I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag om
anslag till åklagarväsendet och några motioner med anknytning
därtill.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker
motionerna.
Till betänkandet har fogats en reservation (mp).
ANDRA HUVUDTITELN
Propositionen
I proposition 1994/95:100 bilaga 3 (Justitiedepartementet)
har regeringen föreslagit riksdagen att
till Riksåklagaren för budgetåret 1995/96 anvisa ett ramanslag
på 42 962 000 kr (C 1, s. 43--44),
till Åklagarmyndigheterna för budgetåret 1995/96 anvisa ett
ramanslag på 862 111 000 kr (C 2, s. 45--47).
Motioner
1994/95:Ju301 av Krister Örnfjäder (s) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en fullständig översyn av åklagarväsendets
organisation.
1994/95:Ju302 av Elisabeth Fleetwood och Jeppe Johnsson (m)
vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om nedläggning av åklagardistrikt.
1994/95:Ju807 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas
19. att riksdagen beslutar att tillföra C 2.
Åklagarmyndigheterna 2 miljoner kronor för personalförstärkning
och utbildningsinsatser gällande miljöbrott att tas från de 50
miljoner kronor som satsas på ekonomisk brottslighet.
Utskottet
Inledning
Åklagaren har en central roll inom rättsväsendet när det
gäller att bekämpa brottslighet. Till åklagarens uppgifter hör
att leda förundersökningar, fatta beslut i åtalsfrågor och föra
talan om ansvar för brott vid domstol. Inom ramen för
förundersökningsledningen beslutar åklagaren om personella och
reella tvångsmedel av integritetskränkande natur såsom
anhållande, kroppsbesiktning, reseförbud och husrannsakan.
Åklagaren kan också begränsa eller lägga ned en förundersökning.
En annan viktig uppgift som ankommer på åklagaren är att under
vissa förutsättningar utfärda strafföreläggande och besluta om
åtalsunderlåtelse.
Utskottet besökte den 15 mars 1995 Riksåklagaren för att inför
budgetbehandlingen informera sig om bl.a. åklagarnas
arbetssituation och organisationen av åklagarverksamheten.
Åklagarväsendets organisation m.m.
Grundläggande struktur
Åklagarväsendets grundläggande organisatoriska struktur vilar
på principer som lades fast redan i samband med dess
förstatligande år 1965 (prop. 1962:148, SU 183, rskr. 387 och
prop. 1964:100, SU 114, rskr. 259). Den enda mera väsentliga
förändring av organisationen som därefter skett är att de
tidigare 21 länsåklagarmyndigheterna år 1985 lades samman till
13 regionåklagarmyndigheter samtidigt som det inrättades en
särskild statsåklagarmyndighet för speciella mål (prop.
1982/83:158, 1983/84:JuU6, rskr. 35).
Den nuvarande åklagarorganisationen ser i huvudsak ut på
följande sätt.
Ledningen av åklagarverksamheten i landet utövas av
Riksåklagaren. Riksåklagaren är också central
förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet och allmän åklagare i
Högsta domstolen.
Under Riksåklagaren finns, som nämnts, 13
regionåklagarmyndigheter som handlägger mål som är av större
omfattning eller av särskild beskaffenhet eller som av annat
skäl bör handläggas där. Regionåklagarmyndigheten leds av en
överåklagare som närmast under Riksåklagaren har ansvaret för
och ledningen av åklagarväsendet i regionerna.
Åklagarregionerna är indelade i 83 åklagardistrikt med var sin
åklagarmyndighet. Chef för en sådan myndighet är en
chefsåklagare.
Utanför regionindelningen står åklagarmyndigheterna i
Stockholm, Göteborg och Malmö. Chef för dessa myndigheter är en
överåklagare som har motsvarande ansvar och ledningsuppgifter
som överåklagarna i regionerna.
Vid sidan av de nu angivna myndigheterna finns som framgått
också en statsåklagarmyndighet för speciella mål, SPM, med hela
riket som verksamhetsområde. Vid myndigheten handläggs mål om
brott som begåtts inom flera regioner eller som med hänsyn till
omfattning etc. inte bör handläggas vid annan åklagarmyndighet.
Chef för myndigheten är en överåklagare.
Senare års reformarbete
Åklagarväsendet har under senare tid varit föremål för ett
betydande utredningsarbete.
