I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse
1994/95:217 Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten
jämte ett stort antal motioner som väckts dels med anledning av
skrivelsen, dels under den allmänna motionstiden i år.
Regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet omfattar en
mängd åtgärder på olika områden för att förebygga, upptäcka samt
utreda och lagföra ekonomisk brottslighet m.m.
Utskottet har uppfattningen att utgångspunkten för samhällets
samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten måste vara
att det är ett gemensamt intresse för medborgarna, näringslivet
och det allmänna att bekämpa denna brottslighet effektivt. Ökad
tonvikt måste läggas på det förebyggande arbetet, och
myndigheterna måste arbeta problemorienterat och i nära
samverkan med varandra.
Utskottet, som ställer sig bakom regeringens planerade
åtgärder, hemställer att skrivelsen läggs till handlingarna.
Utskottet avstyrker samtliga motioner.
Till betänkandet har fogats sammanlagt tio reservationer,
varav fyra från (m), två från (m, fp, kds) och två vardera från
(v) och (mp).
Skrivelsen
I skrivelse 1994/95:217 har regeringen berett riksdagen
tillfälle att ta del av vad som anförts i skrivelsen om en
strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska
brottsligheten.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av skrivelsen
1994/95:Ju20 av Rolf Åbjörnsson m.fl. (kds) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om skatteflyktsklausul,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om rättssäkerhet vid beskattning,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om förundersökning vid brottmål,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en central myndighet för bekämpning av
ekobrott.
1994/95:Ju21 av Kia Andreasson (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att ekobrott skall innefatta både
ekonomiska brott och miljöbrott,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att Ekobrottsutredningen, Riksenheten mot
ekobrott och länens samverkansorgan skall informeras om att
miljöbrott ingår som en viktig del i ekobrott,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att miljöutbildade personer bör anställas
för personalförstärkning i kampen mot ekobrott,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att utvecklingen av samverkansformer även
skall gälla miljöbrott.
1994/95:Ju22 av Siw Persson och Bengt Harding Olson (fp) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om skatteflyktslagen.
1994/95:Ju23 av Per Rosengren och Lennart Beijer (v) vari
yrkas att riksdagen hos regeringen begär konkreta förslag för
bekämpning av den ekonomiska brottsligheten.
1994/95:Ju24 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om revisorernas roll i ekobrottsbekämpningen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om Patent- och registreringsverkets
möjligheter att granska och anmäla brott,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om ansvarsgenombrott.
1994/95:Ju25 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om förutsättningen för en samlad strategi mot
den ekonomiska brottsligheten,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om skatteflyktslagstiftningens hot mot den
enskildes rättssäkerhet.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1995
1994/95:Ju205 av Bengt Kronblad m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om behovet av förebyggande insatser mot
ekonomisk brottslighet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om det brottsutredande arbetet rörande
ekonomisk brottslighet.
1994/95:Ju206 av Bo Finnkvist m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om behovet av resurser för
ekobrottsbekämpningen.
1994/95:Ju207 av Anita Johansson m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att bekämpa ekonomisk brottslighet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om behovet av resurser för
ekobrottsbekämpningen.
1994/95:Ju212 av Rolf Åbjörnsson m.fl. (kds) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om skyndsamt inrättande av en central myndighet
för bekämpning av ekonomisk brottslighet.
1994/95:Ju214 av Rinaldo Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om åtgärder mot ekonomisk brottslighet.
1994/95:Ju216 av Karl-Gösta Svenson (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om de förslag som framlagts av Riksdagens
revisorer avseende insatser mot ekonomisk brottslighet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att omfördela ekobrottsutredningsresurser
från polis till regionåklagarmyndigheten.
1994/95:Ju219 av Sten Andersson (m) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om samma syn på bidragsfusk och ekonomisk brottslighet.
1994/95:Ju220 av Leo Persson m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om bekämpandet av ekobrott m.m.
1994/95:Ju221 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om vidareutveckling av den borgerliga
regeringens insatser mot den ekonomiska brottsligheten,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om ökad myndighetssamverkan,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om ökad kompetens för att kunna göra
ekobrottsutredningar,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om RÅSOP,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om ett ekobrottskommando.
1994/95:Ju222 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att beslut om effektiviseringar och
samordningsinsatser bör få effekt i myndigheternas verksamhet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att berörda myndigheter skall bedriva ett
intensivt utvecklings- och utvärderingsarbete,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om behovet av en översyn av hur skattetillägg
fungerar i praktiken så att det inte motverkar ett förebyggande
av ekonomisk brottslighet,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om forskningen av organiserad ekonomisk
brottslighet, där särskilt forskningen rörande formerna för och
omfattningen av penningtvätt prioriteras.
1994/95:Ju223 av Ingibjörg Sigurdsdóttir och Lilian Virgin (s)
vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att bekämpa ekonomisk
brottslighet.
1994/95:Ju225 av Krister Örnfjäder m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om ekokommandon på lokal nivå.
1994/95:Ju226 av Eva Persson Sellin m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om ekonomisk brottslighet.
1994/95:Ju227 av Ann-Kristine Johansson och Lars Stjernkvist
(s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om bekämpandet av ekobrott m.m.
1994/95:Ju632 av Bengt Silfverstrand och Kurt Ove Johansson
(s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om skattebrottslagen.
1994/95:Ju801 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om kampen mot den ekonomiska brottsligheten,
1994/95:Sk804 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
4. att riksdagen hos regeringen begär en utredning med uppgift
att framlägga förslag om effektivare rättegångsförfarande vid
ekonomisk brottslighet och skatteundandragande.
1994/95:N202 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om behovet av resurser till och bättre
utbildning av övervakande myndigheter, polis, åklagare och
domare för att förebygga, upptäcka och bekämpa ekologisk och
ekonomisk brottslighet.
1994/95:N301 av Alf Svensson m.fl. (kds) vari yrkas
12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en central myndighet som samordnar och
verkställer arbete mot ekobrottslighet,
Utskottet
Bakgrund
Utskottet har under en följd av år sett med oro på
utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten, och utskottet har
i olika sammanhang (se t.ex. 1990/91:JuU23) konstaterat att
denna brottslighet utgör ett stort samhällsproblem. Utskottet
har framhållit att den ekonomiska brottsligheten leder till en
rad skadeverkningar för samhället; stora medborgargruppers
lojalitet mot regelsystemet på främst skatterättens och det
ekonomiska livets område i övrigt sätts på stora prov, och
statens och kommunernas finanser påverkas negativt varigenom
fördelningspolitiska strävanden motverkas och snedvridna
konkurrenssituationer uppstår mellan olika företag så att
seriöst arbetande företag slås ut. Utskottet har därför betonat
att det är angeläget att samhället vidtar kraftfulla åtgärder
för att motverka denna brottslighet.
Under senare tid har utskottet tagit olika initiativ i frågan
om den ekonomiska brottsligheten. Under såväl år 1991 som år
1993 anordnade utskottet offentliga utfrågningar i ämnet (se
1990/91:JuU23 bil. 1 och 2 samt 1992/93:JuU21 bil. 1 och 2).
Dessa fick sin fortsättning inför budgetbehandlingen avseende
det innevarande budgetåret, då utskottet genomförde en icke
offentlig utfrågning med ett flertal företrädare för de
myndigheter som har uppgifter på området. Under nämnda
budgetarbete beslutade riksdagen på utskottets initiativ att
förstärka polisens resurser med 52 miljoner kronor utöver
regeringens förslag för att höja polisens kompetens och
effektivitet när det gäller att bekämpa ekonomisk brottslighet.
Även ett förslag från utskottet om att tillföra
Justitiedepartementet 10 miljoner kronor för en upplysnings- och
informationskampanj beträffande ekonomisk brottslighet vann
riksdagens gillande (se 1993/94:JuU19). Härutöver kan nämnas att
utskottet under förra mandatperioden tog initiativ till den
genomgripande översyn av åtgärderna mot den ekonomiska
brottsligheten som kom att presenteras i den s.k.
RÅ/RPS-rapporten (se 1990/91:JuU23). Denna rapport har legat
till grund för en stor del av senare tids reformarbete när det
gäller ekonomisk brottslighet. Det var också på förslag av
utskottet som Finanspolisen inrättades år 1993 (se
1991/92:JuU23). Finanspolisens uppgift är att bedriva spaning
för att uppdaga brott i samband med s.k. tvättning av pengar som
utgör vinning av brottslig verksamhet.
Även regeringen har funnit anledning att öka sitt engagemang
beträffande den ekonomiska brottsligheten. Här kan som exempel
nämnas att regeringen under den föregående mandatperioden
initierade översyner av skattebrottslagen och
uppbördslagstiftningen samt vissa delar av
aktiebolagslagstiftningen och konkurslagstiftningen, reglerna
för beslag och husrannsakan samt reglerna om näringsförbud. Till
en del har dessa översyner redan resulterat i ny lagstiftning.
Vidare beslutade regeringen om nya och effektivare
samarbetsformer mellan berörda myndigheter inom ramen för de två
projekten RÅSOP (Riksåklagarens specialoperation för
undersökningar i ärenden om kvalificerad ekonomisk brottslighet
riktad mot banker och kreditinstitut) och Rubicon (ett samarbete
mellan flera myndigheter för att ta fram nya rutiner vid
brottsutredningar i samband med konkurs). Regeringen beslutade
också om olika ekonomiska satsningar. Sålunda har under
föregående och innevarande budgetår på regeringens initiativ
satsats sammanlagt 110 miljoner kronor på polisväsendet i kampen
mot den grövre kriminaliteten, bl.a. den ekonomiska
brottsligheten, och antalet poliser har ökat. Vidare har
åklagarväsendet tillförts 16,5 miljoner kronor för anställning
av 30 nya ekoåklagare. Även skatte- och exekutionsväsendet har
tillförts betydande resurser som skall användas för en
effektivare skattekontroll.
Riksdagens revisorer beslöt i november 1992 att göra en
granskning av samhällets insatser mot den ekonomiska
brottsligheten. Granskningen resulterade i rapporten (1993/94:6)
Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället, som beslutades
av revisorerna i plenum den 24 februari 1994. Rapporten
remissbehandlades. Revisorerna lade därefter på basis av
rapporten och remissyttrandena fram sina förslag (1994/95:RR4)
angående samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten.
Revisorernas förslag sträckte sig över ett brett område och
berörde i olika avsnitt det förebyggande arbetet inom
näringslivet och genom utomstående organ, den brottsutredande
verksamheten hos polis och åklagare samt den rättsliga
proceduren i domstolarna. Avslutningsvis togs till behandling
upp frågan om regeringens samlade styrning av kampen mot den
ekonomiska brottsligheten.
Utskottet konstaterade vid behandlingen av revisorernas
förslag i december 1994 (1994/95:JuU8, rskr. 144), i likhet med
revisorerna, att samhällets insatser mot den ekonomiska
brottsligheten har varit otillräckliga. Utskottet instämde i
revisorernas uppfattning att det behövdes en mängd åtgärder för
att komma till rätta med de problem som uppstått. Den ekonomiska
brottslighetens omfattning och komplexa natur innebär att kampen
mot den måste föras över ett brett fält och med både
flexibilitet och uthållighet. För att insatserna skall bli
effektiva krävs en förbättrad överblick och styrning från
statsmakternas sida. Även informationen och kontakten mellan
riksdagen och regeringen i frågan måste förbättras.
Utskottet konstaterade vidare att justitieministern hade
angett riktlinjerna för regeringens kommande arbete rörande
bekämpning av ekonomisk brottslighet (riksdagens prot.
1994/95:29), och att regeringens uttalade målsättning var att
kraftigt öka samhällets samlade insatser när det gäller att
förebygga och ingripa mot denna brottslighet.
Riksdagen beslutade att inte vidta några åtgärder i anledning
av revisorernas förslag med hänvisning till vad regeringen hade
givit till känna om innehållet i sin kommande strategi mot
ekonomisk brottslighet.
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen framläggs en strategi för samhällets samlade
åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Regeringens avsikt
är att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom
åtgärder som innebär en kraftig förstärkning av samhällets
samlade insatser mot sådan kriminalitet. En utveckling och
effektivisering skall ske när det gäller att förebygga, upptäcka
samt utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. Ökad tonvikt
skall läggas vid det förebyggande arbetet. Myndigheterna skall
arbeta problemorienterat och i nära samverkan med varandra.
Kompetensen hos myndigheterna skall höjas. Näringslivet måste ta
ett större ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten.
Härutöver berörs i skrivelsen bl.a. följande åtgärder:
förstärkt skattekontroll och förenklad skattelagstiftning
förbättrad myndighetsstruktur
gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna
affärsetik, internkontroll och affärskontroll inom
näringslivet
snabbare utredning och process
effektivare rutiner i samband med konkurs
förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser, revisorer m.m.
uppföljning av bankkrisen
sanering av utsatta branscher
kontroll i samband med tillståndsgivning m.m.
effektivare lagstiftning om penningtvätt
effektivare sanktionsregler
aktivt internationellt arbete, bl.a. inom EU
ökad forskning
information till allmänheten
effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas
verksamhet.
Begreppet ekonomisk brottslighet
Det finns ingen allmänt vedertagen definition av begreppet
ekonomisk brottslighet. Justitieutskottet introducerade
emellertid i början av 1980-talet (se JU 1980/81:21 s. 6 f) en
definition enligt vilken till ekonomisk brottslighet bör räknas
först och främst sådan kriminalitet som har ekonomisk vinning
som direkt motiv. Härutöver skall brottsligheten, för att
betraktas som ekonomisk kriminalitet, ha en kontinuerlig
karaktär, bedrivas på ett systematiskt sätt och förövas inom
ramen för näringsverksamhet som i sig inte är kriminaliserad men
som i det enskilda fallet utgör själva grunden för de kriminella
handlingarna. Utskottet anförde i sammanhanget också att de
ekonomiska brotten ofta anses vara av kvalificerad art i den
meningen att de enskilda brotten har stor omfattning, rör stora
samhälleliga värden eller drabbar grupper av enskilda.
Utskottets definition har kommit till användning i många
sammanhang och Riksdagens revisorer utgick från den vid sin --
något utvidgade -- gränsdragning mot annan brottslighet i
samband med att de lade fram sitt nyss nämnda förslag om
insatser mot den ekonomiska brottsligheten.
Revisorernas definition av ekonomisk brottslighet innefattar
brott som begås i näringsverksamhet eller som utnyttjar
företagsformen. Den inkluderar även brott som begås i eller
genom företag som inte bedriver någon företagsverksamhet i
egentlig mening. Det handlar här om transaktioner som sker genom
företag vars enda uppgift är att fungera som täckmantel för
dessa transaktioner. Till ekonomisk brottslighet räknar
revisorerna också s.k. subventionsbedrägerier, som innebär att
företag tillskansar sig statliga bidrag som de inte har rätt
till. Revisorernas definition omfattar alla ekonomiska brott av
nu nämnda slag, även sådana som är mindre omfattande eller som
inte är systematiska. Däremot ingår inte enskilda personers
skattebrott och skatteundandraganden i revisorernas definition
av ekonomisk brottslighet. Inte heller den organiserade
brottsligheten i form av t.ex. narkotikahantering räknas av
revisorerna hit.
I skrivelsen anför regeringen att utvecklingen gått därhän att
också andra former av straffbara handlingar än de som nämns i
utskottets definition kan räknas in i den ekonomiska
brottsligheten. Regeringen konstaterar emellertid att någon ny
definition som kunnat godtas av alla ännu inte har formulerats.
Regeringen anför att det är klart att den ekonomiska
brottsligheten kan se ut på många olika sätt. Det handlar ofta
men inte alltid om brott som begås i näringsverksamhet. Andra
slag av ekonomisk brottslighet kan vara t.ex. olagliga
transaktioner med pengar, värdepapper el. dyl. som en person gör
utan att vara företagare. På det området förefaller
brottsligheten enligt regeringen att vara under snabb
utveckling. Också olika former av bidragsfusk, särskilt i
näringsverksamhet, är enligt regeringens uppfattning av intresse
i sammanhanget. Regeringen pekar också på att ett nytt inslag är
att yrkeskriminella mer än tidigare ger sig på ekonomisk
brottslighet som ett av flera sätt att tjäna pengar på brott. I
många fall finns kopplingar mellan ekonomisk brottslighet och
annan kriminalitet, exempelvis narkotikabrottslighet och
våldsbrottslighet. Det förekommer också att ett företag
praktiskt taget uteslutande används som en täckmantel för
ekonomisk brottslighet. I sådana fall kan sägas att brottet är
själva affärsidén. Straffrättsligt faller den ekonomiska
brottsligheten ofta under bestämmelser om borgenärsbrott,
skattebrott eller brott mot uppbördslagstiftningen. Andra
straffbestämmelser i brottsbalken eller inom specialstraffrätten
kan också bli aktuella. Regeringen framhåller att
miljöbrottslighet i det här sammanhanget också kan räknas till
den ekonomiska brottsligheten.
Regeringens ekobrottsberedning
Åtgärder mot ekonomisk brottslighet faller inom flera
departements områden. Det är en uppgift för justitieministern
att samordna regeringens åtgärder mot den ekonomiska
brottsligheten. För att biträda justitieministern med
samordningen inrättade regeringen i december 1994 en särskild
arbetsgrupp inom regeringskansliet, regeringens
ekobrottsberedning. Ordföranden i beredningen är politiskt
utsedd. I övrigt medverkar företrädare för
Justitiedepartementet, Finansdepartementet och
Näringsdepartementet. Andra departement medverkar i beredningens
arbete efter behov. Beredningen hör organisatoriskt till
Justitiedepartementet, där dess kansli också finns. Regeringen
anför att den första uppgiften för ekobrottsberedningen har
varit att utarbeta den strategi för kampen mot den ekonomiska
brottsligheten som redovisas i den skrivelse som nu behandlas.
Som ett led i arbetet har beredningen sammanträffat med
företrädare för myndigheter, näringsliv, organisationer m.fl.
för att inhämta fakta och synpunkter. Regeringen anför att det
fortsatta arbetet inom beredningen kommer att bl.a. inriktas på
att samordna de påbörjade eller planerade projekt inom skilda
departement, utredningar, myndigheter m.m., som omfattas av
strategin. Vissa projekt kommer att bedrivas i beredningens egen
regi, exempelvis när flera departements områden berörs. En
viktig utgångspunkt för strategin är, anför regeringen, de
förslag som Riksdagens revisorer lagt fram i sin rapport om den
ekonomiska brottsligheten.
Det är också en uppgift för regeringens ekobrottsberedning att
följa upp de åtgärder som vidtas mot den ekonomiska
brottsligheten. Beredningen skall även ta initiativ till
ytterligare åtgärder som kan visa sig behövas, och skall svara
för utarbetandet av en årlig rapport till riksdagen om den
ekonomiska brottsligheten.
Yttrandena m.m.
Utskottet har i ärendet inhämtat yttranden från
skatteutskottet (1994/95:SkU6y), lagutskottet (1994/95:LU3y) och
näringsutskottet (1994/95:NU6y), se bilagorna 1--3.
I yttrandena har de nämnda utskotten, utifrån sina respektive
utgångspunkter, huvudsakligen anlagt mera övergripande
synpunkter på skrivelsen och de motioner som väckts med
anledning av denna.
