har sagt
och som du förnekar skulle vara sant.
Carl Bildt: Med viss envishet: det jag sade var föga
sensationellt, dvs. det var inte sensationellt alls. Det var i
alla fall okänt. Jag tror att det var få som hade uppmärksammat
beslutet om Hallisk. Det historiska intresset i detta samhälle
är tyvärr relativt begränsat. Intresset för säkerhetspolitiska
frågeställningar av denna art lämnar också en del i övrigt att
önska. Till detta kom att det var valrörelse. Det blev
omedelbart en kaskad från Pierre Schori och Ingvar Carlsson av
alla möjliga bisarra uttalanden, där de utgick från någon typ av
hemliga, klandestina överläggningar mellan mig och ryssarna, där
jag hade suttit och diskuterat hemliga dokument om hemliga
förhållanden. Ingenting av detta var ju i närheten av sanningen.
Men vi skall inte granska Ingvar Carlsson och Pierre Schori och
inte Tage Erlander och Östen Undén.
Kurt Ove Johansson: Nej, vi har nog med att granska Carl
Bildt. Det finns tillräckligt många oklarheter för att det skall
räcka.
Carl Bildt: Det tycker herr ordföranden alltid.
Kurt Ove Johansson: Du har ju haft rätt många
överläggningar med representanter för Ryssland. När det gäller
de överläggningar som då har förevarit, finns det noggranna
svenska uppteckningar från de samtalen?
Carl Bildt: Från mina överläggningar med ryska
företrädare?
Kurt Ove Johansson: Ja, som kan ha gällt just det här
ärendet.
Carl Bildt: Det har inte förekommit några sådana
överläggningar.
Kurt Ove Johansson: I ett Ekoinslag den 15 augusti kl.
17.45 -- det finns också med i det material du har framför dig
-- vidgår du att uppgifter om svensk underrättelseverksamhet kan
ha lämnats ut av dina medarbetare. Min fråga till dig är: Vilka
skulle de i så fall vara? Vad är det för medarbetare som
möjligen skulle ha kunnat lämna uppgifter om svensk
underrättelseverksamhet?
Carl Bildt: Det har icke förekommit -- det finns ingen
anledning att tro att det har förekommit. Snarare har jag i dag
ytterligare skäl att anta att det inte har förekommit. Men jag
kunde inte absolut säkert veta om t.ex. i något konsulärt
sammanhang någon företrädare för UD i samtal med ryska
ambassaden hade berört någon del av Halliskärendet. Men såvitt
jag förstår i efterhand har detta icke förekommit.
Kurt Ove Johansson: Men i Ekoinslaget sade du ungefär att
det hade förts ganska vidsyftande historiska samtal om 50-talet.
Carl Bildt: Ja, det är rätt.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle då vara intresserad av att
få veta vilka personer du tänkte på, om det inte var du som hade
lämnat uppgifter om 50-talet exempelvis.
Carl Bildt: Det har förts och förs fortfarande mycket
omfattande historiska samtal. De har rört en serie av frågor.
Den främsta av dessa frågeställningar är självfallet
Wallenbergärendet. I anslutning till Wallenbergärendet kom man
in på mycket annat -- det blir så när man försöker söka
sanningen.
Det har också förts och förs delvis fortfarande samtal om
DC3:an. Där fick vi visserligen hösten 1991 ett ryskt
erkännande, eller, för att vara exakt, ett sovjetiskt
erkännande. Det var företrädare för det Sovjetunionen som inte
skulle komma att leva många månader till som då erkände att den
tidigare sovjetiska versionen var fel och den svenska versionen
var rätt, vad gäller var planet var nedskjutet. Men även här har
förekommit en del oklarheter, som har varit och fortfarande är
föremål för dialog.
Vi har haft och har fortfarande samtal om de s.k. försvunna
fartygen. Det är i allt väsentligt 1940-talet. Men det har varit
fråga om vart dessa individer möjligen kan ha tagit vägen i
olika sovjetiska fångläger.
Detta är de tre huvudsakliga s.k. historiska samtalsämnen som
har förekommit och fortfarande förekommer mellan företrädare för
Sverige och företrädare för Ryssland. Som jag sade, kunde jag
inte utesluta att någonting med anknytning till detta hade varit
uppe i några av dessa samtal. Det var därför jag gjorde
reservationen. Jag kontrollerade det sedan i efterhand vid något
tillfälle, och det finns inga uppgifter om att det har varit
uppe. Hade så varit fallet hade det självfallet inte gjort
någonting. De här samtalen förs av företrädare för
Utrikesdepartementet. Det finns en speciell grupp som löpande
för de här samtalen, som bekant.
Kurt Ove Johansson: Men att det skulle ha lämnats ut några
uppgifter av underrättelsekaraktär i sådana här samtal känner
inte du till?
Carl Bildt: Nej.
Kurt Ove Johansson: Vi går då över till Evald Hallisk, en
f.d. estnisk motståndsman, som du sade. Han var alltså en av de
14 som greps och dömdes i Sovjetunionen 1957. I ett
regeringsbeslut i januari 1993 slogs det fast att Hallisk aldrig
haft något anställningsförhållande eller något uppdrag att mot
ersättning fullgöra några uppgifter för svensk räkning. Några
månader senare, precis som du redogjorde för, tog regeringen ett
nytt beslut beträffande Hallisk, och han fick alltså då
ersättning av humanitära skäl.
Jag skulle vilja ställa följande fråga till dig, Carl Bildt:
Innebar beslutet att ge Hallisk ekonomisk ersättning någon
ändring i förhållande till regeringens ståndpunkt i
januaribeslutet?
Carl Bildt: Nej, det gjorde det inte.
Kurt Ove Johansson: Vi kan alltså då konstatera att den
omständigheten att regeringen i mars tillerkände Hallisk en halv
miljon i ersättning inte innebar att regeringen ändrat
ståndpunkt i fråga om Hallisk hade haft ett uppdrag för svensk
räkning?
Carl Bildt: Nja, anställningsförhållande och personligt
uppdrag -- lägg märke till att dessa två formuleringar är
viktiga i sammanhanget. Hallisk hade inget personligt uppdrag.
Det står mycket noggrant i alla de texter där det framgår vad
Justitiekanslern har sagt.
Kurt Ove Johansson: Endera hade väl Hallisk ett
anställningsförhållande eller så hade han det inte?
Carl Bildt: Det är riktigt. Han hade ingen anställning och
inget personligt uppdrag. Däremot ingick han i en grupp som hade
ett uppdrag. Däremot hade han ett förhållande med svensk
underrättelsetjänst.
Kurt Ove Johansson: Du menar alltså att 14-mannagruppen
skulle ha ett svenskt uppdrag? Är det vad du menar?
Carl Bildt: De hade viss utrustning och viss utbildning
för att kunna hjälpa till.
Kurt Ove Johansson: Frågan gäller inte om de hade
ryggsäckar och vapen. Frågan jag ställde gäller om de 14 hade
ett svenskt statligt uppdrag.
Carl Bildt: De var utbildade delvis och utrustade delvis
av den militära underrättelsetjänsten för att kunna förse oss,
som ett led i sin verksamhet i övrigt -- även annan västlig
underrättelsetjänst --, med underrättelseuppgifter av militär
natur, såvitt jag vet av de handlingar som jag har kunnat ta del
av. Det framgick också av de handlingar som utskottet har haft.
Kurt Ove Johansson: Men de hade inget svenskt uppdrag,
eller hur?
Carl Bildt: Det är klart att de hade. Det är klart att
underrättelsetjänsten ville att de skulle rapportera in med den
radioutrustning som de hade fått vad de såg av sovjetisk militär
verksamhet i Baltikum. Underrättelsetjänster är kända för
mycket, men sällan för omfattande välgörenhetsverksamhet.
Kurt Ove Johansson: Du hävdar alltså med bestämdhet att
den här gruppen inte hade något anställningsförhållande men väl
ett svenskt uppdrag? Det är vad du påstår?
Carl Bildt: Deras huvudsakliga uppdrag var estniskt.
Kurt Ove Johansson: Det var alltså inte ett svenskt
uppdrag?
Carl Bildt: Det var många kockar i detta ...
Kurt Ove Johansson: Hur skall du ha det nu?
Carl Bildt: Jo, så här, herr ordförande. Detta var en
estnisk motståndsgrupp. Det var flera estniska motståndsgrupper.
Deras huvudsakliga verksamhet var att från estniska
utgångspunkter, med estniska resurser och med estnisk hjälp
kämpa för sitt lands frihet. De hade kontakter med västliga
underrättelsetjänster, däribland den svenska och framför allt
den brittiska. Den amerikanska är en annan historia, och vi kan
komma in på den också. Vi försåg den hemliga
underrättelsetjänsten med viss utrustning -- jag läser nu bara
ur de handlingar som KU har --, med radioutrustning, med
utbildning, med viss hjälp att komma över i olika sammanhang.
Det är klart att detta skedde i akt och mening att de skulle
förse svensk underrättelsetjänst via radio med information om
sovjetisk militär verksamhet i Baltikum.
Kurt Ove Johansson: Hur vet Carl Bildt det?
Carl Bildt: Det står i de handlingar som jag har fått mig
tillsända av konstitutionsutskottet.
Kurt Ove Johansson: Det står inte i våra handlingar att de
hade ett uppdrag, att de skulle förse Sverige med några
uppgifter.
Carl Bildt: Det gör det visst.
Kurt Ove Johansson: Det står inte att den här
motståndsgruppen skulle ha någon svensk uppgift att förse svensk
underrättelsetjänst med några uppgifter. Var kan du läsa det i
våra handlingar? Jag tror att du kan bläddra hur mycket du vill,
men du kommer inte att hitta det.
Carl Bildt: Jag ber att få återkomma till detta.
Kurt Ove Johansson: Men det är en sak att de utrustades.
Carl Bildt: Det är inte så att vi ger hemliga radiosändare
till vem som helst.
Kurt Ove Johansson: Det som är den springande punkten i
min fråga är om du hävdar att den här gruppen hade en svensk
uppgift att genomföra. Du sade alldeles nyss att de hade en
estnisk uppgift. Nu får du bestämma dig: Är det en estnisk
uppgift eller är det en svensk uppgift?
Carl Bildt: Både Kurt Ove Johansson och jag kan göra litet
olika saker. Deras huvudsakliga intresse, deras huvudsakliga
uppgift, var att söka befrielsen av Estland, så klart. I detta
arbete hade de också kontakter med västliga
underrättelseorganisationer, däribland den svenska. Denna
utrustning och utbildningshjälp från svensk
underrättelseorganisation gavs inte enbart av altruistiska skäl,
utan därför att den organisationen i utbyte mot detta ville ha
deras hjälp med att få information om sovjetiska militära
förhållanden i Estland, Lettland och Litauen. Det är klart att
detta var ett underrättelseuppdrag. Det var inte deras
huvuduppdrag. Det var inga personliga uppdrag riktade till
enskilda individer. Ungefärligen så var det.
Kurt Ove Johansson: Men att en grupp har ett uppdrag är ju
självklart.
Carl Bildt: Den kan ha flera uppdrag.
Kurt Ove Johansson: Ja, vi behöver inte hänga upp oss på
det. Men det jag försöker få fram av Carl Bildt är om det här
uppdraget kom från svenska staten eller någon annanstans ifrån.
Då kan alltså inte Carl Bildt i vårt material hitta att
uppdraget skulle komma från svenska staten.
Carl Bildt: Det förefaller mig rimligt att anta att
uppdraget att via radioanläggningar, som de hade fått av svenska
företrädare, leverera militär information till företrädare för
den svenska underrättelsetjänsten var ett uppdrag som hade
lämnats av Sverige och icke av någon annan.
Kurt Ove Johansson: Men för en stund sedan sade du att de
hade ett estniskt uppdrag.
Carl Bildt: Det är klart att de hade det. Deras
huvuduppgift var att kämpa för sitt lands frihet. Men när de
gjorde detta hade de kontakter med Sverige, med Storbritannien
och med Förenta staterna och med olika organisationer. Vi skall
inte glömma att detta var ett folk och individer i desperation.
De sökte hjälp och stöd. Delar av detta fick de i vårt eget
nationella intresse, också från den svenska hemliga
underrättelsetjänstens sida.
Kurt Ove Johansson: Men allt det där kan vi ju, om den här
befrielsekampen som har förts på andra sidan Östersjön. Men det
som är intressant är ju att konstatera vad som ur
konstitutionsutskottets synpunkt är intressant. Jag tror inte
att vi kan komma mycket längre här.
Det är inte så konstigt att de mycket konstiga uppgifter som
vi får av dig, Carl Bildt, var de som skapade turbulens, som
t.ex. gjorde att Justitiekanslern fick springa upp till din
statssekreterare Egardt för att få reda på om det verkligen
förhöll sig på det sättet att Sverige stod kvar vid den
ståndpunkt som t.ex. regeringsbeslutet 1993 i januari innebar.
Det var ju Carl Bildt som i sina olika uttalanden hade skapat
den turbulensen, som gjorde JK oerhört osäker -- han hade ju
uppgiften att förhandla med Hallisks advokat och driva en
process, som jag också skall komma tillbaka till om en liten
stund. Det var ju du som ordnade den turbulensen.
Carl Bildt: Det är ett påstående i och för sig, men jag
medger att det kan bli turbulens. Men den turbulensen grundade
sig i allt väsentligt på att det var många som inte visste om
denna bakgrund. Jag skrev ett brev till nuvarande statsministern
Ingvar Carlsson där jag försökte reda ut att "det här är
Halliskärendet -- det känner du väl till". Det var uppenbart att
han inte hade en susning om vad det handlade om -- men jag
klandrar honom inte för detta. Pressmeddelandet i mars 1993 hade
passerat relativt spårlöst förbi.
Den punkt som ordföranden tar upp är långtifrån oväsentlig:
det där med anställningsförhållanden, som vi var inne på.
Uppdrag är en sak, och anställningsförhållande är en annan. Det
är ju formulerat, om man tittar i papperen, så att han inte haft
något anställningsförhållande med försvarsmakten eller med annan
myndighet eller något uppdrag att mot ersättning fullgöra några
uppgifter för svensk räkning. Det som Hallisk gjorde gällande i
senare processer -- jag läser nu bara i papperen, och jag saknar
egen kännedom om åtminstone det här -- var att det fanns en
överenskommelse mellan svenska underrättelsetjänsten och honom
att hans fästmö skulle få en ersättning med 600 kr i månaden
under hela den tid han var borta. Det förnekas att så var fallet
från de i dag överlevande som var med. Jag saknar möjlighet att
värdera det. Han hävdade vidare -- det var ju den stora saken --
att den svenska underrättelsetjänsten innan han sändes i väg
från Sverige, till det som kom att inträffa på stranden i
Litauen, visste om att operationen var förrådd och att de gick
rakt in i KGB:s fälla. Därför säger han att det förhållandet som
var mellan honom och svenska staten kan anses brutet, därför att
svenska staten förrådde honom.
Jag vet inte hur det var. Ingen vet. Men det förefaller mig
intill ytterlighet osannolikt att man skulle ha låtit båten gå i
väg om man visste att KGB väntade på den nattliga stranden i
Litauen med maskingevären. Vi vet i efterhand att operationerna
var förrådda, både individuellt och i ett större perspektiv.
Detta går i grunden tillbaka på den s.k. Philbyaffären. Kim
Philby var ju operativ chef för de här frågorna i den brittiska
underrättelsetjänsten under början av det kalla kriget. Han var
en av Sovjetunionens främsta agenter. Vi vet i efterhand att
stora delar av dessa operationer riktade mot de sovjetockuperade
delarna av Europa förråddes direkt eller indirekt via Philby.
Jag tror att det som drabbade Hallisk var en del av utflödet av
det som var Philbys förräderi.
Kurt Ove Johansson: Då kan vi alltså konstatera att vi
tydligen är överens om att Hallisk inte hade något uppdrag mot
ekonomisk ersättning?
Carl Bildt: Han hade inget personligt uppdrag mot
ekonomisk ersättning. Däremot hade den grupp han tillhörde
självfallet ett uppdrag att leverera militär
underrättelseinformation till Sverige.
Kurt Ove Johansson: Men det som är intressant från den
utgångspunkt som jag har ställt frågorna är alltså att det inte
fanns något personligt uppdrag mot ekonomisk ersättning. Det
medger nu alltså Carl Bildt. Och det fanns inget
anställningsförhållande.
Carl Bildt: Det har jag sagt hela tiden. Det framgår med
all tydlighet av alla handlingar.
Kurt Ove Johansson: Jag har uppfattat det på det sättet
att du också har insett och medgett att JK i det här turbulenta
läget tvingades gå upp till din statssekreterare för att få
besked om var regeringen stod i Halliskärendet.
Carl Bildt: Men tacka sjutton för det! Det är inte så
konstigt. När han får reda på, via massmedierna, att det har
förekommit hemliga överläggningar med Ryssland i ärendet och man
har lämnat ut hemlig information som han inte visste någonting
om är det klart att han måste fråga. Att allt detta råkade vara
fel ...
Kurt Ove Johansson: Jag är glad för varje medgivande jag
kan få av Carl Bildt.
Carl Bildt: Jag vet inte att ordföranden har lyckats få
något än, men glädjen kan ju reserveras för ett senare
tillfälle.
Kurt Ove Johansson: Om vi då går till ditt brev till
Ingvar Carlsson daterat 1994-08-15, skrev du följande: Den
verksamhet som denne man -- alltså Hallisk -- var en del av
förnekades av Sveriges regering den tid som var aktuell. Det är
ett exakt återgivande av vad du skrev. Då skulle jag vilja fråga
dig: Vad var det för verksamhet som Hallisk enligt din
uppfattning var en del av och som förnekades av regeringen på
50-talet?
Carl Bildt: Ända fram till början av 1970-talet var
förekomsten av den s.k. särskilda verksamheten, som det hette på
byråkratsvenska, dvs. den hemliga militära
underrättelsetjänsten, okänd. Den verksamhet som denna bedrev
var ju -- det är därför man har hemliga underrättelsetjänster --
att med hemliga medel införskaffa information av betydelse för
rikets säkerhet. Detta inkluderade också informationsinhämtning
i de baltiska länderna, också genom kontakter med de grupper som
opererade, också med utnyttjande av väpnat våld, på det som
Sovjetunionen betraktade som sitt territorium. Det framgår av
notväxlingen 1957 att detta förnekades.
Kurt Ove Johansson: Jag skall gärna uppehålla mig en stund
där Carl Bildt slutade, vid den ryska protesten 1957. Den hade
ju, som jag har kunnat förstå, fem beståndsdelar. Ryssarna
påstod alltså: 1. Sveriges underrättelseorgan hade under senare
år bedrivit subversiv verksamhet mot Sovjetunionen. 2. Sveriges
underrättelseorgan hade under en följd av år olagligt utsläppt
sina agenter på Sovjetunionens territorium. 3. Dessa agenter
hade värvats av en medarbetare i den svenska
underrättelsetjänsten för subversivt arbete mot Sovjetunionen.
4. Spionerna undergick efter värvningen särskild utbildning i
Stockholm och dess omgivningar under ledning av officerare från
den svenska underrättelsetjänsten. 5. De i Sovjetunionen
utsläppta svenska agenterna hade sysselsatt sig med att på
Sovjetunionens territorium insamla uppgifter av
underrättelsekaraktär och även med divisionsverksamhet.
Det var innehållet i den ryska protestnoten.
På vilket sätt var då Hallisk delaktig i detta, vilket
förnekades av den svenska regeringen på 50-talet? Var det t.ex.
punkten 1, Carl Bildt? Den frågan kan man svara ja eller nej på.
Carl Bildt: Om man först rensar bort sovjetisk retorik,
vilket man bör göra, ...
Kurt Ove Johansson: Om jag får säga så här, för
enkelhetens skull: De fem punkterna som jag nu läste upp, är du
och jag överens om att det var vad den ryska protestnoten
innehöll?
Carl Bildt: Texten är på en A 4-sida, så man behöver inte
dela upp den i så många punkter.
Kurt Ove Johansson: Men det var väl det här man
protesterade mot. Är vi sams om det? Det kan ha sin betydelse.
Carl Bildt: Vi är överens om vad som står i den sovjetiska
noten. Det kan inte vara så märkligt. Man kan rensa bort
retoriken i den sovjetiska noten, i fråga om vad som var
Sovjetunionens territorium eller inte enligt vår och enligt
deras uppfattning. Jag har aldrig betraktat de baltiska länderna
som en del av Sovjetunionens territorium.
Kurt Ove Johansson: Var det något fel i de fem
beståndsdelarna?
Carl Bildt: Noten är korrekt.
Kurt Ove Johansson: Var det något fel i de fem
beståndsdelarna?
Carl Bildt: Ta dem en gång till!
Kurt Ove Johansson: Ryssarna påstår: 1. Sveriges
underrättelseorgan hade under senare år bedrivit subversiv
verksamhet mot Sovjetunionen. 2. Sveriges underrättelseorgan
hade under en följd av år olagligt utsläppt sina agenter på
Sovjetunionens territorium. 3. Dessa agenter hade värvats av en
medarbetare i den svenska underrättelsetjänsten för subversivt
arbete mot Sovjetunionen. 4. Spionerna undergick efter
värvningen särskild utbildning i Stockholm och dess omgivningar
under ledning av officerare från den svenska
underrättelsetjänsten. 5. De i Sovjetunionen utsläppta svenska
agenterna hade sysselsatt sig med att på Sovjetunionens
territorium insamla uppgifter av underrättelsekaraktär och även
med divisionsverksamhet.
Carl Bildt: Får jag bara ta litet sovjetisk terminologi,
som jag tror att vi har ett ömsesidigt intresse av att rensa
bort. Vad som var olagligt eller inte: När det står i noten att
det var olagligt, är det olagligt i förhållande till
Sovjetunionens lagar. Sovjetunionens lagar är inga lagar som vi
har någon skyldighet att respektera. När det kallas subversion:
Ja, det kan man möjligen säga, i den meningen att det är klart
att dessa personer kämpade för Estlands, Lettlands och Litauens
frihet. Detta var från sovjetisk utgångspunkt subversion, inte
nödvändigtvis från svensk utgångspunkt. När det sedan sägs att
de skulle insamla uppgifter, att det ingick i det de gjorde:
Dess värre var de förrådda i mycket hög grad, så i vissa delar
blev det inte så mycket av med den saken, utan det var Gulag som
blev deras framtid. När det sägs att de fick särskild utbildning
i Stockholm av företrädare för svenska organisationer är det,
såvitt jag kan förstå av materialet, alldeles korrekt.
Kurt Ove Johansson: Du skrev alltså ett brev till Ingvar
Carlsson den 15 augusti 1994, och jag läste upp detta: Den
verksamhet som denne man -- alltså Hallisk -- var en del av
förnekades av Sveriges regering den tid som var aktuell. Då var
min fråga till dig: Vilken verksamhet var Hallisk enligt din
uppfattning en del av och som förnekades av den svenska
regeringen på 50-talet?
Carl Bildt: Till att börja med förnekades över huvud taget
att vi hade en hemlig underrättelsetjänst. För det andra
förnekades att vi hade några kontakter som kunde leda till
underrättelseinhämtning i andra länder. Jag vet ingen del av
detta som vi nu diskuterar som icke var belagd med djup
sekretess på 1950-talet.
Kurt Ove Johansson: Men den svenska regeringen förnekade
alla de här fem punkterna, men det du skrev i brevet till Ingvar
Carlsson var att Hallisk skulle ha varit någon del i detta när
det gäller Sveriges spioneri mot Sovjetunionen, som du påstår
har ägt rum?
Carl Bildt: Jag använder inte uttrycket spioneri. Men
Hallisk var en del; han skeppades över -- och vi vet vad som
inträffade med honom, vi vet vad han hade för utbildning, för
bakgrund -- med de andra personerna. Ingenting av detta är
hemligt. Historiens ljus lyser med stor klarhet över alltihop.
Men det förnekades länge.
Kurt Ove Johansson: Allt det där vet vi. Men på vilken av
de fem punkterna i protesten från ryssarna som jag läste upp var
Hallisk delaktig? Det är ju det som är det intressanta.
Carl Bildt: Hallisk hade ju fått särskild utbildning i
Stockholm, som bekant. Eller hur?
Kurt Ove Johansson: Vilka punkter är det? Är det punkt 1,
2, 3, 4 eller 5 som han var delaktig i?
Carl Bildt: Detta får ordföranden tala om med dem som var
inblandade. Jag kan inte detaljerna i det. Men jag kan
huvuddragen i denna verksamhet, och det framgår med all önskvärd
tydlighet att svensk underrättelsetjänst gav viss utrustning,
viss utbildning och viss hjälp i övrigt till grupper som
arbetade i Estland, Lettland och Litauen, där de syftade till
att åstadkomma sina länders frihet. Det är utomordentligt
hedervärt. Vi syftade till att med hjälp av dem få militär
underrättelseinformation. Det var en verksamhet som bedrevs
under det kalla krigets kalla decennier. Det finns ingen som
helst anledning att i efterhand kritisera eller moralisera över
den -- tvärtom. Den beskrivs i allt från sovjetiska noter till
estniska böcker.
Kurt Ove Johansson: Ni var ju väldiga brevskrivare den där
dagen, Ingvar Carlsson och du. Du hade ett andra brev.
Carl Bildt: Det var väl fax. Det var innan vi övergick
till E-Mail.
Kurt Ove Johansson: Du skriver alltså i ett annat brev
samma dag följande: Några hemliga uppgifter om Halliskärendet
har inte avhandlats med företrädare för den ryska regeringen. Du
har tidigare på en fråga från mig sagt att du inte gjort det.
Men man kan se att det ändå antyder att man har diskuterat
uppgifter i Halliskärendet med den ryska regeringen. Det kan
vara sådana uppgifter som Carl Bildt inte har ansett var
hemliga. Min fråga är: Vilka uppgifter om Hallisk är det i så
fall som man har diskuterat med de ryska ledarna?
Carl Bildt: Med de ryska ledarna har man inte diskuterat
någonting.
Kurt Ove Johansson: Med ryssarna?
Carl Bildt: Det är ett stort folk -- 160 miljoner
människor.
Kurt Ove Johansson: Men Carl Bildt har väl inte träffat
alla?
Carl Bildt: Nej. Jag har inte diskuterat detta med någon
över huvud taget, som jag sade tidigare.
Kurt Ove Johansson: Vi har också det uttalandet som du har
gjort, att du inte kan vara säker på att det inte finns några
andra i din omgivning som kanske har fört samtal om det här med
ryssarna. Det sade du i Ekointervjun.
Carl Bildt: Vi klarade väl ut detta nyss. Jag kunde inte
vara säker på det, när jag plötsligt fick en fråga om detta inte
har berörts i de historiska samtal som förts med anknytning till
DC 3:an, Wallenberg eller vad det nu kan ha varit.
Det finns ett skäl till att jag var litet osäker. Jag nämnde
t.ex. Wallenbergärendet. I Wallenbergärendet har det bedrivits
ett mycket omfattande arbete. Det har gjorts mycket bra av
svensk utrikesförvaltning under efterkrigstiden, men till det
mest imponerande hör hela arbetet i Wallenbergärendet.
Ett av inslagen är att det kommer in uppgifter, eller har
kommit in uppgifter, om olika personer i olika läger. Gulag var
en väldig arkipelag med miljoner människor som cirkulerade runt
och åtskilliga personer med anknytning till Sverige, eller som
hävdade anknytning till Sverige.
Vi skall inte heller glömma att det fanns en befolkning i
framför allt Estlands kustbygder som var svenskspråkig. Den kom
att deporteras bort till Gulag. En hel del av de informationer
som framkommit där man har sagt att man har sett en svensk i det
eller det lägret, eller där man i det eller det lägret träffat
någon säger att vederbörande tillhör den svenska förvaltningen,
handlar ibland om sådana estlandssvenskar.
Det finns därför ett mycket omfattande material i
Utrikesdepartementets arkiv om personer med en eller annan form
av verklig eller uppgiven svenskanknytning i Gulagarkipelagen
under 40-tal, 50-tal och 60-tal och i någon utsträckning t.o.m.
under 1970-talet.
Jag har nu glömt när Hallisk frigavs, men han satt väl i 15
år, om jag inte missminner mig. Det är någonstans i mitten av
60-talet. Ingen av oss kan utesluta att om man gräver i de
arkiven även Evald Hallisk indirekt eller direkt finns med i
någon del av den jätteutredning av Gulagarkipelagen som är en
del av den svenska Wallenbergefterforskningen. Det vet jag inte,
men jag vill inte alls utesluta det.
Mot bakgrund av hur omfattande denna efterforskning har varit
är det långt ifrån osannolikt. Men det är något helt annat än
det som ordföranden egentligen är ute efter, men långt ifrån
ointressant.
Kurt Ove Johansson: När ni faxade flitigt till varandra
under dessa augustidagar, var du då medveten om att det pågick
en process i domstol mellan Hallisk och staten?
Carl Bildt: Ja.
Kurt Ove Johansson: Det var du medveten om?
Carl Bildt: Ja.
Kurt Ove Johansson: Det är då så här, Carl Bildt, att
konstitutionsutskottet har åtskilliga gånger slagit fast att
statsråd skall hålla tand för tunga när man kan befara att det
man säger kan påverka en domstolsprocess.
De uttalanden som konstitutionsutskottet och riksdagen har
gjort, är det ingenting som har gjort intryck på Carl Bildt?
Carl Bildt: Jo då. Jag hade anledning att åberopa det i
valrörelsen åtskilliga gånger när journalister ville att jag
skulle uttala mig om tingsrättens dom över Per-Richard Molén.
Kurt Ove Johansson: Men det hindrade inte dig att göra
uttalanden vid den tidpunkt när du måste ha insett att det
skulle kunna påverka processen mellan Hallisk och staten?
Carl Bildt: Jag tror inte att de har påverkat processen
mellan Hallisk och staten.
Kurt Ove Johansson: Men du måste väl ändå ha kunnat inse
att det fanns en risk för att det skulle vara på det sättet?
Carl Bildt: Jag tror inte att den risken fanns.
Kurt Ove Johansson: Det tror du inte?
Carl Bildt: Nej.
Kurt Ove Johansson: Jag tror att den är ganska uppenbar.
Om du har tagit del av den utfrågning som vi hade med JK tycker
jag nog att man kan läsa fram att det ändå förhöll sig på det
sättet.
Carl Bildt: Det framgår i varje fall inte av den utskrift
som jag har tagit del av.
Kurt Ove Johansson: Det var ändå på det viset, Carl Bildt,
att två dagar efter det att du och Ingvar Carlsson hade faxat
till varandra vädrade Hallisks advokat morgonluft. Han skrev då
till JK och tyckte att saken hade tagit en helt ny vändning.
Mot den bakgrunden fanns det åtminstone en som var helt
övertygad om att dina uttalanden i det här sammanhanget hade
förändrat situationen.
Carl Bildt: Jo, men det är väl inte så konstigt, av samma
skäl som JK undrade vad som pågick. De nåddes av en bild, bl.a.
uttalanden -- jag skall inte moralisera så mycket över detta,
det var valrörelse, och ett och annat kan väl kanske vara
tillåtet i en valrörelse -- från Ingvar Carlsson och Pierre
Schori som antydde någonting helt annat än vad som var
sakförhållandet.
Det är klart att det inte finns den advokat av kvinna född som
inte skulle försöka göra en liten grej av det.
Kurt Ove Johansson: Hur kan Carl Bildt säga att inte hans
uttalanden har påverkat processen?
Carl Bildt: Det påverkade väl advokaten så till vida att
han gjorde ett nytt försök.
Kurt Ove Johansson: Ja, men han är väl en del av
processen?
Carl Bildt: Han är del av processen. Men det påverkade
inte utgången. Processen hade tagits upp igen. Vi fattade som
bekant beslut i mars 1993 om ex gratia-ersättning på en halv
miljon. Det finns en del olika skäl till varför processen togs
upp igen. Sedan hade förlikningssamtal inletts. Detta kom så
småningom att leda fram till en förlikning på, om jag inte
missminner mig, 120 000 kr utöver dessa 500 000 kr. Sammanlagt
har svenska staten som ex gratia till Hallisk betalat 620 000
kr.
Kurt Ove Johansson: Det är korrekt. I själva verket medger
du faktiskt nu att det var dina uttalanden som ledde till att
motparten vädrade morgonluft och påverkade processen.
Carl Bildt: Inte mina uttalanden, men en del annat tumult
som ställdes till som jag menar inte var vidare sakligt grundat.
Kurt Ove Johansson: Det var ju dina uttalanden som hade
ställt till det.
Carl Bildt: Nåja.
Kurt Ove Johansson: Tumultet startade ju ändå på
Borggården den 9 augusti. Det var vi ju sams om.
Carl Bildt: Men det hissades upp till dimensioner.
Kurt Ove Johansson: Det spelar väl ingen roll. Det var väl
ändå statsministern som ...
Carl Bildt: Det står t.ex. i en del tidningsreferat som
jag har tagit del av att man i hemliga samtal erkänt spioneri.
Då är vi i ett annat läge. Men nu är vi överens om att så inte
var fallet.
Kurt Ove Johansson: Nej, men ...
Carl Bildt: Det klargjordes också ganska tydligt och
ganska snabbt.
Kurt Ove Johansson: Vad jag tycker att vi skall vara
överens om är att turbulensen startade på Borggården den 9
augusti när Carl Bildt stod och hade en improviserad
presskonferens på Borggården.
Carl Bildt: Improviserad vete sjutton om den var.
Kurt Ove Johansson: Men du kom ju ut från Utrikesnämnden
...
Carl Bildt: Ja, men ...
Kurt Ove Johansson: ... och ställde dig bland en hop
journalister och gjorde uttalanden om saker som inte hade
behandlats på Utrikesnämnden.
Carl Bildt: Nej, ...
Kurt Ove Johansson: Inte var den väl kallad, utan den var
...?
Carl Bildt: Det kan man alltid diskutera. Jag har alltid
undrat vad det är som pågår utanför Utrikesnämndens
sammanträden. Men det är en tämligen reguljär sak att man efter
Utrikesnämndens sammanträden "briefar" media.
I detta sammanhang, vi skall inte glömma det, var det en
mycket stor fråga som vi hade att avhandla. Det var hela
Berglingaffären. Det var många som sade att hela den
svensk-ryska relationen står och bävar, skakar och brakar. Det
var kring detta som det resonerades, som sig bör.
