Översyn av personalkontrollförfarandet

Innehåll

Dir. 1993:81

Beslut vid regeringssammanträde 1993-06-24

Chefen för Justitiedepartementet, statsrådet Hellsvik, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över personalkontrollförfarandet med syfte att bringa detta i bättre överensstämmelse med motsvarande förfarande inom jämförbara länder i Västeuropa, s.k. säkerhetsklarering.

Vid översynen skall utgångspunkten vara de förslag för att öka kontrollens effektivitet och stärka den enskildes rättssäkerhet i samband med personalkontrollen som har lagts fram av SÄPO-kommittén år 1990. I översynen ligger att göra en teknisk omarbetning av SÄPO-kommitténs förslag så att det passar in i det nyss nämnda systemet med säkerhetsklarering.

En parlamentarisk beredning kan därefter ske av den särskilde utredarens förslag.

Bakgrund

Nuvarande ordning

Med personalkontroll avses att uppgifter inhämtas ur polisregister för att tjäna som underlag vid bedömning av pålitligheten från säkerhetssynpunkt hos personer som har eller avses få befattningar av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt.

Ett system för personalkontroll växte fram under andra världskriget och tiden därefter. Nuvarande regler för personalkontroll finns i personalkontrollkungörelsen (1969:446, omtryckt 1983:764). Kungörelsen tillkom efter förslag från den parlamentariska nämnden med anledning av Wennerströmaffären i betänkandet Handläggningen av säkerhetsfrågor (SOU 1968:4). Föreskrifter om personalkontroll finns också i upphandlingsförordningen (1986:366).

Reglerna i personalkontrollkungörelsen innebär i huvudsak följande. Personalkontroll får företas av de organ som anges i kungörelsen, i huvudsak statliga myndigheter inom totalförsvaret men också vissa företag. Endast den som är placerad i s.k. skyddsklass får kontrolleras. Antalet skyddsklasser är tre, benämnda 1 A, 1 B och 2, där 1 A är den högsta klassen. Vilka tjänster som placeras i skyddsklass bestäms av regeringen eller, när det gäller skyddsklass 2, av vederbörande myndighet efter regeringens bemyndigande.

Uppgifter som lämnas ut i samband med personalkontroll hämtas bl.a. ur polisens person- och belastningsregister och Säkerhetspolisens register. Vilka uppgifter som får lämnas ut i ett konkret fall beror bl.a. på vilken skyddsklass som kontrollen avser. Utlämnande beslutas av Rikspolisstyrelsens styrelse. Prövningen av den kontrollerades lämplighet från säkerhetssynpunkt görs av den myndighet som beslutat om kontroll.

I personalkontrollkungörelsen finns också föreskrifter om partsoffentlighet. Utgångspunkten är att den kontrollerade skall beredas tillfälle att yttra sig innan beslut fattas om att lämna ut uppgifter om honom. I vissa fall hindrar dock sekretess att den kontrollerade får del av uppgifterna.

Under vissa förutsättningar kan personalkontroll ske i fråga om personal vid företag hos vilka myndigheter gör upphandling eller som annars har uppgifter inom totalförsvaret (se 18 § upphandlingsförordningen och 1 § personalkontrollkungörelsen).

SÄPO-kommitténs förslag

En parlamentarisk kommitté, SÄPO-kommittén, tillkallades år 1987 med uppgift bl.a. att se över personalkontrollförfarandet. Syftet med översynen var både att öka kontrollens effektivitet och att stärka den enskildes rättssäkerhet i samband med kontrollen.

Kommittén lade i sitt slutbetänkande Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51) fram förslag till en lag om personalkontroll.

Kommittén underströk i betänkandet att den inte funnit anledning att ändra den grundläggande inriktningen av personalkontrollen. Förslaget till lag om personalkontroll byggde därför i väsentliga delar på reglerna i personalkontrollkungörelsen. Att ge reglerna om personalkontroll lagform var inte nödvändigt av konstitutionella skäl men var enligt kommittén ändå lämpligt med hänsyn till reglernas betydelse för den enskilde.

