På grundval av proposition 1994/95:112 lägger
konstitutionsutskottet i detta betänkande fram ett förslag till
en omläggning av utrikessekretessens tillämpning i Sverige. Ett
enhetligt, rakt skaderekvisit införs nämligen i bestämmelsen om
utrikessekretess i sekretesslagen (1980:100). Det innebär att
för alla uppgifter som rör Sveriges förbindelser med andra
stater och med mellanfolkliga organisationer skall
utgångspunkten vara att de är offentliga. Förslaget är motiverat
i första hand av en strävan att även inom ramen för ett svenskt
deltagande i EU-samarbetet säkerställa rätten till insyn i
allmänna angelägenheter.
I betänkandet föreslås ytterligare en ändring i sekretesslagen
i syfte att förbättra integritetsskyddet för enskilda genom att
en bestämmelse om sekretess i specialpedagogisk stödverksamhet
införs i lagen.
Till betänkandet har fogats en reservation (v och mp).
Propositionen
I proposition 1994/95:112 yrkas att riksdagen antar
regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen
(1980:100). Förslaget, som har lagts fram efter hörande av
Lagrådet, finns i bilaga 1.
Motionerna
1994/95:K10 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att
riksdagen beslutar att i regeringens förslag till ny lydelse av
2 kap. 1 § i sekretesslagen (1980:100) lägga till ett nytt andra
stycke av följande lydelse: Sekretess gäller inte för handlingar
uppättade inom Europeiska unionen som kommer att beröra svensk
lagstiftning eller inrikes svenska förhållanden. Undantag
härifrån får göras enbart om det kan visas att röjandet av en
sådan uppgift allvarligt kan skada Sveriges intressen.
1994/95:K11 av Peter Eriksson och Per Gahrton (båda mp) vari
yrkas att riksdagen antar proposition 1994/95:112 om ändring i
sekretesslagen med det tillägg som motionen föreslår.
Yttrande från utrikesutskottet
På konstitutionsustkottets begäran har utrikesutskottet yttrat
sig i ärendet. Yttrandet finns i bilaga 2.
Utskottet
Propositionens huvudsakliga innehåll
Propositionen innehåller två helt skilda förslag till
ändringar i sekretesslagen.
Huvuddelen av propositionen ägnas åt ett förslag som innebär
att bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen
skall innehålla ett enhetligt s.k. rakt skaderekvisit. Det
innebär att för alla uppgifter som rör Sveriges förbindelser med
andra stater och med mellanfolkliga organisationer skall
utgångspunkten vara att de är offentliga. Förslaget är i första
hand motiverat av en strävan att även inom ramen för ett svenskt
deltagande i EU-samarbetet säkerställa rätten till medborgerlig
insyn i allmänna angelägenheter. I propositionen uttalar
regeringen att den avser att vid ett svenskt medlemskap i EU
noga följa utvecklingen på området och att den är beredd att
överväga ytterligare åtgärder för öppenhet.
Det andra förslaget innebär främst att en bestämmelse om
sekretess i specialpedagogisk stödverksamhet förs in i 7 kap. 9
§ sekretesslagen i syfte att förbättra integritetsskyddet för
enskilda.
Bakgrund till förslaget rörande utrikessekretess
Bestämmelserna om den svenska utrikessekretessen har kommit
till i en tid då Sverige deltagit i ett internationellt
samarbete som skett i traditionella former. Det svenska
deltagandet i utvecklingen mot en ökad integration i Europa
motiverar att sekretessfrågorna ses i en ny belysning. Sverige
deltar i den utvecklingen genom att vi ingår i det europeiska
ekonomiska samarbetsområdet (EES). Även det samarbetet sker
visserligen i huvudsak i traditionella former men har en
omfattning som saknar sin motsvarighet bland de internationella
avtal som Sverige tidigare har varit bundet av.
Ett fullvärdigt medlemskap i Europeiska unionen (EU) innebär,
till skillnad från vad som gäller enligt EES-avtalet och de
flesta andra internationella fördrag, att Sverige med
tillämpning av 10 kap. 5 § regeringsformen överlåter
normgivningskompetens till gemensamt utövande i gemensamma
institutioner. Inom gemenskapen beslutade normer kan då vara
omedelbart tillämpliga här i landet och således utan
mellankommande svensk rättsbildning bindande för enskilda
medborgare och företag.
Ett EU-medlemskap medför således att på flera områden ersätts
eller kompletteras vår inhemska process för beredning av
normgivningsbeslut med en gemensam beredningsprocess i
gemensamma fora. Allmänhetens rätt till insyn i den nationella
beredningsprocessen regleras uteslutande av bestämmelserna i den
svenska offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Vid ett
medlemskap kommer rätten till insyn i beredningen av de
gemensamma frågorna att åtminstone till en del avgöras med
tillämpning av gemensamt beslutade regler om insyn i de
gemensamma institutionernas verksamhet.
När det gäller hanteringen i de enskilda medlemsländerna av
uppgifter som rör EU-samarbetet tillämpas däremot i princip
uteslutande nationell rätt. Det finns nämligen inte något för
medlemsländerna bindande gemensamt regelverk på offentlighets-
och sekretessområdet. Däremot finns det i flera EG-rättsakter på
olika sakområden enstaka föreskrifter om att tystnadsplikt skall
iakttas i vissa avseenden. Ett svenskt inträde i den europeiska
unionen innebär således att vi på likställd fot med övriga
medlemsländer blir delaktiga i ett omfattande internationellt
samarbete av för oss nytt slag. Det är angeläget att i samband
därmed slå vakt om rätten till medborgerlig insyn i allmänna
angelägenheter.
Med anledning av EES-avtalet och i perspektivet av ett svenskt
medlemskap i EU tillkallades i mars 1993 en särskild utredare
med uppgift att se över bestämmelserna om utrikessekretess i
sekretesslag. Utredningen, som antog namnet Utredningen om
utrikessekretessen, överlämnade i mars 1994 sitt betänkande
Utrikessekretessen (SOU 1994:49). Det förslag om ändring i
bestämmelserna om utrikessekretess som föreläggs riksdagen genom
förevarande proposition har utformats på grundval av
utredningens betänkande.
Offentlighet och sekretess i Europeiska unionen
Som framgått av det föregående finns det inom Europeiska
unionen inte någon harmoniserad lagstiftning om offentlighet och
sekretess. Varje land kan i allt väsentligt följa sin egen
tradition. De grundläggande fördragen ger inte heller
gemenskapen någon behörighet att bestämma vilka generella regler
som medlemsländerna skall tillämpa när det gäller yttrande- och
tryckfrihet. Däremot kan gemensamma regler med verkan på
offentlighetsprincipen beslutas inom avgränsade områden med
betydelse för den inre marknadens funktion.
När det gäller frågan om insyn och öppenhet hos de gemensamma
institutionerna inom unionen har det ända tills helt nyligen
saknats en grundläggande offentlighetsprincip. Arbetet i rådet
och i kommissionen har bedrivits med traditionell diplomatisk
förtrolighet enligt folkrättslig kutym. Den gemensamma
berednings- och beslutsprocessen syftar till att jämka samman
tolv olika staters ståndpunkter till en gemensam handlingslinje.
Man har, liksom i andra internationella sammanhang, utgått från
att det arbetet skulle försvåras om det skedde inför öppen ridå.
Trots kraven på förtrolighet vid de gemensamma
institutionernas överläggningar är det ett välkänt faktum att
åtskillig information inför, och efter, sådana överläggningar
ändå kommer till allmän kännedom. Systemet har ibland beskrivits
som "den öppna sekretessen". I ett förhandlingsspel finns det
inte sällan anledning för en part att offentliggöra sin egen
ståndpunkt för att söka mobilisera stöd för den eller att, någon
gång, låta en motparts position läcka ut i syfte att
misskreditera den.
Men många krafter har varit verksamma inom gemenskapen för att
insyn och öppenhet skall prägla arbetet också på ett formellt
plan. Till dessa krafter hör de medlemsländer som nationellt
tillämpar en grundläggande offentlighetsprincip, men också
Europaparlamentet vars verksamhet präglas av en mycket stor
öppenhet. Parlamentets ståndpunkt är att rådets förhandlingar
bör vara offentliga då rådet utövar sin lagstiftande funktion.
Samtliga medlemsländer antog en förklaring om ökad öppenhet
redan i samband med att Maastrichtfördraget undertecknades. I
förklaringen uttalade medlemsländerna att insyn i
beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktär
och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Länderna uppdrog
därför åt kommissionen att föreslå åtgärder för att förbättra
allmänhetens tillgång till den information som institutionerna
besitter. Det är denna medlemsländernas gemensamma förklaring
som bildat utgångspunkten för det fortsatta reformarbetet på
detta område.