Kurt Ove Johansson: Om det är på det sättet ...
Carl Bildt: Och sedan var det valrörelse.
Kurt Ove Johansson: Så var det valrörelse. Men om det är
på det sättet att Carl Bildt startar turbulensen den 9 augusti
som leder fram till att Hallisks advokat vädrar morgonluft, då
är för det första en part i processen aktiverad.
Så pass mycket kan vi väl ändå vara överens om att det väl
inte förbättrade läget i förlikningsförhandlingar, i
diskussionerna eller i processen att motståndaren till staten
trodde att det fanns en ny möjlighet till att göra en bättre
uppgörelse? Att det är på det sättet inser ju faktiskt, höll jag
på att säga, ett barn.
Carl Bildt: Det är möjligt. Men ordförandens fråga utgår
på något sätt från att det skulle vara ett egenvärde att klämma
till Hallisk.
Kurt Ove Johansson: Nej.
Carl Bildt: Jag tycker inte det. Det är ingen tvekan om
att Hallisk hade gjort någonting som han upplevde var i sin egen
nations intresse. Han hade kontakter med Sverige, och han var
också tacksam för den hjälp han hade fått. Men han hade suttit
15 år i Gulag. Hans liv var präglat av detta.
Vi hade allt intresse av att ge honom en ganska grundligt
tilltagen ex gratia-ersättning, utan att detta ledde till
prejudicerande konsekvenser. Det var det som var det
avgränsande. Jag hade gärna varit mycket generös mot Hallisk om
vi kunnat avgränsa så att det inte fick prejudicerande effekter
på andra fall. Det var detta som var den svåra juridiska
avvägningen.
Om detta i slutändan har lett till att Evald Hallisk för att
han fått stora delar av sitt liv förstörda har fått 500 000 kr
eller 620 000 kr i ersättning är det inte den stora frågan.
Åter till frågan om detta förändrade någonting. Jag tror inte
att det gjorde det. När jag har läst igenom Johan Hirschfeldts,
justitiekanslerns, och hans biträdes framträdande här finner jag
heller inget stöd för det.
Kurt Ove Johansson: Justitiekanslern är i och för sig en
duktig jurist och en klok man.
Carl Bildt: Jag instämmer gärna i detta.
Kurt Ove Johansson: Men jag tycker nog att man kan läsa
fram av det som sades vid den utfrågningen att justitiekanslern
fick problem genom det här.
Carl Bildt: Det finns ju potentater vars förmåga att läsa
bibeln går ganska långt. Men jag har läst JK:s utfrågning.
Kurt Ove Johansson: Det har jag också. Det är jag som har
ställt frågorna.
Carl Bildt: Och jag har läst svaren.
Kurt Ove Johansson: Vem som läser som en potentat har vi
delade meningar om du och jag.
Vi kan alltså konstatera att det var fråga om uttalanden och
en turbulens som startade mitt under en pågående process mellan
staten och Hallisk. Jag vill gärna säga att det inte är fråga om
att någon vill, som Carl Bildt sade, klämma åt Hallisk. Men det
kan inte heller vara rimligt att en statsminister går ut och gör
uttalanden som gör att justitiekanslern, som har att svara för
statens sida gentemot en annan part, kommer i besvärligheter.
Det kan väl inte vara rimligt att en statsminister gör sådana
uttalanden?
Carl Bildt: Nu skall en statsminister liksom andra
statsråd och liksom andra företrädare för det politiska livet
huvudsakligen vägledas av sanning och rätt. Det vill jag gärna
ha sagt. Det kan inte vara så att man ständigt skall vägledas av
någonting annat, utan det är sanning och rätt.
Det som inträffade var att Berglingaffären kom att fokusera
den svensk-ryska relationen. Vi skall återkomma till andra
aspekter på denna, det utgår jag ifrån. Den kom att fokusera den
svensk-ryska relationen, bl.a. på det som hade inträffat förr.
Bergling var när han återkom i allt väsentligt någonting ur det
förgångna.
För min del var det viktigt -- det var därför det hela kom
upp, det var inte bara slumpens skördar -- att sända signalen
till företrädare för Ryssland, ett Ryssland som i vissa viktiga
hänseenden skiljer sig från det gamla Sovjetunionen, att vi kan
bygga en bättre relation för framtiden om vi är öppna om det som
var tidigare, inklusive vad de hade haft för sig när det gällde
GRU-operationer, inkluderande Stig Bergling och annat. Jag sade:
Vi har visat en öppenhet.
Det var inom parentes inte bara detta jag nämnde. Hela
Neutralitetspolitikkommissionen visade en mycket stor öppenhet
när det gällde att offentligt redovisa sådant som icke hade
varit offentligt tidigare. I samband med detta och i samband med
Halliskärendet hade vi kommit att redovisa åtskilligt om
1950-talet.
Herr ordförande! Jag för det hela litet långt. Jag är
övertygad om att inte heller ordföranden menar, att under den
tid som någon process pågår som inkluderar någonting av detta
skulle offentliga svenska företrädare vara förhindrade att
uttala sig om en stor del av vad som inträffade på 1950-talet i
den svensk-rys..., svensk-sovjetiska relationen, förlåt. Nu höll
jag på att göra det misstag som andra har gjort.
Kurt Ove Johansson: Jag hade frågor om sekretess. Men jag
kan återkomma till dem. Ordet går nu till Jerry Martinger.
Jerry Martinger: Herr ordförande! Det har varit många
frågor. Jag har inte så rasande mycket att fråga. Jag vill bara
försöka få några förtydliganden på ett par punkter med
anknytning till ordförandens frågor.
Jag vill fråga Carl Bildt om han under dessa dagar i augusti
1994 gjorde några uttalanden om detaljer eller lämnade några nya
uppgifter beträffande Halliskärendet, eller om Carl Bildts
uttalanden i huvudsak var ett åberopande av det regeringsbeslut
som hade fattats 1993.
Carl Bildt: Det var ju så, vilket framgår av materialet,
att jag över huvud taget icke berörde Hallisk. Jag var så pass
oklar att ordet Hallisk kom in i sammanhanget först efter det
att det fanns anledning att klargöra detta. Det var alltså ett
mycket svepande allmänt uttalande. Blott det att namnet Hallisk
först inte förekom visar att det var tämligen ... Hallisk kom in
i sammanhanget i det brev som ordföranden just refererade till.
Jerry Martinger: Till Ingvar Carlsson?
Carl Bildt: Till Ingvar Carlsson. Det var en del av ett
klargörande. Då hade Ingvar Carlsson ..., vi vet ju alla hur en
valrörelse är, eller hur? Det är snabba växlingar. Det som hade
inträffat var väl att de såg en möjlighet att göra någonting. Då
trissades det upp till dimensioner som var något större, och så
blev det som det blev.
Jag fann då anledning, för att det skulle vara klarhet, att
skriva direkt till Ingvar Carlsson och ge honom sakförhållandet.
Det tror jag var bra. Sakförhållandet förmedlas ibland relativt
bra på fax.
Jerry Martinger: Men det Carl Bildt säger beträffande
Hallisk är i huvudsak det som står i Ingvar Carlssons brev?
Carl Bildt: Ja.
Jerry Martinger: Det var det jag undrade.
Carl Bildt: Jag kan inte hitta något annat.
Jerry Martinger: Carl Bildt lämnar inte några nya
uppgifter i Halliskärendet utåt, till någon journalist eller
något liknande?
Carl Bildt: Nej.
Jerry Martinger: Utan det var med åberopande av detta
regeringsbeslut och några rader i brevet till Ingvar Carlsson?
Carl Bildt: Jag försöker nu tänka igenom, eftersom vi alla
har läst igenom handlingarna. Nej, det finns inget annat.
Jerry Martinger: Jag frågar därför att jag har heller inte
hittat något.
Carl Bildt: Jag kan heller inte erinra mig något annat.
Jerry Martinger: Komplettera det i så fall.
Carl Bildt har sagt, att om man i framtiden skall ha en bra
relation till ett annat land måste man visa öppenhet beträffande
det förflutna. Det tycker jag låter naturligt.
På vilket sätt kan det tänkas att Carl Bildt har visat
öppenhet mot Sovjetrepresentanter eller f.d.
Sovjetrepresentanter beträffande det förflutna? Jag menar nu
inte specifikt det vi har pratat om i dag, utan rent allmänt,
men gärna också om det vi har pratat om i dag, naturligtvis.
Carl Bildt: Jag tänker framför allt på hela
Neutralitetspolitikkommissionen, som ju var en öppen redovisning
av saker och ting som var relativt centrala i svensk
säkerhetspolitik från de skandinaviska försvarsförhandlingarnas
sammanbrott i slutet på 1940-talet fram till övergången mellan
1960- och 1970-talet.
Det redovisades åtskilligt som har varit föremål för debatt
och delvis olika historiska tolkningar. Jag vill dock gärna säga
att den redovisningen möjligen innehöll större överraskningar
för svensk allmänhet än för dåtida sovjetiska beslutsfattare i
den meningen att det rörde sig om förhållanden som var relativt
väl kända på ansvarigt håll såväl i Washington som i Moskva.
Det faktum att vi nu var beredda att öppet redovisa saker och
ting om vår säkerhetspolitiska handläggning på 40-tal, 50-tal
och 60-tal som vi tidigare hade dolt och delvis t.o.m. förnekat
såg jag som ett inslag i denna öppenhet. På samma sätt har vi
hela tiden sagt, om vi nu håller oss till det gamla
Sovjetunionen: Visa öppenhet om vad som inträffade med Raul
Wallenberg. Visa öppenhet om vad som inträffade med DC 3:an.
Visa öppenhet om vad som inträffade med de försvunna fartygen.
Vi måste samtidigt ha respekt för att det inte är lätt ens för
dem som vill visa öppenhet i det nya Ryssland att göra det.
Arkiven är omfattande, de är många, de är djupa, och det finns
åtskilliga som inte är intresserade av att allting kommer fram.
Det har vi också skaffat oss en mycket betydande erfarenhet av.
Jerry Martinger: Fördes det några vidare diskussioner inom
den svenska regeringen om hur man skulle diskutera med
Sovjetrepresentanter eller f.d. Sovjetrepresentanter i gamla
frågor, om man säger så?
Carl Bildt: Oh ja, dock icke i denna. Wallenbergfrågan, av
lätt insedda skäl. DC 3:an, som ju kom i ett nytt läge efter det
sovjetiska medgivandet hösten 1991. De efterforskningar som har
gjorts och som fortfarande görs på havsbotten. Förhör eller
samtal med olika kvarlevande representanter för det dåvarande
sovjetiska luftförsvaret i Baltikum, och en del kvarstående
oklarheter på den punkten. Där förekommer fortfarande samtal.
Men det är klart att Wallenberg är det alldeles dominerande
samtalsämnet.
Jerry Martinger: Hur skulle Carl Bildt vilja beskriva
praxis när det gäller att lyfta på locket för gammal sekretess,
speciellt när det gäller förhållande till främmande makt? Finns
det någon fast praxis? Har den visat sig så många gånger,
egentligen?
Carl Bildt: Nej, den har väl inte det, så det är en god
fråga. Fast praxis? Det är ju så att det efter en viss tid ...?
Jerry Martinger: Nej.
Carl Bildt: Men det var inte det som avsågs, utan det som
låg därutöver.
I samband med Neutralitetspolitikkommissionen kom det att
lyftas på sekretessen på en del. Den fick ju tillgång till
arkiv. Delar av detta redovisades, dock icke allt.
Jag har själv i andra egenskaper innan jag blev statsminister
varit med och lättat på en del av sekretessen när det gäller
delar av underrättelseverksamhet.
Det förekommer då och då att olika personer i media, eller vad
det nu är, går till regeringen och begär frisläppande av vissa
dokument. Det inträffar då och då att regeringen säger ja, och
det inträffar då och då att regeringen säger nej.
Ett fall som jag vill nämna där regeringen sade ja var när
någon, glömd vem, begärde att man skulle släppa den rapport från
1968 från dåvarande ambassadören Agda Rössel i Belgrad, som låg
till grund för den i valrörelsen 1968 mycket omskrivna s.k.
Wedénaffären. Det var ett dokument som tidigare regeringar inte
hade velat släppa men som vi efter konsultation med juristerna
inte fann något som helst skäl att bibehålla sekretessen på. Det
finns ett bra tyskt ord för det som saknar svensk motsvarighet:
Vergangenheitsbewältigung, att ta itu med sitt förgångna.
Jerry Martinger: Man kan alltså säga att det är en högst
varierande praxis?
Carl Bildt: Ja, jag tror att man kan säga det. Min
ambition är, som framgår av allt jag har sagt här, att sträva
efter så stor öppenhet som möjligt. Det skall vara starka skäl
för att man i dag skall hålla på sekretessen för någonting som
inträffade på 50-talet.
Jag medger gärna att detta hade kunnat vara annorlunda om
Sovjetunionen hade bestått. Men Sovjetunionen är borta. Man
bibehåller förvisso en del strukturer från det gamla, men det är
ett nytt europeiskt läge.
Detta kanske är en liten exkurs, men låt mig göra den i alla
fall. Jag var i Moskva före påsk. En av de saker som jag har
sagt mycket till ryska företrädare när det gäller Baltikum är:
Visa öppenhet med det som var. Ljug inte. Ni kan bara bygga en
förtroendefull relation till de baltiska nationerna genom att
visa öppenhet.
Det vi hade som var fullständigt bisarrt var att de så länge
förnekade att Stalin--Ribbentrop-pakten över huvud taget fanns.
I dag går det sedan någon vecka eller två veckor tillbaka att gå
på en speciell utställning i Moskva. Den är inte särskilt
annonserad. När man kommer in ligger längst fram det hemliga
protokollet till Stalin--Ribbentrop-pakten undertecknat.
Litet längre in i lokalen -- det är bara ett rum som är
ungefär så stort som detta -- finns en jättelik karta över östra
Europa där strecket är draget och där Ribbentrop har skrivit,
och där Stalin har skrivit: Da!, Josef Stalin. Så delades
Europa.
Jag sade till den ryske utrikesministern Kozyrev -- jag åt
lunch med honom direkt efter det jag varit på utställningen: Det
är precis så ni skall göra. Gör det mera. Ta dem dit och visa
att ni långsamt börjar att ta itu med de mörkaste delarna av ert
förflutna.
Det tror jag är viktigt. Det går aldrig att bygga förtroende
om man inte är beredd att stå upp för det man själv har haft för
sig: rätt eller fel. Det vi har diskuterat här är sådant som
Sverige gjorde som var rätt. Vi har anledning att känna stolthet
över det, även om det var hemligt på den tiden.
Jerry Martinger: Känner Carl Bildt till huruvida den
principiella synpunkten delas av de andra partiledarna?
Carl Bildt: Det utgår jag från att de gör, i huvudsak.
Jerry Martinger: Ni har kanske inte diskuterat det
närmare?
Carl Bildt: Jo, det har vi gjort. Låt mig skilja på
partiledare och partiledare, om uttrycket tillåts, dvs. den f.d.
regeringen och den f.d. oppositionen.
I den f.d. regeringen var det ingen tveksamhet på denna punkt
över huvud taget, tvärtom. Där var det pådrivande, av lätt
insedda skäl. Hos den f.d. oppositionen, dvs. den nuvarande
regeringen, fanns det väl ibland en tveksamhet, som man på sitt
sätt kanske kan förstå, men som jag tycker att man inte skulle
behöva ha längre. Det här är länge sedan.
Jerry Martinger: Jag menade faktiskt kanske mest huruvida
synen på öppenheten delades av Ingvar Carlsson.
Carl Bildt: Direktiven till
Neutralitetspolitikkommissionen och tillsättandet av denna kom
vi överens om, Ingvar Carlsson och jag. Där var vi överens om
öppenheten. Vi hade en viss diskussion, men uppnådde enighet
också om sluttidpunkten. Det var en diskussion om hur långt fram
granskningen borde sträcka sig. Men vi uppnådde enighet om att
1969 av olika skäl var den lämpliga slutpunkten för den öppna
granskningen.
Vad som har inträffat efter 1969 har inte varit föremål för
samma granskning. Jag har uttalat mig litet om det också, men
det är en annan sak.
Jerry Martinger: Carl Bildt har i dag sagt att det som
stod i den sovjetiska noten på 1950-talet låg avsevärt närmare
sanningen än det som stod i den svenska svarsnoten. Det har Carl
Bildt sagt i dag, och efter dessa händelser i mitten av augusti
1994.
Är detta något som Carl Bildt har sagt till
sovjetrepresentanter eller f.d. sovjetrepresentanter?
Carl Bildt: Nej.
Jerry Martinger: Det har icke sagts?
Carl Bildt: Nej.
Jerry Martinger: Okej.
Carl Bildt: Jag vill göra det tillägget att när vi gav ut
pressmeddelandet i mars 1993 utgick vi från att pressmeddelanden
från regeringskansliet i frågor som dessa noteras.
Jerry Martinger: Men det var inte min fråga.
Pressmeddelandet finns. Jag spinner vidare på det som har
pratats om huruvida Carl Bildt har lämnat uppgifter om
erkännande av svenskt spionage eller olovlig
informationsverksamhet på något sätt.
Carl Bildt: Jag förstår det. Det skall vara fullkomligt
klart. Men jag vill göra den distinktionen därför att
pressmeddelanden från regeringskansliet ibland är ett sätt att
kommunicera med den utrikes omvärlden utan att man därmed talar
direkt till den.
Jerry Martinger: Men detta har inte specifikt sagts till
dem där borta?
Carl Bildt: Nej.
Jerry Martinger: Tack.
Peter Eriksson: Jag är imponerad av Carl Bildt som
sanningssägare, vissa gånger i alla fall. Jag skulle vilja höra
litet grand om situationen i augusti. Var det en planerad och
medveten aktion, ett uttalande eller ett utspel, från Carl
Bildt?
Carl Bildt: Ja, i den meningen som jag beskrev det nyss.
Vad vi då hade sagt till företrädare för Ryssland var: Här har
Bergling kommit tillbaka.
Vi visste att han var GRU-agent från början och arbetade för
GRU när han var i Sverige. Den information som vi hade fått
visade oss att GRU hade tagit hand om honom egentligen under
hela tiden från det att han tog kontakt med sovjetiska
generalkonsulatet på Mariehamn efter sin flykt. Detta stred ju
klart mot vad sovjetiska företrädare hade sagt.
Vi vidtog åtgärder av olika slag. Den signal som jag ville
sända var: Var nu öppna om detta. Ni skall också kunna tala om
hur det var, eftersom vi skall försöka att lägga sådant här till
handlingarna. Man må säga, och det finns de som har sagt, jag
tror att det var Aftonbladet som kritiserade mig och sade: det
var en naiv förhoppning. Men det var i alla fall en förhoppning.
Jag sade att vi alla har visat öppenhet. Det var i första hand
Neutralitetspolitikkommissionen. Men jag nämnde t.ex. också
notväxlingen 1957. Det var inte medvetet om Hallisk. Men i denna
del, öppenhet om det förflutna, var det mycket medvetet.
Peter Eriksson: Hade ni diskuterat detta med företrädare
från Utrikesdepartementet?
Carl Bildt: Nej.
Peter Eriksson: Det var bara ditt eget uttalande?
Carl Bildt: Det hade jag förmodligen i och för sig. Som
jag nu beskriver det var det ju vår politik. Det jag nu säger
var ett av flera grundelement i vår Rysslandspolitik: öppenheten
om det förgångna. Det hade vi diskuterat många gånger.
Peter Eriksson: Jag frågar nu om just detta utspel i
augusti. Hade du diskuterat det med företrädare från
Utrikesdepartementet?
Carl Bildt: Det kan jag ha gjort. Vi förde mycket
omfattande diskussioner om hur vi skulle hantera
Berglinghistorien. Jag vill inte alls utesluta att jag hade
gjort det. Jag har ingen minnesbild vare sig hit eller dit. Är
det så är ansvaret mitt.
Peter Eriksson: Men det var ett planerat utspel, från din
sida åtminstone, för att få ryssarna att agera mer öppet?
Carl Bildt: För att visa att ju mer vi visar öppenhet om
det förgångna, desto bättre förutsättning har vi att bygga
förtroende för framtiden. Man kan säga att det var en naiv
förhoppning. Vi har haft en del saker under de senaste veckorna
som kastar ett visst ljus över detta.
Peter Eriksson: Det var inte någonting som skedde i
valrörelsens hetta, som du tidigare pekade på, från din sida?
Carl Bildt: Nej.
Peter Eriksson: Utan det var medvetet och planerat?
Carl Bildt: Det var en del i en utrikespolitisk strävan.
Öppenhet om det förgångna för att bygga förtroende för
framtiden. Men det var inte primärt Hallisk, utan det var mer
öppenhetsattityden.
Peter Eriksson: Det räcker för mig.
Henrik S Järrel: Ja, Carl, du har ju sagt här att du vill
eftersträva en stor öppenhet, sanning och rätt. Det åligger inte
minst statsråd, bland många andra, att eftersträva sanning och
rätt i sitt utövande av ministerämbetet.
Jag har också fattat det så, att du för din del bestrider att
du hade gjort några formella fel i uttalanden eller så i
anledning av just det här fallet. Är det rätt uppfattat?
Carl Bildt: Det har inte kunnat påvisas. Jag har lyssnat
uppmärksamt.
Henrik S Järrel: Jag vill ändå dröja vid vad du har
snuddat vid några gånger här under utfrågningen. Du har talat om
att det var valrörelse osv., och valrörelsens hetta.
Jag skulle litet grand vilja kontrollera din inställning just
när det handlar om valrörelser. Finns det någon anledning att i
den temperaturstegring som då äger rum tumma på sanning och
rätt, eller strävan efter sanning och rätt, och liknande för att
åstadkomma ett debattklimat eller belysa saker särskilt, enligt
ditt förmenande?
Carl Bildt: Nej, det finns det inte. Däremot vet man att
konfrontationsklimatet är mer upphetsat i valrörelsen.
Möjligheterna till snabba klarlägganden, när olika ledande
politiker befinner sig på turnéer i olika delar av landet och
det hela studsar fram och tillbaka mellan 14-sändningen och
15-sändningen i Ekot, är litet mera begränsade -- därav brevet.
Hade detta ägt rum, alltså oklarheterna uppstått, innan hade jag
tagit kontakt i Riksdagshuset. Men en valrörelsemiljö är något
annorlunda.
Henrik S Järrel: Men kravet på ett statsråd, vare sig han
eller hon är statsminister eller bekläder något annat
ministerämbete, på att i en valrörelse sträva efter sanning,
rätt och objektivitet så långt som det göra låter kvarstår väl?
Carl Bildt: Kravet på noggrannhet inte minst i
utrikespolitiken gäller även då. Den här tidsperioden var, även
om det var valrörelse där inrikespolitiken dominerar,
osedvanligt aktiv och livaktig utrikespolitiskt. Vi hade just då
brevväxling och kontakter om Bergling och de kontakter, också
brev från min sida, som ledde till att Taslima Nasrin landade på
Arlanda. Jag hade just då en brevväxling med den amerikanska
presidenten Clinton angående trupptillbakadragandena från
Baltikum.
Det var en alldeles osedvanligt aktiv period utrikes- och
säkerhetspolitiskt, vilket kan ha sina nackdelar mitt i en
valrörelse. Det fordrar ju sin uppmärksamhet och noggrannhet.
Henrik S Järrel: Finns det enligt ditt förmenande
anledning att se mellan fingrarna om ett statsråd t.ex. i en
valrörelse gör ett förfluget uttalande? Skall man se litet
mildare på det just med hänsyn till att det är valrörelse?
Carl Bildt: Nej.
Kurt Ove Johansson: Jag har några kompletterande frågor
som gäller sekretessen. Du sade inledningsvis att du har varit
mån om att lyfta på hemlighetsstämpeln från 50- och 60-talet. Vi
kan väl vara överens om att det i sak inte behöver vara något
fel på den ambitionen. Kan du ge några exempel på där regeringen
i den fråga som vi nu diskuterar lättade på offentligheten när
det gäller sekretessen från 50- och 60-talet och på vilket sätt
det skedde, om det skedde gentemot främmande makt?
Carl Bildt: Neutralitetspolitikkommissionen, för att nu
återvända till den, hade åtskilligt med mycket känsligt material
att hantera. De svenska arkiven är inte alltid alldeles
fullständiga. Man går ut relativt försiktigt. Det handlade om
att försöka se till att svenska forskare och kommissionen fick
tillgång till utländska arkiv.
Det krävde politiska kontakter. Jag hade politiska kontakter
med företrädare för de amerikanska myndigheterna. Där kom man
att ha tillträde till vissa arkiv fram till 1960, om jag inte
missminner mig. Jag hade kontakter med företrädare för den
brittiska regeringen. Där kom det att öppet redovisas en del
sådant som delvis inte återfanns i svenska arkiv, men i Tage
Erlanders dagböcker fanns sådant som kunde vidimera detta. Vi
hade kontakter med ryska företrädare. I Ryssland blev det en
viss tillgång till vissa arkiv innan de kom att stängas. Detta
redovisades delvis i kommissionen, delvis i en bok av Bo
Pettersson som sedermera utgivits och som heter I Moskvas ögon.
Den är utomordentligt intressant. I övrigt när det gäller
svenska arkiv finns Utrikesdepartementets arkiv och de militära
arkiven.
Vad gäller de hemliga underrättelsearkiven framgår av KU:s
handlingar att de till större delen brändes i slutet av
1960-talet eller vid övergången från 1960- till 1970-talet. Det
som finns kvar är mycket fragmentariskt. Skälen till att så
skedde kan diskuteras, men det är ingenting som vi har anledning
att diskutera just nu.
Vi kommer in på detta i annat sammanhang också, nämligen när
det gäller de s.k. förberedelsepärmarna. Det fanns på
försvarsstaben, direkt under överbefälhavaren, ett antal pärmar
som överlämnades från befattningshavare till befattningshavare.
De var avsedda att underlätta operativ samverkan i krig mellan
Sverige och Västmakt. De var inte vidare kända, lindrigt
uttryckt. De kom fram i ett visst skede, och jag informerades om
detta.
Jag fick frågan från dåvarande överbefälhavaren vad jag skulle
göra med detta. Jag sade att det självfallet skall redovisas i
sin helhet. Pärmarna brändes alltså ganska nyligen. Men det var
möjligt att med minnesbilder av personer som fortfarande är
relativt aktiva rekonstruera dem. Det är det konkreta exemplet.
Jag såg ingen som helst anledning att hålla detta hemligt
längre. Det gjorde de militära företrädarna inte heller i det
nya läge som hade uppstått. Där bidrog vi till en öppenhet som
tidigare icke fanns.
Kurt Ove Johansson: Du sade i Ekot den 14 augusti 1994:
Jag tror att det är praxis att efter ett tag, ett antal
decennier lyfta hemlighetsstämpeln.
Skulle du vilja redovisa vad du trodde var praxis?
Carl Bildt: Det finns ju en lag. Det här inträffar med
automatik. Men vissa saker kräver särskild sekretess, man
bibehåller sekretessen längre. Utrikessekretessen gäller i 30
år. Det finns vissa saker som är sekretessbelagda under längre
tid, men man lyfter på sekretessen tidigare ibland.
Kurt Ove Johansson: Men det gäller inte i det här
sammanhanget?
Carl Bildt: Nej, inte i det här sammanhanget. En stor sak
var att någon gång på 70-talet utkom standardverket om vår
utrikespolitik under andra världskriget, Svensk utrikespolitik
1939--1945 av professor Wilhelm Carlgren som då var arkivchef på
UD. Det är fortfarande standardverket, det klart bästa.
Jag har diskuterat detta med åtskilliga personer, och vi
konstaterade att det fanns en avsevärd lucka. Allt som rörde
underrättelsefrågorna under andra världskriget var uteslutet.
Det var fortfarande belagt med djup sekretess, inklusive det
långt ifrån ointressanta faktum att vi knäckte det tyska
chiffret.
Anledningen till att det var hemligt var delvis att det var
hemligt också i Storbritannien. Engelsmännen knäckte det tyska
chiffret, den s.k. enigmaoperationen. Det som sedermera kom att
bli Försvarets radioanstalt knäckte alltså det tyska chiffret.
Detta gjorde vi och engelsmännen oberoende av varandra. Man satt
och läste den tyska trafiken.
Då sade jag att det är konstigt att vi skriver historien om
hela det diplomatiska arbetet under andra världskriget utan att
nämna att de ledande herrarna uppe på Arvfurstens palats läste
vad den tyska beskickningen på Blasieholmen skickade. Delvis
läste vi den tyska trafiken till Finland och till Norge.
Då gavs ett speciellet regeringsuppdrag till professor
Carlgren att komplettera hela historieskrivningen med denna del.
Det kom att leda till en separat bok som kom ut 15 år efter den
första, med historieskrivning som faktiskt också tillhör
stjärnstunder i svensk efterkrigshistoria. Där beskrivs det
mycket kompetenta arbete som ledde till att man knäckte koderna.
Det är detta som ytterst ledde till att man kom Wennerström på
spåren.
Kurt Ove Johansson: På s. 16 i kansliets PM från den 22
november hittar vi en artikel i Sydsvenska Dagbladet som är
daterad den 15 augusti 1994. Där sägs det att du påstår att det
inte är mot praxis och god ton att lämna ut uppgifter om det
egna landets underrättelseverksamhet. Har du verkligen den
uppfattningen?
Carl Bildt: Ja, det exempel som jag nyss gav gällde ju ett
regeringsuppdrag som gavs till professor Carlgren att skriva
historien om svensk underrättelsetjänst under kriget, trots att
denna fortfarande var sekretessbelagd.
Kurt Ove Johansson: Anser du att en statsminister själv
skall kunna fatta sådana beslut?
Carl Bildt: Nej, det är regeringen som får fatta beslutet
i sådana fall.
Kurt Ove Johansson: Du menar att det är alldeles
nödvändigt att fatta ett regeringsbeslut?
Carl Bildt: Ja, när det gäller den typen av saker är det
självklart så.
Kurt Ove Johansson: Du har alltså aldrig fattat något eget
beslut när det gällt att släppa ut något som gällt
underrättelsetjänsten?
Carl Bildt: Statsministern i det här landet kan inte fatta
några beslut alls.
Kurt Ove Johansson: Statsråd kan egentligen fatta vilka
beslut som helst, men man kan sedan få en ordentlig skrapa.
Carl Bildt: Nej, ett statsråd kan inte fatta några beslut
alls. Det är regeringen som kollektiv som fattar beslut. Ett
statsråd kan fatta beslut efter att ha fått fullmakt av
regeringen. De enda beslut som statsministern kan fatta är att
utnämna och entlediga statsråd.
Kurt Ove Johansson: Vi är fullständigt överens på den
punkten. Men likväl kan det hända att statsråd fattar beslut som
de egentligen inte skulle ha fattat.
Carl Bildt: De vidtar åtgärder.
Kurt Ove Johansson: Du har alltså inte tagit något eget
beslut, eller vidtagit åtgärder, som innebär att du har släppt
någon uppgift som har gällt underrättelsetjänsten?
Carl Bildt: Visst, när det gäller det Carlgrenska
uppdraget, som baserades på ett regeringsbeslut, och de
operativa förberedelsepärmarna.
Kurt Ove Johansson: Du fattar aldrig några beslut, du bara
tar andra former av beslut?
Carl Bildt: Låt oss ta som exempel förberedelsepärmarna.
Överbefälhavaren kom till mig, och jag sade att detta självklart
skall redovisas för kommissionen. Försök att rekonstruera detta.
Kalla det beslut eller inte, men jag tyckte att det var ett
agerande i en anda av öppenhet som var självklar och som vi hade
kommit överens om vid tillsättandet av
Neutralitetspolitikkommissionen.
Kurt Ove Johansson: Är vi alltså överens om att om man
skall släppa uppgifter som gäller underrättelseverksamhet bör
det fattas ett regeringsbeslut och frågan tas upp i
Utrikesnämnden? Man skall noggrant göra bedömningen vilken
säkerhetspolitisk betydelse ett sådant släppande skulle
innebära. Är det inte så man noggrant skall hantera
sekretessfrågorna när det gäller underrättelseverksamhet?
Carl Bildt: Jag känner till mycket få exempel där en
sekretessfråga har prövats i Utrikesnämnden. Det finns något
fall.
Kurt Ove Johansson: Om man släpper t.ex. uppgifter som
berör underrättelsetjänst och har för avsikt att offentliggöra
dessa, är det då inte lämpligt att i vissa fall ta upp det i
Utrikesnämnden?
Carl Bildt: Om det är ett känsligt fall och har aktualitet
är det självklart. Jag har inte varit med om något sådant fall.
Jag tycker att strävan skall vara största möjliga öppenhet om
historien.
Kurt Ove Johansson: Men det är väl också viktigt att följa
de regelsystem som vi har för sekretessen?
Carl Bildt: Naturligtivs. En av de personer som var
aktiva på 50-talet i den organisation som vi hade har uttalat
sig. Det tycker jag är rätt. Huruvida det i formell mening är
hemligt eller inte vet jag inte. Men 1950-talet är vid det här
laget ganska länge sedan.
Frisläppandet av handlingar är en annan sak, och det prövas
alltid av regeringen eller ytterst av domstol i den ordning som
vi känner till. Det skall självfallet ske på det sättet. Jag
tycker inte att det har varit något brott mot detta heller.
Kurt Ove Johansson: Jag tycker att du låter litet
nonchalant när du talar om 50- och 60-talet. Visserligen är det
några decennier sedan. Å andra sidan har vi 70-årsregeln när det
gäller exempelvis utrikessekretessen. Det är ingen tvekan om att
det kan finnas uppgifter från 50- och 60-talet där det skulle
vara nog så allvarligt om de kom ut.
Carl Bildt: Absolut. Det finns sådant t.ex. när det gäller
Neutralitetspolitikkommissionens arbete, där vi gjorde mycket
tydliga avgränsningar. När det gäller en del av de andra fall
som jag nämnt här finns det också mycket tydliga och glasklara
avgränsningar. Men dem behöver jag inte gå in på här.
I övrigt tycker jag att vi skall sträva efter öppenhet.