Skatteutskottet anför i sitt yttrande bl.a. att utskottet
nyligen enhälligt har understrukit behovet av ett kraftfullt
agerande från statsmakternas sida mot den ekonomiska
brottsligheten för att uppnå snara och märkbara förbättringar,
bl.a. för att allmänhetens förtroende för myndigheterna skall
bevaras och för att samhällsmoralen inte skall undergrävas
ytterligare. Skatteutskottet förutsätter nu liksom tidigare att
regeringen energiskt och målmedvetet driver på ansträngningarna
att pressa tillbaka den ekonomiska brottsligheten. Utskottet
anför vidare att det också vill upprepa att en bättre och
effektivare samverkan mellan olika myndigheter som berörs av
ekonomisk brottslighet behövs för att uppnå bättre resultat. I
övrigt anser utskottet att det inte är meningsfullt att i detta
sammanhang ta upp någon ingående diskussion om regeringens
överväganden i förhållande till förslagen i motionerna, eftersom
skrivelsen endast innebär en orientering och inte innefattar
förslag till några aktuella åtgärder från riksdagens sida.
Skatteutskottet finner att skrivelsen och motionerna i nu
behandlade delar inte bör föranleda någon riksdagens åtgärd i
vad avser skatte-, tull- och avgiftsområdena utan att
behandlingen av frågor på dessa områden bör anstå i avvaktan på
konkreta förslag.
Lagutskottet erinrar inledningsvis om Riksdagens revisorers
ovan nämnda rapport (1993/94:6) Den ekonomiska brottsligheten
och rättssamhället, där revisorerna påvisade brister i fråga om
samhällets åtgärder mot ekobrottsligheten. Lagutskottet menar
att regeringen genom skrivelsen visat att den nu är beredd att
ta ett samlat grepp i fråga om samhällets åtgärder mot den
ekonomiska brottsligheten, och att den i skrivelsen framlagda
strategin är ett steg i rätt riktning. Enligt lagutskottet
förtjänar det dock att understrykas vad revisorerna framhöll om
vikten av att återupprätta etik och moral inom näringslivet.
Lagutskottet anför vidare att detta också gäller samhället i
stort och att det är viktigt att på alla sätt motverka sådana
inslag i samhällsutvecklingen som främjar brottslighet i
allmänhet. Särskilt betydelsefullt anser utskottet det vara att
på ett så tidigt stadium som möjligt söka påverka barn och
ungdomar i rätt riktning. Skolor och annan barn- och
ungdomsverksamhet har här, anser utskottet, en viktig uppgift
att fylla. Utskottet pekar i detta sammanhang på problemet med
den tilltagande anonymiteten i samhället. Enligt lagutskottets
mening är det mycket viktigt att vända utvecklingen så att
anonymiteten minskar. Därigenom kan, anförs det, uppnås en
förbättrad social kontroll, vilket i hög grad torde vara ägnat
att förebygga brottslighet. I övrigt anser lagutskottet att de
av regeringen aviserade lagstiftningsåtgärderna på
konkursområdet bör beredas skyndsamt och snarast framläggas för
riksdagen.
Lagutskottet framlägger också synpunkter på olika enskilda
frågor som aktualiserats i ärendet motionsvägen. Till detta
återkommer utskottet nedan vid genomgången av de föreliggande
motionerna.
Näringsutskottet ansluter sig till det som sägs i skrivelsen,
nämligen att näringslivet måste ta ett ökat eget ansvar för
bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten. Företagen kan
därigenom, anförs det, verksamt bidra till att principen om
konkurrens på lika villkor upprätthålls. Vidare anser utskottet
att det är angeläget att uppföljningen av bankkrisen slutförs
genom att, vilket aviseras i skrivelsen, en ny utredning ges i
uppdrag att se över befintliga regler rörande bl.a.
kreditgivning samt styrelsers och ledningars ansvar.
Näringsutskottet betonar också att ett effektivt bekämpande av
den ekonomiska brottsligheten förutsätter att berörda
myndigheter har tillräckliga resurser och erforderlig kompetens
samt att samarbetet mellan myndigheterna fördjupas.
Näringsutskottet påtalar att missbruk av konkursinstitutet,
genom s.k. bekvämlighetskonkurser, snedvrider konkurrensen till
nackdel för de företag som följer gällande spelregler.
Näringsutskottet understryker vikten av att
konkurslagstiftningen får en sådan utformning att konkurser inte
kan användas som medel i konkurrensen mellan olika företag.
Avslutningsvis anför näringsutskottet att ekonomisk brottslighet
i viss utsträckning torde vara följden av bristande kunskap hos
enskilda företag om de krav som måste uppfyllas i olika
avseenden, t.ex. när det gäller bokföring, redovisning,
skatteinbetalningar m.m. Ett ökat företagskunnande kan, anför
utskottet, förhindra att oegentligheter begås. Utskottet anser
därför att det är viktigt, särskilt för blivande företagare och
småföretagare, att det finns bred tillgång till information och
utbildning om de förutsättningar som företagen arbetar under.
Utöver näringslivets egna organisationer bör, enligt
näringsutskottets uppfattning, Almi Företagspartner AB och de
däri ingående regionala utvecklingsbolagen ha ett särskilt
ansvar i detta avseende.
Utskottet vill i sammanhanget nämna att lagutskottet i sitt
betänkande 1994/95:LU31 som en åtgärd mot s.k.
bekvämlighetskonkurser föreslagit en ny reglering i konkurslagen
(1987:672; 8 kap. 6 och 7 §§) av innebörd att en försäljning av
egendom i konkursen till konkursgäldenären eller någon honom
närstående i princip skall föregås av ett offentligt
anbudsförfarande.
Ett större ansvar för näringslivet
Regeringens strategi innebär att näringslivet måste ta ett
ökat ansvar när det gäller framför allt att förebygga ekonomisk
brottslighet. I skrivelsen anförs (s. 27) att den goda vilja som
finns inom näringslivet när det gäller att förebygga eller
annars motverka den ekonomiska brottsligheten måste tas till
vara bättre än i dag. Enligt regeringen handlar det om ett ökat
engagemang på flera plan från näringslivets sida. En höjning av
affärsetiken så att exempelvis affärstransaktioner i gråzonen
mot det oetiska eller rentav olagliga tydligare avvisades skulle
rycka undan grunden för åtminstone en del av den ekonomiska
brottsligheten. Det anses vara av grundläggande betydelse att
diskussionen om affärsmetoder och affärsetik hålls levande inom
näringslivet. Regeringen har tagit upp en dialog i frågorna med
företrädare för näringslivet, och avsikten är att fortsätta och
fördjupa dialogen inom ramen för arbetet inom regeringens
ekobrottsberedning. Regeringen anför att genom ett fortlöpande
utbyte av erfarenheter och synpunkter bör både näringslivet och
regeringen få bättre förutsättningar att utveckla effektiva
åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten.
Både lagutskottet och näringsutskottet tar upp denna fråga i
sina yttranden. Lagutskottet anser för sin del att vikten av att
återupprätta etik och moral i näringslivet förtjänar att
understrykas.
Näringsutskottet ansluter sig till det som sägs i skrivelsen,
nämligen att näringslivet måste ta ett ökat eget ansvar för
bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten. Företagen kan,
anförs det, verksamt bidra till att principen om konkurrens på
lika villkor upprätthålls.
Även justitieutskottet anser att näringslivet måste ta ett
större ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Det
finns flera skäl till detta. Till att börja med drabbas
näringslivet själv hårt. Det ligger alltså i näringslivets eget
intresse att motverka den ekonomiska brottsligheten, och
näringslivet har unika möjligheter att förebygga ekonomisk
brottslighet samt att uppmärksamma och sätta stopp för den i ett
tidigt skede av brottsförloppet. Den ekonomiska brottsligheten
innefattar ju i många fall affärer och andra kontakter med det
seriösa näringslivet. Detta bör också kunna skydda sig ganska
väl exempelvis genom kontroller av blivande affärskontrahenter
och genom en aktsamhet vid avtalsslut och annars i
affärsförhållanden. Inom lagstiftningens ram måste näringslivet
driva ett eget arbete med att utveckla affärsetik,
internkontroll och affärskontroll. Näringslivets egna
organisationer och de fackliga organisationerna bör här ha ett
gemensamt intresse med varandra och med statsmakterna att föra
frågan framåt. Givetvis skall banker och företag där staten är
ägare eller har ett bestämmande inflytande föregå med gott
exempel i detta utvecklingsarbete. Här spelar också, som
näringsutskottet anför, informationen till företagen en stor
roll.
Utskottet välkomnar att regeringen tagit upp en dialog i dessa
frågor med företrädare för näringslivet. Detta måste, enligt
utskottets uppfattning, vara en första förutsättning för att
utveckla effektiva åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten.
Motionerna
Åtgärder mot ekonomisk brottslighet
I motionerna Ju205, Ju207, Ju214, Ju220, Ju223, Ju226 och
Ju227 (alla s) understryks vikten av kraftsamling mot den
ekonomiska brottsligheten genom en samlad strategi med åtgärder
på bred front i form av bl.a. lagstiftningsåtgärder,
förebyggande insatser, samordning, ökad tillsyn m.m.
Regeringen anför i skrivelsen att den ekonomiska
brottsligheten skall minskas genom åtgärder som innebär en
effektivisering i fråga om att förebygga, upptäcka, utreda och
lagföra sådan brottslighet. En ökad tonvikt skall därvid läggas
vid det förebyggande arbetet. Det innebär bl.a. att kontrollen
skall effektiviseras och att myndigheterna skall utveckla ett
problemorienterat arbetssätt. Regeringen slår fast att kampen
mot den ekonomiska brottsligheten är en prioriterad verksamhet
för myndigheterna. Särskild vikt skall läggas vid att samordna
myndigheternas prioriteringar och utveckla myndigheternas
samarbete samt att höja kunskaperna och myndighetskompetensen i
fråga om ekonomisk brottslighet. Vidare framhåller regeringen
att näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot den
ekonomiska brottsligheten genom att utveckla affärsetik och
kontroll.
Inom ramen för den av regeringen redovisade strategin mot
ekonomisk brottslighet föreslås en mängd åtgärder på olika
områden för att förebygga, upptäcka samt utreda och lagföra
ekonomisk brottslighet m.m. i linje med vad som efterlyses i de
aktuella motionerna. Motionerna Ju205, Ju207, Ju214, Ju220,
Ju223, Ju226 och Ju227 är sålunda tillgodosedda, och utskottet
avstyrker bifall till dem i berörda delar.
I motion Ju219 (m) påpekas att det är lika angeläget att det
tas avstånd från och vidtas åtgärder mot den som begår ekonomisk
brottslighet i olika avseenden som mot den som genom s.k.
bidragsfusk felaktigt tillskansar sig olika former av bidrag.
Utgångspunkten för samhällets samlade åtgärder mot den
ekonomiska brottsligheten måste vara att det är ett gemensamt
intresse för medborgarna, näringslivet och det allmänna att
bekämpa denna brottslighet effektivt. Regeringen anför i
skrivelsen (s. 17 f) att det är av grundläggande betydelse för
en effektiv kamp mot den ekonomiska brottsligheten att
allmänheten tar avstånd från sådan brottslighet. Ett klart och
tydligt avståndstagande från medborgarna i allmänhet mot alla
former av ekonomisk brottslighet skapar goda förutsättningar för
att näringsliv, statsmakter och myndigheter skall kunna vidta de
åtgärder som behövs. Strävan måste, enligt regeringens
uppfattning, vara att åtgärderna kan få en bred uppslutning hos
medborgarna, näringslivet och organisationerna.
Utskottet ansluter sig självklart till denna syn och vill
tillägga att det pågående arbetet mot ekobrott har just det
syfte som synes eftersträvas i motion Ju219. Motionen får därmed
anses tillgodosedd, och utskottet avstyrker bifall till den.
I motion Ju216 (m) yrkas att de av Riksdagens revisorer
framlagda förslagen om åtgärder mot ekonomisk brottslighet
fullföljs.
I skrivelsen anförs (s. 7) att en viktig utgångspunkt för
regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet är de förslag
som Riksdagens revisorer lagt fram. Även motion Ju216 är sålunda
tillgodosedd, och utskottet avstyrker bifall till den.
I motion Ju23 (v) efterlyses mera konkreta förslag för
bekämpning av den ekonomiska brottsligheten än den strategi som
regeringen föreslår i skrivelsen.
Regeringen redovisar i skrivelsen en mängd åtgärder som kommer
att vidtas i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Vissa
åtgärder kräver lagstiftning som efter avslutad beredning kommer
att föreläggas riksdagen medan andra innebär förändringar och
effektiviseringar av annat slag, t.ex. i myndigheternas
arbetssätt. Arbete med den inriktning som anges i motion Ju23
pågår alltså. Något riksdagsinitiativ med anledning av motionen
är inte nödvändigt, och utskottet avstyrker bifall till den.
Myndigheternas resurser
I motion Ju206 (s) yrkas en ökning av resurserna till
ekobrottsbekämpningen och i motion Ju207 (s) efterlyses
förbättrade tekniska och personella resurser bl.a. genom
omfördelning inom Justitiedepartementets budget m.m. I motion
N202 (mp) yrkas ett tillkännagivande om att det bl.a. behövs
resurstillskott till de övervakande myndigheterna polisen,
åklagarmyndigheterna och domstolarna för att förebygga, upptäcka
och bekämpa ekologisk och ekonomisk brottslighet.
I motionerna Ju25, Ju221 och Ju801 (alla m) framhålls vikten
av att det fortsatta arbetet med att bekämpa ekonomisk
brottslighet bygger vidare på det arbete och de insatser som den
borgerliga regeringen påbörjade. I motionerna anförs att den
borgerliga regeringen avhjälpte den polisbrist som uppkommit
under 1980-talets andra hälft, och motionärerna understryker
bl.a. att antalet välutbildade poliser och åklagare engagerade i
utredningsarbetet inte får minska eftersom tillgången på sådana
är en grundläggande förutsättning för att ekobrottsbekämpningen
skall bli framgångsrik.
Myndigheterna har under senare år tillförts betydande resurser
för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Riksdagen har bl.a.
beslutat (se 1993/94:JuU19) om att tillföra polisen 52 miljoner
kronor för budgetåret 1994/95 som ett s.k. nivåhöjande tillskott
för att utveckla kampen mot den ekonomiska brottsligheten.
Regeringen har i regleringsbrevet avseende anslaget till
polisväsendet för innevarande budgetår öronmärkt 50 miljoner
kronor för utveckling av den kvalificerade
kriminalpolisverksamheten, bl.a. avseende ekonomisk
brottslighet. Rikspolisstyrelsen (RPS) har utarbetat ett
särskilt huvudprogram för detta utvecklingsarbete. Ett resultat
av dessa satsningar är att samtliga ekorotlar i landet nu är
helt datoriserade. Ekorotlarna har också tillförts personal.
Ytterligare rekrytering av poliser, ekonomer och annan personal
till ekorotlarna pågår. Åklagarväsendet har tillförts medel för
30 nya ekoåklagare. Samtliga dessa har nu tillsatts. Också
enligt förslag i 1995 års budgetproposition anvisas särskilda
medel för bl.a. en fortsatt satsning mot ekobrottslighet.
Vid Polishögskolan utarbetas en ny utbildning för poliser och
annan personal inom polisen som arbetar med ekonomisk
brottslighet. Också när det gäller bekämpning av
miljöbrottslighet sker en förnyelse av utbildningen.
Polishögskolan har med hjälp av särskilda medel från RPS nyligen
arrangerat en åtta veckor lång utbildning i miljörelaterad
brottslighet för ett tjugotal deltagare. En liknande kurs
planeras till hösten.
När den nu pågående utbyggnaden har genomförts, vilket i
huvudsak torde ha skett före utgången av budgetåret, kommer
polisen och åklagarväsendet att i runda tal disponera följande
personalresurser med inriktning på ekonomisk brottslighet:
380 poliser (utredare)
50 ekonomer inom polisen
50 andra tjänstemän inom polisen
80 åklagare (jämte ett antal åklagare som till mindre del
arbetar med ekobrott, motsvarande ca 20 årsarbetskrafter)
10 ekonomer inom åklagarväsendet.
Av stor betydelse är enligt regeringen också att
skatteförvaltningen har tillförts 200 miljoner kronor för
utbyggnad av skattekontrollen. Också inom exekutionsväsendet och
inom Tullverket sker det eller har redan skett en prioritering
av ekonomisk brottslighet.
Regeringen anför vidare att den fortlöpande följer
verksamheten vid myndigheterna och behovet av resurser för
myndigheternas arbete. Riksdagen (1994/95:LU23) har förutsatt
att frågor om myndighetsresurser för bekämpning av ekonomisk
brottslighet uppmärksammas i arbetet inom den ekobrottsberedning
som regeringen nyligen tillsatt. Frågan om myndigheternas
resurser för bekämpning av den ekonomiska brottsligheten kommer
enligt regeringen att prövas på nytt i samband med den utredning
om myndighetsstrukturen som skall ske inom ramen för
ekobrottsberedningen.
Regeringen anser att myndighetsverksamheten genom dessa
satsningar, såvitt nu kan bedömas, i huvudsak får anses ha
tillförts de resurser som för närvarande är rimliga för kampen
mot den ekonomiska brottsligheten, och att det nu gäller att se
till att resurserna används så effektivt som det är möjligt.
Utskottet delar regeringens bedömning av det nuvarande
resursbehovet m.m. för bekämpningen av den ekonomiska
brottsligheten. Resursbehovet får, som regeringen anför,
omprövas i samband med utredningen om myndighetsstrukturen.
Utskottet avstyrker bifall till motionerna Ju206, Ju207 och N202
i behandlade delar.
Åtgärder mot ekonomisk brottslighet har vidtagits under en
följd av år. Nya åtgärder har naturligen i stor utsträckning
helt eller delvis byggt på tidigare åtgärder och erfarenheter
vunna av dessa. Så är fallet även nu. Regeringens strategi mot
ekonomisk brottslighet är en fortsättning på och en
vidareutveckling av åtgärder som vidtagits av nuvarande och
tidigare regeringar.
Som utskottet redogjort för i det föregående har myndigheterna
tillförts de resurser som kan anses rimliga. Polis- och
åklagarväsendena har tillförts betydande förstärkningar av
resurserna för arbetet mot den ekonomiska brottsligheten.
Regeringen framhåller i skrivelsen vidare betydelsen av att
resurserna inom ekobrottsbekämpningens område blir bestående,
t.ex. att de särskilda ekopoliserna inte tas i anspråk för andra
uppgifter vid personalbrist m.m. Vidare slås fast att
bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten skall vara en
prioriterad fråga när myndigheterna skall fördela sina resurser
till skilda verksamheter. Motionerna Ju25, Ju221 och Ju801 får
sålunda anses tillgodosedda, och utskottet avstyrker bifall till
dem.
Myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpning
Motionerna
I några motioner tas upp frågan om myndighetsstrukturen när
det gäller bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. I
motionerna Ju20, Ju212 och N301 (alla kds) begärs sålunda att
det skall inrättas en central myndighet för bekämpning av denna
brottslighet. I den först nämnda motionen begärs också ett
uttalande om arbetsformerna i en sådan myndighet när det gäller
förundersökning.
Bakgrund
Inledningsvis följer en redovisning av arbetet inom några av
de berörda myndigheterna.
Polisens organisation för bekämpning av ekonomisk
brottslighet har byggts upp huvudsakligen under 1980-talet.
Uppbyggnaden har haft en starkt regional prägel. I de allra
flesta län finns en regional enhet med särskild inriktning på
bekämpning av ekonomisk brottslighet. Organisationen och
arbetsuppgifterna varierar dock. I stort sett samtliga
utredningar som rör komplicerad ekonomisk brottslighet utreds
vid de regionala enheterna. Utredningar angående mindre
komplicerad ekonomisk brottslighet handläggs i viss
utsträckning, främst på grund av bristande resurser, av polismän
vid andra rotlar. På central nivå finns särskilda resurser för
de mest krävande målen vid Rikskriminalpolisens ekorotel; från
den 1 juli 1995 ingår denna i det s.k. ekobrottskommandot.
Dimensioneringen av resurser vid de regionala rotlarna bestäms
av länsstyrelserna.
Bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten är inom
åklagarväsendet koncentrerad främst till de 13
regionåklagarmyndigheterna och till åklagarmyndigheterna i
Stockholm, Göteborg och Malmö. Från mitten av 1980-talet har
särskilda resurser byggts upp för ändamålet och det finns i dag
drygt 70 sådana åklagartjänster. På flertalet
regionåklagarmyndigheter finns två åklagartjänster med
inriktning på bekämpning av ekonomisk brottslighet, och vid de
större myndigheterna finns det ännu flera sådana tjänster. Vid
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål, som bildades den 1
juli 1985 (prop. 1982/83:158, JuU 1983/84:6, rskr. 35) handläggs
huvudsakligen mål om ekonomisk brottslighet. Denna enhet skall
enligt bestämmelser i åklagarförordningen (1989:848) handlägga
mål om brott som har begåtts inom flera regioner eller mål som
med hänsyn till sin omfattning eller av andra skäl inte
lämpligen bör handläggas vid en regionåklagarmyndighet eller vid
en storstadsmyndighet.
Skatteförvaltningens operativa verksamhet utförs av 24
skattemyndigheter med sammanlagt 150 skattekontor. Det åligger
varje skattemyndighet att inom sitt område planlägga och
genomföra skattekontrollen. Vid de flesta skattemyndigheter
finns vid länsskattekontoren en grupp av särskilt utbildade eko-
och skattebrottsrevisorer som samarbetar med åklagare, polis och
i förekommande fall tullmyndigheter samt med
kronofogdemyndigheter i utredningar som omfattar såväl eko- som
skattebrott. Vid de skattemyndigheter som inte har något
länsskattekontor finns i sället särskilda eko- och
skattebrottsrevisorer vid det lokala skattekontoret i
residensstaden. Skattemyndigheternas revisionsverksamhet bedrivs
vid de lokala skattekontoren och revisorerna där biträder
åklagare och polis i skattebrottsutredningar.
Exekutionsväsendets operativa verksamhet bedrivs på 24
kronofogdemyndigheter, en i varje län. Särskilt komplicerade
indrivningsärenden, bl.a. ärenden där det finns misstanke om
ekonomisk brottslighet, handläggs vid
specialindrivningsenheterna. Det finns en sådan enhet i varje
län och dessa enheter förutsätts ha ett nära samarbete med
åklagar-, polis-, tull- och skattemyndigheterna.
Specialenheterna skall ägna de gäldenärer som förekommer i flera
olika bolag med stor spridning i landet särskild uppmärksamhet
och samordna indrivningen. Dessutom skall enheterna arbeta med
indrivningsfall som har internationell anknytning. De flesta av
landets kronofogdemydigheter är vidare även tillsynsmyndighet
vid konkurser. Åtta av kronofogdemyndigheterna har till uppgift
att fungera som samordnare för större verksamhetsområden bl.a.
när det gäller bekämpningen av ekonomisk brottslighet.
Tidigare riksdagsbehandling
Utskottet har tidigare behandlat liknande motioner. I samband
med behandlingen av 1993 års budgetproposition såvitt avsåg
polisväsendet avstyrkte utskottet en motion om inrättande av en
särskild myndighet för bekämpande av ekonomisk brottslighet
(1992/93:JuU21 s. 15 f) med hänvisning till att ett pågående
utredningsarbete om polisens organisation borde avvaktas.
Vid behandling av en likalydande motion förra året
1993/94:JuU19 s. 19 f) uttalade utskottet att det alltjämt i
princip hade denna uppfattning och avstyrkte bifall till
motionen. Utskottet konstaterade emellertid att när det gäller
frågan om organisationen för ekobrottsbekämpningen kunde anföras
att frågan, genom de senaste årens utredningsarbete, redan var
väl belyst. Vad som återstod var, ansåg utskottet, genomförandet
av de olika åtgärder som kan bli aktuella. I denna del
konstaterade utskottet att polisen behövde en ny, mer
koncentrerad och slagkraftig organisation för bekämpandet av
ekonomisk brottslighet. Inriktningen borde vara att få till
stånd resursförstärkningar i framför allt storstadsregionerna
för att komma till rätta med de besvärande ärendebalanserna där.
Dessa resursförstärkningar borde komma till stånd utan
inskränkningar av ekorotlarnas verksamhet på andra håll i
landet. För att få ett fungerande övergripande ledningsansvar
behövdes vidare enligt utskottet nya lednings- och
samrådsfunktioner med nära anknytning till
förundersökningsledningen hos regionåklagarmyndigheterna. I
dessa organ borde ingå åklagare, poliser, skatterevisorer,
konkursförvaltare m.fl. I frågan om den rent operativa
verksamheten ansåg utskottet att det borde övervägas om den i
ökad utsträckning borde bedrivas i arbetslag där såväl poliser
som åklagare, ekonomer, skatterevisorer och andra med
specialistkompetens kunde ingå. Utskottet ansåg att regeringen
skyndsamt borde vidta lämpliga åtgärder för att vad utskottet
anfört beträffande polisens organisation för att bekämpa
ekonomisk brottslighet kunde komma till utförande. Siktet borde
enligt utskottet vara inställt på att förändringarna skulle ha
kommit till stånd vid ingången av budgetåret 1994/95 och att
regeringens åtgärder borde redovisas för riksdagen i 1995 års
budgetproposition. Vad utskottet anfört gav riksdagen som sin
mening regeringen till känna (rskr. 1993/94:229).
Som en följd av riksdagens tillkännagivande håller nu det s.k.
ekobrottskommandot på att organiseras. Utskottet återkommer till
det samarbetet nedan.
Riksdagens revisorer har i sitt ovan redovisade förslag
(1994/95:RR4 s. 31) förespråkat överväganden om inrättandet av
en organisation som är särskilt utformad för uppgiften att
utreda och föra talan i mål om ekonomisk brottslighet.
Regeringens skrivelse
Enligt regeringen (s. 22 f) kan bland fördelarna med en
särskild ekobrottsmyndighet anföras att den skulle kunna få en
betydande slagkraft vid utredning av de mest kvalificerade
ekobrottmålen, inte minst de som har internationell anknytning.
Vidare kan, anför regeringen, inrättande av en särskild sådan
myndighet vara ett sätt att säkra resurser för
ekobrottsbekämpningen så att inte ekopoliser, vilket förekommer
i dag, används som personalreserv och sätts in på andra
uppgifter där det är brist på personal. Myndighetsformen skulle
också kunna underlätta enhetlighet i fråga om ledning,
rekrytering, kompetensförsörjning, teknikstöd och budget när det
gäller utredning av ekonomisk brottslighet. En förändrad
myndighetsstruktur skulle också, enligt regeringen, skapa en
organisatorisk hemvist för viktiga funktioner på nationell nivå
som i dag saknas när det gäller ekobrottsbekämpning. Här handlar
det bl.a. om att skapa en samlad överblick över
ekobrottsligheten, att analysera läget och göra realistiska
prognoser samt att ge statsmakterna och myndigheterna underlag
för åtgärder. Andra funktioner som kan behöva skapas, anförs
det, gäller samordning av gemensamma kontrollaktioner och
utvärdering av de åtgärder som vidtas mot ekobrottsligheten.
Även andra förändringar i fråga om samordning, styrsystem,
budget m.m. kan tänkas som komplement eller alternativ till en
ny myndighet.
Regeringen aviserar att frågan om myndighetsstrukturen för
ekobrottsbekämpningen kommer att utredas inom regeringens
ekobrottsberedning varvid beredningen bl.a. skall studera hur
verksamheten har organiserats i vissa andra länder. Målet är att
en rapport skall redovisas före utgången av år 1995.
Utskottets överväganden
Utskottet anser att ekobrottsberedningens utredningsarbete bör
avvaktas innan riksdagen tar ställning till om det skall
inrättas en särskild myndighet för bekämpande av ekonomisk
brottslighet. Utskottet vill dock understryka vikten av att
frågan får sin lösning snarast möjligt. Utskottet avstyrker
därför bifall till motionerna Ju20, Ju212 och N301 i nu berörda
delar. Mot bakgrund av utskottets ställningstagande saknas det
också enligt utskottets mening anledning för riksdagen att
förorda någon särskild inriktning när det gäller arbetsformerna
för en sådan myndighet, vilket eftersträvas i motion Ju20.
Motionen avstyrks även i nu berörd del.
Samordning mellan myndigheter
Motionerna
I ett flertal motioner tas upp frågan om samordning när det
gäller myndigheternas insatser mot ekonomisk brottslighet. I
motionerna Ju205 (s), Ju221 (m), Ju222 (c) och Ju225 (s) begärs
samordning av det brottsutredande arbetet på samtliga nivåer. I
motion Ju21 (mp) begärs att det i skrivelsen aviserade
samordnade arbetet även skall gälla miljöbrottslighet samt att
information om detta skall ges till berörda myndigheter. I
motion Ju216 (m) begärs att utredningsresurser skall överföras
från polisväsendet till åklagarväsendet. I motion Ju221 begärs
också att arbetet med det s.k. ekobrottskommandot skall
fullföljas samt ett uttalande om att regeringen noggrant bör
följa arbetet inom Riksåklagarens specialoperation (RÅSOP).
Bakgrund
Enligt RÅ/RPS-rapporten (s. 175 f) råder det allmänt sett ett
gott samarbete mellan olika myndigheter och andra som har en
aktiv roll när det gäller att bekämpa den ekonomiska
brottsligheten, och det finns i stort enighet om hur man bör
arbeta. Enligt rapporten finns det knappast någon åtgärd av
organisatorisk eller annan natur som kan vidtas för att
åstadkomma ett bättre samarbete än i dag.
Som exempel på i dag förekommande samordning mellan
myndigheter på central nivå kan nämnas följande.
Som en följd av riksdagens ovan redovisade tillkännagivande
när det gäller polisens organisation för bekämpande av ekonomisk
brottslighet uppdrog regeringen i april 1994 åt Riksåklagaren,
Rikspolisstyrelsen och Riksskatteverket, att under ledning av
Riksåklagaren, utarbeta ett förslag till ett väsentligt
fördjupat samarbete mellan Statsåklagarmyndigheten för speciella
mål, Rikskriminalpolisen och berörda delar av
skatteförvaltningen och exekutionsväsendet.
De berörda myndigheterna överlämnade i september 1994 en
idéskiss (ÅD 375-94) med förslag om upprättandet av en central
enhet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Enligt förslaget
skall Statsåklagarmyndigheten för speciella mål samlokaliseras
med Rikskriminalpolisens ekorotel och viss personal från
skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Det operativa
ledningsansvaret för enheten skall åvila överåklagaren vid
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål. Enheten skall ha som
huvuduppgift att handlägga särskilt omfattande, tidskrävande och
juridiskt komplicerade ärenden som rör ekonomisk brottslighet.
Den skall också fungera som en föregångsmyndighet och
kunskapsresurs för andra myndigheter samt allmänt verka för
utvecklingen när det gäller bekämpningen av ekonomisk
brottslighet. Enheten brukar benämnas ekobrottskommandot eller
riksenheten mot ekobrott (REKO). Arbetet med att organisera
ekobrottskommandot pågår nu och enheten skall påbörja sitt
arbete senast den 1 juli 1995. Rikspolisstyrelsen skall stödja
utvecklandet av samarbetet och därvid bl.a. se till att den
centrala utredningsverksamheten i fråga om ekobrott på lämpligt
sätt knyts samman med verksamheten vid Rikskriminalpolisen i
övrigt (jfr prop. 1994/95:100 bil. 3 s. 27). I maj i år har
Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Riksskatteverket till
regeringen redovisat de återstående utredningsfrågorna om
ekobrottskommandot, nämligen dels enhetens samarbete med andra
myndigheter på central och regional nivå, dels enhetens
kompetensförsörjning avseende ekonomer.
Här bör också nämnas den särskilda utredningsgruppen
Riksåklagarens specialoperation (RÅSOP). Bakgrunden till denna
utredningsgrupp är följande. I en skrivelse till regeringen i
november 1992 hemställde Riksåklagaren om extra resurser för att
tillskapa en särskild utredningsgrupp som under begränsad tid,
två år, skulle ta sig an undersökningar i ärenden om
kvalificerad ekonomisk brottslighet riktad mot banker och
finansinstitut. Till den särskilda gruppen skulle knytas några
högt kvalificerade åklagare och ett par ekonomiskt utbildade
personer. Arbetet med att bilda en sådan utredningsgrupp
påbörjades redan i december 1992. Gruppen knöts administrativt
till Statsåklagarmyndigheten för speciella mål och ställdes
därigenom under ledning av överåklagaren vid denna myndighet.
Riksåklagaren avgav i november 1993 och i juni 1994
delredovisningar av den verksamhet som fram till den 1 april
1994 bedrivits i utredningsgruppen, och överåklagaren för
speciella mål har i en rapport (1995:1) i april i år också
delredovisat arbetet i RÅSOP. Av den sistnämnda rapporten
framgår att det för närvarande arbetar fyra åklagare, tre
revisorer och två administrativa befattningshavare på heltid
inom RÅSOP. Det bedrivs förundersökning i ett trettiotal ärenden
och ytterligare några ärenden kan komma att bli föremål för
förundersökning. Enligt överåklagarens mening behöver
verksamheten i RÅSOP fortgå under resten av detta år och under
större delen av nästa år. De ärenden som därefter återstår
bedöms kunna hanteras inom ramen för Statsåklagarmyndighetens
för speciella mål allmänna verksamhet.
Utskottet har på eget initiativ gjort en uppföljning av
arbetet inom RÅSOP (jfr rapport 1993-12-16).
I årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 3 s. 41)
anför regeringen att verksamheten inom RÅSOP bör fortgå.
På initiativ av Riksåklagaren tillsattes år 1992 också
ytterligare en arbetsgrupp (Rubicon) bestående av representanter
för Riksåklagaren, Riksskatteverket, kronofogdemyndigheterna,
polismyndigheterna, Konkursförvaltarkollegiernas Förening och
Föreningen Auktoriserade Revisorer. Arbetsgruppen har avlämnat
en rapport med ett antal förslag när det gäller förbättrade
rutiner vid brottsutredningar i samband med konkurser. Förslagen
innebär bl.a. att konkursförvaltaren skall anmäla
brottsmisstankar till åklagaren tidigare än i dag, att åklagaren
skall kunna använda konkursförvaltaren som biträde samt att
fortlöpande dialog under utredningen skall hållas mellan
åklagare, tillsynsmyndighet och konkursförvaltare. Det föreslås
också lagöversyner exempelvis i fråga om borgenärsbrott och
styrelselösa aktiebolag. De flesta av förslagen, anförs det, i
Rubicon-rapporten kan genomföras inom ramen för gällande
lagstiftning. Det som behövs är att myndigheter och
konkursförvaltare anpassar sitt samarbete i enlighet med vad
Riksåklagaren och Riksskatteverket föreslagit.
Förutom den nu nämnda övergripande samordningen förekommer på
lokal och regional nivå, bl.a. i Stockholm och Göteborg, olika
samverkansprojekt kring konkreta fall av misstänkt ekonomisk
brottslighet. I de flesta län finns redan i dag informella
samverkansgrupper där polis, skattemyndighet m.fl. deltar. I
Stockholms län finns exempelvis en samverkansgrupp med
företrädare för både statliga och kommunala myndigheter och med
landshövdingen som ordförande. Gruppen är paraplyorgan för
gemensamma kontrollaktioner som Operation krogsanering och
kontrollinsatser beträffande den yrkesmässiga trafiken. I
sammanhanget kan nämnas att alla länsstyrelser numera, för
tillsynen av restaurangbranschen, fått ett regeringens uppdrag
att samordna myndighetsinsatserna på det regionala planet
(Socialdepartementet; S94/II77/IFO). Länsstyrelserna skall
senast den 31 december 1995 till regeringen redovisa åtgärder
och erfarenheter av uppdraget.
Tidigare riksdagsbehandling
Utskottet har tidigare behandlat motioner om utökat samarbete
mellan myndigheterna för att effektivisera insatserna mot den
ekonomiska brottsligheten. Senast förra året behandlades frågan
av utskottet (1993/94:JuU19 s. 21 f). Utskottet hänvisade då
till sitt tidigare uttalande om att ett nära samarbete mellan
olika myndigheter m.fl. är en förutsättning för ett effektivt
bekämpande av den ekonomiska brottsligheten. Utskottet avstyrkte
bifall till motionen och hänvisade vidare till sitt i
betänkandet gjorda uttalande om organisationen av
ekobrottsbekämpningen (jfr ovan).
Regeringens skrivelse
Regeringen aviserar i skrivelsen en systematisk och
målmedveten utveckling av myndigheternas arbetsformer på alla
nivåer. Enligt regeringen måste myndigheterna utveckla
gemensamma strategier för sitt arbete, i vilket ligger, anförs
det, bl.a. att gemensamt rikta in arbetet exempelvis mot vissa
företeelser eller mot vissa utsatta branscher och att dra
gemensamma slutsatser på grundval av myndigheternas sammantagna
kunskaper inom området. Detta innebär, anförs det, att
myndigheterna i samverkan måste utveckla funktioner för
underrättelseverksamhet, analys och informationsutbyte.
Verksamhetsplaneringen i fråga om bekämpning av ekonomisk
brottslighet måste ske gemensamt och med utgångspunkt från ett
strategiskt tänkande. Enligt regeringen skall myndigheterna
utveckla ett problemorienterat arbetssätt. Gemensamma
kontrollaktioner skall vara ett ordinarie inslag i
myndigheternas verksamhet. Myndigheterna måste vidare utveckla
former för att snabbt och smidigt kunna göra gemensamma
punktinsatser allt eftersom behov uppstår. Som exempel anförs
bildandet av tillfälliga projektorganisationer för att ingripa
mot en viss brottslig företeelse som börjat bli vanlig eller
helt enkelt för att arbeta ned en ärendebalans. Punktinsatser
bör vidare, anförs det, kunna sättas in successivt mot olika
områden för att störa brottsliga aktiviteter över hela fältet av
ekonomisk brottslighet.
För att åstadkomma en sådan utveckling av samordningen mellan
myndigheterna krävs det, enligt regeringen, bl.a. en
samverkansorganisation på ledningsnivå, både centralt och
regionalt, för att utarbeta gemensamma strategier, ta initiativ
till gemensamma kontrollaktioner, utvärdera gjorda insatser etc.
Vidare krävs en nära samverkan i konkreta ärenden, exempelvis i
fasta arbetsgrupper eller i projekt där alla berörda myndigheter
deltar. Det krävs vidare, anförs det, ett utvecklat
informationsutbyte där myndigheterna i största möjliga
utsträckning har direkttillgång till den information de behöver
oavsett hos vilken myndighet informationen finns.
Regeringen har för avsikt att driva utvecklingen i denna
riktning med utgångspunkt från de riktlinjer som dras upp i
skrivelsen. Utvecklingsarbetet kan, anförs det, kräva
regeländringar och organisationsändringar. Här aviseras bl.a.
det arbete som härvidlag skall ske av regeringens
ekobrottsberedning. Beredningen skall bl.a. utreda frågan om den
framtida myndighetsstrukturen när det gäller den ekonomiska
brottsligheten. Vidare skall beredningen göra en undersökning av
om det finns sekretessregler som onödigt hindrar
informationsutbyte mellan myndigheter i fråga om ekonomisk
brottslighet och som därigenom försvårar ett effektivt
myndighetssamarbete. Regeringen har vidare för avsikt att
utfärda riktlinjer för myndigheterna om utveckling av
samverkansformerna. Detta kommer att ske i planeringsdirektiv,
regleringsbrev och andra instrument som styr myndigheternas
verksamhet. Sådana riktlinjer har redan utfärdats i
planeringsdirektiv för polisen och i myndighetsspecifika
direktiv för Riksskatteverkets arbete med fördjupad
anslagsframställning.
