Enligt riksdagens nyligen fattade beslut (prop. 1994/95:158,
bet. AU9, rskr. 336) skall Arbetsmiljöinstitutet, Institutet för
arbetslivsforskning och den verksamhetsutförande delen av
Arbetsmiljöfonden fr.o.m. den 1 juli 1995 samorganiseras i en ny
forskningsutförande myndighet, Institutet för forskning och
utveckling (FoU). Utskottet tar i detta betänkande upp den i
samband med behandlingen av proposition 158 uppskjutna frågan om
vilken ledningsform som bör väljas för myndigheten.
Utskottet förordar att den nya myndigheten, i stället för att
ledas som ett enrådighetsverk som regeringen förordat i
proposition 1994/95:158, skall ha en styrelse som delar ansvaret
över verksamheten med myndighetens chef.
Ställningstagandet innebär att ett motionsyrkande från
Vänsterpartiet i allt väsentligt tillgodoses.
Utskottet
Inledning
Riksdagen (bet. 1994/95:AU9, rskr. 336) har nyligen på
grundval av regeringens proposition 1994/95:158 Ny
myndighetsorganisation inom arbetslivsområdet m.m. beslutat om
en samorganisering av myndigheterna på arbetslivsforskningens
område.
I ett avseende, nämligen när det gäller vilken
ledningsform som bör väljas för den föreslagna nya
forskningsutförande myndigheten, ansåg riksdagen att ett
ställningstagande till propositionen och den av Vänsterpartiet
väckta motionen 1994/95:A26 (yrk. 2) tills vidare borde anstå.
Riksdagens bedömning i frågan grundade sig på att regeringen i
kompletteringspropositionen avsåg att lägga fram förslag när det
gäller förvaltningsmyndigheternas ledning och om omprövning av
de riktlinjer riksdagen antagit våren 1994.
Regeringen har nu till riksdagen avlämnat
kompletteringsproposition 1994/95:150, vilket föranleder
utskottet att väcka frågan om vilken ledningsform som lämpligen
skall väljas för den föreslagna nya forskningsutförande
myndigheten.
Proposition 158
Förslaget i proposition 1994/95:158 Ny myndighetsorganisation
inom arbetslivsområdet innebar sammanfattningsvis att
Arbetsmiljöinstitutet, Institutet för arbetslivsforskning och
Arbetsmiljöfonden läggs ned fr.o.m. den 1 juli 1995 och att de
verksamhetsutförande delarna av myndigheterna samorganiseras i
en ny forsknings- och utvecklingsmyndighet, Institutet för
FoU. Myndigheten skall ha till uppgift att bl.a. bedriva
forskning, utbildning, kompetens- och arbetslivsutveckling inom
arbetslivsområdet. Institutet föreslogs enligt propositionen
organiseras som ett enrådighetsverk med en av regeringen utsedd
generaldirektör som chef. Vid institutet skulle det vidare
inrättas ett särskilt insynsråd med representanter för bl.a.
arbetsmarknadens parter.
Förslaget innebar vidare att Arbetsmiljöfondens
medelsbeviljande funktion förs över till ett nytt råd för
forskning och utveckling, Rådet för FoU. Myndigheten skall
ha till uppgift att bevilja medel till forskning och utveckling
på arbetslivsområdet. Rådet skall ha en styrelse som utses av
regeringen. Under styrelsen skall rådet ledas av en av
regeringen utsedd chef.
De båda nya myndigheterna skall enligt förslaget finansieras
helt via statsbudgeten. Den medelsfond som finns knuten till
Arbetsmiljöfonden avvecklas.
Motion väckt med anledning av proposition 158
Vänsterpartiet framhåller i kommittémotion A26 (yrk. 2)
att institutet bör ledas av en stark styrelse som är brett
förankrad bland arbetslivets aktörer och i forskarvärlden.
Förslaget att samla arbetslivsforskningen i ett institut kan
annars enligt motionärerna medföra att forskningens perspektiv
"smalnar in" och blir likriktat.
