Översyn av lagstiftningen för det finansiella området under krigsförhållanden

Innehåll

Dir. 1993:55

Beslut vid regeringssammanträde 1993-04-01

Statsrådet Lundgren anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en översyn av den beredskapslagstiftning som gäller för det finansiella området under krigsförhållanden.

Lagstiftningen i fråga är föråldrad och behöver anpassas till förändrade förhållanden och ny lagstiftning på området.

Bakgrund

En viktig del av planeringen av Sveriges totalförsvar är den som avser den administrativa beredskapen. Den syftar till att samhället skall kunna fungera i laga former även under krig. Hur samhällsomställningen från fred till krig skall planeras och genomföras samt vad som skall gälla efter det att samhället ställts om till krig framgår av de lagar och förordningar som brukar kallas beredskapsförfattningar. Dessa tar regelmässigt sikte på krigsfara, krig och på därav föranledda utomordentliga förhållanden. De är däremot, med något undantag, inte tillämpliga på s.k. fredskriser. Beredskapslagstiftningen spänner över praktiskt taget all samhällelig verksamhet. Till administrativ beredskap räknas också myndigheternas interna föreskrifter om den egna verksamhets- och organisationsbered- skapen.

Enligt förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del (ledningsförordningen) hänförs myndigheternas verksamhet i totalförsvaret till olika funktioner. Vidare anges i förord- ningen vilken myndighet som skall ansvara för funktionen och vilka övriga myndigheter som har uppgifter i funktionen. En utgångspunkt för myndigheternas planering skall enligt förordningen vara att en myndighet med ansvar för viss verksamhet i fred skall behålla detta ansvar också under krig, om verksamheten skall upprätthållas då. Såvitt avser den finansiella sektorn finns två funktioner angivna i förordningen, nämligen bank- och betalningsväsendet samt enskild försäkring m.m. Enligt 30 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank åligger det Riksbanken att - förutom att vid planeringen av den egna verksamheten beakta de krav som totalförsvaret ställer - ansvara för beredskapsplanläggningen i den förstnämnda funktionen medan, Finansinspektionen enligt led- ningsförordningen är ansvarig myndighet i den sistnämnda.

Enligt ett förslag som för närvarande förbereds i Försvarsdepartementet kommer ledningsförordningen att läggas samman med beredskapskungörelsen (1960:515) och förordningen (1977:55) om vissa statliga myndigheters beredskap m.m. Den nya författningens namn avses bli beredskapsförordning. Förordningen, som skall träda i kraft den 1 juli 1993, innebär emellertid inte någon ändring i sak av de bestämmelser i ledningsförordningen som tas upp i detta direktiv.

I en skrivelse till regeringen den 7 maj 1992 har fullmäktige i Riksbanken föreslagit att beredskapsplanläggningen för bankväsendet skall föras över från Riksbanken till Finansinspektionen och att riksbankslagen ändras i anledning härav. Till stöd för förslagen har fullmäktige anfört i huvudsak följande.

Tidigare gällde enligt 5 § ledningsförordningen att försäkringsinspek- tionen var ansvarig planeringsmyndighet för funktionen "Enskild försäkring m.m." (då betecknad "Försäkringar utom Socialförsäkring m.m."). Efter sammanslagningen av bankinspektionen och försäkringsinspektionen (prop. 1990/91:177 NU44), vilken fastlagts genom lagen (1991:936) med anledning av finansinspektionens inrättande och förordningen (1991:937) med instruktion för finansinspektionen har planeringsansvaret för "Enskild försäkring m.m." följt med i den nya myndighetens övertagande av försäkringsinspektionens uppgifter. Den egendomliga situationen har därmed inträtt att finansinspektionen har beredskapsplaneringsansvar för ena delen av sin verksamhet, försäkringsväsendet, men ej för den andra, bank- och kreditväsendet.

