I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om
en särskild strafflag om skydd för gravfriden vid vraket efter
passagerarfartyget Estonia. Enligt förslaget får dykning och
annan undervattensverksamhet inte bedrivas i vraket eller inom
ett anslutande område i Östersjön. Den som bryter mot förbudet
skall kunna dömas till böter eller fängelse i högst två år.
Utskottet tillstyrker regeringsförslaget.
I samband med propositionen behandlar utskottet en med
anledning av propositionen väckt motion. Utskottet avstyrker
bifall till motionen.
Propositionen
I proposition 1994/95:190 har regeringen
(Justitiedepartementet) föreslagit att riksdagen
dels godkänner en i Tallinn den 23 februari 1995
undertecknad överenskommelse mellan Sverige, Estland och Finland
om m/s Estonia,
dels antar det i propositionen framlagda förslaget till
lag om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget
Estonia.
Lagförslaget, som granskats av Lagrådet, har fogats till
betänkandet, se bilaga.
Motionen
1994/95:Ju19 av Thomas Julin (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att den expertis som finns ombord i
ubåtsbärgningsfartyget Belos utnyttjas för information till
anhöriga, beslutsfattare och allmänhet,
2. att riksdagen hos regeringen begär att marinen ges i
uppdrag att redovisa möjligheten att säkra Estonia mot dykare
genom täckning med ubåtsnät och genom elektronisk övervakning,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att överenskommelsen om ett rättsligt
skydd av Estonia om möjligt utvidgas till Östersjöns samtliga
länder.
Utskottet
Inledning
Natten till den 28 september 1994 förliste passagerarfartyget
Estonia under färd mellan Tallinn och Stockholm. Platsen för
förlisningen är belägen sydväst om finska Utö. Fartyget förde
estnisk flagg.
Vid olyckstillfället fanns, enligt en uppskattning som är
gjord med ledning av tillgängliga passagerar- och
besättningslistor, över 1 000 personer ombord. Av dessa saknas
fortfarande omkring 800. En stor del av de saknade torde finnas
i fartygsvraket.
Estoniakatastrofen är den största civila olyckan i denna del
av världen på mycket lång tid, och det är en av historiens
allvarligaste fartygsolyckor. Det snabba händelseförloppet, hårt
väder, mörker och kyla gjorde att flertalet ombord aldrig kunde
lämna fartyget och att antalet överlevande blev lågt.
Estland, Finland och Sverige har ingått en överenskommelse om
rättsligt skydd för gravfriden vid vraket efter Estonia.
Överenskommelsen undertecknades i Tallinn den 23 februari 1995.
Mot bakgrund av överenskommelsen upprättades inom
Justitiedepartementet en promemoria daterad den 28 februari 1995
om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget
Estonia. Promemorian var den 9 mars 1995 föremål för en hearing
i Justitiedepartementet.
Propositionen grundar sig på promemorian och på vad som
framkom vid den nämnda hearingen.
I ärendet har inkommit skrivelser från utredningen Vägledning
efter Estoniakatastrofen (C 1994:03) och från Stiftelsen
Estoniaoffren och Anhöriga samt från ytterligare anhöriga till
offren.
Utskottet har under ärendets beredning inhämtat information
vid en utfrågning med representanter för Justitie- och
Utrikesdepartementen.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås en särskild strafflag om skydd för
gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Estonia. Enligt
förslaget får dykning och annan undervattensverksamhet inte
bedrivas i vraket eller inom ett anslutande område i Östersjön.
Den som bryter mot förbudet skall kunna dömas till böter eller
fängelse i högst två år.
Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1995.
Övertäckning av Estonia m.m.
På regeringens uppdrag har Sjöfartsverket genomfört en
konsekvensanalys som underlag inför ett samlat ställningstagande
avseende omhändertagande av de omkomna från Estonia. Vidare har
Sjöfartsverket i december 1994 genomfört en undersökning av
Estonia på olycksplatsen. Av utredningsmaterialet i ärendet
framgår bl.a. följande.