Regeringen kommer med anledning av den ovan nämnda
Rubicon-rapporten att ge de berörda myndigheterna i uppdrag att
aktivt verka för att brottsutredningar i samband med konkurs
effektiviseras så som föreslagits i rapporten.
Utvecklingsarbetet skall bedrivas under samverkan med
företrädare för konkursförvaltare och revisorer. I uppdraget
ligger bl.a. att utarbeta gemensamma arbetsrutiner och att ta
fram en plan för utbildning av dem som berörs. Arbetet skall
utvärderas och redovisas till regeringen. Regeringens
ekobrottsberedning skall nära följa utvecklingsarbetet.
I fråga om den regionala nivån anser regeringen att åtgärder
bör vidtas redan på kort sikt för att få till stånd en
utveckling av myndigheternas samverkan. Ett ställningstagande
till en mera permanent lösning kan dock, anförs det, göras först
i samband med den i skrivelsen aviserade strukturutredningen.
Regeringen skall nu inom kort utfärda regler om regional
myndighetssamverkan mot den ekonomiska brottsligheten. Reglerna
kommer att innebära att det i varje län skall finnas ett
regionalt samverkansorgan i form av en arbetsgrupp på chefsnivå.
Landshövdingen skall vara ordförande i gruppen med hänsyn till
dennes ställning direkt under regeringen och för att ge ökad
politisk tyngd åt ekobrottsfrågorna på regional nivå. I gruppen
skall vidare ingå bl.a. överåklagaren, länspolismästaren,
länsskattechefen och länskronodirektören. Också kommunala
företrädare och andra skall kunna delta i gruppens arbete. De
berörda myndigheterna skall inom ramen för det regionala
samverkansorganet utarbeta en gemensam strategi för kampen mot
den ekonomiska brottsligheten i länet, ta initiativ till
gemensamma kontrollaktioner och utvärdera gjorda insatser. En
årlig rapport om den ekonomiska brottsligheten i länet skall
redovisas till regeringen och till de centrala myndigheterna.
Regeringens ekobrottsberedning skall följa upp utvecklingen av
myndigheternas regionala samverkan och erfarenheterna från
arbetet skall tas till vara i det ovan berörda långsiktiga
strukturarbetet.
Utskottets överväganden
Som regeringen anför är en nära samverkan mellan myndigheter
nödvändig för ett effektivt förebyggande och ingripande mot
ekonomisk brottslighet. Närmast berörda är skattemyndigheter,
åklagare, polis, tullmyndigheter och kronofogdemyndigheter.
Också myndigheter med uppgifter i fråga om tillsyn, tillstånd
eller förmedling av bidrag har en roll i sammanhanget. Som
exempel kan nämnas Finansinspektionen, länsstyrelserna och
kommunerna. Regeringens strategi innebär att myndigheterna
väsentligt skall fördjupa sitt samarbete för att effektivisera
kontroll, utredning och lagföring för att i ökad utsträckning
kunna förebygga ekonomisk brottslighet. Samverkan skall, enligt
skrivelsen, omfatta såväl statliga som kommunala myndigheter.
Även enligt utskottets mening måste myndigheterna påtagligt
förbättra samarbetet i kampen mot den ekonomiska brottsligheten.
Det gäller både i fråga om samarbetet med andra statliga
myndigheter och i fråga om samarbetet med kommuner,
konkursförvaltare, revisorer, näringsliv, organisationer och
allmänheten.
Det handlar här inte bara om att effektivisera samarbetet i
fråga om handläggning av enskilda utredningar och andra ärenden.
Det är också av grundläggande betydelse att myndigheterna lägger
upp gemensamma riktlinjer för arbetet med utgångspunkt från
gemensamma strategier som vilar på en säker kunskap om
verkligheten och en realistisk bedömning av den framtida
utvecklingen. Inriktningen måste snabbt kunna anpassas när nya
inslag i brottsligheten uppträder. För att uppnå detta kan det
behövas förändringar i fråga om organisationsstruktur och
styrmekanismer, och utskottet välkomnar de åtgärder härvidlag
som aviseras i skrivelsen.
Utskottet anser att de motioner som efterlyser ett fördjupat
samarbete m.m. mellan myndigheterna när det gäller den
ekonomiska brottsligheten får anses tillgodosedda genom vad som
anförts i skrivelsen om de åtgärder som regeringen avser att
vidta och som redovisats ovan. Utskottet avstyrker således
bifall till motionerna Ju205, Ju221, Ju222 och Ju225 i nu
berörda delar.
När det gäller yrkandena i motion Ju21 om att de åtgärder om
samordning m.m. som aviseras i skrivelsen också bör gälla
miljöbrottsligheten kan utskottet konstatera att det här inte
föreligger någon oenighet. Som anförs i skrivelsen (s. 6) kan
miljöbrottslighet i nu aktuellt sammanhang också räknas till den
ekonomiska brottsligheten, och det krävs också samordning när
det gäller åtgärder mot ekobrottslighet i form av miljöbrott.
Utskottet anser att motionen får anses tillgodosedd genom vad
som anförs i skrivelsen när det gäller miljöbrottsligheten. Här
har utskottet utgått från att berörda myndigheter erhåller
erforderlig information i frågan. Utskottet avstyrker bifall
till motion Ju21 i nu behandlade delar.
Utskottet vill i anledning av yrkandet i motion Ju216 om att
överföra utredningsresurser från polisväsendet till
åklagarväsendet anföra att detta torde vara en fråga som kommer
att belysas i ekobrottsberedningens utredning om den framtida
myndighetsstrukturen när det gäller ekonomisk brottslighet.
Utredningen bör inte föregripas och utskottet avstyrker bifall
till motion Ju216 i nu avhandlad del.
Angående yrkandet i motion Ju221 om att arbetet med
ekobrottskommandot skall fullföljas anser utskottet att yrkandet
får anses tillgodosett genom vad som anförs i denna del i
skrivelsen. Regeringen (s. 23) anför att arbetet med att
organisera ekobrottskommandot skall fortsätta, och att det
arbetet kommer att ge erfarenheter som kan bidra till
övervägandena om det behövs en ny myndighetsstruktur för kampen
mot den ekonomiska brottsligheten. De nya former för
myndighetssamarbete som håller på att utvecklas inom
ekobrottskommandot kommer, anförs det, med all säkerhet att
bestå även om den organisatoriska ramen skulle förändras.
Motionen avstyrks i nu berörd del.
Vidkommande yrkandet i motion Ju221 om att regeringen noggrant
bör följa arbetet inom RÅSOP anser utskottet även i denna del
att yrkandet får anses tillgodosett genom att regeringen dels i
budgetpropositionen anfört att verksamheten bör fortgå, dels i
skrivelsen (s. 30) aviserat att en uppföljning av arbetet inom
RÅSOP skall ske. Motionen avstyrks i nu behandlad del.
Myndigheternas kompetens
Motionerna
I några motioner tas frågan om myndigheternas kompetens
avseende bekämpning av den ekonomiska brottsligheten upp. I
motion Ju221 (m) begärs ett tillkännagivande om vikten av ett
ökat inslag av kvalificerad expertis och högre kompetens i det
brottsutredande arbetet. I motion N202 (mp) efterlyses bättre
utbildning för rättsväsendet när det gäller ekonomisk
brottslighet och miljöbrottslighet. I motion Ju21 (mp)
efterlyses mer kompetens hos myndigheterna i form av experter
när det gäller miljöbrottslighet.
Regeringens skrivelse
Regeringen aviserar i skrivelsen (s. 26 f) en kraftfull
satsning för att höja myndigheternas kompetens i fråga om
ekonomisk brottslighet. Här anförs vidare att också bekämpningen
av miljöbrottslighet ställer särskilda kompetenskrav. Målet
skall, enligt regeringen, vara att myndigheterna skall ha
tillgång till minst lika god expertis som de som är föremål för
kontroll eller utredning. Härför krävs, anförs det, en rad
åtgärder, såsom gemensamma utbildningsprogram där myndigheternas
samfällda kompetens i fråga om ekonomisk brottslighet utnyttjas.
Nuvarande ordning för rekrytering och utbildningsorganisation
kan därför, anförs det, behöva omprövas. Regeringen har för
avsikt att ge berörda centrala myndigheter i uppdrag att planera
och genomföra kompetensutveckling inom domstolsväsendet,
åklagarväsendet, polisen, Tullverket, skatteförvaltningen och
exekutionsväsendet i fråga om bekämpning av ekonomisk
brottslighet. Åtgärderna skall planeras så att myndigheternas
samlade resurser och kompetens effektivt tas till vara.
Polishögskolan skall här användas som en gemensam resurs för
myndigheternas kompetensutveckling.
Utskottets överväganden
Som regeringen anför ställer bekämpning av ekonomisk
brottslighet särskilda krav på kunskaper och kompetens hos de
berörda myndigheterna. Det handlar bl.a. om kvalificerade
kunskaper i företagsekonomi, affärsförhållanden inom olika
branscher samt internationella förhållanden. I juridiska frågor
behövs bl.a. omfattande kunskaper i civilrättsliga frågor av ett
slag som de flesta myndigheter annars inte kommer i beröring med
i någon större utsträckning. Också bekämpningen av
miljöbrottslighet ställer särskilda kompetenskrav, och här har
utskottet noterat den utbildning om miljörelaterad brottslighet
som nyligen genomförts för poliser. Utskottet välkomnar de i
skrivelsen aviserade åtgärderna för att höja kompetensnivån hos
berörda myndigheter och anser att nu aktuella yrkanden i
motionerna Ju21, Ju221 och N202 härigenom får anses
tillgodosedda. Motionerna avstyrks.
Forskning m.m. om ekonomisk brottslighet
Motionen
I motion Ju222 (c) begärs tillkännagivanden om dels ökad
forskning när det gäller organiserad ekonomisk brottslighet,
dels att myndigheterna skall bedriva ett intensivt utvecklings-
och utvärderingsarbete när det gäller sådan brottslighet.
Regeringens skrivelse
Regeringen aviserar (s. 38) att forskningen rörande den
ekonomiska brottsligheten skall öka. En ordning skall skapas för
att varaktigt tillgodose behovet av forskning inom detta område.
Ett regeringsuppdrag har lämnats åt Brottsförebyggande rådet
(BRÅ) att genomföra viss faktainsamling, utvärdering av åtgärder
m.m. som led i en informationssatsning mot ekonomisk
brottslighet. Regeringen avser vidare att tillkalla en särskild
utredare för att se över behovet av forskning om ekonomisk
brottslighet. Målet med översynen skall vara att också på längre
sikt få till stånd en forskning som kan bidra till att
effektivisera kampen mot den ekonomiska brottsligheten.
Översynen skall belysa hur resurser som satsas på detta område
bäst skall användas för en verksamhet av hög vetenskaplig
kvalitet och samhällsrelevans.
I skrivelsen (s. 40) aviserar regeringen vidare en effektivare
styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet. Det
krävs, anser regeringen, ett utvecklings- och utredningsarbete
hos myndigheterna i enlighet med preciserade uppdrag som
regeringen har gett eller kommer att ge när det gäller kampen
mot den ekonomiska brottsligheten. Vid sidan härav kan, anförs
det, myndigheterna i stor utsträckning själva effektivisera
kampen mot den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som de
själva kan ta initiativ till och bestämma om. Regeringen anser
att det är mycket viktigt att myndigheterna sätter i gång ett
sådant utvecklingsarbete där de inom ramen för sina befogenheter
utvecklar och höjer sin effektivitet i fråga om ekonomisk
brottslighet. Regeringen kommer att ta in riktlinjer om detta i
planeringsdirektiv, regleringsbrev och andra instrument som styr
myndigheternas verksamhet.
Utskottets överväganden
Utskottet delar den uppfattning som framförs i motionen och i
skrivelsen om att samhällets kunskapsnivå när det gäller den
ekonomiska brottsligheten måste höjas. I dag är kunskaperna
otillräckliga om exempelvis den ekonomiska brottslighetens
former och konsekvenser. För framtiden behövs det ett betydligt
bättre underlag för att samhället fortlöpande skall kunna följa
utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten och efter hand
sätta in lämpliga och effektiva motåtgärder. Utskottet välkomnar
därför de i skrivelsen aviserade åtgärderna när det gäller ökad
forskning. Utskottet anser att önskemålet härom i motion Ju222
får anses tillgodosett. Motion Ju222 avstyrks i nu behandlad
del.
Såvitt gäller yrkandet i motionen om att myndigheterna skall
bedriva ett intensivt utvecklings- och utvärderingsarbete
rörande den ekonomiska brottsligheten anser utskottet i likhet
med motionärerna och regeringen att detta är en viktig fråga.
Något särskilt uttalande från riksdagens sida är emellertid
enligt utskottets mening inte nödvändigt. Yrkandet får anses
tillgodosett genom vad som anförts i skrivelsen om att
regeringen har för avsikt att genom riktlinjer ge myndigheterna
i uppdrag att genomföra åtgärder i enlighet med regeringens
strategi. Motion Ju222 avstyrks även i nu berörd del.
Revisorernas roll m.m.
Motionen
I motion Ju24 (m) begärs att det inte skall införas någon
skyldighet för revisorer att till åklagare anmäla ekonomisk
brottslighet som förekommit i ett aktiebolag. I motionen begärs
vidare att det bör övervägas att ge Patent- och
registreringsverket förutsättningar att aktivt granska och
anmäla brott i anslutning till de förhållanden som revisorn
skall anmärka på i revisionsberättelsen. Inom verket bör för
detta ändamål finnas jurister med erforderlig utbildning.
Bakgrund
Revisionsplikt åvilar i huvudsak aktiebolag, ekonomiska
föreningar, banker och försäkringsbolag samt vissa handelsbolag.
Regler om aktiebolag finns in aktiebolagslagen (1975:1385;
ABL). I aktiebolag som har ett aktiekapital överstigande en
miljon kronor skall finnas fyra bolagsorgan, nämligen
bolagsstämma, styrelse, verkställande direktör och revisorer. I
mindre bolag behöver inte verkställande direktör utses (8 kap.
3 §). ABL:s kompetensfördelning mellan bolagsorganen är
avsedd att åstadkomma en balans mellan bolagens olika organ samt
mellan å ena sidan majoriteten bland aktieägarna och å andra
sidan minoriteten och enskilda aktieägare. En närmare
redogörelse för de olika bolagsorganens uppgifter och ansvar
finns i lagutskottets betänkande 1993/94:LU32 s. 15 f.
För aktiebolag föreskrivs i aktiebolagslagen att minst en av
bolagsstämman utsedd revisor skall vara auktoriserad eller
godkänd revisor. Större bolag och alla börsnoterade företag
skall alltid ha en auktoriserad revisor. Ett auktoriserat eller
godkänt revisionsbolag kan utses i stället för auktoriserad
respektive godkänd revisor. Revisorerna har till uppgift att
granska styrelsens och verkställande direktörens förvaltning och
bolagets räkenskaper. Revisorerna utses normalt av
bolagsstämman.
Riksdagen har nyligen antagit nya regler för godkända och
auktoriserade revisorer. De nya reglerna innebär bl.a. en
skärpning av kraven på utbildningstidens längd för att man skall
kunna få auktorisation eller godkännande som revisor. Prövningen
och tillsynen av revisorerna sker i statlig regi, och en ny
myndighet, Revisorsnämnden, skall inrättas och ha hand om
revisorsfrågorna (prop. 1994/95:152, NU23, rskr. 315).
Patent- och registreringsverket (PRV) är en avgiftsfinansierad
central förvaltningsmyndighet för ärenden om bl.a. aktiebolag
och utländska företagsfilialer i Sverige samt enskilda
näringsidkare, handelsbolag, kommanditbolag, ekonomiska
föreningar, bostadsrättsföreningar och näringsdrivande ideella
föreningar och stiftelser. Verket för även register över
näringsförbud och tillfälliga näringsförbud. I proposition
1994/95:189 har föreslagits att det hos PRV skall föras ett
centralt register över fysiska personers och dödsbons konkurser.
Vidare föreslås att uppgifter om konkursförvaltare och
tillsynsmyndighet i såväl fysiska som juridiska personers
konkurser registreras hos verket. Härigenom kommer en samlad
konkursregistrering att finnas hos PRV. Lagutskottet har
tillstyrkt bifall till propositionen (1994/95:LU31).
Av aktiebolagslagen framgår att ett bolag är skyldigt att
senast en månad efter det att resultat- och balansräkningar
fastställts sända en avskrift av årsredovisningen och
revisionsberättelsen till PRV.
Bestämmelserna om upprättande och offentliggörande av
årsredovisning och revisionsberättelse syftar till att ge
bolagets intressenter tillfälle att få upplysningar om bolagets
ekonomiska förhållanden och utvecklingsmöjligheter.
Om årsredovisning och revisionsberättelse inte sänds in inom
föreskriven tid kan flera olika slag av sanktioner komma i
fråga. Genom ändringar i aktiebolagslagen, som trätt i kraft den
1 januari 1995, har åtgärder vidtagits för att komma till rätta
med att aktiebolag inte ger in årsredovisningar eller
revisionsberättelser i tid till PRV eller försummar att anmäla
styrelse, verkställande direktör eller revisor för registrering
i aktiebolagsregistret (prop. 1994/95:67, LU11, rskr. 111).
Lagändringarna innebär bl.a. ökade möjligheter att försätta
försumliga bolag i likvidation.
Aktiebolagslagen är för närvarande föremål för översyn av
Aktiebolagskommittén (dir. 1990:46, 1991:89, 1991:98, 1992:18
och 1994:143). I delbetänkandet (SOU 1995:44) Aktiebolagets
organisation föreslås följande anmälningsskyldighet för
revisorer när det gäller bl.a. ekonomisk brottslighet. Om en
revisor har anledning att anta att ett förhållande som han
anmärkt på i revisionsberättelsen utgör ett brott eller led i
ett brott av en styrelseledamot eller verkställande direktör och
dessutom finner att det föreligger väsentlig skada eller fara
för sådan skada, skall han underrätta allmän åklagare om det.
Revisorn skall i underrättelsen ange grunden för misstanken.
Kommittén var inte enig i betänkandet i denna del och i en
reservation framförs bl.a. yrkande om att PRV ges
förutsättningar att aktivt granska och anmäla brott i anslutning
till de förhållanden som revisorn skall anmärka på i
revisionsberättelsen.
Betänkandet skall nu, enligt vad utskottet erfarit,
remissbehandlas.
Utskottets överväganden
Lagutskottet föreslår i sitt yttrande att utskottet avstyrker
bifall till motion Ju24 när det gäller yrkandena rörande
revisorers och PRV:s anmälningsskyldighet om ekonomisk
brottslighet. Enligt lagutskottets mening bör riksdagen inte
föregripa beredningen av Aktiebolagskommitténs förslag.
Betänkandet skall, som framgått ovan, nu remissbehandlas och
därefter beredas i regeringskansliet.
Justitieutskottet saknar anledning att ha annan uppfattning
och avstyrker bifall till motion Ju24 i nu berörda delar.
Ansvarsgenombrott
Motionen
I motion Ju24 (m) begärs ett tillkännagivande om att regler om
s.k. ansvarsgenombrott inte skall införas.
Bakgrund
Utmärkande för ett aktiebolag är att delägarna inte svarar
personligen för bolagets åtaganden och förpliktelser, utan att
borgenärerna är hänvisade till att kräva betalning ur bolagets
tillgångar. Det grundläggande stadgandet härom finns i 1
kap. 1 § ABL. Från denna princip finns några i lag angivna
undantag. Sålunda gäller enligt 13 kap. 2 § ABL under vissa
förutsättningar ett personligt betalningsansvar för
styrelseledamöter och andra -- t.ex. aktieägare -- som inte
iakttar sina förpliktelser då förutsättningar för likvidation av
bolaget föreligger. För bolagets obetalda skatter kan den som
företräder bolaget bli personligen ansvarig enligt särskilda
författningar. Vid sidan av de nämnda lagreglerna har i
rättspraxis ett personligt betalningsansvar ålagts aktieägare i
några enstaka fall.
