I detta betänkande behandlar utskottet ett förslag från
Riksdagens revisorer angående insatser mot den ekonomiska
brottsligheten och fyra motioner som väckts i anslutning
härtill. Utskottet, som avstyrker revisorernas förslag och
motionerna, utgår från att de synpunkter som framkommit i
ärendet beaktas av regeringen i arbetet med att ta fram det
åtgärdsprogram mot den ekonomiska brottsligheten som regeringen
aviserat till vårriksdagen.
Riksdagens revisorers förslag
I förslag 1994/95:RR4 hemställer Riksdagens revisorer
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om förebyggande insatser mot ekonomisk
brottslighet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om det brottsutredande arbetet rörande
ekonomisk brottslighet,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om den rättsliga proceduren i mål om
ekonomisk brottslighet,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om regeringens samlade styrning av åtgärder
mot ekonomisk brottslighet.
Motionerna
1994/95:Ju11 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om insatser mot den ekonomiska brottsligheten.
1994/95:Ju12 av Per Rosengren m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om genomförandet av de förslag som i
rapporten redovisas rörande registrering hos Patent- och
registreringsverket,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en återgång till verkliga
länsskattekontor,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om lagen om särskilda tvångsåtgärder i
beskattningen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om speciella skattedomstolar.
1994/95:Ju13 av Inge Carlsson och Rinaldo Karlsson (s) vari
yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om behovet av åtgärder mot den växande
ekonomiska brottsligheten enligt Riksdagens revisorers förslag,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
behovet av lämpliga åtgärder för att uppnå konkurrens på lika
villkor mellan företag.
1994/95:Ju14 av Agne Hansson m.fl. (c) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär en parlamentarisk
utredning angående bokföringsbrott, i enlighet med vad som
anförts i motionen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om registrering av företag,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om ökad myndighetskontroll,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om eko-rotlar på regional nivå.
Revisorernas förslag
Inledning
Riksdagens revisorer beslöt i november 1992 att göra en
granskning av samhällets insatser mot den ekonomiska
brottsligheten. Granskningen resulterade i rapporten (1993/94:6)
Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället, som beslutades
av revisorerna i plenum den 24 februari 1994. Rapporten har
remissbehandlats. Revisorerna lägger nu på basis av rapporten
och remissyttrandena fram sina förslag angående samhällets
insatser mot den ekonomiska brottsligheten.
Revisorernas förslag sträcker sig över ett brett område och
berör i olika avsnitt det förebyggande arbetet inom näringslivet
och genom utomstående organ, den brottsutredande verksamheten
hos polis och åklagare samt den rättsliga proceduren i
domstolarna. Avslutningsvis tas till behandling upp frågan om
regeringens samlade styrning av kampen mot den ekonomiska
brottsligheten.
I ärendet har inkommit yttranden från skatteutskottet,
lagutskottet och näringsutskottet, se bilagorna 1--3.
Begreppet ekonomisk brottslighet
Det finns ingen allmänt vedertagen definition av begreppet
ekonomisk brottslighet. Justitieutskottet introducerade
emellertid i början av 1980-talet (se JU 1980/81:21 s. 6 f) en
definition som kommit till användning i många sammanhang och som
revisorerna utgått från vid sin -- något utvidgade --
gränsdragning mot annan brottslighet.
Revisorernas definition av ekonomisk brottslighet innefattar
brott som begås i näringsverksamhet eller som utnyttjar
företagsformen. Den inkluderar även brott som begås i eller
genom företag som inte bedriver någon företagsverksamhet i
egentlig mening. Det handlar här om transaktioner som sker genom
företag vars enda uppgift är att fungera som täckmantel för
dessa transaktioner. Till ekonomisk brottslighet räknar
revisorerna också s.k. subventionsbedrägerier, som innebär att
företag tillskansar sig statliga bidrag som de inte har rätt
till. Revisorernas definition omfattar alla ekonomiska brott av
nu nämnda slag, även sådana som är mindre omfattande eller som
inte är systematiska. Däremot ingår inte enskilda personers
skattebrott och skatteundandraganden i revisorernas definition
av ekonomisk brottslighet. Inte heller den organiserade
brottsligheten i form av t.ex. narkotikahantering räknas av
revisorerna hit.
Förebyggande åtgärder
Revisorerna betonar inledningsvis betydelsen av
attitydskapande arbete inom näringslivet när det gäller
ekonomisk brottslighet och vikten av personligt ansvar, såväl
bland företagare som bland löntagare. Revisorerna anser att
regeringen i sina kontakter med olika organisationer bör ta upp
diskussioner kring frågor om attityderna mot ekonomisk
brottslighet och annat skattefusk.
Enligt revisorerna är det viktigt att upprätthålla en sträng
syn på bokföringsbrott. Revisorerna är av principiella skäl
starkt tveksamma till att avkriminalisera ringa bokföringsbrott
-- ett förslag som förts fram i olika sammanhang och som syftar
till att minska belastningen på rättsväsendet. De pekar dock på
möjligheten att införa sanktionsavgifter för bokföringsbrott,
och de anser att denna fråga bör utredas av regeringen. Även en
skärpning av påföljderna för bokföringsbrott bör enligt
revisorerna övervägas. Regeringen bör också överväga andra sätt
att ge tydligare signaler till företagare om betydelsen av att
bokföringen sköts väl. Den informationskampanj mot ekonomisk
brottslighet som riksdagen beslutade om våren 1994 (se
1993/94:JuU19) kan enligt revisorerna utnyttjas i detta
sammanhang.
När det gäller de auktoriserade och godkända revisorerna har
dessa, anförs det, en nyckelroll för att förebygga ekonomisk
brottslighet. Revisorerna föreslår därför att frågan om de
auktoriserade och godkända revisorernas roll i detta sammanhang
övervägs av regeringen inom ramen för en offentlig utredning.
Revisorerna framhåller vidare att bolagsregistret, som förs av
Patent- och registreringsverket (PRV), innehåller en mängd
värdefull information om bolagen som borde utnyttjas betydligt
mer. Kunskapen om registret bör därför spridas genom utbildning
och information. Revisorerna anser vidare att det är viktigt att
öka PRV:s möjligheter att förmå företagen att efterleva
bestämmelserna om rapportering m.m. till registret. I denna del
förordar revisorerna ändringar som innebär vitesföreläggande och
avgifter för försenade räkenskapshandlingar, likvidation av
bolag som saknar registrerad revisor, registrering av
styrelseledamöter hos PRV innan dessa kan företräda bolaget
inför tredje man, ny utformning av registreringsbevis för bolag
så att det framgår i vad mån bolaget misskött sig under en viss
tidsperiod samt ett särskilt konkursregister som förs av PRV.
Dessa förslag bör enligt revisorerna beredas av regeringen.
Det är enligt revisorerna utomordentligt viktigt för både
staten och näringslivet att motverka anonymitet hos bolag och
bolagsbildare. Revisorerna lägger därför fram förslag om att
aktiebolag skall vara skyldiga att ange organisationsnummer vid
avtal, korrespondens etc. Vidare föreslås att reglerna för
offentlig upphandling skärps och att det skapas enkla rutiner
för kontroll av de företag som det allmänna gör affärer med.
Formerna för detta bör enligt revisorerna utredas av regeringen.
Revisorerna framhåller behovet av ökad myndighetskontroll. Det
måste, anförs det, råda balans mellan regelsystemet och
möjligheterna till kontroll av dess efterlevnad. Regler vars
efterlevnad är svår att kontrollera bör antingen inte införas
eller kompletteras med resurstillskott som möjliggör en
verkningsfull kontroll. Av särskilt stor betydelse är enligt
revisorerna regelförenklingar på skatteområdet. Revisorerna
pekar också på länsstyrelsernas möjligheter att effektivisera
och samordna kontrollaktiviteterna inom sina respektive län. När
det gäller tillsynen av restaurangbranschen erinras om att
länsstyrelserna under våren 1994 fått regeringens uppdrag att
ansvara för samordningen mellan berörda myndigheter. Man bör
enligt revisorerna överväga att utsträcka detta uppdrag till
flera områden. Revisorerna anser sammanfattningsvis att
regeringen områdesvis bör pröva möjligheterna att stärka
myndigheternas kontrollåtgärder till den del man därmed kan
förebygga ekonomisk brottslighet. Regeringen bör enligt
revisorerna informera riksdagen om arbetsläget och resultaten av
sådana analyser.
Det brottsutredande arbetet
Revisorerna konstaterar att när resurserna inom rättsväsendet
är begränsade kan nödvändiga prioriteringar leda till att många
mindre och medelsvåra brott över huvud taget inte blir beivrade.
Därmed förlorar rättsväsendet sin "signalfunktion" för denna typ
av brott. Enligt revisorerna är det viktigt att resurserna är
tillräckliga för att man skall kunna beivra större delen av alla
de brott som upptäcks. Skälet är att man måste upprätthålla
respekten för lagen och att snabbheten i samhällets reaktion mot
lindriga överträdelser kan ha en viktig förebyggande verkan.
Revisorerna anser att prioriteringarna i det brottsutredande
arbetet bör övervägas mot bakgrund av det anförda. Även
resurstilldelningen till åklagarväsendet och polisen bör av
dessa skäl övervägas. Revisorerna avstår emellertid från att ge
några konkreta förslag i denna del.
När det gäller resurser och kompetens för det brottsutredande
arbetet konstaterar revisorerna att klara förbättringar har ägt
rum under senare tid. Samtidigt anförs att det är svårt att
avväga resurserna mellan olika myndigheter och regioner.
Revisorerna pekar på möjligheten att oftare än i dag låta två
åklagare arbeta tillsammans i svårare mål. De förordar också att
det prövas nya rekryteringsvägar för ekobrottsutredare och
att såväl polis- som åklagarmyndigheter ges ett större tillskott
av ekonomer och andra med specialistkompetens. Regeringen bör
enligt revisorerna återkomma till riksdagen med en beskrivning
av hur ett system för resursfördelning skall utformas som är
sådant att samverkan mellan myndigheter vad gäller ekonomisk
brottslighet inte hindras av flaskhalsar. Resurserna för
utbildning och specialkompetens bör därvid uppmärksammas
särskilt. Vidare bör regeringen enligt revisorerna fortlöpande
följa utvecklingen vad gäller kompetensfrågorna i berörda
myndigheter och informera riksdagen.
Revisorerna pekar på betydelsen av ett effektivt samarbete
mellan de olika yrkesgrupper och myndigheter som måste samverka
i utredningar om ekonomisk brottslighet. De konstaterar att
regeringen har tagit initiativ till att inrätta en central grupp
för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Även frågorna om
samverkan mellan myndigheterna för sådana ärenden som handläggs
inom den normala myndighetsorganisationen måste emellertid lösas
enligt revisorerna. De har inte sett som sin uppgift att ge
konkreta förslag i denna del. Regeringen bör dock enligt
revisorerna återkomma till riksdagen med förslag.
Den rättsliga proceduren
När det gäller den rättsliga proceduren konstaterar
revisorerna att det är mycket som talar för att förberedelserna
inför rättegången skulle kunna göras bättre än i dag. Några
ändringar i lagstiftningen behövs inte utan förändringar kan ske
inom ramen för existerande regelsystem. Det bör enligt
revisorernas mening ankomma på regeringen att utforma de
direktiv till myndigheterna och initiera de regeländringar som
kan behövas för att förbättra förberedelserna inför rättegången.
En utvärdering av det reformerade tingsrättsförfarandet är
enligt revisorerna också av stort intresse i detta sammanhang. I
frågan om hur man bör förstärka domstolarnas kompetens
poängterar revisorerna att det vid remissomgången redovisats
positiva erfarenheter av expertmedverkan i rätten. Revisorerna
ser också positivt på tanken att pröva gemensam utbildning i
företagsekonomi för domare och åklagare. De noterar i detta
sammanhang att domstolsväsendet inför budgetåret 1994/95 har
givits ett tillskott på 10 miljoner kronor utöver regeringens
förslag med hänvisning till behoven av vidareutbildning och
måltillströmningen vad gäller ekonomisk brottslighet (se
1993/94:JuU21). Revisorerna anser att regeringen bör överväga
hur ett ändrat arbetssätt inom domstolarna skall kunna
åvägabringas. Revisorerna föreslår att regeringen återkommer
till riksdagen med en beskrivning av hur man avser att lösa de
berörda kompetensfrågorna inom domstolsväsendet. När det gäller
åklagarväsendet förordar revisorerna att dess utbildningsbudget
förstärks så att det ges möjlighet att utveckla åklagarnas
pedagogiska kunskaper.
Regeringens samlade styrning
Revisorerna menar att det övergripande problemet när det
gäller att bekämpa ekonomisk brottslighet är bristen på samlad
styrning. De pekar på behovet av särskilda centrala initiativ
för att fortlöpande följa och analysera insatserna. Under senare
tid har enligt revisorerna myndigheternas svårigheter att
bemästra de ekonomiska brotten uppmärksammats av regeringen, som
även har tagit ett antal initiativ för att förbättra
situationen. Revisorerna anser att dessa initiativ är bra men
inte tillräckliga, och att arbetet bör drivas vidare,
kompletteras och systematiseras. Revisorerna föreslår att
regeringen avger en årlig rapport till riksdagen om läget vad
gäller den ekonomiska brottsligheten och åtgärderna mot den,
inklusive förebyggande insatser och övergripande analyser av
området. Härmed skulle den ekonomiska brottsligheten, enligt
revisorerna, få karaktär av "politikområde" med ett väl
genomarbetat underlag för behandling i riksdagen en gång om
året.
Utskottet
Bakgrund
Utskottet har under en följd av år sett med oro på
utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten, och utskottet har
i olika sammanhang (se t.ex. 1990/91:JuU23) konstaterat att
denna brottslighet utgör ett stort samhällsproblem. Utskottet
har framhållit att den ekonomiska brottsligheten leder till en
rad skadeverkningar för samhället; stora medborgargruppers
lojalitet mot regelsystemet på främst skatterättens och det
ekonomiska livets område i övrigt sätts på stora prov, och
statens och kommunernas finanser påverkas negativt varigenom
fördelningspolitiska strävanden motverkas och snedvridna
konkurrenssituationer uppstår mellan olika företag så att
seriöst arbetande företag slås ut. Utskottet har därför betonat
att det är angeläget att samhället vidtar kraftfulla åtgärder
för att motverka denna brottslighet.
Under senare tid har utskottet tagit olika initiativ i frågan
om den ekonomiska brottsligheten. Under såväl år 1991 som år
1993 anordnade utskottet offentliga utfrågningar i ämnet (se
1990/91:JuU23 bil. 1 och 2 samt 1992/93:JuU21 bil. 1 och 2).
