Uppdrag att utreda vissa frågor rörande beskattning m.m. av avfall

Innehåll

Dir. 1993:68

Beslut vid regeringssammanträde 1993-05-27

Chefen för Miljö- och naturresursdepartementet, statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

En utredare tillkallas för att klarlägga vissa frågor rörande beskattning m.m. av avfall. Utgångspunkten för uppdraget är att föreslå åtgärder som påskyndar utvecklingen mot minskade avfallsmängder, minskad användning av miljöskadliga ämnen i produkter och varor samt ett förbättrat omhänder- tagande av avfall och restprodukter. Utredaren skall

- analysera möjligheterna till ett ändamålsenligt nyttiggörande av käll- sorterat avfall t.ex. genom återanvändning, återvinning eller energi- utvinning,

- utvärdera hur kommunernas tillämpning av differentierade avfallstaxor påverkar källsorteringen av avfall,

- utreda förutsättningarna för och analysera effekterna av olika sätt att beskatta avfall, och

- lämna förslag till den lagstiftning som behövs.

Bakgrund

En övergripande målsättning för avfallshanteringen är att avfallets volym och farlighet skall begränsas och att behandlingen av det avfall som ändå uppkommer skall förbättras. I princip bör återanvändning prioriteras före materialåtervinning, energiutvinning och i sista hand deponering. I materialåtervinning skall även inräknas kompostering och utvinning av biogas. Skadligt avfall skall undvikas genom att innehållet av miljöskadliga ämnen i produkter och varor minskas.

I regeringens proposition 1992/93:180 om riktlinjer för en kretslopps- anpassad samhällsutveckling poängteras att producenterna har en betydelse- full roll när det gäller att få till stånd en utveckling mot kretsloppsanpassad produktutveckling och avfallshantering. Tillverkare och importörer måste i större utsträckning än hittills påverkas att ta större miljöhänsyn.

Producentansvar kan förekomma i flera former och i flera steg. Enligt propositionen bör, i den mån de miljöpolitiska målen kan uppnås utan tvångsåtgärder, frivilliga lösningar eftersträvas. Det första steget kan innebära att producenterna tar ansvaret genom frivilliga åtgärder för att bidra till att miljömålen uppnås. När tillräckliga förutsättningar inte finns för att åstadkomma resultat på frivillig väg är ekonomiska styrmedel ett sätt att stimulera företagen att uppfylla sitt ansvar. Principen om förorenarens kostnadsansvar, Polluter Pays Principle (PPP), som samtliga OECD-länder i princip ansluter sig till genom bl.a. ett flertal överenskommelser, är ett exempel på ekonomiskt producentansvar.

Källsortering är ett viktigt medel för att åstadkomma ökad återanvändning och återvinning eller förbättrat omhändertagande av avfallet. Återanvändning och återvinning av avfall och restprodukter underlättas genom källsortering, vilket innebär att avfallsmängderna kan reduceras. Källsortering kan även möjliggöra en mer miljöanpassad behandling av det avfall som ändå uppkommer, t.ex. genom att sorterat avfall utnyttjas som biobränsle för energiutvinning.

Riksdagen har i samband med 1990 års budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil. 16, bet. 1989/90:JoU16, rskr. 1989/90:241) angett som delmål för arbetet på avfallsområdet att källsortering bör utvecklas med sikte på att allt avfall som går till slutbehandling sorteras i kategorier som möjliggör ett från resurshushållningssynpunkt lämpligt omhändertagande fr.o.m. år 1994. En ökad satsning på källsortering bör enligt riksdagsbeslutet leda till att förbränning och deponering av osorterat hushålls- och industriavfall i allt väsentligt upphör. Trots att osorterat avfall har visat sig kunna förbrännas på ett acceptabelt sätt i stora anläggningar med avancerad reningsutrustning, ger källsortering möjlighet till ökad återanvändning, återvinning samt förbättrade behandlingsmetoder som både miljömässigt och ekonomiskt bör vara att föredra.

Den rådande situationen inom avfallsområdet står inte i överenstämmelse med riksdagens övergripande målsättning och ambitionsnivå. Fortfarande förbränns drygt hälften av hushållsavfallet medan i stort sett resten deponeras. Av industriavfallet deponeras nästan allt. Såväl hushålls- som industriavfall förbränns och deponeras i osorterat skick. Någon väsentligt ökad återanvändning eller återvinning av material kan inte iakttas.