Jerry Martinger: Vet Carl Bildt vad anledningen var till
att Evald Hallisk första gången begärde ersättning? Hur han
motiverade det hela vet vi, men han kunde lika gärna ha begärt
ersättning t.ex. 1991, men han begärde det 1992. Känner Carl
Bildt varför han begärde ersättning vid just den tidpunkten,
1992?
Carl Bildt: Jag vet att han gjorde det, men svaret på
frågan i övrigt är nej, det vet jag inte.
Peter Eriksson: En sista fråga där det för mig ligger
oklarheter. Å ena sidan säger Carl Bildt att det här utspelet i
augusti gör han i syfte att få en större öppenhet från ryssarna
i dessa frågor. Å andra sidan säger han att det inte var någon
nyhet som han kom med. Var det bara ett sätt att försöka lura
ryssarna till en öppenhet, eller hur hänger dessa två saker
egentligen ihop?
Carl Bildt: Jag ville erinra om att detta var vår attityd
och inställning. Mycket av uppmärksamheten kom att koncentreras
kring det Halliska ärendet. Det var detta som 1957 års
notväxling handlade om. Det hade inte inträffat någonting i
formell bemärkelse sedan mars 1993. I något sammanhang sade jag
något svävande och något oklart -- man kan inte ha glasklara
minnesbilder av allting -- att detta var någonting som hade
förekommit på en presskonferens för ett och ett halvt år
tidigare. Det var fel i den meningen att det inte hade varit
någon presskonferens, men det hade varit pressmeddelande.
För mig var frågan mera levande än vad den var för många
andra. Få av de på Borggården närvarande journalisterna hade
uppmärksammat frågan.
Peter Eriksson: Men här gäller det ju den ryska sidan.
Ryssarna borde ha haft möjlighet att uppmärksamma frågan. Eller
tyckte du att den ryska ambassadören och andra ryska ämbetsmän
inte hade lyckats notera den här öppenheten tidigare från
Sverige?
Carl Bildt: Det är en god fråga. Jag vet inte om vi hade
så detaljerade överläggningar. Det handlade om att erinra om en
svensk attityd. Om den var tillräckligt klart uppfattad eller
inte av den ryska ambassadören har jag vissa tankar om som jag
inte vill redovisa offentligt. Men det fanns anledning att ta
fram detta på ett sätt som måhända skulle uppmärksammas i Moskva
inför det som skulle inträffa därefter. Det som skulle inträffa
var att ryssarna skulle reagera på vad vi hade sagt i
Berglingfrågan.
Då strävade jag självfallet efter att på olika sätt öka
sannolikheten att deras svar på vår not om Bergling
kännetecknades av så stor öppenhet som möjligt och att vi inte
hamnade i en situation av ömsesidiga slag av den typ som det
ofta blir i sådana här sammanhang. Jag ville hänföra det till
någonting som varit tidigare och markera den öppenhetsfilosofi
som vi hade. Vi gjorde i det sammanhanget också en skarp
markering -- vi skall inte glömma det -- genom att vi stoppade
ryssarnas möjlighet att ersätta en person på den ryska
ambassaden som regeringen, med det stöd som regeringen har för
sådana beslut, bedömde vara en operativ representant för GRU.
Peter Eriksson: För mig låter det här som en tämligen
osannolik efterkonstruktion, att du eftersträvade en större
öppenhet från rysk sida. Var det inte i själva verket så att
detta skedde i valrörelsens hetta, ganska impulsartat? Och så
lämnade du ut en sak om svensk underrättelsetjänst.
Carl Bildt: Vilket syfte skulle det ha tjänat?
Peter Eriksson: Att få i gång en debatt om svensk
utrikespolitik i valrörelsen.
Carl Bildt: Vi hade en ganska omfattande sådan vid det
laget. Detta var en mycket liten sak i förhållande till
Berglingaffären. Det var en jättediskussion som pågick. Den
anklagelse som riktades mot mig på en och samma dag av både
Expressen och Aftonbladet var att "den där Bildt är för mjuk mot
ryssen, och nu har ryssarna lurat honom". Det var den miljö som
var då. Att jag i det sammanhaget skulle ha haft något intresse
av att lämna ut hemliga uppgifter till ryssen var inte rimligt.
Det var snarast så att om man i det läget skulle ha gjort
inrikespolitiska kalkyler skulle man ha markerat en stor styrka
åt det hållet. Men nu är vi inne på politiska miljöskildringar.
Det som jag var angelägen att se till -- och nu talar vi
utrikespolitik, inte inrikespolitik -- var att vi med
Berglinghistorien hamnade i en situation som jag på grundval av
någonting bedömde höra till det förflutna. Vi förlorade en del
av samtalsklimatet i andra frågor.
Vad menar jag då med detta? Jo, vi var inne i en mycket
intensiv period som framför allt handlade om att säkerställa
slututtåget ur Estland och Lettland. Detta var föremål för en
mycket omfattande utrikespolitisk och diplomatisk dialog mellan
Washington, Stockholm, Moskva, Tallinn och Riga. Jag ville se
till att vi trots Berglingaffären och en del annat kunde föra
detta vidare. Samtidigt gjorde vi en markering genom framför
allt den personåtgärd som jag nämnde och som verkligen märktes
-- det väckte mycket stor irritation -- men som inte ledde till
en rättarreaktion. Ofta hamnar man i den situationen att om vi
gör en sak så görs en annan gentemot den svenska representanten,
och det ville jag undvika. I den meningen lyckades det, för det
blev ingen rättarreaktion. Detta som ett försök till
miljöskildring.
Pär-Axel Sahlberg: Jag tycker att detta är ett oerhört
intressant ämnesområde som har väldigt många kopplingar. Men det
är en sak som du kommer tillbaka till flera gånger och som gör
att jag vill ställa ett par frågor. Du sade helt korrekt att det
inte är vår sak att moralisera eller döma, att man måste
betrakta varje tid utifrån den tidens förutsättningar. Det är en
klok ingång. Sedan kommer man i lägen där det är dags att dra
undan förhänget och se vad som finns bakom. Är det vår
tradition, en kutym, att en svensk statsminister offentliggör
andra tiders ministrars utrikespolitiska noter och samtidigt
recenserar dem på det sätt som du gjort genom att diskutera
vilket notpaket som var det mest sanningsenliga?
Carl Bildt: Att offentliggöra tillhör väl inte kutymen.
Men det var inte heller fallet. Detta offentliggjordes omgående
1957 men har måhända varit bortglömt i debatten sedan dess.
Recensera och recensera -- vi värderar väl alla det förflutna
på olika sätt. Det har förekommit vid åtskilliga tillfällen. Vi
kommer att ta upp ett fall snart där jag tror att företrädare
för nuvarande regeringen har "recenserat" en del av vad den
tidigare regeringen haft för sig. Jag kan ha synpunkter på det i
sak, men jag vill inte förta dem deras rätt att göra det; det är
klart att man får göra det.
Här handlar det alltså mycket om att värdera historien.
Pär-Axel Sahlberg: Det här är en principiell
frågeställning. Jag tror att det var 1958 som de
offentliggjordes.
Carl Bildt: Jag tror att de offentliggjordes i utrikesfora
1958, men jag tror att de offentliggjordes per omgående och kom
i tryckt form 1958.
Pär-Axel Sahlberg: Det intressanta är att du återkommande
nämner att detta ändå skall ses i relation till den då aktuella
frågan om Bergling, och det kan man förstå. Men ändå är det
litet komplicerat att hantera detta. Om den öppenhet som du
ville signalera skulle vara en del av ett slags psykologiskt
spel med de ryska företrädarna, innebär det samtidigt att du
valde att vara generös med Erlanders bedömningar och
ställningstaganden i en annan tid för att på basis av den
generositeten, på någon annans bekostnad, kunna få vissa
utrikespolitiska framgångar, poäng eller komma ett stycke i väg
i den då aktuella frågan.
Carl Bildt: Eller komma till skademinimering för Sverige.
Pär-Axel Sahlberg: Det kan hända att det var så, men
gjorde du överväganden av vad det här köpsslagandet med öppenhet
egentligen innebar?
Carl Bildt: För mig handlar öppenhetsfilosofin i första
hand om en öppenhet gentemot oss själva. Mitt huvudargumet för
Neutralitetspolitikkommissionen har hela tiden varit att vi
aldrig som nation kan få en stark och bra säkerhetspolitik för
framtiden om vi inte öppnar oss mot oss själva framför allt när
det gäller det förgångna. Här handlade det om att offentliggöra
för svenska folket saker och ting som hade varit kända i Moskva
och Washington, vilket enligt min mening är en ganska dålig
utgångspunkt.
Öppenhetsdoktrinen finns där således. Men den
öppenhetsdoktrinen vill jag gärna skall prägla också andra
länder. Det är kanske ett mindre problem om vi blickar västerut,
men det är ett större problem när vi blickar österut. Jag nämnde
exempelvis Stalin--Ribbentrop-pakten. Ju mer vi kan göra för att
se till att denna öppenhet om det förflutna också präglar det
nya Ryssland, desto bättre är det. När vi plötsligt fick en del
av det förgångna över oss i och med att Stig Bergling var på
Arlanda, råkade det finnas anledning att erinra om att om vi
skulle kunna bygga förhållandet vidare var öppenhetsdoktrinen,
och är fortfarande, ganska bra. Sedan kan vi ha synpunkter på om
man i alla delar av omvärlden lever upp till det så mycket som
vi vill. Vi vet fortfarande icke Wallenbergs öde.
Pär-Axel Sahlberg: Det finns naturligtvis olika frågor i
det här paketet, men det är du själv som har aktualiserat
knytningen till Berglingaffären och den öppenhet som du
signalerade på Borggården. Därför är mina frågor relevanta ur
den synpunkten att det alltså handlar om ett slags
förhandlingsspel där man betalar med öppenhet. Därför har du
följt det spåret när du besvarat frågorna.
Carl Bildt: Det är fel i den meningen att det inte sades
någonting som inte hade sagts tidigare, utan det erinrades om
vad som hade sagts tidigare.
Pär-Axel Sahlberg: Det fick stor uppmärksamhet.
Carl Bildt: Att det fick stor uppmärksamhet är en helt
annan sak, det kan man inte styra. Men det dröjde åtskilliga
dagar innan det uppmärksammades. Där sades ingenting som inte
hade sagts tidigare.
F.d. statsminister Carl Bildts brev till Rysslands president
Kurt Ove Johansson: I början av januari 1992 inleddes
ubåtssamtal på expertnivå mellan en svensk och en rysk
delegation. Den svenska delegationen, som leddes av Emil
Svensson från Statsrådsberedningen, överlämnade sin rapport till
regeringen den 24 januari 1995. Samtal hade då förts i tre år,
och de avslutades i december 1994. Vilket var syftet med dessa
samtal?
Carl Bildt: Syftet med samtalen var att söka få fram
sanningen om undervattensoperationer mot Sverige, eller delar av
sanningen som vi kunde få fram via samtal med ryska företrädare.
Kurt Ove Johansson: Vad hade du för förväntningar på att
dessa samtal skulle leda till?
Carl Bildt: För att erinra om vad jag har sagt tidigare
vill jag säga att det tar sin tid att gräva fram saker. Jag
förväntade mig inte några spektakulära genombrott utan ett
ganska mödosamt borrande i en mycket komplex verklighet som
successivt skulle kunna ge en del som kunde belysa frågan. Jag
tycker att det också har gjort det.
Kurt Ove Johansson: Nu fördes dessa diskussioner och
samtal i en speciellt sammansatt delegation med representanter
från Sverige och Ryssland. På vilket sätt höll du dig informerad
om hur dessa samtal utvecklade sig?
Carl Bildt: Jag informerade mig framför allt skriftligt.
Det var en sammansatt grupp från svensk sida med företrädare för
kommendören av första graden, Emil Svensson, företrädare för
Utrikesdepartementet både här i Stockholm och på ambassaden i
Moskva och företrädare för de militära myndigheterna. Det fördes
som bekant mycket noggranna uppteckningar.
Kurt Ove Johansson: Av det material som vi har tagit del
av framgår att samtalen i Moskva kan delas in i tre perioder.
Den första är fram till ditt möte med Jeltsin i Moskva i
februari 1993. Den andra är fram till juni 1994. Den tredje kan
vi kalla för Baturinperioden. Den pågick fram till årsskiftet
1994/95.
Hur skulle du vilja beskriva det som hände i samtalen fram
till ditt möte med Jeltsin i februari 1993?
Carl Bildt: Jag är inte säker på att jag skulle vilja göra
det av den enkla anledningen att detta, såvitt jag vet, är
sekretessbelagt. Den nuvarande regeringen har prövat sekretessen
på rapporten och har offentliggjort de delar som man har ansett
att man kan offentliggöra. De delarna ger egentligen inte
utrymme för att svara på herr ordförandens fråga.
Jag skulle inte heller vilja göra riktigt den indelning som
gjordes.
Kurt Ove Johansson: Hur skulle du vilja göra den?
Carl Bildt: Mot bakgrund av det offentliggjorda är det ett
skede fram till att det sker en växling upp till en högre nivå,
det som herr ordförande kallade Baturinnivån.
Kurt Ove Johansson: Du och Jeltsin undertecknade en
gemensam deklaration den 4 februari 1993. Vad innehöll den, och
vad syftade den till?
Carl Bildt: Den innehöll mycket. Jag har den tyvärr inte
tillgänglig, men det är ett relativt omfattande dokument om de
svensk-ryska relationerna. Vi skall inte glömma att det besöket
var den första kontakten på mycket länge mellan Sverige och
Ryssland -- jag är tillbaka med min gamla distinktion mellan
Sovjetunionen och Ryssland. Detta var det första officiella
besök som en företrädare för Sverige hade avlagt i Ryssland på
70--80 år. Även om Ryssland är en efterföljare till
Sovjetunionen i vissa hänseenden hade vi anledning att markera
att det var någonting nytt. Därför är det en mycket vittsyftande
deklaration som spänner över ett vitt fält. Det gäller
utrikespolitiken, mellanfolkligt samarbete, samarbete i
närområdet, säkerhetspolitik, frågor i det förgångna, de
historiska frågeställningarna, DC 3:an, Wallenberg, de försvunna
fartygen, undervattenskränkningarna och säkert ytterligare
någonting.
Om jag inte missminner mig förhandlades detta dokument
relativt länge. Det kompletterades sedan med ett antal olika
avtal som man har fortsatt med. Vissa av dem undertecknades
slutgiltigt i samband med att statsminister Ingvar Carlsson
besökte Moskva bara för några dagar sedan. De avtalen var delvis
ett utflöde av diskussionerna i februari 1993.
Kurt Ove Johansson: Jag uppfattade dig som att det finns
uppteckningar från de samtal som du har fört med ryssarna.
Carl Bildt: Vilka samtal syftar ordföranden på?
Kurt Ove Johansson: Jag kan inte veta vilka samtal som du
har haft, men jag uppfattade dig för en stund sedan som att det
hade förts samtalsuppteckningar i olika sammanhang, t.ex. när du
träffade Jeltsin. Innan du avbröt mig tänkte jag fråga om det
gjordes uppteckningar också vid de samtal som du förde med
Jeltsin som föregick den här deklarationen i februari 1993.
Carl Bildt: Självfallet! Vid officiella överläggningar
förs alltid samtalsanteckningar. Det är klart att det förekommer
samtal vid sidan av dessa, vid middagar och informellt. Dem
försöker man ibland att nedteckna i olika typer av promemorior,
i den mån de innehåller någonting av större intresse.
Kurt Ove Johansson: Du kanske tycker att det är litet
underligt att jag frågar, men det har inte varit särskilt lätt
att få fram uppgifter i det här fallet. Som du vet har du själv
varit väldigt sparsam när det gäller att svara på de frågor som
vi har ställt från utskottets sida. Efter en månad fick vi fyra
små enkla rader i ett svar från regeringskansliet. Jag är helt
övertygad om att det finns en hel del material som vi ännu inte
har sett.
Carl Bildt: Jag var inte medveten om att utskottet hade
ställt frågor om samtalsuppteckningar från överläggningar mellan
mig och president Jeltsin. Om utskottet hade frågat efter sådana
är jag övertygad om att man hade fått dem.
Kurt Ove Johansson: Det har vi inte gjort, men vi har
ställt en rad frågor, och vi har fått mycket spartanska svar.
Jag skulle kunna tänka mig att en annan, icke nu närvarande,
ledamot här i konstitutionsutskottet skulle hävda att det i det
närmaste såg ut som nonchalans. Carl Bildt vet ju vad han har
svarat på våra frågor. Det är alltså fyra enkla meningar. Det är
nästan ingenting. Det är goddag yxskaft.
Carl Bildt: Nu talar vi om någonting annat än om
överläggningar mellan Sverige och Ryssland. För att det inte
skall blandas ihop vill jag säga att det var det som vi började
med.
I den mån man från utskottets sida har begärt
samtalsuppteckningar från de överläggningar som jag har haft med
presidenten Jeltsin och utrikesministern Kozyrev -- det har
framför allt handlat om de två -- skulle jag vara mycket
förvånad om man inte hade fått sådana. De samtalsuppteckningarna
har gjorts med all den noggrannhet som utrikesförvaltningens
tjänstemän är kapabla till. Den är betydande. Samtidigt vill jag
lägga till en reservation. Det är klart att det finns
middagssamtal och sådant som man inte kan referera lika
ordagrant. Dock förs de samtalen, framför allt med president
Jeltsin, per tolk. Han är dålig på svenska. Jag är dålig på
ryska. Tolkarna kan alltid hjälpa till att rekonstruera, vilket
normalt brukar ske.
Kurt Ove Johansson: En sak som vi i och för sig också
skulle vara intresserade av att få reda på är hur dessa samtal
förlöpte mellan mars 1993 och april 1994, vilka framsteg som
gjordes, vilka bakslag som inträffade och hur aktivt du
engagerade dig i det arbete som skedde, men det kanske är samma
sak här.
Carl Bildt: Detta finns mycket väl dokumenterat. Det finns
åtskilliga pärmar med dokumentation. Jag utgår från att
regeringskansliet -- det är inte min utan regeringskansliets sak
att ta ställning till detta -- kommer att ställa det materialet
till förfogande i den mån utskottet, mot bakgrund av
granskningsuppgiften, har intresse av det. Det är ett mycket
omfattande material.
Kurt Ove Johansson: Av det material som vi har fått kan
man möjligen läsa ut att det våren 1994 började kärva till sig i
diskussionerna med ryssarna. Det gick trögt i samtalen, och jag
har uppfattat det som att det mer eller mindre närmade sig ett
sammanbrott. Var det din idé från början att man skulle skriva
brev till Jeltsin, eller kom idén någon annanstans ifrån?
Carl Bildt: Det kan jag faktiskt inte erinra mig.
Anledningen till detta var mindre det förhållande, som vi kanske
kan värdera på olika sätt, som herr ordförande nämnde än den
rapport som inkom till regeringen från Överbefälhavaren i dess
slutgiltiga version den 1 mars, dvs. den som handlade om
fortsatta kränkningar 1993.
Jag vill bara kort erinra om detta utan att bli alltför
långrandig. För mig, för regeringen och Sverige var det oerhört
viktigt att få stopp på dessa operationer. Det kan inte råda
något tvivel på den punkten. Om man tittar bakåt kan man i den
rapportering som har lämnats från Överbefälhavaren till
regeringen se en viss kontinuitet i operationerna under större
delen av 80-talet. Jag brukar tala om en brytpunkt under den
senare delen av 80-talet, då det skedde en geografisk
koncentration och en neddragning av aktiviteten.
Om vi börjar 1991 handlar det för min del om att fortsatt visa
militär fasthet men också öppenhet i den politiska diplomatiska
dialogen för att bringa verksamheten, vilken den nu var, att
upphöra. Jag utgick från att vi av olika skäl skulle få en
situation där denna de facto upphörde eller fasade ut under
1992. Samtalen med Jeltsin i februari 1993 kan kanske ses delvis
i relief till detta. Återigen vill jag säga att detta enligt min
mening mer är en kvarleva från den sovjetiska tiden än ett
uttryck för den ryska tiden. Det tar sin tid att avveckla
strukturer, eller hur man nu skall formulera den saken. Det är
möjligt att vi kan återkomma till det. Om jag uttrycker saken
mycket försiktigt var det mycket störande när Överbefälhavaren
under 1993, dvs. efter deklarationen, överläggningarna och en
del annat, rapporterade om fortsatta undervattensoperationer.
Jag kommer ihåg att vi fick en lång och utförlig redovisning
av Överbefälhavaren på Utrikesnämndens sammanträde den 24
november 1993. Det fördes en ganska lång diskussion mellan de
olika politiska företrädarna om hur detta skulle hanteras. Vi
hade då en preliminär rapport från ÖB:s sida. Det var nödvändigt
att invänta den definitiva; den fick vi den 1 mars. Då var det
enligt min mening nödvändigt att på ett eller annat sätt bringa
detta till rysk kännedom. Det hade varit mycket konstigt annars.
Mot bakgrund av en del av de förhållanden som herr ordförande
erinrar om var det nog också den allmänna bedömningen att detta
skulle ske i en direkt kommunikation mellan mig och president
Jeltsin -- nu är jag tillbaka vid februari 1993, där ordföranden
började. Då var det naturligt att göra detta via brev, i och med
att vi inte träffas så ofta. Dock träffas vi några gånger. Jag
kan återkomma till det. Men det är brev som är den normala
formen för kommunikation. Så det uppkom ganska naturligt. Det
hade varit mycket konstigt om ÖB:s årsrapport 1993 inte skulle
leda till någonting. Sedan känner vi till historien därefter,
men den kanske vi kan återkomma till.
Kurt Ove Johansson: Kan du ge ett litet mera konkret
innehåll kring de omständigheter i april--maj 1994 som gjorde
att du skrev brevet till Jeltsin?
Carl Bildt: Rapporten från ÖB den 1 mars 1994 fanns inte i
materialet, men det finns ett pressmeddelande från försvaret.
Jag behöver inte säga till utskottet att detta var mycket
allvarligt. I rapporten står:
Vid minst tre tillfällen under året har
undervattenskränkningar konstaterats. Underlaget bygger främst
på tekniska indikationer av hög kvalitet. Säkerheten i
analysresultatet är betydande och lämnar inte utrymme för andra
möjligheter än att dessa indikationer har orsakats av främmande
ubåt.
Det var den rapport som Överbefälhavaren ingav till regeringen
den 1 mars. Det var självklart att denna måste leda till någon
typ av åtgärd. En sådan åtgärd var att uppmärksamma ryska
företrädare på att den här rapporten fanns, i den mån det
behövdes. Sedan fanns det också skäl att sträva efter en
uppväxling av de s.k. expertsamtalen till en något högre nivå;
det var det operativa skälet. Jag vill gärna säga att
expertsamtalen fördes på ett utomordentligt professionellt sätt.
Nu talar jag om både de svenska och de ryska företrädarna. Det
var verkligen professionellt också på rysk sida, även om det kom
att bli en del problem i den personella besättningen, sedermera
också på den ryska sidan.
Samtidigt var det uppenbart att det fanns begränsningar i
fråga om vad de ryska företrädarna kunde säga; det sade de
också i samtal. Det fanns begränsningar vad gällde den access
som de hade till vissa arkiv. Det var uppenbart för oss att
denna begränsning bara kunde brytas genom att man tog en ny
kontakt på den högsta politiska nivån. Den bedömningen delade
åtskilliga företrädare.
Kurt Ove Johansson: Vilka mer än du själv var inblandade
när brevet formulerades?
Carl Bildt: Det var åtskilliga, eftersom det var en krets
av personer som hade följt, deltagit i och värderat dessa samtal
löpande under hela perioden.
Kurt Ove Johansson: Jag har förstått att det förekom en
och annan version innan detta brev fick sin slutgiltiga
utformning. Vem skapade egentligen de första utkasten?
Carl Bildt: Det kan jag inte erinra mig, men det fanns väl
åtskilliga versioner. Detta stöttes och blöttes ju fram och
tillbaka under mer än en månads tid, tror jag, om jag tittar på
mina egna anteckningar i efterhand. Det var nog ganska många
versioner som passerade revy innan brevet sändes den 25 maj.
Kurt Ove Johansson: Kan man säga att brevet bereddes på
sedvanligt sätt tillsammans med utrikesministern och UD?
Carl Bildt: Ja, försvarssidan skall inte glömmas bort. Det
är klart att en mer eller mindre formell grupp med ledande
företrädare för utrikesförvaltningens berörda delar, delar av
försvaret, delar av Försvarsdepartementet och delar av
statsrådsberedningen löpande har värderat dessa saker.
Kurt Ove Johansson: När detta brev sändes iväg till
Jeltsin var alltså du, utrikesministern, försvarsministern och
kanske ytterligare någon till hundra procent eniga om
innehållet.
Carl Bildt: Ja, av lätt insedda skäl var dessa tre
departement inblandade i beredningen.
Kurt Ove Johansson: Kan man säga att det var moderaterna i
din regering som var väl insatta i hur detta brev fick sin
utformning?
Carl Bildt: I ännu högre grad var det givetvis delar av
förvaltningen. Där brukar vi inte plocka folk efter partibok
utan efter kompetens.
Kurt Ove Johansson: Men man kan alltså inte hävda att
samtliga partiledare som ingick i din regering var involverade i
utformningen av brevet på något sätt?
Carl Bildt: Nej, men de var informerade om kontakten,
syftet och om vad som skulle ske. Undantaget är Bengt
Westerberg. Åtminstone var Bengt Westerberg på
presidentinstallation i Sydafrika onsdagen den 11 maj då vi
diskuterade detta och jag informerade om detta. Det var ett
sedvanligt möte, som vi brukade ha före regeringssammanträdena.
Det var på onsdagen i stället för på torsdagen, eftersom det var
Kristi himmelfärds dag. Det är möjligt att Bengt var involverad
i något annat sammanhang. Det var nämligen mycket informella
kontakter. Jag tror inte att Bengt kan erinra sig det. Jag kan
inte erinra mig det heller, men så var det.
Kurt Ove Johansson: Jag vet också att folkpartiledaren
Westerberg befann sig utomlands, men även om han befann sig i
Sydafrika hade det väl inte varit så svårt att ge honom kännedom
om innehållet i brevet?
Carl Bildt: Nej, det hade det i och för sig inte varit om
detta hade uppfattats som speciellt sensationellt eller
avvikande från det handlingsmönster som vi hade tidigare. Men
ingenting av detta avvek markant från det som vi hade gjort
tidigare. Det handlar om dialog på olika nivåer, öppenhet och
tydlighet. Om jag hade talat med Bengt Westerberg om detta är
jag övertygad om att han inte hade haft någon invändning. Jag
har talat med honom i efterhand, men det har inte så mycket att
göra med vad ordföranden säger.
Kurt Ove Johansson: Det kunde väl ändå inte ha varit
ointressant för någon partiledare som ingick i din regering att
både se och läsa formuleringarna i ett sådant här brev, med det
innehåll som det kom att få, till en president i Ryssland?
Carl Bildt: Det är riktigt. Det var därför kontakterna med
Ryssland kring bl.a. ubåtsfrågan var uppe på en
partiledarinformation. Ibland framstår det som om detta brev var
väldigt speciellt i den meningen att det var väldigt unikt att
den typen av brevväxling förekom. Så var det icke. Just under
detta skede var det en mycket omfattande brevväxling. Jag tror
att det just i detta skede finns flera brev mellan mig och
utrikesminister Kozyrev, mellan utrikesministern och
utrikesminister Kozyrev, mellan mig och president Clinton,
mellan mig och förbundskansler Kohl, mellan mig och
Europaminister Pangalos samt mellan mig och premiärminister
Major. Alla rörde ryska förhållanden men framför allt, återigen,
frågan om det baltiska trupptillbakadragandet. Inte heller dessa
brev föredrogs i sina enskildheter. Huvudlinjerna i politiken
föredrogs och förankrades, och de var relativt självklara. Men
detta gäller icke det dagsoperativa.
Kurt Ove Johansson: Det är bara det att detta brev kom att
få ett innehåll som egentligen, ur utrikespolitisk synpunkt,
hade ett mycket stort intresse och en stor betydelse.
Carl Bildt: Det kan man möjligen säga, men innehållet
avvek inte nämnvärt från det innehåll som hade funnits i den
tidigare svensk-ryska dialogen. Det står ingenting i detta brev
som jag inte tidigare har sagt direkt till president Jeltsin. I
den meningen har jag därför svårt att uppfatta att det skulle
vara så hemskt sensationellt.
Kurt Ove Johansson: Jag skall komma till det sedan, men
frågan om hur de andra partiledarna, som ingår i en
flerpartiregering, blir informerade är inte oviktig. Nu har vi
medier att tillgå. Alf Svensson har t.ex. i medierna uppgivit
att han heller inte har läst brevet, men sin vana trogen ger han
dig stöd i efterhand. Försökte du få honom att läsa den
slutgiltiga versionen av detta brev?
Carl Bildt: Jag har ingenting emot att herr ordförande ger
slängar åt mig, eftersom jag är här. Men jag tycker kanske att
det är litet ofint att ge slängar åt icke närvarande personer.
Men jag skall återgå till frågan. Nej, normalt föredrog man
eller berättade om ett ärende. Just den här morgonen -- jag
råkar ha anteckningar från den av flera skäl -- var det
dominerande ärendet vårdnadsbidraget. En annan frågeställning
var också under uppseglande. Den rörde vissa transporttekniska
arrangemang i de södra delarna av landet. De var föremål för en
del diskussioner. I allmänhet berättade jag om vad som
inträffade i dessa relevanta delar av utrikes- och
säkerhetspolitiken. Ibland sade någon: Kan inte jag få se på
detta? Då fick man ofta det. Jag försökte ofta delge så mycket
av handlingar, framför allt känsliga handlingar, som möjligt,
men inte riktigt det som ingick i huvudlinjerna för politiken,
vilket är ett av skälen.
Kurt Ove Johansson: Jag har liksom en känsla av att du
hela tiden försöker förringa det här brevets betydelse. Men vi
kommer ju till hur Jeltsin reagerade sedan. Man kunde ju förutse
att detta brev hade dimensioner som var betydelsefulla när det
gällde Sveriges förhållande till främmande makt.
Carl Bildt: Vi återkommer säkert till detta, men brevets
syfte var att få till stånd en uppväxling till det som kallas
Baturinnivån. Vi var nämligen övertygade om att vi utan en
uppväxling inte skulle kunna åstadkomma så rasande mycket mer,
eller nya politiska direktiv till de experter som hade företrätt
den ryska sidan. Vi var övertygade om att detta bara kunde ske
genom en kontakt på den högsta politiska nivån. Det var orsaken
till brevet. I efterhand kan man säga att vi uppnådde det
omedelbara syftet, som var brevets avsikt. Vi fick uppväxlingen.
Vi fick också sedermera kvitto på att det fanns arkiv som vi
tidigare icke hade haft tillgång till; det är kanske föga
förvånande. I efterhand visade det sig -- om vi skall utgå från
ÖB:s bedömningar, som en regering skall göra och också vi som
sitter här nu -- att operationerna med stor sannolikhet hade
fasat ut någon gång under 1992 och att den rapport som vi fick
den 1 mars grundade sig på information som kom att omvärderas
under augusti månads gång. Det är möjligt att vi återkommer till
det också. Det finns nämligen en del att säga om det.
Kurt Ove Johansson: Centerledaren Olof Johansson har givit
klart besked till medierna om att han inte har blivit informerad
om brevet. Är Olof Johanssons uppgifter i medierna felaktiga?
Carl Bildt: I alla fall är ordförandens referat felaktigt.
Han har sagt att han inte minns. Det har jag ingen anledning att
betvivla.
Kurt Ove Johansson: Hur menar du då? Du sade till mig
alldeles nyss att man inte skall ge några tjuvnyp. Nu gör du det
själv. Vill du påstå att Olof Johansson har sämre minne än vad
du har?
Carl Bildt: Nej, jag tycker att det är ett ganska ärligt
besked.
Kurt Ove Johansson: Jag tyckte att det var ett ärligt
besked också när jag talade om att Alf Svensson lät det här gå
på Guds försyn.
Carl Bildt: Vår herres hand sträcker sig över det mesta,
herr ordförande. Men Olof Johansson har sagt att han inte minns.
Sedan har han också sagt att han inte har sett brevet. Det är
alldeles rätt.
Kurt Ove Johansson: Olof Johansson har tydligen också sagt
att du inte borde ha skrivit detta brev till Jeltsin. Han har
sagt till medierna att det fanns andra kanaler.
Carl Bildt: Jag är inte riktigt medveten om vilka de
kanalerna var. Att telefonera till Jeltsin är inte alldeles
enkelt, av lätt insedda skäl. Detta är den form som man använder
för denna typ av kommunikation. Att det skulle tas en sådan här
kontakt informerades det om.
Jag tycker inte att det är så konstigt att Olof inte kommer
ihåg, eftersom detta inte var fullt så märkvärdigt som det har
kommit att framställas i efterhand.
Kurt Ove Johansson: Tycker du inte att det är ganska
allvarligt att t.ex. en partiledare som ingår i din regering
offentligt uttalar att detta brev egentligen aldrig borde ha
skrivits utan att det fanns andra kanaler? Du säger att du inte
vet vilka dessa kanaler skulle vara, men en partiledare i din
flerpartiregering uttalar sig på det här sättet. Tycker inte du
att det är ganska allvarligt?
Carl Bildt: Det vore mig främmande att börja recensera
detta. Det har liksom inte med sakförhållandet att göra. Att
kontakten skulle tas informerades det om, och man diskuterade
också bakgrunden. Bakgrunden kan jag inte i alla delar redogöra
för här, vilket vi var överens om, eftersom det finns
sekretessbelagda delar när det gäller de bedömningar och
kontakter som låg bakom detta. De hade en litet mera
mångfasetterad karaktär än vad som är möjligt att redovisa.
Det fanns ingen i den beredningsprocess som vi hade -- som var
fylld av personer vars hela yrkesverksamma liv hade upptagits
med relationerna mellan Sovjetunionen och Ryssland -- som hade
möjligheter att påvisa några andra kanaler för att framföra
detta. Det är klart att brev är den kanal som finns för att få
fram budskapet, som gäller ÖB:s rapport, behovet av att växla
upp, få klarhet och få reda på sanningen. Nu skall vi inte
glömma att brevet innehåller två delar. Dialogen om det baltiska
trupptillbakadragandet utgör ungefär hälften av brevet, men det
är en annan sak.
