Samordning av offentligt betalda resor

Innehåll

Dir. 1993:84

Beslut vid regeringssammanträde 1993-07-01

Tf. chefen för Kommunikationsdepartementet, statsrådet P. Westerberg, anför.

Mitt förslag

En särskild utredare bör tillkallas med uppgift att lägga fram förslag om en bättre samordning i länen av olika slag av offentligt betalda resor. Stora ekonomiska resurser anslås nu varje år till kommunal färdtjänst, riksfärdtjänst samt sjukresor, i många län mer än vad kommunerna och landstingen betalar för den lokala och regionala kollektivtrafiken.

Utredaren skall förutsättningslöst pröva två alternativa modeller för samordningen. Den ena modellen består i att följa upp hur kommuner, landsting och trafikhuvudmän hittills har samverkat i organisatoriskt hänseende rörande färdtjänst, riksfärdtjänst, sjukresor och kollektivtra- fik. Utredaren skall studera på vad sätt en frivillig samverkan skulle kunna förstärkas och effekterna härav. Förslag till alternativa modeller skall läggas fram. Därvid skall som ett andra alternativ prövas om man bör lagstifta om ett enhetligt huvudmannaskap i länen för resor. Förslag till ändringar i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik skall redovisas.

Syftet med samordningen är att inom ramen för de resurser som nu finns inom ansvarsområdena effektivisera trafiken och förbättra det sammanlagda trafikutbudet. Tillgängligheten för resenärerna, inte minst för personer med funktionshinder kan då också förbättras. Samordningen kan påskynda handikappanpassningen inom kollektivtrafiken och därmed förbättra resemöj- ligheterna. Vidare bör resurser kunna frigöras genom en samordnad upphand- ling av trafiktjänsterna.

Bakgrund

I betänkandet Ett samhälle för alla (SOU 1992:52), avgivet av 1989 års handikapputredning, lämnas förslag till ett samlat ansvar på länsnivån för kommunal färdtjänst, riksfärdtjänst, sjukresor och kollektivtrafik. Två alternativa modeller redovisas för att genomföra samordningen:

En modell är att trafikhuvudmannen i länet ges ett lagfäst ansvar för samtliga slag av resor.

En annan modell är att kommunerna och trafikhuvudmannen i respektive län sluter avtal om att trafikhuvudmannen skall upphandla och samordna färdtjänst och sjukresor. Därvid skall avtal också kunna träffas om att trafikhuvudmannen skall kunna svara för legitimering för färdtjänst.

Kommittén förordar att man inledningsvis bör tillämpa en avtalsmodell inom ramen för nuvarande regelsystem för kollektivtrafik, färdtjänst och sjukresor. Erfarenheterna av avtalsmodellen bör enligt kommittén följas upp. En prövning av en lagfäst modell bör ske senast år 1996.

Den kommunala färdtjänsten, riksfärdtjänsten, sjukresorna samt den lokala och regionala kollektivtrafiken har olika huvudmannaskap. Ansvarsområdena har emellertid nära anknytningar till varandra. Det finns därför goda förutsättningar för en ökad samordning dem emellan.

Den kommunala färdtjänsten började successivt införas i kommunerna under 1960-talet. Ett särskilt statsbidrag till färdtjänst infördes år 1975 för att stimulera uppbyggnaden. Sedan år 1980 finns färdtjänst i samtliga kommuner i landet. Det då gällande bidraget till kommuner och landsting var i princip 35 % av bruttodriftskostnaderna för färdtjänst och särskilt anpassad kollektivtrafik. Med det senare avsågs bidrag till s.k. servicelinjer.

År 1992 beslöt riksdagen att slopa en rad specialdestinerade statsbidrag till kommunerna, däribland bidraget till färdtjänsten (prop. 1991/92:150, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345). Medlen överfördes till det statliga utjämningsbidraget till kommuner.

Kommunens ansvar för färdtjänst framgår av socialtjänstlagen (1980:620). Enligt 10 § bör socialnämnden genom hjälp i hemmet, färdtjänst eller annan service underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Av 19 § framgår att socialnämnden skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Enligt 21 § skallsocialnämnden verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring, får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra.

Resor med kommunal färdtjänst är i allmänhet inte begränsade till den egna kommunens geografiska område. Praktiskt taget samtliga kommuner i landet tillåter resor också in i angränsande kommun. Det geografiska området för den kommunala färdtjänsten utvidgas också genom den länsfärdtjänst som finns i några län.