Estonia är 155,4 meter lång och 24,2 meter bred. Hon har tio
däck, varav sex med inredning för passagerare och besättning.
Fartyget ligger på styrbords sida med 115--120 graders slagsida
i en sluttning på havsbotten på cirka 80 meters djup. Vissa
delar av fartygets inre är relativt lättillgängliga genom bl.a.
sönderslagna fönster. Det är tekniskt möjligt för enskilda
dykare att dyka på fartyget för att plundra det.
Regeringen beslutade den 15 december 1994 att Estonia inte
skall bärgas och att några åtgärder för att ta upp de omkomna
inte skall vidtas.
I regeringsbeslutet anges vidare att förlisningsplatsen skall
betraktas som en gravplats, och för att säkerställa att
gravfriden respekteras skall fartyget täckas över. Regeringen
har i beslutet uppdragit åt Sjöfartsverket att skyndsamt lämna
förslag till regeringen om hur fartyget skall övertäckas och
bevakas.
Sjöfartsverket har i en rapport den 10 februari 1995 redovisat
uppdraget. Av rapporten framgår att Sjöfartsverket under sitt
arbete med att ta fram ett förslag till övertäckning av Estonia
funnit fyra metoder, som i princip anses tänkbara. Den första är
att täcka vraket med massor (sten, grus och sand). Den andra är
att gjuta in fartyget i betong. Den tredje är att gräva ut
botten under fartyget och delvis sänka ned henne i botten och
därefter genomföra en övertäckning. Den fjärde och sista metoden
är att täcka in fartyget med en nätkonstruktion. De två
sistnämnda metoderna har inte granskats närmare.
Sjöfartsverket föreslår i sin rapport att Estonia täcks med en
skalkonstruktion av betong. Regeringen beslutade den 2 mars 1995
att uppdra åt Sjöfartsverket att i huvudsaklig överensstämmelse
med vad som redovisats i rapporten upphandla och låta genomföra
en sådan övertäckning av m/s Estonia.
Enligt vad utskottet erfarit krävs, innan en övertäckning kan
ske, ytterligare geologiska undersökningar av havsbotten vid
vraket.
I motion Ju19 (mp) begärs att Marinen ges i uppdrag att komma
med förslag om övertäckning av Estonia med ubåtsnät och
elektronisk övervakning.
Sjöfartsverket har, som framgått ovan, inte närmare granskat
metoden med täckning av fartyget med en nätkonstruktion. I
rapporten konstaterar verket dock följande i denna fråga. Ett
nät skulle, eventuellt i kombination med en stark väv, avsevärt
försvåra en inträngning i fartyget men inte i så hög grad som en
övertäckning. Det konstateras att nät kan klippas eller skäras
sönder. Metoden skulle också, anförs det, medföra etiska problem
med de risker som finns för att eventuella dykare skulle kunna
fastna i nätet.
I motion Ju19 efterfrågas vidare saklig information om
möjligheterna för enskilda dykare att dyka på fartyget. Här
begärs att regeringen skall utnyttja den expertis som finns inom
marinen och därigenom, anförs det, kunna kompensera den
nuvarande bristen på viktig information till beslutsfattare,
anhöriga och allmänhet för att ge en trovärdig redovisning om
hur komplicerat, svårt och dyrt det är att utföra en omfattande
dykning vid vraket.
Som framgått ovan har Sjöfartsverket i en av sina rapporter
konstaterat att det är möjligt för enskilda dykare att dyka på
vraket efter Estonia. Som en jämförelse konstateras att det är
känt att sportdykare dykt på den tyska kryssaren Blücher i
Oslofjorden. Det vraket ligger på ungefär samma djup som
Estonia.
Här kan anmärkas att regeringen den 3 november 1994 tillkallat
en särskild utredare med uppdrag att vara till hjälp med
information och allmän vägledning till överlevande och anhöriga
till offren för katastrofen. Utredaren har antagit namnet
Vägledning efter Estoniakatastrofen.
