I detta betänkande behandlar utskottet vissa delar av
kompletteringspropositionen. Det rör sig dels om förslag till
ökat anslag till Domstolarna m.m. under andra huvudtiteln, dels
om förslag till nya regler för fastställande av arvoden på
rättshjälpsområdet.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag, dock med ändringen
att ikraftträdandetidpunkten för lagarna bestäms till den 1
augusti 1995. Ett särskilt yttrande (m) har fogats till
betänkandet.
ANDRA HUVUDTITELN
Propositionen
I proposition 1994/95:150 (kompletteringspropositionen) har
regeringen föreslagit att riksdagen
dels med ändring av riksdagens beslut (1994/95:JuU15,
rskr. 255) till Domstolarna m.m. för budgetåret 1995/96 anvisar
ett ramanslag på 3 830 692 000 kr,
dels antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i rättegångsbalken,
2. lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429).
Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, har fogats till
betänkandet, se bilaga.
Utskottet
Anslagsfrågor
I propositionen föreslår regeringen att anslaget till
Domstolarna m.m. skall höjas med 7 875 000 kr jämfört med
riksdagens tidigare beslut (1994/95:JuU15, rskr. 255) om anslag
för budgetåret 1995/96. Tillskottet är avsett att täcka
kostnader för två målgrupper inom de allmänna
förvaltningsdomstolarna. Det gäller dels mål till följd av ny
lagstiftning på jordbruksområdet (2 miljoner kronor) som trädde
i kraft den 1 januari 1995 (prop. 1994/95:75, JoU7, rskr. 126),
dels mål till följd av ett förslag (prop. 1994/95:218) om en ny
instansordning för mål om arbetslöshetsersättning (5,875
miljoner kronor) som för närvarande behandlas i riksdagen.
Sådana mål skall enligt regeringens förslag i fortsättningen
överklagas från arbetslöshetskassa direkt till allmän
förvaltningsdomstol.
Utskottet har ingen erinran mot förslaget. Utskottet utgår
dock från att de medel som avser mål om arbetslöshetsersättning
endast tas i anspråk om riksdagen beslutar i enlighet med
förslaget.
Arvoden på rättshjälpsområdet
Inledning
I förevarande ärende lägger regeringen fram ett förslag om
arvoden till biträden och offentliga försvarare. Förslaget
bygger på ett utkast till lagrådsremiss. Ett antal myndigheter
och organisationer har beretts tillfälle att lämna synpunkter på
utkastet.
Lagrådet har yttrat sig över lagförslaget.
Förslagets huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar i bestämmelserna om
ersättning till biträden enligt rättshjälpslagen och offentliga
försvarare som i huvudsak innebär att timkostnadsnormen skall
styra all ersättning för arbete på rättshjälpsområdet -- såväl
inom som utom det taxesatta området -- och att regeringen skall
fastställa denna norm.
Ändringarna innebär också att den betydelse vid bedömningen av
ersättning för arbete som tidsåtgången bör ha -- och som den i
praxis redan fått -- kommer till uttryck i lagtexten.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1995.
Bakgrund
Ersättningen till advokater och andra jurister på
rättshjälpsområdet bestäms enligt fast praxis utifrån en
timkostnadsnorm som årligen fastställs av regeringen på grundval
av beräkningar från Domstolsverket. Dessa grundas i sin tur på
självkostnaden vid de allmänna advokatbyråerna. Ersättningen
skall enligt 22 § rättshjälpslagen (1972:429) vara skälig och
utgå för arbete, tidsspillan och utlägg som uppdraget krävt.
Timkostnadsnormen har mycket stor betydelse för de totala
kostnaderna för rättshjälpen.
Regeringen föreslår nu lagändringar i syfte att ge regeringen
de instrument som krävs för en effektiv kontroll av
timersättningen till biträden och offentliga försvarare.
Avsikten är att skapa möjligheter att dämpa den årliga höjningen
av timersättningen som, enligt regeringen, för närvarande är mer
eller mindre inbyggd i dagens system.