Kurt Ove Johansson: Det som du nu är inne på är helt rätt.
Vi är överens om att det finns uppgifter som vi inte kan ta upp
i en offentlig utfrågning. Jag skulle kunna tänka mig att just
den del som vi är inne på nu är litet svår att dokumentera på
annat sätt. Du har inte uppgifter att lämna till oss som kunde
vara av intresse i ett slutet KU-sammanträde?
Carl Bildt: Det beror litet på. KU-anmälan rör ju bara den
formella handläggningen av ärendet. Den tror jag nog att vi kan
klara av i en öppen session. Men det ligger i sakens natur att
det finns oerhört mycket att säga om hela ubåtsfrågan och hela
relationen till Ryssland vad gäller olika kontakter och
överväganden som har varit. Därför har vi Utrikesnämnden och en
del andra nämnder, och man har tillsatt en ubåtskommission som
också arbetar under sekretess. Det ligger i sakens natur.
Vi kan hålla oss till den konstitutionella handläggningen. Nu
ingår ju den säkerhetspolitiska delen i motiven till det
konstitutionella, men det är en annan sak. Om
konstitutionsutskottet skulle ha intresse av en del annat finns
det åtskilligt att berätta. Jag har förstått att den
ubåtskommission som regeringen har tillsatt skall värdera detta.
Om man är intresserad utgår jag ifrån att jag har möjlighet att
där presentera en del värderingar av informationen. Jag tror att
kommissionen i allt väsentligt har informationen, men det är
klart att det finns värderingar och nyanser avseende
informationen som icke är utan intresse, lindrigt uttryckt.
Kurt Ove Johansson: Det var Ingvar Carlsson, som sedan har
blivit vald till statsminister, som fick läsa upp brevet i
Utrikesnämnden. Borde inte du ha läst upp det i Utrikesnämnden
innan det sändes iväg till Jeltsin? Hade inte det varit den
riktiga gången?
Carl Bildt: Nej, det tycker jag inte. Det tillhör inte
kutymen att vi tar upp sådana viktigare saker i Utrikesnämnden
om de inte på något sätt innebär en ny politik. Det innebar inte
detta.
Jag informerade Utrikesnämnden om att det hade varit en
kontakt med president Jeltsin kring samtalen -- och vad den
kontakten hade syftat till och vilka resultat som den hade lett
till -- vid det därpå följande sammanträdet, som kom att äga rum
den 9 september. Det föranledde i den delen ingen diskussion i
nämnden.
Kurt Ove Johansson: Jag har ju haft utfrågningar med dig
tidigare, t.ex. när det gällde talet på Utrikespolitiska
institutet den 23 november förra året. Jag var inne på samma sak
då, nämligen att jag tycker att det verkar som om du inte har
särskilt mycket till övers just för Utrikesnämnden när det
gäller utrikespolitik.
Carl Bildt: Får jag tillåta mig en något skämtsam
observation? Jag tror inte att de som sitter i Utrikesnämnden
som har några års erfarenhet har den uppfattningen. De tycker
snarare att jag ibland talar alldeles för mycket. Jag vet också
att jag under den föregående mandatperioden ofta har
sammankallat Utrikesnämnden för samråd och information. Nu
verkar däremot Utrikesnämnden alldeles ha fallit i dvala. Det
har varit ett sammanträde i år plus ett som jag själv fick
inkalla. Jag beklagar att Utrikesnämnden som samråds- och
diskussionsforum förefaller ha fallit i dvala. Under den
föregående mandatperioden var den höggradigt aktiv. Ingen som
har följt Utrikesnämnden under senare år skulle nog komma på
tanken att säga att den där Bildt har suttit där tyst.
Kurt Ove Johansson: Det som är intressant med
Utrikesnämnden är inte bara att den träffas utan också vad som
sägs i Utrikesnämnden. Vi som inte sitter med där ...
Carl Bildt: Man kan inte få allt här i livet.
Kurt Ove Johansson: Vi som inte sitter med i
Utrikesnämnden har egentligen bara att tillgå vad de som sitter
med där "lösmynt" berättar för pressen.
Carl Bildt: Nej. Konstitutionsutskottet har tillgång till
protokollen.
Kurt Ove Johansson: Jo. Men lägg märke till att jag sade
"vi som inte sitter med där".
Carl Bildt: Jo, men låt det vara klart för journalister
och andra att konstitutionsutskottets ledamöter har tillgång
till protokollen. De protokollen skall inte vara tillgängliga
för vem som helst.
Kurt Ove Johansson: Då ställer jag frågan så här: Vill du
hävda att Jeltsinbrevet, som det kom att utformas, har varit
föremål för behandling i Utrikesnämnden i den meningen att man
hade möjligheter att ta del av brevet innan det gick?
Carl Bildt: Nej -- självfallet inte. Det är alldeles
uppenbart.
Skulle varje brev som sändes bli föremål för sammanträde i
Utrikesnämnden, skulle även mitt allmänna önskemål om fler
sammanträden kanske överinfrias.
T.ex. inför nuvarande statsminister Ingvar Carlssons besök i
Moskva har det varit en brevväxling mellan honom och
premiärminister Tjernomyrdin om olika saker. Det är fullt
naturligt och självklart. Inte har Utrikesnämnden delgivits
detta, och jag begär det inte heller. Jag utgår nämligen från
att det ligger i linje med den svenska politik som har varit.
Det här brevet -- som jag bortser från, för det bör vi göra i
den här handläggningen och jag tror att ordföranden och jag är
överens om att man i efterhand värderar 1993 annorlunda än man
gjorde då; men vi hade ju att operera på det som då var, något
annat var icke möjligt -- innebar operativt att vi ville växla
upp samtalen. Det är högst rimligt, och det skedde också. Det
innebar i övrigt inte att det sades någonting egentligen som
inte hade sagts tidigare i den svensk-ryska dialogen i någon del
med undantag av, och det var ju detta som föranledde brevet, att
verksamheten föreföll ha fortsatt under 1993. Den bedömning vi
nu har från de militära myndigheterna är att så icke var fallet,
utan de säger nu att den senaste av de konstaterade
kränkningarna ligger i september eller oktober 1992 -- i
september var det nog, om jag inte missminner mig.
Kurt Ove Johansson: Men det var ju ändå så att det här
brevet, som det slutgiltigt kom att lyda, har en specifik
betydelse. Det har så pass stor specifik betydelse att en
partiledare som ingick i din regering sagt att hade han sett
sådana formuleringar som brevet fick, så skulle han omedelbart
ha reagerat och aldrig ha ställt upp på det. Olof Johansson har
ju sagt det.
Om ett brev av utrikespolitisk karaktär blir så spetsigt att
man kan förutse sådana konsekvenser, hade det väl ändå varit
rimligt att statsministern som skulle stå ansvarig för brevet
för sin egen skull hade dragit det här i Utrikesnämnden och
försökt att nå så bred enighet som möjligt.
Carl Bildt: Vilket var det "spetsiga"?
Kurt Ove Johansson: Alla har ju tillgång till ditt brev.
Du har ju det här med ex-strukturer osv. Alla vet ju, för det är
ingen hemlighet i dag, att Jeltsin helt enkelt blev förbannad,
eller hur?
Carl Bildt: Nej. Det vill jag varken gå in på eller gå med
på. Jag anser att det är en felaktig beskrivning.
Det är två delar som de som har framfört kritik har ägnat sig
åt att kritisera. Den ena är att jag uttalade en misstanke om
att ansvaret låg åt östligt håll. Detta har jag gjort tidigare
direkt i den dialogen. Jag kommer ihåg när jag gjorde det i
överläggningen med president Jeltsin i februari 1993 direkt. Det
var inga större problem med det. Och så det sovjetiska ansvaret,
för det är en viktig del av det hela. När jag kom hem från den
överläggningen fick jag beröm av oppositionens företrädare i
Utrikesnämnden som sade att det var mycket väl skött och att det
var mycket väl förda samtal, trots att jag då där hade sagt
samma sak som jag sedermera kom att säga i brevet.
Det nya i brevet är egentligen, i förhållande till vad som
tidigare varit i dialogen -- och det var det allvarliga och det
som föranledde brevet -- 1993-indikationerna. Hade detta varit
något som hade försvunnit 1993 på det sätt som vi nu vet att det
hade gjort, så hade det för det första inte funnits anledning
att skriva brevet. För det andra hade det varit ett annat läge.
Men det är inga nyheter i förhållande till vad som sades vid
överläggningarna i februari 1993 i denna del. Inga.
Kurt Ove Johansson: Men, Carl Bildt, redan på
beredningsstadiet för det här brevet ifrågasatte, tror jag, mer
än en part klokskapen i ett sådant här brev.
Carl Bildt: Jaså?
Kurt Ove Johansson: Stämmer inte det?
Carl Bildt: Nej.
Kurt Ove Johansson: Fick du aldrig någon indikation om att
man t.ex. från den svenska ambassaden i Moskva var litet tveksam
till att ett sådant här brev över huvud taget skulle se dagens
ljus vid det tillfället?
Carl Bildt: Det är en felaktig beskrivning.
Kurt Ove Johansson: Är du beredd att säga inför utskottet
att det skulle vara felaktigt?
Carl Bildt: Jag har just gjort det.
Kurt Ove Johansson: Menar du på fullt allvar att det inte
fanns någon tveksamhet på den svenska ambassaden i Moskva när
det gäller tidpunkten för det här brevet?
Menar du t.ex. att du inte fick några indikationer om att det
också fanns vissa synpunkter och tveksamheter på
Utrikesdepartementet?
Carl Bildt: Från vem då?
Kurt Ove Johansson: Det kan vi kanske ta vid en sluten
överläggning.
Carl Bildt: Det är möjligt att vi kan. I så fall begär jag
en sådan slutlig överläggning. Nu far ordföranden med
insinuationer som han kan hålla på med och som det inte går att
bemöta, för de innebär ju inget.
Kurt Ove Johansson: Om du vill kan du naturligtvis svara
ja eller nej.
Carl Bildt: Det har jag just gjort.
Kurt Ove Johansson: Då upprepar jag frågan:
Är det inte på det sättet att det förekom tveksamhet? Eller,
för att ta hela historien: Var det inte på det sättet att
utkasten till brevet gick bl.a. till den svenska ambassaden i
Moskva och var det inte så att det kom en indikation från
ambassaden i Moskva om att tidpunkten för ett sådant här brev
var illa vald?
Carl Bildt: Tidpunkt i meningen ena veckan hit eller dit,
eller vad?
Kurt Ove Johansson: Var det inte så att man egentligen
rekommenderade att ett sådant här brev inte skulle avfattas vid
den här aktuella tidpunkten -- ett uttryck som du brukar välja?
Carl Bildt: Jo, men ordföranden säger litet grand två
olika saker: antingen att svenska ambassaden sade över huvud
taget nej till brev eller att man sade "brev men fel tidpunkt"
-- det kan i och för sig vara bägge delarna. Det är ett
efterforskande av källa som pågår här från min sida.
Kurt Ove Johansson: Jag tycker att det är du som försöker
blanda bort korten här. Jag säger: Är det inte på det sättet att
man innan det här brevet sändes i väg, redan på
förberedelsestadiet, hade synpunkter från ambassaden i Moskva?
Carl Bildt: Jo. Självfallet.
Kurt Ove Johansson: Ni hade ju skickat dit ett utkast.
Carl Bildt: Jo, visst -- absolut. Det sade jag tidigare.
Kurt Ove Johansson: Jag vet inte om du sade det tidigare.
Carl Bildt: Ordföranden frågade mig om beredningen, och
jag sade att det var en omfattande beredning. Jag tror att jag
sade att det säkert var ett tiotal olika versioner som
cirkulerade fram och tillbaka under en relativt lång tid. Jag
sade också diplomatiskt att detta inkluderade alla relevanta
delar av utrikes- och säkerhetsförvaltningen. Det förekom säkert
olika meningar fram och tillbaka, och det filades på
formuleringar fram och tillbaka. Det tillhör absolut icke
undantagen.
Kurt Ove Johansson: Förnekar du att det skulle vara på det
sättet att man från den svenska ambassaden i Moskva hyste tvekan
att skicka i väg ett sådant här brev, att tidpunkten inte var
särskilt väl vald?
Carl Bildt: Det är uppenbarligen så att utskottets
ordförande har någon typ av information. Om de har haft någon
synpunkt på vecka hit eller vecka dit kan jag över huvud taget
inte erinra mig. Jag vill inte utesluta att det är möjligt att
ordföranden sitter på någonting. Jag kan inte påminna mig det.
Var det inte svårigheter att få tag på Jeltsin? Är det detta
som ordföranden tänker på? Jeltsin var ju borta, så frågan var
om man skulle kunna få tag på honom. Det var en kontakt via hans
-- nu går jag kanske litet för långt -- utrikespolitiske
rådgivare Rubrikov som skulle förmedla brevet. Där var väl en
del svårigheter att etablera en tidpunkt för den kontakten. Är
det vad ordföranden avser?
Kurt Ove Johansson: Nej. Vad jag avser är egentligen att
ett utkast till ett sådant här brev gick till svenska ambassaden
i Moskva.
Carl Bildt: Ja, säkert flera utkast.
Kurt Ove Johansson: Ja, säkert flera. Det var väl också så
att det fanns tveksamhet inför att över huvud taget leverera i
väg ett sådant där brev?
Carl Bildt: Nej.
Kurt Ove Johansson: Någon sådan indikation har du alltså
inte nåtts av?
Carl Bild: Nej. Däremot är det som jag sade, och detta
styrker bara att det var en omfattande beredningsprocess. Man
har försökt etablera ett intryck i debatten av att det inte var
någon beredningsprocess, men det var en omfattande
beredningsprocess. Som ordföranden säger inkluderade denna olika
utkast som gick fram och tillbaka.
Kurt Ove Johansson: Det skulle eventuellt också styrka
påståendet -- du är ju "pappa" till brevet, ...
Carl Bildt: Jag har i alla fall undertecknat det.
Kurt Ove Johansson: ... att det finns brister i
beredningsprocessen, eftersom du kanske inte har nåtts av en
sådan här indikation.
Carl Bildt: Jodå. Jag har nog nåtts av alla indikationer
som är relevanta i sammanhanget.
Jo. Det är riktigt att det var en omfattande beredningsprocess
som pågick säkert under mer än en månads tid. Det innebär ju
inte att alla kontinuerligt ägnade sig åt detta. Men den var
inriktad på att ett brev skulle gå vid någon lämplig tidpunkt.
Om det har förekommit en dialog om den exakta tidpunkten är jag
alltså omedveten om detta. Men ungefärligen vid denna tidpunkt.
Sedan författades olika utkast fram och tillbaka där det fanns
olika pennor.
Två saker är relevanta i sammanhanget.
Den ena är: Skedde det någon beredning med relevant expertis?
Ordföranden har själv gett svar på den frågan. Men det fanns
åtskilligt mer expertis än så. Jag vill inte gå in på detta, men
ordföranden har hjälpt mig på den punkten.
Den andra saken är: Alldeles oavsett detta är det klart att
den som bär ansvaret för brevets formuleringar är jag. Det är
klart.
Kurt Ove Johansson: Om det är några som är medvetna om det
så är det naturligtvis konstitutionsutskottet.
Carl Bildt: Det gläder mig. I och för sig betvivlar jag
det inte heller.
Det är alltså relevant att konstatera en omfattande
beredningsprocess för brevet under en relativt lång tid. De
exakta formuleringarna fram och tillbaka i denna
beredningsprocess mellan olika individer tycker jag däremot
faller litet vid sidan av. Det politiska ansvaret ligger på mig
så klart.
Kurt Ove Johansson: Skälet till att jag ställde de här
frågorna är att försöka få reda på hur beredningen ägde rum. En
partiledare i din regering som var tveksam till formuleringarna
har sagt ...
Carl Bildt: Så var det i efterhand. Men hade Olof
Johansson begärt att få se brevet, som då inte i alla delar var
klart, så är det klart att han hade fått se det -- eller Alf
Svensson eller Bengt Westerberg. Jag kan inte utesluta det.
Bengt Westerberg och jag talades vid om detta för bara några
veckor sedan. Det är möjligt att vi har talats vid om detta
också, för vi har talats vid om åtskilliga av de här sakerna mer
informellt. Men han var, som sagt, i Sydafrika.
Kurt Ove Johansson: Du sade alldeles nyss att beredningen
hade tagit lång tid. Den hade tagit ungefär fyra veckor -- ja,
nästan en månad, sade du. Så länge var han väl inte borta.
Carl Bildt: Han var inte borta så länge. Men det fanns
skäl till att det var just vid den här tidpunkten, i början av
maj, som vi hade en intensifiering av dialogen också kring andra
ämnen.
Vi är så tillbaka till det som det väldigt mycket handlar om.
Jag hade träffat utrikesminister Kozyrev i St. Petersburg
den 5, och det fanns vissa aspekter på detta. Efter sju sorger
och åtta bedrövelser hade vi väl fått litet större klarhet i det
rysk-lettiska förhållandet, som dock kom att bli närmast
tumultartat komplicerat genom en händelse över påsken som jag
hade att hantera med utgångspunkt från ett hotelltak i Saigon
med utnyttjande av ett nyinvigt GSM-system. Vi hade kunnat reda
upp detta mot slutet av april. Vi gick in i en situation där vi
hade anledning att tro att vi skulle kunna få ett
sammanträffande mellan den ryske och den estniske
utrikesministern dagarna efter, dvs. kring 25:e-datumet. Det var
alltså åtskilliga andra aspekter på det svensk-ryska
förhållandet som jag också informerade om. Det fanns även en del
andra aspekter vid det partiledarmöte som var.
Kurt Ove Johansson: Vi vet att ditt brev skrevs den 25
maj.
Carl Bildt: Undertecknades i alla fall.
Kurt Ove Johansson: Ja, just det. När brevet nådde Kreml
gick det ut på allmän remiss innan Jeltsin formulerade sitt
svar. Om mina uppgifter är riktiga skulle svaret ha anlänt den
7 juli. Den ryske ambassadören kom väl upp till dig med ett
papper. Stämmer inte det? Eller vad hände? Det var väl du som
fick det?
Carl Bildt: Det var en god fråga.
Ordföranden säger att brevet gick ut på en omfattande remiss
inom Kreml, och det är möjligt.
Kurt Ove Johansson: Det gjorde det väl?
Carl Bildt: Jag ställer frågan.
Kurt Ove Johansson: Jo, det gjorde det.
Carl Bildt: Det vet ordföranden?
Kurt Ove Johansson: Ja.
Carl Bildt: Det vet ordföranden? Det var det? Men det tog
lång tid -- det kan vi konstatera.
Kurt Ove Johansson: Remissen?
Carl Bildt: Jag vet inte. Min kännedom om
remissförfarandet i Kreml är uppenbarligen mycket mer begränsad
än ordförandens.
Kurt Ove Johansson: Du kan väl hålla dig till det du vet.
Carl Bildt: Jo, precis. Jag gör det. Jag ger mig alltså
inte in på det som ordföranden säger att han vet.
Den 7 juli överlämnades till mig en inofficiell översättning
av det kommande brevet. Själva brevet överlämnades den 19
augusti.
Kurt Ove Johansson: Originalet?
Carl Bildt: Ja, brevet -- handlingen -- den 19 augusti.
Kurt Ove Johansson: Ja, just det. Men när ambassadören kom
upp med det här icke undertecknade brevet, en översättning av
Jeltsins brev, fördes det naturligtvis kringliggande samtal
också. Förde du några samtalsuppteckningar då?
Carl Bildt: Det vet jag inte.
Kurt Ove Johansson: Han gjorde väl inte bara som
postbäraren hemma i Tygelsjö, dvs. slängde in brevet och stack i
väg, utan han sade väl något också?
Carl Bildt: Nu är ordföranden oförskämd också mot
postbäraren i Tygelsjö. Det tycker jag är att gå litet långt,
för inte heller han är närvarande.
Nej, det framgår av arkiven. Det är ju lätt ...
Kurt Ove Johansson: Det finns alltså uppteckningar?
Carl Bildt: Fråga Utrikesdepartementet! De har väl
uppteckningar om allt.
Kurt Ove Johansson: Men du var ju med.
Carl Bildt: Jo, men det var inte bara jag utan också
företrädare för Utrikesdepartementet. Det är de som för
uppteckningar, inte jag.
Kurt Ove Johansson: Det är alltså troligt att det finns
uppteckningar.
Carl Bildt: Det är mycket troligt. Självfallet.
Det är riktigt att han var upp med vad som på engelska kallas
för en inofficiell översättning. Den föranledde självfallet en
del diskussioner. Det ledde till mer diskussioner längre fram.
Det är möjligt att det omfattande remissarbete inom Kreml som
ordföranden äger kunskap om ...
Kurt Ove Johansson: Ja.
Carl Bildt: ... är orsaken till att det tog så pass lång
tid innan vi fick svar. Sedan dröjde det väldigt lång tid
egentligen innan vi fick brevet. Där ligger, som sagt, mer än en
månad innan vi fick brevet och kunde registrera det. Under den
månaden hann åtskilligt med vatten rinna under broarna --
försiktigt uttryckt. När brevet i mitten av augusti kom in ...
Kurt Ove Johansson: Ja, just det.
Carl Bildt: ... var läget i sakfrågan och den svensk-ryska
förbindelsen på många sätt dramatiskt förändrat i förhållande
till hur det var i maj--juli.
Kurt Ove Johansson: Jag tycker att det är bra att vi kom
in på registreringen. Det officiella brevet kom alltså först
den 19 augusti. Det förklarar väl då varför det registrerades i
statsrådsberedningen först den 22 augusti?
Carl Bildt: Ja, just det. Den 19 -- jag har kollat detta
i efterhand -- var en fredag.
Kurt Ove Johansson: Ja, just det.
Carl Bildt: Det registreras icke på lördagar och söndagar,
så brevet kom att registreras på måndagen.
Kurt Ove Johansson: Ja.
Carl Bildt: Jag får kanske göra en liten exkurs och säga
följande. Jag har tittat på detta, och det förefaller vara okej.
Men det är ett problem som vi har att en del av den
korrespondens som förekommer -- nu talar jag inte om mig själv
utan jag uttalar mig i största allmänhet, och det här borde man
titta på för det är möjligt att KU kan ha synpunkter på det i
mera konstruktivt syfte -- med utrikesförvaltningen går i
allmänhet som skiffertelegram eller som kryptofax och överlämnas
via inofficiella kanaler och registreras på något sätt i UD:s
interna diarier, både ingående och utgående.
De här handlingarna har hamnat i statsrådsberedningens diarier
av den enkla anledningen att här skedde det icke via, utan här
kom en handling, direkt in till statsrådsberedningen, och då
registreras den där. Men jag vet åtskillig brevväxling som jag
har haft och som förmodligen icke finns i statsrådsberedningens
diarier men som finns i UD:s interna på grund av att man ofta
opererar med den typen att här kommer texten och sedan kommer
brevet senare. Här kommer en inofficiell översättning av texten,
och senare kommer handlingen. Det är ju egentligen bara
handlingen som är en handling, dvs. det är den som registreras.
Det vet jag även, för den här regeringen har ställt till litet
...
Kurt Ove Johansson: De uppgifter som du lämnar nu besparar
mig faktiskt en del frågor.
Jag går vidare. När det gäller reaktionerna på ditt brev
kanske du kan hjälpa mig. Förut hjälpte jag ju dig med remissen
i Kreml.
Carl Bildt: Jag är inte så övertygad om det.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle vilja veta hur man i Kreml
respektive hemma i Sverige upplevde ditt brev, t.ex. UD eller
ambassaden i Moskva.
Carl Bildt: Hur man i Kreml upplevde mitt brev kan jag
inte svara på.
Kurt Ove Johansson: Inte det?
Carl Bildt: Nej. Jag höll på att säga att jag inte har
varit där. Men det har jag ju varit.
Kurt Ove Johansson: Du är ju en oerhört läskunnig person.
Carl Bildt: O, ja!
Kurt Ove Johansson: Du fick brev av Jeltsin och kunde väl
förstå att han inte var glad.
Carl Bildt: Jag träffade honom precis då.
Kurt Ove Johansson: Inte när du fick hans brev?
Carl Bildt: Nej, men strax innan.
Kurt Ove Johansson: Nej?
Carl Bildt: Jo.
Kurt Ove Johansson: Träffade du Jeltsin strax innan du
fick brevet?
Carl Bildt: Ja.
Kurt Ove Johansson: Och då sade han: Bry dig inte om det
där brevet! Eller?
Carl Bildt: Nej, han sade ingenting i frågan, utan vi
diskuterade de andra saker som jag har nämnt.
Vi träffades på midsommar ...
Kurt Ove Johansson: Jaså?
Carl Bildt: ... liksom utrikesminister Kozyrev, och förde
en del samtal, framför allt med utrikesministern. Ingenting av
detta var uppe då. Om ordföranden är intresserad av
"atmosfäriska bedömningar" av det psykologiska läget i
Kremlborgen och dess omgivningar kan jag säga att den
midsommarnotering som jag kan rapportera vittnade om relativt
vackert väder även om vi då hade en ganska tuff dialog som
handlade om Baltikum igen.
Sedan kom det, om ordföranden är intresserad av det, att bli
kraftfulla atmosfäriska störningar omedelbart efter brevet. Men
det hade att göra med någonting annat. Jeltsin -- nu är vi också
i början av juli, dagarna efter brevet -- var ånyo ute och reste
i geografisk bemärkelse. Han var på G 7-möte i Neapel och kom
där på presskonferensen att göra ett uttalande där han sade:
Våra trupper skall stanna i Estland, därför att vi inte anser
att vi har fått våra intressen tillgodosedda. Det föranledde ett
mycket skarpt uttalande från min sida, vilket föranledde ett
mycket skarpt uttalande riktat mot mig och Sverige från talesmän
för det ryska utrikesdepartementet som sade att det var
"tactless and irresponsible". Det var "inadmissible" att jag
kritiserade vad Jeltsin hade sagt angående de ryska trupperna i
Estland.
Detta föranledde i sin tur en diplomatisk dialog mellan
diplomatiska företrädare, så nog hade vi våra fnurror och
motsättningar. Men i de direkta kontakter som vi hade var detta
inte uppe. Det kom att komma upp sedan i dialogen. Men från rysk
sida fanns det en mycket stark vilja till fortsatt dialog både
kring de här frågorna och kring de baltiska frågeställningarna i
syfte att uppnå konstruktiva resultat i bägge.
Kurt Ove Johansson: Men, Carl Bildt, av medierna i alla
fall har det ju framgått att du med ditt brev minst sagt
lyckades reta upp Rysslands president. Han tycks ha uppfattat
vissa av dina formuleringar faktiskt som direkt oförskämda och
beskriver innehållet i ditt brev som mycket naivt. Då ställer
jag frågan till dig:
Stämmer inte de här uppgifterna i medierna, eller är det bara
dikt och förbannad lögn att han tyckte att de formuleringar var
litet naiva som du hade kommit med när det gäller olika områden
-- ex-strukturer?
Carl Bildt: Jag vet inte om ordföranden frågar om något
som jag har försökt att få reda på, för det finns ju möjlighet
att få del av texten, eller hur?
Kurt Ove Johansson: Jo.
Carl Bildt: Den har regeringen sekretessbelagt, och
regeringen har sekretessbelagt den av den enkla anledningen att
Ryssland har sagt att den icke bör offentliggöras. Skälet till
att Ryssland har sagt att man vill ha fortsatt sekretess på
denna dialog kan man ha delade meningar om, dvs. det tror jag
inte man kan. Jag bara noterar att det är fortsatt
sekretessbelagt på rysk begäran.
Kurt Ove Johansson: Men, Carl Bildt, jag kan naturligtvis
gå upp och läsa Jeltsins brev och kontrollera om
tidningsuppgifterna är riktiga. Det skulle jag i och för sig
kunna göra.
Carl Bildt: Har inte ordföranden gjort det?
Kurt Ove Johansson: Sedan får jag nöja mig med det. Men du
säger att brevet nästan var skrivet som ett slags
midsommarnattsdröm ...
Carl Bildt: Nej, det har jag inte gjort. Det går inte att
ha en lång seans som vi har haft -- jag klagar inte på detta i
och för sig, tvärtom ...
Kurt Ove Johansson: Det är ju trevligt.
Carl Bildt: Ja, i princip mycket trevligt. Det går alltså
inte att ha en lång seans som går ut på att hemligheter som står
i papper från 1950-talet icke i någon del får yppas, och sedan
har vi en hemlig handling som härrör sig från juli. Då förväntas
det att jag skall tala om vad som står i den.
Om det hade varit min regering, den regering som jag var
statsminister i, som hade hemligstämplat är det en sak. Men
detta är prövat av den nuvarande regeringen som också har
beslutat att detta skall vara sekretessbelagt.
Låt mig sedan säga att det som tilldrog sig i anslutning till
Utrikesnämnden den 10 februari och därefter Utrikesnämnden
den 8 mars var, och det har jag sagt tidigare, inrikespolitiskt
smutsigt spel och utrikespolitiskt charlataneri på ett sätt som
jag vet har skadat tilltron till Sveriges seriositet när det
gäller centrala säkerhetspolitiska sammanhang.
Jag kan förstå de relativt amatörmässiga "rörmokare" som
försökte röra till det här. Det är möjligt att de tyckte att
sandlådebråket gav en och annan inrikespolitisk poäng. Men det
strider totalt och fundamentalt mot min uppfattning om hur man
skall driva seriös politik i Sveriges intresse.
Kurt Ove Johansson: Jo, det är i och för sig också en
intressant fråga.
Carl Bildt: Ja, det tycker jag med.
Kurt Ove Johansson: Jag utgår från att varje ansvarsfull
statsminister ser ett omistligt värde i att det råder bred
samstämmighet mellan riksdagspartierna om vår utrikespolitik.
Carl Bildt: Mmm.
Kurt Ove Johansson: Därför tycker jag att det är så
egendomligt att Carl Bildt i det här fallet egentligen har
försummat varje möjlighet, t.ex. att se till att oppositionen
var väl informerad om vilka formuleringar det skulle vara, och
att Olof Johansson inte skall behöva gå ut och säga: Hade jag
vetat det här så hade jag aldrig ställt upp på de här
formuleringarna.
Jag tycker alltså att du, Carl Bildt, innan du tar till de
riktigt kraftfulla ordslängarna, skall betänka att det faktiskt
är du som har satt dig i den båt du sitter i, ingen annan.
Carl Bildt: Jodå -- och jag ror och seglar. Men sakläget
när det gäller expertsamtalen och relationerna med Ryssland är
sådant att jag faktiskt rekommenderar ordföranden att utnyttja
den möjlighet han har att sätta sig med Utrikesnämndens pärmar
och se den information som de senaste tre åren löpande har
lämnats till Utrikesnämndens ledamöter efter varje samtalsomgång
med Ryssland. Informationen har varit detaljerad, utförlig och
återkommande.
Till detta kommer att vid sidan av detta har särskild
information lämnats till företrädare för socialdemokratin. Det
har skett särskilda föredragningar på Statsrådsberedningen för
nuvarande statssekreteraren Nils Gunnar Billinger. Det har varit
ett konstruktivt samarbete. En stjärna till statssekreterare
Billinger för detta. Det har delvis fortsatt efter
regeringsskiftet. De har haft tillgång till alla handlingar --
all information och alla värderingar som har varit viktiga --
också när det gäller hur man skulle lägga upp de här sakerna.
T.ex. när det gäller 1993-situationen hade vi en utförlig
diskussion, som jag tror att jag nämnde i Utrikesnämnden i
november. Sedan redovisade jag i Utrikesnämnden. Det ligger i
sakens natur att det har varit redovisningar i efterhand. Det
har varit expertsamtal och därefter redovisningar. Ansvaret för
att driva utrikespolitiken ligger ju på regeringen. Det kan
ingen regering komma ifrån, och så skall det vara. Sedan skall
den förankra och informera, och så har det varit hela vägen. Så
var det också i det här fallet. Vid det därpå följande
sammanträdet med Utrikesnämnden den 9 augusti informerades det
om detta. Det informerades också om åtskilligt annat.
Jag informerade då också, i Utrikesnämnden den 9 augusti, om
att det hade kommit in information som sannolikt skulle
föranleda en omvärdering av 1993. Jag kan säga här att jag också
informerade den ryske ambassadören om att så var fallet, vilket
har sin betydelse. Jag gjorde också ett offentligt uttalande i
ett pressmeddelande i detta syfte som kom att uppmärksammas mer
i Moskva än i Stockholm. Möjligtvis gick det på remiss i Kreml,
för det föranledde ett officiellt uttalande av president
Jeltsins säkerhetsrådgivare Baturin.
Om nu ordföranden säger att det var en fnurra på tråden i
förbindelsen var det ju viktigt att klarlägga sakförhållandet.
Vi hade ju ingen anledning att föra en dialog om 1993 om det
inte fanns något att föra en dialog om 1993. Därför var det
viktigt för mig att detta klarlades i relationerna till Ryssland
så snabbt som möjligt. Det var därför som jag också sade att det
var litet utrikespolitiskt charlataneri som bedrevs i februari,
när man på visst håll skulle göra en stor affär av att det hade
inträffat ett nytt läge. Någon sade att brevet skulle förorsaka
ett sammanbrott i de svensk-ryska relationerna. Det vittnade
bara om att man inte riktigt hade satt sig in i
sakförhållandena, i vad som faktiskt hade förevarit i dialogen
under maj, juni, juli, augusti och september.
Om grunderna i detta informerade jag den tillträdande
statsministern. Man har ju olika överlämnandemöten -- som sig
bör i ett välordnat demokratiskt och civiliserat samhälle som
det svenska. Det var åtskilliga frågor som vi diskuterade. Jag
tror att det var den 5 oktober i samband med regeringsskiftet.
I personalfrågor på det utrikespolitiska området fanns det
anledning att informera om en del vilande inbjudningar att få
komma till Sverige: Sydafrikas president Mandela, Amerikas
president Bill Clinton -- som jag hade haft relativt utförliga
samtal med om ett Sverigebesök, som jag hoppas kommer till
stånd. Jag informerade också om dessa delar av ubåtsdialogen. Då
talar jag framför allt så att säga om omvärderingen av 1993 och
de kontakter som hade varit för att informera ryssarna om detta.
När vi sedan kommer fram till vad som kommit att kallas för
sandlådestriden, i februari, så följdes den nog med en mycket
betydande häpnad hos dem som i omvärlden har att titta på hur vi
sköter svensk säkerhetspolitik.