Till de sakliga nyheterna i kommitténs förslag hörde att kontrollen utsträcktes till vissa nya personalkategorier, bl.a. kommunala befattningshavare samt försvarare i brottmål. Kontroll borde enligt förslaget kunna ske inte bara, som dittills, av personer med insyn i sekretessbelagda uppgifter utan också av dem som av annan anledning kunde utgöra en säkerhetsrisk, t.ex. genom att utföra ett terrordåd.

Kommittén föreslog vidare en förändring i fråga om skyddsklassindelningen och begränsningen beträffande möjligheterna att lämna ut uppgifter ur Säkerhetspolisens register i samband med kontrollen. Beslut om att lämna ut uppgifter borde fattas av en från polisen fristående nämnd. Också förändringar i fråga om partsinsynen föreslogs.

Kommittébetänkandet remissbehandlades. De flesta remissinstanserna tillstyrkte förslaget om personalkontrollen eller lämnade det utan erinran. Försvarets materielverk (FMV) framförde dock allvarliga erinringar mot förslaget att göra det omöjligt att lämna ut uppgifter ur Säkerhetspolisens register vid kontroll avseende skyddsklass 2. Begränsningen skulle enligt FMV träffa en stor del av de kontroller som utfördes inom försvarsindustrins område. Därmed skulle säkerhetsskyddet inom försvarsindustrin försvagas på ett oacceptabelt sätt, vilket - förutom andra olägenheter - skulle innebära svårigheter när det gällde samarbetet med utländsk försvarsindustri. Också Justitiekanslern (JK) ansåg det fel att inte kunna utnyttja uppgifter i Säkerhetspolisens register i de fall detta behövdes. JK, JO och Riksåklagaren avvisade också förslaget att bl.a. försvarare i brottmål skulle inordnas i kontrollförfarandet.

Behov av en ny översyn

Allmän bedömning av SÄPO-kommitténs förslag

Det svenska statsskicket bygger bl.a. på åsiktsfrihet och en fri opionionsbildning. Ett fritt och demokratiskt samhälle som det svenska är emellertid sårbart för angrepp såväl utifrån som inifrån. Det är uppenbart att det allmänna måste kunna skydda sig mot företeelser som spioneri, terrorism och försök att förändra samhällsskicket med odemokratiska medel. Personalkontrollförfarandet har i detta sammanhang en nödvändig funktion.

Samtidigt är det klart att strävan att skydda samhället mot angrepp mot de demokratiska grundvalarna inte får medföra att grundläggande rättsstatliga principer träds förnär eller att den personliga integriteten får vidkännas intrång som måste anses otillbörliga. Här måste med andra ord gälla en från rättsstatliga utgångspunkter lämplig balans mellan mål och medel.

SÄPO-kommitténs förslag till en lag om personalkontroll bygger på en sådan balans mellan kontrollbehovet och hänsynen till den personliga integriteten. Förslaget bygger, som redan framgått, väsentligen på nuvarande regler, med förändringar för att öka både kontrollens effektivitet och integritetsskyddet för den kontrollerade.

Mot vissa delar av förslaget kan dock allvarliga invändningar resas. Det gäller bl.a. förslaget att ta bort möjligheterna att lämna ut uppgifter ur Säkerhetspolisens register vid kontroll i skyddsklass 2. Det skulle i praktiken innebära att uppgifter om samröre med politiska extremistorganisationer eller kontakter med kända terrorister eller med utländska spionageorganisationer i många fall inte skulle kunna lämnas ut vid prövning av om en person är lämplig att få en säkerhetskänslig befattning inom totalförsvaret. I likhet med JK har jag svårt att se det rationella i en sådan förändring, som skulle innebära en väsentlig försämring av skyddet mot säkerhetshotande verksamhet inte minst inom försvarsindustrin. De invändningar som har framförts av JK och FMV mot denna del av förslaget måste tas på allvar. Kommittéförslaget i denna del bör därför inte genomföras.

Inte heller anser jag att man bör genomföra förslaget att föra in offentliga försvarare i vissa brottmål i personalkontrollsystemet. Jag delar de principiella invändningar häremot som framförts av JK, JO och Riksåklagaren i samband med remissbehandlingen.

Det anförda innebär att avvikelser under alla förhållanden måste göras från kommitténs lagförslag.