Bakgrunden är att riksdagen nyligen har beslutat om anslag
till Rättshjälpskostnader om drygt 1 178 miljoner kronor för
budgetåret 1995/96. Beslutet innebär en besparing på anslaget
(12 månader) med 14 miljoner kronor (prop. 1994/95:100 bilaga 3
s. 72--73, JuU19, rskr. 265). Denna minskning bedömdes som
möjlig att genomföra redan nu i avvaktan på den genomgripande
översyn av rättshjälpslagen som pågår inom
Rättshjälpsutredningen (dir. 1993:77) vars förslag beräknas
medföra betydande kostnadsbesparingar. -- Utredningen har till
uppdrag att komma med förslag som kan leda till ökad
effektivitet och kostnadsbesparingar och till att
rättshjälpsresurserna koncentreras till de områden där de bäst
behövs. Uppdraget skall redovisas i september 1995.
Nuvarande regler
Ersättning till rättshjälpsbiträden m.fl. utgår enligt
rättshjälpslagen (1972:429). Enligt lagens 22 § har som nyss
nämnts biträden rätt till skälig ersättning för arbete,
tidsspillan och utlägg som uppdraget krävt. Vid bedömningen av
vad som är skäligt arvode skall uppdragets art och omfattning
beaktas. Hänsyn skall också tas till andra omständigheter av
betydelse såsom den skicklighet och omsorg som uppdraget har
utförts med samt den tid som lagts ned på uppdraget. I
bestämmelsen anges också att regeringen eller den myndighet
regeringen bestämmer fastställer taxa som skall tillämpas vid
bestämmande av ersättningen. En motsvarande bestämmelse om
ersättning till offentliga försvarare finns i 21 kap. 10 §
rättegångsbalken (RB). Bestämmelserna fick sin nuvarande
utformning år 1982.
När rättshjälpslagen infördes förutsattes att ersättningen
till biträden och offentliga försvarare till stor del skulle
bestämmas med tillämpning av s.k. taxor, främst saktaxor där
utgångspunkten var den arbetstid en genomsnittsadvokat lägger
ned på ett genomsnittsärende av den ärendekategori som taxesätts
(prop. 1972:4 s. 273 f). I ärendet framhölls att den
timersättning som får anses skälig borde vara den genomsnittliga
kostnaden per timme för advokatverksamhet. Vidare angavs att
självkostnaderna vid de allmänna byråerna torde få tillmätas
stor betydelse.
Endast två taxor har införts på rättshjälpsområdet; en taxa
för ersättning till biträde i mål om äktenskapsskillnad efter
gemensam ansökan och en taxa för ersättning till offentliga
försvarare i vissa brottmål. Den viktigaste faktorn i
taxesystemet är den s.k. timkostnadsnormen, dvs. den ersättning
per timme som anses skälig. Normen baseras på den genomsnittliga
kostnaden per timme vid de allmänna advokatbyråerna, och den har
som nämnts ovan mycket stor betydelse för kostnaderna för
rättshjälpen.
Timkostnadsnormen har blivit normgivande vid bestämmande av
ersättning inom hela rättshjälpsområdet genom att skälig
ersättning per arbetad timme i domstolarnas och andra
myndigheters praxis har antagits sammanfalla med
timkostnadsnormen trots att denna i och för sig saknat
självständig betydelse. Högre timersättning har i brottmål
bestämts i mål som rört speciella ämnesområden och svårbedömda
rättsfrågor, där försvararen haft särskild kännedom om och
erfarenhet av rättsområdet, och även i mål som har pågått under
avsevärd tid och inneburit stor bundenhet för försvararen (se
NJA 1989 s. 14 och NJA 1993 s. 237). Praxis måste emellertid
betraktas som restriktiv.
Tidigare beslutades taxorna -- och därmed timkostnadsnormen --
av Domstolsverket efter delegering från regeringen. I november
1990 återtog regeringen delegationen. Från och med år 1992 har
Domstolsverket återfått rätten att fastställa taxor medan
regeringen behållit rätten att besluta om den timkostnadsnorm
som skall ligga till grund för taxorna.