Val av ledningsform för Institutet för FoU
Nuvarande riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledning
m.m.
Frågan om förvaltningsmyndigheternas ledning behandlades av
riksdagen under våren 1994 med anledning av förslag från den
dåvarande regeringen i proposition 1993/94:185.
Riksdagen (bet. 1993/94:KU42, rskr. 381) godkände därvid
riktlinjer som främst innebar att centrala
förvaltningsmyndigheter skall styras som s.k. enrådighetsverk,
om det inte finns vägande skäl som motiverar annan ledningsform.
Det är då främst fråga om styrelseledning.
Proposition 185 innehöll en översiktlig redogörelse för vilka
typer av myndigheter som borde ledas av en styrelse. För
forskningsmyndigheterna gällde enligt propositionen att
statsmakterna beslutade om anslag och allmän inriktning av
forskningen. Det ankom sedan på myndigheten att fritt pröva
vilka olika forskningsprojekt som den skall bedriva eller
stödja.
Det låg enligt propositionen nära till hands att myndigheten
leddes av en professionell styrelse med en sådan sammansättning
att verksamheten fick god förankring i forskarsamhället.
Mot konstitutionsutskottets beslut att ställa sig bakom de
nämnda riktlinjerna reserverade sig de socialdemokratiska
ledamöterna och förordade för sin del ett tillkännagivande till
regeringen om följande ordning:
Den tidigare huvudregeln att statliga myndigheter jämte
verkschefer leddes av valda lekmannastyrelser, som garanterade
både den samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet,
borde gälla även i framtiden. Ett absolut krav på
lekmannastyrelse borde ställas inom forskningsområdet. Eftersom
statsmakterna medvetet valt att ge dessa verksamheter stor
frihet är det av stort värde med styrelser inom detta område.
Smärre myndigheter som sysslade med rutinärenden kunde däremot
enligt reservanterna inrättas som enrådighetsverk under
förutsättning av att någon typ av insynsorgan fanns.
Arbetsmarknadsutskottet inhämtade under beredningen av
proposition 158 konstitutionsutskottets yttrande över den
föreslagna ledningsfunktionen för den nya
myndighetsorganisationen.
Konstitutionsutskottet avgav i det sammanhanget ett yttrande,
1994/95:KU5y, som fogas som bilaga även till förevarande
betänkande. I yttrandet gör utskottet följande bedömning:
Riksdagens beslut om förvaltningsmyndigheternas ledning
innebär att ledningsformen enrådighetsmyndighet bör komma i
fråga i första hand. När det gäller t.ex. forskningsmyndigheter
bör dock enligt riksdagsbeslutet en styrelseledning övervägas.
Beslutet ger således utrymme för båda ledningsformerna. Från
dessa utgångspunkter kan det finnas skäl att överväga en
styrelseledning för Institutet för FoU i stället för den
enrådighetsledning som föreslås i propositionen.
Förslag om nya riktlinjer i ledningsfrågan
I kompletteringsproposition 1994/95:150 bilaga 7 s. 114--121
begär regeringen godkännande av nya riktlinjer för
förvaltningsmyndigheternas ledning. Enligt vad utskottet erfarit
har finansutskottet överlämnat ifrågavarande avsnitt i
propositionen till konstitutionsutskottet för behandling.
Konstitutionsutskottets behandling väntas dock ske först under
kommande höst.
De föreslagna riktlinjerna i ledningsfrågan innebär följande.
Verksamhetens art och regeringens behov av att styra
myndigheten på visst sätt skall vara utgångspunkten vid val av
ledningsform.
Som ledningsform för centrala förvaltningsmyndigheter skall
regeringen välja enrådighetsverk eller styrelse.
Såväl enrådighets- som styrelsemodellen bör vid behov anpassas
till de särskilda förutsättningar som råder för den enskilda
myndigheten.