I betänkandet Handikapp, Välfärd, Rättvisa (SOU 1991:46), avgivet av 1989 års handikapputredning, pekar utredningen på en rad problem inom den kommunala färdtjänsten. Enligt handikapputredningen skulle satsningar på att öka anpassningen av de reguljära trafikmedlen kunna frigöra resurser för kvalitativa förbättringar inom färdtjänsten. I betänkandet föreslogs bl.a. att länsfärdtjänst skulle införas i hela landet. Vidare föreslogs en ändring i socialtjänstlagen enligt vilken egenavgifterna för resa med kommunal färdtjänst skulle överensstämma med kollektivtrafikens i den lokala och regionala trafiken. Utgångspunkten för förslagen är att färdtjänsten som trafikform skall komplettera kollektiva trafikmedel.

Riksfärdtjänsten inrättades år 1980 som en försöksverksamhet. Den perma- nentades år 1984 varvid ansvaret lades på Transportrådet. Efter det att Transportrådet avvecklats vid årsskiftet 1991/92 ligger ansvaret på ett tillfälligt inrättat organ, Styrelsen för riksfärdtjänst.

Syftet med riksfärdtjänsten är att ge svårt funktionshindrade möjlighet att göra längre resor inom landet till normala kostnader.

Riksfärdtjänstresor kan ske med flyg, tåg och andra allmänna kommunika- tioner samt med taxibilar eller specialfordon, till ett pris för resenären som är anpassat till normala reskostnader med tåg i andra klass.

Regeringen har i proposition (1992/93:150, kompletteringspropositionen) föreslagit att riksfärdtjänsten skall kommunaliseras fr.o.m. årsskiftet 1993/94. Bakgrunden till förslaget är bl.a. de nackdelar som är förenade med att beslut och kostnadsansvar för verksamheten nu ligger på skilda huvudmän. Kommunaliseringen bör enligt propositionen kunna leda till effektiviseringar av verksamheten genom bättre samordning med andra samhällsbetalda resor. Besparingar bör också uppstå genom samordning av upphandlingen av taxiresor. För att säkra funktionshindrades rätt till riksfärdtjänst föreslås i propositionen att kommunerna genom en särskild lag åläggs att lämna ersättning för reskostnader för personer som till följd av ett stort och varaktigt funktionshinder måste resa på ett särskilt kostsamt sätt.

Riksdagen har genom beslut den 8 juni 1993 ställt sig bakom regeringens förslag (bet. 1992/93:TU39, rskr. 1992/93:445).

En kommunalisering av riksfärdtjänsten ligger i linje med vad som nu föreslås om en samordning av olika slag av samhällsbetalda resor.

Ersättning för kostnader vid sjukresor regleras i lagen (1991:419) om resekostnadsersättning vid sjukresor. Ansvaret överfördes vid årsskiftet 1991/92 till landstingen och till kommuner som inte tillhör någon lands- tingskommun, dvs. till sjukvårdshuvudmännen. Bakgrunden till riksdags- beslutet (prop. 1990/91:135, bet. 1990/91:SfU15, rskr. 1990/91:264) var behovet av att bromsa kostnadsutvecklingen för resorna. Ett sätt att åstadkomma detta ansågs vara en bättre planering och samordning av resorna inom ramen för sjukvårdshuvudmännens verksamhet.

Det hänvisades också till att en sjukreseadministration i sjukvårdshuvud- männens regi skulle skapa förutsättningar för en samordning av samtliga förekommande samhällssubventionerade transporter, särskilt resorna inom den kommunala färdtjänsten. Utvärderingar som gjorts visar att samord- ningsvinster redan har uppstått.

Sedan år 1979 finns en särskild lag om ansvaret för den kollektiva persontrafiken i länen. Ansvaret gällde inledningsvis enbart linjetrafiken med buss men omfattar sedan år 1985 också den lokala och regionala järnvägstrafiken. I lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik sägs också att trafikhuvudmannen skall ägna uppmärksamhet åt taxifrågorna i länet och verka för en tillfredsställande taxiförsörjning. Denna bestämmelse gäller fr.o.m. den 1 juli 1990.

Bakgrunden till huvudmannareformen var främst behovet av att samordna trafiken i länen. Före år 1979 planerades den lokala trafiken för sig och den regionala för sig. Några gemensamt gällande taxor fanns inte, vilket försvårade för resenärerna att byta mellan olika linjer. I åtskilliga län fanns över 100 bussföretag med egna linjekoncessioner.