Betalningsansvarskommittén tillkallades hösten 1984 på begäran
av riksdagen (LU 1982/83:16, rskr. 89) med uppdrag att utreda
frågor om betalningsansvar för skulder i aktiebolag och
ekonomiska föreningar m.m. Kommittén avlämnade sitt betänkande
(SOU 1987:59) Ansvarsgenombrott m.m. i december 1987 och
föreslog därvid bestämmelser i aktiebolagslagen som innebar att
det skulle bli möjligt att i vissa undantagssituationer göra
avsteg -- ansvarsgenombrott -- från principen om personlig
ansvarsfrihet. Något förslag till lagstiftning om
ansvarsgenombrott har dock inte lagts fram för riksdagen.
För att om möjligt precisera förutsättningarna för
ansvarsgenombrott ytterligare beslutade den dåvarande regeringen
i september 1991 om tilläggsdirektiv (dir. 1991:89) med denna
innebörd till Aktiebolagskommittén.
Den förra regeringen beslutade hösten 1991 genom ytterligare
tilläggsdirektiv till Aktiebolagskommittén att frågan om
ansvarsgenombrott inte längre skulle ingå i kommitténs uppdrag
(dir. 1991:98).
Den nuvarande regeringen har emellertid genom nya
tilläggsdirektiv till Aktiebolagskommittén beslutat att
kommittén skall lämna förslag till bestämmelser om
ansvarsgenombrott (dir. 1994:143). Aktiebolagskommittén skall
därvid ta ställning till vilka olika företeelser som bör
föranleda ansvarsgenombrott och även i övrigt söka precisera
förutsättningarna för att ansvarsgenombrott skall kunna komma i
fråga. Resultatet av kommitténs överväganden skall redovisas
före utgången av juni 1996.
Tidigare riksdagsbehandling
Lagutskottet har i vår behandlat (1994/95:LU24) en motion i
vilken motionärerna motsatte sig att regler om ansvarsgenombrott
införs. Lagutskottet avstyrkte i sitt av riksdagen godkända
betänkande bifall till motionen. I sin motivering underströk
lagutskottet grundsatsen om personlig ansvarsfrihet för bolagets
förpliktelser och dess betydelse för företagen och näringslivet.
Det kunde dock, enligt lagutskottet, i vissa situationer av
uppenbart missbruk vara befogat att personer som står bakom ett
aktiebolag kan göras personligt betalningsansvariga för bolagets
skulder. Högsta domstolen har också, anförde lagutskottet,
tillämpat principen om ansvarsgenombrott, och liknande regler
finns i många andra länder. Det blir alltmer uppenbart, anförde
lagutskottet vidare, att förutsättningarna för ansvarsgenombrott
behöver preciseras när det gäller kvalificerat missbruk av
aktiebolag. Lagutskottet välkomnade därför att regeringen gett
Aktiebolagskommittén i uppdrag att lämna förslag till regler om
ansvarsgenombrott.
Utskottets överväganden
Lagutskottet föreslår att utskottet avstyrker bifall till
motion Ju24 när det gäller frågan om ansvarsgenombrott. Här
anför lagutskottet att det fullständigt saknas skäl för
utskottet att nu göra annan bedömning än vad utskottet gjorde i
mars i år i det ovan redovisade ärendet.
Justitieutskottet saknar anledning att ha annan uppfattning
och avstyrker bifall till motion Ju24 i nu berörd del.
Skatteflykt, m.m.
År 1980 infördes en lag mot skatteflykt (prop. 1980/81:17,
SkU8, rskr. 27, SFS 1980:865). Lagstiftningen tog sikte på
sådana skatteflyktsförfaranden som innebär att den skattskyldige
vid genomförandet av ekonomiska affärer skaffar sig
skatteförmåner som inte är avsedda av lagstiftaren genom att
använda förfaranden som från kommersiella och liknande
synpunkter utgör omvägar. Lagen tidsbegränsades till att gälla i
fråga om rättshandlingar som företogs under åren 1981 t.o.m.
1985. Tidsbegränsningen motiverades med att lagen mot slutet av
femårsperioden skulle utvärderas från rättssäkerhetssynpunkt och
kunna omprövas.
Efter ett par år utvidgades lagens tillämpningsområde till att
även gälla förfaranden som, utan att kunna karakteriseras som
omvägar, tillkommit uteslutande för att den skattskyldige skall
uppnå skatteförmåner (prop. 1982/83:84, SkU20, rskr. 139, SFS
1983:75). Lagens giltighetstid förlängdes i olika omgångar
t.o.m. utgången av år 1993.
Lagen har varit föremål för en översyn av
Skatteflyktsutredningen. Utredningens betänkande (SOU 1989:81)
Ny generalklausul mot skatteflykt föranledde dock inte några
ändringar i lagstiftningen.
Skatteflyktslagen upphävdes fr.o.m. januari 1993 (prop.
1992/93:127, SkU14, rskr. 148, SFS 1992:1600). Den upphävda
lagen tillämpas alltjämt på rättshandlingar som företagits under
tiden den 1 januari 1981--den 31 december 1992.
Regeringen har tillkallat en kommitté för att utforma en ny
lagstiftning mot skatteflykt (dir. 1995:11). Uppdraget skall
vara slutfört före utgången av år 1995. I avvaktan på resultatet
av utredningens arbete har riksdagen (prop. 1994/95:209, SkU30,
rskr. 348) beslutat att, med en teknisk justering, återinföra
den upphävda lagen fr.o.m. den 1 juli 1995.
I motionerna Ju20 (kds), Ju22 (fp) och Ju25 (m) yrkas att
skatteflyktslagen inte återinförs.
Vid utskottsbehandlingen av frågan om ett återinförande av
skatteflyktslagen anförde skatteutskottet bl.a. att utskottet
delade uppfattningen att de skäl som den borgerliga regeringen
anförde för att upphäva skatteflyktslagen, nämligen att lagen
stärkte det allmännas ställning gentemot den enskilde på ett
orimligt sätt och att den medförde svårigheter för den enskilde
att bedöma skattekonsekvenserna av olika rättshandlingar, inte
var hållbara. Utskottet instämde också i regeringens uppfattning
att några negativa effekter av lagen inte har kunnat påvisas,
och att lagen haft en väsentlig preventiv funktion och utgjort
ett betydelsefullt redskap för att förhindra
skatteflyktsförfaranden.
I sitt yttrande till justitieutskottet anför skatteutskottet
rörande den särskilda frågan om att återinföra lagen mot
skatteflykt bl.a., att utskottet nyss behandlat frågan och
tillstyrkt regeringens förslag härom och att skäl saknas att nu
gå in på denna fråga.
Utskottet saknar anledning att inta någon annan ståndpunkt än
den skatteutskottet givit uttryck för, och utskottet avstyrker
bifall till motionerna Ju20, Ju22 och Ju25 i nu behandlade
delar.
Rättssäkerhet vid beskattningen m.m.
I motion Ju20 (kds) yrkas ett riksdagsuttalande om att
Rättssäkerhetskommitténs arbete inte bör revideras. Som motionen
måste förstås grundas yrkandet på uppfattningen att det är
viktigt att slå vakt om de förbättringar av rättssäkerheten vid
beskattningen som har blivit resultatet av
Rättssäkerhetskommitténs arbete.
År 1992 tillkallade dåvarande regeringen en kommitté för att
se över rättssäkerheten vid beskattningen (dir. 1992:27),
Rättssäkerhetskommittén. Kommittén lade i juni 1993 fram
betänkandet (SOU 1993:62) Rättssäkerheten vid beskattningen.
Betänkandet lades till grund för genomgripande lagändringar
(prop. 1993/94:151, SkU31, rskr. 335) som trädde i kraft den 1
juli 1994. Bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och
avgiftsprocessen upphävdes och ersattes med en ny lag, lagen
(1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i
beskattningsförfarandet. Revisionsreglerna ändrades i väsentliga
avseenden, bl.a. genom att möjligheten att besluta om s.k.
tredjemansrevision slopades och ersattes av en
kontrolluppgiftsskyldighet och genom att reglerna om
efterkontroll i tullagen (1987:1065) utformades efter
motsvarande bestämmelser i taxeringslagen (1990:324). Vidare
ändrades bl.a. lagen (1978:880) om betalningssäkring för
skatter, tullar och avgifter samt lagen (1989:479) om ersättning
för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m.
Kommittén med uppdrag att utforma en ny lagstiftning mot
skatteflykt skall enligt sina direktiv (1995:11) ompröva de nya
reglerna mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits under den
tid lagstiftningen varit i kraft och föreslå de lagändringar som
behövs för att få en ändamålsenlig lagstiftning på
kontrollområdet. Därvid skall intresset av att skatte- och
tullmyndigheterna har instrument till sitt förfogande för att
utöva en effektiv kontroll av att skatte- resp.
tullagstiftningen efterlevs sammanvägas med kravet att
lagstiftningen tillgodoser rimliga rättssäkerhetsgarantier.
När skatteutskottet i samband med det ovan redovisade ärendet
om skatteflyktslagen behandlade en liknande motion anförde
utskottet bl.a. att enighet råder om att den enskildes
berättigade krav på rättssäkerhet vid beskattningen bör
tillgodoses. Utskottet framhöll att denna fråga sedan länge har
uppmärksammats i samband med det fortlöpande
lagstiftningsarbetet på skatteområdet och i strävandena att
underlätta deklarationsförfarandet, förbättra taxeringen i
första instans och taxeringsprocessen. Samtidigt framhöll
utskottet att kraven på rättssäkerhet inte bör leda till
åtgärder som försämrar möjligheterna att ingripa mot
skatteundandraganden i olika former och att åstadkomma en
likformig och rättvis taxering. Skatteutskottet avstyrkte den i
det ärendet aktuella motionen.
Utskottet delar den av skatteutskottet redovisade ståndpunkten
och avstyrker bifall till motion Ju20 i nu behandlad del.
Skattebrott, m.m.
I motion Ju632 (s) yrkas en skärpning av skattebrottslagen. I
motionen understryks att det är angeläget att det kraftfullt
markeras att brott mot gemensamma samhällsintressen skall leda
till kännbara straff.
Utskottet behandlade våren 1994 en liknande motion om
skärpning av skattebrottslagen (1993/94:JuU17, s. 8 f).
Utskottet konstaterade därvid bl.a. att regeringen den 25
februari 1993 beslutat om direktiv (1993:23) för en översyn av
skattebrottslagen och sanktionssystemet i övrigt på skatte- och
avgiftsområdet. Utskottet avstyrkte bifall till den då aktuella
motionen med hänvisning till att det pågående arbetet skulle
redovisas före utgången av år 1994.
Utredningen, 1993 års skattebrottsutredning, har avgivit
delbetänkandet (SOU 1995:10) Översyn av skattebrottslagen.
Utredningen föreslår bl.a. att flertalet av de
straffbestämmelser på skatteområdet som i dag finns i andra
författningar inarbetas i skattebrottslagen och att lagen i
princip bör vara tillämplig på alla utskylder till det allmänna
som betecknas som skatter. Utredningen föreslår också att de
centrala skattebrotten omkonstrueras från effektbrott till
farebrott. Ett effektbrott är att anse som fullbordat vid den
tidpunkt då t.ex. beslut fattas om debitering eller kreditering
av skatt eller avgift till nackdel för det allmänna. Ett
farebrott är fullbordat när en oriktig uppgift har lämnats till
skattemyndigheten och fara för skatteundandragande därmed
uppstår. Betänkandet är föremål för remissbehandling.
Skattebrottslagen har nyligen setts över. Utskottet anser att
resultatet av 1993 års skattebrottsutredning bör avvaktas.
Utskottet avstyrker bifall till motion Ju632.
Skattetillägg
I motion Ju222 (c) yrkas en översyn av reglerna om
skattetillägg så att dessa inte motverkar ett förebyggande av
ekonomisk brottslighet.
Skattetillägg kan enligt 5 kap. taxeringslagen (1990:324)
påföras den som i deklaration eller annat skriftligt meddelande
till ledning för sin taxering lämnat oriktiga uppgifter, som
skulle ha lett till för låg skatt om de hade godtagits.
Skattetillägg tas ut även om deklaration inte har lämnats eller
om inkomst eller förmögenhet på grund av brister i deklarationen
eller i underlaget för denna måste uppskattas efter annan grund,
s.k. skönstaxering.
Tanken bakom de skatteadministrativa sanktionerna, till vilka
skattetillägg hör, var att de skulle öka trycket på de
skattskyldiga att iaktta de åligganden som föreskrivs i vissa
skatte- och avgiftsförfattningar. De skulle också göra det
möjligt att från handläggning i judiciell ordning ta undan vissa
som lindrigare ansedda fall av skattebrott. Dessa brott skulle
på så sätt ändå bli föremål för reaktion. Ett administrativt
förfarande skulle bli snabbare, enklare och billigare för det
allmänna än handläggning i domstol, och den enskilde skulle
besparas kostnader och besvär.
De administrativa och straffrättsliga sanktionssystemen är
avsedda att tillämpas jämsides med varandra. Påföljder enligt
skattebrottslagen kan komma i fråga också i de fall skatte-
eller avgiftstillägg påförts. 1993 års skattebrottsutredning har
behandlat frågor som rör administrativa sanktioner på skatte-
och avgiftsområdet. Utredningen har bl.a. undersökt hur
ordningen med dubbla sanktioner fungerat i praktiken och
föreslagit att systemet bör behållas.
I sammanhanget bör påpekas att regeringens strategi mot den
ekonomiska brottsligheten bl.a. innebär att skattekontrollen
skall stärkas för att förebygga brottslighet och öka
upptäcktsrisken för överträdelser.
Frågor rörande hur det administrativa och det straffrättsliga
sanktionssystemet fungerat i praktiken har behandlats av 1993
års skattebrottsutredning. Beredning av utredningens förslag
pågår. Utskottet anser att resultatet härav bör avvaktas, och
utskottet avstyrker bifall till motion Ju222 i nu behandlad del.
Särskilda skattedomstolar
I motion Sk804 (v) begärs en utredning med uppgift att lägga
fram förslag om effektivare rättegångsförfarande vid ekonomisk
brottslighet och skatteundandragande. Motionärerna förordar
särskilda skattedomstolar som skulle handlägga både skatte- och
skattebrottmål.
Domstolsorganisationen i nu aktuellt hänseende innebär i
huvudsak att de allmänna domstolarna, dvs. tingsrätt, hovrätt
och Högsta domstolen, handlägger mål om ansvar för brott, t.ex.
skattebrott, medan de allmänna förvaltningsdomstolarna, som
utgörs av länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten, handlägger
överklaganden av förvaltningsmyndigheters beslut om
skattläggning.
Domstolsutredningen, som hade i uppdrag att utreda
domstolarnas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation,
fann i sitt betänkande (SOU 1991:106 del A s. 209) Domstolarna
inför 2000-talet att den nuvarande fördelningen av mål mellan
allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar ytterst bygger på
en hävdvunnen uppdelning mellan rättskipning och förvaltning.
Utredningen konstaterade att överprövningen förvaltningsvägen
i växande utsträckning har ersatts eller byggts ut med prövning
i förvaltningsdomstol under 1900-talet. Mot denna bakgrund fann
utredningen att målfördelningen mellan de båda
domstolsorganisationerna i de flesta hänseenden framstod som
logisk och överskådlig och att det knappast fanns anledning att
göra en förutsättningslös översyn. Utredningen lade heller inte
fram några ändringsförslag beträffande domstolsorganisationen
när det gäller brottmåls- och skatteprocessen.
Här kan också nämnas att frågan om värdet av specialdomstolar
för olika ändamål har varit föremål för diskussion under en lång
följd av år (se bl.a. 1992/93:JuU33 s. 6 f med där gjorda
hänvisningar).
Regeringens strävan under föregående mandatperiod var att
minska antalet specialdomstolar. Således fattade riksdagen under
mandatperioden på regeringens förslag beslut om nedläggning av
Försäkringsöverdomstolen (prop. 1992/93:215, JuU33, rskr. 372)
och Bostadsdomstolen (prop. 1993/94:200, JuU31, rskr. 431).
I det sistnämnda ärendet (s. 9 i betänkandet) anförde
utskottets majoritet att den delade den uppfattning som
regeringen uttalat i propositionen, nämligen att
specialdomstolar i möjligaste mån bör avskaffas. I en
reservation uttalade ledamöterna från Socialdemokraterna bl.a.
att den restriktiva syn på specialdomstolar som redovisades i
propositionen inte var motiverad. Varje specialdomstols
fortsatta verksamhet borde enligt reservanterna bedömas efter
dess egna meriter och inte utifrån principiella ståndpunkter.
Utskottet avstyrkte i sitt av riksdagen godkända betänkande en
motion liknande den här aktuella i samband med att utskottet
hösten 1994 behandlade Riksdagens revisorers förslag om insatser
mot den ekonomiska brottsligheten (1994/95:RR4, JuU8 s. 17 f).
I det ärendet förelåg yttrande bl.a. från skatteutskottet som
anförde att förslaget om att inrätta speciella skattedomstolar
inte var realistiskt. Skatteutskottet pekade i stället på
möjligheten att inom ramen för nuvarande domstolsorganisation
öka effektiviteten i det brottsutredande arbetet och förenkla
och förbättra den rättsliga proceduren, något som enligt
skatteutskottet borde övervägas närmare. Syftet med motionen
fick enligt skatteutskottet anses väsentligen tillgodosett genom
utskottets positiva ställningstagande till revisorernas förslag.
Regeringen uttalar i skrivelsen att dess strategi innebär att
brottmålshanteringen skall snabbas upp genom effektivare
brottsutredning och en modernisering av rättsprocessen. I många
fall bör det dock enligt regeringen vara möjligt att åstadkomma
en snabbare handläggning inom ramen för gällande lagstiftning
genom att ta till vara den erfarenhet som finns på området bland
domare, åklagare och andra. Regeringen kommer att ge berörda
myndigheter i uppdrag att genomföra ett projekt med den
inriktningen. Regeringen kommer också att överväga behovet av en
lagstiftningsreform mot bakgrund bl.a. av vad som kommer fram
vid projektet om en snabbare handläggning inom ramen för
gällande regelverk.
Utskottet, som inte finner skäl att nu inta någon annan
ståndpunkt än den utskottet gav uttryck för senast frågan
behandlades, avstyrker bifall till motion Sk804.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande kraftsamling m.m. mot den ekonomiska
brottsligheten
att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Ju205 yrkande 1,
1994/95:Ju207 yrkande 1, 1994/95:Ju214, 1994/95:Ju220,
1994/95:Ju223, 1994/95:Ju226 och 1994/95:Ju227,
2. beträffande ekonomisk brottslighet och bidragsfusk
att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju219,
3. beträffande fullföljande av Riksdagens revisorers
förslag
att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju216 yrkande 1,
5. beträffande myndigheternas resurser
att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Ju206, 1994/95:Ju207
yrkande 2 och 1994/95:N202 yrkande 11 i denna del,
6. beträffande fortsättning av den borgerliga regeringens
arbete
att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Ju25 yrkande 1,
1994/95:Ju221 yrkande 1 och 1994/95:Ju801 yrkande 16,
res. 2 (m)
7. beträffande central myndighet för ekobrottsbekämpning
att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Ju20 yrkandena 3 och
4, 1994/95:Ju212 och 1994/95:N301 yrkande 12,
8. beträffande samordning mellan myndigheter m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Ju205 yrkande 2,
1994/95:Ju221 yrkande 3, 1994/95:Ju222 yrkande 1 och
1994/95:Ju225,
res. 3 (m)
9. beträffande samordning m.m. rörande miljöbrottslighet
att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju21 yrkandena 1, 2 och 4,
res. 4 (mp)
10. beträffande överföring av utredningsresurser från polis
till åklagare
att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju216 yrkande 2,
11. beträffande fullföljande av ekobrottskommandot
att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju221 yrkande 6,
12. beträffande uppföljning av RÅSOP
att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju221 yrkande 5,
13. beträffande ökad kompetens i det brottsutredande
arbetet
att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Ju21 yrkande 3,
1994/95:Ju221 yrkande 4 och 1994/95:N202 yrkande 11 i denna del,
res. 5 (mp)
14. beträffande forskning m.m.
att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju222 yrkandena 2 och 4,
15. beträffande revisorernas roll m.m.
att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju24 yrkandena 1 och 2,
res. 6 (m)
22. beträffande regeringens skrivelse 1994/95:217 Samlade
åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten
att riksdagen beslutar lägga skrivelsen till handlingarna.
Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en
bordläggning.
Stockholm den 1 juni 1995
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit:
Gun Hellsvik (m),
Lars-Erik Lövdén (s),
Birthe Sörestedt (s),
Göran Magnusson (s),
Sigrid Bolkéus (s),
Märta Johansson (s),
Margareta Sandgren (s),
Anders G Högmark (m),
Ann-Marie Fagerström (s),
Alice Åström (v),
Pär Nuder (s),
Lars Björkman (m),
Kia Andreasson (mp),
Göran R Hedberg (m),
Bengt Harding Olson (fp) och
Tuve Skånberg (kds).
Reservationer
1. Konkreta förslag (mom. 4)
Alice Åström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 13 som
börjar med "Regeringen redovisar" och slutar med "till den" bort
ha följande lydelse:
Utskottet anser, i likhet med vad som anförs i motion Ju23,
att regeringens skrivelse bort innehålla förslag på konkreta
åtgärder i kampen mot den ekonomiska brottsligheten i stället
för en redogörelse för tidigare gjorda bedömningar och
konstateranden rörande denna brottslighet. Utskottet är sålunda
kritiskt till skrivelsen och anser att regeringen utan dröjsmål
skall återkomma till riksdagen med konkreta förslag för
bekämpning av den ekonomiska brottsligheten. Vad utskottet med
tillstyrkan av motion Ju23 nu anfört bör riksdagen som sin
mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 4 bort ha
följande lydelse:
4. beträffande konkreta förslag
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ju23 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Fortsättning av den borgerliga regeringens arbete (mom. 6)
Gun Hellsvik, Anders G Högmark, Lars Björkman och Göran R
Hedberg (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 15 som
börjar med "Som utskottet" och slutar med "till dem" bort ha
följande lydelse:
Under de borgerliga regeringsåren skedde en uppbyggnad av
poliskåren som hade minskat kraftigt under 1980-talets andra
hälft. Enligt utskottets uppfattning är det nu av avgörande
betydelse att slå vakt om resultatet av det arbete och de
insatser som den borgerliga regeringen genomförde, bl.a.
uppbyggnaden av poliskåren. Om detta arbete fullföljs kommer det
att finnas goda förutsättningar att minska den ekonomiska
brottsligheten.
Utskottet ser nu uppenbara risker i att de besparingskrav som
drabbat framför allt polisen leder till att antalet poliser
minskar. Enligt utskottets uppfattning är det av utomordentlig
vikt att så inte sker, och det åligger regeringen att tillse att
de poliser som arbetar med brottsutredningar, t.ex. på
ekobrottsområdet, inte blir färre till följd av besparingarna
inom polisväsendet. Vad utskottet med anledning av motionerna
Ju25, Ju221 och Ju801 nu anfört bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 6 bort ha
följande lydelse:
6. beträffande fortsättning av den borgerliga regeringens
arbete
att riksdagen med anledning av motionerna 1994/95:Ju25 yrkande
1, 1994/95:Ju221 yrkande 1 och 1994/95:Ju801 yrkande 16 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Samordning mellan myndigheter m.m. (mom. 8)
Gun Hellsvik, Anders G Högmark, Lars Björkman och Göran R
Hedberg (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 23
börjar med "Det handlar" och på s. 24 slutar med "berörda delar"
bort ha följande lydelse:
De samverkansformer som aviseras i skrivelsen bör genomföras.
Yrkandena i motionerna Ju205, Ju222 och Ju225 om ytterligare
samarbete mellan myndigheterna i detta avseende är således
tillgodosedda.
Utskottet vill här med anledning av vad som framförs i motion
Ju221 understryka att det är av central betydelse för
ekobrottsbekämpningen att de samverkansformer som redan skapats
mellan myndigheterna får bestå och att samarbetet mellan polis,
åklagare, skattemyndigheter, kronofogdemyndigheter och
tullmyndigheter effektiviseras oavsett vad övervägandena om
myndighetsstrukturen leder till. När det gäller frågan om
inrättande av en särskild central myndighet för
ekobrottsbekämpning vill utskottet här markera sin stora
tveksamhet; en bättre lösning synes vara att utvidga och
fördjupa samarbetet mellan berörda myndigheter. Det fortsatta
utredningsarbetet bör ske med den utgångspunkten. Vad utskottet
nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 8 bort ha
följande lydelse:
8. beträffande samordning mellan myndigheter m.m.
att riksdagen med avslag på motionerna 1994/95:Ju205 yrkande
2, 1994/95:Ju222 yrkande 1 och 1994/95:Ju225 och med anledning
av motion 1994/95:Ju221 yrkande 3 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört.
dels att den del av utskottets yttrande på s. 24 som
börjar med "När det" och slutar med "behandlade delar" bort ha
följande lydelse:
När det gäller yrkandena i motion Ju21 om att de åtgärder om
samordning m.m. som aviseras i skrivelsen också bör gälla
miljöbrottsligheten vill utskottet anföra följande. Utskottet
vill för sin del understryka att miljöbrott utgör en väsentlig
del av den ekonomiska brottsligheten, och utskottet anser i
likhet med motionären att miljöbrottsligheten fått alltför litet
utrymme när det gäller de i skrivelsen aviserade åtgärderna mot
ekobrottsligheten. Regeringen måste i sina kontakter med berörda
myndigheter och organ med kraft understryka att det krävs aktiv
samordning också när det gäller miljöbrott. Här vill utskottet
särskilt peka på att den regionala samverkan mellan myndigheter
som förutskickas i skrivelsen också skall avse
miljöbrottsligheten. Det får ankomma på regeringen att snarast
vidta de åtgärder som utskottet nu efterlyst. Vad utskottet här
med anledning av motion Ju21 anfört bör riksdagen som sin mening
ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 9 bort ha
följande lydelse:
9. beträffande samordning m.m. rörande miljöbrottslighet
att riksdagen med anledning av motion 1994/95:Ju21 yrkandena
1, 2 och 4 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.
5. Ökad kompetens i det brottsutredande arbetet (mom. 13)
Kia Andreasson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 25 som
börjar med "Som regeringen" och slutar med "Motionerna avstyrks"
bort ha följande lydelse:
Som regeringen anför ställer bekämpning av ekonomisk
brottslighet särskilda krav på kunskaper och kompetens hos de
berörda myndigheterna och utskottet välkomnar de i skrivelsen
aviserade åtgärderna. Att höja kompetensnivån bör, enligt
utskottets mening, vara en prioriterad uppgift för
myndigheterna.
Utskottet vill dock understryka att även bekämpningen av
miljöbrottsligheten ställer särskilda kompetenskrav som inte
tillgodoses genom de aviserade åtgärderna. Som anförs i motion
N202 bör utbildningen i miljörätt för rättsväsendet därför öka.
Utskottet anser vidare, vilket framförs i motion Ju21, att det
är nödvändigt att det ingår miljöutbildade personer inom polis-
och åklagarväsendet vid bekämpning av miljöbrottslighet.
Det får ankomma på regeringen att se till att åtgärder vidtas
för att efterkomma vad utskottet nu efterlyst. Vad utskottet nu
med anledning av motionerna Ju21, Ju221 och N202 anfört bör ges
regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 13 bort ha
följande lydelse:
13. beträffande ökad kompetens i det brottsutredande
arbetet
att riksdagen med anledning av motionerna 1994/95:Ju21 yrkande
3, 1994/95:Ju221 yrkande 4 och 1994/95:N202 yrkande 11 i denna
del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört.
6. Revisorernas roll m.m. (mom. 15)
Gun Hellsvik, Anders G Högmark, Lars Björkman och Göran R
Hedberg (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 29 som
börjar med "Justitieutskottet saknar" och slutar med "berörda
delar" bort ha följande lydelse:
Utskottet kan i nu aktuella spörsmål instämma i vad som
anförts i den avvikande meningen till lagutskottets yttrande
(1993/94:LU3y). När det gäller revisorernas roll i samband med
ekonomisk brottslighet är utskottet sålunda mycket kritiskt mot
Aktiebolagskommitténs förslag om en skyldighet för revisorer att
anmäla brottsmisstanke till åklagare. En sådan lagstadgad
anmälningsskyldighet innebär ett långtgående ingrepp i revisorns
tystnadsplikt, och effekterna härav har inte analyserats av
utredningen. Om en anmälningsskyldighet skall införas måste
enligt utskottets mening konsekvenserna för särskilt små och
medelstora företag först utredas. I avvaktan på en sådan analys
bör andra åtgärder vidtas för att bekämpa den ekonomiska
brottsligheten. Som framförs i motion Ju24 bör Patent- och
registreringsverket (PRV) ges förutsättningar att aktivt granska
och till åklagare anmäla brott i anslutning till de förhållanden
som revisorerna skall anmärka på i revisionsberättelsen. Inom
verket bör för detta ändamål finnas jurister med erforderlig
utbildning. Vidare bör aktiebolagslagen kompletteras med en
bestämmelse om att revisorn skall anmäla till PRV att "oren"
revisionsberättelse avgivits i de fall bolaget inte insänder
årsredovisning inom föreskriven tid. Det får ankomma på
regeringen att genast vidta de åtgärder som kan krävas för att
genomföra vad utskottet här uttalat med anledning av motion
Ju24. Detta bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 15 bort ha
följande lydelse:
15. beträffande revisorernas roll m.m.
att riksdagen med anledning av motion 1994/95:Ju24 yrkandena 1
och 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,
7. Ansvarsgenombrott (mom. 16)
Gun Hellsvik, Anders G Högmark, Lars Björkman och Göran R
Hedberg (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 30 som
börjar med "Justitieutskottet saknar" och slutar med "berörd
del" bort ha följande lydelse:
Även i denna fråga delar utskottet den uppfattning som kommit
till uttryck i den avvikande meningen till lagutskottets
yttrande 1994/95:LU3y. Utskottet vill sålunda, i likhet med vad
lagutskottet tidigare givit uttryck för, understryka principen
om personlig ansvarsfrihet för bolagets förpliktelser och dess
betydelse för företagen och näringslivet. Utskottet vill också
framhålla att de fall då principen genombrutits i rättspraxis är
få till antalet och avser speciella situationer. Som påpekas i
motion Ju24 torde en generell reglering av ansvarsgenombrott ha
negativ inverkan på viljan att satsa kapital i företagande, och
det finns skäl anta att redan regeringens uppdrag till
Aktiebolagskommittén att föreslå sådana regler verkar hämmande
på investeringsviljan. Utskottet anser också att regler om
ansvarsgenombrott kan komma att försvåra önskvärda
företagsrekonstruktioner. Utskottet vill erinra om att det ingår
i såväl Aktiebolagskommitténs som Redovisningskommitténs
(Ju1991:07) uppdrag att se över regler som berör
ansvarsförhållandena i aktiebolag. Mot bakgrund härav bör
ytterligare utredningsarbete inte läggas ned på frågan om
ansvarsgenombrott annat än om nämnda utredningsarbete visar sig
otillräckligt. Utskottet anser sålunda att Aktiebolagskommittén
i nuvarande situation inte bör överväga frågan om att införa
ansvarsgenombrott. Det får ankomma på regeringen att genom
tilläggsdirektiv till kommittén se till att så inte sker. Vad
utskottet nu med anledning av motion Ju24 anfört bör riksdagen
som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 16 bort ha
följande lydelse:
16. beträffande ansvarsgenombrott
att riksdagen med anledning av motion 1994/95:Ju24 yrkande 3
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
8. Lagen mot skatteflykt (mom. 17)
Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Lars Björkman (m),
Göran R Hedberg (m), Bengt Harding Olson (fp) och Tuve Skånberg
(kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 31 som
börjar med "Utskottet saknar" och slutar med "behandlade delar"
bort ha följande lydelse:
Rättssäkerheten kräver enligt utskottets uppfattning regler
som är så fasta och klara att medborgarna kan förutse och förstå
konsekvenserna av sina handlingar och bedöma var gränsen går
mellan vad som är tillåtet och vad som är förbjudet. Det skall
också klart framgå vilka sanktioner som kommer i fråga om
bestämmelser i lag överträds. Den tidigare lagen mot skatteflykt
hade i dessa hänseenden enligt utskottets uppfattning en
oacceptabel utformning, och motsvarande regler bör inte införas
på nytt. Utskottet föreslår sålunda, med anledning av motionerna
Ju20, Ju22 och Ju25 i aktuella delar, att riksdagen beslutar att
lagen mot skatteflykt samt en till denna lag knuten följdändring
i lagen (1951:442) om förhandsbesked i taxeringsfrågor, vilka
promulgerats, inte skall träda i kraft.
dels att utskottets hemställan under moment 17 bort ha
följande lydelse:
17. beträffande lagen mot skatteflykt
att riksdagen med anledning av motionerna 1994/95:Ju20 yrkande
1, 1994/95:Ju22 och 1994/95:Ju25 yrkande 2 antar följande
lagförslag
1. Förslag till
Lag om upphävande av lagen (1995:575) mot skatteflykt
Härigenom föreskrivs att lagen (1995:575) mot skatteflykt
inte skall träda i kraft.
2. Förslag till
Lag om upphävande av lagen (1995:582) om ändring i lagen
(1951:442) om förhandsbesked i taxeringsfrågor
Härigenom föreskrivs att lagen (1995:582) om ändring i lagen
(1951:442) om förhandsbesked i taxeringsfrågor inte skall träda
i kraft.
9. Översyn av Rättssäkerhetskommitténs arbete (mom. 18)
Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Lars Björkman (m),
Göran R Hedberg (m), Bengt Harding Olson (fp) och Tuve Skånberg
(kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 32 som
börjar med "Utskottet delar" och slutar med "behandlad del" bort
ha följande lydelse:
När bättre metoder och system inom beskattningen för att
motverka skatteundandraganden och effektivisera kampen mot
ekonomisk brottslighet arbetas fram är det enligt utskottets
uppfattning viktigt att rättssäkerheten vid beskattningen inte
får stå tillbaka för effektivitetshänsyn eller annat.
Skattekontroll och revision m.m. måste ske på ett från
rättssäkerhetssynpunkt godtagbart sätt. Allmänheten måste få
förtroende för skattemyndigheternas sätt att arbeta.
Rättssäkerhetskommittén gjorde en kvalificerad genomgång av de
faktorer som bör vägas mot varandra vid avvägningen mellan
rättssäkerheten och en effektiv skatteuppbörd. Den lagstiftning
som blev följden av kommitténs arbete har inte varit i kraft ens
ett år. Utskottet delar den uppfattning som framförs i motion
Ju20 att det är helt obehövligt att nu se över de nya reglerna.
Det ankommer på regeringen att se till att arbetet omgående
avbryts. Vad utskottet med anledning av motion Ju20 nu anfört
bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 18 bort ha
följande lydelse:
18. beträffande översyn av Rättssäkerhetskommitténs arbete
att riksdagen med anledning av motion 1994/95:Ju20 yrkande 2
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
10. Särskilda skattedomstolar (mom. 21)
Alice Åström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 35 som
börjar med "Utskottet, som" och slutar med "motion Sk804" bort
ha följande lydelse:
För att på ett effektivt sätt bekämpa den ekonomiska
brottsligheten behövs förutom en effektiv gransknings- och
kontrollorganisation även en effektiv och kompetent organisation
för det judiciella förfarandet. Den uppdelning av handläggningen
av skattebrott på förvaltningsdomstolar och allmänna domstolar
som f.n. gäller är olycklig och ägnad att minska effektiviteten
vid lagföringen av ekonomisk brottslighet.
Utskottet anser, i likhet med vad som anförs i motion Sk804,
att den judiciella handläggningen av skattebrottmålen bör
effektiviseras. De aktuella frågorna måste få en genomgripande
genomlysning. En sådan översyn bör enligt utskottets uppfattning
ske med inriktning på införande av en ordning med särskilda
skattedomstolar som handlägger såväl skattemål som
skattebrottmål. Det ankommer på regeringen att se till att den
av utskottet nu skisserade översynen genomförs med den
inriktning som utskottet angivit. Vad utskottet med tillstyrkan
av motion Sk804 nu anfört bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 21 bort ha
följande lydelse:
21. beträffande särskilda skattedomstolar
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Sk804 yrkande 4
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
Skatteutskottets yttrande
1994/95:SkU6y
Bilaga 1
Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten
Till justitieutskottet
Justitieutskottet har berett bl.a. skatteutskottet tillfälle
att avge yttrande över regeringens skrivelse 1994/95:217 om
samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten samt
eventuella motioner med anledning av skrivelsen. Med anledning
av skrivelsen har väckts motionerna 1994/95:Ju25 av Gun Hellsvik
m.fl. (m), 1994/95:Ju24 av Rolf Dahlberg m.fl. (m), 1994/95:Ju22
av Siw Persson och Bengt Harding Olson (båda fp), 1994/95:Ju23
av Per Rosengren och Lennart Beijer (båda v), 1994/95:Ju21 av
Kia Andréasson (mp) och 1994/95:Ju20 av Rolf Åbjörnsson m.fl.
(kds). Skatteutskottet begränsar sitt yttrande till att avse de
överväganden om åtgärder mot ekonomisk brottslighet på skatte-,
tull- och avgiftsområdena som redovisas i skrivelsen eller som
har tagits upp i motionerna.
I skrivelsen redovisas regeringens syn på den ekonomiska
brottsligheten och vilka åtgärder och insatser som för
närvarande övervägs för att bekämpa den. I huvudsak går
strategin ut på att förbättra möjligheterna att förebygga,
upptäcka, utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. Särskild
tonvikt läggs vid det förebyggande arbetet. Stor vikt läggs
också vid ökad samverkan mellan och en förhöjd kompetens hos de
myndigheter som är särskilt involverade i kampen mot ekonomisk
brottslighet. Hit hör närmast skattemyndigheter, åklagare,
polis, tullmyndigheter och kronofogdemyndigheter samt
myndigheter med uppgifter i fråga om tillsyn, tillstånd eller
förmedling av bidrag, t.ex. Finansinspektionen, länsstyrelserna
och kommunerna. Denna samverkan skall inriktas på dels en
samverkansorganisation på central och regional nivå, dels en
nära samverkan i konkreta ärenden och dels ett utvecklat
informationsutbyte.
Huvudproblemet kan enligt regeringens uppfattning i dag inte
sägas vara bristen på resurser för bekämpning av ekonomisk
brottslighet utan snarare att resurserna inte används på
effektivast möjliga sätt. Avsikten är att öka myndigheternas
effektivitet framför allt genom att förbättra samarbetet
påtagligt och utveckla kompetensen kraftigt när det gäller
bekämpning av ekonomisk brottslighet.