År 1990 tillkallade regeringen en parlamentariskt sammansatt
kommitté för att se över åklagarverksamheten och
förundersökningsreglerna. Kommittén, som antog namnet
Åklagarutredningen -90, avlämnade i juni 1992 betänkandet (SOU
1992:61) Ett reformerat åklagarväsende.
I ett ärende hösten 1994 behandlade riksdagen ett
regeringsförslag om ett effektivare brottmålsförfarande som
byggde på förslag i Åklagarutredningens betänkande (prop.
1994/95:23, JuU2, rskr. 40). Riksdagen antog i ärendet
lagändringar som i huvudsak trädde i kraft den 1 april i år och
som bl.a. syftar till att renodla åklagarrollen och förenkla
åklagarnas ärendehandläggning.
Genom lagändringarna har åklagaren således befriats från de
flesta uppgifter han tidigare haft som inte har direkt
anknytning till förfarandet i brottmål. Det innebär att åklagare
inte längre har som uppgift att föra talan om vissa viten och
avgifter samt om handräckning. Lagändringarna innefattar vidare
avkriminalisering av vissa brott och viss inskränkning av
åtalsplikten.
När det gäller förundersökningsförfarandet har bl.a.
möjligheten att underlåta förundersökning i de fall det ändå
finns tillräckliga skäl för åtal utvidgats till att omfatta alla
brott som inte kan antas leda till annan påföljd än böter.
Vidare har området för strafföreläggande utvidgats genom att
sådant föreläggande får utfärdas för alla brott där böter ingår
i straffskalan. Strafföreläggande får nu även omfatta medgivna
enskilda anspråk som avser betalningsskyldighet. Lagändringarna
innebär också bl.a. att åklagare nu har generell rätt att
besluta om förverkande utan samband med talan om ansvar för
brott, om inte egendomen har betydande värde eller det finns
särskilda skäl att saken prövas av rätten.
Åklagarutredningen -90 lade också fram förslag om
åklagarväsendets organisation. Utredningen förordade i denna del
införandet av en s.k. regionmodell, som innebär att samtliga
åklagarmyndigheter inom en region läggs samman till en enda
myndighet med lokala enheter på ett antal orter. Efter
remissbehandling av förslaget beslöt regeringen emellertid år
1993 att inte lägga fram något förslag i denna del.
För att särskilt belysa frågan om åklagardistriktens indelning
och åklagarmyndigheternas dimensionering uppdrog regeringen i
stället åt Riksåklagaren att bl.a. se över indelningen i
åklagardistrikt. Huvudsyftet med uppdraget var att åstadkomma en
effektivare organisation och ett optimalt utnyttjande av
resurserna. Våren 1994 fick Riksåklagaren tilläggsuppdraget att
utreda om det finns anledning att ändra arbetsfördelningen
mellan de regionala och lokala myndigheterna. I uppdraget angavs
att en utgångspunkt skulle vara att åtminstone de större och
medelstora myndigheterna skulle kunna handlägga i stort sett
alla på respektive myndighet förekommande mål samtidigt som de
fördelar som är förknippade med regionala åklagarresurser kan
behållas. I uppdraget ingick även att överväga om det är möjligt
och lämpligt att lokalisera de åklagare som på regional och
lokal nivå främst arbetar med bekämpning av ekonomisk
brottslighet i nära anslutning till polisens motsvarande
funktioner.
Riksåklagaren redovisade i oktober 1994 sina båda uppdrag i
rapporten (1994:2) Åklagarväsendets dimensionering och indelning
på regional och lokal nivå. I rapporten föreslår Riksåklagaren
bl.a. att 19 av de nuvarande 86 åklagardistrikten läggs samman
till nio nya distrikt och att två regionåklagarmyndigheter läggs
samman. Rapporten har remissbehandlats. Flera av
remissinstanserna är negativa till förslagen rörande
sammanläggning av myndigheter.
Regeringen anför i budgetpropositionen (s. 40 f) att de i
Riksåklagarens rapport föreslagna förändringarna i viss mån bör
kunna medföra en rationellare resursanvändning. Vad som
föreslagits är emellertid enligt regeringens mening inte
tillräckligt långtgående för att skapa en effektiv
åklagarorganisation. Frågan har enligt regeringen för övrigt
nära anknytning till de frågor om decentralisering av
beslutandeansvaret som Riksåklagaren har för avsikt att utreda
våren 1995. Regeringen anför därför att den avser att ge
Riksåklagaren i uppdrag att i anslutning till den översyn av
beslutandestrukturen som han avser att göra också se över
organisationen i dess helhet. I avvaktan på resultatet av
utredningens arbete anser regeringen att det inte nu bör
genomföras någon sammanläggning av distrikt och regioner.