Huvudmannaskapet i länen utövas gemensamt av landstinget och kommunerna. I Stockholms län och i Jämtlands län är dock landstinget ensamt huvudman och i Gotlands län enbart kommunen. I Malmöhus län åvilar huvudmannaskapet landstinget och Malmö kommun.

Den 1 juli 1989 upphörde linjekoncessionerna för den busstrafik som trafikhuvudmännen har ett ansvar för. Härigenom kan trafiken handlas upp under marknadsmässiga former. Så har också skett, med allt större kostnadssänkningar som följd.

I sammanhanget bör också nämnas kommunernas skyldigheter när det gäller att svara för dagliga resor till och från skolan för elever i grundskolan och på gymnasiet. Bestämmelserna finns samlade i förordningen (1970:340) om skolskjutsning samt i lagen (1991:1110) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor.

Uppdraget

Uppdraget består i att lägga fram förslag om en bättre samordning av olika slag av offentligt betalda resor. De resor som avses är sådana med kommunal färdtjänst, riksfärdtjänst, sjukresor och de resor i övrigt som sker med kollektiva färdmedel och som trafikhuvudmännen i länen ansvarar för.

Utredaren skall förutsättningslöst pröva två alternativa modeller för samordningen. Den ena modellen består i att följa upp hur kommuner, landsting och trafikhuvudmän hittills har samverkat i organisatoriskt hänseende rörande färdtjänst, riksfärdtjänst, sjukresor och kollektivtrafik. Utredaren skall studera på vad sätt en frivillig samverkan skulle kunna förstärkas och effekterna härav. Förslag till alternativa modeller skall läggas fram. Därvid skall som ett andra alternativ prövas om man bör lagstifta om ett enhetligt huvudmannaskap i länen för resorna.

Syftet med samordningen är att förbättra trafikens utvecklingsmöjligheter och att ge ökade möjligheter för handikappade att använda sig av kollektiva färdmedel. De möjligheter till effektiviseringar i trafiken som samordningen kan medföra skall också studeras. Kostnaderna för den kommunala färdtjänsten, riksfärdtjänsten och sjukresorna är i många län sammantaget lika stora som för den lokala och regionala kollektivtrafiken. De ekonomiska incitament att handikappanpassa de kollektiva färdmedlen som samordningen kan medföra är därför en viktig fråga för utredningen.

En ökad samordning av de offentligt betalda resorna i länen skall fullgöras mot bakgrund av gällande mål inom trafikpolitiken med särskilt beaktande av vad statsmakterna uttalat för handikappområdet. För- och nackdelarna med olika omfattning av samordning av resorna skall analyseras.

Utgångspunkter inom trafikpolitiken

Trafikpolitikens syfte är att bidra till att bibehålla och utveckla välfärden i landet. Transportsystemet skall utformas så att medborgarnas och näringlivets grundläggande transportbehov kan tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Kollektiva trafikmedel måste därför stå till förfogande så att en god service kan erbjudas även där trafikunderlaget är begränsat. Barn, äldre och personer med funktionshinder, liksom befolkning i glesbygd bör ha möjlighet till goda kommunikationer. Den växande medvetenheten om miljöproblemen och insikten om nödvändigheten av resurshushållning ställer också nya krav på våra transporter, bl.a. inom kollektivtrafiken.

En av de centrala trafikpolitiska uppgifterna är att skapa utrymme för en samhällsekonomiskt nödvändig utveckling och utbyggnad av transportsyste- met. Därför måste transportsystemet vara effektivt och tillhandahålla trafiklösningar som ger den samhällsekonomiskt lägsta kostnaden. Härigenom kan resurser frigöras som kan bidra till att tillgängligheten inom trafiken kan förbättras. En samordning av de offentligt betalda resorna bör således ske också mot bakgrund av effektivitetsmålet inom trafikpolitiken. Inte minst viktigt är en samordning av upphandlingen av trafiktjänsterna.

Ökad handikappanpassning av kollektivtrafiken

Ett av de viktigaste målen för trafikpolitiken är som tidigare nämnts att en grundläggande transportförsörjning skall finnas tillgänglig för alla i samhället. Det innebär att en tillfredsställande transportförsörjning skall kunna erbjudas även de resenärer som har funktionshinder. Dessa skall härigenom få ökade möjligheter att delta i arbets- och samhällsliv på samma villkor som andra medborgare.