Timkostnadsnormens konstruktion behandlades i regeringens
proposition 1992/93:109 om ändring i rättshjälpslagen m.m. (s.
40 f). I propositionen föreslogs inga ändringar när det gällde
beräkningen av timkostnadsnormen men regeringen anmärkte att den
inte är tvingad att vid fastställandet av timkostnadsnormen utgå
enbart från självkostnaderna vid de allmänna advokatbyråerna.
Regeringen ansåg att det fanns ett utrymme för en friare
bedömning än den som utvecklats under den tid Domstolsverket
fastställde taxorna.
Regeringen fastställde därefter i november 1992
timkostnadsnormer i brottmål respektive i mål om
äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan till belopp som
understeg Domstolsverkets beräkningar om självkostnaden vid de
allmänna byråerna. För brottmålens del innebär beslutet en
sänkning av normen med omkring 5 % medan i
äktenskapsskillnadsmålen gällande nivå förblev oförändrad.
Högsta domstolen prövade under år 1993 flera fall om
ersättning i brottmål. Det rörde sig om såväl taxebundna som
icke taxebundna mål. Här skall i korthet beröras ett par beslut.
I ett fall där brottmålstaxan inte var tillämplig fann Högsta
domstolen att försvararen inte fick skälig ersättning om
timersättningen beräknades efter timkostnadsnormen; i stället
bestämdes timersättningen till den av Domstolsverket beräknade
självkostnaden (NJA 1993 s. 114). I ett annat fall inom det
taxebundna området prövade Högsta domstolen om brottmålstaxan
var behäftad med ett sådant uppenbart fel som avses i 11 kap. 14
§ regeringsformen och därmed kunde åsidosättas. Högsta domstolen
fann att taxan var bindande inom sitt tillämpningsområde och
anförde att skälig ersättning är ett så vagt begrepp att det kan
finnas utrymme för olika beräkningsmetoder när det gäller att
bestämma ersättningsnivån. Det senare beslutet var inte
enhälligt.
I april 1993 bestämde regeringen en ny timkostnadsnorm som var
gemensam för brottmål och mål om äktenskapsskillnad efter
gemensam ansökan. Normen låg i nivå med Domstolsverkets
beräkningar. Nya taxor som gäller till utgången av juni 1995
fastställdes därefter för ett år sedan. Den bygger på en
timkostnadsnorm om 935 kr inklusive mervärdesskatt.
Överväganden
All ersättning för arbete som skall lämnas till offentliga
försvarare och till biträden på rättshjälpsområdet i övrigt
skall enligt förslaget bestämmas med tillämpning av en
timkostnadsnorm som beslutas av regeringen. Ersättningen skall
bestämmas med utgångspunkt i den tidsåtgång som kan anses rimlig
med hänsyn till uppdragets art och omfattning. Timersättningen
får avvika från timkostnadsnormen t.ex. om arbete har utförts på
ett mindre skickligt eller ett särskilt skickligt sätt.
Utskottet konstaterar att förslaget innebär en kodifiering av
rådande praxis samtidigt som möjligheten att göra en friare
bedömning av skälig ersättning lyfts fram genom en språklig
omredigering av lagtexten. Denna bedömning kan avse såväl den
tidsåtgång för vilken ersättning begärs som kvaliteten på det
utförda arbetet. Förslaget innebär således att såväl
tidsåtgången som snabbheten och skickligheten skall inverka på
ersättningens storlek. Det är inte heller meningen att den tid
som faktiskt lagts ned på ett uppdrag okritiskt skall läggas
till grund för ersättningen. I denna del bör det tvärtom
understrykas att det är den tidsåtgång som kan anses rimlig med
hänsyn till uppdragets art och omfattning som berättigar till
ersättning. Samma ordning gäller för övrigt redan nu; skillnaden
är att det nu lagregleras hur den i en kostnadsräkning angivna
tidsåtgången skall bedömas.