Kurt Ove Johansson: Det var litet överskottsinformation,
men det är bra i alla fall.
Carl Bildt: Det har varit mycket av den varan i dag, men
det behöver ju inte vara fel.
Kurt Ove Johansson: Jag har två frågor kvar.
Det har hävdats att du skulle ha skrivit ytterligare ett brev
till Jeltsin i augusti. Är det rätt eller fel?
Carl Bildt: Det är väl fel.
Kurt Ove Johansson: Det är det?
Carl Bildt: Jo. Det är absolut fel i detta ärende. Nej,
jag tror inte att det finns något brev. Jag har gått igenom
detta litet. Det finns en hel del brev till och från Clinton,
men det är ju inte riktigt samma sak.
Kurt Ove Johansson: Jag ställer frågan bara av det skälet
att jag har sett uppgifter om att det skulle ha förekommit ett
sådant.
Carl Bildt: Ja, och jag tror att jag vet hur det har
uppkommit. Då är vi tillbaka till den konstiga
februarihistorien.
Nu skall jag inte vara alltför indiskret om vad som inträffar
på Utrikesnämnden, för det kan man inte vara. Men det sades då
när det blåstes upp från visst håll till en stor sak: Detta
kommer att orsaka ett sammanbrott i de svensk-ryska
relationerna. Om jag inte missminner mig var Utrikesnämnden på
en fredag och den ryske utrikesministern skulle komma på
måndagen. Om detta var ärligt eller bara spelat så blåste man
upp detta till den stora striden. Jag sade: Men, Herre Gud, så
här är det inte alls, utan de vet precis vad det handlar om. I
någon formulering i Utrikesnämnden sade jag att de är
informerade. Det vet jag.
Det ledde till att statsministerns pressekreterare Gisela
Lindstrand började ringa runt och fråga hur det var -- jag
tycker inte att detta är en vacker historia, men jag berättar
den i och för sig. De hade alltså inte uppmärksammat det
pressmeddelande som hade gått ut, så det pressmeddelande som
hade gått ut dök upp den 2 september och hade uppmärksammats i
Kreml och i Ryssland och lett till Baturins uttalande och till
att den här frågan egentligen var helt avskriven från den
svensk-ryska agendan. Det hade inte riktigt uppmärksammats i den
nya statsrådsberedningen. De trodde då plötsligt att det var en
ny brevväxling som de inte visste om, vilket var bara
missuppfattning och bara oförmåga att läsa de egna akterna. Jag
tror att det reddes ut sedermera relativt snabbt.
Kurt Ove Johansson: Det finns alltså inget ytterligare
brev från dig som rör den här frågan?
Carl Bildt: Senare?
Kurt Ove Johansson: Ja.
Carl Bildt: Nej.
Kurt Ove Johansson: Inte efter det att du fått
Jeltsinuppteckningarna eller så?
Carl Bildt: Nej.
Kurt Ove Johansson: Så till min sista fråga, för
närvarande i alla fall.
Jag tycker nog att du har varit litet oförsiktig med dina ord
i brevet till Rysslands president. Det är möjligt att vi från
KU:s sida kan komma tillbaka när t.ex. Ubåtskommissionen är
färdig. Men det är väl ändå så, Carl Bildt, att man inte skall
nationalitetsbestämma eller komma med beskyllningar mot ett
annat land när det gäller kränkningar, ubåtar eller vad det nu
kan vara, förrän man är alldeles alldeles säker.
Efter vad som hänt när det gäller minkar och, tror jag du har
antytt att det skulle kunna vara, sjöjungfrur har du väl nu en
gång för alla lärt dig att nationalitetsbestämningar skall man
inte göra förrän man är alldeles säker på sin sak. Är det inte
så? Kan vi inte vara överens om det?
Carl Bildt: Nej. Ja -- det beror på. Jag tackar för denna
undervisning.
Det är som ordföranden säger, att det här värderas i andra
sammanhang. Här diskuterar vi den konstitutionella
handläggningen. Innehållet i utrikespolitiken prövas ju på andra
sätt.
Nationalitetsbestämningar är en sak. Men vad vi talar om är
väl misstankar, och vi talar om huruvida vi skall uttala de
misstankarna -- om vi skall göra det öppet eller om vi skall
göra det dolt.
Jag noterar att det jag sade i överläggningarna med president
Jeltsin i februari 1993 på denna punkt ansåg den dåvarande
oppositionen vara bra klarspråk -- det var i stort sett samma
sak, orden kan ha fallit något annorlunda -- men att våra
misstankar gick till sovjetiska strukturer när det gäller
ubåtskränkningar. Jag vet ingen diskussion som har förts mellan
Utrikesnämndens slutna väggar som har utgått från någonting
annat heller. Jag tror inte att man har svävat i villfarelse i
något sammanhang i någon del av omvärlden om att dessa
misstankar har varit. Detta är ju själva grunden till att vi
fört expertsamtal med Ryssland.
Det är värt att notera att expertsamtal har förts med Ryssland
-- icke med Norge, icke med Holland, icke med Indonesien och
icke med Amerikas Förenta Stater -- utan expertsamtalen har
förts med Ryssland.
Det kan också vara värt att erinra hur expertsamtalen kom
till. De kom till därför att den då fortfarande sovjetiske
utrikesministern Pankin vid ett besök här någon gång i september
eller oktober 1991 -- det var i omedelbar anslutning till eller
t.o.m. under regeringsskiftet -- sade att han inte riktigt
visste hur det var längre. Han sade liksom: Jag har nu lärt mig
så mycket på kort tid om vad som har förekommit i det
Sovjetunionen som jag företrädde att jag icke längre vågar stå
och säga att det jag sade tidigare var sant. Därmed öppnades
boken, och vi hade en möjlighet att gemensamt börja bläddra i de
där böckerna. Det gav en del. Men det har varit med Ryssland,
självklart.
Jag har sagt tidigare att syftet med politiken var dels att
föra samtalen vidare för att nå så mycket klarhet som möjligt i
denna fråga och i andra frågor som jag nämnt tidigare, dels att
ha en bra, öppen och konstruktiv relation till den ryska
ledningen. Vi hade ju andra oerhört viktiga frågor att försöka
lösa. Jag är då tillbaka till det baltiska
trupptillbakadragandet. Det var en framträdande företrädare för
omvärlden, som fick frågan med anledning av Bosnien om inte hela
den europeiska säkerhetspolitiken misslyckats under senare år
med tanke på brutaliteten i Bosnien, som häromveckan sade:
Hälsan tiger still. Det finns trots allt stora framgångar för
västlig diplomati i tysthet under de senaste åren. Den framgång
som den personen lyfte fram var just förhandlingarna kring att
det trots allt lyckades att få till stånd i ordnade former,
efter en mycket hård dialog och mycket fram och tillbaka, en
ordnad truppreträtt från Baltikum.
Det var alltså att både försöka lösa de här frågorna, där vi i
efterhand -- när det gäller Wallenberg består det oklarhet --
kan konstatera att vi, om vi litar på ÖB, har fått stopp på
undervattensoperationerna. Det är en jättelik framgång om så är
fallet. Det finns anledning att glädjas över att denna
belastning har tagits bort från oss och att samtidigt en
konstruktiv relation gjort att vi gemensamt kunnat bidra till
lösningar av vissa problem. I dag är läget något annorlunda.
Jag såg att president Jeltsin, när Ingvar Carlsson var där,
under det relativt korta mötet sade att relationerna mellan
Sverige och Ryssland inte har varit så goda under 100 år. Det är
fel. Sedan dess har Tjetjenien tillkommit. Men före Tjetjenien
tror jag faktiskt att det var rätt.
Kurt Ove Johansson: Det är naturligtvis lätt att vara
efterklok. Så är det alltid. Men nog måste det väl ändå, med
tanke på det brev som vi nu pratat så länge om och det faktum
att det nu tydligen inte var kränkningar utan att det kan ha
varit mink, vara så att du upplevde det på det sättet att du
stod där med byxorna nedknäppta inför hela den svenska
offentligheten. Alltihopa byggde ju på felaktigheter. Det måste
du väl ändå ha upplevt?
Carl Bildt: Menar ordföranden att regeringen när den
rapporten kom in från ÖB skulle ha sagt att det där skiter vi i?
Kurt Ove Johansson: Nej. Det är mycket lätt att vara
efterklok.
Carl Bildt: Just det. Precis. Men var det inte just det
som ordföranden var?
Kurt Ove Johansson: Med tanke på brevet skulle jag, om jag
hade varit i ditt ställe -- det måste jag erkänna -- nog ha känt
det så att jag hade knäppt ned byxorna inför offentligheten och
stått där med ändan bar, som det heter.
Carl Bildt: Är det ordförandens avsikt att säga att vi
inte skulle ha gjort någonting?
Kurt Ove Johansson: Nej, vad jag försökte få fram var att
du måste ha känt det på nämnda sätt.
Carl Bildt: Nu bedriver ordföranden politisk polemik och
försöker vara lustig.
Jag var mycket störd av ÖB:s rapport i mars -- november först
och mars sedan -- av den enkla anledningen att politiken, om
detta var rätt och jag hade ingen anledning att anta något
annat, hade misslyckats. Företrädare för det parti som
ordföranden företräder sade också: Nu har Bildts politik
misslyckats. Han har inte lyckats få stopp på kränkningarna. Jag
tror att det var sedermera biståndsministern, herr Schori, som
sade det vid åtskilliga tillfällen. Han föreföll relativt nöjd
när han sade det.
När jag fick de första informationerna i början av augusti om
att det kunde vara på annat sätt lyftes en sten från mig.
Bortsett från allt annat innebar det nämligen att politiken hade
lyckats, och det råkade vara det som var det viktiga. Sedan kan
en och annan som kanske har annat för ögonen göra sig lustig
över detta. Men glöm inte att vi hade att hantera ett stort
säkerhetspolitiskt problem. Det finns ju omständigheter i det
här sammanhanget: från omvälvningen i Sovjetunionen till
Ryssland, Baltikums frigörelse och allt sådant. Det är en del av
ett stort historiskt skeende. Detta säkerhetspolitiska problem
har vi med stor sannolikhet löst och nu hänfört till kategorin
historiska diskussioner. Detta känner jag stor
tillfredsställelse över.
Om sjöjungfrur var ordföranden i gång. Jag har sagt att
huruvida det under 1993, det är ju det som det handlar om, och
1994 var fråga om minkar eller sjöjungfrur är jag inte mannen
att avgöra. Jag bryr mig inte heller om det. Minkar är i
huvudsak tillåtna. De är för djävliga på att ta sjöfågel,
framför allt fågelungar. Sjöjungfrur är också tillåtna, i den
mån de finns. Det enda som bekymrar mig är att se till att det
inte finns några främmande undervattensfarkoster i de svenska
skärgårdarna. Har vi lyckats åstadkomma detta från årsskiftet
1992/93 så är det mycket bra.
Kurt Ove Johansson: Då går ordet till Nils Fredrik
Aurelius. Var så god!
Nils Fredrik Aurelius: Tack! Mycket har sagts. Jag har
bara några kompletterande frågor i klarhetens intresse. För att
ta det sista först:
Hade det varit möjligt för regeringen att inte reagera på
ÖB:s rapport? Ett alternativ till att göra något kan ju vara att
inte göra något. Att ha låtit bli att skriva brevet, hade det
varit en rimlig eller ens möjlig åtgärd?
Carl Bildt: Det är litet det som vi var inne på. Jag
tycker inte det. Det är lätt att köra hela historien baklänges.
Vi har just gjort det några gånger. Hade det visat sig att
regeringen icke hade reagerat, tycker jag att det hade varit
utomordentligt klandervärt.
Den inrikespolitiska bilden var då att jag våren 1994 dels
attackerades för att politiken hade misslyckats när det gällde
att stoppa kränkningarna, dels på något sätt, hävdades det, lade
locket på och förhindrade militären att tala om sanningen.
Sanningen var då att det var många fler kränkningar än vad jag
ville vidgå. Jag tror att det även där var sedermera
biståndsministern som var aktiv i den debatten, men jag bortser
från det. Det är alldeles självklart att man, icke minst i
ljuset av dialogen med Ryssland, hade en skyldighet att reagera.
Nils Fredrik Aurelius: Det har ju framkommit här att det
har varit en omfattande beredning innan brevet skickades i väg.
Ordföranden antydde i en fråga tidigare att det också skulle ha
förekommit kritiska synpunkter från något håll under
beredningsprocessen. Jag vill då fråga: Är det vanligt att det
förekommer kritiska synpunkter och synpunkter av olika slag
under en sådan här beredningsprocess, och vad är syftet med
beredningsprocessen?
Carl Bildt: Syftet med beredningsprocessen är just att få
synpunkter. Jag strävade alltid efter att man skulle ha en
ganska omfattande beredningsprocess och högt i tak. Men att det
var enighet om att vi skulle reagera, och reagera genom ett
brev, var det ingen som hade någon avvikande uppfattning om.
Sedan har det stötts och blötts formuleringar, också av mig
själv. Så är det alltid. Sedan var det tidpunkten -- det är
möjligtvis det som ordföranden var inne på -- när det här skulle
göras. Det hade samband med en del andra händelser som jag
nämnt.
Nils Fredrik Aurelius: Slutligen: Det har ju varit
centralt här för utfrågningen om brevet kan betraktas som en
exceptionell åtgärd eller som en del i en kontinuerlig process.
Carl Bildt har eftertryckligt hävdat att det är en del i en
fortlöpande process.
Är det möjligt att i siffror här ange hur vanligt det är med
den här typen av brevväxling och liknande kontakter? Jag syftar
då speciellt på president Jeltsin och Ryssland.
Carl Bildt: Det är det väl. Jag tittar litet i mina
anteckningar. Jag säger detta utan anspråk på fullständighet.
Om vi tar det aktuella skeendet hade jag ett brev tror jag
den 21 april till den ryske utrikesministern. Jag hade väl
något, om det nu var brev, den 25 maj. Jag hade väl ett brev
också till Kozyrev parallellt när det gällde det baltiska. Jag
fick ett brev från Kozyrev den 20 juni angående någonting annat
-- inte Estland. Jag skickade brev, som jag nämnde, den 22 juni
till Helmut Kohl, John Mayor och Europaminister Pangalos. Vi var
då inne i ett skede också av aktiv multilateral diplomati. Det
var det europeiska rådets möte i Korfu på midsommar. Det var där
jag träffade dem. Det var inga klandestina möten på okända skär.
President Jeltsin och utrikesminister Kozyrev var där för att
underteckna partnerskapsavtalet mellan Ryssland och EU. Det var
i det sammanhanget som vi hade samtal.
Sedan har jag mera brev. Jag har brev till president Bill
Clinton den 29 juli, ser jag i min almanacka. Jag har brev med
anledning av Taslima Nasrin med olika regeringschefer. Jag har
ett brev från Clinton den 4 augusti. Jag har ett brev från
Clinton den 10 augusti -- detta bara för att ge en bild. Jag
nämner då bara brev som har att göra med just den typ av frågor
som vi nu diskuterar.
När man är statsminister får man ofta upp brevutkast från UD,
eller t.o.m. färdiga brev, som man skall underteckna och som rör
väldigt många olika saker. Jag skulle därför vilja säga att där
ligger en relativt omfattande korrespondens. Det är pluralis i
veckan av brev med stats- och regeringschefer. Skandal vore det
annars för ett land som gör anspråk på utrikespolitisk
aktivitet.
Kurt Ove Johansson: Då går ordet till Widar Andersson.
Widar Andersson: Carl Bildt, du har ju i bägge ärendena
som vi har avhandlat här försökt att framhålla att inget har
blivit sagt som inte varit sagt förut. Mot den bakgrunden skulle
jag när det gäller det brev som vi nu diskuterar vilja fråga
ifall regeringen i det brevet ändå inte skulle säga någonting
som redan hade blivit sagt. Var det då rimligt med all den
oerhörda beredningen, med faxen fram och tillbaka mellan
Stockholm och Moskva, med att blanda in minst tre departement
och stora delar av förvaltningen och att ha samtal med de andra
partiledarna, om avsikten med brevet var att säga saker och ting
som redan hade blivit sagda och som t.o.m. berömts av
oppositionen? Vadan då denna långa beredning?
Carl Bildt: Det är en s.k. god fråga.
Det som hade sagts tidigare är det som har kritiserats, dvs.
misstankar och ex-sovjetiska strukturer var sagt tidigare. Det
som inte var sagt tidigare var av lätt insedda skäl ÖB:s
årsrapport. Det kunde inte vara sagt tidigare. Det som inte var
sagt tidigare och det som var nödvändigt -- det var det som var
den egentliga anledningen till brevet -- var att vi bedömde att
det var angeläget att lyfta expertsamtalen. Det hade inte
funnits skäl att skicka brevet för att säga saker och ting som
hade sagts tidigare, självfallet inte. Inte heller nödvändigtvis
årsrapporten. Den bedömning som vi gjorde med stöd av andra, om
jag säger så, för att lyfta samtalen till den högre nivå som vi
bedömde var nödvändig för att kunna föra samtalen framåt -- det
är fortfarande angeläget att föra dem framåt -- var att det var
nödvändigt med en direktkontakt med Jeltsin.
Den typen av beslut fattas på den nivån, i synnerhet som det
var så att expertsamtalen -- då är vi tillbaka till februari
1993 -- hade sanktionerats i ett papper mellan mig och president
Jeltsin. Därmed skulle sedan nivåförändringen också bli föremål
för ett ställningstagande på ett eller annat sätt från Jeltsins
sida. Det var den bedömning som gjordes av expertis i olika
länder, och det var den bedömningen som också visade sig vara
rätt.
Kurt Ove Johansson: Jag ber Peter Eriksson om ursäkt. Han
skulle ha haft ordet före Widar Andersson. Var så god, Peter
Eriksson!
Peter Eriksson: När det gäller brevet så kommer ju
ubåtsrapporten fram till sina slutsatser. Men där, efter vad jag
vet, fastställer man inte någon nationalitet på de förmodade
kränkningarna, som sedermera visade sig antagligen vara minkar.
Statsministern lyckas fastställa nationaliteten på de här och
säger att de sannolikt är ryska. Han lyckas också med
konststycket att förklara orsaken till att de är ryska. Han
talar om just de postsovjetiska strukturerna, eller
ex-sovjetiska.
Jag har tittat tillbaka bl.a. på brevet från Jeltsin. Det
kommer en kraftig reaktion därifrån. Jag har inte så mycket
funderat på oron över att Ryssland i det här läget skulle agera
väldigt kraftigt eller att störningarna skulle öka kraftigt. Men
risken måste ju ändå vara uppenbar här att statsministern inte
bara för sin egen del utan också för hela Sveriges del gör
nationen till åtlöje i omvärlden.
Tyckte du att du var beredd att ta den risken?
Carl Bildt: Då är vi återigen tillbaka till frågan om ÖB:s
rapport. Det är ju egentligen där problemet ligger, eller hur?
Peter Eriksson: Ja.
Carl Bildt: Regeringen hade ju att agera på ÖB:s rapport.
I dag, i efterhand, kan vi sannolikt säga: Ja, fram till hösten
1992 säger ÖB att kränkningar ägde rum. Sedan är omvärderingen
för 1993. Men jag tror inte att det finns någon regering som kan
undvika att agera på rapporter av den typ som överbefälhavaren
lämnade in. När detta föredrogs i Utrikesnämnden var det i alla
fall ingen som förordade att vi inte skulle reagera. Det var
fullständigt självklart att det här var någonting som vi alla
var klart bekymrade över.
Jag erinrar mig diskussionen i Utrikesnämnden. Vi gick igenom
olika möjligheter. Alla möjligheter var på ett eller annat sätt
bekymmersamma. Jag tyckte dock att det var viktigt att reagera.
Man skall inte glömma det. Hemligt, det kan man diskutera. Men
det var inte jag som gick till offentligheten med detta, utan
det var andra som gjorde det. Det var de inrikespolitiska
"rörmokare" som jag nämnde -- var de nu är lokaliserade -- som
ägnade sig åt den hanteringen. Då uppkom givetvis en del av de
här problemen. Men jag tycker nog att möjligheten skall finnas
att föra den typen av dialog.
Sedan bara en kort kommentar till det du sade i början, vilket
jag tycker var klokt -- därmed icke sagt att det andra inte var
det.
Jag har i denna diskussion, där man säger att ryssarna blev
irriterade, fått ett intryck av att vi skulle vara rädda för att
ryssarna blir irriterade. Det har varit mig totalt främmande.
Jag har varit beredd att föra mycket hårda och tuffa
diskussioner med ryska företrädare i olika frågor, och det har
inte bekymrat mig ett skvatt om de har blivit irriterade så
länge vi har stått vid en ståndpunkt som har att företräda
Sveriges nationella intressen.
Den underton som jag tycker har funnits i delar av den här
debatten, att man skulle vara så rädd för ryssen, delar jag
inte. Det är en historisk kvarleva som delar av vårt politiska
system fortfarande lever med, har jag noterat, men som jag tror
att ett litet modernare synsätt på Sverige bör frigöra sig från
ganska snabbt.
Peter Eriksson: Du säger att frågan är om man skulle ha
reagerat eller inte. Jag tycker inte att frågan är sådan. Jag
tycker att frågan är hur man bör reagera när det kommer en
sådan rapport från försvarshåll. Frågan är då om man bör gå
steget extra, som jag tycker att statsministern här gör när han
både väljer att göra en nationalitetsbestämning och förklara
orsaken till detta.
Är det en lämplig slutsats?
Carl Bildt: Orsaken till det ex-sovjetiska?
Peter Eriksson: Ja, just det.
Är det en lämplig åtgärd att gå ytterligare några steg och
göra sig själv till den expert som kan så mycket mer än vad
militären själv har kunnat i frågan?
Carl Bildt: Det vill jag inte direkt säga.
Det är klart att utan att avslöja några djupare hemligheter,
för det skall vi inte göra, tror jag att de misstankar som jag
har företrätt är både relativt väl dokumenterade och företrädda
i det underlagsmaterial som stått till regeringens förfogande.
Det är alltså inget som jag har hittat på och som saknar stöd.
Att nationalitetsbestämma enskild indikation är, det vet var
och en som sysslat med detta, gränsande till omöjligt.
Beträffande S 363, det vi kallar U 137, var det möjligt. Men i
övriga fall är det utomordentligt svårt -- gränsande till
omöjligt. Därför har det handlat om misstankar på det sätt som
jag har redogjort för och som vi också har talat med ryska
företrädare om och som företrädare för det nya demokratiska
Ryssland -- det vill jag gärna ha sagt -- som vi kan ha
synpunkter på när det gäller Tjetjenien senare, inte uppfattat
som speciellt kränkande av den enkla anledningen att de i många
fall har haft en bild av vad det gamla sovjetiska systemet hade
för sig som är långt värre än vad vi hade. De har upptäckt
mycket som de inte var medvetna om, och vi har haft misstankar.
Sedan till det ex-sovjetiska: Det ligger i detta att jag ville
göra den åtskillnad som jag varit inne på tidigare här mellan
Sovjetunionen och Ryssland. Jag ville icke lägga det politiska
ansvaret för eventuella fortsatta operationer på president
Jeltsin eller på de företrädare som vi hade haft möjlighet att
ha dialog med. Men samtidigt, och det vågar jag stå för ännu mer
i dag än då när vi ser Tjetjenien, vet vi att det finns rester
kvar av gammalt tänkande. Det finns rester av gamla strukturer
som ibland opererar på ett sätt som får en att misstänka att de
inte riktigt har insett att Sovjetunionens dagar är gångna. Det
är anledningen. Det var samma sak i överläggningen i februari
1993 med president Jeltsin.
Peter Eriksson: När du som oppositionspolitiker på
80-talet uttalat sådana här misstankar som vore de sanningar är
det litet grand en sak, tycker jag. Men när du som statsminister
i Sverige uttalar sådana här sanningar, som egentligen bara är
misstankar och som i själva verket är helt felaktiga bör man
kanske ta större hänsyn till flera andra saker: dels kanske till
den roll man själv har, dels naturligtvis till hur andra
reagerar.
Carl Bildt: Om de är helt felaktiga återstår väl att
utreda, eller hur?
Peter Eriksson: Särskilt i efterhand, när misstankarna
visat sig vara helt felaktiga ...
Carl Bildt: Vadå?
Peter Eriksson: Då borde man kanske ha agerat på ett annat
sätt. Men det var inte det frågan gällde.
Carl Bildt: Det är inte säkert att de är helt felaktiga.
Peter Eriksson: Du tror fortfarande att minkarna var
ubåtar?
Carl Bildt: Nej, nej. Jag uttalar mig inte om 1993. Jag
uttalar mig om, säg, 1992, 1991.
Peter Eriksson: Brevet gäller alltså 1993?
Carl Bildt: Det är rätt. Men där har jag inte uttalat mig
offentligt. Skilj på den direkta dialog som vi hade med ryska
företrädare och som jag tyckte skulle kännetecknas av stor
öppenhet men också av misstankar. De vet ju vilka som är
misstänkta. Även de har en underrättelsetjänst. Har de inte
tagit reda på detta, så vet jag inte vad de gör -- och jag vet
en del av vad de gör.
Offentligt tror jag att det senaste uttalandet som jag har i
frågan om någon kränkning över huvud taget var september 1992.
Det är den senaste kränkning som man nu anser vara riktig. Jag
har aldrig haft några uttalanden över huvud taget om kränkningar
som sedermera visat sig icke vara kränkningar. Däremot har jag
haft en tuff dialog.
När vi ville växla upp till Baturin handlade det inte bara om
1993, utan då handlade det om mycket annat. Det handlade om
80-talet, om S 363, en del om Hårsfjärdenoperationen och om en
del annat. Vi kommer säkert att ha anledning att återvända till
detta. Ryska företrädare, inklusive Baturin, har hela tiden sagt
att de är intresserade av en fortsatt dialog kring detta. Det är
inte så att vi är eniga om hur sanningen har varit -- långt
därifrån! Jag tror inte heller att man kommer att bli det på ett
tag än.
Peter Eriksson: Är det inte i själva verket i fråga om den
process som du återger ända från 80-talet så, att det handlar om
en väldigt stark självsuggestion som man egentligen bör akta sig
för, att man gör sin egen självbild till ett slags dagens
sanning och sedan går långt utöver verkligheten när man agerar i
förhållande till omvärlden?
Carl Bildt: Det håller jag helt med om. Det är säkert så
som du säger. Så är det. Därför har det vid några olika
tillfällen gjorts relativt grundliga överprövningar av
materialet. 1988 gjordes en mycket stor sådan, där man tog in
fristående expertis, civila experter av olika slag, och gick
igenom hela materialet. Nu gör Ubåtskommissionen en ny. Det är
ett gigantiskt material. Jag tror att vad som är bearbetade
tekniska rapporter nu är ca 30 hyllmeter, som skall gås igenom
och prövas på nytt.
Jag tror att det är viktigt och riktigt att man gör det. Det
är klart att du hittar ett och annat som var fel. Du kan
möjligtvis hitta ett och annat som du trodde var fel men som
visar sig vara rätt, därför att vi tillförs ju ny kunskap hela
tiden. Det är inte så att vi står och stampar på samma
kunskapsnivå, utan ny kunskap tillförs hela tiden också som en
följd av andra verksamheter.
Peter Eriksson: Det kan ju visa sig att ny kunskap raserar
mycket av det som man trodde sig veta tidigare.
Carl Bildt: Vad gäller 1993 har så varit fallet.
Peter Eriksson: Mmm.
Carl Bildt: Militära företrädare har sagt att det som
föranledde omrevideringen av 1993 påverkar icke vad som har
varit dessförinnan, därför att den typen av indikation hade vi
inte förut, utan det grundar sig på andra typer av indikationer.
Peter Eriksson: Tack!
Ordföranden: Siste frågeställare skulle vara Ola Karlsson.
Ola Karlsson: Tack, herr ordförande!
Genom de hemliga handlingar som vi i KU har kunnat ta del av
har vi fått en bild av skeendet och det stora antalet kontakter
med Ryssland. Vi har också fått en bild av vilka bedömningar man
har gjort från svensk sida av den här processen och av
brevsvaret.
Efter ordförandens referat av remissomgången i Kreml kan jag
konstatera att jag inte hade behövt ägna så stor del av fredagen
åt att läsa alla handlingarna. Men jag skulle vilja fråga:
Var det någonting i skeendet från svensk sida som var ovanligt
eller annorlunda jämfört med andra kontakter med Ryssland?
Carl Bildt: Hela frågan är ju annorlunda.
Ola Karlsson: Jag tänker närmast på den svenska processen.
Carl Bildt: Du menar handläggningsordning och så?
Ola Karlsson: Ja.
Carl Bildt: Svaret på den frågan är väl nej.
Ofta när det rör sig om större kontinuerliga skeenden i
utrikes- och säkerhetspolitiken utkristalliseras en grupp av
personer. Det kan ha varit i EU-förhandlingarna, för att ta ett
annat exempel, eller -- för att ta ett exempel som vi ägnat oss
åt under en mycket lång tid -- svenskarna som satt fångna i
Bagdad. Den frågan höll vi på med cirka ett år. Det
utkristalliseras då ett mönster av en grupp och en
handläggningsordning.
På samma sätt har det varit med den baltiska dialogen, som har
varit en omfattande särskild organisation egentligen inom
utrikesförvaltningen och Statsrådsberedningen när det gäller
detta. I den delen är det ingenting som är ovanligt. Däremot är
frågan, tack och lov, ovanlig till sin natur.
Ola Karlsson: Om jag förstått dig rätt har du skrivit
ungefär tio brev under 1994, av uppräkningen här att döma, till
olika regeringschefer.
Carl Bildt: Det är säkert fler. Om vi tar regeringschefer
totalt sett så vidgar vi perspektivet till världen i dess
helhet. Då är det, som jag sade, förmodligen pluralis i veckan.
Ola Karlsson: Hur stor del av de här är det som dras i
Utrikesnämnden?
Carl Bildt: Inget, höll jag på att säga. Jag måste tänka
efter om det under de senaste tre åren -- nu tar jag brev som
brev så att säga -- har dragits något brev i Utrikesnämnden.
Nej. Jag kan inte påminna mig något.
Det jag i efterhand har informerat om är olika kontakter i
brevform. Dessförinnan, förr när jag satt i opposition, har jag
inte varit med om att det dragits brev i förväg i
Utrikesnämnden. Det enda brevbråk vi haft gällde ju Saddam
Hussein. Det var ju höggradigt i efterhand, försiktigt uttryckt.
Jag kommer ihåg att dåvarande utrikesministern ringde mig och
sade att statsministern inte hade informerat honom om brevet.
Men det är en annan sak, som ligger litet vid sidan av dagens
granskning -- det var Sten Andersson.
Ola Karlsson: Är det några av de här breven som den
nuvarande regeringen inte känner till eller kan ha kännedom om?
Carl Bildt: Nej. De finns ju alla i arkiv.
Ola Karlsson: Det är inte något av de här breven som har
lett till krav på dragningar i efterhand i Utrikesnämnden eller
till krav på omfattande redovisning i efterhand?
Carl Bildt: Nej. Varje gång som detta har dragits, om vi
tar just den svensk-ryska ubåtsrelaterade dialogen, i
Utrikesnämnden har jag fått ett intryck -- och det har väl också
sagts -- av att man har varit tillfredsställd med den
information som man har fått. Det har varit relativt omfattande
föredragningar. Ibland har jag nog haft ett intryck av -- en
ledamot av utskottet har väl också suttit i nämnden -- att jag
har frestat Utrikesnämndens tålamod nästan litet för mycket med
dessa långa föredragningar. Lars Leijonborg nickar instämmande,
ser jag.
Kurt Ove Johansson: Sedan går ordet till Henrik S Järrel.
Henrik S Järrel: Carl, har jag fattat det rätt när jag
konstaterar att din uppfattning är att de tre övriga borgerliga
partiledningarna var informerade om att något skulle ske, en
reaktion skulle komma i form av ett brev -- även om inte två av
dem, Johansson och Svensson, och även Westerberg för den delen,
exakt fick ta del av den slutliga utformningen av brevet? Är det
rätt uppfattat?
Ni hade samtalat om att här skulle ske en reaktion?
Carl Bildt: Ja, just det. Jag blev informerad om detta och
en del annat på morgonen onsdag den 11 maj. Hade någon av dem
då sagt att han ville se brevet, hade han självfallet fått det.
Så är det normalt i en regering.
Henrik S Järrel: Ja.
Carl Bildt: Det förekom förvisso att miljöministern skrev
brev om vilket jag inte var informerad i förväg. Och det förekom
att socialministern och vice statsministern skrev brev som jag
inte var informerad om i förväg. Biståndsministern skrev många
brev som jag aldrig såg. Det ligger i sakens natur. Så skall det
vara.
Henrik S Järrel: Men ni hade diskuterat att det skulle
komma något?
Carl Bildt: En kontakt med Ryssland i denna fråga mot
denna bakgrund och i syfte att växla upp samtalen.
Henrik S Järrel: Ja. Där råder det alltså ingen som helst
tvekan?
Carl Bildt: Nej. Bengt Westerberg var i Sydafrika.
Henrik S Järrel: Okej.
Kurt Ove Johansson: Under tiden har Pär-Axel Sahlberg
anmält sig. Var så god!
Pär-Axel Sahlberg: Jag blev så förvirrad av
brevstatistiken här. Är det rimligt att tala om brevfloden på
det sätt som du, Carl Bildt, nu gör?
Det brev som riktades till Jeltsin måste väl under en
statsministerperiod på tre år vara ett ganska unikt brev med den
typ av kritik som riktas och kan väl inte jämföras med en allmän
brevväxling med Kohl och Clinton om den process som pågår? Det
måste väl ändå ses så att det är olika divisioner. Jag skulle
vilja få klarhet här för att förstå den statistik som lästes
upp.
Carl Bildt: Det är självfallet en värderingsfråga vad som
tillhör vilken division. Men frågan var om det är något alldeles
unikt att en statsminister skriver brev till en statschef eller
en statsminister och om det kan ställas krav på att vart och ett
av dessa brev i förväg skall förankras i Utrikesnämnden.