För funktionshindrade och äldre är kommunikationernas utformning ofta avgörande för möjligheterna att kunna delta i olika samhällsaktiviteter. Funktionshindrade har emellertid inte samma möjligheter att resa trots att de har samma behov av och önskemål om detta som andra. Det kan erinras om att ca en miljon personer i landet bedöms vara handikappade i förflytt- ningssammanhang. Därav bedöms ca 400 000 personer ha svårt att gå, ca 400 000 nedsatt hörsel, ca 70 000 synnedsättningar och ca 150 000 personer lida av allergier.

Synsättet att tillgången på transporter skall betraktas som en social nyttighet överensstämmer också med riktlinjerna för handikappolitiken i Sverige, som kan sammanfattas i begreppen normalisering och integrering. Innebörden av detta är att människor med funktionshinder skall kunna ingå i samhällsgemenskapen och ges med andra människor jämlika levnadsvillkor. En strävan bör därför vara att så långt som möjligt undvika permanenta särlösningar exempelvis vad gäller kommunikationerna. I stället bör målet vara att omgivningen får en utformning som är anpassad till funktionshindrade personers förflyttningsbehov. Samtidigt är det under överskådlig tid för många med mer omfattande funktionshinder nödvändigt med god tillgång till särskilt utformade transportmedel. Detta har att göra med att hittillsvarande åtgärder för en ökad handikappanpassning i första hand har varit inriktade på att underlätta resandet för stora grupper av funktionshindrade, dvs. för den helt övervägande majoriteten av den miljon personer som bedöms vara förflyttningshandikappade. Även om allt fler funktionshindrade kommer att kunna färdas med kollektiva färdmedel behövs därutöver också särskilda transportlösningar såsom kommunal färdtjänst och riksfärdtjänst.

Målet bör emellertid vara att en helhetssyn skall läggas på funktions- hindrades och äldres resor. Ett annat viktigt mål är att de offentligt betalda resorna skall organiseras så effektivt som möjligt. I utredningsuppdraget ingår därför att kartlägga statens, kommunernas och landstingens kostnader för de offentligt betalda resorna, inbegripet sjukresorna, i förhållande till det antal människor som använder sig av de olika transportslagen. En jämförelse bör också göras med de årliga kostnaderna för att handikappanpassa kollektivtrafiken och med antalet funktionshindrade i trafiken, dvs. den målgrupp av personer som handikappanpassningen är inriktad mot.

Med utgångspunkt i sådana jämförelser bör utredaren överväga på vad sätt och i vilken omfattning en ytterligare anpassning av de kollektiva färdmedlen kan göra det möjligt för fler funktionshindrade att resa kollektivt. I det sammanhanget bör också studeras hur sjukresorna i större utsträckning skall kunna ske med kollektiva färdmedel. Samordningen skall ske inom ramen för nuvarande ekonomiska resurser.

Viss vägledning i övervägandena bör kunna fås i olika studier som initierats genom Transportforskningsberedningens försorg, exempelvis i rapporten "Möjligheter att tillgodose delar av färdtjänstbehovet inom kollektivtrafiken". Resultaten i rapporten tyder på att om busstrafiken görs mera tillgänglig för sådana äldre personer som i dag i stor utsträckning anlitar färdtjänst, det finns goda förutsättningar för åtskilligt fler personer att övergå till att åka buss.

Sedan utredningen gjordes har det skett en utveckling inom kollektivtra- fiken som innebär att man i ökad utsträckning söker differentiera trafik- utbudet i förhållande till skilda trafikantgruppers olika resbehov. Exempel på sådan differentiering är linjer för snabba arbetsresor, regionala linjer för längre resavstånd, servicelinjer som ger äldre och funktionshindrade möjligheter att resa från hållplatser nära sina bostäder till vårdcentraler, sjukhus m.m. I denna ökade kundanpasssning ingår alltså att särskilt beakta funktionshindrades och äldre personers förutsättningar och resbehov.

Ökade möjligheter för funktionshindrade personer att använda sig av kollektiva färdmedel kan ses som ett steg mot ett förverkligande av de tidigare nämnda målen inom handikappolitiken. En övergång från ett indi- viduellt resande inom den kommunala färdtjänsten, riksfärdtjänsten och sjukresorna kan också innebära ett mera effektivt utnyttjande av befintliga ekonomiska resurser. Det ligger i utredarens uppdrag att beräkna de kostnadsbesparingar som vid olika alternativ för handikappanpassningen är möjliga att göra. Som bl.a. handikapputredningen påpekat kan en ökad samordning frigöra resurser för en kvalitativ utveckling av färdtjänsten för svårt handikappade.