En styrelse kan ha ett helt eller ett med myndighetschefen
delat ansvar för verksamheten inför regeringen.
Riktlinjerna för val av ledningsform skall i princip tillämpas
även på länsmyndigheter under en central chefsmyndighet.
I proposition 150 lämnar regeringen vidare en redovisning
departementsvis av vilka myndigheter som regeringen avser att ge
ny ledningsform under år 1995 genom ändringar i myndighetens
instruktion. Enligt redovisningen föreslås Institutet för FoU i
överensstämmelse med förslaget i proposition 158 ledas som ett
enrådighetsverk med insynsråd.
Följande principer anges ha varit vägledande vid prövningen av
lämplig ledningsform.
Ledningsformen enrådighetsverk bör enligt propositionen
övervägas där det finns behov av en mer direkt och tydlig
styrning av myndigheten och där politiska beslut måste
genomföras utan fördröjning. Modellen kan kompletteras med ett
insynsråd om det av allmänt intresse bedöms vara påkallat
med demokratisk insyn och kontroll.
En ledningsform med styrelse med fullt ansvar för
verksamheten kan, framhålls i propositionen, vara aktuell för
myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller
har en verksamhet som innebär stort finansiellt och
självständigt ansvar.
Den nuvarande styrelsemodellen med delat ansvar mellan
styrelsen och myndighetschefen kan enligt propositionen passa
för myndigheter där bredd och mångfald är önskvärd och det inte
finns skäl att närmare styra verksamheten. Modellen kan även
väljas för myndigheter där insyn, råd och stöd har stor
betydelse.
Regeringen framhåller slutligen att det också kan vara
värdefullt om någon form av intresserepresentation i
styrelsen för vissa myndigheter främst inom
arbetsmarknadsområdet åter kan införas i syfte att främja
intresseavvägning och samförstånd mellan arbetsmarknadens
parter. Frågan behöver, sägs det i propositionen, utredas
ytterligare.
I proposition 150 framhåller regeringen att man delar den
grundtanke som den dåvarande regeringen förde fram i proposition
185 i ledningsfrågan, nämligen att myndigheterna skall ha en
klar och tydlig ledningsfunktion, där det inte råder någon
tvekan om var det yttersta ansvaret ligger.
Regeringen säger sig däremot inte helt dela den slutsats
beträffande val av ledningsform som den dåvarande regeringen
drog. Regeringen förordar, med hänvisning till de skiftande
verksamheter det är fråga om, en mer flexibel tillämpning av
olika ledningsformer än vad som nu gäller, då enrådighetsverk
skall väljas "i första hand".
I propositionen sägs vidare bl.a. följande.
Utgångspunkten bör i stället vara att regeringen vid val av
ledningsform utgår från myndighetens verksamhet och mål sådana
de är fastlagda av riksdagen och regeringen och därefter väljer
en ledningsform med den grad av styrning som bäst bedöms gagna
verksamheten och de uppställda målen.
Vid val av ledningsform bör inte ett statiskt synsätt
tillämpas. Vi måste i dag vara beredda på att inriktningen av de
enskilda myndigheternas verksamhet kan behöva ändras relativt
snabbt -- inte minst med tanke på internationaliseringen och
medlemskapet i EU. Ändrade förutsättningar kan medföra att även
ledningsformen behöver ändras. En myndighet kan således ha olika
ledningsform under olika perioder av sin utveckling. Växling av
ledningsform bör naturligtvis inte ske ofta och utan välgrundade
orsaker. Det bör ske när det finns vägande skäl för en
förändring ur ett effektivitets- och styrningsperspektiv.
Enrådighetsverk -- med eller utan ett av regeringen tillsatt
råd med insyn som främsta uppgift -- och styrelse bör vara de
två huvudalternativ som regeringen väljer mellan. Dessa bör
emellertid också kunna modifieras och anpassas till skilda
förutsättningar. Nämnda proposition -- prop. 185, utskottets
anm. -- pekar t.ex. på att enrådighetsmodellen kan kompletteras
med att regeringen vid behov kan inrätta ett särskilt
beslutsorgan för beslut i vissa avgränsade frågor. Denna modell
avser vi införa t.ex. vid Kammarkollegiet.