Fullmäktige i riksbanken uppmärksammade den berörda frågan i sitt yttrande över det betänkande som legat till grund för sammanslagningen av de båda inspektionsmyndigheterna, "Finansiell tillsyn" (SOU 1991:2) och framhöll att en fördelning av ansvaret för beredskapsplanläggningen inom betalningsväsendet borde göras.

Frågan behandlades därefter av den utredning beträffande finansinspek- tionens organisation som gjordes av inspektionens generaldirektör och chef såsom ensamutredare. I denna utredning uttalades "att flera skäl talar för att beredskapsfrågor inom bankområdet, utom betalningsmedelsförsörjningen, överförs från riksbanken till finansinspektionen" (Fi 1991:04 sid 24). I yttrande över denna promemoria har fullmäktige i riksbanken hänvisat till sitt tidigare yttrande och uttalat att det bör "åligga finansinspektionen att följa upp och styra beredskapsplanläggningen i samtliga institut som står under inspektionens tillsyn. En förändring i denna riktning bör övervägas i samråd med såväl riksbanken som överstyrelsen för civil beredskap."

Enighet synes alltså råda mellan finansinspektionens ledning och riksbanken att finansinspektionen bör övertaga beredskapsplaneringen för inspektionen underställda institut. Att så sker ligger för övrigt också i linje med den i 4 § första stycket ledningsförordningen uttryckta allmänna principen att en myndighet med ansvar för en viss verksamhet i fred skall behålla detta ansvar också under krig om verksamheten då upprätthålles och i sådant fall svara för de beredskapsförberedelser som behövs.

Tanken på en överföring av planeringsansvaret har därefter diskuterats mellan ansvariga för beredskapsplanering inom riksbanken och finansinspektionens kreditinstitutsavdelning och sedan närmare utvecklats i en i riksbanken utarbetad tjänstemannapromemoria. I denna föreslogs att en ny funktion betecknad "Bank- och betalningsväsende" infördes i schemat över funktioner i 5 § ledningsförordningen med finansinspektionen såsom funktionsansvarig myndighet. Detta förutsatte att ansvaret för denna beredskapsplanläggning samtidigt avlyftes riksbanken genom ändring i 30 § andra stycket riksbankslagen, vilket tillika måste medföra ändring av 5 § andra stycket ledningsförordningen.

I riksbankspromemorian erinrades emellertid om att riksbanken även efter en sådan överföring av planeringsansvaret skulle ha kvar vissa planlägg- ningsuppgifter för betalningsväsendet, i första hand vad avser betal- ningsmedelsförsörjningen. Riksbankens uppgift att ge ut sedlar och mynt måste nämligen omfatta planläggningen för att denna skall kunna fullgöras även under kriser och krig. Men därtill kommer att riksbanken enligt RF 9 kap. 12 § första stycket är ålagd att "främja ett säkert och effektivt betalningsväsende" och också genom riksbanksclearingen har det yttersta ansvaret för att kontoöverföringar mellan bankerna kan utföras. Med hänsyn härtill borde, framhölls i promemorian, ändringen av 30 § andra stycket riksbankslagen utformas på så sätt att riksbanken visserligen befriades från ledningsansvaret för funktionen men samtidigt ålades att samverka med finansinspektionen inom denna.

Vidare uppmärksammades i riksbankspromemorian att riksbanken under krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden torde komma att ansvara för valutareglering och därmed att behöva samverka med kommerskollegium i fråga om betalningar i samband med utrikeshandeln. Riksbanken borde därför åläggas att vid beredskapsplanläggning för utrikeshandeln samverka med kommerskollegium såsom ansvarig ledningsmyndighet för denna funktion. Också detta samverkansansvar borde komma till uttryck i 30 § andra stycket riksbankslagen.

I promemorian upptogs förslag till ändring av 30 § andra stycket riksbankslagen i enlighet med det sagda. Dessutom framhölls att även postverket hade uppgifter inom funktionen "Bank och betalningsväsende", vilket borde komma till uttryck genom att postverket i led- ningsförordningen ålades samverkan med finansinspektionen inom denna funktion.

