Finansutskottet tillstyrker i detta betänkande bl.a. anslagen
till Riksrevisionsverket och Statskontoret.
Utskottet avstyrker två moderata motioner från den allmänna
motionstiden om förvaltningsrevisionen inom staten och om
Riksrevisionsverkets krav på konsekvensutredningar av effekterna
av myndigheternas regler.
Propositionen
Regeringen föreslår i proposition 1994/95:100 bilaga 8
(Finansdepartementet)
dels under punkt D 4 (s. 96--100)
1. att riksdagen till Riksrevisionsverket för budgetåret
1995/96 anvisar ett ramanslag på 257 157 000 kr,
2. att riksdagen godkänner inriktningen av de
besparingsåtgärder inom Riksrevisionsverket som regeringen
förordar i avsnittet Slutsatser,
dels under punkt D 5 (s. 100)
att riksdagen till Utvecklingsarbete för budgetåret 1995/96
anvisar ett reservationsanslag på 56 355 000 kr,
dels under punkt D 6 (s. 100--104)
att riksdagen till Statskontoret för budgetåret 1995/96
anvisar ett ramanslag på 86 010 000 kr.
Motionerna
1994/95:Fi406 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en överföring av RRV:s avdelning för
effektivitetsrevision till Riksdagens revisorer,
2. att riksdagen beslutar om de omedelbara förändringar
beträffande den statliga revisionen som anförts i motionen.
1994/95:Fi409 av Jan Sandberg (m) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
en översyn av kraven på myndigheternas redovisning till
Riksrevisionsverket med anledning av 14 och 15 §§ i
verksförordningen (1987:1100, ändrad 1994:1347).
Utskottet
Huvudman för den statliga förvaltningsrevisionen
I motion Fi406 av Lars Tobisson m.fl. (m) föreslås att den
effektivitetsrevision som i dag utförs av Riksrevisionsverket
(RRV) skall överföras till Riksdagens revisorer. Därmed läggs
effektivitetsrevisionen under parlamentet på samma sätt som i
flera andra länder. Inte minst i ett läge när det allmänt bedöms
viktigt att riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering
intensifieras blir det, framhåller motionärerna, betydelsefullt
om resultatet av den statliga förvaltningsrevisionens arbete
direkt kan komma riksdagen och dess utskott till del.
Den nuvarande utformningen av den statliga revisionen med ett
resursstarkt riksrevisionsverk och ett resurssvagt riksdagens
revisorer är enligt motionärernas uppfattning inte en lämplig
ordning. Uppläggningen strider bl.a. mot vedertagna
revisionsprinciper, nämligen att den vars verksamhet skall
granskas inte ens skall kunna misstänkas kunna styra
granskningen. Med motionärernas förslag blir
förvaltningsrevisionen i formellt hänseende helt fristående och
oberoende från regeringen.
Utskottet vill med anledning härav redovisa följande.
Riksdagsutredningen föreslog i sitt betänkande "Reformera
riksdagsarbetet!" (1993/94:TK1) en väsentlig utbyggnad av
Riksdagens revisorers kansli. Utbyggnaden skulle ske i etapper
under tre år med början budgetåret 1994/95. Utbyggnaden skulle
tillgodose två ändamål, dels skulle revisorernas verksamhet
utökas och ambitionsgraden höjas, dels skulle en ökad samverkan
med riksdagens utskott etableras och inom ramen för de totala
personalresurserna skulle revisorerna ställa resurser till
utskottens förfogande för utvärdering och uppföljning.
Riksdagsutredningen redovisade även synpunkter på
revisionsarbetets framtida inriktning och organisation.
Vid behandlingen av riksdagsutredningens förslag godtog
konstitutionsutskottet endast den första utbyggnadsetappen och
begärde samtidigt en ny utredning om revisorerna. Utskottet
anförde i sitt av riksdagen godkända betänkande följande
(1993/94:KU18 s. 31--32):
Det finns enligt utskottets mening skäl att erinra om de
särskilda kännetecknen hos den statliga revisionen i Sverige i
jämförelse med andra länder. Ett särdrag är att det i Sverige
finns två revisionsorgan, Riksrevisionsverket (RRV), som
rapporterar till regeringen, och Riksdagens revisorer, som
rapporterar till riksdagen. I de flesta andra länder rapporterar
revisionen till parlamentet. Ett annat särdrag är att
parlamentariker, till följd av Riksdagens revisorers speciella
organisatoriska form, deltar i själva revisionsarbetet.