Dessa fick sin fortsättning inför årets budgetbehandling, då
utskottet genomförde en icke offentlig utfrågning med ett
flertal företrädare för de myndigheter som har uppgifter på
området. Under nämnda budgetarbete beslutade riksdagen på
utskottets initiativ (se 1993/94:JuU19) att förstärka polisens
resurser med 52 miljoner kronor utöver regeringens förslag för
att höja polisens kompetens och effektivitet när det gäller att
bekämpa ekonomisk brottslighet. Även ett förslag från utskottet
om att tillföra Justitiedepartementet 10 miljoner kronor för en
upplysnings- och informationskampanj beträffande ekonomisk
brottslighet vann riksdagens gillande. Härutöver kan nämnas att
utskottet under mandatperioden tog initiativ till den
genomgripande översyn av åtgärderna mot den ekonomiska
brottsligheten som kom att presenteras i den s.k.
RÅ/RPS-rapporten (se 1990/91:JuU23). Denna rapport har legat
till grund för en stor del av senare tids reformarbete när det
gäller ekonomisk brottslighet. Det var också på förslag av
utskottet som Finanspolisen inrättades år 1993 (se
1991/92:JuU23). Finanspolisens uppgift är att bedriva spaning
för att uppdaga brott i samband med s.k. tvättning av pengar som
utgör vinning av brottslig verksamhet.
Även regeringen har funnit anledning att öka sitt engagemang
beträffande den ekonomiska brottsligheten. Här kan som exempel
nämnas att regeringen under den föregående mandatperioden
initierade översyner av skattebrottslagen och
uppbördslagstiftningen samt vissa delar av
aktiebolagslagstiftningen och konkurslagstiftningen, reglerna
för beslag och husrannsakan samt reglerna om näringsförbud. Till
en del har dessa översyner redan resulterat i ny lagstiftning.
Vidare beslutade regeringen om nya och effektivare
samarbetsformer mellan berörda myndigheter inom ramen för de två
projekten RÅSOP (Riksåklagarens specialoperation för
undersökningar i ärenden om kvalificerad ekonomisk brottslighet
riktad mot banker och kreditinstitut) och Rubicon (ett samarbete
mellan flera myndigheter för att ta fram nya rutiner vid
brottsutredningar i samband med konkurs). Regeringen beslutade
också om olika ekonomiska satsningar. Sålunda har under
föregående och innevarande budgetår på regeringens initiativ
satsats sammanlagt 110 miljoner kronor på polisväsendet i kampen
mot den grövre kriminaliteten, bl.a. den ekonomiska
brottsligheten, och antalet poliser har ökat. Vidare har
åklagarväsendet tillförts 16,5 miljoner kronor för anställning
av 30 nya ekoåklagare. Även skatte- och exekutionsväsendet har
tillförts betydande resurser -- 145 miljoner kronor -- som skall
användas för en effektivare skattekontroll.
Utskottet återkommer i det följande närmare till en del av det
reformarbete som här har beskrivits mera översiktligt.
Yttrandena
Utskottet har i ärendet inhämtat yttranden från
skatteutskottet, lagutskottet och näringsutskottet. Dessa
utskott har, utifrån sina respektive utgångspunkter,
inledningsvis anlagt mera övergripande synpunkter på
revisorernas förslag.
Skatteutskottet delar i sitt yttrande revisorernas uppfattning
att den tilltagande ekonomiska brottsligheten utgör ett växande
problem som kräver kraftiga motåtgärder från statsmakternas
sida, inte minst på skatteområdet. Utskottet hänvisar i
sammanhanget bl.a. till en i februari i år redovisad utredning
enligt vilken de undandragna skatterna för år 1991 beräknas till
46 miljarder kronor. Enligt utskottet undergräver detta den
allmänna samhällsmoralen. Utskottet framhåller också att den
ekonomiska brottsligheten snedvrider konkurrensförhållanden och
försvårar genomförandet av en rättvis fördelningspolitik.
Utskottet förutsätter att regeringen energiskt och målmedvetet
nu driver på kampen mot den ekonomiska brottsligheten. De
förslag som läggs fram av revisorerna är, såvitt utskottet kan
bedöma, väl värda att övervägas närmare under det fortsatta
arbetet med ekobrottsbekämpning. Utskottet påtalar särskilt att
en bättre och effektivare samverkan mellan olika myndigheter som
berörs av ekonomisk brottslighet är en viktig väg till bättre
resultat. Sammanfattningsvis ställer sig utskottet bakom att
revisorernas förslag övervägs närmare.
Lagutskottet understryker för sin del att det mot bakgrund av
de omfattande skadeverkningar som den ekonomiska brottsligheten
förorsakar såväl enskilda som samhället i stort är en angelägen
uppgift att i skilda sammanhang förutsättningslöst pröva
åtgärder som kan motverka sådan brottslighet. Enligt utskottets
mening är det inte minst angeläget att företagsrevisorerna med
sin oberoende ställning utnyttjas på bästa sätt beträffande
insatser mot ekonomisk brottslighet.
Näringsutskottet framhåller i sitt yttrande att utgångspunkten
måste vara att all ekonomisk brottslighet skall bekämpas. I ett
rättssamhälle är det enligt utskottet oacceptabelt att individer
genom brottsligt beteende kan tillskansa sig konkurrensfördelar,
jämfört med de personer som följer gällande lagar och regler.
Utskottet anser att det är mycket viktigt att det finns
effektiva instrument för att stävja ekonomisk brottslighet.
Riksdagen bör därför enligt utskottet fortsätta att ge detta
område hög prioritet.
De tre utskotten framlägger också synpunkter på olika
enskilda frågor som aktualiserats i ärendet. Till detta
återkommer utskottet nedan vid genomgången av de föreliggande
motionerna.
Skatte-, lag- och näringsutskottet anser sammanfattningsvis
att det inte är erforderligt med något initiativ från riksdagens
sida med anledning av revisorernas förslag och de motioner som
väckts i anslutning till dessa.
Motionerna
I ärendet har väckts fyra motioner som tar upp skiftande
frågor med anknytning dels till revisorernas förslag, dels till
den ekonomiska brottsligheten i stort. Utskottet redogör här för
förslagen i dessa motioner och för vad de utskott som yttrat sig
över dessa haft att anföra. I anslutning härtill lämnas också
viss bakgrundsinformation.
Bokföringsbrott
I motion Ju14 (c) tillstyrks revisorernas förslag om att vissa
bokföringsbrott borde beivras med avgifter i stället för straff.
Förslaget bör enligt motionen beredas av en parlamentarisk
utredning.
I bokföringslagen (1976:125) finns bestämmelser om
näringsidkares bokföringsskyldighet. Lagen straffsanktioneras
genom en bestämmelse i 11 kap. 5 § BrB. Där stadgas att den som
uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter bokföringsskyldighet
enligt bokföringslagen genom att underlåta att bokföra
affärshändelser eller bevara räkenskapsmaterial eller genom att
lämna oriktiga uppgifter i bokföringen eller på annat sätt döms,
om rörelsens förlopp, ekonomiska resultat eller ställning till
följd härav inte kan i huvudsak bedömas med ledning av
bokföringen, för bokföringsbrott. Straffet är fängelse i högst
två år eller, om brottet är ringa, böter. Är brottet grovt döms
till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.
Bokföringens skick kan ha betydelse för bedömningen även av
annan brottslighet enligt BrB. Vid bedömande av om bedrägeri,
förskingring eller oredlighet mot borgenärer skall anses som
grovt brott skall nämligen enligt 9:3, 10:3 respektive 11:2 BrB
bl.a. beaktas om gärningsmannen begagnat vilseledande bokföring.
Av betydelse i sammanhanget är också bestämmelsen i 10 §
skattebrottslagen (1971:69). Där stadgas att den som uppsåtligen
eller av grov oaktsamhet åsidosätter bokföringsskyldighet eller
sådan skyldighet att föra och bevara räkenskaper, som föreskrivs
för vissa uppgiftsskyldiga, och därigenom försvårar myndighets
kontrollverksamhet vid beräkning eller uppbörd av skatt eller
avgift döms för försvårande av skattekontroll till böter eller
fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till
fängelse lägst sex månader och högst fyra år. I ringa fall skall
inte dömas till ansvar. Bestämmelsen tillämpas inte om ansvar
för gärningen kan utdömas enligt BrB.
I olika sammanhang har diskuterats behovet av ändringar av
bestämmelsen om bokföringsbrott. Bl.a. föreslog Riksåklagaren
och Rikspolisstyrelsen i en rapport i januari 1992 (den s.k.
RÅ/RPS-utredningen) avkriminalisering av förfaranden som är att
bedöma som ringa bokföringsbrott.
Mot bakgrund av bl.a. RÅ/RPS-utredningens förslag tillsatte
regeringen 1993 års skattebrottsutredning (dir. 1993:23 och
1994:94). Utredningen har i uppdrag att se över
skattebrottslagen och sanktionssystemet i övrigt på skatte-
och avgiftsområdet samt bestämmelserna i 11 kap. BrB om brotten
mot borgenärer m.m. En fråga som skall behandlas av utredningen
är förhållandet mellan bokföringsbrott och den nu nämnda
lagstiftningen. Utredningen skall också behandla frågan om
avkriminalisering av det ringa bokföringsbrottet. I utredningens
uppdrag ingår vidare att se över sanktionssystemet på området
och bl.a. överväga om inte administrativa sanktioner borde
införas i större utsträckning. Utredningens överväganden skall
enligt direktiven redovisas dels i ett delbetänkande före
utgången av år 1994, dels i ett slutbetänkande före utgången av
år 1995.
Skatteutskottet hänvisar i sitt yttrande till den pågående
utredningen och finner att motionsyrkandet således redan är
tillgodosett.
Registreringen hos PRV
I motionerna Ju12 (v) och Ju14 (c) förordas åtgärder i linje
med revisorernas förslag för att förbättra registreringen av
olika uppgifter om företag och deras verksamhet hos PRV.
Patent- och registreringsverket, PRV, är en avgiftsfinansierad
central förvaltningsmyndighet för ärenden om bl.a. aktiebolag
och utländska företagsfilialer i Sverige samt enskilda
näringsidkare, handelsbolag, kommanditbolag, ekonomiska
föreningar, bostadsrättsföreningar och näringsdrivande ideella
föreningar och stiftelser. Verket för även -- såvitt här är av
intresse -- register över näringsförbud och tillfälliga
näringsförbud.
Av aktiebolagslagen (1975:1385) framgår att ett bolag är
skyldigt att senast en månad efter det att resultat- och
balansräkningar fastställts sända en avskrift av
årsredovisningen och revisionsberättelsen till PRV.
Bestämmelserna om upprättande och offentliggörande av
årsredovisning och revisionsberättelse syftar till att ge
bolagets intressenter tillfälle att få upplysningar om bolagets
ekonomiska förhållanden och utvecklingsmöjligheter.
Om årsredovisning och revisionsberättelse inte sänds in inom
föreskriven tid kan flera olika slag av sanktioner, bl.a.
vitesföreläggande, komma i fråga. Som en yttersta åtgärd kan PRV
under vissa förhållanden besluta att bolaget skall träda i
likvidation. Möjlighet att förelägga vite föreligger också för
det fall att ett bolag har försummat att utse behöriga revisorer
och anmäla dessa för registrering.
Lagutskottet anför i sitt yttrande att det delar revisorernas
uppfattning att det brister i företagens efterlevnad av kraven
på anmälan till PRV av olika beslut och åtgärder i bolaget.
Vidare torde enligt lagutskottet registeruppgifterna hos PRV
kunna utnyttjas bättre av myndigheter och enskilda. Det har
enligt utskottet särskild betydelse att aktiebolagen uppfyller
sina skyldigheter att ge in årsredovisning och
revisionsberättelse till PRV. Utskottet konstaterar att det
uppenbarligen är så att många aktiebolag inte sänder in dessa
räkenskapshandlingar till PRV inom föreskriven tid. Det finns
därför starka skäl att överväga ytterligare åtgärder för att
förbättra bolagens efterlevnad av de lagstadgade skyldigheterna
härvidlag. Utskottet erinrar i sammanhanget om att det på
riksdagens bord nu ligger en proposition (1994/95:67) om
försenade årsredovisningar m.m. som syftar till att komma till
rätta med de här påtalade problemen genom olika former av
skärpta reaktioner på försenade anmälningar. Med hänvisning till
det anförda bör enligt lagutskottet revisorernas förslag om
avgifter för försenade räkenskapshandlingar och om likvidation
av bolag som saknar registrerad revisor inte föranleda någon
riksdagens åtgärd i förevarande sammanhang.
En viktig uppgift för PRV är att utfärda registreringsbevis
för aktiebolag. Uppgifterna till registreringsbevisen hämtas ur
aktiebolagsregistret. I aktiebolagsförordningen (1975:1387)
finns anvisningar om hur detta skall föras. I
aktiebolagsregistret finns bl.a. uppgifter om bolagets
organisationsnummer, dess styrelseledamöter, verkställande
direktör, suppleanter och firmatecknare. Även personnummer och
postadresser för dessa personer antecknas. Vidare skall
antecknas av vilka och hur bolagets firma skall tecknas liksom
uppgifter om bolagets revisor.
Det finns möjlighet att rekvirera olika utdrag ur
aktiebolagsregistret. Nämnas bör att Datainspektionen har
meddelat PRV tillstånd att lämna ut uppgifter ur
aktiebolagsregistret via terminal till myndigheter och enskilda.
Det är dock inte tillåtet att göra sökningar via personnummer i
aktiebolagsregistret.
Lagutskottet vill i sitt yttrande inte utesluta att
ytterligare uppgifter i registerutdragen av det slag som
revisorerna efterlyser kan vara av värde, bl.a. när det gäller
möjligheter att förebygga ekonomisk brottslighet. Emellertid
anser sig utskottet sakna underlag för att i förevarande
sammanhang bedöma frågan på ett tillförlitligt sätt. Utskottet
utgår dock från att regeringen uppmärksammar frågan och
överväger den närmare i lämpligt sammanhang.
En närliggande fråga är revisorernas krav på registrering hos
PRV av styrelseledamöter innan dessa kan företräda bolaget inför
tredje man.
För rörelsedrivande associationer skall finnas en särskild
sorts ställföreträdare, firmatecknare, dvs. personer som har
rätt att teckna associationens firma, som är det namn under
vilket näringsverksamheten bedrivs. I ett aktiebolag har
styrelsen alltid firmateckningsrätt. Bemyndigande för
styrelseledamot, verkställande direktör eller annan att
företräda bolaget och teckna dess firma kan som huvudregel
tecknas av styrelsen. En styrelseledamot eller annan
ställföreträdare för bolaget förlorar sin behörighet att
företräda bolaget om han försatts i konkurs, fått förvaltare
enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken (FB) eller fått näringsförbud.
Som anförts ovan skall val av styrelseledamöter,
firmatecknare, revisor m.m. anmälas för registrering hos PRV.
Registreringen innebär en legalitetskontroll av vissa åtgärder
som företas av aktiebolagen, t.ex. av att eventuella
bestämmelser i bolagsordningen iakttagits vid utseende av
firmatecknare. Vid registreringen undersöker PRV vidare bl.a.
att företrädare för bolaget inte är försatt i konkurs, har
förvaltare enligt 11 kap. 7 § FB eller har näringsförbud.