De här behandlade yrkandena i motion Ju19 rör sådana frågor
som det ankommer på regeringen att avgöra. Utskottet som i och
för sig inte har något att erinra mot regeringens åtgärder utgår
från att regeringen också i fortsättningen kommer att anlita den
bästa tillgängliga tekniska expertisen för att lösa uppkommande
problem och att också behovet av information till bl.a. de
anhöriga kommer att tillgodoses. Motion Ju19 i nu aktuella delar
bör således inte föranleda någon riksdagens åtgärd och utskottet
avstyrker bifall till den i nu berörda delar.
Överenskommelsen mellan Estland, Finland och Sverige
Regeringen beslutade, som framgått ovan, den 15 december 1994
att Estonia inte skall bärgas och att några åtgärder för att ta
upp de omkomna inte skall vidtas.
I regeringsbeslutet sägs vidare att platsen där fartyget
förliste skall betraktas som en gravplats. För att säkerställa
att gravfriden respekteras anges i beslutet att fartyget skall
täckas över och att särskilda åtgärder skall vidtas i samarbete
med de estniska och finländska regeringarna för att skydda
gravplatsen rättsligt.
Med anledning av regeringens beslut tog Utrikesdepartementet
kontakt med de estniska och finländska regeringarna för att
komma fram till vilka rättsliga åtgärder som kunde vara lämpliga
och möjliga för att skydda fartyget på förlisningsplatsen.
Överläggningarna mellan de nämnda länderna resulterade i en
överenskommelse, som undertecknades den 23 februari 1995 i
Tallinn.
Överenskommelsen innehåller bl.a. att vraket efter Estonia och
ett visst anslutande område i Östersjön skall betraktas som ett
sista vilorum för dem som omkom vid katastrofen och som sådant
tillägnas tillbörlig respekt. I överenskommelsen sägs vidare att
Estonia inte skall bärgas. Verksamhet som stör offrens sista
vilorum skall enligt överenskommelsen kriminaliseras.
I motion Ju19 begärs att överenskommelsen bör utsträckas till
att gälla samtliga stater runt Östersjön.
I ett frågesvar i kammaren den 28 mars i år (prot. 1994/95:80,
anf. 45) har kommunikationsministern anfört att hon i sina
kontakter med kolleger i övriga Östersjöstater tänker verka för
att man även där skall betrakta dykning vid vraket som
gravskändning och bestraffa det därefter. Hon har vidare, enligt
vad utskottet erfarit, uttryckt samma sak vid ett ministermöte i
Bryssel.
Utskottet vill här uttala att det, såsom förespråkas i
motionen, naturligtvis vore önskvärt om övriga Östersjöstater
inför motsvarande reglering som nu föreslås i propositionen.
Kommunikationsministern har, som framgått ovan, utlovat att hon
i sina kontakter med berörda stater skall verka för att man där
betraktar dykning vid vraket efter Estonia som gravskändning och
bestraffar detta. Syftet med motionen får därmed anses
tillgodosett, och utskottet avstyrker bifall till motionen i nu
berörd del.
Utskottet föreslår att riksdagen godkänner den i propositionen
intagna överenskommelsen mellan Estland, Finland och Sverige om
m/s Estonia.
Rättsligt skydd för gravfriden m.m.
I propositionen föreslås att det införs en särskild strafflag
till skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget
Estonia. Dykning och annan undervattensverksamhet förbjuds i
vraket och inom ett anslutande område (cirka 2x2 kilometer) i
Östersjön. Undantag görs för verksamhet som avser att täcka över
vraket eller att förhindra förorening av den marina miljön från
vraket samt verksamhet som avser att skydda vraket, om
verksamheten bedrivs av en myndighet i Estland, Finland eller
Sverige eller på uppdrag av en sådan myndighet. Den som bryter
mot förbudet skall kunna dömas till böter eller fängelse i högst
två år.
Föremål som någon har kommit över i samband med otillåten
undervattensverksamhet vid Estonia skall kunna förverkas.