Till detta kommer att förutsättningarna i fråga om en reformering av personalkontrollsystemet i ett viktigt avseende har förändrats sedan kommitténs betänkande lades fram. Det gäller Sveriges relationer till andra länder i Europa, särskilt till länderna inom EG. Bakgrunden är följande.

En anpassning till EG

Ett personalkontrollsystem som bygger på att personer som har eller avses få vissa säkerhetskänsliga befattningar kontrolleras genom registeruppgifter och andra personupplysningar hos säkerhetstjänsten förekommer regelmässigt i västeuropeiska länder. Däremot finns det skillnader när det gäller själva kontrollförfarandet. Många länder i Västeuropa tillämpar ett system som bygger på s.k. security clearance eller, med en svensk term, säkerhetsklarering. I princip bygger systemet på att den kontrollerade godkänns (klareras) i en viss skyddsklass, som ger honom behörighet att ta befattning med säkerhetskänsliga frågor upp till en viss nivå. Ju högre skyddsklass, desto vidsträcktare behörighet för den kontrollerade.

Systemet skiljer sig från det svenska i flera avseenden. En skillnad är att skyddsklassplaceringen hänför sig till personen och inte till tjänsten. Klareringen av en person i en viss skyddsklass beslutas i regel av ett organ med särskild kompetens inom säkerhetsområdet. Ett negativt klareringsbeslut kan i många fall överklagas av den enskilde till ett oberoende organ. Det förekommer också att en oberoende nämnd utövar tillsyn över handläggningen av klareringsärenden. Systemet med klarering kan, med en viss förenkling, karaktäriseras som ett slags auktorisationsförfarande, där anställningsmyndigheten endast får anställa på behörigt sätt auktoriserade personer för säkerhetskänsliga arbetsuppgifter. Det bör i sammanhanget understrykas att förfarandet i fråga om detaljerna givetvis skiljer sig från land till land.

Kommittén har avvisat tanken på att införa ett klareringsförfarande i det svenska personalkontrollsystemet med motiveringen att systemet knappast är överlägset det svenska. För egen del kan jag dock se flera fördelar med ett klareringsförfarande av gängse europeisk modell jämfört med det nuvarande svenska kontrollsystemet. Bl.a. kan de berörda myndigheternas roller i kontrollförfarandet göras tydligare, samtidigt som förutsättningarna ökar för att varje personalkontrollärende blir bedömt av personer med särskild kompetens i säkerhetsfrågor. Den enskilde kan också ges större möjligheter att få sin sak prövad i högre instans.

En annan fördel med klareringsförfarandet är att det, som nämnts bygger på att skyddsklassplaceringen hänför sig till personer och inte, som enligt personalkontrollkungörelsen, till tjänster. Den sistnämnda ordningen stämmer dåligt med den senaste tidens utveckling inom arbetsrätten på den offentliga sektorn som går ut på att utmönstra tjänstebegreppet.

Till detta kommer den mycket viktiga omständigheten att Sveriges ansökan om medlemskap i EG har förändrat förutsättningarna för bedömning av kommittéförslagen. I det långa loppet är det knappast realistiskt att Sverige behåller ett personalkontrollsystem som i viktiga avseenden skiljer sig från vad som allmänt gäller hos andra EG-länder. Detta gäller i synnerhet om det med fog kan hävdas att det europeiska kontrollsystemet är både effektivare och bättre från rättssäkerhetssynpunkt.

Inriktning av det fortsatta reform- och utredningsförfarandet

Det anförda leder fram till att det framstår som olämpligt att nu lägga fram ett förslag till lag om personalkontroll på grundval av förslaget från SÄPO-kommittén. Inriktningen bör istället vara att så snabbt som möjligt utarbeta ett förslag till en lag om personalkontroll som bygger på ett klareringsförfarande enligt europeisk modell.

Utredningsarbetet bör i väsentliga delar kunna bygga på de principiella överväganden i fråga om kontrollens effektivitet och skyddet för den personliga integriteten, som redovisas i SÄPO-kommitténs betänkande. Arbetet kan därigenom få en övervägande regelteknisk inriktning. Med hänsyn härtill och till intresset av att snabbt få fram ett nytt lagförslag bör utredningsuppdragt anförtros åt en särskild utredare. En parlamentarisk beredning kan därefter ske av den särskilde utredarens förslag.