Inriktningen mot ökad öppenhet bekräftades, och arbetet med
att genomföra den intensifierades, genom beslut vid Europeiska
rådets möten i Birmingham, Edinburgh och Köpenhamn. I december
1992 offentliggjorde kommissionen vissa åtgärder för att
förbättra insynen i dess arbete. Kommissionen skall bl.a. i
oktober månad varje år lägga fram ett arbets- och
lagstiftningsprogram för det kommande året som skall bli mera
lättläst och ges en vidare spridning än hittills. Kommissionen
skall också inhämta synpunkter från en bredare krets instanser
på ett tidigt stadium av normgivningsprocessen. I det arbetet
skall s.k. grönböcker användas i större utsträckning än för
närvarande.
Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh den 11 och 12 december
1992 bekräftade, som nyss nämnts, regeringscheferna sin strävan
efter att öppna gemenskapens arbete för allmän insyn. Den
processen skulle, uttalades det, innefatta följande element.
Öppna rådsmöten för att diskutera varje ordförandeskaps och
kommissionens handlingsprogram samt för att hålla en inledande
diskussion om viktiga förslag till normgivningsakter och andra
förslag.
Offentliggörande av hur rådsmedlemmarna röstat (med möjlighet
för den som önskar att avge en röstförklaring).
Korta pressmeddelanden omedelbart efter varje rådsmöte.
En fylligare bakgrundsinformation om förslag som är föremål
för behandling i rådet.
Offentliggörande av rådets s.k. gemensamma ståndpunkt när
beslut skall fattas i samarbete med parlamentet eller då
parlamentet har medbeslutanderätt. Dessutom skall då en
förklarande promemoria publiceras.
Rådet har vidare, i december 1993, antagit en ny
arbetsordning. Den innehåller bl.a. bestämmelser om
offentliggörande av rådets omröstningar. I de fall rådet utövar
sin lagstiftande funktion -- dvs. antar bindande rättsakter inom
ramen för det traditionella EG-samarbetet -- skall
omröstningsresultatet göras offentligt, om inte en majoritet av
länderna motsätter sig det. I andra fall kan ett
omröstningsresultat publiceras om något land yrkar det och inte
något annat land motsätter sig förslaget.
Kring årsskiftet 1993/94 har rådet och kommissionen också
beslutat anta gemensamma regler för allmänhetens tillgång till
de handlingar som förvaras hos dessa båda institutioner.
Reglerna innebär i korthet följande: Den som önskar ta del av en
handling skall skriftligen vända sig till institutionen med sin
begäran och han eller hon har -- efter vissa inledande
prövningar -- rätt att få ett beslut som, om det är negativt,
kan överklagas. Men den rätten gäller i princip bara handlingar
som upprättats hos institutionen. Gäller det en handling som
getts in av någon utomstående -- t.ex. en privatperson eller en
medlemsstat -- hänvisas den sökande till att i stället vända sig
till ingivaren med sin begäran.
En begäran om att få ta del av en handling kan avslås om dess
utlämnande kan skada något av vissa särskilt angivna intressen,
t.ex. skyddet för det allmännas intresse, skyddet för den
enskilde och hans privatliv, skyddet för affärs- och
industrihemligheter eller skyddet för förtroligheten vid
institutionens interna överläggningar.
Nuvarande EU-praxis, såvitt gäller den gemensamma politiska
berednings- och beslutsprocessen, kan översiktligt sägas
innebära följande. Varje bindande normgivningsbeslut i rådet
förutsätter att den oberoende kommissionen lämnat ett förslag
till ett sådant beslut. Både rådet och Europaparlamentet har
visserligen en fördragsfäst rätt att begära att kommissionen
lägger fram ett förslag. Enskilda och organisationer kan försöka
att påverka kommissionen till att avge ett förslag i en viss
riktning. Men det är ändå endast efter beredning och beslut i
kommissionen som ett normgivningsärende kan initieras;
kommissionen besitter ensam den formella initiativrätten. Ett
kommissionens förslag till normgivningsakt blir alltid
offentligt -- och möjligt att allmänt diskutera -- i samma stund
som det överlämnas till rådet för beredning och slutligt
ställningstagande. Ofta offentliggör kommissionen också ett
visst kommenterande material i samband med att ett förslag
lämnas. Det sker då genom en förklarande promemoria av viss
omfattning.
Den beredningsprocess som därefter vidtar i rådet kan ibland
pågå under några månaders tid men sträcker sig inte sällan över
ett eller, ibland, flera år. Under den tiden utformas
medlemsländernas ståndpunkter, i nationella beredningsprocesser
liksom i gemensamma arbetsgrupper och slutligen i de ständiga
representanternas kommitté (Coreper). Under den tiden kan
kommissionens förslag bli föremål för t.ex. massmediers och
intresseorganisationers granskning och opinionsbildning. Det kan
debatteras i såväl europeiska som nationella fora av olika slag.
När beslut i rådet skall fattas i samarbete med
Europaparlamentet, eller när parlamentet har medbeslutanderätt,
skall rådet, i stället för att fatta ett slutligt beslut, i en
första läsning enas om en gemensam ståndpunkt som överlämnas
till parlamentet som därefter tar ställning till
medlemsländernas gemensamma ståndpunkt. Rådet offentliggör sin
gemensamma ståndpunkt, ofta tillsammans med en förklarande
promemoria. Vid denna tidpunkt i beredningsprocessen berikas
således det offentliga samtalet med ytterligare underlag.
Medlemsländernas gemensamma syn på saken blir känd och möjlig
att diskutera innan det slutliga beslutet fattas.
I Europaparlamentet råder en stor öppenhet. Parlamentet har
tidigare beskrivits som EG:s "fönster" mot omvärlden. Såväl
parlamentets plenarsessioner som dess utskottsförhandlingar är
öppna. Det innebär att parlamentets, och de europeiska
partigrupperingarnas, inställning till en föreslagen rättsakt
och eventuella förslag till tillägg blir allmänt kända.
De gemensamma institutionerna saknar möjlighet att verkställa
sina beslut i medlemsländerna. Gemensamma normer och beslut
verkställs uteslutande genom nationella myndigheters försorg och
i princip i enlighet med varje lands domstols- och
förvaltningsprocessuella regler. I de flesta EG-rättsakter finns
därför intaget vissa anvisningar om hur medlemsländerna skall
säkerställa att de gemensamma reglerna verkligen genomförs. Ofta
föreskrivs att varje medlemsland skall utse en behörig nationell
myndighet som har att kontrollera att direktivets eller
förordningens bestämmelser följs liksom att den myndigheten
skall hålla kommissionen underrättad om hur reglerna tillämpas
och utbyta information med de behöriga myndigheterna i övriga
medlemsländer.
Det finns i skilda EG-rättsakter också bestämmelser om att
enskilda i medlemsstaterna skall iaktta tystnadsplikt och att
sekretess skall gälla. Den kanske viktigaste gruppen av sådana
tystnadsplikter är de som följer av de kontrollmekanismer, t.ex.
inom konkurrensområdet, som ansetts nödvändiga för att ge
gemenskapsrätten fullt genomslag i alla medlemsländerna. För
anställda vid nationella tillsynsorgan, liksom ofta även för
tidigare anställda, stadgas tystnadsplikt. Ofta anges att
tystnadsplikten inte gäller i förhållande till andra myndigheter
i medlemsstaten, antingen uttryckligen eller genom att det anges
att en uppgift kan lämnas på grund av föreskrift i lag. Liknande
regler finns också i de rättsakter som reglerar verksamheten vid
nationella tillståndsorgan som sysslar med
standardiseringsarbete.
Kontroller kan också enligt flera rättsakter ske i form av
inspektioner hos framför allt företag. Det är oftast
kommissionens personal som utför inspektionerna, men nationella
tjänstemän kan biträda. För dem som deltar i en inspektion
föreskrivs tystnadsplikt. En annan viktig del av EG:s verksamhet
avser utbyte av information på olika områden såväl mellan
medlemsstaternas myndigheter som mellan medlemsstaterna och EG:s
institutioner. Flera rättsakter som föreskriver sådan
kommunikation anger att den information som tas emot skall vara
hemlig och att tystnadsplikt skall gälla.
Offentlighetsprincipen samt frågan om kravet på sekretess i
gemenskapsrättliga regler kan tillgodoses genom tillämpning av
den svenska sekretesslagen
Propositionen
I propositionen tar regeringen upp frågan om de krav på
sekretess som återfinns i gemenskapsrättsliga regler kan
tillgodoses genom tillämpning av den svenska sekretesslagen.
Vad gäller den gemensamma beslutsprocessen begränsas de
gemenskapsrättsliga sekretessbestämmelserna enligt regeringen
till regler för de gemensamma institutionernas arbete, t.ex.
regler i rådets arbetsordning om att dess sammanträden inte är
offentliga (artikel 4.1) och att dess förhandlingar skall
omfattas av tystnadsplikt (artikel 5.1). Med förhandlingar avses
även det beredningsarbete som äger rum i rådets arbetsgrupper
och i Coreper.