Timkostnadsnormen skall enligt förslaget bestämmas på grundval
av Domstolsverkets beräkningar av självkostnaderna vid de
allmänna advokatbyråerna. Som regeringen anför innebär detta
emellertid inte att självkostnaderna ensamma skall vara
avgörande för timkostnadsnormen; de skall tjäna som utgångspunkt
och regeringen bör, när normen bestäms, kritiskt granska och
justera de olika poster som ingår i underlaget såväl i sänkande
som i höjande riktning.
Utskottet vill avslutningsvis understryka, vilket också direkt
framgår av lagförslaget, att ett biträde eller en offentlig
försvarare alltid har rätt till skälig ersättning för
arbete. Det kan således inte ifrågakomma att timkostnadsnormen,
t.ex. i besparingssyfte, fastställs till ett belopp som
understiger vad som är skälig ersättning.
Sammanfattningsvis konstaterar utskottet att utskottet inte
har någon erinran mot förslaget. Utskottet tillstyrker alltså
propositionen i denna del. Med hänsyn till den tid som åtgår för
riksdagsbehandlingen samt utfärdande och kungörande av de nya
bestämmelserna bör ikraftträdandet dock skjutas fram till den 1
augusti 1995.
Till sist vill utskottet erinra om Rättshjälpsutredningens
arbete. Det förslag som utskottet nu tillstyrkt kan således
ganska snart komma att bli föremål för ändringar med anledning
av utredningens förslag.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande anslag till Domstolarna m.m.
att riksdagen med ändring av sitt tidigare beslut
(1994/95:JuU15, rskr. 255) till Domstolarna m.m. för
budgetåret 1995/96 anvisar ett ramanslag på 3 830 692 000 kr,
2. beträffande arvoden på rättshjälpsområdet
att riksdagen antar i propositionen framlagda förslag till lag
om ändring i rättegångsbalken och lag om ändring i
rättshjälpslagen (1972:429), dock med den ändringen att
ikraftträdandetidpunkten för lagarna bestäms till den 1 augusti
1995.
Stockholm den 1 juni 1995
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit:
Gun Hellsvik (m),
Lars-Erik Lövdén (s),
Birthe Sörestedt (s),
Göran Magnusson (s),
Sigrid Bolkéus (s),
Märta Johansson (s),
Margareta Sandgren (s),
Anders G Högmark (m),
Ann-Marie Fagerström (s),
Alice Åström (v),
Pär Nuder (s),
Lars Björkman (m),
Kia Andreasson (mp),
Göran R Hedberg (m),
Bengt Harding Olson (fp) och
Tuve Skånberg (kds).
Särskilt yttrande
Gun Hellsvik, Anders G Högmark, Lars Björkman och Göran
Hedberg (alla m) anför:
Vi vill erinra om att vi föreslog att riksdagen för budgetåret
1995/96 till Domstolarna m.m. skulle anslå ett 72 miljoner
kronor högre belopp än vad regeringen föreslog och riksdagen
senare beslutade om (1994/95:JuU15). Bakgrunden till vårt
förslag var -- vid sidan av ett ökande antal brottmål och det
pågående reformarbetet inom domstolarna -- bl.a. att
måltillströmningen till de allmänna förvaltningsdomstolarna
kunde förväntas öka som en följd av medlemskapet i EU. Detta
har, som framgår av det nu aktuella ärendet, genast bekräftats.
I fråga om ändringarna i rättshjälpslagen konstaterar vi att
regeringsförslaget, som vi tillstyrker, ligger väl i linje med
de förslag i besparingssyfte som vi förde fram redan i
budgetsammanhang (1994/95:JuU19). Regeringen borde emellertid
nu ha gått längre och fört fram förslag om att ändra också i
andra delar av rättshjälpssystemet. En allmän sänkning av
inkomstgränsen och ett införande av en ny grundavgift vid
överklagande hade mycket väl kunnat genomföras redan nu. Detta
tillsammans med andra åtgärder som vi föreslog vid
budgetbehandlingen skulle ha möjliggjort en besparing på
rättshjälpsanslaget för nästa budgetår på 120 miljoner kronor i
stället för 21 miljoner kronor som riksdagen på regeringens
förslag beslutade om.