Mot bl.a. denna bakgrund bör frågan om den statliga
revisionens framtida roll, organisation och finansiering
bedömas. En utgångspunkt för denna bedömning är att såväl
riksdagen som regeringen även framdeles till sitt förfogande bör
ha egna revisionsmyndigheter. En annan utgångspunkt är att
onödigt dubbelarbete mellan regeringens och riksdagens
revisionsorgan så långt möjligt bör undvikas.
Utskottet vill mot denna bakgrund ställa sig bakom de
principer för förstärkning av revisionen som Riksdagsutredningen
föreslår. Dessa principer ligger också enligt utskottet väl i
linje med 1991 års riksdagsbeslut, enligt vilket riksdagen bör
få ett ökat ansvar för den statliga revisionen (1991/92:FiU2).
Utskottet vill emellertid inte nu ta ställning till den slutliga
omfattningen av resurstillskottet till Riksdagens revisorer.
Bl.a. med hänvisning till motion 1993/94:K30 anser utskottet att
frågan om utvecklingen av relationen mellan Riksdagens revisorer
och Riksrevisionsverket bör ytterligare utredas. Som
Riksdagsutredningen framhåller har kontakterna och samordningen
mellan de båda myndigheterna utvecklats positivt under senare
tid. Utskottet vill bl.a. mot denna bakgrund att riksdagen nu
begränsar sitt beslut till vad utredningen anger som etapp 1.
Det innebär ett resurstillskott om sex tjänster. Med ett sådant
resurstillskott blir det också möjligt att påbörja det närmare
samarbete mellan utskotten och revisionen som utredningen
föreslagit i avsnitt 7.3.
Innan riksdagen tar ställning till de ytterligare resurser som
utredningen förordar bör enligt utskottet en närmare utredning
göras av den föreslagna utbyggnaden av revisionens kansli och av
relationen och rollfördelningen mellan Riksdagens revisorer och
Riksrevisionsverket. En sådan utredning bör presenteras för
riksdagen snarast. Det bör ankomma på talmanskonferensen att
föranstalta om denna utredning.
Konstitutionsutskottet tog i ett betänkande som antogs av
riksdagen i höstas (1994/95:KU28, rskr. 166--168) upp frågan om
finansieringen av utbyggnaden av revisorerna. KU anförde
följande (s. 4--5):
När det gäller finansieringen av utbyggnaden av revisorernas
kansli på längre sikt har konstitutionsutskottet samma mening
som Riksdagens revisorer och finansutskottet, nämligen att
utbyggnaden skall finansieras genom besparingar inom
statsförvaltningen i övrigt. Dessa besparingar bör emellertid
inte begränsas till riksdagsområdet. Det bör enligt utskottets
mening bli en uppgift för den fortsatta utredning av
revisionsverksamheten som riksdagen på konstitutionsutskottets
förslag har beslutat om, att också behandla finansieringsfrågan
på längre sikt.
Talmanskonferensen kommer inom kort att tillsätta denna
utredning.
Mot denna bakgrund anser finansutskottet att motion Fi406 (m)
yrkande 1 bör avslås av riksdagen.
Omedelbara förändringar av den statliga revisionen
I motion Fi406 av Lars Tobisson m.fl. (m) förordas vissa
omedelbara förändringar beträffande den statliga revisionen. De
redovisas nedan i fem punkter.
a) Alla orena revisionsberättelser med anledning av RRV:s
redovisningsrevisionella granskning skall tillställas både
Riksdagens revisorer och berörda utskott.
b) Regeringen bör åläggas att årligen redovisa vilka åtgärder
som redovisats med anledning av de redovisningsrevisionella
granskningarna.
c) Riksdagens revisorer bör utvidga sin granskning till att
också omfatta statens årsbokslut och därmed de dispositioner som
görs av regeringen.
d) Samtliga förvaltningsrevisioner som i dag utförs av RRV bör
delges Riksdagens revisorer och berörda utskott.
e) Samtliga revisionsrapporter, såväl Riksdagens revisorers
som RRV:s, skall på begäran av en tredjedel av Riksdagens
revisorer kunna bli föremål för "aktuell debatt" i riksdagen.