Regeringen anför att de handlingar som inom ramen för den
gemensamma beslutsprocessen kommer in till regeringskansliet
eller till en förvaltningsmyndighet, till skillnad från
åtskilligt beredningsmaterial som förekommer i vår inhemska
interna beslutsprocess, är allmänna handlingar. Men eftersom de
avser våra förbindelser med mellanstatlig organisation, EU,
eller med annan stat ryms de regelmässigt inom
utrikessekretessbestämmelsens tillämpningsområde. Det innebär
enligt regeringen att när det gäller uppgifter som kommer in hit
inom ramen för den gemensamma beslutsprocessen, skall i samtliga
fall en begäran om att få ta del av en uppgift prövas enligt den
svenska sekretesslagens regel om utrikessekretess. Regeringen
menar att det i sådana fall således inte kan bli fråga om att
svenska myndigheter prövar frågan med tillämpning av gemensamt
beslutade normer på annat sätt än att de, med beaktande av den
fördragsfästa lojalitetsplikten, normalt torde vara förhindrade
att t.ex. lämna ut uppgifter om övriga medlemsländers
förhandlingspositioner.
En förordning har generell tillämpning och är "bindande i sin
helhet och direkt tillämplig i alla medlemsstater" (artikel 189
Romfördraget). Den träder i kraft uteslutande genom att den
publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Den
skall tillämpas i sin gemenskapsrättsliga form och ord för ord
av medlemsländernas domstolar och förvaltningsmyndigheter. En
förordning får inte transformeras till eller inkorporeras med
nationell rätt. Direktiv är, enligt den nyss nämnda bestämmelsen
i Romfördraget, bindande i fråga om det resultat som skall
uppnås men överlämnar åt medlemsländerna att välja form och
metod för detta.
Det innebär att en sekretessregel i ett direktiv inte bara får
utan också skall omsättas till nationell lag, dvs. för svensk
del till en bestämmelse i sekretesslagen i den mån den lagen
inte redan innehåller någon regel som svarar mot direktivets
krav.
Regeringen anför att de sekretessregler som finns i hittills
beslutade direktiv, såvitt kan bedömas, svarar mot bestämmelser
i sekretesslagen. Regeringen menar att detsamma gäller de
sekretessregler som intagits i förordningar och anför att de
intressen som enligt svensk rätt bedöms som skyddsvärda över
huvud taget inte mycket skiljer sig från motsvarande intressen i
gemenskapsrätten. Det gäller i båda fallen t.ex. uppgifter om
företags affärs- och driftförhållanden. För gemenskapsrättens
del avser regleringen så gott som uteslutande uppgifter av nu
nämnt slag när de förekommer hos de nationella tillsyns- och
övervakningsorgan som har att se till att det
gemenskapsrättsliga regelverket följs inom olika
samarbetsområden. Hos oss gäller enligt regeringen sekretess för
motsvarande verksamhet på nationell nivå enligt t.ex. 8 kap. 6
§ sekretesslagen.
Regeringen konstaterar att det även för sekretessregler i
hittills utfärdade förordningar alltså finns en motsvarande
reglering i sekretesslagen och att detta innebär att det i de
fallen finns en faktisk dubbelreglering dels i den direkt
tillämpliga gemenskapsregeln, dels i den svenska sekretesslagen.
En sådan dubbelreglering är enligt regeringen emellertid ganska
naturlig eftersom de skyddsvärda intressena är desamma ur svensk
och ur gemenskapsrättslig synpunkt liksom de typer av verksamhet
där uppgifterna förekommer.
Om det inom gemenskaperna skulle komma att utfärdas en direkt
tillämplig sekretessregel som saknar motsvarighet i den svenska
sekretesslagen, får enligt regeringen övervägas om det finns ett
svenskt intresse av en motsvarande reglering i sekretesslagen.
Saknas ett sådant intresse och sekretesslagen inte ändras,
uppstår en diskrepans mellan direkt tillämplig gemenskapsrätt
och sekretesslagens reglering. I en sådan situation gäller
enligt regeringen likafullt den gemenskapsrättsliga regeln.
Skulle det mot förmodan bli aktuellt att tillämpa en sådan regel
i Sverige, anser regeringen att det bör kunna ske på ett sätt
som står i samklang med sekretesslagens bestämmelser för
liknande slag av uppgifter.
Lagrådet har i anslutning till detta anfört att det kan sättas
i fråga om tillämpning av en sådan gemenskapsrättslig
sekretessregel som saknar motsvarighet i sekretesslagen är väl
förenligt med regleringen i 2 kap. 2 § andra stycket
tryckfrihetsförordningen och syftet bakom den bestämmelsen. I 2
kap. 2 § tryckfrihetsförordningen föreskrivs att en begränsning
i rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i
bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall befinns
lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar.
Lagrådet uttalar också att det emellertid förefaller som om det
knappast är fråga om något praktiskt problem.
Regeringen förklarar att den delar Lagrådets bedömning och
anför att det inte är teoretiskt uteslutet att en sådan
bristande överensstämmelse mellan de båda rättssystemen som nyss
beskrivits i något enstaka fall kan komma att uppstå i
framtiden. Inte heller är det möjligt att på förhand säkert
bedöma om den gemenskapsrättsliga regeln i så fall skulle
präglas av erforderlig pregnans. Vad som enligt regeringen
förefaller mera klart är att det knappast kan bli fråga om någon
EG-sekretessregel som skall skydda uppgifter som -- sedda från
svensk synpunkt -- inte kan skyddas med hänsyn till de intressen
som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. En bristande
överensstämmelse skulle i så fall bestå i att det saknas en
hänvisning i den svenska sekretesslagen till den nya
gemenskapsrättsliga bestämmelsen. En sådan bristande
överensstämmelse kan enligt regeringen avhjälpas genom att
sekretesslagen ändras så att även denna nya regel får en
motsvarighet i lagen.
Regeringen tar därefter upp en annan fråga som inställer sig
vid bristande överensstämmelse mellan EG:s och Sveriges
sekretessreglering. Frågan gäller om brott mot en
gemenskapsrättslig sekretessregel som helt eller delvis avviker
från sekretesslagens föreskrifter kan beivras med stöd av 20
kap. 3 § brottsbalken. I det lagrummet beskrivs den brottsliga
gärningen bl.a. så att någon röjer "uppgift, som han är pliktig
att hemlighålla enligt lag eller annan författning". Regeringen
anför att det kan hävdas att eftersom det är fråga om direkt
tillämplig rätt som beslutats med stöd av överlåtna
normgivningsbefogenheter bör en EG-förordning vara att anse som
"annan författning".
Det finns enligt regeringen i och för sig goda skäl för att
generellt se saken på det viset. Regeringen menar emellertid att
när det gäller tillämpningen av 20 kap. 3 § brottsbalken måste
ett annat synsätt råda med hänsyn till den straffrättsliga
legalitetsprincipen.
Den före år 1976 gällande straffbestämmelsen ansågs tillämplig
även för tystnadsplikter som berodde av myndighets eller
överordnads föreskrift eller enbart följde av ämnets natur.
Regeringen konstaterar att regleringen i 1974 års regeringsform
emellertid bygger på att någon tystnadsplikt inte är möjlig att
upprätthålla utan författningsstöd. Regeringen pekar också på
att det i motiven till 1976 års lagändring hänvisades till
uttalanden av innebörd att ett straffbud inte borde gälla
generellt inom ett så diffust bestämt område.
Av dessa skäl infördes enligt regeringen den nuvarande
avgränsningen till tystnadsplikter som kom till uttryck i
författning. Vid den tidpunkten förutsågs således enligt
regeringen inte att några andra tystnadsplikter än sådana som
meddelats i enlighet med av riksdagen stiftad lag eller av
regeringen utfärdad förordning kunde omfattas av
straffstadgandet.
Regeringen kommer därför till slutsatsen att det inte kan
anses förenligt med legalitetsprincipen att utan ändring av 20
kap. 3 § brottsbalken låta dess beskrivning av den brottsliga
gärningen utvidgas till att omfatta också brott mot
tystnadsplikter som följer av föreskrifter av ett slag som inte
hittills rymts inom dess tillämpningsområde och som inte heller
var kända när den nuvarande avgränsningen beslutades. Eftersom
regeringen har funnit att såvitt nu kan överblickas
gemenskapsrättsliga tystnadsplikter har sin motsvarighet i
sekretesslagens föreskrifter och så kan bli fallet också i
framtiden finner den inte heller anledning att utsträcka
tillämpningsområdet för 20 kap. 3 § brottsbalken genom en
lagändring.
Regeringen konstaterar att de materiella sekretessföreskrifter
som finns i EG-rättsakter inte heller utgör någon fullständig
reglering av hur eller på vilka grunder uppgifter kan hållas
hemliga. Ofta sägs i sådana föreskrifter inte mer än att för
förtrolig information skall tystnadsplikt gälla. Vilka uppgifter
som närmare bestämt är av förtrolig karaktär anges däremot inte.