Därför vill jag ge en bild av att det är en ganska omfattande
korrespondens. Det gällde på min tid, och jag utgår från att det
gäller på Ingvar Carlssons tid. Sedan kan det i efterhand alltid
bli föremål för politiska värderingar vad man anser är rätt
eller fel. Men då är vi vid sidan av den konstitutionella
prövningen, därför att regeringen har ansvaret för
utrikespolitiken.
Jag kan ha synpunkter på den nuvarande regeringens
utrikespolitik, men jag anser inte att de konstitutionellt
sköter den fel. Det är ju de som har ansvaret. Att politiskt
kritisera dem i efterhand är en annan sak. Det är alltså en
relativt omfattande historia. I efterhand kan man politiskt
diskutera innehållet.
Men låt mig säga att man hamnar i en konstitutionellt och för
varje tänkbar regering i dag och i framtiden alldeles hopplös
situation om man sade att varje brevväxling skulle vara föremål
för någon typ av speciellt förfarande. Då kommer
regeringsarbetet och hela utrikespolitiken att gå i stå. Det
strider också litet mot konstitutionens anda, som är att
regeringen har ansvaret för utrikespolitiken.
Sedan har vi författningen vad gäller Utrikesnämnden. Den
säger att före avgörande i utrikesärende av större vikt, om jag
inte missminner mig formuleringen, skall regeringen höra
Utrikesnämndens mening. Då är det avgörande beslut av större
vikt. Det har förekommit en dialog vid olika tillfällen om vad
det egentligen är. I formell mening är det före ett beslut. Det
här är aldrig fråga om beslut. Men traditionen har utvecklats
till att det är relativt omfattande föredragningar i
Utrikesnämnden. Det tycker jag är en bra tradition. Men jag
skulle, om jag får ha någon synpunkt, vilja säga: Rör inte till
formerna för bedrivande av utrikespolitik alltför mycket när det
gäller att vissa handlingar alltid måste delges. Det är nämligen
många fler handlingar än ni har klart för er i så fall.
Kurt Ove Johansson: Nu finns inga fler frågeställare
anmälda.
När det gäller 10 kap. och Utrikesnämnden har jag en känsla
av att det ibland är ungefär den uppdelning som jag och min
hustru har hemma. Vi har kommit överens om att jag skall
bestämma om stora frågor och hon om små, och hos oss finns det
bara små frågor. Ibland har jag alltså en känsla av att det
också gäller för statsministrar.
Carl Bildt: Oj då, oj då! Det var ett svepande påstående
mot en hel yrkeskår, höll jag på att säga.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle vilja rikta ett tack till
dig, Carl Bildt, för att du har varit här och svarat på frågor.
Jag tror mig säkert kunna veta att det knappast har varit någon
utfrågning som kan ha varit mycket längre än den här.
Carl Bildt: Å, jo!
Får jag också tacka ordföranden för en ...
Kurt Ove Johansson: Jag var inte färdig.
Carl Bildt: Nej, men jag undrar om inte den egenartade
kubbningen vi hade förra året om Volvo med herr ordförandens
företrädare var en mera utförlig sak.
Kurt Ove Johansson: Ja, det är möjligt.
Carl Bildt: Jag vill inte påstå att den bidrog till att
sprida så stort ljus över den saken.
Kurt Ove Johansson: Vi kan slå vad. Jag håller en krona på
den här i alla fall.
I varje fall har du svarat på frågor i tre timmar och tre
kvart, och du har gjort det på ett strålande sätt så till vida
att alla andra som varit här och blivit utfrågade under så lång
tid alltid har haft någon svacka under tiden. Det har du aldrig
haft.
Jag sade när jag hälsade dig välkommen att du har varit en av
våra fasta kunder här i konstitutionsutskottet. Litet vemod
måste jag säga att jag känner nu när en av våra färgstarkaste
kunder åtminstone ett tag framöver inte kommer att vara föremål
för konstitutionsutskottets gransking såvitt jag vet.
Carl Bildt: Det är inte, herr ordförande, ...
Kurt Ove Johansson: Jag vet att du har det svårt, men du
får vänta.
Den förhoppning som jag hade när jag hälsade dig välkommen,
att du skulle bidra till att fördjupa vårt material, har du
också infriat även om jag naturligtvis inte är nöjd med alla
svar som jag har fått på mina frågor. Men utan tvekan har ditt
bidrag här gjort det lättare för oss att senare kunna bedöma de
här frågorna konstitutionellt. Tack för att du kom hit! Nu får
du gärna säga något om du vill.
Carl Bildt: Tack, herr ordförande! Jag tror att den här
typen av utfrågningar vinner på två saker som jag tycker att vi
har klarat av i dag: dels att man ibland faktiskt har ett litet
inslag av humor -- för det kan behöva lättas upp --, dels att
det, tycker jag, har varit intressant att vi kunnat göra litet
exkurser.
De två ämnen, framför allt det första, som vi haft att
handlägga i dag är ämnen som har berört delar av vår
samtidshistoria. Från ömse håll har vi gjort litet utflykter i
denna historia som jag tror kan vara ömsesidigt av nytta och
intresse.
Det är möjligt att jag kommer att göra herr ordföranden
besviken när det gäller framtiden. Men min debut inför
konstitutionsutskottet var faktiskt 1983, då jag som enskild
riksdagsman ställdes inför konstitutionsutskottet ansvarig för
varför jag hade åkt till USA.
Kurt Ove Johansson: Ja, just det.
Carl Bildt: Det framstod som en då mycket märklig
historia, som i historiens belysning framstår som ännu
märkligare. Så jag har nog lyckats med konststycket att även som
enskild riksdagsman bli inkallad inför konstitutionsutskottet.
Jag ser med stort nöje fram emot kommande sammanträden.
Kurt Ove Johansson: Sammanträdet är avslutat. Tack!
Konstitutionsutskottet
1995-04-25
Bilaga B 19
Kl. 11.00--12.05
Offentlig utfrågning av utbildningsminister Carl Tham angående
hans åtgärder beträffande vissa forskningsstiftelser
Kurt Ove Johansson: Jag ber att få hälsa statsrådet Carl
Tham välkommen till konstitutionsutskottets utfrågning. Det
gäller forskningsstiftelserna. Det finns två anmälningar till
utskottet: en från Isa Halvarsson, Folkpartiet, och en från Per
Unckel.
Jag har pratat med statsrådet, och han vill göra en kort
inledning. Jag överlämnar ordet till dig. Varsågod!
Utbildningsminister Carl Tham: Tack så mycket, herr
ordförande. Jag vill gärna först erinra om vad som kanske är
självklart men ändå en viktig bakgrund.
När dessa stiftelser inrättades av den föregående regeringen
och dess riksdagsmajoritet vad det ett starkt kontroversiellt
beslut. Socialdemokratin gick emot, och frågan blev också
föremål för en intensiv diskussion i valrörelsen.
Innebörden i den socialdemokratiska kritiken var trefaldig.
För det första hävdade vi att det i det rådande statsfinansiella
läget var felaktigt att föra över så stora medel som det här var
frågan om, närmare 20 miljarder kronor, till forskning, även om
forskning förvisso är en mycket viktigt verksamhet.
Det förelåg också en preliminär eller muntlig överenskommelse
mellan den föregående statsministern Carl Bildt och Ingvar
Carlsson i samband med partiuppgörelsen hösten -92 om att medlen
från de tidigare löntagarfonderna skulle föras över till de
allmänna pensionsfonderna. Så blev alltså inte fallet.
För det andra ansåg socialdemokratin -- och det kanske var det
viktigaste -- att det demokratiskt var synnerligen
anmärkningsvärt att föra över offentliga medel till stiftelser
som i framtiden skall agera helt på egen hand och utan
möjligheter för framtida riksdagsmajoriteter att fatta beslut om
en eventuell annan inriktning av medlens användning och dessutom
att tillse att stadgarna är så utformade att det allmänna över
huvud taget inte har något inflytande över medlen. Ett sådant
förfarande strider enligt vårt synsätt mot den samsyn om
demokratiska spelregler som måste gälla i en demokrati och som
hittills också har gällt.
Det har nu bekräftats av bl.a. Per Unckel här i utskottet att
syftet just var att föra bort dessa offentliga medel från vad
han kallade demokratisk kontroll.
För det tredje ansåg vi att de nya stiftelserna skulle skapa
betydande problem vad gäller forskningens finansiering och
försvåra utvecklandet av en slagkraftig och kvalitativt
högtstående forskning. Vi ansåg också att stiftelserna till sin
sammansättning inte tillräckligt återspeglade olika viktiga
forskarintressen.
Denna kritik framfördes under hela valrörelsen. Det kan
naturligtvis inte ha kommit som en överraskning för någon att
den nya regeringen efter tillträdet tidigt klargjorde att man på
ett eller annat sätt skulle agera i stiftelsefrågan.
Frågan har också varit föremål för flera diskussioner och
beredning inom regeringen vid flera olika tillfällen. Det var på
grundval av de diskussionerna som jag fick regeringens uppdrag
att ta upp en diskussion med stiftelserna om tre punkter.
Det gällde om stiftelserna i sitt arbete ville tillämpa samma
offentlighet som andra statliga forskningsfinansierande organ,
om man var beredd att samverka med statsmakterna för att undvika
att besparingar inom forskningsområdet skulle leda till
allvarliga problem för forskningen och vidare om stiftelserna
kunde överväga att till regeringen inkomma med en begäran om
permutation vad avsåg stadgarna i den del som handlar om
styrelsernas sammansättning. Det skulle möjliggöra att de i
framtiden sammansattes på ett mer sedvanligt sätt med inflytande
från forskarsamhället och med en viss möjlighet för regeringen
att tillsätta vissa ledamöter. Stiftelserna skulle självfallet i
framtiden inte utse sina egna efterträdare.
Det var självfallet inte bara regeringens rättighet utan även
regeringens skyldighet att föra dessa diskussioner med
stiftelserna givet både det finansiella läget och de
forskningspolitiska frågorna liksom de demokratiska aspekter som
kan läggas på denna fråga.
Jag har studerat de anmälningar som lämnats in. Jag måste
konstatera att det inte finns något underlag i dem. I Per
Unckels anmälan hette det att det senare skulle inlämnas något
material som bestyrkte anmälan. Något sådant har mig veterligt
inte lämnats över.
Jag vill till sist bara säga ett ord i själva demokratifrågan,
eftersom jag vet att den frågan diskuterades vid någon tidigare
utfrågning här, bl.a. just av Per Unckel.
Ett demokratiskt styrelseskick innebär givetvis inte att alla
beslut i samhället fattas av politiska församlingar. Grundlag
och rättssamhälle sätter upp klara gränser, men därtill kommer
att det finns många olika intressen och institutioner som agerar
inom demokratins ram och som fattar sina egna beslut, t.ex.
fack, intresseorganisationer och företag.
Däremot gäller ju också att det är de demokratiska valen som
skall avgöra politiken för den allmänna samhällsutvecklingen och
likaså utgöra grunderna för lagstiftningen -- det klargörs
mycket tydligt i grundlagen -- samt självfallet också hur de
offentliga resurserna skall utnyttjas. Det är det som är
meningen med det demokratiska budgetarbetet.
För att demokratin skall fungera krävs en sorts samsyn om hur
demokratiska spelregler skall fungera. Det har rått länge. Jag
hoppas att det skall gälla även i framtiden.
Enligt min och regeringens mening har den samsynen brutits
just på denna punkt. Det har bekräftats av vad som har sagts här
i utskottet.
Det handlar uppenbarligen just i detta fall om offentliga
medel som skall användas för offentliga ändamål, nämligen just
finansiering av forskningen, som medvetet har förts utanför
demokratisk kontroll. Det är enligt vårt synsätt den
grundläggande demokratiska frågan i detta sammanhang.
Kurt Ove Johansson: Jag tackar statsrådet Carl Tham för
inledningsanförandet och överlämnar ordet direkt till Jerry
Martinger. Varsågod!
Jerry Martinger: Tack, herr ordförande! Det framgår av vad
Carl Tham säger att han menar att det var stora problem för
stiftelserna när det gällde att finansiera forskningen och att
det på något sätt skulle vara svårt för dem att göra det. Så
uppfattar jag Carl Tham.
Carl Tham: Det var nog inte riktigt vad jag sade. Jag sade
att jag anser att det är felaktigt att inrätta nya stiftelser
som alla på olika sätt skall bidra till den offentliga
forskningsfinansieringen. Det kommer att leda till ett mera
uppsplittrat forskningsfinansiellt system. Det kommer också att
snedvrida balansen mellan olika intressen på
forskningspolitikens område. Eftersom stiftelserna är så
konstruerade kommer det dessutom att innebära svårigheter när
det gäller forskarsamhällets kontakter med de
forskningsfinansierande organen.
Jag kan gärna säga att jag har fått åtskilliga brev från
enskilda forskare som beklagar sig över att det i dag finns så
många olika forskningsfinansierande organ att en alltför stor
del av tiden upptas av att skriva forskningsansökningar.
Det är också därför regeringen har beslutat om att tillsätta
en utredning som skall titta på hela frågan om
forskningsfinansieringen.
Om man hade velat främja forskningen med hjälp av dessa medel
hade det naturliga varit att man hade överfört medel till de
existerande forskningsfinansierande organen. Det skedde i ett
specifikt fall, nämligen till Riksbankens jubileumsfond. På den
punkten har vi ingen invändning mot det gamla beslutet.
Hade man följt den principen också när det gäller de andra
pengarna hade varken den demokratiska eller den
forskningsfinansiella frågan blivit aktuell.
Jerry Martinger: Jag uppfattade det också så att Carl Tham
menade att stiftelsernas sammansättning inte tillräckligt
återspeglade forskarintressena.
Carl Tham: Forskningsråden väljs på två olika sätt.
Majoriteten utses direkt av forskarsamhället genom en
valprocedur som är noga angiven och där fakulteterna väljer en
valförsamling som i sin tur väljer forskare som sitter i dessa
organ. De byts ut på ett visst sätt. Det garanterar dels
kontakter mellan forskarsamhället och forskningsråden, dels en
viss omsättning så att det blir en pluralism i sammansättningen.
Vidare utser regeringen ordförande omväxlande mellan två och
tre ledamöter och deras suppleanter. Det är alltså en minoritet
av råden.
Detta system, som har tillämpats under lång tid i Sverige,
garanterar enligt mitt synsätt både forskningens inflytande och
ett visst inflytande för det allmänna som finansierar
forskningen.
Jerry Martinger: Skulle man gjort så i stället här?
Carl Tham: Om man nu ansåg att man hade råd att utnyttja
alla dessa medel för forskningen hade det enklaste, som jag
sade, varit att överföra dem till de existerande
forskningsfinansiella organen. Om man hade önskat att inrätta
särskilda stiftelser kunde de ha konstruerats på ett likartat
sätt, t.ex. som Riksbankens jubileumsfond, som ju har en direkt
koppling till riksdagen.
Jerry Martinger: Var det en tanke som mer konkret
framfördes officiellt från Carl Thams sida i något sammanhang?
Carl Tham: Nej, det var det förvisso inte. Det var ju den
gamla regeringens eget förslag.
Jerry Martinger: Ställde sig Carl Tham bakom förslaget?
Carl Tham: Jag var inte tillfrågad. Jag var då chef för
SIDA, så det var ingen som kom på tanken att fråga mig. Däremot
hade socialdemokratin ingenting att erinra i behandlingen i
riksdagen när det gällde just den hanteringen.
Jerry Martinger: Jag har inga fler frågor tills vidare.
Lars Leijonborg: Herr ordförande! Det förekommer en
väldigt hetsk debatt om forskningspolitiken kring just dessa
frågor. Det är många i forskarsamhället som beklagar att det
efter flera årtionden av huvudsaklig samsyn om
forskningspolitiken har blivit ett mycket infekterat fält. Det
är ganska enkelt att se vad som är bakgrunden. Den största
politiska frågan åtminstone sedan 70-talet, nämligen
löntagarfondsfrågan, har nu transformerats in i
forskningspolitiken.
Carl Tham talade mycket om -94 års valrörelse. Men
löntagarfondsfrågan har varit stor i många valrörelser, bl.a. i
-91 års valrörelse, då de borgerliga partierna och Ny demokrati
hade som vallöfte att avskaffa löntagarfonderna. De partierna
fick majoritet.
Tycker du att ett vallöfte om att avskaffa löntagarfonderna
går att ge? Är det demokratiskt riktigt att försöka leva upp
till ett sådant vallöfte?
Carl Tham: Herr ordförande! Det är förvisso sant att detta
är en sorts utlöpare av löntagarfondsdiskussionen. Det är just
det förhållandet att man inte kan agera på det sätt som den
borgerliga regeringen gjorde som är problemet i dag.
De borgerliga partierna utlovade inför -91 års val, liksom man
hade gjort -85 och -88, att man i händelse av valseger skulle
upplösa löntagarfonderna. Det var en ståndpunkt. Det var
naturligtvis helt rimligt att man efter valet, när man fick
majoritet, också gjorde detta.
Per Unckel sade vid utfrågningen här i utskottet enligt det
ojusterade protokollet att den nya borgerliga regeringen hade
ett mycket tydligt väljarmandat när den tillträdde på hösten
-91, och att det var angeläget att respektera detta mandat. Det
kan jag mycket väl förstå.
Det är väldigt intressant att konstatera att det hade varit
omöjligt eller i varje fall mycket svårt för den borgerliga
regeringen att infria detta vallöfte om socialdemokratin hade
valt att inrätta löntagarfonderna på samma sätt som dessa
stiftelser.
Jag har frågat flera gånger om hur borgarna skulle ha sett på
detta. Jag kan ge svaret själv. Det är klart att de borgerliga
partierna då på goda grunder hade riktat stark kritik mot
socialdemokratin för att man på det sättet omöjliggjorde
genomslaget av valet i demokratisk handling.
Socialdemokratin motsatte sig inte principiellt att den nya
majoriteten avskaffade löntagarfonderna. Det var ju vallöftet.
Men partiet motsatte sig inrättande av dessa stiftelser av skäl
som jag har angivit. Det diskuterades också i valrörelsen. Det
hade då varit det självklara att beslutet skulle kunna omprövas
eller att man skulle kunna ge stiftelserna en annan inriktning.
Men genom den konstruktion som man gav stiftelserna har detta i
varje fall visat sig vara komplicerat.
Jag citerar återigen min företrädare i ämbetet Per Unckel:
Själva syftet med beslutet var att föra forskningsfinansieringen
utanför demokratisk kontroll. Det var vad han sade här i
utskottet.
Svaret på frågan är kort och gott att det var rätt av de
borgerliga partierna att uppfylla sitt vallöfte, men det var fel
att man inrättade stiftelser på ett sådant sätt att
möjligheterna för en ny riksdagsmajoritet att ändra eller
korrigera det beslutet i varje fall starkt försvårats.
Lars Leijonborg: Du åberopade Socialdemokraternas agerande
dels i -94 års valrörelse, dels under den tidigare valperioden.
Du fick det att låta som om det var väldigt entydigt vad
Socialdemokraterna tyckte i dessa frågor. Så var det väl inte
riktigt.
Jag tror att du vid ett tillfälle nämnde den större siffran 20
miljarder. Är vi överens om att Socialdemokraterna våren -94
accepterade att de dittills utskiftade medlen skulle användas
till forskningsändamål?
Carl Tham: Nej, det är vi inte alls överens om. I själva
verket kom frågan upp också i den avslutande partiledardebatten
där det blev ett meningsutbyte mellan dåvarande statsministern
Carl Bildt och Ingvar Carlsson. Ingvar Carlsson hävdade mycket
kraftfullt att det ursprungliga löfte som Carl Bildt hade givit
honom i partiledaröverläggningarna hösten -92 var att dessa
medel i allt väsentligt skulle utnyttjas för att stärka
pensionsfonderna. Med tanke på Sveriges statsfinansiella läge
var det verkligen en mycket motiverad åtgärd.
Det hade också sagts i de överläggningarna att en något mindre
del därav skulle kunna utnyttjas för forskning. I själva verket
blev det sedan aldrig något samråd. Plötsligt kom den borgerliga
regeringens proposition.
Det är alls inte rätt att det var en överenskommelse som
omfattade de tre ursprungliga stiftelserna.
Till detta kommer givetvis de senare stiftelserna, de som
tillkom på sommaren strax före valet -94. Det var så mycket mera
anmärkningsvärt som det skedde i uppenbar brådska just för att
se till att stiftelserna skulle finnas på plats, så att säga,
med alla avtal underskrivna före valet. Det sista avtalet
undertecknades två dagar före valet. Det var uppenbart att detta
skedde för att förhindra att en eventuell ny riksdagsmajoritet
skulle kunna påverka hur stiftelserna skulle utformas.
Lars Leijonborg: Du sade tidigare att det är uppenbart att
det rör sig om offentliga medel som skall användas till
forskning. Vi hoppar över det första ledet, dvs. att det är
uppenbart att det rör sig om offentliga medel. Även det är ju
omstritt. Jag avser det senare ledet av meningen, dvs. "som
skall användas till forskning". Är din uppfattning att det inte
var Socialdemokraternas uppfattning före valet?
Carl Tham: Den ursprungliga uppfattningen var att medlen
skulle föras över till pensionsfonderna. En mindre del skulle
möjligen kunna användas för forskning. Sedan fattades det ett
riksdagsbeslut. Det sades från socialdemokratins sida också i
valrörelsen att vi var helt på det klara med att det beslutet
och de därpå följande regeringsbesluten hade givits en sådan
utformning att det kunde bli svårt att ompröva stiftelsernas
inriktning. Det var helt klart.
Men den ursprungliga uppläggningen var den att pengarna skulle
användas för att stärka pensionsfonderna.
Lars Leijonborg: Jag är rätt övertygad om att det i
Socialdemokraternas ekonomiska motion under våren -94 framgick
att man då var beredd att acceptera att de resurser som hade
överförts till forskning skulle användas till forskningsändamål.
De tillkommande medlen, som hade uppstått genom att
aktiekursernas utveckling hade varit så positiv, skulle användas
till en avbetalning av statsskulden.
I valrörelsen fanns det också två versioner. Den ena var att
pengarna på något sätt skulle tas tillbaka och användas för att
sanera statsfinanserna. Den andra uppfattningen var att
resurserna för forskning inte skulle minskas.
Har du någon kommentar till det? Vad var Socialdemokraternas
besked före valet? Ville man minska de samlade resurserna för
forskning eller ej?
Carl Tham: Lars Leijonborg var mera aktiv i valrörelsen än
vad jag var och kan kanske bättre varje replik som fälldes där.
Jag vill nog ändå säga att det för det första var alldeles
tydligt att socialdemokratin grundläggande ansåg att det hade
varit en klar fördel att i det rådande statsfinansiella läget
utnyttja dessa medel till att stärka pensionsfonderna. Det
gällde generellt.
För det andra ansåg partiet på våren 1994 att de tillkommande
stiftelserna skulle göra saken ännu värre. Såvitt jag har
förstått av vad som har skrivits i tidningarna tycks det också
ha varit en ståndpunkt som delades av den dåvarande
finansministern, som också tyckte att det vore klokt att
utnyttja dessa medel på annat sätt.
I valrörelsen hävdades just det som jag nyss sade, dvs. att
den borgerliga regeringen hade gått ifrån det löfte som man hade
givit i förhandlingarna -92.
Min poäng med att påpeka vad som sades i valrörelsen var
egentligen mest att understryka att frågan om hur dessa medel
skulle utnyttjas klart var en politisk fråga. Det handlade om
offentliga medel i den meningen -- det tror jag inte att någon
kan bestrida -- att det var riksdagen som fattade beslut om hur
medlen skulle utnyttjas. Det var riksdagen som var
stiftelsegrundare och anslog medel till dessa stiftelser. Hade
det inte varit offentliga medel hade riksdagen inte kunnat fatta
ett sådant beslut.
Medlen anslogs också för ändamål som i grunden är statliga,
nämligen som en sorts komplement till den statliga
forskningsfinansieringen.
Beträffande forskningsresurserna är det riktigt att
socialdemokraterna i sin motion på våren -93 i stället för
stiftelserna yrkade på ytterligare budgetmedel för forskningen.
Det yrkandet är som de flesta säkert förstår inte möjligt att
vidmakthålla i den nuvarande statsfinansiella situationen.
Om vi bortser från stiftelserna ett ögonblick innebär den
politik vi företräder att vi har tvingats till vissa visserligen
marginella men dock besparingar för forskningens del. I den
händelse att stiftelserna består ungefär som nu kommer det
naturligtvis att innebära ett tillskott. Vi har sagt att vi
måste göra vissa besparingar för att samhällsekonomiskt kunna
försvara vår totala satsning på forskning.
Lars Leijonborg: Den gamla majoritetens verklighetsbild är
att riksdagen i demokratisk ordning har bestämt att dessa
offentliga medel inte längre skall vara offentliga medel. Ett
sådant beslut måste naturligtvis gå att fatta i demokratisk
ordning.
Den konstitutionella frågan gäller i första hand det brev du
skrev till de nyinrättade stiftelsestyrelserna. En synpukt du
hade där var att forskarsamhällets och regeringens och
riksdagens förtroende för stiftelserna skulle rubbas om
stiftelserna inte begärde permutation på det sätt som regeringen
önskade.
Det är flera som inte har tillmötesgått denna önskan. Anser du
att förtroendet för dessa stiftelser är rubbat från t.ex.
regeringens sida? Är det också rubbat i forskarsamhället?
Carl Tham: Jag vill hänvisa till vad som faktiskt står i
brevet, som är ganska långt. Eftersom det tar för lång tid att
läsa upp det vill jag bara påpeka vad som där inledningsvis
hävdas. Jag påminner i brevet om att vi hade haft en diskussion
och att jag vid det tillfället på regeringens uppdrag påminde om
den bakgrund som jag nu också har föredragit, framför allt den
nu diskuterade demokratiska aspekten. Jag skriver också att vi i
denna diskussion tog upp frågan om offentlighet. Jag tar också
upp frågan om de totala resurserna liksom sammansättningen av
stiftelsernas styrelser och i vilken form dessa utsågs. I brevet
stod följande:
Enligt stiftelsens stadgar skulle stiftelsen själv utse
ledamöter efter utgången av den löpande mandatperioden. Det är
välkänt att detta enligt regeringens mening är en ordning som
inte tillfredsställer alla demokratiska principer. Med hänsyn
härtill och med tanke på det behov av samverkan mellan regering,
myndigheter och övriga forskningsfinansiärer som ovan redovisas
är det önskvärt att stiftelsen finner former för förnyelse av
styrelsen, vilka dels tillfredsställer nyss nämnda principer,
dels upprätthåller förtroendet för stiftelsens arbete hos
regering och riksdag och icke minst forskarsamhället.
Att ha en ordning som innebär att stiftelsen förnyar sig själv
är från allmänt demokratiska principer mycket svåracceptabelt.
När det gäller förtroendet hos forskarsamhället kan jag bara
konstatera att det inte minst på sistone har förekommit
åtskilliga inlägg där man i och för sig, som Lars Leijonborg
helt riktigt säger, beklagar att det har blivit en så stark
politisk diskussion om forskningspolitiken på just denna punkt.
Man menar med all rätt att forskningspolitiken hittills har
varit en fråga där det har rått betydande oenighet. Jag beklagar
också detta. Det hade varit mycket bättre om man hade utnyttjat
dessa medel på ett mer konsensusartat sätt. Då hade man kanske
haft större förståelse för de principiella invändningarna. Det
är klart att detta också påverkar forskarnas syn på de olika
forskningsfinansierande organen.
Lars Leijonborg: Vad jag tar upp nu är själva huvudfrågan,
att anmälarna hävdar att detta brev är okonstitutionellt. Man
kan säga att det av de berörda uppfattades som ett hot och att
de t.o.m. skulle fatta beslut som egentligen inte var förenliga
med stiftelselagstiftningen.
Men jag vill återge den mening som jag tog upp: Med hänsyn
härtill och med tanke på det behov av samverkan mellan
regeringen, myndigheterna och övriga forskningsfinansiärer, som
ovan redovisats, är det önskvärt att stiftelsen finner former
för förnyelse av styrelsen, vilka dels tillfredsställer nyss
nämnda principer, dels upprätthåller förtroendet för
stiftelsernas arbete hos regering och riksdag och inte minst
forskarsamhället.
När nu detta brev är besvarat på det sätt som har skett, var
det då i ett läge där regeringens och även forskarsamhällets
förtroende, enligt din skildring, var rubbat?
Carl Tham: Här måste man skilja på två saker. Vi är
principiellt emot den här konstruktionen av skäl som jag har
utvecklat. Eftersom stiftelserna med litet olika nyanser har
avvisat dessa förslag har vi inte ändrat oss i detta avseende.
Jag kan bara svara med att säga att regeringsarbetet inom
regeringskansliet fortgår. Vi har inte lämnat frågan.
Men jag vill säga något beträffande det som jag tror har
hävdats också här, att själva önskemålet om ett förslag om
permutation skulle strida mot stiftelsernas stadgar. Det är i
och för sig stiftelsernas sak att ta ställning till detta,
vilket också framgick med all önskvärd tydlighet av brevet. Men
permutationsmöjligheten finns ju i själva verket inskriven i
stadgarna. Det skulle ju knappast ha gjorts om man ansåg att det
var omöjligt att genomföra. Vidare är det stiftaren själv, dvs.
staten, som framställer detta önskemål. Man får komma ihåg att
regeringen i detta sammanhang representerar stiftaren, dvs.
staten, som framställer önskemål om att stiftelserna skulle
kunna ges en något annorlunda utformning. Detta kan omöjligen
anses strida mot stiftelsernas stadgar, utan det är ett argument
som några stiftelsers ordförande har utnyttjat för att avvisa
regeringens förslag.
Lars Leijonborg: Jag vill bara ta upp en detalj som kanske
framgår av handlingarna, om man hade haft tid att läsa dem
noggrannare, men jag är ju bara suppleant i detta utskottet. Du
talar flera gånger om att du har agerat på regeringens uppdrag.
Finns det ett formellt regeringsbeslut till grund för detta
brev?
Carl Tham: Lars Leijonborg, som har suttit nära
kanslihuset under åtskillig tid, torde känna till att
beredningsarbetet inom regeringen sker genom beredningar och
formella regeringsbeslut. En fråga av det här slaget bereds i
beredningen. Regeringen har inte fattat beslut, och behöver
framför allt inte fatta ett beslut, om att uppdra åt ett enskilt
statsråd att utföra vad man i regeringen har kommit överens om.
Lars Leijonborg: De stiftelser som har fått detta brev har
väl alla besvarat det, eller hur?
Carl Tham: Ja.
Lars Leijonborg: Har samtliga sagt nej till permutation?
Carl Tham: Ja.
Lars Leijonborg: Du nämnde att regeringen inte betraktar
detta som avslutat. Kan du säga något om huruvida man tänker
utöva ytterligare påtryckningar av det här slaget eller om hur
man tänker gå vidare?
Carl Tham: För det första anser jag inte att detta är
fråga om påtryckningar i den mening som Lars Leijonborg använde
ordet. För det andra förestår inte någon diskussion med
stiftelserna, utan det pågår en allmän beredning av hela frågan
i regeringskansliet.
Pär-Axel Sahlberg: Lars Leijonborg förde ju tillbaka de
frågor som vi också diskuterade en del med Per Unckel. Det
gäller förvandlingsnumret genom demokratiskt beslut, dvs. när de
offentliga medlen blir privaträttsliga. Carl Tham valde att inte
kommentera detta, men det vore intressant att få höra vad du har
för syn på det förvandlingsnummer som det nu görs ganska mycket
väsen av. Det gäller dels synen på den demokratiska processen,
dels hur man skall betrakta dessa medel som ju en gång i alla
fall var offentliga.
Carl Tham: Det var en mycket intressant utfrågning som
ägde rum med Per Unckel, eftersom han då på ett tydligare sätt
än vad han gjort i något annat sammanhang redovisade den rent
ideologiska bakgrunden till inrättandet av dessa stiftelser. Det
framgick ju med all önskvärd tydlighet att syftet inte var att
framför allt främja forskningen. Det var naturligtvis också ett
mål, men det var inte huvudmålet. Om detta hade varit det
uteslutande målet, hade man naturligtvis kunnat finna andra
former, särskilt om man hade varit angelägen om att liksom
hittills ha en viss samsyn när det gäller forskningspolitiken.
Men det framgick ju med berömvärd tydlighet av vad Per Unckel
här sade att detta inte var huvudmålet, utan att det var att
föra över dessa offentliga medel bortom demokratisk kontroll
och, som jag också tror att han också uttryckte det, att få till
stånd en privatisering av statliga medel. Det är klart att detta
var en mycket tydlig ideologisk markering.
Man kan naturligtvis något reflektera över vad det kan
innebära om detta fortsätter. Man kan givetvis tänka sig, vilket
jag tror att vi alla här kan göra, att det kan uppstå nya
riksdagsmajoriteter i framtiden som beslutar om att överföra
forskningsmedel och universitet till privata institutioner. Vi
skall inte glömma bort att också två universitet har
privatiserats på det här sättet. Chalmers högskola har överförts
i en privat stiftelses ägo. Det handlar då inte bara om fysiska
resurser utan om hela det intellektuella kapital som där under
decennier har byggts upp med statliga medel.
Det har också lagts fram förslag om nya sådana
privatiseringar. Men man kan ju tänka sig även annat som förs
över till olika former av privata stiftelser, vilket sedan inte
anses kunna påverkas via riksdagsbeslut. Man får då en ordning
där de demokratiska valen gradvis betyder allt mindre när det
gäller utnyttjandet av offentliga resurser.
Som vi alla känner till har vi i dag en situation som beror på
världsekonomin, integrationen av ekonomin och naturligtvis också
på Sveriges bräckliga statsfinansiella läge, vilket gör att
handlingsutrymmet för de demokratiskt valda organen är
begränsat. Men genom dessa åtgärder skulle det begränsas
ytterligare. Det är uppenbart att det här finns en ideologi som
ser privatisering och marknad som det främsta instrumentet för
samhällsutveckling och där den demokratiska, politiska kraften
och möjligheten att styra marknaden ökar om de privata
institutionerna alltmer försvagas. Detta är i grunden den
ideologiska innebörden i förslaget.
Det är ingen tillfällighet att inspirationen till förslaget
finns att hämta i det konservativt styrda Storbritannien. Där
har man sedan lång tid tillbaka inrättat just den här typen av
organ, t.o.m. när det gäller förvaltning och drift av fängelser.