En omställning från freds- till krigssamhället måste vidtas snabbt för att få avsedd verkan. Detta innebär att riksdagens beslut inte kan avvaktas i varje särskild fråga. Därför måste regeringen och myndigheterna ha befogenhet att vidta de åtgärder som påkallas av omständigheterna. Enligt 13 kap. 6 § regeringsformen finns möjlighet för riksdagen att i lag bemyndiga regeringen att genom förordning meddela sådana föreskrifter som annars skall meddelas genom lag. Ett sådant bemyndigande får gälla enbart för den situationen att landet befinner sig i krig eller krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som landet har befunnit sig i. Riksdagen har, med stöd av denna bestämmelse, i ett antal fullmaktslagar bemyndigat regeringen att besluta om åtgärder där beslutet annars skulle tillkomma riksdagen i dess egenskap av lagstiftande församling. Dessa fullmaktslagar utgör grunden för vår administrativa beredskap.

På det finansiella området finns - förutom den lagstiftning som rör det enskilda försäkringsväsendet vid krig eller krisförhållanden och som för närvarande är föremål för översyn av krigsförsäkringsutredningen (dir. 1991:12) - följande fullmaktslagar, nämligen

lagen (1940:79) om utsträckning av tiden för upptagande av växelprotest m.m. vid krig eller krigsfara,

lagen (1940:300) angående anstånd med gäld m.m. (moratorielag),

lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden och

lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering.

Till lagen om betalningsväsendet under krigsförhållanden ansluter sig kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av lagen den 20 december 1957 (nr 684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden.

I lagstiftningen finns vid sidan av den nu nämnda fullmaktslagstiftningen en annan typ av fullmakt, nämligen när regeringen i en särskild paragraf i en lag avsedd att tillämpas i fredstid getts möjlighet att föreskriva undantag från lagen eller meddela regler som avviker från lagen, under förutsättning att riket är i krig eller krigsfara eller att det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som landet har befunnit sig i. I den finansiella sektorn finns exempel på en sådan fullmakt i 10 kap. 5 § lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet.

När det gäller fullmaktslagstiftningen på det finansiella området har vid åtskilliga tillfällen satts i fråga om inte lagen om betalningsväsendet under krigsförhållanden och den därtill anknutna kungörelsen borde ses över.

Lagen och kungörelsen behandlar i huvudsak Riksbankens sedel- och myntutgivning, dvs. penningmedelsförsörjningen, samt Riksbankens roll i det statliga betalningssystemet under krigsförhållanden. I kungörelsen ges detaljerade bestämmelser om hur penningmedelsförsörjningen och statens betalningssystem - som är baserat på Postgirot - skall fungera när regeringen meddelat förordnande enligt fullmaktslagen.

Riksrevisionsverket (RRV) föreslog redan år 1985 - efter samråd med bl.a. Riksbanken - i en rapport till regeringen genomgripande ändringar både sakligt och lagtekniskt i de angivna författningarna (RRV/P1985:1, dnr 1985:189). Sålunda föreslogs att ett antal detaljbestämmelser såsom onödiga skulle utmönstras ur lagstiftningen, att denna till skillnad från vad som nu gäller skulle utformas i nära anslutning till de regler som gäller i fredstid samt att det i lagstiftningen beskrivna direktutbetal- ningskortet och den till kortet knutna rutinen skulle slopas och ersättas av andra handlingar och rutiner när det gäller statliga och icke statliga kontoinnehavares medelsförsörjning i krislägen. I rapporten har vidare de nuvarande bestämmelserna om kommunernas och de enskilda företagens medelsförsörjning ansetts otillräckliga i fråga om klarhet och stringens när det gäller statsmakternas möjligheter att under krigsförhållanden styra och kontrollera ett mycket stort område av landets ekonomi. Riksbankens företrädare har enligt rapporten särskilt understrukit vikten av att man vid en översyn av lagstiftningen tillgodoser kraven på klargörande och betryggande föreskrifter i detta hänseende.