Inte heller regleras hur en begäran om att få tillgång till
sådan information skall ske, vem som har att fatta beslut i
frågan om en uppgift kan lämnas ut eller om och i så fall hur
ett avslagsbeslut kan överklagas. I dessa avseenden är
sekretesstadganden i direkt tillämpliga förordningar enligt
regeringen inte mera utvecklade än motsvarande föreskrifter i
direktiv. Regeringen menar att det således är tydligt att dessa
materiella sekretesstadganden inte utgör en tillräcklig rättslig
reglering av nationella myndigheters hantering av uppgifter som
utväxlas inom ramen för EU-samarbetet. Varken i Sverige eller i
någon av de nuvarande medlemsstaterna kan de enligt regeringen
rimligen ensamma läggas till grund för hur en
förvaltningsmyndighet har att handlägga en begäran om att få ta
del av en allmän handling.
Regeringen drar därför slutsatsen att svenska myndigheter även
vid ett svenskt EU-medlemskap har att pröva varje begäran om att
få ta del av en hos myndigheten upprättad eller dit inkommen
handling enligt den svenska tryckfrihetsförordningens och den
svenska sekretesslagens bestämmelser.
Konstitutionsutskottets bedömning
Frågan om vilken påverkan ett EU-medlemskap kan ha på den
svenska offentlighetsprincipen och meddelarfriheten har varit en
av de mest uppmärksammade i den allmänna debatten sedan
förhandlingarna om ett svenskt medlemskap inleddes. Utskottet
vill därför till en början erinra om sitt yttrande till
utrikesutskottet i detta ämne i ärendet om Sveriges medlemskap i
Europeiska unionen (1994/95:KUy2 i bet. 1994/95:UU5).
I sitt yttrande konstaterade konstitutionsutskottet
sammanfattningsvis att det kan uppstå konflikter mellan
EG-rätten och vår svenska offentlighetsprincip och
meddelarfrihet. Utskottet uttalade emellertid som sin
uppfattning att Sverige har goda möjligheter att försvara sina
konstitutionella traditioner på detta område och att
offentlighetsprincipen och meddelarfriheten kommer att bestå
även vid ett svenskt medlemskap i EU. Utskottet framhöll att
Sverige bör spela en aktiv roll i dessa frågor och att Sverige
som medlem således bör dela med sig av sin erfarenhet av den
betydelse som tryckfrihets- och offentlighetsprinciperna har för
ett fritt samhällsskick och med kraft driva frågorna om öppenhet
inom gemenskapens institutioner.
Konstitutionsutskottet övergår härefter till att behandla
frågan om kravet på sekretess i gemenskapsrättliga regler kan
tillgodoses genom tillämpning av den svenska sekretesslagen.
Enligt regeringen svarar de sekretessregler som finns i
hittills beslutade direktiv och förordningar mot bestämmelser i
sekretesslagen. Utskottet har inte någon annan mening. Som
regeringen konstaterar skiljer sig de intressen som enligt
svensk rätt bedöms som skyddsvärda inte mycket från motsvarande
intressen i gemenskapsrätten.
Om det inom gemenskaperna skulle komma att utfärdas en direkt
tillämplig sekretessregel som saknar motsvarighet i den svenska
sekretesslagen, får, som regeringen anför, övervägas om det
finns ett svenskt intresse av en motsvarande reglering i
sekretesslagen. Utskottet finner i likhet med regeringen att det
skulle uppstå en bristande överensstämmelse mellan direkt
tillämplig gemenskapsrätt och sekretesslagens reglering, om
sekretesslagen inte skulle ändras i en sådan situation. Som
regeringen anför gäller den gemenskapsrättsliga regeln
likafullt.
Lagrådet har anfört att det kan sättas i fråga om
tillämpningen av en sådan gemenskapsrättslig regel som saknar
motsvarighet i sekretesslagen är väl förenligt med regleringen i
2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och syftet
bakom den bestämmelsen. Där föreskrivs att begränsning av rätten
att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i bestämmelse
i en särskild lag eller, om så i visst fall befinns lämpligare,
i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Enligt
Lagrådets uppfattning förefaller det emellertid inte vara fråga
om något praktiskt problem.
Liksom regeringen delar utskottet Lagrådets bedömning. Som
regeringen anför är det inte teoretiskt uteslutet att en
bristande överensstämmelse mellan de båda rättssystemen av det
slag som nyss nämnts kan uppkomma i något enstaka fall i
framtiden. Utskottet delar regeringens bedömning att det dock
knappast kan bli fråga om någon EG-sekretessregel som skall
skydda uppgifter som -- sedda från svensk synpunkt -- inte kan
skyddas med hänsyn till de intressen som anges i 2 kap. 2 §
tryckfrihetsförordningen. Den bristande överensstämmelsen kan
avhjälpas genom att sekretesslagen ändras så att den nya
gemenskapsrättsliga regeln får en motsvarighet i lagen.
En viktig fråga som uppkommer vid bristande överensstämmelse
mellan EG:s och Sveriges sekretessreglering är om brott mot en
gemenskapsrättslig sekretessregel helt eller delvis kan beivras
med stöd av bestämmelsen i 20 kap. 3 § brottsbalken om straff
för brott mot tystnadsplikt.
Enligt den i svensk rätt sedan länge gällande
legalitetsprincipen krävs ett stadgande i lag eller annan
författning för att en handling skall utgöra ett brott och
således kunna leda till utdömande av en straffrättslig påföljd.
I likhet med regeringen anser utskottet att det inte kan anses
förenligt med denna princip att utan ändring av 20 kap. 3 §
brottsbalken låta dess beskrivning av den brottsliga gärningen
utvidgas att omfatta också brott mot tystnadsplikter som följer
av föreskrifter av ett slag som hittills inte rymts inom dess
tillämpningsområde och som inte heller var kända när den
nuvarande avgränsningen i straffbestämmelsen beslutades.
Utskottet delar också regeringens bedömning att det inte finns
anledning att utsträcka bestämmelsens tillämpningsområde genom
en lagändring.
I likhet med regeringen finner utskottet att de materiella
sekretessföreskrifter som finns i EG-rättsakter inte utgör en
tillräcklig rättslig reglering av nationella myndigheters
hantering av uppgifter som utväxlas inom ramen för EU-samarbetet
och att de rimligen inte ensamma kan läggas till grund för hur
en förvaltningsmyndighet har att handlägga en begäran om att få
ta del av en allmän handling. Utskottet delar därför regeringens
slutsats att svenska myndigheter även vid ett svenskt medlemskap
har att pröva varje begäran om att få ta del av en hos
myndigheten upprättad eller dit inkommen handling enligt den
svenska tryckfrihetsförordningens och den svenska
sekretesslagens bestämmelser.
Ett enhetligt, rakt skaderekvisit för utrikessekretessen
Bakgrund
Bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen
fick sin nuvarande utformning genom införandet av 1980 års
sekretesslag. Ett förslag till en sammanhållen sekretesslag, med
en reglering av såväl handlingssekretess som tystnadsplikt, hade
lagts fram i en departementspromemoria (Ds Ju 1977:1 och 11). I
promemorian föreslogs ett rakt skaderekvisit för
utrikessekretessens del. Sekretess skulle endast gälla om det
kunde antas att röjande av uppgiften skulle störa Sveriges
mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet.
Ett på sådant sätt utformat skaderekvisit innebär en presumtion
för offentlighet. Samma sekretess föreslogs gälla hos alla
myndigheter.
Förslaget kritiserades i denna del av några remissinstanser,
bland dem Justitiekanslern. Denne framhöll att det i handlingar
som kommit in till eller upprättats inom regeringskansliet kan
förekomma uppgifter av utomordentlig vikt för landet och att det
ofta kunde röra sig om politiskt ömtåliga uppgifter.
Justitiekanslern ansåg därför att för uppgifter av det slaget
borde presumtionen vara för sekretess, dvs. ett omvänt
skaderekvisit borde gälla. Föredragande statsrådet uttalade
bl.a. följande.
Det är uppenbart att det här är fråga om ett område där det
kan vara av stort intresse för den allmänna debatten och
opinionsbildningen att information finns att tillgå. Å andra
sidan torde det råda allmän enighet om att sekretess måste kunna
upprätthållas i sådan utsträckning att Sveriges kontakter med
andra länder på det utrikespolitiska planet inte försvåras eller
omöjliggörs. Uppenbarligen skulle ett alltför stort mått av
öppenhet medföra svårigheter. Resultatet skulle t.ex. kunna bli
att utrikesförvaltningens behov av information skulle bli sämre
tillgodosett. Det sagda gäller framför allt uppgifter inom de
centrala delarna av utrikessekretessens område. När det gäller
andra uppgifter kan sekretessbehovet vara betydligt mindre.
Mot den bakgrunden framstod, uttalades det vidare,
promemorians förslag som mindre lämpligt (prop. 1979/80:2 s. 130
f.).
I stället föreslogs att bestämmelsen fick den utformning den
nu har, nämligen så att det för uppgifter hos regeringen och
inom utrikesförvaltningen gäller ett omvänt skaderekvisit medan
det för uppgifter som förekommer hos andra myndigheter gäller
ett rakt rekvisit. Den valda lösningen med olika skaderekvisit
innebar, sades det också, "självfallet inte att en prövning av
sekretessen hos en handling som inkommer både till regeringen
och till en annan myndighet bör leda till skilda resultat" (s.