Vad särskilt gäller beivrandet av skattefusk och
skatteundandragande går de åtgärder som aviseras i skrivelsen i
huvudsak ut på en förstärkt och effektivare skattekontroll,
särskilt med avseende på momsen, samt förbättrade och enklare
regler som skall göra det svårare att fuska med skatten. I
skrivelsen nämns också att regeringen under våren gett en
kommmitté i uppdrag att utarbeta ett förslag till en ny lag mot
skatteflykt och i väntan härpå föreslagit riksdagen att
återinföra den gamla skatteflyktslagen.
Utskottet har nyligen enhälligt understrukit behovet av ett
kraftfullt agerande från statsmakternas sida mot den ekonomiska
brottsligheten för att uppnå snara och märkbara förbättringar,
bl.a. för att allmänhetens förtroende för myndigheterna skall
bevaras och för att samhällsmoralen inte skall undergrävas
ytterligare. Skatteförvaltningen har här en central roll. Av
skrivelsen och av motionerna framgår att det även nu föreligger
en politisk samstämmighet om denna målsättning, vilket utskottet
konstaterar med tillfredsställelse. När det gäller metoderna för
att bekämpa den ekonomiska brottsligheten redovisas i motionerna
några olika ståndpunkter som i vissa centrala frågor avviker
från regeringens skrivelse, bl.a. i fråga om en generalklausul
mot skatteflykt. Med åberopande av rättssäkerhetsskäl avvisas i
motionerna Ju25 (m), Ju22 (fp) och Ju20 (kds) tanken på ett
återinförande av skatteflyktslagen, och i den förstnämnda
motionen tas dessutom avstånd från det pågående arbetet med att
ta fram ny lagstiftning mot skatteflykt. Vidare innehåller
kds-motionen bl.a. kritik mot den nyligen igångsatta
omprövningen av den lagstiftning som var resultatet av den
tidigare Rättssäkerhetskommitténs arbete, och i motion Ju23 (v)
efterlyses konkreta förslag för bekämpning av ekonomisk
brottslighet och ytterligare resurser till de myndigheter som
berörs av denna uppgift.
Nu liksom tidigare förutsätter utskottet att regeringen
energiskt och målmedvetet driver på ansträngningarna att pressa
tillbaka den ekonomiska brottsligheten. Utskottet vill också
upprepa att en bättre och effektivare samverkan mellan olika
myndigheter som berörs av ekonomisk brottslighet behövs för att
uppnå bättre resultat. I övrigt anser utskottet att det inte är
meningsfullt att i detta sammanhang ta upp någon ingående
diskussion om regeringens överväganden i förhållande till
förslagen i motionerna, eftersom skrivelsen endast innebär en
orientering och inte innefattar förslag till några aktuella
åtgärder från riksdagens sida.
Vad gäller den särskilda frågan om att återinföra lagen mot
skatteflykt har utskottet nyss behandlat denna fråga och
tillstyrkt regeringens förslag härom (prop. 1994/95:209, bet.
1994/95:SkU30). I en reservation till utskottets betänkande har
m, fp och kds motsatt sig att lagen återinförs. Avsikten är att
riksdagen skall besluta i ärendet den 17 maj 1995. Skäl saknas
för att nu gå in på denna fråga.
Utskottet finner således att skrivelsen och motionerna i nu
behandlade delar inte bör föranleda någon riksdagens åtgärd i
vad avser skatte-, tull- och avgiftsområdena utan att
behandlingen av frågor på dessa områden bör anstå i avvaktan på
konkreta förslag.
Stockholm den 11 maj 1995
På skatteutskottets vägnar
Lars Hedfors
I beslutet har deltagit: Lars Hedfors (s), Bo Lundgren
(m), Anita Johansson (s), Sverre Palm (s), Karl-Gösta Svenson
(m), Rolf Kenneryd (c), Björn Ericson (s), Carl Fredrik Graf
(m), Inger Lundberg (s), Ulla Rudin (s), Jan-Olof Franzén (m),
Ronny Korsberg (mp), Michael Stjernström (kds), Lars U Granberg
(s), Ingibjörg Sigurdsdóttir (s), Karin Pilsäter (fp) och Per
Rosengren (v).
Särskilt yttrande
Per Rosengren (v) anför följande:
För att bekämpa den ökande ekonomiska brottsligheten och
skattesmitningen har vi inom Vänsterpartiet tidigare krävt
högre anslag till bl.a. skattemyndigheterna och
kronofogdemyndigheterna än vad regeringen och
riksdagsmajoriteten har velat gå med på. Vänsterpartiet
vidhåller att dessa myndigheter är i behov av ökade resurser,
och i det sammanhanget bör framhållas att väl avvägda
resursförstärkningar för en förbättrad skattekontroll bidrar
till en nettoförstärkning av statsfinanserna genom att
skatteinkomsterna ökar. Det bör dessutom påpekas att den
kompetenshöjning bland personalen på myndigheterna som
regeringen enligt skrivelsen fäster stort avseende vid inte
torde kunna åstadkommas utan att man skjuter till rejält med
extra resurser för detta ändamål. Vi tror inte att statsmakterna
kan komma undan behovet att tilldela skattemyndigheterna och
kronofogdemyndigheterna mera resurser genom att tillgripa
ytterligare omorganisationer eller att det finns några större
rationaliseringsvinster att hämta hos myndigheterna. En
intensifierad ekobrottsbekämpning kommer enligt vår mening helt
klart att nödvändiggöra en ökad resurstilldelning till bl.a.
skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna.
Motsvarande gäller i fråga om Tullverket som också har behov
av resursförstärkningar för att öka insatserna mot den
ekonomiska brottsligheten.
I anslutning till kompletteringspropositionen har
Vänsterpartiet väckt motionsyrkanden om ökade anslag till
skattemyndigheterna, kronofogdemyndigheterna och Tullverket med
respektive 140 miljoner kronor, 71 miljoner kronor och 75
miljoner kronor för det budgetår som börjar den 1 juli i år
(mot. 1994/95:Fi33). Eftersom anslagsfrågan genom
Vänsterpartiets försorg inom kort kommer att behandlas av
riksdagen avstår vi från att nu föreslå ett uttalande av
riksdagen av allmän karaktär rörande resurstilldelningen till
skatte-, kronofogde- och tullmyndigheterna. Vi kommer givetvis
att återkomma med de yrkanden som vi finner motiverade när
resursfrågan rörande de aktuella myndigheterna åter är aktuell i
riksdagen.
Lagutskottets yttrande
1994/95:LU3y
Bilaga 2
Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten
Till justitieutskottet
Justitieutskottet har den 25 april 1995 beslutat att bereda
bl.a. lagutskottet tillfälle att senast den 18 maj 1995 avge
yttrande över regeringens skrivelse 1994/95:217 Samlade åtgärder
mot den ekonomiska brottsligheten samt eventuella motioner som
kan komma att väckas med anledning av skrivelsen.
Skrivelsen har föranlett motionerna 1994/95:Ju20--Ju25.
Lagutskottet, som har beslutat att avge yttrande i ärendet,
får anföra följande.
Inledning
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen framläggs en strategi för samhällets samlade
åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten.
Regeringens avsikt är att påtagligt minska den ekonomiska
brottsligheten genom åtgärder som innebär en kraftig
förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan
kriminalitet.
En utveckling och effektivisering skall ske när det gäller att
förebygga, upptäcka samt utreda och lagföra ekonomisk
brottslighet. Ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande
arbetet.
Myndigheterna skall arbeta problemorienterat och i nära
samverkan med varandra. Kompetensen hos myndigheterna skall
höjas.
Näringslivet måste ta ett större ansvar i kampen mot den
ekonomiska brottsligheten.
Härutöver berörs i skrivelsen bl.a. följande åtgärder:
förstärkt skattekontroll och förenklad skattelagstiftning
förbättrad myndighetsstruktur
gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna
affärsetik, internkontroll och affärskontroll inom
näringslivet
snabbare utredning och process
effektivare rutiner i samband med konkurs
förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser, revisorer m.m.
uppföljning av bankkrisen
sanering av utsatta branscher
kontroll i samband med tillståndsgivning m.m.
effektivare lagstiftning om penningtvätt
effektivare sanktionsregler
aktivt internationellt arbete, bl.a inom EU
ökad forskning
information till allmänheten
effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas
verksamhet.
Utskottets bedömning
Utskottet vill inledningsvis erinra om Riksdagens revisorers
rapport (1993/94:6) Den ekonomiska brottsligheten och
rättssamhället. I rapporten påvisade revisorerna brister i fråga
om samhällets åtgärder mot ekobrottsligheten. En huvudanledning
till bristerna var enligt revisorerna att det inte fanns någon
samlad styrning av åtgärderna. Revisorerna betonade att den
ekonomiska brottsligheten måste bekämpas med
många olika slags åtgärder såsom lagstiftning,
myndighetssamarbete, arbetsmetoder, kompetensutveckling m.m.
Det var vidare enligt revisorerna viktigt att återupprätta etik
och moral inom näringslivet. Riksdagen beslutade i december 1994
att inte vidta några åtgärder med anledning av revisorernas
rapport med hänvisning till vad regeringen hade
givit till känna om innehållet i sin kommande strategi mot
ekonomisk brottslighet (bet. 1994/95:JuU21).
Enligt utskottets mening har regeringen genom förevarande
skrivelse visat att man nu är beredd att ta ett samlat grepp
i fråga om samhällets åtgärder mot den ekonomiska
brottsligheten. Utskottet finner således att den i skrivelsen
framlagda strategin är ett steg i rätt riktning. Det förtjänar
dock enligt utskottet att understrykas vad revisorerna framhöll
om vikten av att återupprätta etik och moral inom näringslivet.
Detta gäller också i samhället i stort, och det är därför
viktigt att på alla sätt motverka sådana inslag i
samhällsutvecklingen som främjar brottslighet i allmänhet.
Särskilt betydelsefullt är enligt utskottets mening att på ett
så tidigt stadium som möjligt söka påverka barn och ungdomar i
rätt riktning. Skolor och annan barn- och ungdomsverksamhet har
därvidlag en viktig uppgift att fylla. Utskottet vill i detta
sammanhang också peka på problemet med den tilltagande
anonymiteten i samhället. Det är enligt utskottets mening mycket
viktigt att vända utvecklingen så att anonymiteten minskar.
Därigenom kan en förbättrad social kontroll uppnås, vilket i hög
grad torde vara ägnat att förebygga brottslighet.
Utskottet övergår därmed till att under skilda rubriker ta
upp de frågor i skrivelsen och motionerna som direkt berör
lagutskottets beredningsområde. Vad särskilt gäller frågan om
kronofogdemyndigheternas resurser vill utskottet dock hänvisa
till vad utskottet anför i sitt yttrande 1994/95:LU4y till
finansutskottet med anledning av ett motionsyrkande, som
föranletts av proposition 1994/95:150
(kompletteringspropositionen).
Aktiebolagsrättsliga frågor
Inom ramen för regeringens strategi framhålls i skrivelsen att
en effektivisering av företagens internkontroll också har en
mycket stor betydelse. Det handlar bl.a. om intern- och
externrevisorernas roll men också om chefers och styrelsers
ansvar för att revisorernas iakttagelser och anmärkningar
verkligen blir beaktade.
I skrivelsen framhålls vidare att externrevisorerna har en
viktig uppgift när det gäller att förebygga ekonomisk
brottslighet. I ett delbetänkande från Aktiebolagskommittén, som
läggs fram inom kort, behandlas frågan om möjlighet och
eventuell skyldighet för revisorerna att anmäla misstänkt
brottslighet till åklagare.
Regeringen framhåller i skrivelsen att Aktiebolagskommittén i
det nyss berörda delbetänkandet behandlar också frågor om
bolagsledningens ansvar och uppgifter. Kommitténs slutbetänkande
skall redovisas senast i juni 1996. Där kommer bl.a. att
behandlas frågor om styrelselösa aktiebolag och om s.k.
ansvarsgenombrott, dvs. aktieägares ansvar för bolagets affärer.
I skrivelsen påpekas även att genom ändringar i
aktiebolagslagen (1975:1385), som trätt i kraft den 1 januari
1995, har åtgärder vidtagits för att komma till rätta med att
aktiebolag inte ger in årsredovisningar eller
revisionsberättelser i rätt tid till Patent- och
registreringsverket eller försummar att anmäla styrelse,
verkställande direktör eller revisor för registrering i
aktiebolagsregistret (prop. 1994/95:67, bet. 1994/95:LU11, rskr.
1994/95:111). Lagändringarna innebär bl.a ökade möjligheter att
försätta försumliga bolag i likvidation.
Det i regeringens skrivelse aviserade delbetänkandet från
Aktiebolagskommittén har numera avlämnats. I betänkandet (SOU
1995:44) Aktiebolagets organisation föreslås när det gäller
revisorernas roll i samband med ekonomisk brottslighet att om en
revisor riktat anmärkning mot ett förhållande i
revisionsberättelsen och dessutom har anledning att anta att
detta utgör ett brott eller ett led i ett brott samt innebär
väsentlig skada eller fara för sådan skada, skall han vara
skyldig att underrätta åklagaren om det.
I motion 1994/95:Ju24 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) kritiseras
Aktiebolagskommitténs förslag att införa en skyldighet för
revisorerna att anmäla misstanke om ekonomisk brottslighet till
åklagare. Enligt motionärerna innebär en sådan
anmälningsskyldighet ett långtgående ingrepp i revisorernas
tystnadsplikt som i förlängningen kan medföra allvarliga
skadeverkningar. Dessutom anser motionärerna att regeringens
förväntade effekter av förslaget framstår som orealistiska,
eftersom de bygger på att oseriösa företagsledare och -- i den
mån det förekommer -- oseriösa revisorer självmant förväntas
anmäla misstanke om brott. Åtgärden torde därför närmast framstå
som ett verkningslöst slag i luften. I motionen framhålls att
revisorernas värdefulla kunskaper i stället skulle kunna tas
till vara genom att de fungerar som expertbiträden till åklagare
i förundersökningar om ekonomisk brottslighet som uppdagats i
samband med exempelvis konkurser.
Motionärerna begär i yrkande 1 ett tillkännagivande i enlighet
med det anförda. I motionen framhålls vidare att det bör
övervägas att ge Patent- och registreringsverket (PRV)
förutsättningar att aktivt granska och anmäla brott i anslutning
till de förhållanden som revisorn skall anmärka på i
revisionsberättelsen. Inom verket bör för detta ändamål finnas
jurister med erforderlig utbildning. I den utsträckning "orena"
revisionsberättelser förekommer kan dessa översändas till
åklagarmyndigheten. Vidare anser motionärerna att
aktiebolagslagen bör kompletteras med en bestämmelse om att
revisorn, i de fall bolaget inte skickar in årsredovisningen i
tid, skall anmäla till PRV att "oren" revisionsberättelse
avgivits. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om PRV:s
möjligheter att granska och anmäla brott i enlighet med det
sagda. I motionen kritiseras vidare regeringens under år 1994
antagna tilläggsdirektiv till Aktiebolagskommittén att utforma
regler om ansvarsgenombrott. Motionärerna motsätter sig sådana
regler och begär i yrkande 3 ett tillkännagivande härom.
När det gäller revisorernas roll i samband med ekonomisk
brottslighet vill utskottet framhålla att Aktiebolagskommitténs
förslag i sedvanlig ordning skall remissbehandlas och beredas
inom regeringskansliet. Enligt utskottets mening bör riksdagen
inte föregripa denna beredning genom att nu göra några
uttalanden i frågan. Motion Ju24 yrkandena 1 och 2 bör således
avstyrkas.
Vad därefter gäller frågan om ansvarsgenombrott vill utskottet
erinra om att spörsmålet -- med anledning av motioner med samma
inriktning som den nu aktuella -- helt nyligen behandlats av
utskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande 1994/95:LU24.
Utskottet underströk därvid grundsatsen om personlig
ansvarsfrihet för bolagets förpliktelser och dess betydelse för
företagen och näringslivet. Utskottet framhöll vidare att det
dock i vissa situationer av uppenbart missbruk kan vara befogat
att personer som står bakom ett aktiebolag kan göras personligt
betalningsansvariga för bolagets skulder. Högsta domstolen har
också tillämpat principen om ansvarsgenombrott, och liknande
regler finns i många andra länder. Såsom utskottet framhöll blir
det alltmer uppenbart att förutsättningarna för
ansvarsgenombrott behöver preciseras när det gäller kvalificerat
missbruk av aktiebolag. Utskottet välkomnade därför att
regeringen gett Aktiebolagskommittén i uppdrag att lämna förslag
till regler om ansvarsgenombrott.
Motionerna avstyrktes följaktligen. Enligt utskottets mening
saknas det fullständigt skäl för utskottet att nu -- knappt två
månader senare -- göra en annan bedömning. Utskottet föreslår
således att också yrkande 3 i motion Ju24 avstyrks.
Det anförda innebär att utskottet inte har någon erinran mot
regeringens skrivelse i denna del.
Effektivare rutiner i samband med konkurs
Regeringens strategi innebär att rutinerna i samband med
konkurs skall effektiviseras väsentligt bl.a. genom ett närmare
samarbete mellan konkursförvaltare och berörda myndigheter,
främst åklagare, polis och tillsynsmyndighet
(kronofogdemyndighet).
I skrivelsen redovisas förslag om åtgärder för att
effektivisera brottsutredning i samband med konkurs som har
lagts fram i februari 1994 i en rapport från Riksåklagaren och
Riksskatteverket, den s.k. Rubicon-rapporten. (Rubicon står för
Rutiner, brottsutredningar i konkurs.) Förslagen innebär bl.a.
att konkursförvaltaren skall anmäla brottsmisstankar till
åklagaren tidigare än i dag, att åklagaren skall kunna använda
konkursförvaltaren som biträde samt att fortlöpande dialog under
utredningen skall hållas mellan åklagare, tillsynsmyndighet och
konkursförvaltare. Det föreslås också lagöversyner exempelvis i
fråga om borgenärsbrott och styrelselösa aktiebolag.
Regeringen konstaterar i skrivelsen att de flesta av förslagen
i Rubicon-rapporten kan genomföras inom ramen för gällande
lagstiftning. Det behövs bara att myndigheter och
konkursförvaltare anpassar sitt samarbete i enlighet med vad
Riksåklagaren och Riksskatteverket har föreslagit. Regeringen
kommer att ge de berörda myndigheterna i uppdrag att aktivt
verka för att brottsutredningar i samband med konkurs
effektiviseras så som föreslagits i Rubicon-rapporten.
Utvecklingsarbetet skall bedrivas under samverkan med
företrädare för konkursförvaltare och revisorer. I uppdraget
ligger bl.a. att utarbeta gemensamma arbetsrutiner och att ta
fram en plan för utbildning av dem som berörs. Arbetet skall
utvärderas och redovisas till regeringen. Regeringens
ekobrottsberedning kommer att nära följa utvecklingsarbetet.
I skrivelsen anförs vidare att Rubicon-rapporten också
innehåller vissa förslag till översyn av lagstiftningsfrågor.
Dessa frågor behandlas för närvarande i olika utredningar eller
i andra sammanhang. Sålunda övervägs frågor om styrelselösa
bolag m.m. av Aktiebolagskommittén. Andra frågor hanteras inom
Redovisningskommittén och Skattebrottsutredningen. Vissa frågor
om sekretess i samband med konkurs behandlas i
departementspromemorian Sekretess i samband med ungdomsbrott och
ekobrott, som efter remissbehandling bereds vidare inom
Justitiedepartementet.
Vidare hänvisas i skrivelsen till regeringens proposition
(1994/95:189) Konkursgäldenären, vari behandlas bl.a. frågor om
innehållet i konkursbouppteckningar och om räckvidden av
konkursgäldenärers bouppteckningsed. De föreslagna reglerna
kommer att öka möjligheterna att reda ut konkursbon och att
spåra upp tillgångar som illojala konkursgäldenärer vill dölja.
