Dir. 1993:4
Chefen för Försvarsdepartementet, statsrådet Björck, anför.
Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att utreda påfrestningar och
risker i det fredstida samhället samt vissa frågor inom totalförsvarets
civila del.
Förmågan hos totalförsvarets civila del grund as på det fredstida
samhällets resurser och dess handlingsberedskap och omställningsförmåga
inför extraordinära situationer. Ett sta rkt och allsidigt näringsliv
tillsammans med effektiva, robusta och flexibla samhällsfunktioner i
övrigt har härvidlag en avgörande betydelse.
De beredskapsåtgärder som vidtas inför krig och krigshotande situationer
grundas på och kompletterar åtgärder som vidtas mot skilda risker i det
fredstida samhället. Beredskapsverksamheten bör, måhända i högre grad än
hittills, inrikt as mot att omfatta hela hotskalan fred--kris--krig och
i större utsträckning ingå i de ordinarie riskbedömningar som respektiva
verk samhetsutövare gör.
Den som har ansvar för en verksamhet i fred förutsätts ha motsvarande
ansvar i krig. Denna ansvarsprincip medför ett ansvar för att
beredskapsaspekterna beaktas vid planeringen och genomförandet av
verksamheten i fred.
Som jag närmare kommer att utveckla i det följande har utvecklingen
under de senaste decennierna generellt sett medfört att samhällets
sårbarhet för olika störningar har ökat. Samtidigt har riskerna i
samhället ändrat karaktär och i vissa avseenden ökat.
En analys av vilka påfrestningar och risker som hotar i det fredstida
samhället behöver genomföras.
Riksdagen beslutade våren 1992 om totalförsvarets inriktning för åren
1992/93--1996/97 (prop. 1991/92:102, bet. 1991/92:FöU12, rskr.
1991/92:337).
Försvarsutskottet framhöll i sitt betänkande att det kan finnas skäl att
i särskild ordning överväga hur samhällets beredskap mot olika fredstida
hot skall kunna stärkas. I det sammanhanget bör även, som ett led i
förberedelserna inför nästa totalförsvarsbeslut, över vägas vissa frågor
inom totalförsvarets civila del.
Vad utskottet anfört gav riksdagen som sin mening regeringen till känna.
I likhet med riksdagen anser jag att en parlamentarisk kommitté bör
tillkallas för att överväga dessa frågor.
--------------------
Regeringen bemyndigade den 20 juni 1991 chefen för Försvarsdepartementet
att tillkalla en särskild utredare f ör att göra en översyn av dels
ledningsorganisationen på central och regional nivå inom totalförsvaret,
dels myndighetsstrukturen in om Försvarsdepartementets
verksamhetsområde. Enligt direktiven (dir. 1991:44) skall utredningen
när det gäller totalförsvarets civil a del bl.a. lämna förslag
beträffande ledningsorganisationen och myndighetsstrukturen.
De senaste decenniernas utveckling har inneburit en väsentlig ökning av
samhällets specialisering oc h komplexitet. Samtidigt ställs högre krav
på produktivitet och kostnadseffektivitet vilket påverkar verksamhetens
inriktning i ensk ilda fall. På ett helt annat sätt än tidigare är
samhällets olika verksamheter integrerade i och beroende av varandra.
Sammantaget h ar detta fört med sig en ökad sårbarhet. Störningar i en
samhällsfunktion kan få konsekvenser på många områden. Exempel härpå är
elförsörjningen och telekommunikationerna. Också datorberoendet leder
till ökad sårbarhet. Ett annat drag i samhällsutv ecklingen är att den
storskalighet som eftersträvas i produktion och distribution ökar
riskerna för att enstaka olyckor, t.ex. vid t illverkning, lagring och
transport av farliga ämnen, kan få allvarliga konsekvenser för människor
och miljö.
Driften av kärnkraftverk är förknippad med särskilda säkerhetsproblem.
Liknande säkerhetsproblem kan vara förknippade med driften av stora
kemiska fabriker och andra anläggningar där farliga ämnen hanteras.
Eftersom svåra olyckor kan få gränsöverskridande effekter berör dessa
problem inte bara de länder där anläggningarna är belägna.