Enligt vår mening bör även styrelsemodellen kunna anpassas
till olika förutsättningar, så att styrelse med fullt ansvar för
verksamheten inte blir den enda formen av styrelse. Som redan
nämnts har vi funnit skäl att behålla nuvarande styrelseform i
en del fall. Att statliga myndigheter leds av en myndighetschef
tillsammans med en lekmannastyrelse garanterar både den
samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet.
Användningen av en sådan form av styrelse bör därför inte vara
utesluten. Modellen kan t.ex. vara att föredra där bredd och
mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samordning med
andra myndigheter och organisationer är viktig. Vi vill dock
framhålla att där denna styrelsemodell väljs skall
ansvarsfördelningen mellan myndighetens chef och styrelsen göras
tydlig i myndighetens instruktion.
Utskottets bedömning
Arbetsmarknadsutskottet tillstyrkte vid behandlingen av
proposition 158 den ledningsform -- styrelse med fullt ansvar --
som regeringen föreslagit för Rådet för FoU. Riksdagen
följde utskottet.
Vid val av ledningsform för det föreslagna Institutet för
FoU är bredd och mångfald viktiga aspekter. Behovet av
omfattande styrning av institutet från regeringens sida är
däremot inte särskilt stort. Den ledningsform som i dag
tillämpas för Arbetsmiljöinstitutet och Institutet för
arbetslivsforskning, dvs. ett delat ansvar mellan styrelse och
myndighetschef, är enligt utskottets bedömning att föredra
framför modellen enrådighetsverk med insynsråd.
Det är särskilt angeläget att styrelsen ansvarar för
att bidra till forskningens kvalitativa utveckling och till att
forskningen får en sådan inriktning att den kommer till praktisk
nytta och förbättrar förhållandena på arbetsplatserna. Detta
innebär att såväl forsknings- som arbetslivserfarenhet bör
finnas företrädd i styrelsen. Enligt utskottets mening är det
alltså mer ändamålsenligt om myndigheten, i stället för ett
insynsråd, har en styrelse som besitter bred erfarenhet eller
djup kunskap inom myndighetens verksamhetsområde och som verkar
för denna utveckling och inriktning.
Styrelsen bör utses av regeringen, och det får ankomma på
regeringen att i myndighetens instruktion, med utgångspunkt från
vad utskottet nu sagt, reglera ansvarsförhållandena mellan
styrelsen och myndighetens chef.
Enligt utskottets mening skulle det från flera utgångspunkter
vara värdefullt med intresserepresentation av parterna på
arbetsmarknaden i styrelsen.
Utskottets ställningstagande i ledningsfrågan torde tillgodose
intentionerna bakom motion A26 i aktuell del.
Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande val av ledningsform för Institutet för FoU
att riksdagen med anledning av motion 1994/95:A26 yrkande 2
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en
bordläggning.
Stockholm den 30 maj 1995
På arbetsmarknadsutskottets vägnar
Johnny Ahlqvist
I beslutet har deltagit: Johnny Ahlqvist (s), Sten Östlund
(s), Berit Andnor (s), Martin Nilsson (s), Kent Olsson (m), Per
Erik Granström (s), Elving Andersson (c), Laila Bjurling (s),
Patrik Norinder (m), Sonja Fransson (s), Hans Andersson (v),
Christina Zedell (s), Christel Anderberg (m), Dan Ericsson
(kds), Anna Åkerhielm (m), Lennart Rohdin (fp) och Bertil
Borglund (mp).