Vidare föreslås att det vid Patent- och registreringsverket
skall föras ett register över fysiska personers och dödsbons
konkurser. Tillsammans med de konkursuppgifter som redan finns i
Aktiebolagsregistret och andra register hos Patent- och
registreringsverket tillgodoses därmed behovet av en central
registrering av alla konkurser.
Regeringen framhåller slutligen i detta avsnitt att åtskilliga
förslag om att förbättra tillsynen vid konkurs har lagts fram av
Riksrevisionsverket i rapporten (1994:13) Tillsyn vid konkurs.
Dessa och andra frågor om konkurshanteringen bereds för
närvarande inom Justitiedepartementet.
Utskottet kan för sin del konstatera att proposition
1994/95:189 Konkursgäldenären jämte motioner nu är föremål för
behandling i utskottet och utskottets ställningstaganden kommer
att redovisas i betänkande 1994/95:LU31. Därutöver vill
utskottet framhålla vikten av att de i skrivelsen aviserade
åtgärderna som föranleder lagstiftning bereds skyndsamt och
snarast framläggs för riksdagen.
Stockholm den 18 maj 1995
På lagutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Anita Persson
(s), Bengt Kronblad (s), Rolf Dahlberg (m), Carin Lundberg (s),
Rune Berglund (s), Stig Rindborg (m), Karin Olsson (s), Eva
Arvidsson (s), Birgit Henriksson (m), Bengt Harding Olson (fp),
Inger Segelström (s), Sven-Erik Österberg (s), Birgitta Carlsson
(c), Eva Björne (m) och Per Rosengren (v).
Avvikande mening
1. Revisorernas roll och ansvarsgenombrott
Rolf Dahlberg, Stig Rindborg, Birgit Henriksson och Eva Björne
(alla m) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med
"När det" och slutar med "denna del." bort ha följande lydelse:
När det gäller revisorernas roll i samband med ekonomisk
brottslighet är utskottet mycket kritiskt mot
Aktiebolagskommitténs förslag om en skyldighet för revisorer att
anmäla brottsmisstanke till åklagare. En sådan lagstadgad
anmälningsskyldighet innebär ett långtgående ingrepp i revisorns
tystnadsplikt, och effekterna härav har inte analyserats av
utredningen. Om en anmälningsskyldighet skall införas måste
enligt utskottets mening först konsekvenserna för särskilt små
och medelstora företag utredas. I avvaktan på en sådan analys
bör andra åtgärder vidtas för att bekämpa den ekonomiska
brottsligheten. Sålunda borde Patent- och registreringsverket
(PRV) ges förutsättningar att aktivt granska och anmäla brott i
anslutning till de förhållanden som revisorerna skall anmärka på
i revisionsberättelsen. Vidare anser utskottet att
aktiebolagslagen bör kompletteras med en bestämmelse att
revisorn, i de fall bolaget inte insänder årsredovisning inom
föreskriven tid, skall anmäla till PRV att oren
revisionsberättelse avgivits.
Vad därefter gäller frågan om ansvarsgenombrott vill utskottet
i likhet med sina tidigare ställningstaganden under senare år
(se bet. 1992/93:LU14 och LU40, 1993/94:LU32 och 1994/95:LU24)
åter understryka principen om personlig ansvarsfrihet för
bolagets förpliktelser och dess betydelse för företagen och
näringslivet. Utskottet vill också åter framhålla att de fall då
principen genombrutits i rättspraxis är få till antalet och
avser speciella situationer. Som påpekas i motionen torde en
generell reglering av ansvarsgenombrott ha negativ inverkan på
viljan att satsa kapital i företagande, och det finns skäl att
anta att redan regeringens uppdrag till Aktiebolagskommittén att
föreslå sådana regler verkar hämmande på investeringsviljan.
Utskottet delar också motionärernas farhågor att regler om
ansvarsgenombrott kan komma att försvåra önskvärda
företagsrekonstruktioner. Utskottet vill erinra om att det ingår
i såväl Aktiebolagskommitténs som Redovisningskommitténs (Ju
1991:07) uppdrag att se över regler som berör
ansvarsförhållandena i aktiebolag. Mot den nu angivna bakgrunden
bör ytterligare utredningsarbete inte läggas ned på frågan om
ansvarsgenombrott annat än om nämnda utredningsarbete visar sig
otillräckligt.
Sammanfattningsvis anser utskottet att riksdagen med bifall
till motion Ju24 yrkandena 1--3 som sin mening bör ge regeringen
till känna vad utskottet anfört.
Särskilt yttrande
Per Rosengren (v) anför:
När det gäller resurser till kronofogdemyndigheterna för
kampen mot ekonomisk brottslighet vill jag hänvisa till min
avvikande mening i lagutskottets yttrande 1994/95:LU4y till
finansutskottet.
Näringsutskottets yttrande
1994/95:NU6y
Bilaga 3
Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten
Till justitieutskottet
Justitieutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att
yttra sig över regeringens skrivelse 1994/95:217 om samlade
åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten jämte motioner.
Näringsutskottet
Skrivelsen
I skrivelsen presenteras regeringens strategi för samhällets
samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategins
huvudinriktning är att minska brottsligheten genom åtgärder som
innebär ökad effektivitet i fråga om att förebygga, upptäcka,
utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. Särskild vikt skall
läggas vid att samordna myndigheternas prioriteringar och
utveckla myndigheternas samarbete samt att höja kunskaperna och
kompetensen när det gäller ekonomisk brottslighet. Det betonas
också att näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot
brottsligheten genom att utveckla affärsetik och kontroll. En
central uppgift för statsmakterna är att tillhandahålla en
lagstiftning som gör att den ekonomiska brottsligheten kan
bekämpas på ett effektivt och rättssäkert sätt och som utgör ett
stöd för den seriösa näringsverksamheten.
De delar av skrivelsen som avser näringsutskottets
beredningsområde är främst avsnitten om näringslivets ansvar och
uppföljningen av bankkrisen. Dessa frågor berörs inte i något av
de motionsyrkanden som väckts med anledning av skrivelsen.
Då det gäller den del av strategin som framhäver behovet av
ett större ansvar för näringslivet, betonas i skrivelsen
betydelsen av att diskussionen om affärsmetoder och affärsetik
hålls levande inom näringslivet. Vidare understryks vikten av en
effektivisering av företagens internkontroll. Ekonomisk
brottslighet kan också förebyggas genom affärskontroll, sägs det
i skrivelsen. Med detta avses en kontroll av att ett
affärsprojekt är realistiskt och av att affärspartnern är
seriös. Regeringen har inlett en dialog i dessa frågor med
företrädare för näringslivet, påpekas det.
I skrivelsen anförs att ekonomisk brottslighet förekom i
samband med bankkrisen och bidrog till de stora
kreditförlusterna. Såväl lagar som interna bankregler och
bankpraxis åsidosattes vid lånetransaktioner, heter det vidare.
I många ärenden har det visat sig svårt för åklagare att få fram
tillräckligt underlag för att grunda ett åtal. I andra fall,
anförs det, kan man måhända tala om beteenden som inte för
närvarande är straffbara enligt svensk lag, men som borde vara
det. I skrivelsen omtalas att regeringen avser att tillkalla en
kommitté med uppgift att se över regler för rörelse och tillsyn
inom bankområdet. Det erinras om att Danmark har lagstiftning
mot vårdslös kreditgivning, och det sägs att kommittén skall
analysera om vissa typer av lånetransaktioner bör
straffbeläggas.
Tidigare behandling och pågående beredning
Hösten 1994 lade Riksdagens revisorer fram ett förslag
(1994/95:RR4) angående insatser mot den ekonomiska
brottsligheten. Revisorerna lämnade förslag inom fyra områden:
förebyggande insatser, det brottsutredande arbetet, den
rättsliga proceduren och regeringens samlade styrning. I sitt
yttrande (1994/95:NU2y) till justitieutskottet över förslagen
framhöll näringsutskottet att utgångspunkten för statsmakterna
måste vara att all ekonomisk brottslighet skall bekämpas.
Utskottet påtalade att sådan brottslighet kan snedvrida
konkurrensen och fäste därvid särskilt uppmärksamheten på
problemet med s.k. bekvämlighetskonkurser. Därmed avses
konkurser som är planerade på det sättet att den tidigare ägaren
har för avsikt att efter konkursen driva rörelsen vidare med i
stort sett oförändrad omfattning, men med väsentligt lägre
skuldsättningsgrad. Konkursens ekonomiska konsekvenser drabbar i
dessa fall endast borgenärerna, främst de oprioriterade. För att
komma till rätta med detta krävs regeländringar, anförde
näringsutskottet och hänvisade till att regeringen aviserat
propositioner beträffande konkurslagstiftningen.
Lagutskottet tog i sitt yttrande (1994/95:LU2y) över
revisorernas förslag också upp frågan om bekvämlighetskonkurser
och erinrade om att utskottet våren 1994 (bet. 1993/94:LU20)
anfört att det är otillfredsställande att konkursinstitutet
många gånger missbrukas av gäldenärer för att t.ex. bli kvitt
vissa oprioriterade skulder och sedan driva rörelsen vidare i
stort sett på samma vis. Förfarandet sker på bekostnad av bl.a.
leverantörer och innebär otillbörliga konkurrensfördelar,
påpekade lagutskottet. Också lagutskottet konstaterade att
hithörande frågor övervägdes inom regeringskansliet och fann att
någon åtgärd från riksdagens sida därför inte var påkallad.
Regeringen har nyligen avlämnat proposition 1994/95:189 om
konkursgäldenären. I denna proposition berörs också frågor som
har betydelse för bekvämlighetskonkurser, främst reglerna
rörande försäljning av egendom i konkurs. I
departementspromemorian Konkursgäldenären (Ds 1994:96), som har
legat till grund för nämnda proposition, har föreslagits en
regel om att försäljning av konkursegendom till
konkursgäldenären eller honom närstående person skall föregås av
ett offentligt anbudsförfarande. Regeringen föreslår emellertid
inga ändringar i denna riktning med hänvisning bl.a. till att
ett sådant förfarande redan förekommer i viss utsträckning och
att den föreslagna regeln inte skulle få någon större praktisk
betydelse. I två motioner (m; v) med anledning av propositionen
framförs dock yrkanden om att en föreskrift om anbudsförfarande
i enlighet med vad som föreslagits i promemorian skall införas.
Propositionen och motionerna bereds för närvarande av
lagutskottet (bet. 1994/95:LU31).
Kompletterande uppgifter
I februari 1993 tillsatte regeringen den s.k.
Bankkriskommittén (Fi 1993:02), som skulle utreda bankkrisens
orsaker och eventuella brister i tillsyn och lagstiftning samt
föreslå åtgärder. Under hösten 1994 upplöstes kommittén utan att
ha slutfört sitt arbete. Den har låtit publicera tre skrifter,
Bankerna och pressen, Bankkrisen samt Bankerna under krisen. I
den sistnämnda skriften ingår rapporten Brottslig och vårdslös
kreditgivning 1980--. Rapporten, som har utarbetats av
kommitténs sekreterare hovrättsassessor Gustaf Sjöberg, baseras
på genomgångar av domar, stämningsansökningar och utredningar
som gäller ifrågasatt brottslighet i samband med kreditgivning.
I rapporten beskrivs fall där handlingsnormerna vid
kreditgivning har överträtts, medvetet eller av vårdslöshet.
Vidare belyses ärenden där bankerna blivit medvetet vilseledda
att ge kredit.
Av rapporten framgår att Finansinspektionen genomfört s.k.
ekobrottsundersökningar i flera banker. Granskningen
inriktades i första hand på de kreditengagemang från år 1990 och
framåt som förorsakat stora kreditförluster. Material rörande de
undersökta instituten överlämnades till Riksåklagarens
arbetsgrupp för utredning av brott inom bank- och finansvärlden
(RÅSOP). Materialet omfattade 156 kreditengagemang med
kreditbelopp på 37,8 miljarder kronor. Den sammanlagda förlusten
på engagemangen angavs vara ca 17 miljarder kronor. Det bedömdes
att endast en del av de överlämnade ärendena kunde förväntas
leda till fördjupad granskning från åklagarmyndigheten.
I rapporten görs bedömningen att brottsligheten inte kan anses
ha haft någon del av betydelse i krisens uppkomst eller någon
nämnvärd inverkan på dess förlopp. Möjligen kan sägas att
brottsligheten var ett symtom på missförhållanden som i sin tur
kan ha medverkat till krisen, heter det i rapporten. Författaren
har försökt att göra en kartläggning av omfattningen av
brottslig och vårdslös kreditgivning, men därvid mött betydande
problem med att få tillräckliga uppgifter från
åklagarmyndigheterna och bankerna. Det har därför varit svårt
att göra någon samlad bedömning av omfattningen. En grov
uppskattning av de fall som undersökts ger vid handen att det
sammanlagda bruttokreditbelopp som betalats ut till följd av
brottslighet uppgår till 3,5 miljarder kronor. De
bruttokreditbelopp som är följden av oaktsamma kreditbeslut i de
enskilda fall som presenteras i rapporten uppskattas av
författaren till mellan 10 och 15 miljarder kronor. Beträffande
båda beloppen understryks att osäkerheten är stor eftersom
underlaget är bristfälligt. Det enda som med säkerhet går att
säga är att den samlade brottsligheten och vårdslösheten är
större än vad de angivna beloppen visar. Även om beloppen är
stora utgör de en liten del av den totala kreditvolymen,
konstateras det i rapporten.
Beträffande vad som sägs i regeringens skrivelse om att bl.a.
interna bankregler åsidosattes i samband med lånetransaktioner
kan nämnas att Finansinspektionen har gjort en samlad genomgång
av den interna kontrollen hos bankerna. Därvid konstaterades
brister i en rad avseenden. En viktig slutsats som inspektionen
dragit av kartläggningen är att internrevisorernas ställning och
roll måste stärkas. I november 1994 utfärdade inspektionens
styrelse allmänna råd avseende styrning, intern information och
intern kontroll inom kredit- och värdepappersinstitut samt
beträffande försäkringsföretag (jfr bet. 1993/94:NU18 och
1994/95:NU17).
Näringsutskottets ställningstagande
Näringsutskottet ansluter sig till vad som anförs i skrivelsen
när det gäller att näringslivet måste ta ett ökat eget ansvar
för bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten. Företagen kan
därigenom verksamt bidra till att principen om konkurrens på
lika villkor upprätthålls. Vidare anser utskottet att det är
angeläget att uppföljningen av bankkrisen slutförs genom att en
ny utredning ges i uppdrag att se över befintliga regler rörande
bl.a. kreditgivning samt styrelsens och ledningens ansvar.
Utskottet vill också betona att ett effektivt bekämpande av den
ekonomiska brottsligheten förutsätter att berörda myndigheter
har tillräckliga resurser och erforderlig kompetens samt att
samarbetet mellan myndigheterna fördjupas.
Utskottet vill vidare ånyo påtala att missbruk av
konkursinstitutet, genom s.k. bekvämlighetskonkurser, snedvrider
konkurrensen till nackdel för de företag som följer gällande
spelregler. Härutöver vill näringsutskottet -- i likhet med vad
utskottet anförde i sitt tidigare nämnda yttrande i detta ämne
-- understryka vikten av att konkurslagstiftningen får en sådan
utformning att konkurser inte kan användas som medel i
konkurrensen mellan olika företag.
Bekvämlighetskonkurser, där den tidigare ägaren köper tillbaka
tillgångarna från konkursboet, torde i flertalet fall förutsätta
extern finansiering, vanligen i form av lån från ett
kreditinstitut. Utskottet har erfarit att vissa banker beslutat
att i princip inte medverka med krediter som gör det möjligt för
den tidigare ägaren att återköpa en i stort sett oförändrad
rörelse efter en konkurs. I den fortsatta beredningen av frågor
om hur den ekonomiska brottsligheten kan bekämpas finns det
anledning, menar utskottet, att uppmärksamma förekomsten av
kreditgivning i samband med återköp efter konkurser.
Ekonomisk brottslighet torde i viss utsträckning vara följden
av bristande kunskap hos enskilda företag om de krav som måste
uppfyllas i olika avseenden t.ex. när det gäller bokföring,
redovisning, skatteinbetalningar m.m. Ett ökat företagskunnande
kan förhindra att oegentligheter begås. Utskottet anser därför
att det är viktigt, särskilt för blivande företagare och
småföretagare, att det finns bred tillgång till information och
utbildning om de förutsättningar som företagen arbetar under.
Utöver näringslivets egna organisationer bör, enligt
näringsutskottets uppfattning, Almi Företagspartner AB och de
däri ingående regionala utvecklingsbolagen ha ett särskilt
ansvar i detta avseende.
Stockholm den 18 maj 1995
På näringsutskottets vägnar
Christer Eirefelt
I beslutet har deltagit: Christer Eirefelt (fp), Bo
Finnkvist (s), Per Westerberg (m), Mats Lindberg (s), Sylvia
Lindgren (s), Kjell Ericsson (c), Barbro Andersson (s), Chris
Heister (m), Marie Granlund (s), Lennart Beijer (v), Dag Ericson
(s), Ola Karlsson (m), Göran Hägglund (kds), Laila Bäck (s),
Lars G Linder (s), Sten Tolgfors (m) och Ronny Korsberg (mp).
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Skrivelsen 1
Motionerna 2
Motioner väckta med anledning av skrivelsen 2
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1995 3
Utskottet 5
Bakgrund 5
Skrivelsens huvudsakliga innehåll 7
Begreppet ekonomisk brottslighet 8
Regeringens ekobrottsberedning 9
Yttrandena m.m. 9
Ett större ansvar för näringslivet 11
Motionerna 12
Åtgärder mot ekonomisk brottslighet 12
Myndigheternas resurser 14
Myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpning 16
Motionerna 16
Bakgrund 16
Tidigare riksdagsbehandling 17
Regeringens skrivelse 18
Utskottets överväganden 19
Samordning mellan myndigheter 19
Motionerna 19
Bakgrund 19
Tidigare riksdagsbehandling 21
Regeringens skrivelse 21
Utskottets överväganden 23
Myndigheternas kompetens 25
Motionen 25
Regeringens skrivelse 25
Utskottets överväganden 25
Forskning m.m. om ekonomisk brottslighet 26
Motionerna 26
Regeringens skrivelse 26
Utskottets överväganden 26
Revisorernas roll m.m. 27
Motionen 27
Bakgrund 27
Utskottets överväganden 29
Ansvarsgenombrott 29
Motionen 29
Bakgrund 29
Tidigare riksdagsbehandling 30
Utskottets överväganden 30
Skatteflykt, m.m. 30
Rättssäkerhet vid beskattningen m.m. 31
Skattebrott, m.m. 32
Skattetillägg 33
Särskilda skattedomstolar 34
Hemställan 35
Reservationer 37
1. Konkreta förslag (mom. 4) 37
2. Fortsättning av den borgerliga regeringens arbete
(mom. 6) 37
3. Samordning mellan myndigheter m.m. (mom. 8) 38
4. Samordning m.m. rörande miljöbrottslighet (mom. 9) 38
5. Ökad kompetens i det brottsutredande arbetet
(mom. 13) 39
6. Revisorernas roll m.m. (mom. 15) 40
7. Ansvarsgenombrott (mom. 16) 40
8. Lagen mot skatteflykt (mom. 17) 41
9. Översyn av Rättssäkerhetskommitténs arbete (mom. 18)
42
10. Särskilda skattedomstolar (mom. 21) 43
Bilagor
1. Skatteutskottets yttrande 44
2. Lagutskottets yttrande 47
3. Näringsutskottets yttrande 54