Riksdagen har nyligen beslutat om en ändring i
aktiebolagslagen som innebär att PRV skall från
aktiebolagsregistret avföra en person som tillhör någon av
nyssnämnda kategorier och som försatts i konkurs, fått
förvaltare enligt FB eller fått näringsförbud (prop. 1993/94:196
delvis, LU32, rskr. 422). En motsvarande regel såvitt avser
ekonomiska föreningar föreslås av regeringen i den tidigare
nämnda propositionen (1994/95:67) om försenade årsredovisningar
m.m.
Lagutskottet anser i sitt yttrande, med hänsyn till innebörden
av gällande rätt och till de här redovisade lagändringarna, att
revisorernas nu förevarande förslag inte behöver föranleda någon
riksdagens åtgärd.
Slutligen skall i detta sammanhang något behandlas frågan om
ett centralt konkursregister.
Uppgifter med anknytning till konkurser förekommer i dag i
flera olika register vilka närmare har redogjorts för i
lagutskottets bilagda yttrande. Något centralt samlat
konkursregister finns emellertid inte.
Lagutskottet tog i våras (1993/94:LU20) i anledning av en
motion ställning för att ett centralt konkursregister där
uppgifter om konkursförvaltare samt företrädare för olika
juridiska personer är samlade bör inrättas. Detta gav riksdagen
som sin mening regeringen till känna (rskr. 228).
I departementspromemorian (Ds 1994:96) Konkursgäldenären har
regeringen övervägt frågan om konkursregister. Enligt regeringen
kan ett centralt konkursregister knappast inrättas innan
reglerna för åtkomstmöjligheterna till befintlig
registerinformation setts över. Frågan om ett heltäckande
register med uppgifter om konkurser bör mot denna bakgrund
enligt regeringen bli föremål för fortsatta överväganden. I
promemorian föreslås däremot att det hos PRV skall föras ett
register över fysiska personers konkurser.
Lagutskottet, som i sitt yttrande erinrar om sitt tidigare
ställningstagande till ett centralt konkursregister, anser att
något förnyat ställningstagande i frågan inte är erforderligt i
avvaktan på de vidare överväganden som snarast bör ske.
Sammanfattningsvis anser lagutskottet att revisorernas förslag
i fråga om åtgärder som berör registreringen hos PRV inte bör
föranleda någon riksdagens åtgärd i detta sammanhang och att de
ifrågavarande motionerna bör avstyrkas.
Myndigheternas kontrollmöjligheter
I två motioner läggs fram förslag som syftar till att
förbättra myndigheternas kontrollmöjligheter. I motion Ju12 (v)
förespråkas således dels förbättrade möjligheter att kontrollera
företag genom s.k. överraskningsrevisioner, dels en förstärkning
av länsskattekontorens resurser för att skärpa skattekontrollen.
I motion Ju14 (c) förespråkas en utökad samordnad
myndighetskontroll.
Inledningsvis bör erinras om att riksdagen har beslutat om
resursförstärkningar om sammanlagt 145 miljoner kronor inom
Finansdepartementets område för att få till stånd en effektivare
skattekontroll (prop. 1993/94:105, SkU21, rskr. 122 samt prop.
1993/94:100, SkU22, rskr. 168).
När det gäller frågan om myndigheternas kontrollbefogenheter
och kontrollverksamhet, bl.a. i form av revisioner, kan nämnas
att riksdagen så sent som i våras beslutade om nya regler (prop.
1993/94:151, SkU31, rskr. 335). Riksdagen antog då bl.a. lagen
(1994:466) om tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet, som
skall tillämpas vid revision eller annan kontroll av att skatt,
tull eller avgift tas ut.
Skatteutskottet delar i sitt yttrande motionärernas
uppfattning att kontrollmöjligheterna bör förbättras. Utskottet
förutsätter att regeringen noga följer utvecklingen på detta
område och vidtar de åtgärder som behövs. Någon speciell åtgärd
från riksdagens sida med anledning av motionerna är därför
enligt utskottets uppfattning inte påkallad.
Vad beträffar frågan om organisationen inom
skatteförvaltningen anser skatteutskottet att kontrollaspekten
är en ytterst väsentlig sida av saken, men utskottet anser trots
det att man måste se frågan i ett vidare perspektiv än det
renodlat kontrollmässiga. Även serviceaspekten måste enligt
utskottet tas med i en helhetsbedömning av
skatteförvaltningsorganisationen. Utskottet konstaterar vidare
att hela frågan om momskontrollen kommer i ett annat läge i och
med den svenska anslutningen till EU. De förändringar som blir
följden härav leder enligt RSV till ett ökat kontrollbehov
beträffande mervärdesskatten. Det kommer enligt skatteutskottet
således att finnas anledning att återkomma till denna fråga i
samband med budgetbehandlingen nästa år. Med det anförda
avstyrker skatteutskottet de aktuella motionerna i nu berörda
hänseenden.
När det slutligen gäller frågan om samordning av
myndighetsaktiviteterna beträffande ekonomisk brottslighet kan
erinras om att justitieutskottet i samband med
budgetbehandlingen denna vår lämnade en redogörelse för en del
av det arbete som pågår (se 1993/94:JuU19 s. 21 f). Utöver vad
som framgår av denna redogörelse bör här nämnas att förberedande
åtgärder nu vidtas under Riksåklagarens ledning för att sätta
upp en central enhet för bekämpning av ekonomisk brottslighet
med personal från en rad olika myndigheter. Utskottet återkommer
till den frågan senare i detta betänkande.
Konkursbrottslighet
I motion Ju13 (s) föreslås åtgärder för att förebygga
ekonomisk brottslighet i samband med konkurser. Således föreslås
begränsningar för ägare av företag att direkt efter konkurs
driva företag vidare själva eller genom andra samt någon form av
karens för företagare efter konkurs.
På senare tid har ökad uppmärksamhet ägnats åt de s.k.
bekvämlighetskonkurserna. Med det menas konkurser som syftar
till att reducera ett företags skuldbörda så att det efter en
rekonstruktion skall kunna återuppta verksamheten med ökad
konkurrenskraft. Denna typ av konkurser anses planerade i så
måtto att ägarens ekonomiska intressen och avsikt är att efter
konkursen kunna driva företaget vidare i oförminskad omfattning
men med väsentligt minskad skuldbörda.
Justitieministern meddelade i ett interpellationssvar i
kammaren den 18 november (riksdagens prot. 1994/95:25) att
regeringen avser att förelägga riksdagen en proposition om en ny
lag om företagsrekonstruktion. I den föreslagna lagen skall
enligt justitieministern ges ett instrument att rekonstruera
företag med ekonomiska problem, utan att de skall behöva sättas
i konkurs. Vidare har i den tidigare nämnda
departementspromemorian (Ds 1994:96) Konkursgäldenären lagts
fram förslag om lagändringar med syfte att skärpa kraven på
konkursgäldenären för att komma till rätta med vissa former av
konkursmissbruk. En proposition planeras enligt uppgift till
våren 1995.
Lagutskottet erinrar i sitt yttrande om att motionsyrkanden
liknande det nu aktuella behandlades av utskottet i våras
(1993/94:LU20). Som utskottet därvid uttalade är dagens
situation otillfredsställande genom att konkursinstitutet många
gånger kan missbrukas av gäldenärer för att t.ex. bli kvitt
vissa oprioriterade skulder och sedan kunna driva rörelsen
vidare i stort sett på samma vis. Förfarandet sker på bekostnad
av bl.a. leverantörer och innebär otillbörliga
konkurrensfördelar. Utskottet delar motionärernas uppfattning
att det är angeläget att dessa frågor får en snar lösning och
pekar samtidigt på att de för närvarande övervägs inom
regeringskansliet. Med hänsyn härtill anser lagutskottet att de
frågor som motion Ju13 aktualiserar inte nu bör föranleda någon
riksdagens åtgärd. Motionen bör således avstyrkas.
Näringsutskottet understryker i sitt yttrande vikten av att
konkurslagstiftningen får en sådan utformning att konkurser inte
kan användas som ett medel i konkurrensen mellan olika företag.
Förekomsten av bekvämlighetskonkurser innebär enligt utskottet
en snedvridning av konkurrensen. För att komma till rätta med
detta krävs det enligt utskottets uppfattning regeländringar.
Näringsutskottet konstaterar att sådana har aktualiserats genom
de ovannämnda kommande propositionerna.
Tillsyn av konkursförvaltare
I motion Ju13 (s) efterfrågas bättre tillsyn av
konkursförvaltare.
Vid ett beslut om konkurs åligger det rätten att snarast utse
en konkursförvaltare, vars uppgift är att ta hand om konkursboet
och att ta till vara borgenärernas rätt. Till konkursförvaltare
utses normalt en advokat, men det finns inget lagligt hinder mot
att utse annan lämplig person.
Uppgiften att övervaka konkursförfarandet ligger sedan den 1
mars 1993 hos 21 av landets kronofogdemyndigheter. Den löpande
övervakningen sker vid en särskild enhet inom respektive
kronofogdemyndighet som benämns tillsynsmyndigheten.
Tillsynsmyndigheten skall verka för att lämpliga personer
utses till konkursförvaltare. Den skall övervaka att
konkursförvaltningen sker ändamålsenligt och lagenligt, dvs.
resultatinriktat, kostnadsmedvetet, rationellt, snabbt och
enhetligt. Tillsynen sker främst genom en efterhandskontroll av
konkursförvaltarens åtgärder. Tillsynsmyndigheten skall också,
såvitt här är av intresse, under konkursens förlopp hålla
fortlöpande och nära kontakt med polis- och åklagarmyndigheterna
för att åstadkomma ett effektivt fungerande samarbete mellan
förvaltare och dessa myndigheter.
Riksrevisionsverket (RRV) har nyligen genomfört en
effektivitetsgranskning av den statliga konkurstillsynen. Som
ett resultat av granskningen avlämnade RRV i juni 1994 till
regeringen rapporten (1994:13) Tillsyn vid konkurs. I rapporten
läggs fram ett flertal förslag som syftar till att förbättra
tillsynssystemet. Förslagen i rapporten bereds nu vidare av
regeringen.
Med hänsyn till det pågående beredningsarbetet avstyrkte
lagutskottet i våras (1993/94:LU20) olika motioner angående
tillsyn över konkursförvaltare.
Polisens organisation för bekämpning av ekonomisk brottslighet
I motion Ju14 (c) förordas att resurserna för polisens
bekämpning av ekonomisk brottslighet koncentreras till ekorotlar
på regional nivå.
Polisens organisation för bekämpning av ekonomisk brottslighet
har byggts upp huvudsakligen under 1980-talet. Uppbyggnaden har
haft en starkt regional prägel. I de flesta län finns en
regional enhet med särskild inriktning på bekämpning av
ekonomisk brottslighet. Organisationen och arbetsuppgifterna
varierar dock. I stort sett samtliga utredningar som rör
komplicerad ekonomisk brottslighet utreds vid de regionala
enheterna. Särskilda resurser för de mest krävande målen finns
också vid Rikskriminalpolisens ekorotel.
Frågan om polisens organisation för att bekämpa ekonomisk
brottslighet har under senare år varit föremål för ett
omfattande beredningsarbete. Under år 1992 uppdrog regeringen åt
Rikspolisstyrelsen att se över den centrala polisorganisationen
samt utreda hur Rikskriminalpolisen och den regionala polisen
skulle kunna omorganiseras i syfte att bekämpa ekonomisk
brottslighet och annan kvalificerad brottslighet.
Rikspolisstyrelsen redovisade i mars 1993 sina överväganden i
en översynsrapport (RPS-rapport 1993:3). När det gäller
organisationen för bekämpande av ekonomisk brottslighet
redovisade Rikspolisstyrelsen i första hand två förslag. Det ena
förslaget skulle innebära att antalet ekorotlar minskades och
att det i stället bildades interregionala ekorotlar med utbyggd
kompetens. Enligt det andra förslaget -- som förordades av
Rikspolisstyrelsen -- skulle de nuvarande ekorotlarna behållas
samtidigt som det skulle göras en ca 30-procentig förstärkning
av personalen, framför allt i storstäderna och vid
Rikskriminalpolisen. Rikspolisstyrelsen tog i rapporten inte
ställning till om ekopolisen borde ledas från central eller
regional nivå.
Med anledning av Rikspolisstyrelsens rapport uppdrog
regeringen i maj 1993 åt en särskild utredare, RPS-utredningen,
att se över den centrala polisorganisationen. RPS-utredningen
avlämnade i oktober 1993 betänkandet (SOU 1993:92) Den centrala
polisorganisationen.
I samband med att utskottet under hösten 1993 behandlade ett
förslag från Riksdagens revisorer angående polisen
(1993/94:JuU8) tog utskottet ställning för att de förslag som
lagts fram beträffande polisorganisationen borde få en fortsatt
genomlysning inom ramen för en bred parlamentarisk utredning.
Riksdagen följde utskottet (rskr. 68).
Regeringen beslutade den 10 mars 1994 om direktiv för den
begärda utredningen (dir. 1994:19). Utredningens arbete skulle
enligt direktiven vara avslutat före utgången av december 1995.
Vid regeringssammanträdet den 1 december i år beslutade
regeringen emellertid att lägga ned utredningen.
Vid behandlingen av årets budgetproposition (prop. 1993/94:100
bil. 8, JuU19) hade utskottet anledning att i sitt av riksdagen
godkända betänkande återkomma till frågor om bekämpandet av
ekonomisk brottslighet.
Utskottet konstaterade då att de åtgärder som vidtagits under
senare tid för att förbättra polisens möjligheter att bekämpa
sådan brottslighet hade varit alltför begränsade. Enligt
utskottets uppfattning fanns det fortfarande betydande brister i
denna del av polisverksamheten. Ärendebalanserna i
storstadsområdena var alltjämt oacceptabelt stora, anförde
utskottet, och möjligheterna att bedriva förspaning för att
upptäcka den ekonomiska brottsligheten var otillräckliga.
Utskottet ansåg att kompetensen och effektiviteten i
verksamheten måste höjas ytterligare. Ekorotlarna i främst
storstäderna behövde dessutom enligt utskottet
personalförstärkningar i form av poliser med lämplig bakgrund
för detta slag av utredningsverksamhet och tjänstemän med främst
ekonomisk specialistkompetens. Sammantaget ansåg utskottet att
kampen mot den ekonomiska brottsligheten nu på ett helt annat
sätt än vad som tidigare varit fallet måste prioriteras i
polisverksamheten. För att detta skulle bli möjligt utan att
annan angelägen polisverksamhet åsidosattes förordade utskottet
förstärkta resurser för polisen. Vad utskottet anförde om
prioritering av kampen mot den ekonomiska brottsligheten gav
riksdagen som sin mening regeringen till känna.