Här bör också nämnas att det i februari 1994 tillsattes en
arbetsgrupp inom Justitiedepartementet med uppgift att se över
bl.a. tjänstestrukturen inom åklagarväsendet. Arbetsgruppen
redovisade sina överväganden och förslag i promemorian (Ds
1994:95) Tjänstestrukturen för åklagare m.m. I promemorian
föreslås bl.a. att det som avslutning på åklagarutbildningen
införs ett andra prövningstillfälle i likhet med vad som gäller
inom domstolsväsendet, att befordringsmöjligheterna utökas, att
det anställs biträdande överåklagare och biträdande
chefsåklagare samt att åklagartitlarna ses över. Dessutom
behandlas ett antal frågor som Riksåklagaren själv beslutar om,
bl.a. åklagarutbildningens utformning. Förslagen har vid
remissbehandling tillstyrkts av flertalet remissinstanser.
Regeringen anför i budgetpropositionen (s. 41) att förslagen
rörande åklagarutbildningen och därtill hörande frågor avser
åtgärder som bör genomföras så snart som möjligt. Regeringen
kommer därför att göra de författningsändringar som behövs med
anledning av förslagen. Riksåklagaren bör därefter själv se
över åklagarutbildningen. Frågan om på vilket sätt övriga
förslag bör genomföras får, anför regeringen, anstå till dess
att den översyn av organisationen som Riksåklagaren skall göra
möjliggör en samlad och slutlig bedömning av den framtida
tjänstestrukturen i åklagarväsendet.
De av regeringen aviserade författningsändringarna har ännu
inte kommit till stånd.
Regeringen uppdrog den 22 december 1994 åt Riksåklagaren att
se över åklagarväsendets organisation i dess helhet. Målet skall
enligt regeringen vara att det skapas en organisation som på
bästa sätt kan anpassa verksamheten till vad som behövs på den
lokala och regionala nivån. Resultatet skall redovisas senast
den 1 juni 1995.
Riksåklagaren har i en promemoria (AD 566-94) den 19 januari
1995 angett riktlinjerna för den beställda
organisationsöversynen. Till de problem som nu bör lösas
permanent hör enligt Riksåklagaren bl.a. att många små
myndigheter innebär höga kostnader för ledning och
administration av verksamheten, att organisationsstrukturen
skapar en inflexibel resursanvändning, en sårbarhet och en
oförmåga att anpassa och utveckla verksamheten till förändrade
och nya förhållanden samt att för små myndigheter inte ger
möjligheter till utveckling och omväxling i arbetet.
Riksåklagaren anför vidare att det vid vissa mindre myndigheter
på grund av bristen på specialistkompetens saknas möjlighet att
hantera större eller mer komplicerade mål. Riksåklagaren pekar
också bl.a. på att små myndigheter inte rimligen kan uppfylla de
krav som ställs på en reell självständighet och på eget ansvar
för verksamheten; de passar således dåligt in i ett framtida
system med mål- och resultatorienterad styrning där det fulla
ledningsansvaret ligger på myndighetschefen.
Mot bl.a. den angivna bakgrunden är det enligt Riksåklagaren i
första hand tre olika alternativa organisationsstrukturer som
bör övervägas.
Ett alternativ är enligt Riksåklagaren att behålla den
nuvarande regionala indelningen med det antal lokala myndigheter
inom varje region som överåklagaren bestämmer. Fördelarna med
detta alternativ är enligt Riksåklagaren att det på den
regionala nivån läggs ett odelat ansvar för hela verksamheten
samtidigt som det ges förutsättningar att bibehålla och utveckla
en väl fungerande lokal åklagarverksamhet som är anpassad till
lokala och regionala förhållanden men där hänsyn också kan tas
till olika finansiella förutsättningar.