Det kanske är någonting som kommer att vankas också här, dvs.
att man överför offentliga funktioner till privata institutioner
som styrs av stiftelser, kanske också företrädesvis av
partikamrater som sitter som ordförande i dessa stiftelser och
som har ansvar för offentliga funktioner också sedan de har
lämnat regeringsmakten.
Det är en intressant sak att den stiftelse som Staffan
Burenstam-Linder företräder -- eftersom Staffan Burenstam-Linder
var här tar jag detta som exempel -- nu har stora resurser för
att ge stöd till utvecklingen av elektroniska hjälpmedel i
undervisningen. Det är i och för sig mycket bra. Men den har
enorma resurser till förfogande i förhållande till vad både
kommuner och stat har. Det blir i praktiken Staffan
Burenstam-Linder, en ledande moderat, och några av hans kamrater
i styrelsen som bestämmer om den svenska skolans elektroniska
utrustning i framtiden. Detta är den ideologiska innebörden av
detta system.
Pär-Axel Sahlberg: Vårt ansvar är att analysera detta. Det
handlar ju om ett helt paket, även om det just nu är ett antal
anmälningar som är riktade mot dig och Sten Heckscher.
Med nämnda bakgrund förde ni alltså en dialog med
stiftelserna, varefter du formulerade detta brev som sedan
besvarades med ett avvisande av önskemålet om permutation. Man
ville inte heller utlova att ersätta eventuella indragningar av
statliga resurser, men man ställde sig öppen för ansökningar,
eftersom det ingår i uppdraget. Hur ser ni på detta? Vad gör ni
nu?
Carl Tham: Några av stiftelserna, bl.a. de strategiska
stiftelserna, har i sitt svar och vid muntliga kontakter sagt
att man nog har möjlighet att göra vissa korrigeringar i sin
anslagsgivning etc. för att kunna ge stöd till och samverka med
den statliga politiken, så förslaget har inte generellt
avvisats. Men som jag sade fortgår beredningen av hela
stiftelsefrågan inom regeringskansliet. Jag kan inte i dag säga
vad den kommer att leda till. I avvaktan på detta gör vi just
ingenting.
Eftersom frågorna flera gånger har koncentrerats till de
anmälningar som föreligger vill jag säga att jag har mycket
svårt att förstå vari den konstitutionella kritiken egentligen
består. Såvitt jag möjligen kan utforska detta, vilket inte är
lätt att göra med de kortfattade anmälningar som föreligger,
skulle möjligen anmälarna kunna anse att det här föreligger
något slags fall av s.k. ministerstyre. Jag behöver inte påminna
denna församling om att detta självfallet inte alls är fallet.
För det första är förslaget berett i regeringsformens anda.
För det andra innebär ministerstyre, som vi vet, att en minister
handlar på egen hand utan att regeringen har berett en fråga
gentemot en annan statlig myndighet, vilket ju inte har varit
aktuellt i det här fallet. Regeringen har berett frågan.
Stiftelserna är inte heller någon statlig myndighet. Om de vore
det, skulle det över huvud taget inte vara något problem och då
skulle det inte heller behövas något agerande.
En annan form av ministerstyre är när ett enskilt statsråd
eller regeringen fattar beslut i ärenden som rör
myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör
tillämpning av lag, vilket är stadgat i regeringsformen. Inte
heller detta är aktuellt i det här fallet, utan detta behandlas
som en normal sak, som innebär att regeringen upptar en
diskussion med olika intressenter i samhället -- man får i detta
perspektiv betrakta stiftelserna som sådana intressenter -- på
samma sätt som man diskuterar med företagare, fackliga
organisationer eller andra. Det är regeringens uppgift att bl.a.
föra sådana diskussioner. I det här fallet är syftet att
åstadkomma vissa mål, bl.a. en bättre samfinansiering av
forskningspolitiken.
Pär-Axel Sahlberg: Förra regeringen gjorde ju genom
IT-kommissionen och Carl Bildt, eller om det var Per Unckel,
samt också genom kulturministern en framställan till
stiftelserna om anslag eller rekommendationer -- man kanske
t.o.m. kan kalla det för anvisningar. Avser ni att göra något
liknande?
Carl Tham: Nej, vi har redan haft en diskussion och har
fått våra svar. Vi har för tillfället inga sådana tankar. Det är
riktigt att det brev som Birgit Friggebo skrev till Staffan
Burenstam-Linder innehöll just en propå om hur medlen skulle
utnyttjas. Men vi har inte för avsikt att skriva några sådana
brev.
Pär-Axel Sahlberg: Min avslutande fråga blir: Staffan
Burenstam-Linder fick frågan om han upplevde ditt brev som ett
hot, vilket han kanske inte gjorde. Var det ett hot?
Carl Tham: Det var självfallet inte ett hot. Jag förstår
över huvud taget inte den tanken. Regeringen går ju in i
diskussioner och säger att vi gärna ser att ni gör så här.
Jag måste säga att jag vid våra diskussioner med kaffe och
bulle inte fick något som helst intryck av att någon uppfattade
detta som ett hot. På vilket sätt skulle det kunna vara ett hot?
Däremot är det alldeles klart att dessa ordförande självfallet
känner till regeringens principiella inställning. De har ju
också följt valrörelsen och i några fall t.o.m. deltagit i den,
så det kan ju inte vara någon hemlighet för dem vilken
principiell inställning som regeringen har. Men i dessa
diskussioner, som rörde sig om mycket konkreta och praktiska
ting, framfördes självfallet inga som helst hotelser utan det
fördes en analytisk diskussion och det framfördes önskemål.
Nils Fredrik Aurelius: Ärende 29 som vi enligt kallelsen
skall ta upp i dag grundar sig på en anmälan från Isa
Halvarsson. Den skrevs den 14 december. Därefter kom de brev som
här har har talats om och pressreleasen den 21 december.
Kan Carl Tham redogöra för vilka kontakter -- jag använder
ordet kontakter, eftersom Carl Tham inte tycker om att vi talar
om påtryckningar eller hot -- som togs med dessa stiftelser
innan breven skrevs samt också hur dessa kontakter finns
dokumenterade?
Carl Tham: Kontakterna ägde rum på departementet. Jag bad
stiftelseordförandena och deras medarbetare att komma dit för en
diskussion. Det finns naturligtvis dokumenterat i den meningen
att det finns mötesanteckningar på departementet. Vid dessa i
och för sig ganska informella diskussioner kom vi gemensamt fram
till att det bästa vore att vi sammanfattade våra ståndpunkter i
ett brev. Det var också ett önskemål från stiftelsernas sida att
vi skulle precisera oss tydligt i ett brev. Brevet tillkom
alltså som ett resultat av överläggningarna, som ägde rum vid
litet olika tidpunkter i december.
Nils Fredrik Aurelius: I svaret från Stiftelsen för
kunskaps- och kompetensutveckling sägs det att man skulle bryta
mot den portalparagraf som finns i statuterna, om man medverkade
till att stiftelsens oberoende och självständiga ställning inte
upprätthölls. Delar du den bedömningen? Tycker du att det är
rimligt att du å regeringens vägnar vänder dig till denna
stiftelse med uppmaningen att bryta mot en portalparagraf?
Carl Tham: Vi anser inte att man bryter mot någon
portalparagraf om man utnyttjar den möjlighet som finns i
stadgarna, att hemställa till regeringen om permutation för att
ge styrelsen en mer demokratiskt rimlig form för utseende av
efterträdare. Det är stiftelsens åsikt att det skulle innebära
detta, men vi menar tvärtom att det skulle innebära en styrka
för forskningsfinansieringen. Jag vill återigen erinra om att
vad vi hänvisar till är just forskningsråden, och jag tror att
ingen kan hävda att de inte skulle vara självständiga i sitt
arbete.
Nils Fredrik Aurelius: Det finns tydligen litet olika
åsikter om detta.
Apropå detta med demokratisk, så har du har sagt att detta att
styrelsen utser sina efterträdare är en ordning som inte
tillfredsställer allmänna demokratiska principer, vilket även
står i brevet.
Principerna, som framgår av nya stiftelselagen, 9 kap., 2 §,
har granskats av lagutskottet som inte hade några invändningar.
Beslutet har sedan fattats av riksdagen. Riksdagen var alltså
enhällig i denna del. Tycker du ändå att det är rimligt att säga
att detta skulle vara mot allmänna demokratiska principer?
Carl Tham: För styrelser som i praktiken skall förvalta
offentligt kapital är det enligt min uppfattning mycket klart
så, att det förvisso inte är en sedvanlig demokratisk princip
att dessa styrelser utses av dem själva. Detta är ju snarare
principer som brukade tillämpas i icke-demokratiska system, där
styrelser som hade stort inflytande över viktiga
samhällsfunktioner utsåg sig själva.
Nils Fredrik Aurelius: Så riksdagen begick ett fel här då?
Carl Tham: Ja, jag anser att riksdagen inte skulle ha
fattat ett sådant beslut.
Nils Fredrik Aurelius: Så den enhälliga riksdagen har på
denna punkt en annan uppfattning än vad Carl Tham har?
Carl Tham: Jag har i mitt brev redovisat vad vi anser vara
en riktig ordning för stiftelserna. Jag vill påminna om vad som
sades tidigare, nämligen att dessa stiftelser tillkom mot
socialdemokratins uppfattning. Sedan var det riksdagsmajoriteten
som dikterade villkoren och man fattade ett enhälligt beslut.
Men det hindrar inte att vår principiella hållning till dessa
stiftelser är orubbad.
Nils Fredrik Aurelius: Eftersom det talas så mycket om
demokrati vill jag bara för tydlighetens skull ställa
ytterligare en fråga till Carl Tham om demokratibegreppet. Är
det rätt uppfattat att du sammanför politisk kontroll med
demokratisk kontroll, dvs. att du uppfattar ett samhälle som mer
demokratiskt om det omfattas av mer politiska beslut, t.ex. när
det gäller forskningsstiftelser och kanske också andra
samhällsfunktioner?
Carl Tham: Nej, det är inte rätt uppfattat, och det var
inte vad jag sade. Jag sade att ett demokratiskt samhälle
innefattar en lång rad olika konstitutionella och andra
aspekter.
För det första är det självklart att mycket i det demokratiska
samhället beslutas utanför den politiska sfären. Det ligger ju i
själva den pluralistiska samhällsstrukturen att det är på det
sättet. Det kan naturligtvis råda delade meningar om vad som
skall tillhöra den politiska sfären eller inte. I själva verket
är det en av de stora tvistefrågorna om det ena eller andra
skall vara privatiserat eller en del av den offentliga sfären.
På många punkter är man överens om vad som skall vara inom den
demokratiska politiska sfären respektive vad som skall vara inom
marknaden t.ex. Men på vissa områden råder det delade meningar.
Detta är uppenbarligen ett område där det råder delade meningar.
För det andra fattas de politiska besluten inom ramen för de
konstitutionella aspekterna och inom ramen för rättsstaten, som
sätter gränser för vad man kan och bör fatta beslut om. Enligt
min mening var det inte på något sätt ett formellt fel som
begicks när beslutet fattades. Men det var fel i den meningen
att beslutet gick emot demokratins anda, dvs. att fatta ett
beslut om offentliga medel som en kommande riksdagsmajoritet
inte kan påverka. Det är inget konstitutionellt fel i bokstavlig
eller lagmässig mening, utan det är enligt min uppfattning ett
fel i själva synen på hur den demokratiska processen skall
fungera.
Nils Fredrik Aurelius: Vi kan väl kanske återkomma till
demokratidebatten vid något lämpligt ideologiskt seminarium. Men
jag noterar att vi har olika syn på vad demokrati innebär.
Jag vill avslutningsvis ställa ett par andra frågor. Du har
uppmanat denna stiftelse att begära permutation av sina stadgar.
Tycker du att det är rimligt och lämpligt att varje nytillträdd
regering -- som du själv så insiktsfullt sade kan det uppstå nya
riksdagsmajoriteter -- skall vända sig till stiftelser som man
tycker behöver permuteras och begära att de skall begära
permutation? Är det rimliga arbetsförhållanden för t.ex. de
forskningsstiftelser som finns?
Carl Tham: Nej, det är inte någon rimlig ordning. Men det
beror ju på att man har infört ett, enligt min mening, orimligt
system. Man måste ju agera med utgångspunkt från de beslut som
faktiskt har fattats. Det vore naturligtvis mycket bättre om man
inte hade infört dessa stiftelser utan i stället överfört dem
till de existerande forskningsorganen. I så fall hade problemet
aldrig uppstått.
Det önskemål som jag på regeringens vägnar framförde innebar
att stiftelserna skulle ges en ur forskningens och andra
demokratiska principer, som vi ser det, mer rimlig
sammansättning. Man kan förvisso ha olika meningar om detta. Men
det är alldeles uppenbart att det som ligger i själva
demokratins tanke är att en riksdagsmajoritet eller en regering
skall kunna framföra sina åsikter och också påverka utvecklingen
i den riktning på vilken man har gått till val, vilket vi har
gjort i detta specifika fall.
Nils Fredrik Aurelius: Den socialdemokratiska synen på
forskning och utveckling, som den har formulerats av dig,
betonar mycket detta med enhetlighet och politisk styrning. Ni
menar bl.a. i brevet till stiftelserna att svensk forskning och
utveckling inte skall splittras, för att den då förlorar i
slagkraft och att detta skulle vara ett argument mot mera
fristående forskningsstiftelser.
Tycker du att det är riktigt att säga att
Wallenbergstiftelsen, en fristående svensk forskningsstiftelse,
eller Göran Gustafssons stiftelse har gjort att svensk forskning
och utveckling har blivit mindre kreatitiv och mindre
slagkraftig? För att nämna exempel utomlands finns
Carlsbergsstiftelsen i Danmark och Hombordsstiftelsen i
Tyskland. Måste det alltså enligt din och socialdemokratins
uppfattning vara så, att fristående stiftelser minskar
slagkraften och kreativiteten?
Carl Tham: Jag har ingalunda talat om att man skall ha
någon allmän politisk styrning i forskningen. Man måste skilja
på litet olika saker. Där har det tidigare funnits en betydande
överensstämmelse i synsättet.
För det första skall forskarna själva ha ett avgörande
inflytande över vad man skall forska om och vilka metoder som
skall användas. De har också rätt att fritt publicera
resultaten. Detta är själva innebörden av forskningens frihet,
som ytterst garanteras av den demokratiska rättsstaten.
För det andra är det självklart att riksdag och regering också
anslår medel inom olika sektorer, vilket har till syfte att få
fram en forskning på områden där man är särskilt angelägen om
att få fram forskningsresultat som kan främja den allmänna
samhällsutvecklingen. Det sker t.ex. på miljöområdet, det har
traditionellt skett i oerhört stor omfattning på försvarsområdet
och det sker också på en lång rad andra områden.
Statsmakterna anger ett mål, t.ex. att få till stånd en bättre
miljö, och ger resurser för forskning på det området. Men det är
fortfarande forskarna själva som avgör hur och på vilket sätt
det skall forskas och även hur forskningsresultaten skall
publiceras. Men det är alltså en mera målstyrd forskning. Såvitt
jag förstår finns en betydande enighet om att detta är en viktig
sak. Dit hör naturligtvis också frågan om forskning som främjar
den industriella och ekonomiska utvecklingen, som ju är -- och
har varit -- oerhört viktig för svensk del, inte minst i dag.
Även där finns det klara önskemål om att också den statligt
understödda forskningen skall främja den industriella
utvecklingen.
Företagen är också stora forskningsfinansiärer för sin egen
del. Det är önskvärt att det finns lämpliga former för samverkan
mellan å ena sidan högskola och universitet och å andra sidan
industrin.
Privata forskningsstiftelser kan förvisso spela en viktig roll
i detta sammanhang. Här nämndes Wallenbergstiftelsen, och det
råder inget tvivel om att den har betytt mycket för svensk
forskningsutveckling.
Det finns inget principiellt motstånd mot privata
forskningsstiftelser. Motståndet på den här punkten gäller att
man tar ca 18 miljarder kronor och konstruerar offentliga eller
någon sorts halvprivata stiftelser som skall fördela statliga
medel. Det är det som kritiken gäller, inte stiftelserna som
sådana.
Lars Leijonborg: Jag vill återkomma till detta med
begreppet hot, eftersom det är det som ligger till grund för
anmälningarna, dvs. hur beslutsfattarna vid stiftelserna har
uppfattat agerandet från regeringens sida.
Under 80-talet inträffade ett fall -- jag tror att det också
var föremål för KU:s prövning -- där den dåvarande
socialdemokratiska regeringen förmådde bankerna att avsätta
några hundra miljoner kronor till forskningsändamål. Det
hävdades då att det hade legat ett förtäckt hot bakom den
förfrågningen. Om bankerna inte skulle gå regeringen till mötes
i det avseendet, skulle man i stället införa en bankskatt.
Enligt statsrätten förfogar statsmakterna över mycket
långtgående möjligheter om de kan åberopa statsnyttan. Då är det
intressant att se hur en regering som företräder statsmakterna
formulerar sig när den vänder sig till en institution och begär
ett visst agerande. Anser du att formuleringen om att bankerna,
om de inte tillmötesgick regeringens önskan, skulle förlora
regeringens och riksdagens förtroende var väl vald?
Carl Tham: Ja, jag anser att det var synnerligen väl
formulerat. Det är också uppenbart att stiftelserna väl vet den
generella inställningen och vad det handlar om -- och det
framgår ju också av deras svar -- när det gäller såväl
användningen av medlen som styrelsernas sammansättning. Man har
då avvisat det senare på grunder som vi har talat om tidigare
här. Men jag har aldrig uppfattat att någon enda person som jag
har talat med har uppfattat detta som någon form av hot från
regeringen. Dessutom har jag väldigt svårt att förstå vad detta
hot skulle innebära.
Lars Leijonborg: Jag har en avslutande fråga.
Jag tolkar dig så, att eftersom du har skrivit till dem att
de, om de inte gör så här, förlorar ert förtroende. De har
svarat nej, och då måste de ju ha förlorat ert förtroende,
vilket möjligen i sig är ett problem. Men det kan kanske
forskarsamhället leva med.
Tidigare förde du resonemanget ytterligare ett steg, nämligen
att de skulle förlora det övriga forskarsamhällets förtroende.
Det kan ju diskuteras huruvida du har möjlighet att bedöma den
saken. Men om du gör den bedömningen, måste detta vara ett
oerhört problem. Nu har vi ett läge där stiftelser som förfogar
över åtskilliga miljarder för forskningsändamål saknar
forskarsamhällets förtroende. Du, som forskningsminister, har du
någon kommentar till hur det problemet skall hanteras?
Carl Tham: Jag får ju lov att säga att du något hårdrar
det som står i brevet. Men det är klart att det är ett problem,
både ett pricipiellt och ett praktiskt problem. Det är också
därför som jag har tagit upp frågan.
Kurt Ove Johansson: Jag har ingen ytterligare
frågeställare anmäld. Jag ber då att få tacka statsrådet för
hans medverkan i utfrågningen, och jag förklarar den öppna
utfrågningen avslutad.
Konstitutionsutskottet
1995-05-03
Bilaga B 20
Kl. 08.00-08.50
Offentlig utfrågning av statsrådet Mats Hellström angående
regeringens nominering av svenska befattningshavare vid EU:s
institutioner
Birgit Friggebo: Jag ber att få hälsa Mats Hellström
välkommen.
Vi skall alltså ha en utfrågning beträffande den svenska
regeringens nomineringar av kandidater till poster inom
EU-institutionerna.
Mats Hellström inleder med en kort kommentar. Var så god!
Mats Hellström: Tack, fru ordförande! Inledningsvis vill
jag säga att det här är en fråga som fortfarande är under
beredning. Den kommer att vara under beredning i
regeringskansliet i alla fall hela det här året och 1996. Den
derogationsperiod då Sverige har möjlighet att, liksom de andra
nya länderna, få tjänster som svenskar har större möjlighet än
andra att få del av sträcker sig, som sagt, inte bara över det
här året utan också över nästa år.
Det är klart att vi när det gäller den strategi som regeringen
har utarbetat för att försöka främja svenska intressen kan se
hur den lyckats först när detta arbete är avslutat. Vi är nu
mitt uppe i beredning. Arbete pågår alltså.
Jag tycker nog ändå att man måste kunna dra några positiva
slutsatser redan nu. Hittills har vi faktiskt lyckats väl, mera
väl än andra länder, med att placera svenskar på viktiga poster.
Det tror jag beror på det arbetssätt som den arbetsgrupp har
jobbat med som ni ju tidigare ställt frågor till.
Först har man identifierat områden som bedöms som viktiga för
Sverige. När man gjort det har det varit en process där man har
känt av vilka möjligheter som har funnits, vilka vakanser som
har funnits och vilka möjligheter som har existerat och där man
har tagit fram svenska kandidater som varit så starka att man i
hård konkurrens har kunnat åstadkomma väldigt bra resultat. Vi
kan kanske återkomma till det senare under utfrågningen.
Hittills har Sverige fått en bättre utdelning än andra länder.
Det tror jag delvis beror på den här strategin. Men, som sagt,
arbetet pågår, och det är naturligtvis först om något eller
några år som den verkliga bedömningen kan göras.
Birgit Friggebo: Tack så mycket! Nu går ordet till Anders
Björck.
Anders Björck: Tack, fru ordförande!
Jag skulle vilja börja med en fråga till Mats Hellström. Det
finns uppenbarligen ett antal brev som har kommit in och som
inte har diarieförts. Vad beror det på? Breven rör personer som
har anmält sitt intresse.
Mats Hellström: Som utskottet tidigare fått ta del av är
det så att vi ärvde en form för att hantera intresseanmälningar.
Den fortsatte vi med under november och december. Bakgrunden är
ju att våren 1994, när intresseanmälningar började komma in, tog
den dåvarande regeringens tjänstemän upp frågan om hur
intresseanmälningar skulle hanteras. Det dåvarande
departementsrådet Jan Palmstierna tog vid en kontakt med UD:s
arkivchef upp den frågan. Man kom då fram till lösningen att man
skulle bevara intresseanmälningarna tills vidare hos Jan
Palmstierna. Så skedde också. Det övertog vi under november och
december, och det hanterade vi på samma sätt. Men det är inte en
särskilt tillfredsställande lösning, därför att handlingar som
kommer in egentligen skall registreras omedelbart. Det är min
uppfattning.
Efter jul tog man återigen upp en diskussion i arbetsgruppen,
och man satte i gång med att registrera handlingarna. Formen för
det har också redovisats inför utskottet. Det har följt de
vanliga rutiner som är tillämpliga i det här sammanhanget.
Det faktum att man valde att fortsätta med den arbetsmetod som
den tidigare regeringen hade haft under några månader var i och
för sig inte något problem för själva arbetet. De handlingar som
då var arbetsdokument för tjänstemännen kom ju att utnyttjas i
processen, så det är inte så att man lade undan handlingar i
plåtskåp. Tvärtom var det fråga om arbetsmaterial där
intresseanmälningarna kom fram till respektive fackdepartement.
Anders Björck: Fru ordförande, jag har här brev från
EFTA-kommissionären Nic Grönvall till Jan O Karlsson från
den 20/12, den 16/12, den 19/12, den 12/1, den 12/12,
den 25/11 och den 16/11 som handlar både om det egna intresset
och om hur övriga personer som kan tänkas bli aktuella bör
behandlas.
Är det rimligt att den här typen av handlingar uppenbarligen
inte har diarieförts?
Mats Hellström: Uppenbarligen har de diarieförts i
efterhand, på samma sätt som andra handlingar såvitt jag
förstår. De har kommit till användning i beredningsprocessen.
Inte minst det som Nic Grönvall har skrivit om arbetet och
EFTA-personalen har legat till grund för den ordning som vi har
infört för att hjälpa EFTA-personalen. Där har den diskussion
som Nic Grönvall haft med Jan O Karlsson varit en del av
arbetet.
Arbetsgivarverket har personal som går igenom alla anställda i
EFTA och ser på vilket sätt man bäst skall kunna främja deras
intressen.
Det är sådant som går tillbaka på brevväxling och på andra
förberedelser som har gjorts. Men det viktiga är ju att de här
handlingarna har använts i arbetsprocessen av Jan O Karlsson.
Anders Björck: Kan Mats Hellström upplysa utskottet om när
de här handlingarna diariefördes?
Mats Hellström: Det kan jag inte göra.
Anders Björck: Det kan jag.
Mats Hellström: Jaha.
Anders Björck: UD begärde in dem, åtminstone ett flertal
av dem, först efter förra förhöret i KU. Det handlar alltså inte
om en omvändelse av egen kraft, utan det har skett bara för
någon vecka sedan. Är detta tillfredsställande?
Mats Hellström: Det tycker jag inte.
Jag tycker, som jag sagt, att handlingar skall registreras och
diarieföras omedelbart. Det är min uppfattning.
Vi statsråd får ofta t.ex. handlingar hem från människor som
tror att man kan skriva till statsråd privat. Jag går alltid med
dem till departementet, där de skall registreras. Jag anser att
man skall diarieföra handlingar när de kommer in.
Den rutinen infördes i januari, som jag sade tidigare. Jag vet
inte varför just de här handlingarna inte har diarieförts förrän
så sent. Det tycker jag inte är riktigt.
Anders Björck: Här finns även brev till Mats Hellström --
flera stycken av Pierre Schori. Har de diarieförts?
Mats Hellström: Dem har jag lämnat över till
arbetsgruppen. De breven handlar precis om det som Anders Björck
nämner, nämligen EFTA-personalens arbete.
Vi har under våren arbetat intensivt för att se till att de
svenskar som arbetar i EFTA skall få möjlighet att få sin
arbetssituation löst på ett tillfredsställande sätt. Detta är en
beredning som pågår.
Jag ser att Anders Björck nu ställer frågor om en
beredningsprocess som pågår i regeringen, inte om någonting som
är avslutat.
Anders Björck: Nej, men Jan O Karlsson är väl utsedd?
Mats Hellström: Ja, men det är faktiskt en annan fråga.
Anders Björck: Men anser Mats Hellström att de här
utnämningarna -- om man nu inte har diariefört handlingar av det
här slaget, samtidigt som man har gjort utnämningar och
samtidigt som handlingarna ställts till den som handlagt och
varit med som ansvarig för utnämningsprocessen -- hittills i så
fall har skett på ett tillfredsställande sätt?
Mats Hellström: Ja. Det anser jag verkligen. Vi talar
nämligen om två helt olika frågor. Vi talar först och främst om
hur handlingar skall diarieföras. Vi har där, som jag sagt,
ärvt ett system som tillkom under den tidigare regeringen. Jag
tycker inte att det är särskilt tillfredsställande. Därför har
vi ändrat på de rutinerna. Men det viktiga i frågan är ju
huruvida dessa handlingar har varit arbetsinstrument för dem som
arbetat med dem. Det har de mycket aktivt varit. Det är ju inte
något som har lagts undan i plåtskåp.
Jag har samma uppfattning som Anders Björck: Handlingar bör
diarieföras när de kommer in. Är det så att rutinerna på den
punkten inte är tillfredsställande, skall jag se till att de
blir det.
Anders Björck: Mats Hellström talar om den tidigare
regeringen. Men Sverige var väl inte med i EU under den tidigare
regeringen?
Mats Hellström: Nej. Men jag talar ju om den process som
inleddes då och som jag, liksom Gunnar Lund som tidigare varit
här, menar att vi hade skäl att ändra på, vilket vi också
gjorde.
Anders Björck: Jo, men Sverige kom ju de facto med i EU
vid årsskiftet. I praktiken kan man väl säga att det skedde i
samband med att folkomröstningsresultatet var klart.
De brev som jag refererar till kom i huvudsak till
regeringskansliet efter det att folkomröstningsresultatet var
klart. Kan man då säga att man ärvt någonting av den gamla
regeringen? Då förekom ju ingen formell process för att utse
folk till någonting som vi ännu inte var med i.
Mats Hellström: Nej, den formella processen att hantera
dokument som är intresseanmälningar är vad vi talar om, Anders
Björck! Jag tror att vi är överens om att diarieföring bör ske.
Har de här faxen inte diarieförts i tid skall vi på min
avdelning självfallet se till att vi har bättre rutiner.
Anders Björck: Mats Hellström menar alltså att det inte
finns några komplikationer för de utnämningar som redan har
gjorts, som att viktiga handlingar som berör en rad personer och
kvarvarande EFTA-personal vid övervakningsmyndigheten i Bryssel
faktiskt inte har diarieförts och därmed inte har kunnat komma
in i processen på det sätt som sekretesslagen,
tryckfrihetsförordningen, offentlighetsprincipen och mycket
annat förutsätter.
Mats Hellström: De har ju förts in i processen.
Intresseanmälningarna har varit arbetsmaterial som givetvis har
kommit fram till de departement som varit ansvariga för
beredningen på samma sätt som om de hade diarieförts omedelbart.
Man följde alltså system som existerar på sina håll. Under en
process där arbete pågår och innan en fråga är färdigbehandlad
samlas arbetsmaterial hos de tjänstemän som arbetar i processen.
Sedermera diarieför man dem.
Jag tycker inte, som jag sagt, att det är en särskilt bra
lösning. Därför har vi gått ifrån den lösningen.
Det har alltså ingen effekt på det sätt på vilket själva
materialet har använts i regeringen. De personer som har lämnt
in intresseanmälningar har prövats i respektive departement.
Anders Björck: Så Mats Hellström ser inget moraliskt
problem i att man skriver till en person -- i detta fall ett
antal brev till Jan O Karlsson, som är den som handlägger
ärendena och som samtidigt själv får tjänsten -- som underlåter
att diarieföra brev?
Mats Hellström: Anders Björck vet att han inte tar till
sig det han lyssnat på vid tidigare föredragningar.
Jan O Karlssons utnämning har över huvud taget icke hanterats
i arbetsgruppen. Det vet Anders Björck.
Anders Björck: Men Jan O Karlsson har blivit medlem av
Revisionsrätten. Här finns alltså handlingar som talar just om
intresse för Revisionsrätten.
Mats Hellström: De handlingarna har kommit
Finansdepartementet till del, det departement som haft
beredningsansvaret för Revisionsrätten.
Jan O Karlssons utnämning har som bekant skett genom beredning
i Finansdepartementet och i hela regeringen. Arbetsgruppen, där
Jan O Karlsson varit adjungerad, har icke haft befattning med
Jan O Karlssons utnämning.
Beträffande de papper som har kommit in till arbetsgruppen har
respektive fackdepartement fått del av de personerna.
Anders Björck: Men breven är ställda till Jan O Karlsson.
Åligger det då icke honom juridiskt sett att diarieföra dem?
Mats Hellström: Jag har redan sagt att jag anser att man
skall diarieföra handlingar när de kommer in.
Nu har arbetsgruppen tillämpat ett annat arbetssätt under en
tid. Jag tycker att det hade varit bättre om man hade diariefört
dem direkt.
Anders Björck: Vilken procedur skall man tillämpa i
fortsättningen?
Mats Hellström: Den som jag just har talat om och som jag
sagt att jag är helt överens med Anders Björck om och som är min
princip, nämligen att man diarieför så fort man får in en
handling.
Anders Björck: Anser Mats Hellström att inte några som
helst partipolitiska hänsyn har tagits i den här
utnämningsprocessen?
Mats Hellström: Det har det inte gjorts, utan det är
förtjänst och skicklighet som skall vara styrande.
När det gäller en kommissionär kan man säga att det är en viss
skillnad. Det normala är att en kommissionär utses ur det
regeringsunderlag som finns i ett land, om det är ett land som
har en kommissionär. Är det ett stort land som har två
kommissionärer, är det oftast så att den ena kommissionären
utses ur en majoritetsgruppering och den andra ur en
minoritetsgruppering. Självfallet vägleder också förtjänst och
skicklighet vem som blir kommissionär. Men det är normalt att
kommissionären tas ur ett regeringsunderlag. Det är inte alltid
på det sättet, men det är det vanligaste.
I övrigt skall partipolitisk hemvist icke spela roll vid den
här typen av utnämningar.
Anders Björck: Så det innebär att Anita Gradin vid ett
eventuellt regimskifte sitter osäkert?
Mats Hellström: Nej. Det beror i så fall på hur den
blivande regeringen hanterar det. Det har ju funnits fall där
man i olika länder har diskuterat just den här frågan. Man har
ifrågasatt om en ny regering på olika sätt kommer att se till
att den kommissionär som sitter skall lämna sin post. Det är nog
väldigt ovanligt att det har skett, och det är väl en fråga som
jag rimligen inte kan besvara.
Det normala är som jag sagt att den kommissionär som utgår ur
ett visst regeringsunderag sitter sin tid ut.
Anders Björck: Men det finns då en moralisk rätt, enligt
Mats Hellström, att byta ut en kommissionär om
regeringsunderlaget ändras?
Mats Hellström: Det har jag inte sagt. Jag har sagt att
den typen av diskussion har förevarit i något fall. Jag tror
t.ex. att det spekulerades om detta när Irland bytte regering
för inte så länge sedan. Det skedde dock ingen förändring.
Anders Björck: Men vad anser Mats Hellström själv?
Mats Hellström: Jag anser att man bör tillämpa den princip
som har varit den normala och rådande, dvs. att den kommissionär
som utses sitter sin tid ut. Det brukar bäst tjäna ländernas
intressen.
Anders Björck: Varför har då, om det grundas på förtjänst
och skicklighet, beträffande kommissionärer och
generaldirektörsposter bara personer med socialdemokratisk
politisk anknytning utsetts?
Mats Hellström: Där har Anders Björck fel. Så är det inte.
Bortsett från kommissionären har vi de två domarna, för att ta
de fyra tjänster där regeringen har det största inflytandet;
jag har ingen som helst aning om deras politiska hemvist. Jag
har aldrig frågat efter den och har ingen som helst uppfattning
om det och skall självfallet inte ha någon sådan.
När det gäller Revisionsrätten är det, som jag tror Anders
Björck känner till efter tidigare utfrågningar som varit, på det
sättet att grovt räknat en tredjedel av Revisionsrättens
ledamöter kommer ur revisionsverk i olika länder, och den typen
av karriärer. Drygt en tredjedel är höga tjänstemän i
Finansdepartement. Drygt en tredjedel har varit politiker. Ofta
kan det gälla parlamentariker i budgetutskott, finansutskott och
liknande.
