I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag till övergripande
mål och anslag för Riksgäldskontorets verksamhet. Utskottet tillstyrker på alla
punkter regeringens förslag.
Propositionen
Regeringen föreslår i proposition 1994/95:100 bilaga 8 (Finansdepartementet)
dels i avsnitt C Riksgäldskontoret och kostnader för statsskuldens
förvaltning under rubriken Fördjupad prövning av verksamheten vid
Riksgäldskontoret (s. 54--69)
1. att riksdagen godkänner inriktningen av de besparingsåtgärder inom området
Riksgäldskontoret och kostnader för statsskuldens förvaltning för budgetåren
1997 och 1998 som regeringen förordar i avsnittet Inledning,
2. att riksdagen godkänner att den övergripande målsättningen för
Riksgäldskontorets statsskuldsfinansiering skall vara i enlighet med vad
regeringen förordar i avsnittet Slutsatser,
dels under punkt C 1 (s. 69--70)
att riksdagen till Riksgäldskontoret: Förvaltningskostnader för budgetåret
1995/96 anvisar ett ramanslag på 114 844 000 kr,
dels under punkt C 2 (s. 70--71)
att riksdagen till Riksgäldskontoret: Kostnader för upplåning och
låneförvaltning för budgetåret 1995/96 anvisar ett förslagsanslag på
1 720 442 000 kr,
dels under punkt C 3 (s. 72--76)
1. att riksdagen godkänner att den övergripande målsättningen för
Riksgäldskontorets garantiverksamhet skall vara i enlighet med vad regeringen
förordar i avsnittet Slutsatser,
2. att riksdagen till Riksgäldskontoret: Garantiverksamhet för budgetåret
1995/96 anvisar ett förslagsanslag på 1 000 kr,
dels under punkt C 4 (s. 76--78)
att riksdagen till Riksgäldskontoret: In- och utlåningsverksamhet för
budgetåret 1995/96 anvisar ett anslag på 1 000 kr.
Utskottet
Inledning
I Finansdepartementets bilaga till budgetpropositionen redovisar regeringen
resultatet av en fördjupad prövning av Riksgäldskontorets verksamhet under
budgetåren 1995/96--1998 (bil. 8, s. 54--78). Regeringen anger i det
sammanhanget vilka mål som framöver bör gälla för Riksgäldskontorets
statsskuldfinansiering och garantiverksamhet. Regeringen lägger också fram
förslag om medelsanvisningen för kontorets verksamhet under nästa budgetår samt
vilka besparingar som bör omfatta kontorets verksamhet fram t.o.m. budgetåret
1998.
Någon motion har inte väckts med anledning av propositionens förslag i dessa
delar.
Med anledning av den fördjupade anslagsprövningen har finansutskottet under
ärendets beredning haft en utfrågning av Riksgäldskontorets chef,
riksgäldsdirektören Staffan Crona, och överdirektör Göran Carnhagen.
I det följande behandlar utskottet regeringens förslag i den ordning de tas
upp i propositionen. Frågan om anslaget till räntor på statsskulden m.m. tar
utskottet inte upp i detta sammanhang. Det anslaget kommer utskottet att
behandla i ett särskilt betänkande som läggs fram i början av juni.
Inriktningen av besparingsåtgärderna
I propositionen (bilaga 8, s. 55) framhålls i ett inledande avsnitt att
Riksgäldskontorets förvaltningskostnadsanslag omfattas av regeringens
besparingskrav på utgifter för statlig konsumtion. Budgetåret 1995/96 har
anslaget räknats ned med ca 5,4 miljoner kronor. Vid det 18 månader långa
budgetårets utgång motsvarar besparingen en nivåsänkning på 5 %. Under vart och
ett av de båda efterföljande budgetåren skall förslagsanslaget minskas med
ytterligare 2,1 miljoner kronor. Totalt beräknas anslagsnivån därmed ha sänkts
med ca 7,8 miljoner kronor år 1998, motsvarande en samlad nivåsänkning med 11
%.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner de besparingsåtgärder för
budgetåren 1997 och 1998 som förordas i detta inledande avsnitt.
Finansutskottet biträder regeringens förslag.
Övergripande mål för Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning
Som övergripande mål för Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning gäller att
kontoret skall minimera kostnaderna för statsskulden inom ramen för
penningpolitikens krav. Riksgäldskontoret skall också bidra till en god
kassahållning i staten och därigenom minska räntekostnaderna för staten.
I propositionen (bilaga 8, s. 55--69) konstaterar regeringen att
Riksgäldskontoret i allt väsentligt har uppnått de av riksdagen fastlagda målen
för verksamheten. När det gäller målet att minimera kostnaderna för
statsskulden har bedömningen av måluppfyllelsen framför allt grundats på
jämförelser mellan de faktiska kostnaderna och kostnaderna för två s.k.
riktmärkesportföljer, en portfölj för kronskulden och en för valutaskulden.