131). I fråga om den närmare innebörden i bestämmelsens
skadebegrepp anförde föredragande statsrådet följande.
Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen bör inte ges en
alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för
landet för att skada skall kunna anses föreligga. Motsvarande
gäller i fråga om störningar av de mellanfolkliga
förbindelserna. Att mindre och tillfälliga störningar eller
irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om
uppgifter lämnas ut bör således inte alltid leda till sekretess.
Propositionen
Regeln om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen
innehåller således i sin nuvarande lydelse ett omvänt
skaderekvisit såvitt gäller uppgifter hos regeringen och inom
utrikesrepresentationen (första stycket) och ett rakt
skaderekvisit beträffande uppgifter hos annan myndighet (andra
stycket). Utredningen föreslår att bestämmelsen fortsättningsvis
endast skall innehålla ett rakt rekvisit som således kommer att
avse uppgifter som angår Sveriges utrikes förbindelser oavsett
hos vilken myndighet uppgifterna finns. Regeringen konstaterar
att utredningens förslag i denna del har tillstyrkts av en
nästintill enhetlig remissopinion och förklarar att den delar
den uppfattning som utredningen och en majoritet bland
remissinstanserna har givit uttryck för.
Regeringen framhåller för egen del att EG-samarbetet på
avgörande punkter skiljer sig från annat internationellt
samarbete som Sverige deltar i. Särskilt viktigt är att ett
medlemskap förutsätter att Sverige överlåter
normgivningskompetens till gemensamt utövande i främst
Europeiska unionens råd. Regeringen anför att det innebär att på
de områden som omfattas av EG-samarbetet kommer sådant som
hittills har varit ren svensk inrikespolitik att bli också
utrikespolitik. Från sekretessynpunkt medför detta att
bestämmelsen om utrikessekretess kommer att vara tillämplig på
betydligt fler uppgifter än för närvarande. Sådan sekretess kan
vid ett medlemskap vara tillämplig på dels uppgifter som svenska
myndigheter erhåller från EU-institutioner eller från andra
medlemsländer liksom från myndigheter i andra medlemsstater,
dels uppgifter i sådana handlingar som upprättats här i landet
inom ramen för den nationella process genom vilken det svenska
ställningstagandet till skilda förslag till gemensamma beslut
bereds.
Enligt regeringen måste utgångspunkten mot den bakgrunden vara
att åtgärder bör vidtas för att säkerställa att en sådan
utveckling inte mer än nödvändigt begränsar den medborgerliga
rätten till insyn i allmänna angelägenheter. Regeringen menar
att möjligheterna till insyn i den nationella beredningsprocess
som syftar till att lägga fast en svensk förhandlingsposition i
en viss fråga så långt möjligt bör vara desamma som om det
slutliga beslutet skulle fattas på nationell nivå. Det framstår
därför enligt regeringen som helt nödvändigt att låta en
presumtion för offentlighet gälla för alla uppgifter inom
utrikessekretessens tillämpningsområde, utan hänsyn till om en
uppgift förvaras i regeringskansliet eller hos en
förvaltningsmyndighet.
Regeringen anför att det är också rimligt att det
skaderekvisit som ställs upp i bestämmelsen om utrikessekretess
är av samma slag som rekvisiten i flertalet
sekretessbestämmelser till skydd för det allmännas intressen i
övrigt. Särskilt de bestämmelser som skyddar den centrala
finans-, penning- och valutapolitiken (3 kap. 1 §
sekretesslagen) och uppgifter av betydelse för landets försvar
(2 kap. 2 § sekretesslagen) och som har raka skaderekvisit har
minst lika stor vikt som utrikessekretessregeln.
Regeringen pekar på att Justitiekanslern i remissbehandlingen
av utredningens förslag har väckt frågan om en sådan ordning
kan riskera att leda till ett alltför svagt sekretesskydd.
Regeringen anför att det därför, liksom mot bakgrund av vad som
karakteriserats som motsägelsefullt i förarbetena till den
nuvarande regleringen, kan finnas anledning till klargörande på
en punkt. Såväl när ett rakt skaderekvisit tillämpas som när ett
omvänt rekvisit kommer till användning förutsätter enligt
regeringen ett sekretessbeläggande av en uppgift att ett
offentliggörande kan leda till skada. I bestämmelsen om
utrikessekretess beskrivs denna skada på samma sätt i
paragrafens första stycke, som innehåller ett omvänt rekvisit,
som i dess andra stycke som innehåller ett rakt rekvisit. Den
skada som kan följa av ett utlämnande beskrivs i båda fallen som
att det "stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på
annat sätt skadar landet". Det är enligt regeringen samma slag
av uppgifter som träffas av regleringen, oavsett vilket
skaderekvisit som valts och om den skada som skall motverkas
genom sekretess beskrivs på samma sätt.
Regeringen anför att vad som noga taget skiljer de båda
föreskrifterna åt är en skillnad i presumtionen, dvs. i själva
utgångspunkten för en bedömning av om ett utlämnande kan medföra
skada. Med ett rakt rekvisit är utgångspunkten för bedömningen
att uppgiften kan lämnas ut. Det måste således i det enskilda
fallet finnas omständigheter som med tillräcklig styrka talar
för att ett utlämnande kan skada Sverige. Med ett omvänt
rekvisit är utgångspunkten för bedömningen att sekretess gäller
för uppgiften. Det måste alltså i det enskilda fallet finnas
särskilda omständigheter som med viss styrka talar för att ett
utlämnande inte kan skada Sverige.
Oavsett om ett rakt eller omvänt skaderekvisit väljs, kan
således sekretess gälla för samma slag av uppgifter. Valet av
rekvisit har därmed enligt regeringen sin största, men mycket
viktiga, betydelse som ett sätt att markera vilken generell
hållning till offentlighet som råder för uppgifterna, dvs. om
man i tveksamma fall skall lämna ut uppgifter eller inte.
Regeringen kan därför för sin del inte finna att ett
genomgående rakt skaderekvisit i regeln om utrikessekretess kan
riskera att leda till att uppgifter som bör vara hemliga kan
komma att offentliggöras. Liksom när det annars gäller ett rakt
skaderekvisit kan enligt regeringen en bedömning grundas på att
uppgifter av ett visst slag normalt är känsliga (t.ex. uppgifter
angående affärs- och driftförhållanden hos företag eller
hälsotillstånd hos enskilda personer). Regeringen anför att från
denna synvinkel kan valet mellan ett rakt och ett omvänt
skaderekvisit sägas mera bygga på frekvensen av känsliga
uppgifter på ett område än på att uppgifterna där i sig är mer
eller mindre känsliga till sin natur. Ett rakt skaderekvisit bör
enligt regeringen därför inte i sig medföra några risker för
att, vid ett svenskt EU-medlemskap, det inte är möjligt att
tillgodose sådana berättigade krav på sekretess som
gemenskapsrätten ställer.
Vid en bedömning av om en uppgift som erhållits från en annan
stat eller en mellanfolklig organisation kan lämnas ut eller
inte kan avsändarens uppfattning i sekretessfrågan enligt
regeringen visserligen inte avgöra om uppgiften skall hållas
hemlig. Regeringen anför att avsändarens intresse av sekretess
däremot kan ha betydelse för skadeprövningen i det enskilda
fallet. Om den främmande staten eller den mellanfolkliga
organisationen anser att en överlämnad uppgift är hemlig, kan
det enligt regeringen givetvis vara ett skäl för att anse att
ett utlämnande, med lagrummets ord, "stör Sveriges
mellanfolkliga förbindelser". Regeringen menar att svenska
domstolar och myndigheter ändå kommer att självständigt och med
tillämpning av svensk lag pröva frågor om utlämnande av
uppgifter som erhålls från EU:s institutioner eller övriga
medlemsländer.
Regeringen konstaterar att den föreslagna lagändringen innebär
en ändrad syn på behovet av sekretess i utrikes ärenden. Det
blir inte längre möjligt för regeringen eller andra myndigheter
att utgå från att sekretess råder i sådana frågor. Även på det
området -- liksom redan är fallet i så gott som samtliga
sekretessregler till skydd för det allmännas intresse -- kan
enligt regeringen en uppgift hållas hemlig endast om ett
utlämnande i det enskilda fallet kan förutses leda till skada
för landet eller dess utrikes förbindelser. Om den grundläggande
hållningen i utrikesfrågor på så sätt ändras, måste det enligt
regeringens mening antas leda till att betydligt fler uppgifter
kan lämnas ut, dvs. till en större öppenhet.
Regeringen anför att den föreslagna nya ordningen får sin
särskilda betydelse för Sveriges deltagande i EU-samarbetet. Det
är enligt regeringen utomordentligt angeläget att motverka att
den medborgerliga insynen blir mera begränsad i den gemensamma
beslutsprocessen än vad den är i vår rent inhemska process.
Regeringen menar att ett rakt skaderekvisit bör innebära att
sådana allmänna handlingar som utgör bakgrunds-, analys- och
diskussionsmaterial och som upprättats i Sverige inom ramen för
den gemensamma beslutsprocessen endast undantagsvis kan
sekretessbeläggas.