Mycket tyder på att det finns en relativt stor potential för källsortering som skulle kunna leda till ökad återanvändning, återvinning och förbättrade behandlingsmetoder. Avfallsförbränning med energiutvinning förekommer i flera kommuner. Genom sortering av avfallet kan t.ex. brännbart material av typ bygg- och rivningsavfall separeras, förbrännas i lämpliga anläggningar och därmed bidra till en mer miljöanpassad energiutvinning. Vid en sådan sortering kan en kategori avfall fås fram med högt energivärde som närmast kan karakteriseras som biobränsle. En kategori som i huvudsak består av köksavfall kan användas för lokal kompostering eller central kompostering för utvinning av biogas genom rötning.

Det finns emellertid omständigheter som motverkar utvecklingen mot ökad källsortering. En sådan omständighet är att priset för att lämna obehandlat avfall är lågt. Avfallslämnarens möjligheter till besparingar genom en mera resurssnål hantering av avfallet blir därmed helt marginella och ekonomiskt ointressanta för honom. Detta i synnerhet som ett system för bättre utnyttjande av avfallet ofta medför ett visst besvär och tar utrymme i anspråk. Ekonomin är alltså för närvarande inget starkt incitament för sortering av avfall och ökad återvinning av restprodukter och material. För att leva upp till målsättningarna om en mer miljöanpassad varuproduktion, effektivare resurshushållning, bl.a. genom användning av bioråvaror, en ökad återanvändning och återvinning, samt förbättrat omhändertagande för avfall, kan det behövas ytterligare styrmedel som ger hushållen och näringslivet incitament till att begränsa mängden avfall och separera olika avfallsslag.

I regeringens proposition 1992/93:180 om riktlinjer för en kretslopps- anpassad samhällsutveckling anges att en särskild utredare bör tillkallas för att analysera effekterna av olika beskattningsalternativ och lämna förslag till den lagstiftning som behövs. En sådan skatt kan ge incitament till ökat producentansvar för att driva på det fortsatta utvecklings- och forskningsarbetet för miljöanpassad produktutveckling som skall främja ny, avfallssnål och miljöanpassad teknik. Den kan också leda till ökat intresse för källsortering som kan driva på utvecklingen av nya lösningar för att återanvända och återvinna material från avfalls- och resursflödet samt att utveckla resurshushållande behandlingsmetoder.

Uppdraget

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att utreda förutsättningarna för och analysera effekterna av olika sätt att beskatta avfall. Utgångspunkten för uppdraget är att föreslå åtgärder som syftar till att påskynda utvecklingen mot minskade avfallsmängder, minskad användning av miljöskadliga ämnen i produkter och varor samt ett förbättrat omhändertagande av avfall och restprodukter.

För att kunna utforma en skatt som leder till ökad källsortering måste bl.a. styreffekt, kostnadseffektivitet och förutsättningarna för hur man på ett ändamålsenligt sätt kan nyttiggöra sig det källsorterade avfallet, t.ex. genom återanvändning, återvinning eller energiutvinning bedömas. En avfallsbeskattning måste även bedömas i förhållande till andra ekonomiska styrmedel inom avfallsområdet. Särskilt behöver en utvärdering ske av hur kommunernas hittillsvarande tillämpning av differentierade avfallstaxor har påverkat källsorteringen.

Vidare bör utredaren klarlägga myndigheternas möjligheter att i praktiken tillämpa reglerna samt utöva erforderlig tillsyn och kontroll. I utredningsarbetet bör även ingå att redovisa vilka konsekvenser, bl.a. från kostnads- och konkurrenssynpunkt, som förslagen medför för hushåll, näringsliv, kommuner och berörda myndigheter.

Utredaren bör utarbeta förslag till sådan lagstiftning som krävs. Utredningsarbetet bör bedrivas med sikte på att vara avslutat senast den 30 juni 1994. I den mån utredaren identifierar problem som kan lösas med insats av skyndsamma åtgärder bör förslag härom läggas fram utan att avvakta arbetets slutförande.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning, regeringens direktiv (dir.1992:50) angående regionalpolitiska konsekvenser samt regeringens direktiv (dir. 1988:43) angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten.

Vidare bör för arbetet gälla att förslag bör vara så utformade att de står i överensstämmelse med Sveriges internationella åtaganden. Förslagen bör också så långt som möjligt utformas så att samhällsekonomisk effektivitet uppnås.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Miljö- och naturresursdepartementet

- att tillkalla en särskild utredare, omfattad av kommittéförordningen (1976:119), med uppdrag att utreda vissa frågor rörande beskattning m.m. av avfall,

- att besluta om referensgrupp, sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Miljö- och naturresursdepartementet)