Regeringen betonar att utvärderingen av statsskuldsförvaltningen inte bör göras
enbart utifrån en sådan jämförelse. De marknadsvårdande insatser som vidtagits
för att säkerställa likviditeten på penning- och obligationsmarknaden är också
viktiga för arbetet med att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden.
Att upplåningen på den inhemska marknaden koncentrerats till ett system med
s.k. benchmarklån bedömer regeringen vara en väl avvägd strategi. Regeringen
välkomnar också nya försök att emittera realräntelån som komplement till de
nominella benchmarklånen, under förutsättning att upplåningen kan säkerställas
till rimliga realräntenivåer.
Regeringen konstaterar att Riksrevisionsverket (RRV) vid sin årliga revision
av Riksgäldskontoret inte har haft några invändningar mot den lämnade
resultatredovisningen. I likhet med RRV anser emellertid regeringen att
resultatredovisningen i fortsättningen bör kompletteras med analyser som
förklarar och bedömer utfallet i förhållande till riktmärkesportföljerna för
att man skall få ett bättre underlag för jämförelser mellan åren. Vidare bör
resultatredovisningen utvecklas i de delar som behandlar resultatet av de
åtgärder som Riksgäldskontoret vidtar för att hålla kostnaderna nere, t.ex.
åtgärder i marknadsvårdande syfte.
Enligt regeringen bör det övergripande målet för Riksgäldskontorets
statsskuldsförvaltning ligga fast, men målet bör ges en tidsmässig precisering.
Målet för Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning bör sålunda framdeles vara
att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden inom ramen för
penningpolitikens krav.
Av Riksgäldskontorets anslagsframställning framgår att kontoret ser det som
ett problem att det saknas övergripande riktlinjer för statsskuldens struktur.
Riksgäldskontoret vill därför att regeringen i fortsättningen tar ställning
till den övergripande strukturen i statsskulden, vilket kan ske genom att
regeringen anger ett specificerat intervall för räntebindningen i statsskulden.
Därmed kan regeringen kontrollera skuldens ränterisk, dvs. styra hur
kostnaderna påverkas när räntan förändras.
Även regeringen anser det vara av central betydelse att Riksgäldskontoret ges
klara riktlinjer för statsskuldsförvaltningen. Regeringen är dock inte beredd
att nu ta ställning till Riksgäldskontorets förslag om intervall för
statsskuldens räntebindning. Förslaget bör i stället prövas av en särskild
utredning som regeringen avser att tillkalla. Utredningen skall också få i
uppgift att analysera om systemet med riktmärkesportföljer är ett lämpligt
utvärderingsinstrument. Vidare skall den pröva vilken fördelning som bör
eftersträvas mellan upplåning i svenska kronor och utländsk valuta.
I avvaktan på utredningens förslag och regeringens ställningstagande till
dessa bör kostnadsjämförelsen göras enligt gällande ordning med
riktmärkesportföljer. Kontorets styrelse bör därmed enligt regeringen ges
fortsatt bemyndigande att besluta om ramar och riktlinjer för upplåningen och
vilka avvikelser från riktmärket som kan tillåtas.
Även inom kassahållningsområdet anser regeringen att det övergripande målet
bör ligga fast, dvs. att Riksgäldskontoret skall bidra till en god
kassahållning i staten för att på så sätt minska räntekostnaderna för staten.
Verksamheten skall inriktas på de större betalningsflödena.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner förslaget till övergripande mål
för Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning.
Finansutskottet har inget att erinra mot den föreslagna preciseringen av
målet för statsskuldsförvaltningen. Utskottet kan också godta att man i
avvaktan på resultatet av den föreslagna utredningen inte lägger fast några
riktlinjer för statsskuldens struktur som Riksgäldskontoret föreslagit. Liksom
regeringen anser utskottet att det är viktigt att man eftersträvar att
säkerställa likviditeten på penning- och obligationsmarknaden eftersom detta
långsiktigt bidrar till att kostnaderna för statsskulden begränsas.
Användningen av benchmarklån har sålunda bidragit till att den svenska
värdepappersmarknaden blivit en av de mest likvida i världen, vilket främjat en
kostnadseffektiv upplåning. Även realräntelån kan verka i samma riktning.