Vidare bör enligt regeringen Sveriges hållning till ett
förslag till gemensam normgivning regelmässigt vara offentligt.
Däremot kan sekretess gälla för vissa uppgifter i handlingar som
upprättas här i landet i samband med en känslig förhandlings
slutskede. Likaså torde enligt regeringen sekretess ofta vara
befogad i fråga om ett svenskt "förhandlingsupplägg" i dess
detaljer, t.ex. när det gäller uppgifter om svenska
andrahandsståndpunkter.
Regeringen förklarar att den avser att regelmässigt redovisa
sina ställningstaganden i ministerrådet (Europeiska unionens
råd).
När det gäller uppgifter som regeringen eller någon annan
myndighet erhåller från en EU-institution eller från en annan
medlemsstat kan utrymmet för öppenhet enligt regeringen vara mer
begränsat. Men även beträffande sådana uppgifter skall det
ovillkorligen prövas om ett utlämnande kan medföra skada. Det
förhållandet att avsändaren tämligen rutinmässigt åsätter
handlingar någon form av anteckning om förtrolighet får enligt
regeringen inte i sig innebära att sekretess gäller här i
landet.
Regeringen pekar på att olika förslag till lagtekniska
lösningar har förts fram och att ett förslag har varit att
utforma en särskild sekretessregel för EG-samarbetet. En sådan
särreglering skulle kunna innebära att utrikessekretessen
begränsas till att gälla uppgifter som rör de mellanstatliga
förhandlingarna i rådet medan uppgifter i övrigt som rör
EG-samarbetet endast kan hållas hemliga enligt någon av övriga
bestämmelser i sekretesslagen. Genom en sådan lösning skulle de
tillämpliga sekretessreglerna bli desamma för uppgifter i den
gemensamma normgivningsprocessen som i traditionell svensk
lagstiftningsprocess. Regeringen anför att ytterligare
överväganden fordras i frågan om en sådan reglering är möjlig
och hur den i så fall skulle kunna utformas. Regeringen
konstaterar vidare att det saknas underlag för regeringen att
föreslå en lösning av det slaget och anför att den nu aktuella
ändringen av utrikessekretessbestämmelsen inte bör fördröjas.
Regeringen förklarar att den i samband med den uppföljning som
bör ske avser att återkomma till frågan om även andra
lagändringar kan var motiverade.
Motionerna
I motion 1994/95:K10 av Gudrun Schyman m.fl. (v) anförs att
man ännu inte vet hur EU:s instituioner kommer att hantera
konflikter mellan den svenska offentlighetsprincipen och EU:s
regelverk. Motionärerna anför vidare att lagstiftningen inom EU
kommer att äga rum via EU-organ och att detta betyder att vår
öppna inrikes lagstiftningsprocess delvis kommer att ersättas
med en internationell process. Handlingar kommer enligt
motionärerna att upprättas i EU-organen och icke stå under
svensk offentlighet.
Även om bestämmelserna om utrikessekretess enligt motionärerna
blir bättre enligt regeringens förslag, anser de att det mot den
angivna bakgrunden behövs en tydlig markering att handlingar som
berör inrikes förhållanden -- t.ex. förslag och underlag för
förslag inom EU -- inte skall falla under utrikessekretessen. De
förordar därför att det i 2 kap. 1 § sekretesslagen förs in ett
nytt andra stycke av följande lydelse:
Sekretess gäller inte för handlingar upprättade inom
Europeiska unionen som kommer att beröra svensk lagstiftning
eller inrikes svenska förhållanden. Undantag härifrån får göras
enbart om det kan visas att röjandet av en sådan uppgift
allvarligt kan skada Sveriges intressen.
I motion 1994/95:K11 av Peter Eriksson och Per Gahrton (mp)
förespråkas ett tillägg till 2 kap. 1 § sekretesslagen av samma
innebörd som förslaget i motion K10.
Utrikesutskottets yttrande
Utrikesutskottet understryker värdet av största möjliga
öppenhet på utrikesområdet. Öppenhet utgör enligt
utrikesutskottet grunden för ett förtroendefullt samarbete
mellan stater. Utrikesutskottet anför att de kritiska synpunkter
som förts fram mot förslaget att införa ett enhetligt, rakt
skaderekvisit för utrikessekretessen är beaktansvärda.
Utrikesutskottet menar dock att regeringens förslag är att
föredra framför nuvarande ordning. I likhet med Justitiekanslern
framhåller utrikesutskottet betydelsen av att ökad uppmärksamhet
fästs vid hur sekretessreglerna tillämpas och fäster stor vikt
vid att det i propositionen talas om att en noggrann uppföljning
måste ske av utvecklingen i frågor rörande utrikessekretessen.
Utrikesutskottet konstaterar att regeringens förslag har lagts
fram mot bakgrund av ett förestående svenskt deltagande i
EU-samarbetet. Enligt utrikesutskottets uppfattning är den
föreslagna sekretessbestämmelsen väl lämpad härför.
Utrikesutskottet förklarar att det inte ser att några problem av
allvarlig natur kan uppkomma vad avser de föreslagna reglernas
tillämpning på den traditionella utrikespolitikens område.
Utrikesutskottet tillstyrker regeringens förslag.
Konstitutionsutskottets bedömning
Som regeringen anför skiljer sig EU-samarbetet på avgörande
punkter från annat internationellt samarbete som Sverige deltar
i. Ett medlemskap förutsätter att Sverige överlåter
normgivningskompetens till ett gemensamt utövande i Europeiska
unionens råd (ministerrådet). Liksom regeringen kan
konstitutionsutskottet konstatera att detta innebär att på de
områden som omfattas av EU-samarbetet kommer sådant som hittills
har varit ren svensk inrikespolitik att också bli
utrikespolitik. Detta leder till att bestämmelsen om
utrikessekretess kommer att bli tillämplig på betydligt fler
uppgifter än för närvarande. Som regeringen anför måste åtgärder
därför vidtas för att säkerställa att en sådan utveckling inte
mer än nödvändigt begränsar den medborgerliga rätten till insyn
i allmänna angelägenheter.
Konstitutionsutskottet delar regeringens uppfattning att
möjligheterna till insyn i den nationella beredningsprocess som
syftar till att lägga fast en svensk förhandlingsposition i en
viss fråga så långt möjligt bör vara densamma som om det
slutliga beslutet skulle fattas på nationell nivå. Utskottet
kommer därför liksom regeringen till slutsatsen att det framstår
som helt nödvändigt att låta en presumtion för offentlighet
gälla för alla uppgifter inom utrikessekretessens
tillämpningsområde. Detta bör gälla oavsett om en uppgift
förvaras i regeringskansliet eller hos en förvaltningsmyndighet.
Ett enhetligt, rakt skaderekvisit bör således införas i
bestämmelsen om utrikessekretess.
I likhet med regeringen kan konstitutionsutskottet inte finna
att en sådan ordning kan riskera att uppgifter som bör vara
hemliga kan komma att offentliggöras. Som regeringen anför kan
nämligen sekretessbedömningen vid tillämpning av ett rakt
skaderekvisit grundas på att uppgifter av visst slag normalt är
känsliga. Valet mellan ett rakt och ett omvänt skaderekvisit kan
därför mera sägas bygga på frekvensen av känsliga uppgifter på
ett område än på att uppgifterna där i sig är mer eller mindre
känsliga till sin natur.
Regeringen menar att ett rakt skaderekvisit därför inte i sig
bör medföra några risker för att det vid ett svenskt
EU-medlemskap inte är möjligt att tillgodose sådana berättigade
krav på sekretess som gemenskapsrätten ställer. Utrikesutskottet
ger uttryck för samma uppfattning. För egen del ansluter sig
konstitutionsutskottet till dessa bedömningar. Vid en prövning
av om en uppgift som har erhållits från någon annan stat eller
en mellanfolklig organisation kan lämnas ut eller inte kan som
regeringen anför avsändarens uppfattning i sekretessfrågan
visserligen inte avgöra om uppgiften skall hållas hemlig.
Däremot kan avsändarens intresse av sekretess ha betydelse för
skadeprövningen i det enskilda fallet. Konstitutionsutskottet
vill här liksom regeringen understryka betydelsen av en noggrann
skadeprövning. Som konstitutionsutskottet anförde i sitt ovan
nämnda yttrande till utrikesutskottet i ärendet om ett svenskt
medlemskap i EU kan ett hemlighållande bara försvaras i det fall
ett utlämnande kan medföra skada. Det kan, som
konstitutionsutskottet pekade på i yttrandet, inte uteslutas att
konflikter uppstår i de fall svenska myndigheter efter
skadeprövningen väljer att lämna ut handlingar som avsändare
inom EU valt att beteckna som hemlig.
Regeringens förslag innebär en ändrad syn på behovet av
sekretess i utrikes ärenden. Som anförs i propositionen blir det
inte längre möjligt för regeringen eller andra myndigheter att
utgå från att sekretess råder i sådana frågor. Utskottet delar
regeringens uppfattning att om den grundläggande hållningen i
utrikesfrågor på så sätt ändras, måste det leda till att
betydligt fler uppgifter kan lämnas ut. En större öppenhet blir
alltså resultatet.