Enhetligt huvudmannaskap

En omständighet som begränsar den samordning som bör eftersträvas är att de olika insatserna har olika huvudmän.

De ekonomiska incitamenten för trafikföretagen till ökad handikappanpass- ning av kollektivtrafiken är därför i allmänhet små, vilket är en försvårande omständighet när det gäller att i ökad utsträckning öppna kollektivtrafiken för funktionshindrade resenärer och därigenom begränsa kostnaderna för den kommunala färdtjänsten och riksfärdtjänsten.

Detsamma gäller för sjukresorna. Det är sjukvårdshuvudmännen - landstingen samt Gotlands, Malmö och Göteborgs kommuner - som sedan den 1 januari 1992 är ekonomiskt ansvariga för denna verksamhet. Av sjukvårdshuvudmännen är det bara Stockholms läns landsting och Gotlands kommun som har ansvaret såväl för sjukresorna som för kollektivtrafiken och färdtjänsten. Övriga 25 sjukvårdshuvudmän är bara indirekt ansvariga för kollektivtrafiken. Det har medfört att sjukvårdshuvudmannen bara i några enstaka län använder sig av resurserna inom länets kollektivtrafik för att organisera sjukresorna på ett sådant sätt att de kan ske med länstrafikens bussar. Det finns dock en del exempel på att landstinget söker samordna sjukresorna genom samhällsägda beställningscentraler för taxi. En ökad samåkning i fordonen eftersträvas därvid, vilket kan sänka kostnaderna.

Trafikhuvudmannens samlade resurser för att planera resorna, handla upp trafiken samt att samordna resorna inte bara i taxifordon utan också i bussar och tåg, tillvaratas emellertid i begränsad utsträckning. Genom det splittrade huvudmannaskapet har de ekonomiska incitamenten för trafik- huvudmannen att handikappanpassa färdmedlen hittills varit små.

Olika modeller för hur samordningen bör organiseras skall redovisas. Därvid bör särskilt uppmärksammas beställningscentralernas viktiga roll i sammanhanget, inte minst då möjligheterna till en ökad beläggning i fordonen. Utredningen bör ta del av hittillsvarande erfarenheter på området och också klarlägga behovet av ytterligare forsknings- och utvecklingsverksamhet i syfte att främja tillkomsten av rationella verksamhetsformer för den eftersträvade samordningen. Möjligheterna till en samordning av upphandlingen av trafiktjänsterna skall också studeras. För- och nackdelar med att de nämnda slagen av offentligt betalda resor samordnas under trafikhuvudmannens ansvar skall redovisas, såväl från effektivitetssynpunkt som ur resenärernas synvinkel.

De ekonomiska konsekvenserna för kommunerna och landstingen av olika grad av ökad samordning av resorna skall analyseras. De ekonomiska effekterna av att ansvarsområdena lagstiftningsvägen överförs till trafikhuvudmännen skall belysas. Förslag bör läggas fram till hur finansieringen av verksam- heterna bör ske till följd av att kommuner och landsting i detta alternativ får minskade kostnader och att trafikhuvudmännen får ökade kostnader.

Om utredaren skulle stanna för att ansvaret för den kommunala färdtjänsten och riksfärdtjänsten bör föras över till trafikhuvudmännen uppkommer frågan om hur legitimeringen för dessa resor bör ske. Följden av att ersätta gällande reglering av färdtjänsten i socialtjänstlagen och lagen om kommunal riksfärdtjänst med en motsvarande reglering - inklusive nuvarande rätt att överklaga beslut om färdtjänst - till lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik skall redovisas. Analysen bör ske mot bakgrund av att standarden inom kollektivtrafiken i form av t.ex. linjesträckningar, turtäthet och respris bestäms helt och hållet av trafikhuvudmännen i länen. Även fortsättningsvis bör gälla att målen och standarden inom kollektivtrafiken i länen skall bestämmas av trafikhuvudmännen.

En annan lag som behöver granskas till följd av ett enhetligt huvud- mannaskap för offentligt betalda resor är lagen (1991:419) om resekost- nadsersättning vid sjukresor.

Uppdraget skall vara slutfört senast den 31 december 1994.

För arbetet gäller dels regeringens kommittédirektiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning, dels regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43). Utredaren skall vidare beakta andra pågående utredningar som berör FoU- frågor och som direkt eller indirekt har betydelse för transportsektorn.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen be- myndigar chefen för Kommunikationsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att lämna förslag till samordning av offentligt betalda resor samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde till utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjätte huvudtitelns anslag A 2. Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Kommunikationsdepartementet)