Utskottet behandlade i samma ärende frågan om den närmare
polisorganisationen på det aktuella området. I denna del
konstaterade utskottet att polisen behövde en ny, mer
koncentrerad och slagkraftig organisation för bekämpandet av
ekonomisk brottslighet. Inriktningen borde vara att få till
stånd resursförstärkningar i framför allt storstadsregionerna
för att komma till rätta med de besvärande ärendebalanserna där.
Dessa resursförstärkningar borde komma till stånd utan
inskränkningar av ekorotlarnas verksamhet på andra håll i
landet. För att få ett fungerande övergripande ledningsansvar
behövdes vidare enligt utskottet nya lednings- och
samrådsfunktioner med nära anknytning till
förundersökningsledningen hos regionåklagarmyndigheterna. I
dessa organ borde ingå åklagare, poliser, skatterevisorer,
konkursförvaltare m.fl. I fråga om den rent operativa
verksamheten ansåg utskottet att det borde övervägas om den i
ökad utsträckning borde bedrivas i arbetslag där såväl poliser
som åklagare, ekonomer, skatterevisorer och andra med
specialistkompetens kunde ingå. Utskottet ansåg att regeringen
skyndsamt borde vidta lämpliga åtgärder för att vad utskottet
anförde beträffande polisens organisation för att bekämpa
ekonomisk brottslighet kunde komma till utförande. Siktet borde
enligt utskottet vara inställt på att förändringarna skulle ha
kommit till stånd vid ingången av budgetåret 1994/95, och
regeringens åtgärder borde redovisas för riksdagen i 1995 års
budgetproposition.
Utskottet tog i ärendet ställning för att öka anslaget till
Rikspolisstyrelsen med 52 miljoner kronor utöver vad regeringen
föreslagit. Medelstillskottet skulle enligt vad utskottet
uttalade användas såväl centralt som i den regionala
organisationen för att höja kompetensen och effektiviteten när
det gäller att bekämpa ekonomisk brottslighet. Därvid skulle
särskilt beaktas vad utskottet i samma ärende hade anfört om
organisationen av ekobrottsbekämpningen. 2 miljoner kronor
skulle särskilt avsättas för polissambandsmän med inriktning på
ekonomisk brottslighet som har anknytning till östra Europa.
Härutöver föreslog utskottet ett reservationsanslag om 10
miljoner kronor för en av regeringen ledd upplysnings- och
informationskampanj om ekonomisk brottslighet.
Som en följd av riksdagens tillkännagivanden uppdrog
regeringen i april 1994 åt Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och
Riksskatteverket att, under ledning av Riksåklagaren, utarbeta
ett förslag till ett väsentligt fördjupat samarbete mellan
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål, Rikskriminalpolisen
och berörda delar av skatteförvaltningen och exekutionsväsendet.
De berörda myndigheterna överlämnade i september samma år en
idéskiss (ÅD 375-94) med förslag om upprättandet av en central
enhet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Enligt förslaget
skall Statsåklagarmyndigheten för speciella mål samlokaliseras
med Rikskriminalpolisens ekorotel och viss personal från
skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Det operativa
ledningsansvaret för enheten skall åvila överåklagaren vid
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål. Enheten skall ha som
huvuduppgift att handlägga särskilt omfattande, tidskrävande och
juridiskt komplicerade ärenden som rör ekonomisk brottslighet.
Den skall också fungera som en föregångsmyndighet och
kunskapsresurs för andra myndigheter samt allmänt verka för
utvecklingen när det gäller bekämpningen av ekonomisk
brottslighet. Enheten bör enligt idéskissen kunna påbörja sitt
arbete senast den 1 juli 1995.
Enligt vad utskottet inhämtat pågår nu uppbyggnad av den
centrala enheten i enlighet med förslagen i idéskissen.
I regleringsbrevet för budgetåret 1994/95 har regeringen för
polisens del anvisat dels 50 miljoner kronor för en särskild
satsning mot ekonomisk brottslighet, dels minst 50 miljoner
kronor för en satsning på det kriminalpolisiära området.
Rikspolisstyrelsen har på regeringens uppdrag och i samråd med
Riksåklagaren den 17 oktober i år redovisat en plan
(POB-409-4145-94) för användningen av dessa medel. Av planen
framgår bl.a. att Rikspolisstyrelsen avser att använda 6
miljoner kronor för den centrala enheten mot ekonomisk
brottslighet, 19 miljoner kronor för en förstärkning av
ekorotlarna i de tre storstäderna, 6 miljoner kronor för
förstärkning av ekorotlarna utanför storstäderna, 17 miljoner
kronor för utbildning, 4,5 miljoner kronor för inköp av
datautrustning och 0,5 miljoner kronor för ett seminarium om
myndighetssamverkan på ekobrottsområdet.
Särskilda skattedomstolar
I motion Ju12 (v) begärs att regeringen skall återkomma till
riksdagen med ett förslag om domstolsorganisationen när det
gäller mål om ekonomisk brottslighet. Motionärerna förordar
särskilda skattedomstolar som skulle handlägga både skatte- och
skattebrottmål.
Domstolsorganisationen i nu aktuellt hänseende innebär i
huvudsak att de allmänna domstolarna, dvs. tingsrätt, hovrätt
och Högsta domstolen, handlägger mål om ansvar för brott, t.ex.
skattebrott, medan de allmänna förvaltningsdomstolarna, som
utgörs av länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten, handlägger
överklaganden av förvaltningsmyndigheters beslut om
skattläggning.
Domstolsutredningen, som hade i uppdrag att utreda
domstolarnas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation,
fann i sitt betänkande (SOU 1991:106 del A s. 209) Domstolarna
inför 2000-talet att den nuvarande fördelningen av mål mellan
allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar ytterst bygger på
en hävdvunnen uppdelning mellan rättskipning och förvaltning.
Utredningen konstaterade att under 1900-talet har överprövningen
förvaltningsvägen i växande utsträckning ersatts eller byggts ut
med prövning i förvaltningsdomstol. Mot denna bakgrund fann
utredningen att målfördelningen mellan de båda
domstolsorganisationerna i de flesta hänseenden framstod som
logisk och överskådlig och att det knappast fanns anledning att
göra en förutsättningslös översyn. Utredningen lade heller inte
fram några ändringsförslag beträffande domstolsorganisationen
när det gäller brottmåls- och skatteprocessen.
Här kan också nämnas att frågan om värdet av specialdomstolar
för olika ändamål har varit föremål för diskussion under en lång
följd av år (se bl.a. 1992/93:JuU33 s. 6 f med där gjorda
hänvisningar).
Regeringens strävan under föregående mandatperiod var att
minska antalet specialdomstolar. Således fattade riksdagen under
mandatperioden på regeringens förslag beslut om nedläggning av
Försäkringsöverdomstolen (prop. 1992/93:215, JuU33, rskr. 372)
och Bostadsdomstolen (prop. 1993/94:200, JuU31, rskr. 431).
I det sistnämnda ärendet (s. 9) anförde utskottets majoritet
att den delade regeringens i propositionen uttalade uppfattning
att specialdomstolar i möjligaste mån bör avskaffas. I en
reservation uttalade ledamöterna från (s) bl.a. att den
restriktiva syn på specialdomstolar som redovisades i
propositionen inte var motiverad. Varje specialdomstols
fortsatta verksamhet borde enligt reservanterna bedömas efter
sina egna meriter och inte utifrån principiella ståndpunkter.
Skatteutskottet anser i sitt yttrande att förslaget om att
inrätta speciella skattedomstolar inte är realistiskt. Utskottet
pekar i stället på möjligheten att inom ramen för nuvarande
domstolsorganisation öka effektiviteten i det brottsutredande
arbetet och förenkla och förbättra den rättsliga proceduren,
något som enligt utskottet bör övervägas närmare. Syftet med
motionen får enligt skatteutskottet anses väsentligen
tillgodosett genom utskottets positiva ställningstagande till
revisorernas förslag.
Övergripande insatser mot den ekonomiska brottsligheten
I motion Ju12 (m) framhålls betydelsen av att det pågående
arbetet mot den ekonomiska brottsligheten vidareutvecklas.
I motion Ju13 (s) begärs åtgärder mot den ekonomiska
brottsligheten i enlighet med Riksdagens revisorers förslag.
Som framgått ovan är de utskott som avgett yttranden i ärendet
eniga om att den ekonomiska brottsligheten är ett stort
samhällsproblem. Utskotten betonar i likhet med motionärerna
betydelsen av att reformarbetet på området drivs vidare med
kraft och de framhåller att revisorernas förslag bör beaktas i
detta arbete.
Regeringens åtgärder
Den 25 november i år lämnade justitieministern information i
kammaren om vilka åtgärder regeringen tänker vidta mot den
ekonomiska brottsligheten (riksdagens prot. 1994/95:29). Enligt
justitieministern avser regeringen att inför vårriksdagen lägga
fram en samlad strategi för samhällets åtgärder mot den
ekonomiska brottsligheten. Målet är att kraftigt öka samhällets
samlade insatser när det gäller att förebygga och ingripa mot
denna brottslighet.
Justitieministern förutskickade i sitt anförande åtgärder
bl.a. för att stärka skattekontrollen och förbättra
myndigheternas samverkan, förbättra skatteprocessen och
brottmålshanteringen samt utveckla företagens internkontroll. På
det civilrättsliga området vill regeringen se över
bestämmelserna om t.ex. företagens styrelse, om redovisning och
om revisorernas roll. Detsamma gäller reglerna i samband med
konkurs, inte minst konkursförvaltarens roll. Även samverkan
mellan konkursförvaltarna och myndigheterna vid brottsutredning
måste enligt justitieministern utvecklas. Hon framhöll även att
det finns skäl att överväga om lagen om penningtvätt bör få ett
utvidgat tillämpningsområde. Regeringen vill också enligt
justitieministern driva frågor om ekonomisk brottslighet på det
internationella planet och öka forskningen på området.
Justitieministern framhöll i sitt anförande betydelsen av att
styrningen och uppföljningen av samhällets insatser mot den
ekonomiska brottsligheten förbättras. För detta ändamål kommer
en särskild samordningsgrupp att inrättas inom
regeringskansliet. Regeringen avser också att redovisa läget vad
gäller den ekonomiska brottsligheten och åtgärderna mot den i
form av en årlig rapport till riksdagen.
Avslutningsvis uttalade justitieministern som sin förhoppning
att det kommande arbetet så långt som möjligt skall kunna ske i
bred parlamentarisk enighet.
Överväganden
Den ekonomiska brottsligheten har fått en sådan omfattning att
den i dag framstår som ett av våra stora samhällsproblem. Den
ställer delar av det ekonomiska systemet utanför lagarna och den
samhälleliga insyn och kontroll som är nödvändig för att den
moderna välfärdsstaten skall kunna fungera. De uppskattningar
som gjorts av vilka belopp som undanhålls statskassan genom
ekonomisk brottslighet är förskräckande. Till detta skall
läggas den minskade konkurrenskraft -- och därmed också
skattekraft -- som de hederliga aktörerna på det ekonomiska
livets område drabbas av till följd av den ekonomiska
brottsligheten. Det finns också en stark koppling mellan
ekonomisk brottslighet och annan kriminalitet, t.ex.
narkotikahantering. Den ekonomiska brottsligheten urholkar även
den allmänna samhällsmoralen. Detta har kunnat konstaterats
under senare år, inte minst i spåren av den s.k. finanskrisen.
Det är således en mycket angelägen uppgift för statsmakterna
att med kraft ta sig an den ekonomiska brottsligheten.
Regeringen har också under senare år tagit olika initiativ som
inneburit förbättringar på området. Utskottet har för sin del
ägnat stort intresse åt den ekonomiska brottsligheten. Här bör
särskilt nämnas de offentliga utfrågningar som utskottet
genomförde i mars 1991 och i februari 1993 i syfte att informera
sig i frågan och som följdes upp inför årets budgetbehandling
vid en icke offentlig utfrågning med företrädare för åklagar-
och polisväsendet, Finansinspektionen, Riksskatteverket och
Konkursförvaltarkollegiet. Som ett resultat härav initierade
utskottet redan år 1991 den övergripande översyn av åtgärderna
mot den ekonomiska brottsligheten som kom att presenteras i den
s.k. RÅ/RPS-rapporten, och som i sin tur legat till grund för en
stor del av senare tids reformarbete på området. Det var också
på utskottets initiativ som Finanspolisen inrättades under år
1993 med uppgift att bedriva spaning för att uppdaga brott i
samband med s.k. tvättning av pengar som utgör vinning av
brottslig verksamhet. Vidare tog utskottet under budgetarbetet i
år initiativ till de satsningar på bl.a. Polisen för att bekämpa
ekonomisk brottslighet som redogjorts för ovan.
Utskottet måste nu ändå i likhet med Riksdagens revisorer
konstatera att samhällets insatser mot den ekonomiska
brottsligheten har varit otillräckliga. Utskottet instämmer i
revisorernas uppfattning att det behövs en mängd åtgärder för
att komma till rätta med de problem som uppstått. Den ekonomiska
brottslighetens omfattning och komplexa natur innebär att
kampen mot den måste föras över ett brett fält och med både
flexibilitet och uthållighet. För att insatserna skall bli
effektiva krävs en förbättrad överblick och styrning från
statsmakternas sida. Även informationen och kontakten mellan
riksdagen och regeringen i frågan måste förbättras.
Utskottet konstaterar att justitieministern nu har angett
riktlinjerna för regeringens kommande arbete när det gäller
bekämpning av ekonomisk brottslighet. Regeringens uttalade
målsättning är att kraftigt öka samhällets samlade insatser när
det gäller att förebygga och ingripa mot denna brottslighet.
I regeringens planer ingår bl.a. vad både utskottet och
revisorerna efterfrågar, nämligen förbättringar vad beträffar
dels regeringens styrning och uppföljning, dels dess information
till riksdagen när det gäller insatserna mot den ekonomiska
brottsligheten.
Revisorerna samt motionärerna i detta ärende har härutöver
lagt fram ett stort antal konkreta förslag som gäller såväl det
förebyggande som det brottsutredande arbetet samt den rättsliga
proceduren. Som framgått ovan har regeringen förutskickat
åtgärder av olika slag på samtliga dessa områden.
Utskottet utgår från att regeringen i arbetet med att ta fram
det åtgärdsprogram som aviserats till vårriksdagen beaktar
revisorernas förslag och de övriga synpunkter som framkommit i
detta ärende. Utskottet avstyrker därför bifall till Riksdagens
revisorers förslag 1994/95:RR4 samt motionerna Ju11--14.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande insatser mot den ekonomiska brottsligheten
att riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR4
samt motionerna 1994/95:JuU11, 1994/95:JuU12, 1994/95:JuU13 och
1994/95:JuU14.