För den typen av tjänst är det alldeles självklart att bland
förtjänst och skicklighet är också politiskt arbete i
Finansdepartement och kännedom om den typen av verksamhet
väsentliga och kan vägas in när man skall bedöma förtjänst och
skicklighet just eftersom ungefär två tredjedelar av
Revisionsrättens ledamöter har finansdepartemental eller rent
politisk bakgrund.
Anders Björck: Men av de personer som har utsetts på den
här nivån och som har haft ett politiskt uppdrag är samtliga
socialdemokrater, eller hur?
Mats Hellström: Det gäller, som sagt, inte domarna -- av
de fyra.
Om vi går vidare till A 1-nivån är det dels Allan Larsson som
har blivit generaldirektör i DG 5 för arbetsmarknadsfrågor och
sociala frågor, dels Kerstin Niblaeus som har blivit
generaldirektör i ministerrådets generalsekretariat för
miljöfrågor och konsumentfrågor och dels Magnus Lemmel som är
biträdande generaldirektör för industrifrågor.
Magnus Lemmel, som Anders Björck undviker att nämna i det här
sammanhanget, är förvisso inte socialdemokrat. Han leder --
skickligt, tycker jag -- en av de viktiga industriorganisationer
i Sverige som tvärtom mycket ofta, och ganska intensivt ibland,
kritiserar den socialdemokratiska regeringen. Där finns förvisso
bland de tjänster som Anders Björck räknar upp personer som har
en helt annan bakgrund än den som Anders Björck vill ge sken av
att regeringen har velat främja vid sina utnämningar.
Låt mig ta Kerstin Niblaeus som exempel på det som Anders
Björck menar är partipolitiska hänsyn.
Vi har arbetat så att vi först har tagit fram de områden som
är viktiga för Sverige. Det gäller bl.a. sysselsättningen, som
är viktig för en stor del av det svenska samhällslivet. Det
gäller miljöfrågorna.
När vi sett att det skulle finnas en möjlighet att främja en
svensk kandidat där gäller det att lansera och arbeta för en
person som i mycket hård konkurrens kan få posten. Här talar vi
inte om utnämningar som automatiskt går till ett land. Vi talar
om utnämningar där det är möjligt för ett land att om det har
mycket starka kandidater klara dem.
Jag måste säga att jag är mycket glad över att vi har lyckats
få en svensk generaldirektör och att man har gjort om själva
generaldirektörskapet till just en ren miljö- och
konsumentinriktad tjänst, där då en svensk har kunnat få
generaldirektörsposten i hård konkurrens med de andra nya
länderna. Det är ingen hemlighet att Österrike inte känner sig
särskilt tillfredsställt med att dels inte ha fått denna post,
dels över huvud taget inte ha fått någon full
generaldirektörspost. Sverige har fått två. Österrike har inte
fått någon.
Två av de gamla medlemsländerna har också uttryckt starkt
missnöje med att inte ha fått den generaldirektörspost som nu
gick till Sverige. Den gick till Sverige därför att vi hade en
utomordentligt stark kandidat.
Allan Larsson är en person som har internationellt stor
kunskap. Han är känd som en person som mer än andra har deltagit
i den internationella debatten kring sysselsättningen.
Jag är rätt övertygad om att med det hårda motstånd som fanns
från vissa länder, särskilt ett land som ansåg denna post för
arbetsmarknad och sociala frågor i stort sett vikt för det
landet, hade det inte gått för Sverige att få en generaldirektör
på en för vårt land så viktig post som den för sysselsättning
och sociala frågor, om vi där inte hade haft en kandidat som är
internationellt känd och internationellt respekterad. Dessutom
handlar det om en person som är mycket drivande i den
internationella sysselsättningsdebatten.
Återigen: Ja, Kerstin Niblaeus och Allan Larsson är
socialdemokrater. Men det är inte partipolitiskt nit eller
partipolitiska belöningar som har varit vägledande här. Det har
gällt att hitta utomordentligt skickliga personer som i stenhård
konkurrens med andra skulle få dessa poster.
När det gäller A 2-nivån är vi inne på någonting som fortsatt
är under beredning i regeringen. Den fråga som Anders Björck
ställer gäller inte avgjorda frågor utan frågor där man arbetar
aktivt. Där vet Anders Björck efter den slutna sittning ni har
haft med Gunnar Lund att det finns såväl tidigare borgerliga
statssekreterare som ett borgerligt statsråd och andra
borgerliga politiker som man arbetar med och vill främja. Anders
Björck, vi vill främja dem på grund av deras förtjänst och
skicklighet. Det är en dubbelhet i frågan som framställs.
Dubbelheten gäller att vi först kritiseras för att inte
tillämpa förtjänst och skicklighet. Men i Anders Björcks fråga
till regeringen ligger att vi skulle ha haft en större
partipolitisk balans så att säga.
Vi främjar de borgerliga politiker som Anders Björck har fått
del av vid den slutna sittningen på grund av deras förtjänst och
skicklighet. Vi anser att allsidighet naturligtvis bör prägla de
svenskar som får möjlighet att arbeta i EU:s organ.
Låt mig också säga följande, eftersom jag just fick en lapp om
den fråga som Anders Björck ställde tidigare och som jag då av
naturliga skäl inte kunde besvara. Det gäller diarieföringen av
Nic Grönvalls brev. Jag kan läsa upp vad som står på min lapp
från Sten Ask: Alla Nic Grönvalls brev har gått till UD:s fax --
alltså den centrala faxen 723 11 76 -- och skall automatiskt
registreras genom sambandscentralens försorg.
Det är alltså en automatik i registreringen av fax. Det är ju
fax som Anders Björck har talat om, inte andra brev. Vad Jan O
Karlsson har fått är en kopia.
När det gäller fax skall alltså automatiskt registrering ske
vid sambandscentralen när de kommer in. Fax har som bekant en
annan "fysisk" distributionsform än vanliga brev.
Anders Björck: Menar Mats Hellström att de alltså har
diarieförts?
Mats Hellström: Problemet är varför arkivet inte har
diariefört dem omedelbart. Som jag sade tidigare kommer jag
naturligtvis att omedelbart se till att så sker. Det är den
centrala sambandscentralen som registrerar fax inom UD.
Anders Björck: De har alltså inte diarieförts?
Mats Hellström: Det kan jag inte svara på nu, utan det
skall jag självfallet ta reda på.
Anders Björck: Hade de det, hade vi ju fått in dem. Vi har
begärt att få in dem.
Mats Hellström: Ja, men Anders Björck hävdar ju att Jan O
Karlsson har förfarit fel. Jan O Karlsson har i god tro tagit
del av kopior på fax. Fax registreras inte av den som får det.
Den som får ett fax får en kopia när det kommer till den
centrala faxen.
Systemet är att den centrala sambandscentralen skall
registrera inkommande fax. Om så inte har skett skall jag
självfallet se till att det förfarandet förbättras. Men det är
inte Jan O Karlssons fel att så inte har skett.
Anders Björck: Det skall väl utskottet återkomma till.
Jag måste få ställa någon fråga till.
Magnus Lemmel nämndes. Har han någonsin haft något politiskt
uppdrag?
Mats Hellström: Det är förtjänst och skicklighet som skall
vägleda utnämningarna.
Anders Björck gav nyss ett intryck av att det enbart var
aktiva socialdemokratiska partipolitiker som fick de här
uppdragen. Det är uppenbarligen fel.
Anders Björck: Men alla de som har haft politisk bakgrund
är socialdemokrater, eller hur?
Mats Hellström: Anders Björck vet att det finns såväl
borgerliga politiker som borgerliga statsråd, statssekreterare
och riksdagsledamöter som vi aktivt arbetar med för att ge
möjlighet att få den här typen av tjänster på grund av deras
förtjänst och skicklighet.
Det är ju inte Sverige som avgör när de olika tjänsterna
blir aktuella. Beträffande de tjänster som blivit aktuella
första halvåret 1995, dem som blir aktuella andra halvåret 1995
och dem som kommer upp 1996 är det inte vi som bestämmer när de
olika tjänsterna kommer upp. Anders Björck vet att här finns en
rad borgerliga politiker. Det är dock inte därför att de är
borgerliga politiker -- lika litet som det kan vara därför att
det är fråga om socialdemokratiska politiker -- som vi nyss
talade om, som vi främjar dem. Det är för att de har förtjänst
och skicklighet samt den allsidighet som vi menar skall spegla
svensk representation i EU.
Anders Björck: Fru ordförande! Jag skall inte fortsätta
att fråga. Jag vill inte gå in i polemik, men jag har en helt
annan uppfattning än Mats Hellström om vad som har hänt. Jag
menar att det är fullkomligt otänkbart att förtjänst och
skicklighet bara finns hos människor med socialdemokratisk
partibok. Om Mats Hellström lever i den tron får han gärna göra
det.
Mats Hellström: Anders Björck, matematiken är litet
konstig här. Det är inte alls bara socialdemokrater, inte på
något sätt, som har fått de här uppdragen. Det vet Anders
Björck.
Anders Björck: De som har politisk bakgrund är bara
socialdemokrater.
Birgit Friggebo: Nu går ordet till Catarina Rönnung.
Catarina Rönnung: Tack, fru ordförande!
Alla i KU och de flesta som sitter här i salen och lyssnar vet
att den konstitutionella kärnfrågan i det här ärendet egentligen
är regeringens utnämningsmakt och regeringens rätt att nominera
kandidater till EU.
Hur ser du på regeringens utnämningsmakt?
Mats Hellström: Jag anser att det är just förtjänst och
skicklighet som skall vägleda. Vi har ansett att det, när det
gäller den typ av tjänster som vi talar om nu -- de allra
viktigaste inom EU där Sverige kan påverka -- är viktigt att vi
har en beredningsform som är ordentlig och som följer det sätt
på vilket vi bereder de högsta tjänsterna i vårt land, såsom
generaldirektörer, landshövdingar, överbefälhavare o.d.
Catarina Rönnung: Anser du att regeringen i det här fallet
har hanterat sin nomineringsmakt enligt de traditioner och
regler som finns när det gäller utnämningar inom Sverige?
Mats Hellström: Ja. Vi har just velat följa det system som
vi traditionellt har byggt upp i vårt land för de högsta
tjänsterna, och det anser jag att vi har gjort.
Catarina Rönnung: Spelar politiska meriter över huvud
taget inte någon som helst roll när det gäller att värdera en
kandidat?
Mats Hellström: Nej, det skall de inte göra. Jag sade, och
det vidhåller jag, att när det gäller en kommissionär är det
normalt så att kommissionären utgår ur ett regeringsunderlag.
Det behöver dock inte vara så. Det finns ju exempel på länder
som har valt ett annat förfaringssätt, men det är mycket
ovanligt. Det tas som relativt självklart att kommissionären på
något sätt som aktiv eller som tidigare politiker kommer ur det
regeringsunderlag som finns.
Catarina Rönnung: Med tanke på Anders Björcks fråga förut:
Vet du över huvud taget någonting om partifärgen beträffande
ambassadör Belfrage, Pernilla Lindh och Magnus Lemmel?
Mats Hellström: Jag vet absolut ingenting om Pernilla
Lindhs, alltså domaren i första instans, partipolitiska
uppfattning. Den skall heller naturligtvis inte heller vägleda
den utnämningen.
Magnus Lemmel leder, som jag sade, en organisation som
förvisso är kritisk mot den sittande regeringens politik -- och
det må ju vara. Anders Björck hävdar att han tillhörde kretsen
av dem som enbart är socialdemokrater. Det tror jag inte att han
gör. Jag har dock aldrig frågat honom om det.
Den första utnämning i en EU-angelägenhet som egentligen
gjordes av den svenska regeringen var just den tidigare moderate
statssekreteraren Frank Belfrage som vi utsåg till ambassadör
vid den svenska representationen i Bryssel. Jag anser Frank
Belfrage vara en utomordentligt skicklig diplomat, och jag har
mycket god kontakt med honom. Det faktum att han var moderat
statssekreterare har inte på något sätt stått i vägen för att vi
gjorde den utnämningen.
Catarina Rönnung: Kan du berätta litet grand om hur
samarbetet med övriga politiska partier har gått till vid de här
utnämningarna?
Mats Hellström: När det gäller ämnesområdena har
regeringen redovisat i den dåvarande EU-delegationen det
dokument som vi ansåg skulle vara vägledande för regeringen när
vi skulle försöka identifiera vilka poster som kan vara viktiga
för Sverige med hänsyn till ämnesområden som är viktiga för oss
-- t.ex. sysselsättningen, miljöfrågor och industrifrågor. Där
fördes en diskussion i EU-delegationen, där en representant för
Moderata samlingspartiet var noga med att säga att vad
EU-delegationen sade här icke fick binda EU-delegationen vid
detta papper. Andra ledamöter gav synpunkter kring
prioriteringarna. Efter EU-delegationens sammanträde lade vi
också till en starkare prioritering av regionalpolitiken än vi
hade haft ursprungligen. Det dokumentet har när det gäller
ämnesområdena varit väldigt viktigt för hur det gick till när vi
sedan skulle söka främja tjänster med svenskar. Det är alltså
EU-delegationen som varit samrådsorgan i det fallet.
När det gäller personer har dels statsministern vid
partiledaröverläggningar tagit upp frågan om de fyra högsta
tjänsterna, dels Kjell Larsson fört en dialog med partiledarna
och andra borgerliga företrädare, också under processens gång.
Att just han har gjort det går ut på att han också haft
uppdraget att med den tidigare regeringen diskutera de
statssekreterare som gått på det gamla statssekreteraravtalet.
Det har varit naturligt att ha en person som kontaktpunkt från
arbetsgruppens sida med den tidigare regeringens företrädare och
med andra partier.
Catarina Rönnung: Tjänsten till kommissionen och
tjänsterna till Revisionsrätten har beretts direkt i regeringen.
Men gjorde arbetsgruppen något viktigt förberedande arbete vid
de här utnämningarna?
Mats Hellström: Nej. Arbetsgruppen hade över huvud taget
icke att befatta sig med de fyra tjänsterna -- alltså
kommissionären, domarna och Revisionsrätten -- utan där
vidareförmedlade de de intresseanmälningar som kom in. Om det
kom intresseanmälningar till arbetsgruppen förmedlades de vidare
till respektive department som beredde frågan.
Catarina Rönnung: Arbetsgruppen i departementet har ett
maktpåliggande uppdrag. Det gäller ca 1 000 personer till
tjänster inom EU. Hur tycker du att den har skött sitt arbete
hittilldags?
Mats Hellström: Som jag sade tidigare är det här en
granskning som egentligen inte kan göras förrän kanske 1997. Jag
kan bara säga hur jag ser på arbetsläget, eftersom vi -- när det
gäller de tjänster som vi till en viss grad kan påverka från
svensk sida; det är ju en fallande skala från de fyra högsta
tjänsterna till A 1- och A 2-tjänsterna och mindre när det
gäller A 3-tjänsterna -- hittills uppenbarligen har lyckats
bättre än de andra nya länderna och också en del gamla länder.
Det finns ett land som varit medlem ganska länge och som över
huvud taget icke fått någon full generaldirektörspost. Sverige
har nu två. Vi har också när det gäller A 2-tjänsterna så här
långt en mycket bra utdelning. Vi har vidare, och det gläder mig
i högsta grad, lyckats åstadkomma en jämn könsfördelning.
Hittills kan jag nog säga att Sverige bättre än andra länder har
kunnat främja sina intressen. Men om det går så i framtiden får
det fortsatta arbetet utvisa.
Som jag sade förut tror jag att det arbetssätt som vi valt och
som arbetsgruppen har lagt upp, att ordenligt identifiera de
områden som är viktiga för Sverige och att sedan lansera starka
kandidater på de områdena, har varit ett riktigt sätt att arbeta
på.
Catarina Rönnung: Hur ser du på Jan O Karlssons medverkan
som adjungerad ledamot i den här gruppen, och vilka frågor har
han arbetat med?
Mats Hellström: Han har, såvitt jag förstår, framför allt
varit kontaktpunkt för arbetsgruppen med den här strategin. Han
har ju i högsta grad varit en av dem som arbetat fram den här
strategin för hur man skulle arbeta för att i Sverige ordentligt
"dammsuga" och få fram intressen på ett systematiskt sätt från
de olika fackdepartementen och olika delar av regeringskansliet
men också för att ut gentemot svenska intresseorganisationer och
folkrörelser aktivt söka kandidater.
Att sedan gå igenom hur man systematiskt arbetar i förhållande
till kommissionen och ministerrådet -- dels med arbetsgruppens
hjälp, dels med Brysselrepresentationens hjälp för att i den här
ganska svåra processen inte fastna för kandidater där det inte
funnits en möjlighet men tidigt se efter om det är en möjlighet
för Sverige och hur vi i så fall skall lansera personen i fråga
till de organ som det gäller -- kräver i högsta grad ett
strategiskt arbete. Där krävs det säkert också en person med den
kreativitet och tuffhet som präglar Jan O Karlssons inställning.
Catarina Rönnung: Det har ju förekommit insinuationer som
har fått genomslag i medierna och som har drivit linjen att Jan
O Karlsson mer eller mindre har utsett sig själv till ledamot i
Revisionsrätten. Det är en allvarlig anklagelse som är ägnad att
svärta ner Sveriges rykte och anseende utomlands, som jag ser
saken.
Jag skall ge dig tillfälle att bemöta de här anklagelserna och
undrar om du har något att tillägga i den frågan.
Mats Hellström: Det har, antar jag, bemötts rätt väl av
realiteten, av den process som har varit.
Först och främst är det naturligtvis en fullständig absurditet
att utse sig själv, eftersom detta är en nominering som den
svenska regeringen gör. Nu är det som bekant så att
Revisionsrätten och ledamöterna där lever så att säga ett
farligare liv i Europaparlamentet än vad andra gör. Domarna har
ju inte samma typ av utfrågningsprocess som andra tjänster.
Kommissionen kan i sin helhet avsättas av parlamentet, men
inte enskilda kommissionärer. Enskilda revisionsrättsledamöter
däremot kan faktiskt fällas av parlamentet. Den utnämningen är
mer direkt möjlig att påverka från parlamentets sida om man
anser att profilen på den person som man utfrågar inte stämmer
med vad man vill kräva av en ledamot av Revisionsrätten eller om
man på annat sätt skulle ifrågasätta personens kapacitet eller
lämplighet.
Det är fullt möjligt för KU:s ledamöter att ta del av
protokollen från de utfrågningar med Jan O Karlsson som har
varit i de relevanta utskotten i Europaparlamentet. Jag tror att
jag, utan att övertolka, vågar påstå att han har fått ett mycket
gott bemötande vid de utfrågningarna. Han har alltså granskats
enskilt av Europaparlamentet, som har haft möjlighet att fälla
honom också. Men tvärtom har han fått utomordentligt höga
röstetal när han utsågs till ledamot av Revisionsrätten.
Catarina Rönnung: Regeringens diarieföring har ju lämnat
en del övrigt att önska. Man har alltså övertagit den gamla
borgerliga regeringens sätt att diarieföra. Här har vi fått
tillräckligt med material. Därför avstår jag från att ställa en
fråga om detta. Jag har dock en sista fråga:
Har regeringen någon gång övervägt den norska modellen med en
fristående förslagsnämnd när det kanske gäller nominering till
EU eller utnämning till högre domartjänster i Sverige?
Mats Hellström: Jag tycker nog att det när det gäller
EU-tjänster är riktigt att ha samma principer för hur beredning
skall gå till som man har när det gäller de högsta tjänsterna i
vårt eget land. Vi tar med oss våra traditioner. Det har ju
förts en diskussion i Sverige om huruvida man skall EU-anpassa
sig i förtid eller inte. Det normala är att länderna tar med sig
sina egna traditioner till EU. Det skulle snarast kunna
uppfattas som märkligt om vi hade en annan process för den här
typen av tjänster än för de högsta tjänsterna i Sverige.
Skulle man däremot finna att domartjänster -- detta undandrar
sig mitt bedömande -- av andra skäl bör utses på ett annat sätt
i Sverige, bör det i så fall gälla också våra EU-domare. Men
principen bör, enligt min uppfattning, vara att det sätt på
vilket man bereder de högsta tjänsterna i Sverige skall vara
vägledande också för de högsta EU-tjänster där Sverige kan
nominera. Om man har skäl att ändra på detta i Sverige skall det
självfallet också gälla våra EU-tjänster.
Catarina Rönnung: Det har inte när det gäller regeringens
utnämningsmakt förts några diskussioner i regeringen om det
skulle vara lämpligt att beträffande vissa tjänster ha en från
regeringen fristående nämnd, som man har i Norge? Den
diskussionen har inte varit aktuell?
Mats Hellström: Nej. Det är regeringen som nominerar när
det gäller EU-tjänster. Det gäller i alla länderna att det är
regeringen som har ansvaret och som skall ta det i den här
processen.
Birgit Friggebo: Då ger jag ordet till Kenneth Kvist.
Kenneth Kvist: Det är riktigt, som du säger, att det är
regeringen som nominerar till de här tjänsterna i EU. Ser ni i
regeringen någon skillnad på att vara generaldirektör för ett
statligt verk i Sverige och på att vara generaldirektör inom EU?
Mats Hellström: Skillnaden är först och främst att en
generaldirektör i Sverige utses av regeringen. En
generaldirektör i EU utses av EU-organ. Den svenska regeringen
har möjlighet att påverka. Vi har en nomineringsmöjlighet, en
nomineringsrätt. Vi har alltså möjlighet att påverka, vilket vi
uppenbarligen har kunnat göra i de här fallen.
Som jag visade med mina tidigare exempel är det ingalunda så
att vi styr vissa tjänster. Det finns, som sagt, både gamla och
nya medlemsländer som över huvud taget icke har fått någon
generaldirektörstjänst. Det är den avgörande skillnaden.
Kenneth Kvist: Är inte den avgörande skillnaden att en
generaldirektör i EU skall se till hela unionens intressen, inte
till specifika nationella intressen, medan en generaldirektör i
Sverige är en tjänsteman tillsatt av regeringen?
Mats Hellström: Det som Kenneth Kvist tar fram är
självfallet också en viktig synpunkt. Det tycker jag också. Men
när EU väl utser generaldirektörer som skall se till hela
unionens bästa är det en sorts strävan inom EU, och det är ju
riktigt, att EU:s organ ändå skall återspegla medlemsländernas
kulturer. Det är en viktig del av EU att olika länder med olika
kulturer finns med. Sedan skall de ta hänsyn till unionens
bästa.
Kenneth Kvist: Poängen med min fråga är ju att en
generaldirektör inom EU inte är en statstjänsteman i
traditionell mening, utan det är en ny typ av statstjänsteman
som i sin ämbetsutövning inte skall ta hänsyn till specifikt
svenska intressen utan som skall se till EU som helhet.
Mats Hellström: Javisst. Men det anses viktigt av
EU-organen att man när nya medlemsländer kommer till skall
försöka se till att de nya medlemsländerna och deras medborgare
finns med bland de högsta tjänsterna. Då har man en process där
man försöker att vika -- "flagga upp", som man kallade det då --
olika tjänster för de olika nya medlemsländerna. Det är inte
säkert att medlemsländerna därmed får tjänsterna, utan det sker
i ganska hård konkurrens. Men självfallet finns här en skillnad.
På den punkten har jag ingen som helst annan uppfattning.
Kenneth Kvist: Föranleder det inte att man också borde
tänka sig att det kan vara en viss skillnad i hur man nominerar
de här tjänsterna, att man kanske borde ha ett bredare
förfarande än vad som varit fallet -- att det inte bara är
regeringens egen sak, som dessutom inte har alldeles egen
majoritet, och att man kanske borde ha ett bättre samråd i form
av partiledaröverläggningar eller liknande kring nomineringarna
av de här topposterna?
Mats Hellström: Partiledaröverläggningar har man, som
sagt, haft, och samråd har när det gäller andra tjänster skett
från arbetsgruppens sida med andra partier genom Kjell Larsson.
Samråd har alltså förekommit.
När det gäller beredningsformen -- jag förstår Kenneth Kvists
fråga -- menar jag att skillnaden är att en generaldirektör i
Sverige är en svensk statstjänsteman. Här talar vi om en
generaldirektör i en union som nomineras av den svenska
regeringen.
Jag anser nog ändå att det kanske hade kunnat uppfattas som
litet konstigt om vi hade valt en annan form än den som vi har
när det gäller de högsta tjänsterna i vårt land. Det tycker jag
är den naturliga vägen att gå. Vill vi sedan ändra på
beredningsformen för de högsta tjänsterna i vårt land, får det
självfallet också effekter för EU-nomineringarna. Det är min syn
på den saken. Jag förstår, som sagt, frågan.
Kenneth Kvist: Vi har kanske litet delade meningar därom.
Sedan till nästa sak. Det gällde alltså att ha en person
beträffande vilken skicklighet och förtjänst skall finnas för de
här posterna. Då fanns det alltså intresseanmälningar från några
personer redan innan den socialdemokratiska regeringen
tillträdde. Likväl ombads Jan O Karlsson att också lämna in en
intresseanmälan. Skedde detta utifrån att man var medveten om de
intresseanmälningar som redan förelåg?
Mats Hellström: Statsministern, vilket redovisades vid en
tidigare utfrågning, tillfrågade Jan O Karlsson i början av
oktober, tror jag, om han ville kandidera till Revisionsrätten.
Frågan hade varit uppe tidigare med den tidigare regeringen i
samband med statssekreteraravtalet från Jan O Karlssons sida.
Det var en fråga från statsministern till Jan O Karlsson om
han ville bli nominerad. Sedan vidtog den process som följer som
beredningsprocess efter det att Sverige blev medlem av
Europeiska unionen. Då bereddes de intresseanmälningar som fanns
också tidigare på Finansdepartementet, innan regeringen sedan
fattade beslut i frågan.
Kenneth Kvist: Om en statsminister tillfrågar en person om
han vill låta sig nomineras, hur är då förhållandena i
regeringen i övrigt? Ni är ju också nominerade av
statsministern.
Mats Hellström: Det är självfallet så att det är en stark
nominering från en statsminister, men det är en
beredningsprocess som vidtar. Det är inte på något sätt särskilt
märkligt att en statsminister, eller blivande statsminister, när
en ny regering kommer in -- om jag förstått det rätt så var det
här mellan valet och då den nya regeringen hade tillträtt --
tillfrågar olika personer om deras intressen. Det är ju en
ganska naturlig process. Men därefter följer själva
beredningsprocessen.
Jag vill understryka att här också förevarit
partiledaröverläggningar, där regeringen givetvis också varit
beredd att lyssna. Vi visste från början att Moderata
samlingspartiet här hade en annan uppfattning. När
partiöverläggningar skedde kring den här frågan -- alltså om Jan
O Karlsson och de två domarna -- ringde jag på statsministerns
uppdrag i förväg till partiledarna för att informera
partiledarna om vilka namn som partiledarna skulle komma att
möta när de träffade Ingvar Carlsson i partiledaröverläggningar.
Det innebär självfallet att regeringen är beredd att lyssna. Så
den bild som kan skapas, att man bestämmer något fullt ut i
oktober och att resten sedan är formaliteter, tror jag inte
stämmer, utan det har varit en beredningsprocess efter det att
vi blev medlemmar av Europeiska unionen. Att statsministern
sedan, när han bildar regering, också ställer frågor till
personer som han anser vara viktiga om deras intressen tycker
jag är ganska naturligt.
Kenneth Kvist: Verkar inte beredningsprocessen vara litet
körd från början när den som nominerarar och utser dem som skall
vara med och fatta beslut när olika poster fördelas inom en
regering i det svepet tar en statssekreterare från en tidigare
regering och tillfogar honom en tjänst utanför regeringen? Kan
man inte lätt få intrycket att beredningsprocessen just när det
gäller den här tjänsten är avgjord redan från början?
Mats Hellström: Nej. I så fall -- alltså om det skulle
vara, som Kenneth Kvist sade, kört från början -- hade
statsministern rimligen inte gått till partiledaröverläggningar
när han i förväg ber mig att informera partiledarna om de namn
som de skall möta. I stället ser jag det som en fullständigt
naturlig process att statsministern, eller den blivande
regeringsbildaren, ställer frågor till människor som han har
arbetat med och som finns som potentiella kandidater till olika
tjänster. I det här fallet var frågan om Revisionsrätten och Jan
O Karlsson uppe tidigare redan under den borgerliga regeringens
tid. Efter det att folkomröstningen skett vidtar, självfallet,
beredningsprocessen.
Kenneth Kvist: Jag undrar: Under den borgerliga
regeringens tid var det kanske inte särskilt möjligt att
nominera Jan O Karlsson till den här institutionen, så det kan
inte vara så att hans namn då ...
Mats Hellström: Nej, man jag tar det som exempel. Eftersom
Kenneth Kvist ställer sig frågande inför att frågan kom upp så
tidigt nämnde jag att den i varje fall fanns på bordet, och som
potientiell fråga ännu tidigare.
Som du själv och andra var inne på så lämnades ju
intresseanmälningar in från många människor långt före
folkomröstningen.
Kenneth Kvist: I början av utfrågningen sade du som svar
på en fråga av Anders Björck att politisk verksamhet är också en
merit.
Mats Hellström: Det kan för vissa tjänster vara viktigt
att bedöma förtjänst och skicklighet.
Man kan tänka sig -- nu var det inte så i det här fallet --
att man hade utsett någon till Revisionsrätten från säg ett
finansutskott eller budgetutskott. I Revisionsrätten räknas den
typen av arbete som en merit -- ja.
Kenneth Kvist: Men senare sade du som svar på en fråga av,
tror jag, Catarina Rönnung att politiska meriter skall inte
spela någon roll.
Mats Hellström: Jag säger att förtjänst och skicklighet
skall vara avgörande. Jag sade också att för vissa typer av
tjänster kan politiskt arbete vara en merit. Då är
Revisionsrätten uppenbarligen den typ av tjänster där alltså
ungefär en tredjedel av ledamöterna kommer från revisionsverk i
olika länder. En tredjedel har en bakgrund liknande Jan O
Karlssons -- höga tjänstemän i finansdepartement. Ungefär en
tredjedel av ledamöterna i Revisionsrätten -- detta har inte
varit aktuellt i Sverige, men jag nämner det som exempel på
områden där även politiskt arbete självfallet kan vara en merit
-- har traditionellt varit politiker som kommit inte minst från
budget- eller finansutskott.
Kenneth Kvist: Du menar alltså att politisk verksamhet är
en merit men att en viss politisk åsiktsriktning inte är en
merit?
Mats Hellström: Självfallet.
Birgit Friggebo: Då har jag ingen fler utfrågare anmäld.
Vi får tacka Mats Hellström.
Mats Hellström: Tack så mycket!
Innehållsförteckning
Utfrågningar
Bilagorna B 1 -- B 20
B 1 Offentlig utfrågning av förra statsrådet Allan Larsson, angående
utövande av statens ägande av Nordbanken m.m.
B 2 Offentlig utfrågning av förra statsrådet Kjell-Olof Feldt angående
utövande av statens ägande av Nordbanken m.m.
B 3 Offentlig utfrågning av förra statsrådet Anne Wibble angående utövande
av statens ägande av Nordbanken m.m.
B 4 Offentlig utfrågning av förra statsrådet Bo Lundgren angående utövande
av statens ägande av Nordbanken m.m.
B 5 Offentlig utfrågning av justitiekanslern Johan Hirschfeldt, och
byråchefen Håkan Lavén angående statsminister Carl Bildts agerande beträffande
uppgifter om svensk underrättelseverksamhet mot Sovjetunionen under 1950-talet
B 6 Offentlig utfrågning av tekn. dr Curt Nicolin och dir. Carl-Johan
Åberg angående försäljningen av statligt ägda aktier i Assidomän AB
B 7 Offentlig utfrågning av statsrådet Jan Nygren och statssekreterare
Anitra Steen angående utövande av statens ägande av Nordbanken m.m.
B 8 Offentlig utfrågning av professor Staffan Burenstam Linder angående
utbildningsminister Carl Thams åtgärder beträffande vissa forskningsstiftelser
B 9 Offentlig utfrågning av f.d. talmannen Ingegerd Troedsson angående
kulturministerns handlande i anslutning till utbytet av styrelseledamöter i
Stiftelsen framtidens kultur
B 10 Offentlig utfrågning av Matti Kinnunen och Peter Crona, Carnegie
Fondkommission AB, angående försäljningen av statligt ägda aktier i Assidomän
AB
B 11 Offentlig utfrågning av kommissarie Åke Sundgren, Finanspolisen,
angående försäljningen av statligt ägda aktier i Assidomän AB
B 12 Offentlig utfrågning av förre utbildningsministern Per Unckel dels
angående regeringskansliets upphandling av konsulttjänster, dels angående Carl
Thams åtgärder beträffande vissa forskningsstiftelser
B 13 Offentlig utfrågning av förre näringsministern Per Westerberg angående
försäljningen av statligt ägda aktier i Assidomän AB
B 14 Offentlig utfrågning av Ulf Dinkelspiel angående dels information till
hushållen inför folkomröstningen om EU-medlemskap, dels de sex
konsekvensutredningarna inför ett svenskt EU-medlemskap, dels regeringens
information till riksdagens EFTA-delegation och riksdagens utskott före beslut
i Gemensamma EES-kommittén
B 15 Offentlig utfrågning av kulturminister Margot Wallström angående dels
hennes handlande i anslutning till utbytet av styrelseledamöter i Stiftelsen
framtidens kultur, dels rådet för mångfald i medier
B 16 Offentlig utfrågning med Thage G Peterson angående
Volvo--Renaultaffären samt tidigare regeringars kontakter med bilindustrin
B 17 Offentlig utfrågning av statssekreterare Gunnar Lund, ledamoten av
EU:s revisionsrätt Jan O Karlsson och sakkunige Kjell Larsson angående
regeringens nominering av svenska befattningshavare vid EU:s institutioner
B 18 Offentlig utfrågning av f.d. statsminister Carl Bildt angående hans
agerande beträffande vissa uppgifter om svensk underrättelseverksamhet mot
Sovjetunionen under 1950-talet samt brev till Rysslands president
B 19 Offentlig utfrågning av utbildningsminister Carl Tham angående hans
åtgärder beträffande vissa forskningsstiftelser
B 20 Offentlig utfrågning av statsrådet Mats Hellström angående regeringens
nominering av svenska befattningshavare vid EU:s institutioner