Vad beträffar Sveriges deltagande i EU-samarbetet bör som
regeringen anför det raka skaderekvisitet innebära att sådana
allmänna handlingar som utgör bakgrunds-, analys- och
diskussionsmaterial och som upprättats i Sverige inom ramen för
den gemensamma beslutsprocessen endast undantagsvis kan
sekretessbeläggas. Konstitutionsutskottet delar också
regeringens uppfattning att Sveriges hållning till ett förslag
till gemensam normgivning regelmässigt bör vara offentligt.
Det raka skaderekvisitet hindrar inte att uppgifter av känslig
natur rörande Sveriges utrikes förbindelser kan
sekretessbeläggas. Utskottet delar regeringens mening att
sekretess kan gälla för vissa uppgifter i handlingar som
upprättas här i landet i samband med en känslig förhandlings
slutskede och att sekretess ofta kan vara befogad i fråga om ett
svenskt "förhandlingsupplägg" i dess detaljer, t.ex. när det
gäller svenska andrahandsståndpunkter.
Konstitutionsutskottet noterar regeringens förklaring att den
regelmässigt avser att redovisa sina ställningstaganden i
ministerrådet (Europeiska unionens råd).
Utrikesutskottet har framhållit betydelsen av att ökad
uppmärksamhet fästs vid hur sekretessreglerna tillämpas.
Konstitutionsutskottet vill med anledning härav peka på
bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen som innebär att
chefen för Utrikesdepartementet skall hållas underrättad när
fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller
mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig
myndighet. Som regeringen anför kan genom denna
underrättelseskyldighet Utrikesdepartementets bedömning vägas in
när domstolar och förvaltningsmyndigheter har att avgöra en
fråga om utrikessekretess. Konstitutionsutskottet delar
regeringens uppfattning att det inte kan anses stå i strid med
föreskrifterna i 11 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen om
domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständighet att
Utrikesdepartementet på detta sätt lämnar sin bedömning. Som
regeringen anför föreskriver grundlagsbestämmelserna att ingen
myndighet får bestämma hur domstol i det enskilda fallet skall
döma eller förvaltningsmyndighet i visst fall besluta, men de
hindrar inte att en domstol eller förvaltningsmyndighet inhämtar
synpunkter från en annan myndighet som underlag för sitt
beslutsfattande.
Konstitutionsutskottet instämmer därför i vad regeringen anför
om betydelsen av att domstolar och myndigheter uppmärksammar sin
skyldighet att underrätta Utriksedepartementet och att
departementets bedömning utan onödigt dröjsmål tillställs den
myndighet eller domstol som lämnat underrättelsen.
Den ändring som konstitutionsutskottet nu har förordat innebär
en viktig omläggning av utrikessekretessens tillämpning. Inte
minst kommer den att få betydelse för regeringen och
regeringskansliet. Regeringens tillämpning av de nya reglerna
kan bli vägledande för hur utrikessekretessen skall tillämpas
när det gäller EU-frågor. Utskottet noterar att regeringen
förklarar att det är regeringens avsikt att tillämpningen skall
ske på ett sätt som åstadkommer en så långt gående öppenhet som
över huvud taget är möjlig utan att det skadar vårt land.
Utskottet vill tillägga att utskottet kan finna anledning att
närmare följa denna praxis i samband med utskottets granskning
av regeringsärendenas handläggning.
Med anledning av de båda motionsyrkandena får
konstitutionsutskottet slutligen anföra följande. Den
särreglering som begärs i motionerna innebär att uppgifter i
EU-samarbetet som berör svensk lagstiftning eller inrikes
svenska förhållanden endast skall kunna hållas hemliga med stöd
av andra bestämmelser i sekretesslagen än den som reglerar
utrikessekretessen. I övriga fall skulle bestämmelsen om
utrikessekretess kunna tillämpas. Som regeringen anför fordras
ytterligare överväganden om en sådan särreglering är möjlig och
hur den i så fall skulle kunna utformas. Utredningen har inte
närmare penetrerat frågan och inte heller i remissyttrandena
över utredningsförslaget förs någon närmare diskussion om en
sådan lösning. Liksom regeringen anser utskottet att det saknas
underlag att lägga fram förslag av den angivna innebörden.
Frågan bör kunna beaktas i samband med den noggranna uppföljning
av utvecklingen i utrikessekretessfrågor som regeringen aviserar
i propositionen. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna.
Sammanfattningsvis tillstyrker sålunda konstitutionsutskottet
regeringens förslag i fråga om utrikessekretessen.
Sekretess för uppgifter i specialpedagogisk stödverksamhet,
m.m.
Bakgrund
Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH) är central
förvaltningsmyndighet för specialskolorna. Institutet skall ge
hjälp och stöd till kommunerna för att underlätta skolgången för
elever med handikapp samt ge stöd till eleverna i skolarbetet. I
denna verksamhet skall SIH bl.a. utveckla och framställa
läromedel för elever med handikapp och främja forsknings- och
utvecklingsarbetet rörande stödinsatser för dessa elever. Inom
SIH finns en fältorganisation för den specialpedagogiska
stödverksamheten bestående av konsulenter för synskadade
förskolebarn samt för synskadade, rörelsehindrade,
döva-utvecklingsstörda och blinda-utvecklingsstörda elever och
dövblinda vuxna inom det offentliga skolväsendet. Konsulenternas
uppgift är att bedöma vilka behov och insatser som de enskilda
eleverna behöver. I detta arbete inhämtar de uppgifter från
hälso- och sjukvården och från skolhälsovården för att få
vetskap om bl.a. funktionshindrets medicinska och psykologiska
påverkan. Uppgifterna inhämtas efter samtycke från föräldrarna.
Propositionen
För att konsulenterna rätt skall kunna bedöma vilka
stödåtgärder och vilken rådgivning som behövs för eleverna i
skolarbetet måste de enligt regeringen få tillgång till
uppgifter som rör elevernas funktionshinder. Uppgifter härom
inhämtas från hälso- och sjukvården. Det ligger i sakens natur
att dessa uppgifter många gånger kan vara mycket
integritetskänsliga. Inom hälso- och sjukvården gäller enligt 7
kap. 1 § sekretesslagen sekretess för uppgift om enskilds
hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden om det inte
står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller
någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Presumtionen
är alltså för sekretess. Denna sekretess gäller även inom
skolhälsovården. Sekretessen följer emellertid inte med
uppgifterna när de lämnas till konsulenterna. Inte heller finns
det någon tillämplig sekretessbestämmelse för deras verksamhet.
Uppgifterna blir alltså offentliga hos SIH:s konsulenter. Det
måste enligt regeringen anses mycket otillfredsställande att
dessa många gånger mycket känsliga uppgifter om
funktionshindrade elever saknar sekretesskydd hos SIH.
Regeringen föreslår därför att en sekretessbestämmelse till
skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden bör
införas. Bestämmelsen bör enligt regeringen utformas med ett
rakt skaderekvisit. Enligt regeringen bör bestämmelsen tas in
som ett nytt fjärde stycke i 7 kap. 9 § sekretesslagen.
Regeringen föreslår vidare en redaktionell justering av samma
paragraf med anledning av vissa förändringar av terminologin
beträffande vuxenutbildningen för psykiskt utvecklingsstörda.
Vidare föreslås en anpassning av sekretesslagens bilaga till
den föreslagna lagen om totalförsvarsplikt.
Konstitutionsutskottets bedömning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande utrikessekretessen
att riksdagen med avslag på motionerna 1994/95:K10 och
1994/95:K11 antar det i proposition 1994/95:112 framlagda
förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) såvitt
avser 2 kap. 1 §,
res. (v, mp)
2. beträffande lagförslaget i övrigt
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i
sekretesslagen (1980:100) i den mån det inte omfattas av vad
utskottet hemställt under mom. 1.
Stockholm den 8 december 1994
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove
Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar
Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone
Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s),
Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel
Sahlberg (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan
Holmberg (fp) och Ola Karlsson (m).
Reservation
Utrikessekretessen (mom. 1)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 20 som
börjar med "Med anledning av" och slutar med "om
utrikessekretessen" bort ha följande lydelse:
Med anledning av de båda motionsyrkandena får
konstitutionsutskottet slutligen anföra följande. Den
särreglering som begärs i motionerna innebär att uppgifter i
EU-samarbetet som berörs av svensk lagstiftning eller inrikes
förhållanden endast skall kunna hållas hemliga med stöd av andra
bestämmelser i sekretesslagen än den som reglerar
utrikessekretessen. I övriga fall skulle utrikessekretessen
kunna tillämpas.