Stockholm den 8 december 1994
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit:
Gun Hellsvik (m),
Lars-Erik Lövdén (s),
Göran Magnusson (s),
Sigrid Bolkéus (s),
Göthe Knutson (m),
Märta Johansson (s),
Görel Thurdin (c),
Margareta Sandgren (s),
Anders G Högmark (m),
Siw Persson (fp),
Ann-Marie Fagerström (s),
Alice Åström (v),
Pär Nuder (s),
Lars Björkman (m),
Kia Andreasson (mp),
Rolf Åbjörnsson (kds) och
Helena Frisk (s).
Skatteutskottets yttrande
1994/95:SkU1y
Bilaga 1
Insatser mot ekonomisk brottslighet
Till justitieutskottet
Ärendet
Justitieutskottet har vid sammanträde den 18 oktober 1994
beslutat bereda skatteutskottet tillfälle att avge yttrande
över Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR4 om insatser
mot den ekonomiska brottsligheten jämte motioner. Revisorerna
lägger häri fram en rad förslag till åtgärder som syftar till
att förbättra förutsättningarna för en framgångsrik kamp mot
den ekonomiska brottsligheten. Skatteutskottet får med
anledning härav anföra följande.
Revisorernas förslag
Ett av förslagen går ut på att bättre ta till vara
möjligheterna att förebygga ekonomisk brottslighet, bl.a.
genom effektivare sanktioner mot olika former av
bokföringsbrott, skärpningar i de auktoriserade och godkända
revisorernas ansvar gentemot olika parter, ett bättre
utnyttjande av den information om bolagen som finns i
bolagsregistret hos Patent- och registreringsverket, bättre
kontroll av de företag som det allmänna gör affärer med samt
regelförenklingar, särskilt på skatteområdet.
Ett annat förslag tar sikte på effektiviteten i det
brottsutredande arbetet, och här föreslås att prioriteringen
i det brottsutredande arbetet och resurstilldelningen till
åklagarväsendet och polisen övervägs, att flaskhalsar som
hindrar samverkan mellan myndigheterna mot ekonomisk
brottslighet elimineras och att kompetensen hos de berörda
myndigheterna höjs. Revisorerna anser också att man bör
uppmärksamma möjligheterna att effektivisera samarbetet mellan
olika yrkesgrupper respektive myndigheter på både central,
regional och lokal nivå, som måste samverka i utredningar om
ekonomisk brottslighet.
Ytterligare ett förslag innebär ändringar i den rättsliga
proceduren för att minska problemen med rättegångar i stora
mål om ekonomisk brottslighet, bl.a. genom förbättringar av
rättegångens uppläggning. Revisorerna vill också ge
domstolarna en ökad kompetens och åklagarna en pedagogisk
utbildning.
Revisorerna efterlyser slutligen också en samlad styrning
från regeringens sida av de åtgärder som berör den
ekonomiska brottsligheten och önskar att regeringen
regelbundet informerar riksdagen om läget vad gäller den
ekonomiska brottsligheten och insatserna mot den.
Motionerna
I motion Ju13 av Inge Carlsson och Rinaldo Karlsson (båda s)
framhålls att konkurser under senare tid i allt större
utsträckning kommit att användas på ett sätt som inte varit
avsett. Revisorer och ekonomiska rådgivare har enligt
motionärerna medverkat till denna utveckling, vilket skapat en
rad problem för det seriösa företagandet i vårt land.
Motionärerna föreslår därför bl.a. att möjligheterna att
starta om efter konkurs begränsas. De föreslår vidare en ökad
tillsyn av konkursförvaltare och att konkursförvaltare som
deltar i planerade konkurser diskvalificeras från dylika
förvaltningsuppdrag.
I motion Ju11 av Gun Hellsvik m.fl. (m) begärs en
vidareutveckling av den tidigare regeringens insatser mot
ekonomisk brottslighet. Motionärerna anser således att det
nuvarande antalet poliser, 17 100, bör behållas och att man
bör satsa på sådana projekt som Riksåklagarens
specialoperation (RÅSOP), en ökning av myndighetssamverkan, en
förstärkning av åklagarväsendet med flera eko-åklagare och en
utveckling av ekobrottskommandot.
Agne Hansson m.fl. (c) lägger i motion Ju14 fram olika förslag
till åtgärder för att motverka ekonomisk brottslighet. Bl.a
aktualiserar motionärerna en överflyttning av mindre
bokföringsbrott från det straffrättsliga till det
förvaltningsrättsliga systemet och en utbyggnad av
företagsregistret hos Patent- och registreringsverket. Vidare
föreslås en ökad myndighetskontroll t.ex. beträffande
restauranger. Motionärerna föreslår dessutom eko-rotlar på
regional nivå.
Slutligen föreslås i motion Ju12 av Per Rosengren m.fl. (v)
att informationen hos Patent- och registreringsverket
utnyttjas bättre och att förslaget om skyldighet att låta
aktiekapitalet stå låst på särskilt konto genomförs. Vidare
kritiserar motionärerna den omorganisation av
skatteförvaltningen som genomfördes för några år sedan och som
enligt deras mening inneburit att bl.a. momsgranskningen
blivit sämre. De anser också att myndigheternas möjligheter
till s.k. överraskningsrevisioner bör återinföras i enlighet
med vad som gällde tidigare. Enligt motionärerna bör man också
undersöka möjligheterna att inrätta speciella skattedomstolar
som skulle behandla såväl skatte- och taxeringsmål som
brottmål.
Utskottet
Mot bakgrund av ett initiativ från skatteutskottet har
Riksdagens revisorer tagit upp samhällets insatser mot den
ekonomiska brottsligheten till granskning. I förslag
1994/95:RR4 rekommenderar de åtgärder inom ett brett fält.
Åtgärderna går bl.a. ut på att förebygga ekonomisk
brottslighet genom en rad insatser, att göra det
brottsutredande arbetet enklare, smidigare och mera
verklighetsanpassat, att införa förbättringar i den rättsliga
proceduren i vidlyftiga mål om ekonomisk brottslighet samt
slutligen att av regeringen begära en samlad styrning av de
åtgärder som berör den ekonomiska brottsligheten och en
regelbunden information om läget vad gäller den ekonomiska
brottsligheten och insatserna mot den. Förslaget bygger på en
rapport som revisorerna tidigare har presenterat (Rapport
1993/94.6 Den ekonomiska brottsligheten och rätttssamhället)
och som har remissbehandats.
Genomgående ställer remissinstanserna sig positiva till
revisorernas granskning och bekräftar utifrån sina respektive
erfarenheter att ekonomisk brottslighet är ett stort och
växande samhällsproblem. Bl.a. Riksskatteverket (RSV) delar
detta synsätt och tillägger att nyckeln till en framgångsrik
ekobrottsbekämpning är samverkan mellan olika myndigheter på
såväl central som regional nivå. RSV pekar också på vikten av
förenklingar i lagstiftningen.
Skatteutskottet delar revisorernas och remissinstansernas
uppfattning att den tilltagande ekonomiska brottsligheten
utgör ett växande problem som kräver kraftiga motåtgärder från
statsmakternas sida, inte minst på skatteområdet. I den i
februari i år redovisade utredningen Beräkning av svart
ekonomi i Sverige och skatteundandragandet i Sverige
1980--1991 beräknades de undandragna skatterna till över 46
miljarder kronor för år 1991. Enligt RSV:s remissyttrande kan
situationen vara ännu allvarligare i dag än den var 1991.
Detta undergräver den allmänna samhällsmoralen. Det bör också
framhållas att den ekonomiska brottsligheten snedvrider
konkurrensen till förfång för seriösa företagare och att den
försvårar genomförandet av en rättvis fördelningspolitik. Alla
samhällsmedborgare -- i egenskap av skattebetalare,
konsumenter, anställda, näringsidkare etc. -- drabbas på många
sätt.
Utskottet kan konstatera att det råder enighet om att alla
möjligheter bör tas till vara för att uppnå snara och märkbara
förbättringar, bl.a. för att allmänhetens förtroende för
myndigheterna skall bevaras och för att samhällsmoralen inte
skall undergrävas ytterligare. Mot bakgrund av det anförda
förutsätter utskottet att regeringen energiskt och målmedvetet
nu driver på kampen mot den ekonomiska brottsligheten.
Riksdagens revisorer har lämnat ett viktigt bidrag till
diskussionen om hur detta arbete bör bedrivas och pekat på
många olika tänkbara initiativ i sammanhanget. Många av de
uppslag som förs fram ligger utanför utskottets direkta
ansvarsområde, men såvitt utskottet kan bedöma är de väl värda
att övervägas närmare under det fortsatta arbetet med
ekobrottsbekämpning. Utskottet vill också framhålla att en
bättre och effektivare samverkan mellan olika myndigheter som
berörs av ekonomisk brottslighet enligt utskottets uppfattning
är en viktig väg till ett bättre resultat. Utskottet ställer
sig således sammanfattningsvis bakom att revisorernas förslag
övervägs närmare och vill härutöver tillfoga några synpunkter
beträffande en del detaljfrågor med anledning av de väckta
motionerna.
I motion Ju11 (m) redovisas en del åtgärder som den tidigare
regeringen tagit initiativ till i syfte att skärpa kampen mot
den ekonomiska brottsligheten. Det gäller exempelvis
satsningen mot kvalificerad ekonomisk brottslighet inom ramen
för Riksåklagarens specialoperation (RÅSOP) och förslag om
ökad samverkan mellan berörda myndigheter (inrättandet av ett
ekobrottskommando).
De särskilda resurser för bekämpningen av ekonomisk
brottslighet som riksdagen, på förslag av socialdemokraterna,
beslutat om för såväl det förra som det innevarande budgetåret
är av stort värde för möjligheterna att på sikt komma till
rätta med problemen. Genom dessa insatser har såväl skatte-
som tullmyndigheter givits bättre resurser att ingripa mot
fusk med skatter och avgifter.
Utskottet anser att dessa satsningar och initiativ är väl
värda att utvecklas och byggas vidare på. Utskottet utgår
ifrån att regeringen i enlighet med sina uttalade ambitioner i
sitt fortsatta arbete prioriterar insatser mot den ekonomiska
brottsligheten. Något särskilt tillkännagivande behövs därför
inte.
Utskottet delar vidare uppfattningen i motion Ju13 (s) och
även Ju14 (c) att konkursmissbruket och konkursbrottsligheten
har tagit en mycket allvarlig vändning under senare tid. Av
revisorernas rapport framgår att överlagda konkurser ofta
används i samband med oseriösa s.k. skalbolagsaffärer, som
tidigare hade en stark utbredning och som typiskt sett syftar
till att bli kvitt skatter till det allmänna och skulder till
leverantörer och långivare. Det leder också till snedvriden
konkurrens gentemot seriösa företagare. Konkursutvecklingen
bör därför ägnas skärpt uppmärksamhet. Regeringen bör överväga
åtgärder för att motverka att konkursinstitutet används på ett
icke avsett sätt till förfång för det allmänna, leverantörer
och andra fordringsägare. Inte heller denna fråga torde
emellertid kräva någon särskild åtgärd från riksdagens sida,
eftersom regeringen får förutsättas redan ha uppmärksammat
behovet av åtgärder på detta område. Utskottet anser således
att motionerna i berörda delar redan är tillgodosedda.
Vad gäller den i motion Ju14 (c) efterlysta utredningen om
vissa bokföringsbrott har utskottet erfarit att
Skattebrottsutredningen (Fi 1993:08, dir. 1993:23) kommer att
överväga bl.a. frågan om straffsanktionering för
bokföringsbrott av olika svårighetsgrad. Utredningen beräknas
vara färdig med sitt arbete i början av 1995. Motionsyrkandet
är således redan tillgodosett.
I motionerna Ju14 (c) och Ju12 (v) tar motionärerna upp dels
organisationen inom skatteförvaltningen, dels myndigheternas
kontrollbefogenheter och kontrollverksamhet, bl.a. i form av
revisioner. Utskottet delar motionärernas uppfattning att
kontrollmöjligheterna bör förbättras men förutsätter att
regeringen noga följer utvecklingen på detta område och vidtar
de åtgärder som behövs. Någon speciell åtgärd från riksdagens
sida med anledning av motionerna i denna del är därför enligt
utskottets uppfattning inte påkallad.
Vad därefter gäller organisationsfrågan är utskottet enigt med
motionärerna bakom motion Ju12 att kontrollaspekten är en
ytterst väsentlig sida av saken, men utskottet anser att man
också måste se frågan i ett vidare perspektiv än det renodlat
kontrollmässiga. Även serviceaspekter måste tas med i en
helhetsbedömning av skatteförvaltningsorganisationen.
Utskottet vill vidare framhålla att hela frågan om
momskontrollen kommer i ett annat läge i och med den svenska
anslutningen till EU. Medlemskapet innebär bl.a. att
mervärdesbeskattningen vid införsel av varor från andra
EG-länder slopas och att skattskyldiga som driver handel med
andra EG-länder skall redovisa sina transaktioner i den
ordinarie redovisningen av mervärdesskatt i stället för att
som tidigare erlägga skatt vid införseln. Förändringarna leder
enligt RSV till ett ökat kontrollbehov beträffande
mervärdesskatten. Det kommer således att finnas anledning att
återkomma till denna fråga i samband med budgetbehandlingen
nästa år. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Ju12
och Ju14 även i nu berörda hänseenden.
I motion Ju12 har slutligen också föreslagits att man inrättar
speciella skattedomstolar som skulle behandla såväl skatte-
och taxeringsmål som brottmål. Förslaget är enligt utskottets
uppfattning inte realistiskt, men motionärernas syfte att höja
kompetensen på såväl utredningssidan som den dömande sidan
samt, får man förmoda, skapa förutsättningar för en snabb
lagföring av dem som misstänks för skattebrottslighet är icke
desto mindre angeläget. Detta syfte bör dock tillgodoses på
annat sätt än motionärerna föreslagit. Revisorerna har lagt
fram vissa förslag som bl.a. går ut på öka effektiviteten i
det brottsutredande arbetet och förenkla och förbättra den
rättsliga proceduren och som, som utskottet nyss har
framhållit, enligt utskottets uppfattning bör övervägas
närmare. Syftet med motionen i denna del får således anses i
väsentlig del tillgodosett genom utskottets positiva
ställningstagande till revisorernas förslag.
Stockholm den 22 november 1994
På skatteutskottets vägnar
Lars Hedfors
I beslutet har deltagit: Lars Hedfors (s), Bo Lundgren
(m), Anita Johansson (s), Sverre Palm (s), Karl Hagström (s),
Karl-Gösta Svenson (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Rolf
Kenneryd (c), Isa Halvarsson (fp), Inger Lundberg (s), Ulla
Rudin (s), Jan-Olof Franzén (m), Ronny Korsberg (mp), Holger
Gustafsson (kds), Lars U Granberg (s), Nils Fredrik Aurelius
(m) och Per Rosengren (v).
Lagutskottets yttrande
1994/95:LU2y
Bilaga 2
Insatser mot den ekonomiska brottsligheten
Till justitieutskottet
Inledning
Justitieutskottet har den 15 november 1994 beslutat att bereda
lagutskottet tillfälle att avge yttrande över Riksdagens
revisorers förslag 1994/95:RR4 Insatser mot den ekonomiska
brottsligheten samt motionerna 1994/95:Ju11--Ju14.