Särskilt yttrande
Kent Olsson, Patrik Norinder, Christel Anderberg och Anna
Åkerhielm (alla m) anför:
Vi anser att regeringens ambition att minska antalet
myndigheter på arbetslivsforskningens område genom en
sammanslagning av de verksamhetsutförande delarna av
Arbetsmiljöinstitutet, Institutet för arbetslivsforskning och
Arbetsmiljöfonden i och för sig är lovvärd. Enligt vår
uppfattning har emellertid den av riksdagen nyligen beslutade
samorganiseringen fått en inriktning som strider mot viktiga
principer inom forskningspolitiken. Beslutet riskerar att leda
till en isolering av den sektorsbedrivna forskningen från övrig
forskning och utveckling. Dessutom saknar den beslutade
organisationsmodellen nödvändiga incitament för att säkra
forskningens kvalitet.
Vi anser att ett Institut för arbetslivsutveckling skall
bildas med såväl forsknings- som utbildningsuppgifter.
Institutet bör integreras i universitets- och högskoleväsendet.
Medel till merparten av den forskning institutet skall utföra
skall tilldelas institutet i konkurrens med andra institutioner
som bedriver likartad forskning.
Som följd av vår uppfattning om att den sektorsbedrivna
arbetslivsforskningen bör inordnas i universitets- och
högskoleväsendet finner vi det mindre lämpligt att styrelsen för
det nybildade institutet skall utses av regeringen. Ledningen
bör enligt vår mening utses av det universitet eller den
högskola som institutet knyts till och bestå av personer med
bred kompetens och erfarenhet av olika aspekter på
arbetslivsområdet.
Konstitutionsutskottets yttrande
1994/95:KU5y
Bilaga
Ny myndighetsorganisation inom arbetslivsområdet m.m.
Till arbetsmarknadsutskottet
Arbetsmarknadsutskottet har den 28 mars 1995 beslutat inhämta
yttrande från konstitutionsutskottet över proposition
1994/95:158 Ny myndighetsorganisation inom arbetslivsområdet
m.m, såvitt avser ledningsfunktionen av den nya
myndighetsorganisationen. Ledningsfunktionen tas upp i motion
1994/95:A26 (v), (yrk. 2), vari hemställts att myndigheten för
FoU skall ledas av en styrelse.
Propositionen
I propositionen föreslås en ny organisation för forskning och
utveckling inom arbetslivsområdet. Syftet är att uppnå en bättre
samordning och en klar uppdelning mellan utförande verksamhet
och medelsbevillning. Regeringen föreslår således att det inom
arbetslivsområdet bildas dels en FoU-myndighet, dels ett
medelsbeviljande råd för forskning och utveckling.
Den förstnämnda myndigheten skall bedriva forskning,
utbildning, kompetens- och arbetslivsutveckling. Detta institut
bör enligt propositionen inrättas som ett enrådighetsverk med en
generaldirektör som chef. Regeringen anser vidare att det bör
inrättas ett särskilt råd vid institutet med representanter för
bl.a. arbetsmarknadens parter och med uppgift att säkerställa en
fortlöpande insyn i verksamheten.
Den andra myndigheten -- ett råd med uppgift att bevilja medel
till forskning och utveckling -- skall enligt propositionen
ledas av en styrelse som utses av regeringen.
Motionen
I motion 1994/95:A26 framhålls att arbetslivsforskningens
perspektiv kan smalna in och bli mer likriktat när
arbetslivsforskningen samlas i ett institut. Det är därför av
största vikt att institutet leds av en stark styrelse som är
brett förankrad bland arbetslivets aktörer och i forskarvärlden.
Konstitutionsutskottets bedömning
Våren 1994 godkände riksdagen vissa riktlinjer beträffande de
centrala förvaltningsmyndigheternas ledning, vilka föreslagits
av regeringen i proposition 1993/94:185
Förvaltningsmyndigheternas ledning.
Konstitutionsutskottet framhöll vid behandlingen av
propositionen att ledningsformen enrådighetsverk -- som
regeringen föreslagit -- borde väljas i första hand. Endast om
vägande skäl motiverade det, borde en myndighet ledas på annat
sätt, och då närmast av en styrelse (1993/94:KU42).