Utskottet vill med anledning härav anföra följande. De orena
revisionsberättelserna skickas för kännedom till Riksdagens
revisorer och till berörda utskott. Dessutom får utskotten
RRV:s årliga rapport om det ekonomiadministrativa läget och
revisionens resultat i de delar som de berörs. Några utskott har
också anordnat utfrågningar med RRV med anledning av revisionens
iakttagelser.
Regeringen redovisade i finansplanen (s. 79 f.) resultatet av
RRV:s granskning 1994 och aviserade att man skulle återkomma i
den reviderade finansplanen och redovisa vilka åtgärder som
vidtagits med anledning av granskningen. Regeringen framhåller
att man fäster stort avseende vid resultatet av revisionen och
kommer att lägga stor omsorg vid att omhänderta RRV:s
iakttagelser och på erforderligt sätt verka för att brister
avhjälps.
De enskilda myndigheternas årsredovisning granskas av RRV inom
ramen för den årliga revisionen. RRV sammanställer sedan de
granskade årsredovisningarna till en årsredovisning för staten.
Korrigeringar för interntransaktioner har hittills inte gjorts i
det sammanhanget annat än i mycket begränsad utsträckning.
Riksdagens revisorer, som i dag inte är involverade i
granskningen av myndigheternas årsredovisningar, har möjlighet
att granska årsredovisningen för staten som ett eget
granskningsprojekt.
De förvaltningsrevisionella rapporter som RRV utarbetar
tillställs även berörda utskott. Några utskott har också med an-
ledning av de rapporter som gjorts kallat till sig RRV:s
revisorer.
Finansutskottet bedömer det vara av stort värde att utskotten
i sitt uppföljnings- och utvärderingsarbete kan ta del av den
granskning som utförs av RRV och av Riksdagens revisorer.
Utskottet ser för sin del positivt på att närmare samarbete
etableras och vidareutvecklas mellan Riksdagens revisorer och
RRV. Som framgått av vad utskottet redovisat är motionärernas
önskemål i flera avseenden i huvudsak tillgodosedda, varför
några ytterligare åtgärder från riksdagens sida i dessa delar
synes obehövliga.
Beträffande förslaget i motionen att en tredjedel av
Riksdagens revisorer skall kunna begära att revisionsrapporter,
såväl Riksdagens revisorers som RRV:s, skall kunna bli föremål
för en "aktuell debatt" i riksdagen vill utskottet anföra
följande. Enligt riksdagsordningen (RO 3:10) kan talmannen efter
samråd med de av partigrupperna utsedda ledamöterna i
talmanskonferensen besluta att debatt utan samband med annan
handläggning får äga rum vid sammanträde med kammaren. Förslag
till sådan debatt kan i princip lämnas av vem som helst, t.ex.
en revisor eller annan ledamot. "Aktuell debatt" som kan
anordnas på begäran av en partigrupp är exempel på sådan debatt.
Det finns vidare möjlighet för riksdagens ledamöter att ställa
interpellation eller enkel fråga till statsråd. Vidare kan ordet
begäras i samband med att ett förslag från Riksdagens revisorer
remitteras till utskott.
Möjligheterna att på olika sätt genom debatter i kammaren
uppmärksamma ett förslag från RRV eller Riksdagens revisorer är
således stora. Utskottet ser från sina utgångspunkter inte något
behov av att utöka dessa möjligheter ytterligare. Med det
anförda avstyrks motion Fi406 (m) yrkande 2.
Riksrevisionsverkets anslag
Riksdagen beslutade i juni 1993 att de riktlinjer för RRV:s
verksamhet som lades fast i 1993 års budgetproposition skall
gälla även för budgetåret 1995/96. Regeringens avsikt är att RRV
skall genomgå en fördjupad prövning av verksamhetsinriktningen
för budgetåren 1997--1999 och att en förnyad analys skall göras
i samband härmed av RRV:s resursbehov på längre sikt.
I avvaktan härpå gör regeringen i budgetpropositionen vissa
uttalanden om inriktningen av den årliga revisionen och
effektivitetsrevisionen. Det är väsentligt, anför regeringen,
att arbetet med granskningen av årsredovisningarna kan
fullföljas med fullgod kvalitet. Regeringen föreslår att RRV
tillförs särskilda medel för detta från anslaget D 5.