Lagutskottet, som har beslutat avge yttrande i ärendet, får
anföra följande.
Riksdagens revisorers förslag i huvuddrag
Till grund för förslaget ligger en granskning av samhällets
insatser mot den ekonomiska brottsligheten som revisorerna
utfört huvudsakligen under år 1993 och som redovisas i rapporten
(1993/94:6) Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället.
Rapporten har remissbehandlats.
I revisorernas förslag anförs inledningsvis att samhällets
insatser mot den ekonomiska brottsligheten är helt
otillräckliga. Brotten präglas av ökad komplexitet och moderna
metoder. Stora brister i rättsväsendets förmåga att hantera
dessa brott har uppdagats i revisorernas granskning. Arbetet på
regeringsnivån har enligt revisorerna under lång tid varit
otillräckligt. Den långvariga bristen på uppföljning, samlade
analyser och konsekvent styrning av insatserna mot ekonomisk
brottslighet ses av revisorerna som en huvudanledning till att
missförhållandena har kunnat växa sig så stora. Vissa initiativ
till förbättringar har tagits av regeringen under senare tid.
Revisorerna föreslår åtgärder mot den ekonomiska
brottsligheten inom ett brett fält. Sålunda bör de auktoriserade
och godkända företagsrevisorernas möjligheter att förebygga
ekonomisk brottslighet övervägas inom ramen för en offentlig
utredning. Vidare bör möjligheten att införa sanktionsavgifter
för bokföringsbrott utredas. Revisorerna föreslår ett flertal
förändringar som berör registreringen av bolag hos Patent- och
registreringsverket (PRV). Andra förslag med förebyggande syfte
ingår också. Det brottsutredande arbetet berörs av förslag som
gäller resursfördelningen mellan myndigheterna, kompetensfrågor
och organisation. Den rättsliga proceduren berörs av förslag som
gäller förberedelser inför rättegången, domstolens
sammansättning och kompetens samt pedagogisk utbildning för
åklagare. Regeringen föreslås också avge en årlig rapport till
riksdagen om läget vad gäller den ekonomiska brottsligheten och
åtgärderna mot den, inkl. förebyggande insatser och övergripande
analyser av området.
Utskottet behandlar nedan revisorernas förslag samt
motionsyrkanden i de delar som berör lagutskottets
beredningsområde.
Företagsrevisorerna
Gällande ordning
Regler om revision i aktiebolag finns i 10 kap.
aktiebolagslagen (ABL). Enligt dessa bestämmelser skall det i
alla aktiebolag finnas en eller flera revisorer, vilka som
huvudregel väljs av bolagsstämman. Minst en av revisorerna skall
vara "kvalificerad", dvs. auktoriserad eller godkänd revisor.
Bolaget skall anmäla valet av revisor för registrering hos
registreringsmyndigheten PRV.
Revisorns uppgift är att granska bolagets årsredovisning jämte
räkenskaperna samt styrelsens och verkställande direktörens
förvaltning. Revisionen skall för varje räkenskapsår utmynna i
en revisionsberättelse till bolagsstämman. Berättelsen skall
innehålla uttalande huruvida årsredovisningen upprättats enligt
lag. Vidare skall den innehålla uttalande angående bl.a.
ansvarsfrihet för styrelseledamöterna och verkställande
direktören.
En revisors uppdrag kan gälla för viss tid eller på obestämd
tid. Uppdraget upphör vid utgången av ordinarie bolagsstämma
under det räkenskapsår då tiden för vilken han utsetts går ut
eller, om uppdraget avser obestämd tid, när ny revisor utsetts
(10 kap. 1 § andra stycket och 5 § första stycket ABL). En
revisor kan när som helst skiljas från sitt uppdrag. En revisor
vars uppdrag upphör i förtid skall enligt 10 kap. 5 § tredje
stycket ABL genast anmäla förhållandet till länsstyrelsen. I
anmälningen skall revisorn lämna en redogörelse för
iakttagelserna vid den granskning som han har utfört under den
del av löpande räkenskapsår som hans uppdrag har omfattat.
Anmälan skall innehålla tillämpliga delar av en
revisionsberättelse. Avskrift av anmälan skall tillställas PRV
och överlämnas till bolagets styrelse. För det fall revisorns
uppdrag gäller för obestämd tid, dvs. tills vidare, kan dock
bestämmelsen om anmälningsskyldighet inte tillämpas. I det
fallet kan inte uppdraget sägas upphöra i förtid. Om revisorns
uppdrag upphör i förtid och suppleant inte finns, skall
styrelsen se till att ny revisor väljs för den återstående
mandattiden.
Riksdagens revisorers förslag
I den till grund för Riksdagens revisorers förslag liggande
granskningsrapporten anförs att de flesta kända ekonomiska brott
begås i fåmansbolag. Den rent interna kontrollen har i dessa
fall begränsad räckvidd. Viktiga kontrollmöjligheter finns dock,
anförs det, i företagets närmaste omgivning -- hos auktoriserade
och godkända revisorer, banker och affärspartners. I rapporten
anförs vidare att ekonomisk brottslighet nästan alltid
innefattar bokföringsbrott. Bolagens externrevisorer har
uppenbarligen i många fall inte kunnat hindra dessa brott. Det
borde enligt rapporten vara möjligt att stärka revisorns roll i
förhållande till företaget.
Enligt granskningsrapporten är revisorns oberoende av de
företag som granskas en känslig punkt. I rapporten hänvisas till
ett förslag som Revisorsutredningen (N 1992:05) lämnat i sitt
betänkande (SOU 1993:69) Revisorerna och EG, vilket syftar till
att stärka revisorernas oberoende. Enligt förslaget (s. 320)
skall en avskrift av den anmälan, som en revisor vars uppdrag
upphör i förtid skall göra till länsstyrelsen enligt 10 kap. 5 §
tredje stycket ABL, även biläggas den tillkommande revisorns
revisionsberättelse. Det bör därvid enligt förslaget ankomma på
den tillträdande revisorn att ta in den avgående revisorns
anmälan. Därigenom blir anmälan direkt tillgänglig för
bolagsstämman och därmed för aktieägarna. En motsvarande regel
om anmälningsskyldighet och skyldighet för tillträdande revisor
att bilägga avskrift av anmälan till revisionsberättelsen
föreslås också för det fall en revisors uppdrag gäller tills
vidare.
Enligt granskningsrapporten är det dessutom viktigt att
kontrollera att de auktoriserade och godkända revisorerna
fullgör sin anmälningsplikt enligt 10 kap. 5 § tredje stycket
ABL och att anmälningarna uppmärksammas och kommer till avsedd
användning.
I rapporten övervägs ytterligare åtgärder som syftar till att
stärka revisorernas oberoende av företagsledningen, såsom i
fråga om revisors skyldighet att ge upplysningar om bokföringens
status, hans skyldighet att rapportera till konkursförvaltaren
och hans skyldighet att anmäla brott.
Riksdagens revisorer föreslår med hänvisning till
övervägandena i rapporten samt remissbehandlingen av denna att
frågan om de auktoriserade och godkända revisorernas roll för
att förebygga ekonomisk brottslighet övervägs inom ramen för en
offentlig utredning.
Pågående utredningsarbete
Frågor om aktiebolagets organisation inbegripet spörsmål om
revisorernas roll och uppgifter enligt ABL är för närvarande
föremål för överväganden av Aktiebolagskommittén (Ju
1990:08). I direktiven till kommittén (dir. 1990:46) uttalas
bl.a. att revisorernas roll och kontakter med företagsledningen
blivit av allt större betydelse för bolagsorganens möjligheter
att balansera varandra och de olika aktieägarintressena. Det är
av central betydelse att revisorn intar en självständig
ställning gentemot dem han skall granska och i förhållande till
bolagsstämman så att han kan agera opartiskt vid granskningen.
Kommittén bör mot bakgrund av den utveckling som skett av
ägarstrukturen inom näringslivet överväga om den nuvarande
organisationen av aktiebolaget och kompetensfördelningen mellan
bolagsorganen åstadkommer den balans som lagstiftaren åsyftat.
Kommittén bör därvid särskilt uppmärksamma revisorernas roll och
ansvarsfördelningen mellan styrelse och verkställande direktör.
Kommittén bör även enligt direktiven överväga om ABL:s regler om
tillsättande och entledigande av styrelseledamöter och revisorer
är utformade så att de befrämjar att dessa utför sina funktioner
med självständighet och integritet.
Under hösten 1992 bildades på Riksåklagarens initiativ en
arbetsgrupp med representanter för bl.a. Riksåklagaren,
Riksskatteverket, kronofogdemyndigheterna, tillsynsmyndigheterna
i konkurs, polisväsendet, Konkursförvaltarkollegiernas förening
och Föreningen Auktoriserade Revisorer. Arbetsgruppen hade i
uppdrag att ta fram nya rutiner vid brottsutredningar i
samband med konkurs. Gruppen slutförde sitt uppdrag i
december 1993, vilket redovisats till regeringen i en promemoria
benämnd Rubicon. I promemorian anförs bl.a. att
effektiviteten vid granskningen av gäldenärens
räkenskapsmaterial skulle kunna höjas om revisor anlitades i
större utsträckning än vad som nu är fallet, särskilt i
konkursutredningar av större omfattning. I promemorian föreslås
en modell för samarbetet mellan förvaltare, revisorer och
åklagare. För revisorerna föreslås en utökad skyldighet att
uttala sig om den löpande bokföringen i revisionsberättelsen.
Man bör också enligt promemorian överväga en utökad skyldighet
för revisorerna att anmäla misstankar om brott.
Utskottets bedömning
Utskottet har vid flera tillfällen med anledning av motioner
om åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten behandlat
revisorns roll i aktiebolag och särskilt revisorns uppgifter
under konkursförfarandet. Då frågan senast behandlades våren
1994 ansåg utskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande,
med hänvisning till att färdiga utredningsresultat förelåg och
att överväganden pågick i ämnet, att spörsmålen snabbt borde
beredas och de förslag som kräver lagstiftning snarast
föreläggas riksdagen för beslut (bet. 1993/94:LU20 s. 15).
Riksdagen följde utskottet (rskr. 228).
Som utskottet uttalade i nyssnämnda betänkande är det, mot
bakgrund av de omfattande skadeverkningar som den ekonomiska
brottsligheten förorsakar såväl enskilda som samhället i stort,
en angelägen uppgift att i skilda sammanhang förutsättningslöst
pröva åtgärder som kan motverka sådan brottslighet. Det är känt
att det i ett stort antal av de företag som försatts i konkurs
har förekommit ekonomisk brottslighet. Enligt utskottets mening
är det inte minst angeläget att företagsrevisorerna med sin
särskilda insikt i företagen och sin oberoende ställning
utnyttjas på bästa sätt beträffande insatser mot ekonomisk
brottslighet. Som framgått av redovisningen i föregående avsnitt
pågår nu ett relativt omfattande beredningsarbete om
företagsrevisorernas roll inbegripet deras uppgifter under
konkurs med avseende på utredning om ekonomisk brottslighet. Med
hänsyn härtill och då enligt vad utskottet inhämtat en
departementspromemoria i bl.a. hithörande frågor är under
utarbetande inom Justitiedepartementet, anser utskottet att
något nytt initiativ från riksdagens sida inte nu är påkallat
med anledning av Riksdagens revisorers förslag om
företagsrevisorerna. Utskottet vill dock åter understryka vad
utskottet tidigare uttalat i ämnet.
Registreringsfrågor m.m.
Gällande ordning
Ett bolags årsredovisning samt revisionsberättelse skall
läggas fram på en bolagsstämma som hålls inom sex månader från
räkenskapsårets utgång (9 kap. 5 § ABL). Senast en månad från
det att bolagsstämman har fastställt resultaträkningen och
balansräkningen skall en avskrift av årsredovisningen och
revisionsberättelsen sändas in till PRV (11 kap. 3 § andra
stycket ABL). När handlingarna kommit in till PRV blir de
offentliga.
Bestämmelserna om upprättande och offentliggörande av
årsredovisning och revisionsberättelse syftar till att ge
bolagets intressenter tillfälle att få upplysningar om bolagets
ekonomiska förhållanden och utvecklingsmöjligheter.
Om årsredovisning och revisionsberättelse inte sänds in inom
föreskriven tid, kan flera olika slag av sanktioner komma i
fråga. För det första har PRV möjlighet att med vite förelägga
verkställande direktören eller styrelseledamot i bolaget att
fullgöra bolagets skyldighet (se 19 kap. 2 § ABL). Vidare kan
bolagets underlåtenhet att avge årsredovisning eller
revisionsberättelse leda till att styrelseledamöterna och den
verkställande direktören blir solidariskt betalningsansvariga
för bolagets förpliktelser (se 11 kap. 3 § ABL). Slutligen kan
PRV besluta att bolaget skall träda i likvidation. En
förutsättning för det är att bolaget har försummat att ge in
årsredovisning för de två senaste räkenskapsåren (se 13 kap.
4 a § ABL). Beslutet måste föregås av ett särskilt
likvidationsföreläggande.
Även i det fallet att ett bolag har försummat att utse behörig
revisor och anmäla denne för registrering, kan PRV rikta ett
vitesföreläggande mot styrelseledamot eller verkställande
direktör i bolaget (se 19 kap. 2 § ABL). Avsaknaden av revisor
utgör däremot i dag inte grund för att besluta om att bolaget
skall träda i likvidation.
Riksdagens revisorers förslag
Revisorerna pekar på att aktiebolagsregistret innehåller en
mängd information om bolag som borde utnyttjas betydligt mer.
Det är mycket viktigt att kunskapen om registret sprids genom
utbildning och information. Företagens lagstadgade skyldigheter
måste självfallet upprätthållas. Revisorerna anser det viktigt
att skärpa PRV:s möjligheter att förmå företagen att efterleva
lagens krav. Revisorerna är positivt inställda till en möjlighet
att försätta bolag som saknar registrerad revisor i
likvidation. Revisorerna anser vidare att vissa andra
förändringar bör genomföras såsom införande av sanktionsavgifter
vid försenade räkenskapshandlingar, krav på registrering hos PRV
av styrelseledamöter innan dessa kan företräda bolaget inför
tredje man, ny utformning av registreringsbevis för bolag så att
det framgår i vad mån bolaget misskött sig under viss tidsperiod
samt införande av ett särskilt konkursregister hos PRV.
Förslagen bör enligt revisorerna beredas av regeringen.
Motionsyrkanden
Enligt motion 1994/95:Ju12 av Per Rosengren m.fl. (v) bör
de förändringar som övervägs av Riksdagens revisorer genomföras
och riksdagen som sin mening ge regeringen detta till känna
(yrkande 1).
I motion 1994/95:Ju14 av Agne Hansson m.fl. (c) hemställs
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att vissa förändringar i enlighet med
Riksdagens revisorers förslag beträffande registreringen av
företag bör övervägas (yrkande 2).