Då EU-medlemskapet medför att politikområden som i dag är
inrikespolitik förvandlas till utrikespolitik, finns, såsom
flera utredningar och som även den tidigare regeringen påpekat i
proposition 1994/95:19 om Sveriges medlemskap i Europeiska
unionen, risker för att underlaget för det offentliga samtalet
minskar. Utskottet menar därför att motionerna visar på ett
reellt problem och på en lösning av detta. Om handlingar som
berör inrikes förhållanden -- även om de kommer från EU --
behandlas såsom handlingar som berör inrikes förhållanden från
riksdag, utredningar eller myndigheter, bidrar detta i väsentlig
mån till att det även framdeles kan finnas ett brett underlag
för den offentliga debatten. Utskottet tillstyrker därför det i
motion 1994/95:K10 framlagda lagförslaget. Därmed är också
motion 1994/95:K11 tillgodosedd.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande
lydelse:
1. beträffande utrikessekretessen
att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:K10 och
1994/95:K11 och med anledning av proposition 1994/95:112 antar
regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen
(1980:100) såvitt avser 2 kap. 1 § med den ändringen att det i
paragrafen läggs till ett andra stycke av följande lydelse:
Sekretess gäller inte för handlingar upprättade inom Europeiska
unionen som kommer att beröra svensk lagstiftning eller inrikes
svenska förhållanden. Undantag härifrån får göras enbart om det
kan visas att röjandet av en sådan uppgift allvarligt kan skada
Sveriges intressen.
Konstitutionsutskottet har genom beslut den 22 november 1994
(allmänt protokoll 1994/95:7, § 7.3) berett utrikesutskottet
tillfälle att yttra sig i anledning av regeringens proposition
1994/95:112 Utrikessekretess m.m. jämte eventuella motioner
väckta med anledning av propositionen. Med anledning härav
beslöt utrikesutskottet vid sammanträde den 29 november 1994 att
yttra sig till konstitutionsutskottet. Utrikesutskottet väljer
att begränsa sitt yttrande till den del av propositionen som
avser dess beredningsområde, dvs. regeringens förslag till
ändring i 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100).
Utrikesutskottet avstår således att yttra sig över de två
inkomna motionerna.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att bestämmelsen om utrikessekretess
i 2 kap. 1 § sekretesslagen skall innehålla ett enhetligt s.k.
rakt skaderekvisit. Det innebär att för alla uppgifter som rör
Sveriges förbindelser med andra stater och med mellanfolkliga
organisationer skall utgångspunkten vara att de är offentliga.
Förslaget är i första hand motiverat av en strävan att även inom
ramen för ett svenskt deltagande i EU-samarbetet säkerställa
rätten till medborgerlig insyn i allmänna angelägenheter.
Bestämmelserna om den svenska utrikessekretessen har kommit till
i en tid då Sverige deltagit i ett internationellt samarbete som
skett i traditionella former. Det svenska deltagandet i
utvecklingen mot en ökad integration i Europa motiverar att
sekretessfrågorna ses i en ny belysning.
I propositionen uttalar regeringen att den avser att vid ett
medlemskap noga följa utvecklingen på området och att den är
beredd att överväga ytterligare åtgärder för öppenhet.
Regeringen redovisar också sin allmänna syn på den svenska
offentlighetsprincipens ställning vid ett svenskt EU-medlemskap.
Utskottet
Utan att närmare gå in på de offentligrättsliga spörsmålen
önskar utskottet inledningsvis understryka värdet av största
möjliga öppenhet även inom utrikesområdet. Detta är till gagn
för såväl den allmänna debatten och opinionsbildningen som för
det demokratiska samhällsskicket i stort. Öppenhet utgör grunden
för ett förtroendefullt samarbete mellan stater.
Som anförs i propositionen (s. 28 f.) har valet av rekvisit
sin största betydelse som ett sätt att markera vilken generell
hållning som råder avseende de aktuella uppgifterna, dvs. om man
i tveksamma fall skall lämna ut uppgifter eller inte. Om den
grundläggande hållningen i utrikesfrågor på så sätt ändras,
måste det, framhåller regeringen, antas leda till att betydligt
fler uppgifter kan lämnas ut och att resultatet således blir en
större öppenhet. Utskottet förutsätter att så blir fallet.
I sitt remissvar avstyrker Justitiekanslern förslaget om att
ett enhetligt, rakt skaderekvisit införs för hela
utrikessekretessens tillämpningsområde. Han menar att om en
alltför hög sekretessnivå nu råder är det mera fråga om ett
tillämpningsproblem än om hur skaderekvisitet är utformat. Även
med ett omvänt skaderekvisit finns ett betydande utrymme för
offentlighet. Ett rakt skaderekvisit riskerar att leda till en
alltför låg sekretessnivå. I den debatt som följt, efter det att
det utredningsbetänkande (SOU 1994:49) som ligger till grund för
propositionen framlagts, har liknande synpunkter framförts,
bl.a. av professor Håkan Strömberg (Förvaltningsrättslig
tidskrift 4--5/94).
De framförda synpunkterna är beaktansvärda. Utskottet menar
dock att regeringens förslag är att föredra framför nuvarande
ordning enär det ger uttryck för det förhållningssätt som ligger
till grund för ett demokratiskt samhälle. I likhet med vad
Justitiekanslern gör, önskar utskottet dock framhålla betydelsen
av att ökad uppmärksamhet fästs vid hur sekretessreglerna
tillämpas. Ytterst är det tillämpningen och den praxis som
etableras inom utrikesförvaltningen som avgör hur lagstiftarens
intentioner kommer att fullföljas. Utskottet fäster därför stor
vikt vid att det i propositionen sägs att en noggrann
uppföljning måste ske av utvecklingen i frågor rörande
utrikessekretessen. Denna uppföljning bör, särskilt i ett
övergångsskede, framför allt ta fasta på hur de nya reglerna
kommer att tillämpas.
Propositionens förslag har, som nämnts, framlagts mot bakgrund
av ett förestående svenskt deltagande i EU-samarbetet. Enligt
utskottets uppfattning är den föreslagna ordningen med en
förändrad och sammanhållen sekretessbestämmelse väl lämpad
härför. Utskottet ser inte att några problem av allvarlig natur
kan uppkomma vad avser de föreslagna reglernas tillämpning på
den traditionella utrikespolitikens område.
Utskottet vill i sammanhanget påpeka att det vid flera
tillfällen tidigare, senast i sitt betänkande 1994/95:UU1 om
krigsmaterielexport, i samband med sin behandling av konkreta
sakfrågor av traditionell utrikespolitisk karaktär funnit
anledning markera att största möjliga öppenhet bör eftersträvas
från myndigheternas sida.
Utskottet önskar också framhålla att trenden i mellanstatliga
relationer på många områden går mot ökad öppenhet. Detta kan
bl.a. illustreras genom den utveckling mot transparens som ägt
rum inom ramen för ESK-arbetet. Olika rapporteringsförfaranden
och inspektionsmekanismer har där fått till följd att stater
numera öppet utväxlar information, främst på det militära
området, som till för ett tiotal år sedan betraktades som
kvalificerat hemlig. Det på bl.a. svenskt initiativ inrättade
vapenexportregistret hos FN är ett annat exempel på hur ökad
öppenhet vunnit insteg. I de nämnda fallen får den större
öppenheten anses bidra till ökad säkerhetspolitisk stabilitet.
Det bör dock påpekas att sekretess i internationella
sammanhang ofta är en förutsättning för att
utrikesförvaltningens behov av information skall kunna bli
tillgodosett i rimlig omfattning. Detta gäller exempelvis på
området som rör respekten för och skyddet av de mänskliga
rättigheterna, där utrikessekretessen har ett betydande värde
för att skydda de källor som utgör förutsättningen för en
tillförlitlig rapportering om förhållandena i en rad länder. Vår
utrikessekretess kan i dylika sammanhang ha en funktion som i
hög grad påminner om det meddelarskydd som finns inom Sverige.
Mot bakgrund av det sagda anser utskottet att regeringens
proposition 1994/95:112 Utrikessekretess m.m., i den del som
berör utskottets beredningsområde, bör tillstyrkas.
Stockholm den 6 december 1994
På utrikesutskottets vägnar
Maj-Lis Lööw
I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Margaretha af
Ugglas (m), Axel Andersson (s), Nils T Svensson (s), Göran
Lennmarker (m), Viola Furubjelke (s), Kristina Svensson (s),
Inger Koch (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Berndt Ekholm (s),
Eva Zetterberg (v), Anneli Hulthén (s), Ingrid Näslund (kds),
Lena Klevenås (s), Marianne Andersson (c), Marianne Samuelsson
(mp) och Percy Liedholm (m).
Särskilt yttrande
Eva Zetterberg (v) och Marianne Samuelsson (mp) anför:
Det finns uppenbara risker för konflikter mellan den svenska
offentlighetsprincipen och EU:s sekretessregler. Genom
medlemskapet i EU kommer många frågor som tidigare varit rent
inrikespolitiska att bli av utrikespolitisk art och därmed kunna
falla under utrikessekretess.
Enligt vår uppfattning bör bestämmelserna för utrikessekretess
som huvudregel inte gälla frågor som berör svensk lagstiftning
eller inrikes svenska förhållanden.
Vi hänvisar i övrigt till reservation i
konstitutionsutskottet, där sakfrågan huvudsakligen behandlats.