Båda låneformerna har emellertid det gemensamt att de ger upphov till stora
tidsmässiga förskjutningar i utgifterna för statsskuldräntor. Statsbudgetens
redovisning av statsskuldräntorna grundas nämligen på utgiftsmässiga principer
och någon periodisering av dessa inkomster och utgifter görs inte. Som en följd
härav ger ett tjugoårigt realräntelån inte upphov till några ränteutgifter på
statsbudgeten under lånets löptid. Belastningen uppkommer först den dag lånet
löses in då å andra sidan samtliga upplupna kostnader för lånet kommer att
föras upp på budgeten. Utskottet har med hänsyn härtill tidigare uttalat att
det är angeläget att nuvarande utgiftsmässiga redovisning av statsskuldräntorna
kompletteras med en kostnadsmässig redovisning, i vilken inkomsterna från och
utgifterna för statsskulden har periodicerats på ett sådant sätt att den
underliggande utvecklingen under de närmaste åren tydliggörs. Ett steg i denna
riktning har tagits med den redovisning som lämnas i årets finansplan (prop.
100, bilaga 1, s. 98--99). En ökad användning av realräntelån förstärker
emellertid behovet av en väl utvecklad redovisning i detta avseende.
Riksgäldskontorets förvaltningskostnader
I propositionen (bilaga 8, s. 69--70) föreslås att riksdagen skall anvisa
114,8 miljoner kronor på ramanslaget Riksgäldskontoret: Förvaltningskostnader.
Såsom tidigare nämnts har anslaget räknats ned med 5,4 miljoner kronor,
motsvarande det besparingskrav som har lagts på kontoret. För att tillgodose
riksdagens krav på ökad bruttoredovisning av statsbudgetens utgifter har till
anslaget förts Riksgäldskontorets kostnader för förvaltningen av de statliga
garantierna. Dessa kostnader, som för budgetåret 1995/96 beräknas uppgå till
10,5 miljoner kronor, har hittills nettoredovisats mot influtna avgifter och
återvunna medel i garantigivningen, dvs. över anslaget Riksgäldskontoret:
Garantiverksamhet.
Finansutskottet har inget att erinra mot den gjorda medelsberäkningen utan
biträder regeringens förslag.
Kostnader för upplåning och låneförvaltning
I propositionen (bilaga 8, s. 70--71) föreslås att riksdagen skall anvisa 1
720,4 miljoner kronor på förslagsanslaget Riksgäldskontoret: Kostnader för
upplåning och låneförvaltning.
Finansutskottet tillstyrker den föreslagna medelsberäkningen.
Övergripande mål för Riksgäldskontorets garantiverksamhet
I propositionen (bilaga 8, s. 74--75) förordar regeringen att de övergripande
målen för garantiverksamheten bör ligga fast, men att ett tillägg bör göras som
markerar att kontoret på ett effektivt sätt skall tillhandahålla och bevaka
garantier enligt beslut av riksdag och regering.
Regeringens förslag till övergripande mål för Riksgäldskontorets
garantigivning kan därmed formuleras på följande sätt. Riksgäldskontoret skall
på ett effektivt sätt tillhandahålla och bevaka garantier enligt beslut av
riksdag och regering. Kostnaderna för garantiverksamheten skall täckas av dess
intäkter, sett över en längre tidsperiod. Riksgäldskontoret skall även bidra
till att andra myndigheters lån- och garantigivning bedrivs på ett effektivt
sätt.
Enligt regeringen bör Riksgäldskontoret löpande utvärdera statens totala
garantiverksamhet med avseende på riskexponering, effektivitet och resultat
samt fr.o.m. budgetåret 1995/96 årligen till regeringen redovisa sina
bedömningar och förslag inom dessa områden i en särskild rapport. RRV skall
liksom tidigare årligen rapportera till regeringen om garantiramar, gjorda
utfästelser, garanterad kapitalskuld samt inkomster och utgifter till följd av
lämnade garantier.
Regeringen anser att Riksgäldskontoret i garantiverksamheten bör prioritera
arbetet med att utveckla mått som anger faktiska och förväntade kostnader samt
effektivitet och riskexponering i statlig garantiverksamhet. Vidare bör metoder
för riskbaserade avgifts- och subventionsberäkningar tas fram. I samverkan med
RRV bör Riksgäldskontoret slutligen också analysera de krav på förändringar i
det statliga finansierings- och redovisningssystemet som kan bli aktuella samt
öka de garantigivande myndigheternas kompetens genom olika informations- och
utbildningsinsatser.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner förslaget till övergripande mål
för Riksgäldskontorets garantigivning.
Finansutskottet ansluter sig till regeringens förslag. Den statliga
garantigivningen är mycket omfattande. Vid utgången av budgetåret 1993/94 hade
staten iklätt sig garantier för sammanlagt 161,2 miljarder kronor. Varje
garanti utgör en potentiell skuld som utlöses så snart garantin måste infrias.