Utskottets bedömning
Utskottet delar Riksdagens revisorers uppfattning att det
brister i fråga om företagens efterlevnad av kraven på anmälan
till PRV av olika beslut och åtgärder i bolaget. Vidare torde
som revisorerna påpekar registeruppgifterna hos PRV kunna
utnyttjas bättre av myndigheter och enskilda. Uppgifterna samt
möjligheterna att ta del av dem och använda dem i olika
sammanhang är av fundamental betydelse för en väl fungerande
företagsmarknad och för att man skall komma till rätta med
otillbörligt och brottsligt handlande på marknaden. Särskild
betydelse har det att aktiebolagen uppfyller sin skyldighet att
upprätta och ge in årsredovisning och revisionsberättelse
till PRV. Dessa handlingar ger avgörande information till
bolagets olika intressenter för att dessa på ett riktigt sätt
skall kunna bedöma bolagets ekonomiska ställning och
utvecklingsmöjligheter. Det är uppenbarligen så att många
aktiebolag inte sänder in dessa räkenskapshandlingar till PRV
inom föreskriven tid. Det finns därför enligt utskottets mening
starka skäl att överväga ytterligare åtgärder för att förbättra
bolagens efterlevnad av de lagstadgade skyldigheterna härvidlag.
På riksdagens bord ligger nu en proposition från regeringen om
försenade årsredovisningar m.m. (prop. 1994/95:67). I
propositionen, som lagutskottet avser att behandla inom kort,
läggs fram förslag som syftar till att komma till rätta med de
aktiebolag som inte ger in årsredovisning eller
revisionsberättelse till PRV i rätt tid eller som försummar att
anmäla revisor för registrering i aktiebolagsregistret.
Förslaget innebär att bolag som inte ger in årsredovisning eller
revisionsberättelse i tid skall kunna förpliktas att betala
särskilda förseningsavgifter. Vidare föreslås att bolag som ännu
elva månader efter räkenskapsårets utgång inte har sänt in
årsredovisning eller revisionsberättelse skall kunna meddelas
ett likvidationsföreläggande och, om handlingarna ännu vid den
förelagda tidens slut inte är inkomna till verket, kunna
förpliktas att träda i likvidation. Det föreslås också att
aktiebolag skall kunna meddelas likvidationsföreläggande och
förpliktas att träda i likvidation på den grunden att behörig
revisor inte har anmälts för registrering.
Med hänvisning till det anförda bör Riksdagens revisorers
förslag om avgifter för försenade räkenskapshandlingar och om
likvidation av bolag som saknar registrerad revisor inte
föranleda någon riksdagens åtgärd i förevarande sammanhang.
Vad därefter gäller Riksdagens revisorers förslag beträffande
utformningen av registreringsbevisen vill utskottet anföra
följande.
ABL reglerar, vilket i viss mån framgått, i vilken
utsträckning olika uppgifter med anknytning till ett bolag skall
av bolaget, eller i vissa fall också av den som anmälan gäller,
anmälas till aktiebolagsregistret. En införing i registret kan
också grundas på underrättelse av rätten eller konkursdomaren
eller på åtgärder som PRV vidtar ex officio i vissa särskilt
föreskrivna fall. Det som införs i aktiebolagsregistret skall
med något enstaka undantag kungöras (18 kap. 2 § ABL).
Kungörelsen innebär en presumtion om att det som införts i
registret kommit till tredje mans kännedom.
Närmare anvisningar om hur aktiebolagsregistret skall föras
finns i aktiebolagsförordningen (1975:1387). Sålunda skall
registret föras med hjälp av ADB och hållas tillgängligt hos
PRV. I aktiebolagsregistret registreras uppgifter för varje
bolag, och registret skall innehålla uppgift om bolagets
organisationsnummer. Till registret hör en alfabetisk
förteckning över bolagen med uppgift om numret för varje bolag.
När aktiebolag registreras antecknas, förutom bolagets
organisationsnummer, bl.a. bolagets styrelseledamöter,
verkställande direktör, suppleant och firmatecknare. Även
personnummer och postadresser för dessa personer antecknas.
Vidare skall antecknas av vilka och hur bolagets firma tecknas
liksom vem som utsetts till revisor samt dennes personnummer och
adress.
Det finns möjligheter att rekvirera olika utdrag ur
aktiebolagsregistret. Denna möjlighet grundas på det
bemyndigande som PRV har att bedriva uppdragsverksamhet såsom
att tillhandahålla bevis och kopior avseende verkets
dokumentation och register. Ett särskilt utdrag ur registret är
de s.k. personnummerutdragen som innehåller uppgifter om en viss
persons samtliga engagemang i olika aktiebolag. Utdraget
innehåller även "historiska" uppgifter i den bemärkelsen att
tidigare styrelseuppdrag i aktiebolag, vilka har upplösts genom
konkurs, redovisas. Datainspektionen har meddelat ett tillstånd
för PRV att lämna ut uppgifter ur aktiebolagsregistret via
terminal till myndigheter och enskilda som har behov av
uppgifterna i sin verksamhet. Tillståndet avser sådana uppgifter
ur registret som erhålls genom att ange endera ett aktiebolags
organisationsnummer eller firma. Däremot omfattar
Datainspektionens tillstånd inte sökningar i
aktiebolagsregistret via personnummer, varför de nyss nämnda
personnummerutdragen inte innefattas i tillståndet.
Utskottet vill, mot bakgrund av det anförda, inte utesluta att
ytterligare uppgifter i registerutdragen av det slag som
Riksdagens revisorer efterlyser kan vara av värde, bl.a. när det
gäller möjligheter att förebygga ekonomisk brottslighet.
Emellertid saknar utskottet underlag för att i förevarande
sammanhang bedöma frågan på ett tillförlitligt sätt. Utskottet
utgår dock från att regeringen är uppmärksam på frågan och
överväger den närmare i lämpligt sammanhang.
Utskottet övergår härefter till Riksdagens revisorers krav på
registrering hos PRV av styrelseledamöter innan dessa kan
företräda bolaget inför tredje man.
Utskottet vill framhålla att en juridisk person utåt, vid
rättshandlingar m.m., måste fungera genom ställföreträdare. För
rörelsedrivande associationer skall finnas en särskild sorts
ställföreträdare, firmatecknare, dvs. personer som har rätt att
teckna associationens firma, som är det namn under vilket
näringsverksamheten bedrivs. Firmateckningsrätt ger behörighet
att över huvud taget företräda associationen utåt. I ett
aktiebolag har styrelsen alltid firmateckningsrätt (8 kap. 11 §
första stycket ABL). Bemyndigande för styrelseledamot,
verkställande direktör eller annan att företräda bolaget och
teckna dess firma kan meddelas av styrelsen, om inte förbud
däremot finns i bolagsordningen (8 kap. 11 § andra stycket ABL).
En styrelseledamot eller annan ställföreträdare för bolaget
förlorar sin behörighet att företräda bolaget om han försatts i
konkurs, fått förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken eller
fått näringsförbud (8 kap. 4 och 11 §§ ABL).
Som berörts tidigare skall val av styrelseledamöter,
firmatecknare, revisor m.m. anmälas för registrering hos PRV.
Registreringen innebär en legalitetskontroll av vissa åtgärder,
som företas av aktiebolagen, t.ex. av att eventuella
bestämmelser i bolagsordningen iakttagits vid utseende av
firmatecknare. Vid registreringen undersöker PRV vidare bl.a.
att styrelsedamot, verkställande direktör, särskild
firmatecknare eller annan ställföreträdare för bolaget inte är
försatt i konkurs, har förvaltare enligt 11 kap. 7 §
föräldrabalken eller har näringsförbud.
Utskottet vill här erinra om att riksdagen nyligen har
beslutat att införa en ny paragraf i ABL, 18 kap. 4 a, som
innebär att PRV självmant skall från aktiebolagsregistret avföra
en person som tillhör någon av nyssnämnda kategorier och som
försatts i konkurs, fått förvaltare enligt föräldrabalken eller
fått näringsförbud (prop. 1993/94:196 delvis, bet. LU32, rskr.
422, SFS 1994:802). En motsvarande regel såvitt avser ekonomiska
föreningar föreslås av regeringen i den tidigare nämnda
proposition 1994/95:67 om försenade årsredovisningar m.m. Nu
angivna bestämmelser är en anpassning till en bestämmelse i EG:s
första bolagsrättsliga direktiv, det s.k. publicitetsdirektivet,
som fordrar att vissa angivna uppgifter om bolaget
offentliggörs. Till dessa uppgifter hör tillsättande och
entledigande av de personer som i egenskap av bolagsorgan eller
medlemmar i bolagsorgan är behöriga att företräda bolaget mot
tredje man eller i rättegång. Syftet bakom direktivbestämmelsen
är att registrets uppgifter om vem som har behörighet att
företräda bolaget skall motsvara de faktiska förhållandena.
Utskottet anser, med hänsyn till innebörden av gällande rätt
och till de redovisade lagändringarna i syfte att förbättra
aktualiteten hos vissa registeruppgifter, att Riksdagens
revisorers nu förevarande förslag inte behöver föranleda någon
riksdagens åtgärd.
Utskottet behandlar slutligen i detta avsnitt frågan om ett
centralt konkursregister.
I dag förekommer uppgifter med anknytning till konkurser i
olika register. Sålunda registreras bl.a. uppgifter om att
fysisk eller juridisk person försatts i konkurs i
utsökningsregistret i det s.k. redovisningssystemet för
exekutionsväsendet, REX, som är ett gemensamt ADB-system för
Riksskatteverket och alla kronofogdemyndigheter. Ett annat
register med viss anknytning till konkurs är registret över
meddelade näringsförbud, vilket PRV är huvudman för sedan den 1
juli 1994. Inom REX-systemet har Riksskatteverket vidare
upprättat ett konkursförvaltarregister, vilket omfattar samtliga
konkursförvaltare i hela landet.
I aktiebolagsregistret registreras, som framgått, bl.a.
uppgifter om ställföreträdare i bolag.
Regler om handelsregister och föreningsregister återfinns i
handelsregisterlagen (1974:157) resp. lagen (1987:667) om
ekonomiska föreningar. Registren fördes tidigare länsvis hos
resp. länsstyrelse. Sedan den 1 januari 1993 är PRV
registreringsmyndighet. I handelsregistret registreras
handelsbolag och enskilda näringsidkare samt de ideella
föreningar och stiftelser som bedriver näringsverksamhet.
Registret skall bl.a. innehålla uppgifter om den enskilde
näringsidkarens och bolagsmännens fullständiga namn,
personnummer och postadress. Försätts en näringsidkare i konkurs
skall detta registreras liksom uppgiften att konkursen har
avslutats. I föreningsregistret registreras ekonomiska
föreningar, t.ex. bostadsrättsföreningar.
Frågan om ett centralt konkursregister behandlades av
utskottet med anledning av ett motionsyrkande i det tidigare
nämnda betänkandet 1993/94:LU20. Utskottet ansåg då att flera
goda initiativ tagits för att förbättra tillgången på
registeruppgifter som kan användas bl.a. i kampen mot den
ekonomiska brottsligheten. Utskottet anförde emellertid att de
erforderliga uppgifterna är splittrade på olika register och
dessutom skiljer sig åtkomstmöjligheterna till registren mellan
olika myndigheter som har behov av uppgifterna. Utskottet
efterlyste ett centralt register där uppgifter om
konkursförvaltare samt företrädare för olika juridiska personer
är samlade. Regeringen borde enligt utskottet verka för att ett
sådant register kommer till stånd och förelägga riksdagen
förslag till erforderliga lagstiftningsåtgärder. Riksdagen gav
som sin mening regeringen till känna vad utskottet anfört i
frågan (rskr. 228).
Regeringen har därefter övervägt frågan om konkursregister i
departementspromemorian Ds 1994:96 Konkursgäldenären. I
promemorian, som remissbehandlats, anförs att frågan huruvida
ett centralt konkursregister bör inrättas beror på de nuvarande
åtkomstmöjligheterna till befintlig registerinformation. Varken
ABL, handelsregisterlagen eller lagen om ekonomiska föreningar
innehåller några regler om terminalåtkomst för olika myndigheter
med behov av uppgifter ur aktiebolagsregistret och handels- och
föreningsregistren. Ett centralt konkursregister kan enligt
promemorian knappast inrättas utan att denna lagstiftning ses
över och eventuellt omarbetas i för frågan om ett
konkursregister relevanta delar. Vidare måste enligt promemorian
beaktas bl.a. att ett tilltänkt nytt centralt konkursregister
kommer att innehålla flera uppgifter som får anses känsliga från
integritetssynpunkt. Mot denna bakgrund bör enligt promemorian
frågan om ett heltäckande register med uppgifter om konkurser
bli föremål för fortsatta överväganden. Något förslag till
reglering av ett centralt konkursregister för hela landet har
därför ännu inte framlagts.
I promemorian föreslås däremot att det hos PRV skall föras ett
register över fysiska personers konkurser. Som skäl härför
anförs i promemorian att PRV behöver uppgifter om fysiska
personers konkurser bl.a. för att kunna bevaka att sådana
personer inte står registrerade som styrelseledamöter i
aktiebolag. PRV är också, anförs det, i behov av att kunna
kontrollera att en person som anmäls för registrering som
styrelseledamot inte är försatt i personlig konkurs.
Utskottet, som erinrar om sitt tidigare ställningstagande till
ett centralt konkursregister, anser att något förnyat
tillkännagivande i frågan från riksdagens sida inte är
erforderligt i avvaktan på de vidare överväganden som snarast
bör ske.
Sammanfattningsvis anser utskottet sålunda att Riksdagens
revisorers förslag i fråga om åtgärder som berör registreringen
hos PRV inte föranleder någon riksdagens åtgärd i detta
sammanhang och att de ifrågavarande motionerna 1994/95:Ju12
yrkande 1 och 1994/95:Ju14 yrkande 2 bör avstyrkas.
Konkursmissbruk
En särskild fråga som uppmärksammats på senare tid är de s.k.
bekvämlighetskonkurserna. Med det menas att konkurser kommit att
betraktas som en möjlighet för ett företag att reducera sin
skuldbörda, framför allt i fråga om de oprioriterade
leverantörsskulderna, och sedan kunna återuppta verksamheten med
ökad konkurrenskraft efter en rekonstruktion. Dessa konkurser
anses planerade i så måtto att ägarens ekonomiska intressen och
avsikt att efter konkursen kunna driva rörelsen vidare i
huvudsakligen samma omfattning men med väsentligt minskad
skuldbörda är satta i förgrunden. Konkursens ekonomiska
konsekvenser drabbar i dessa fall endast borgenärerna, främst de
oprioriterade som saknar säkerhet för sina fordringar, och inte
aktieägarna.