Utredningsarbetet bör inte hindra att en del provisoriska ändringar görs i nuvarande personalkontrollsystem för att öka kontrollens effektivitet och för att stärka integritetsskyddet för den enskilde på grundval av vad SÄPO-kommittén har föreslagit. Bl.a. bör den enskilde få större möjligheter än i dag att få insyn i de uppgifter om honom som lämnas ut. Dessa förändringar kräver ingen lagstiftning utan kan beslutas av regeringen i form av ändringar i personalkontrollkungörelsen. Jag avser att senare i dag för regeringen redovisa ett förslag till sådana ändringar som jag nyss har nämnt.

I sammanhanget finns det skäl att erinra om att regeringen ändrat personalkontrollkungörelsen så att kontroll kan göras av befattningshavare vid bolagiserade verksamheter inom totalförsvaret (SFS 1992:837). Förslaget ligger i linje med vad SÄPO-kommittén föreslagit. Kommitténs förslag till en lag om Säkerhetspolisens register bereds i Justitiedepartementet inom ramen för den pågående översynen av polisregisterlagstiftningen som helhet. Också polisregisterlagstiftningen berörs av Sveriges närmande till EG.

Utredningsuppdraget

Målet för utredningen bör vara att redovisa ett förslag till en lag om personalkontroll som bygger på s.k. säkerhetsklarering och som ligger i linje med vad som tillämpas inom många andra länder i Västeuropa.

I uppdraget ligger att den särskilde utredaren noga bör informera sig om hur systemet med säkerhetsklarering har utformats i berörda länder och hur det fungerar i praktiken. En strävan bör vara att tillgodogöra sig berörda länders erfarenheter av systemet och att använda den samlade kunskapen härom för att kunna ge den svenska personalkontrollen bästa möjliga utformning för framtiden.

I den nya lagen om personalkontroll bör givetvis såväl kontrollintresset som integritets- och rättssäkerhetsintresset tillgodoses i all den utsträckning som är möjlig och lämplig. Vid avvägningen mellan olika intressen bör de överväganden som har redovisats i SÄPO-kommitténs slutbetänkande så långt möjligt vara vägledande.

Utredaren bör givetvis vara fri att avvika från kommitténs ställningstaganden i den utsträckning som föranleds av att kontrollen skall bygga på ett klareringsförfarande eller om det annars, vid jämförelser med vad som gäller i andra länder, finns lösningar som är bättre än de som kommittén har föreslagit. Inte heller bör utredaren ta upp kommittéförslagen om kontroll av offentliga försvarare och begränsning i fråga om kontrollens räckvidd, som jag i det föregående funnit inte bör ligga till grund för lagstiftning.

Utanför uppdraget faller också frågan om lagreglering av Säkerhetspolisens register, som enligt vad som redan anförts bereds i ett annat sammanhang.

SÄPO-kommitténs förslag förutsätter att den nya lagen om personalkontroll kompletteras med föreskrifter i förordningsform. Den särskilde utredaren bör utarbeta förslag till sådana föreskrifter. En fråga som därvid särskilt bör beaktas är att man åstadkommer en klar och restriktiv avgränsning av den personkrets som, i enlighet med vad kommittén har förordat, skall kunna kontrolleras av annan anledning än att de kontrollerade får tillgång till hemliga uppgifter.

Övrigt

Under arbetet bör den särskilde utredaren samråda med de myndigheter som särskilt berörs av förslagen, i första hand Rikspolisstyrelsen (Säkerhetspolisen), Överbefälhavaren, Försvarets materielverk, Överstyrelsen för civil beredskap och Luftfartsverket. Samråd bör också ske med företrädare för kommunerna, försvarsindustrin och verksamheter inom totalförsvaret som drivs i form av enskilda organ.

De fackliga centralorganisationerna bör beredas tillfälle att lämna synpunkter på arbetet.

Uppdraget bör redovisas före utgången av maj 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Justitiedepartementet

- att tillkalla en särskild utredare, omfattad av kommittéförordningen

(1976:119), med uppdrag att se över personalkontrollförfarandet och

- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)