Detsamma gäller ersättning som har lämnats till någon för att
bedriva sådan verksamhet och egendom som har använts som
hjälpmedel, t.ex. dykarutrustning.
Utskottet anser, i likhet med regeringen, att med hänsyn till
intresset av att säkra gravfriden för de omkomna bör det, i
enlighet med den därom träffade överenskommelsen, införas ett
rättsligt skydd för vraket efter Estonia och området däromkring.
Utskottet har således ingenting att erinra mot lagförslaget
härom i propositionen. Utskottet vill dock erinra om följande.
Vraket ligger på finländsk kontinentalsockel och i finländsk
fiskezon. Detta ger Finland jurisdiktion när det gäller
utvinning av naturtillgångar från havsbotten och dess underlag
liksom när det gäller de levande resurserna i vattenpelaren. I
övriga hänseenden är området del av det fria havet som ingen
stat har rätt att lägga under sin suveränitet och där de så
kallade fria-havsrättigheterna, t.ex. alla staters rätt att
navigera fritt, inte får inskränkas. Den behöriga användningen
av det fria havet kan, som det anförs i propositionen, inte
heller anses störa gravfriden vid Estonia. Den fria sjöfarten
skall alltså kunna fortgå som förut.
När det gäller jurisdiktionen vill utskottet påpeka följande.
Vraket efter Estonia ligger i ett område som inte tillhör någon
stat, och brott mot den föreslagna lagen sker sålunda utanför
Sveriges territorium.
Regler om svensk strafflags tillämplighet i rummet finns i 2
kap. brottsbalken. I fråga om brott som begåtts utomlands
innehåller 2 och 3 §§ bestämmelser om när svensk domstol är
behörig att döma över sådan gärning. I lagförslaget föreslås en
bestämmelse av innebörd att svensk domstol skall vara behörig
att döma över gärning enligt lagen, även om nu nämnda
bestämmelser i brottsbalken inte är tillämpliga. Här slås i
propositionen fast att svensk domstol, med hänsyn till intresset
av att skydda gravfriden vid Estonia, bör vara behörig att döma
vem som helst som stör gravfriden. Utskottet har här ingen annan
uppfattning. En annan sak är, som det anförs i propositionen,
att det i vissa situationer inte är möjligt att utöva
straffrättslig kontroll över utländska fartyg. Utskottet vill
här peka på att det enligt folkrätten finns ett principiellt
förbud för en stat att utöva makt mot andra staters fartyg på
det fria havet. I praktiken kan det, som framförs i
propositionen, i vissa fall bli svårt att få till stånd ett
rättsligt förfarande i Sverige om inte fartyget angör svensk
hamn eller annars kommer in på svenskt inre vatten. Här kan,
anförs det, den informationsskyldighet som åligger de tre
Östersjöstaterna enligt den träffade överenskommelsen sålunda ha
sin betydelse. Utskottet vill avslutningsvis också erinra om de
särskilda regler för åtals väckande som gäller för brott
förövade utom riket. I vissa fall kommer åtal således inte att
få väckas utan särskilt åtalsförordnande från Riksåklagaren
eller regeringen (se 2 kap. 5 § andra stycket brottsbalken och
förordningen [1993:1467] med bemyndigande för Riksåklagaren att
förordna om väckande av åtal i vissa fall).
I övrigt har utskottet inte något att anföra med anledning av
propositionen och motionen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande övertäckning av Estonia m.m.
att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju19 yrkandena 1 och 2,
2. beträffande överenskommelsen om m/s Estonia
att riksdagen med avslag på motion 1994/95:Ju19 yrkande 3
godkänner den i proposition 1994/95:190 intagna överenskommelsen
den 23 februari 1995 mellan Sverige, Estland och Finland om m/s
Estonia,
3. beträffande lagförslaget
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om skydd för
gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Estonia.
Stockholm den 18 maj 1995
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik
Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid
Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s), Görel
Thurdin (c), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw
Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s), Pär Nuder (s), Lars
Björkman (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kds) och
Tanja Linderborg (v).