RRV har också i en rapport den 15 oktober 1992 till regeringen tagit upp frågan om behovet av förändringar av de gällande bestämmelserna om betalningar under krigsförhållanden (RRV dnr 20-92-0364). I rapporten som utförligt redovisats i årets budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 1) föreslår RRV att det statliga koncernkontosystemet CassaNova, som finns i Postgirot, i ett första steg byggs ut så att det också kan kommunicera med banksystemet. Förslaget innebär att CassaNova även fortsättningsvis utgör statens koncernkontosystem. Varje myndighet får ett samlingskonto i CassaNova som kan hantera betalningar via såväl Postgirot som Bankgirot. I ett längre perspektiv ser RRV möjligheten att ett eller flera koncernkontosystem hanteras inom statens betalningssystem.

I budgetpropositionen föreslår regeringen att en stegvis utveckling av statens betalningssystem i enlighet med RRV:s förslag genomförs.

Regeringen har den 18 februari 1993 gett RRV i uppdrag att vidta de förberedelser som erfordras med anledning av regeringens förslag i budgetpropositionen om utveckling av statens betalningssystem. I uppdraget ingår bl.a. att lämna förslag till ett regelverk för statliga betalningar som skall ersätta förordningen (1974:591) om skyldighet för statlig myndighet att anlita Riksbanken eller Postgirot. Målet bör vara att ett utbyggt CassaNova skall kunna kommunicera med banksystemet fr.o.m. den 1 juli 1993.

Uppdraget

Som jag tidigare framhållit har förhållandena i den finansiella sektorn förändrats radikalt under senare år. Inte minst gäller detta på lagstift- ningens område. Så gott som all lagstiftning som avser den finansiella verksamheten har setts över och reformerats under det senaste årtiondet. Däremot har inte den beredskapslagstiftning som gäller den finansiella sektorn varit föremål för motsvarande översyn. Det är därför dags att nu göra en översyn av lagstiftningen i fråga. Översynen bör innefatta de frågor som fullmäktige i Riksbanken tagit upp i sin skrivelse till regeringen liksom de frågor som RRV väckt i sin rapport från år 1985. Genomgripande förändringar torde bli nödvändiga i den lagstiftning som reglerar betalningsväsendet under krigsförhållanden med hänsyn till den förändring av statens betalningssystem som aviserats i årets budgetpropo- sition. Förslag till de ändringar i beredskapslagstiftningen som föranleds av dessa nya rutiner bör tas fram.

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av beredskapslagstiftningen på det finansiella området. Utredaren bör lämna åsido den lagstiftning som nyligen setts över eller är föremål för översyn i annat sammanhang. Uppdraget innefattar bl.a. att kartlägga hur beredskapsplaneringen ter sig i dagsläget och bedöma behovet av eventuell ytterligare fullmaktslagstiftning för att förbättra beredskapen på området.

Frågan om överföring av ansvaret för beredskapsplanläggningen för bank- och betalningsväsendet från Riksbanken till Finansinspektionen skall utredas med förtur. I detta sammanhang måste funktionsansvarets närmare innebörd och fördelningen av ansvaret mellan Finansinspektionen och Riksbanken fastställas. Denna del av utredningsuppdraget skall redovisas i ett delbetänkande före utgången av år 1993.

Utredaren bör kunna ta upp även andra frågor inom området än de som särskilt angetts här.

Eftersom viss del av den finansiella sektorns beredskapslagstiftning är föremål för översyn av krigsförsäkringsutredningen, bör utredaren samråda med den utredningen. Vidare bör samråd ske med utredningen (Fi 1992:14) om normgivning och tillsyn över nya betalningstjänster (dir. 1992:60 och 95).

Utredaren skall beakta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) samt regeringens direktiv angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredaren bör slutföra sitt uppdrag före utgången av år 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om bank- och försäkringsväsendet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen för det finansiella området under krigsförhållanden,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)