Frågor om åtgärder mot s.k. bekvämlighetskonkurser tas upp i
motion 1994/95:Ju13. I motionen anförs att det bör införas
begränsningar för den gamla ägarkretsen att direkt efter en
konkurs driva företaget vidare själv eller via nära släkt,
bulvan etc. utan insats av nytt kapital. En annan åtgärd som
föreslås i syfte att komma till rätta med konkursmissbruket och
de snedvridna konkurrensförhållandena är någon form av "karens"
eller "konkurskarantän" för ägaren innan han på nytt kan bedriva
näringsverksamhet. Andra förslag i motionen berör
tillsynsmyndigheterna och konkursförvaltarna. I motionen yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om lämpliga åtgärder mot missbruket.
Utskottet vill erinra om att motionsyrkanden med liknande
innebörd behandlades av utskottet i det ovannämnda betänkandet
1993/94:LU20 s. 12 ff. Som utskottet därvid uttalade är dagens
situation otillfredsställande genom att konkursinstitutet många
gånger kan missbrukas av gäldenärer för att t.ex. bli kvitt
vissa oprioriterade skulder och sedan kunna driva rörelsen
vidare i stort sett på samma vis. Förfarandet sker på bekostnad
av bl.a. leverantörer och innebär otillbörliga
konkurrensfördelar. Utskottet delar motionärernas uppfattning
att det är angeläget att dessa frågor får en snar lösning.
Utskottet vill dock peka på att ämnet för närvarande övervägs
inom regeringskansliet och att en departementspromemoria från
Justitiedepartementet med överväganden i bl.a. hithörande frågor
är aviserad inom en relativt snar framtid. Med hänsyn härtill
anser utskottet att de frågor som motionen aktualiserar inte nu
bör föranleda någon riksdagens åtgärd. Motion 1994/95:Ju13 bör
sålunda avstyrkas.
Stockholm den 24 november 1994
På lagutskottets vägnar
Anita Persson
I beslutet har deltagit: Anita Persson (s), Bengt Kronblad
(s), Per Stenmarck (m), Carin Lundberg (s), Rune Berglund (s),
Rolf Dahlberg (m), Karin Olsson (s), Eva Arvidsson (s),
Charlotte Cederschiöld (m), Inger Segelström (s), Tanja
Linderborg (v), Sven-Erik Österberg (s), Birgitta Carlsson (c),
Göran R Hedberg (m), Rigmor Ahlstedt (c) och Kerstin Heinemann
(fp).
Näringsutskottets yttrande
1994/95:NU2y
Bilaga 3
Insatser mot den ekonomiska brottsligheten
Till justitieutskottet
Justitieutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att
yttra sig över Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR4
angående insatser mot den ekonomiska brottsligheten jämte
motioner.
Näringsutskottet
Revisorernas förslag
Riksdagens revisorer har på förslag från skatteutskottet
granskat samhällets insatser mot ekonomisk brottslighet.
Enligt revisorernas bedömning krävs det ökade samhälleliga
insatser mot den ekonomiska brottsligheten. Arbetet på
regeringsnivå har under lång tid varit otillräckligt, anförs
det. Kritiken gäller flera regeringar. Vissa initiativ till
förbättringar har tagits under senare tid, konstaterar
revisorerna. De lämnar förslag inom fyra områden -- förebyggande
insatser, det brottsutredande arbetet, den rättsliga proceduren
och regeringens samlade styrning.
Revisorerna föreslår förebyggande insatser inom följande
områden:
Affärsetik och intern kontroll. Regeringen bör stödja det
attitydskapande arbete mot ekonomisk brottslighet som
näringslivets organisationer och de fackliga organisationerna
bedriver bland sina medlemmar. Detta bör kunna ingå i den
informationskampanj som riksdagen beslutade om våren 1994 (bet.
1993/94:JuU19).
Bokföring. Möjligheten att införa sanktionsavgifter för
bokföringsbrott bör utredas. Den tidigare nämnda
informationskampanjen bör innehålla information om betydelsen av
att bokföringen sköts väl.
Företagens revisorer. De auktoriserade och godkända
revisorernas roll för att förebygga ekonomisk brottslighet bör
övervägas inom ramen för en offentlig utredning.
Registreringen hos Patent- och registreringsverket (PRV).
Följande förändringar bör övervägas av regeringen: likvidation
av bolag som saknar registrerad revisor, vitesföreläggande och
avgiftsbeläggning vid försenade räkenskapshandlingar,
registrering av styrelseledamöter, ny utformning av
registreringsbevis för bolag samt inrättande av ett särskilt
konkursregister hos PRV.
Kontroll av affärspartners. Regeringen bör utreda skärpta
regler för offentlig upphandling med syfte att skapa enkla
rutiner för kontroll av de företag som det allmänna gör affärer
med.
Myndigheternas förebyggande kontroll. Regeringen bör initiera
områdesvisa analyser av hur en effektivisering av
myndighetskontrollen skall åstadkommas. Det regeringsuppdrag som
länsstyrelserna fick våren 1994 avseende tillsynen av
restaurangbranschen bör om möjligt utsträckas till andra
områden.
Beträffande det brottsutredande arbetet lämnar revisorerna
förslag inom följande områden:
Prioriteringar mellan större och mindre brott. Regeringen bör
överväga prioriteringarna med hänsyn till olika preventiva
aspekter samt resurstilldelningen till åklagarväsendet och
polisen. Revisorerna lämnar dock inga konkreta förslag.
Resurser, kompetens och regional balans. Regeringen bör
återkomma till riksdagen med en beskrivning av hur ett system
för resursfördelning skall utformas -- mellan berörda
myndigheter och mellan regioner. Resurserna för utbildning och
specialkompetens bör uppmärksammas särskilt.
Organisation och samarbete. Regeringen bör återkomma till
riksdagen med förslag till principiell lösning av
organisationsfrågan på central och regional nivå.
När det gäller den rättsliga proceduren framför
revisorerna synpunkter beträffande förberedelserna inför
rättegången, domstolens sammansättning och kompetens samt
pedagogisk utbildning för åklagare. Det bör enligt revisorerna
ankomma på regeringen att överväga hur ett ändrat arbetssätt
inom domstolarna skall kunna åstadkommas. Regeringen bör
återkomma till riksdagen med en beskrivning av hur den avser att
lösa de här berörda kompetensfrågorna inom domstolsväsendet.
Åklagarväsendets utbildningsbudget bör förstärkas så att
möjlighet ges till pedagogisk utbildning för åklagare.
Slutligen framlägger revisorerna förslag om regeringens
samlade styrning. Regeringen föreslås avge en årlig rapport
till riksdagen om förhållandena vad gäller den ekonomiska
brottsligheten och åtgärderna mot den. Informationen bör inte
endast avse direkta motåtgärder mot brottsligheten utan även
olika slag av indirekta och förebyggande insatser. Övergripande
analyser av vad olika reformförslag kan betyda för möjligheterna
att begå ekonomiska brott bör särskilt uppmärksammas.
Motionerna
Fyra motioner (s; m; c; v) har väckts med anledning av
förslaget.
Under senare tid har konkursen i många fall blivit ett
instrument för att sanera ett företags alltför stora skuldbörda
och samtidigt skapa förutsättningar för omstart och fortsatt
drift, anförs det i motion 1994/95:Ju13 (s). Den egentliga
orsaken till varför ett företag inte klarar sin ekonomiska
situation utreds aldrig eller mycket bristfälligt, hävdar
motionärerna. När ett ineffektivt företag startar om med samma
affärsidé som före konkursen, men med sanerat skuldkonto,
utsätter det den övriga företagsvärlden för konkurrens på icke
lika villkor, anförs det. I motionen framläggs följande förslag
till åtgärder: införande av begränsning för tidigare ägare att
fortsätta driva företaget efter konkurs utan nya insatser av
eget kapital, införande av någon form av s.k. konkurskarantän,
ökade möjligheter för tillsynsmyndigheterna att bevaka
konkursförvaltarna samt diskvalificerande av konkursförvaltare
som deltar i uppenbar konkursplanering.
Motionärerna bakom motion 1994/95:Ju11 (m) delar i stort sett
den uppfattning som kommer till uttryck i revisorernas rapport,
både vad gäller behovet av insatser mot den ekonomiska
brottsligheten och den kritik som framförs. Lagändringar och
andra åtgärder får inte utformas så att de lägger hinder i vägen
för den lagliga näringsverksamheten, framhåller motionärerna. De
anser att den föregående regeringens insatser och förslag till
åtgärder -- vilka redovisas i motionen -- kommer att innebära
betydande förbättringar för myndigheter att utreda och bekämpa
ekonomisk brottslighet. Enligt motionärernas mening är det
därför mycket angeläget att vidareutveckla arbetet från den
plattform som nu har byggts upp.
Utbrett momsfusk, systematiska konkurser och tömning av
bolagstillgångar är mycket utbredda fenomen i vissa
branscher, hävdas det i motion 1994/95:Ju14 (c). Det snedvrider
konkurrensen. Motionärerna anser att en parlamentarisk utredning
bör tillsättas beträffande möjligheten att införa
sanktionsavgifter för bokföringsbrott. De delar revisorernas
bedömning att en utsträckning av den särskilda tillsynen av
restaurangbranschen till andra områden bör övervägas. För
bekämpande av den ekonomiska brottsligheten bör
specialistkunskaper organiseras i ekorotlar på regional nivå.
Vänsterpartiet ställer sig i motion 1994/95:Ju12 bakom de
slutsatser som redovisas i rappporten. Revisorerna har dock i
vissa avseenden inte dragit de fulla konsekvenserna av de
redovisade problemen, anser motionärerna. Deras uppfattning är
att de förändringar som föreslås beträffande registreringen hos
PRV inte bara bör övervägas utan också genomföras. Genom att i
stort sett all kompetens har förts ut på de lokala
skattekontoren har samordningen i granskningen av
momsredovisningen blivit sämre, hävdar motionärerna vidare. De
anser att det därför finns skäl att överväga en återgång till
"verkliga" länsskattekontor. Motionärerna riktar kritik mot den
av riksdagen antagna lagen (1994:466) om särskilda
tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet. De menar slutligen att
speciella skattedomstolar med ansvar för såväl skatte- och
taxeringsfrågor som skattebrottsfrågor bör inrättas.
Tidigare behandling och pågående beredningsarbete
Hösten 1993 avslog riksdagen på förslag av näringsutskottet
motioner med krav på införande av lämplighets- och
kompetenskontroll av företagare (bet. 1993/94:NU3). Bakgrunden
till motionsyrkandena var bl.a. farhågor för att ekonomisk
brottslighet, ibland i anslutning till konkurser, får
konkurrenssnedvridande effekter.
Näringsutskottet anförde att det är viktigt att
konkurslagstiftningen får en sådan utformning att konkurser inte
kan användas som ett medel i konkurrensen mellan olika företag.
Vidare underströk utskottet vikten av att statsmakterna tillser
att det finns effektiva instrument för att stävja ekonomisk
brottslighet. Samtidigt framhöll utskottet att det -- inte minst
mot bakgrund av den ekonomiska situation som Sverige befinner
sig i -- är angeläget att möjligheterna att starta nya företag
inte försvåras. I ett särskilt yttrande (s) betonades det
angelägna i att det -- i förebyggande syfte -- ges information
till blivande företagare för att öka företagskunnandet, så att
den negativa utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten
bryts.
När det gäller konkurslagstiftningen planerar regeringen att i
december 1994 lägga fram en proposition med förslag till lag om
företagsrekonstruktion. Vidare har Justitiedepartementet i juni
1994 i departementspromemorian Konkursgäldenären (Ds 1994:96)
redovisat förslag till lagändringar med syfte att skärpa kraven
på konkursgäldenären för att komma till rätta med vissa former
av konkursmissbruk. En proposition i frågan planeras till våren
1995.
Näringsutskottets ställningstagande
Näringsutskottet vill inledningsvis framhålla att
utgångspunkten för statsmakterna måste vara att all ekonomisk
brottslighet skall bekämpas. I ett rättssamhälle är det
oacceptabelt att individer genom brottsligt beteende kan
tillskansa sig konkurrensfördelar, jämfört med personer som
följer gällande lagar och regler. Näringsutskottet anser, i
likhet med vad som anfördes hösten 1993, att det är mycket
viktigt att det finns effektiva instrument för att stävja
ekonomisk brottslighet. Riksdagen och regeringen bör därför
fortsätta att ge detta område hög prioritet.
De konkreta åtgärder som föreslås eller diskuteras såväl i
Riksdagens revisorers förslag som i de aktuella motionerna
ligger huvudsakligen inom beredningsområdena för andra utskott.
Den fråga som rör näringsutskottets ansvarsområde är den
övergripande problemställningen avseende den ekonomiska
brottslighetens konkurrenssnedvridande effekter. I revisorernas
förslag konstateras att näringslivet har ett direkt intresse av
att samhällets kontrollsystem fungerar bättre för att snedvridna
konkurrensförhållanden skall kunna motverkas. I motionerna
framhålls också det angelägna i att den ekonomiska
brottsligheten inte leder till sådana effekter.
Förekomsten av ekonomisk brottslighet kan bl.a. medföra att
snedvridande effekter på konkurrensen uppstår. Statsmakternas
uppgift är härvid att se till att lagar och regler utformas på
ett enkelt och överskådligt sätt så att möjligheterna att starta
nya företag inte försvåras, och på ett sådant sätt att
verksamheten hos seriösa företag inte hotas. Näringsutskottet
vill understryka vikten av att konkurslagstiftningen får en
sådan utformning att konkurser inte kan användas som ett medel i
konkurrensen mellan olika företag. Utskottet vill härvidlag
fästa uppmärksamheten på problemet med s.k.
bekvämlighetskonkurser. Med bekvämlighetskonkurs avses i
allmänhet att en konkurs är "planerad", på det sättet att den
tidigare ägaren har för avsikt att efter konkursen driva
rörelsen vidare i ungefär samma omfattning som tidigare, men med
väsentligt minskad skuldsättningsgrad. De ekonomiska
konsekvenserna av konkursen drabbar i detta fall endast
borgenärerna, främst de oprioriterade. Förekomsten av
bekvämlighetskonkurser innebär en snedvridning av konkurrensen.
För att komma till rätta med detta krävs det, enligt
näringsutskottets uppfattning, regeländringar. Som tidigare
nämnts har det aviserats att propositioner beträffande
konkurslagstiftningen skall föreläggas riksdagen senare under
hösten 1994 och under våren 1995.
Stockholm den 22 november 1994
På näringsutskottets vägnar
Birgitta Johansson
I beslutet har deltagit: Birgitta Johansson (s), Bo
Finnkvist (s), Per Westerberg (m), Reynoldh Furustrand (s), Mats
Lindberg (s), Karin Falkmer (m), Bo Bernhardsson (s), Kjell
Ericsson (c), Mikael Odenberg (m), Barbro Andersson (s), Lennart
Beijer (v), Marie Granlund (s), Chris Heister (m), Eva Goës
(mp), Göran Hägglund (kds), Dag Ericson (s) och Sten Tolgfors
(m).