Propositionens riktlinjer innehöll en översiktlig redogörelse
för vilka typer av myndigheter som borde ledas av en styrelse.
Dit hörde i huvudsak myndigheter som arbetar under
affärsliknande förhållanden eller som har en verksamhet som
innebär ett stort finansiellt ansvar samt chefsmyndigheter för
regionala organisationer. En del myndigheter vars verksamhet i
hög grad berör enskilda personers integritet kunde också
motivera att de leddes av en styrelse. Även i en del andra fall
borde styrelseformen övervägas. Dit hörde främst forsknings- och
kulturmyndigheter. För forskningsmyndigheterna gällde att
riksdagen och regeringen beslutar om anslag och allmän
inriktning av forskningen. Det ankom sedan enligt propositionen
på myndigheten att fritt pröva vilka olika forskningsprojekt som
den skall bedriva eller stödja och vilka krav som skall ställas
utifrån speciella forskningsaspekter. Här låg det enligt
regeringens mening nära till hands att myndigheten leddes av en
professionell styrelse med en sådan sammansättning att
verksamheten fick god förankring i forskarsamhället.
Mot konstitutionsutskottets beslut att ställa sig bakom dessa
riktlinjer reserverade sig de socialdemokratiska ledamöterna,
som förordade ett tillkännagivande till regeringen med följande
innebörd: Den dåvarande huvudregeln att statliga myndigheter
jämte verkschefen leddes av valda lekmannastyrelser, som
garanterade både den samhälleliga insynen och det medborgerliga
inflytandet, borde gälla även i framtiden. Ett absolut krav på
lekmannastyrelser borde ställas inom forskningsområdet. Eftersom
statsmakterna medvetet valt att ge dessa verksamheter stor
frihet är det av stort värde med styrelser inom detta område.
Smärre myndigheter som sysslade med rutinärenden kunde däremot
enligt reservanterna inrättas som enrådighetsverk under
förutsättning av att någon typ av insynsorgan fanns.
Från Vänsterpartiets sida framhölls att det inte fanns någon
anledning att ändra den dåvarande ordningen. En övergång till
enrådighetsverk skulle försvaga den demokratiska strukturen inom
myndigheterna.
I den nu aktuella propositionen Ny myndighetsorganisation inom
arbetslivsområdet m.m. beskrivs den nya FoU-myndigheten bl.a. på
följande sätt.
De verksamhetsutförande delarna i Arbetsmiljöinstitutet,
Institutet för arbetslivsforskning och Arbetsmiljöfonden
samorganiseras i den nya FoU-myndigheten. Regeringen anser att
det är principiellt viktigt att de nya huvudverksamheter som
skall ingå i den nya myndigheten organiseras och bedrivs på ett
sådant sätt att de bidrar till att upprätthålla och stärka
forskningens kvalitet och relevans, å ena sidan, och till att i
en vid betydelse föra ut och tillämpa forskningens resultat å
andra sidan. Utbildningsinsatser, forskarstödda
utvecklingsprojekt och informationsverksamheter är exempel på
sådana verksamhetsåtaganden. Den nya myndighetens huvudsakliga
verksamhet avses bestå i att bedriva forskning och utveckling.
Konstitutionsutskottet gör följande bedömning.
Riksdagens beslut om förvaltningsmyndigheternas ledning
innebär att ledningsformen enrådighetsmyndighet bör komma i
fråga i första hand. När det gäller t.ex. forskningsmyndigheter
bör dock enligt riksdagsbeslutet en styrelseledning övervägas.
Beslutet ger således utrymme för båda ledningsformerna. Från
dessa utgångspunkter kan det finnas skäl att överväga en
styrelseledning för Institutet för FoU i stället för den
enrådighetsledning som föreslås i propositionen.
Stockholm den 18 april 1995
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove
Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar
Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone
Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s),
Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist
(v), Pär-Axel Sahlberg (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp)
och Håkan Holmberg (fp).