Staten kommer då att drabbas av en utgift som belastar statsbudgeten. Med
hänsyn härtill är det enligt utskottets mening angeläget att redovisningen av
den statliga garantiverksamheten utvecklas på det sätt som regeringen
föreslagit. Redovisningen av riskexponering samt uppgifter om faktiska och
förväntade kostnader för de statliga garantierna bör utgöra ett viktigt inslag
i riksdagens årliga underlag för budgetbehandlingen. Enligt utskottets mening
är det också viktigt att man på det sätt regeringen föreslagit tar fram metoder
för riskbaserade avgifts- och subventionsberäkningar.
Kostnader för garantiverksamheten
Under ett särskilt förslagsanslag benämnt Riksgäldskontoret:
Garantiverksamhet redovisas delar av den statliga garantiverksamheten. Anslaget
får användas för att täcka eventuella förluster dels till följd av statliga
garantier till svensk varvsindustri och beställare av fartyg, dels till följd
av statliga garantier som belastar annat anslag på statsbudgeten. Anslaget får
även användas för att täcka eventuella förluster som uppkommer i samband med
Riksgäldskontorets utlåning till statliga bolag. Fram t.o.m. innevarande
budgetår har lönekostnader och andra förvaltningskostnader som uppkommer i
verksamheten belastat anslaget, men som tidigare berörts föreslår regeringen
att sådana kostnader framdeles skall föras över Riksgäldskontorets anslag för
förvaltningskostnader. Influtna avgifter och återvunna medel har använts till
att täcka verksamhetens kostnader. Överskott i verksamheten har förts mot
inkomsttitel.
Regeringen föreslår att ett formellt belopp på 1 000 kr anvisas på anslaget.
Finansutskottet biträder regeringens förslag.
Riksgäldskontorets in- och utlåningsverksamhet
Riksgäldskontorets in- och utlåningsverksamhet redovisas över
förslagsanslaget Riksgäldskontoret: In- och utlåningsverksamhet. På anslaget
för kontoret upp avgifter från in- och utlåningen samt löner och övriga
förvaltningskostnader som är förknippade med denna verksamhet. Vidare redovisas
över anslaget avgifter för godkännande av handlingar för andra statliga
myndigheters låneavtal m.m. Ränteinkomster från utlåningen och ränteutgifter
redovisas däremot på anslaget Räntor på statsskulden m.m. Av propositionen
framgår att Riksgäldskontoret har tagit fram en ny avgiftsmodell som skall
införas successivt under nästa budgetår. Enligt denna baseras avgiften inte
bara som nu på lånebeloppens storlek utan också servicegraden.
Regeringen föreslår att ett formellt belopp på 1 000 kr anvisas på anslaget.
Finansutskottet tillstyrker regeringens förslag.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande inriktningen av besparingsåtgärderna
att riksdagen godkänner den i proposition 1994/95:100 bilaga 8 littera C
förordade inriktningen av besparingsåtgärderna inom området Riksgäldskontoret
och kostnader för statsskuldens förvaltning för budgetåren 1997 och 1998,
2. beträffande övergripande mål för Riksgäldskontorets
statsskuldsförvaltning
att riksdagen godkänner den i proposition 1994/95:100 bilaga 8 littera C
förordade målsättningen för Riksgäldskontorets statsskuldsfinansiering,
2. beträffande Riksgäldskontorets förvaltningskostnader
att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt C 1
till Riksgäldskontoret: Förvaltningskostnader för budgetåret 1995/96 under
sjunde huvudtiteln anvisar ett ramanslag på 114 844 000 kr,
3. beträffande kostnader för upplåning och låneförvaltning
att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt C 2
till Riksgäldskontoret: Kostnader för upplåning och låneförvaltning för
budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag på
1 720 442 000 kr,
4. beträffande övergripande mål för Riksgäldskontorets garantiverksamhet
att riksdagen godkänner den i proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt C 3
yrkande 1 förordade övergripande målsättningen för Riksgäldskontorets
garantiverksamhet,
5. beträffande kostnader för garantiverksamheten
att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt C 3
yrkande 2 till Riksgäldskontoret: Garantiverksamhet för budgetåret
1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag på 1 000 kr,
6. beträffande Riksgäldskontorets in- och utlåningsverksamhet
att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt C 4
till Riksgäldskontoret: In- och utlåningsverksamhet för budgetåret 1995/96
under sjunde huvudtiteln anvisar ett anslag på 1 000 kr.
Stockholm den 6 april 1995
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit:
Jan Bergqvist (s),
Per-Ola Eriksson (c),
Sören Lekberg (s),
Lisbet Calner (s),
Sonja Rembo (m),
Sonia Karlsson (s),
Lennart Hedquist (m),
Anne Wibble (fp),
Susanne Eberstein (s),
Johan Lönnroth (v),
Kjell Nordström (s),
Fredrik Reinfeldt (m),
Roy Ottosson (mp),
Thomas Östros (s), Per Bill (m), Magnus Johansson (s) och Tuve Skånberg (kds).