Utvecklingsarbete. Mot bakgrund av det ekonomiska läget är det
angeläget att prioritera effektivitetsrevisionen mot områden av
stor ekonomisk betydelse och där avkastningen av insatserna
bedöms vara störst. Det fortsatta utvecklingsarbetet inom
området finansiell styrning bedöms som angeläget. Även för detta
arbete har medel tillförts från anslaget D 5. Utvecklingsarbete.
RRV omfattas av regeringens sparkrav på utgifter för statlig
konsumtion. Budgetåret 1995/96 har anslaget räknats ned med 13,2
miljoner kronor. Det motsvarar vid årets slut en sänkning med 5
%. År 1998 beräknas anslagsnivån ha sänkts med 23,7 miljoner
kronor.
Utskottet delar regeringens uppfattning och tillstyrker
anslaget till Riksrevisionsverket och inriktningen av de
besparingsåtgärder som redovisas i propositionen.
Myndigheters regelgivning
I motion Fi409 av Jan Sandberg (m) hävdas att i samband
med att ändringar i verksförordningen (14 och 15 §§) trätt i
kraft har nya "krav på konsekvensutredningar i myndigheternas
regelarbete" börjat gälla. Motionären kritiserar
Riksrevisionsverket (RRV) för hur man har utformat riktlinjerna
för hur andra myndigheter skall genomföra s.k.
konsekvensutredningar. Med den av RRV föreslagna uppläggningen
anser motionären att såväl RRV:s som andra myndigheters personal
riskerar att tvingas lägga ned mycket arbete på onödig
pappershantering. Motionären anser därför att det behöver göras
en översyn av kraven på myndigheternas redovisning till RRV
enligt bestämmelserna i verksförordningen.
Utskottet vill med anledning härav anföra följande. I
Riksrevisionsverkets anvisningar sägs bl.a. att regler ofta är
nödvändiga för att skydda offentliga och privata intressen som
hälsa, miljö, rättssäkerhet, integritet, ekonomisk rättvisa,
kultur, konkurrenskraft etc. Samtidigt kan reglerna innebära
ökade kostnader och andra negativa effekter för dem som berörs,
vilket i sin tur kan verka hämmande på den ekonomiska
tillväxten, på näringslivets konkurrensförmåga, på kommunernas
ekonomi och på medborgarnas konsumtionsmöjligheter.
Genom kraven på konsekvensutredningar av regler vill regering
och riksdag få bättre kontroll över de effekter som reglerna
medför. Konsekvensutredningen klarlägger i förväg olika slag av
kostnader och andra konsekvenser för att beslutsunderlaget skall
bli så bra som möjligt. De som berörs av reglerna skall ges
tillfälle att yttra sig över konsekvensutredningen, liksom över
själva sakfrågan, dvs. om en regel är den rätta lösningen på det
bakomliggande problemet.
Kravet på myndigheterna att göra konsekvensutredningar som
belyser en regels kostnadsmässiga och andra konsekvenser har
funnits sedan länge, bl.a. i den tidigare
begränsningskungörelsen (1970:641). Kraven finns numera samlade
i 14 och 15 §§ verksförordningen (1987:1100, genom ändringar i
SFS 1994:1301 och 1994:1347). Liknande krav finns för
departementens författningsarbete och för kommittéväsendet (Fi
1994:13, dir. 1994:23).
RRV är tillsynsmyndighet för myndigheternas regelgivning. RRV
får meddela föreskrifter i fråga om konsekvensutredningar och
skall granska den information som myndigheterna tar fram om
reglers konsekvenser samt ge råd och stöd till myndigheterna.
RRV genomförde under december 1994 en enkätundersökning om
myndigheternas regelgivning. Syftet var att kartlägga
omfattningen och strukturen på regelgivningen och hur kravet på
konsekvensutredningar följs.
Av enkäten framgår att antalet regler har ökat med 9 % under
perioden 1988--1993, vilket innebär en årlig ökningstakt med i
genomsnitt knappt 2 %. Det är vanligt att myndigheterna fattar
beslut om regler utan att göra formella konsekvensutredningar.
Det kan tilläggas att regeringen i höstas beslutade om en
ändring i 14 § verksförordningen som utfärdades i somras.
Ändringen innebär att RRV inte längre behöver avge ett yttrande
över alla myndigheters konsekvensutredningar. Enligt
uppskattningar från RRV minskar antalet yttranden därmed med ett
par tusen och RRV:s arbetsinsats med ca 10 personår.