En annan modell som Riksåklagaren anser bör övervägas är den
förstnämnda men med ett mindre antal regioner. Detta ger enligt
Riksåklagaren bättre förutsättningar att bygga upp en
kraftfullare regional nivå och därmed skapa förutsättningar för
en än mer långtgående decentralisering av uppgifter från central
nivå. En väg kan enligt Riksåklagaren vara att samordna
åklagarväsendets regioner till hovrättsområdena, vilket skulle
underlätta kontakt och samarbete rent generellt med domstolarna.
Modellen skapar också, anser Riksåklagaren, goda förutsättningar
för att öka kvalitet och kvantitet på chefs- och specialistnivå
liksom i fråga om ledningsfunktioner.
En tredje möjlighet som Riksåklagaren vill ha belyst är att
inordna eller ta bort den regionala nivån till förmån för en
struktur av lokala myndigheter som hör direkt under
Riksåklagaren. Antalet sådana myndigheter skulle väsentligt
kunna understiga dagens antal lokala myndigheter.
Myndighetscheferna skulle i denna modell ha samma uppgifter och
befogenheter som de regionala cheferna enligt de ovanstående
alternativen eller som överåklagarna i dag har vid
storstadsmyndigheterna. Fördelen med denna modell menar
Riksåklagaren är att det sker en reduktion med en nivå, vilket
kan uppfattas som en rationalisering.
Som ett ytterligare alternativ bör enligt Riksåklagaren för
jämförelse också studeras den s.k. regionmodellen som föreslogs
av Åklagarutredningen -90.
Förutom organisationsstrukturen skall i utredningsarbetet
också tas ställning till hur beslutsstrukturen och
tjänstestrukturen bör vara uppbyggd inom åklagarväsendet.
I motion Ju301 (s) begärs en översyn av åklagarväsendets
organisation i syfte att få till stånd sammanläggningar av
åklagardistrikt. I motion Ju302 (m) anförs i stället att antalet
åklagardistrikt inte bör minskas.
Utskottet konstaterar att regeringen har uppdragit åt
Riksåklagaren att se över åklagarväsendets organisation och
vissa därmed sammanhängande frågor. Det pågående
utredningsarbetet bör inte föregripas av riksdagen med något
initiativ med anledning av motionerna Ju301 och Ju302.
Motionerna avstyrks.
Medelsanvisningen m.m.
Regeringen föreslår att riksdagen anvisar ramanslag på dels
42 962 000 kr till Riksåklagaren, dels 862 111 000 kr till
åklagarmyndigheterna.
I budgetpropositionen föreslår regeringen besparingar inom
rättsväsendet under budgetåret 1995/96 om 400 miljoner kronor
(tolv månader).
Det statsfinansiella läget kräver enligt vad regeringen anför
(s. 44) stora krav på besparingar på alla områden inom den
offentliga sektorn. Den ekonomiska situationen inom
åklagarväsendet är enligt regeringen emellertid ansträngd. Mot
denna bakgrund och då Riksåklagaren under det kommande
budgetåret skall göra en omfattande översyn av
åklagarorganisationen och förändra vissa delar av
åklagarutbildningen anser regeringen att Riksåklagaren inte bör
åläggas något besparingskrav.
Utskottet, som inte gör någon annan bedömning än regeringen i
denna del, tillstyrker regeringens förslag till
medelstilldelning för Riksåklagaren.
När det gäller åklagarväsendet i övrigt kräver enligt
regeringens bedömning det statsfinansiella läget att
rationaliseringar och effektiviseringar görs till ett belopp om
10 miljoner kronor. Samtidigt påtalar regeringen vikten av att
det sker en intensifiering och fortsatt satsning mot
ekobrottslighet. Regeringen anser det också nödvändigt att
våldsbrott och narkotikabrott även i fortsättningen prioriteras.
För dessa ändamål avsätts i regeringsförslaget 6 miljoner
kronor. Vidare anser regeringen att 4 miljoner kronor bör
avsättas för att höja kvaliteten på åklagarutbildningen i
enlighet med vad som föreslagits i den nyss nämnda promemorian
om tjänstestrukturen m.m. inom åklagarväsendet. Sammantaget
innebär detta att regeringen anser att anslaget till
åklagarmyndigheterna skall vara oförändrat budgetåret 1995/96.
Vid beräkningen av anslaget har en minskning med 5,1 miljoner
kronor skett till följd av bl.a. lägre hyresnivåer. Vidare har
anslaget tillförts 12,15 miljoner kronor från polisväsendets
anslag i syfte att samtliga åklagarmyndigheter framöver själva
skall upphandla tjänster för t.ex. lokalvård och telefonväxel
som polisen i vissa fall tidigare har stått för.