Mot bakgrund av vad som redovisats anser utskottet att motion
Fi409 (m) bör avslås av riksdagen.
Utvecklingsarbete
I budgetpropositionen föreslås att 56,4 miljoner kronor
avsätts för utvecklingsarbete under budgetåret 1995/96.
Finansutskottet har inget att invända mot förslaget och
tillstyrker att anslaget anvisas enligt regeringens förslag.
Statskontoret
Regeringen gör i budgetpropositionen bedömningen att
Statskontoret genomfört omställningen till sin nya roll på ett
bra sätt och att verket nu bör ha förutsättningar att
ytterligare utveckla sin kompetens inom ramen för den
huvudinriktning av verksamheten som tidigare lagts fast. Den
styrningsmodell som tillämpats de senaste två åren bedömer
regeringen har fungerat mindre bra och föreslår därför att
kontoret ges ett ramanslag som basfinansiering av såväl
basuppgifter som uppdrag. Dialogen mellan Statskontoret och
regeringskansliet måste emellertid utvecklas, anförs det. I
propositionen anges inom vilka huvudområden som Statskontoret i
första hand skall ge stöd i förändringsarbetet.
Utskottet har inget att erinra mot vad som anförs i
propositionen och tillstyrker anslaget till Statskontoret.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande huvudman för den statliga
förvaltningsrevisionen
att riksdagen avslår motion
1994/95:Fi406 yrkande 1,
2. beträffande omedelbara förändringar av den statliga
revisionen
att riksdagen avslår motion
1994/95:Fi406 yrkande 2,
3. beträffande Riksrevisionsverkets anslag
att riksdagen med bifall till
proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt D 4
dels till Riksrevisionsverket för budgetåret 1995/96
under sjunde huvudtiteln anvisar ett ramanslag på 257 157 000
kr,
dels godkänner inriktningen av de av regeringen förordade
besparingsåtgärderna inom Riksrevisionsverket,
4. beträffande myndigheters regelgivning
att riksdagen avslår motion
1994/95:Fi409,
5. beträffande anslag till utvecklingsarbete
att riksdagen med bifall till
proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt D 5
till Utvecklingsarbete för budgetåret 1995/96 under sjunde
huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag på 56 355 000 kr,
6. beträffande anslag till Statskontoret
att riksdagen med bifall till
proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt D 6
till Statskontoret för budgetåret 1995/96 under sjunde
huvudtiteln anvisar ett ramanslag på 86 010 000 kr.
Stockholm den 6 april 1995
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola
Eriksson (c), Sören Lekberg (s), Lisbet Calner (s), Sonja
Rembo (m), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s), Lennart
Hedquist (m), Anne Wibble (fp), Susanne Eberstein (s), Johan
Lönnroth (v), Kjell Nordström (s), Fredrik Reinfeldt (m),
Roy Ottosson (mp), Thomas Östros (s), Per Bill (m) och Tuve
Skånberg (kds).
Särskilt yttrande
Den statliga revisionen (mom. 1 och 2)
Sonja Rembo, Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt och Per
Bill (alla m) anför:
I motion Fi406 har vi angivit hur vi vill utveckla den
statliga revisionsverksamheten. En viktig utgångspunkt för oss
har därvid bl.a. varit att effektivitetsrevisionen skall
sammanföras i ett organ under riksdagen. En sådan uppläggning
överensstämmer också med den som är vanlig i parlamentariska
demokratier. När nu talmanskonferensen inom kort tillsätter den
tidigare beslutade utredningen beträffande den statliga
revisionen anser vi det viktigt att denna därför noga belyser de
fördelar det skulle ha att överföra RRV:s avdelning för
effektivitetsrevision till Riksdagens revisorer.
I vår motion har vi vidare föreslagit vissa omedelbara
förändringar av den statliga revisionen i avvaktan på den nämnda
översynen.
Utskottet har nu redovisat att flertalet av dessa förslag
redan har börjat tillämpas, kommer att tillämpas eller är
möjliga att tillämpa om intresse föreligger. Till det senare hör
exempelvis att anordna "aktuell debatt" i riksdagen i samband
med framläggandet av en revisionsrapport av stort intresse. Den
framtida utvecklingen kan få avgöra om vissa av de av oss
framlagda förslagen bör formellt författningsregleras. Den av
talmanskonferensen tillsatta utredningen bör kunna överväga även
detta.