I motion Ju807 (mp) föreslås en ökning av anslaget till
åklagarmyndigheterna med 2 miljoner kronor att användas för
personalförstärkningar och utbildning när det gäller miljöbrott.
De aspiranter som antas till åklagarutbildningen har alla för
att få juris kandidatexamen deltagit i utbildning i bl.a.
miljörätt. Härutöver behandlas miljöbrottslighet under ett eget
avsnitt i åklagarkurs 1 i åklagarväsendets aspirantutbildning.
Miljöbrottslighet har inte sällan ett samband med ekonomisk
brottslighet. För att förbättra åklagarväsendets möjligheter att
bekämpa den ekonomiska brottsligheten förstärktes föregående år
budgetramen för åklagarmyndigheterna med 16,3 miljoner kronor
för anställning av 30 nya ekoåklagare.
Utskottet är inte berett att förorda att åklagarmyndigheterna
anvisas ytterligare medel utöver vad regeringen föreslagit.
Utskottet förutsätter att det inom åklagarväsendet vid de
nödvändiga prioriteringar som måste göras avsätts lämpliga
resurser för utbildning om och utredning av miljöbrottslighet.
Med det anförda tillstyrker utskottet även regeringens förslag
till medelstilldelning för åklagarmyndigheterna och avstyrker
bifall till motion Ju807.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande åklagarväsendets organisation
att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Ju301 yrkande 2 och
1994/95:Ju302,
2. beträffande anslag till Riksåklagaren
att riksdagen till Riksåklagaren för budgetåret 1995/96
anvisar ett ramanslag på 42 962 000 kr,
3. beträffande anslag till Åklagarmyndigheterna
att riksdagen med avslag på motion 1994/95:Ju807 yrkande 19
till Åklagarmyndigheterna för budgetåret 1995/96 anvisar ett
ramanslag på 862 111 000 kr.
res. (mp)
Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en
bordläggning.
Stockholm den 4 april 1995
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit:
Gun Hellsvik (m),
Lars-Erik Lövdén (s),
Birthe Sörestedt (s),
Sigrid Bolkéus (s),
Göthe Knutson (m),
Märta Johansson (s),
Görel Thurdin (c),
Margareta Sandgren (s),
Anders G Högmark (m),
Siw Persson (fp),
Ann-Marie Fagerström (s),
Pär Nuder (s),
Lars Björkman (m),
Kia Andreasson (mp),
Rolf Åbjörnsson (kds),
Helena Frisk (s) och
Tanja Linderborg (v).
Reservation
Anslag till Åklagarmyndigheterna (mom. 3)
Kia Andreasson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar
med "Utskottet är" och slutar med "motion Ju807" bort ha
följande lydelse:
Enligt utskottets uppfattning är det alldeles för få
miljöbrott som beivras av rättsväsendet. En viktig orsak till
detta är brister i förundersökningsförfarandet som leder till
att många misstänkta miljöbrott inte blir utredda på ett
acceptabelt sätt. Utskottet anser därför att åklagarväsendets
förmåga att utreda misstänkta miljöbrott måste förbättras.
Utskottet tillstyrker mot denna bakgrund förslaget i motion
Ju807 att åklagarmyndigheterna anvisas 2 miljoner kronor utöver
vad regeringen föreslagit eller 864 111 000 kr. Dessa medel bör
enligt utskottets mening tas från de medel som ställts till
polisväsendets förfogande för att bekämpa ekonomisk brottslighet
och användas för utbildningsinsatser och personalförstärkningar
när det gäller utredningar av misstänkt miljöbrottslighet.
dels att utskottets hemställan under mom. 3 bort ha
följande lydelse:
3. beträffande anslag till Åklagarmyndigheterna
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ju807 yrkande 19
till Åklagarmyndigheterna för budgetåret 1995/96 anvisar ett
ramanslag på 864 111 000 kr.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
ANDRA HUVUDTITELN 1
Propositionen 1
Motioner 1
Utskottet 2
Inledning 2
Åklagarväsendets organisation m.m. 2
Grundläggande struktur 2
Senare års reformarbete 3
Medelsanvisningen m.m. 6
Hemställan 7
Reservation 8
Anslag till Åklagarmyndigheterna (mom. 3) 8