Mindre beroende av samhällsutvecklingen är följderna av naturkatastrofer
av olika slag. Den nämnda ökade komplexiteten i samhället h ar
emellertid medfört att konsekvenserna även av sådana händelser i vissa
fall kan bli större och svårare att förutse än tidigare.
En starkt förvärrad ekonomisk situation eller en större kärnkraftolycka
i de f.d. öststaterna kan komma att medföra en sådan tillströmning av
flyktingar att påfrestningarna i olika avseenden på samhället kan bli
dramatiska.
Det bör också framhållas att även om samhällsutvecklingen medför att
riskerna för allvarliga olyckor och samhällsstörningar förändras,
innebär den också att nya möjligheter och resurser kan skapas för att
minska konsekvenserna av olyckorna och störningarna inom samhällets
olika delar.
Riskerna är inte beroende av nationella, sektoriella och administrativa
gränser. Detta förhållande medför, tillsammans med samhället sökade
komplexitet, krav på en ökad sa mverkan mellan statliga myndigheter,
kommuner och näringsliv. Som grund för att en samverkan äger rum och för
att erforderliga åtgär der vidtas bör ligga olika slag av riskanalyser.
En ledstjärna bör vara ökade krav på att i de fall någon förorsakar
risker skall de nne också ansvara för att åtgärder mot dem vidtas. Detta
ligger i linje med den på miljöskyddsområdet vedertagna s.k. Polluter
Pays Principle.
På alla de här nämnda områdena finns en beredskap som innefattar
organisatoriska, personella, ekonomis ka, administrativa och legala
åtgärder. På vissa områden vidtas också, inom ramen för planeringen inom
totalförsvarets civila del mo t säkerhetspolitiska kriser och krig,
beredskapsåtgärder som är av betydelse även vid fredstida störningar.
Förutom de faktorer jag ovan nämnt kan det svenska samhället utsättas
för även andra svåra påfrestningar. Vårt öppna samhälle kan i vissa
situationer vara sårbart, både i akuta lägen och som ett resultat av
allmän normupplösning. Exempel på detta är kriminalitet, drogm issbruk,
regelbrott, etniskt/religiösa polariseringstendenser och rasism. Sådana
problem är allvarliga och måste fortlöpande beaktas. Jag anser
emellertid att de primärt bör hanteras i annat sammanhang.
Kommittén bör inledningsvis analysera påfrestningar och risker i det
fredstida samhället samt överväga om beredskapsåtgärderna är
tillräckliga. Analysen skall avse risker och påfrestningar som härrör
från såväl svenska som utländska förhållanden. Olika scenarion bör
beskrivas och utnyttjas för att belysa konsekvenserna för samhället. Mot
bakgrund av att någon systematisk tvärsektoriell analys och bedömning
hittills inte gjorts bör kom mittén därefter pröva om
beredskapsåtgärderna på olika områden är tillräckligt samordnade och om
erfarenheter från ett område bedöms kunna utnyttjas i större
utsträckning på andra områden.
Bland frågor som härutöver bör studeras är risker bl.a. inom den kemiska
industrin samt frågor om sådan samordning av förebyggande å tgärder från
samhällets sida när det gäller bl.a. fysisk planering och yttre miljö.
En ökad och mera systematiserad användning av riskanalyser bör övervägas
i detta sammanhang. Detta bör ä ven innefatta transporter av farligt
gods, där bl.a. valet mellan olika transportslag och olika
transportvägar är en väsentlig fråga.
Kommittén bör beakta behovet av och föreslå åtgärder för anpassning till
resultaten av det internationella samarbetet, t.ex. ECE-kon ventionen om
gränsöverskridande konsekvenser av industriolyckor, OECD:s Guiding
Principles for Chemical Acciden t Prevention, Preparedness and Response
samt OECD:s Polluter Pays Principle.
En svensk beredskap för räddningsinsatser i andra länder har etablerats
av Statens räddningsverk i enlighet med vad regeringen beret t Riksdagen
tillfälle att ta del av (prop. 1989/90:100 bil.6 s.55). Kommittén skall
pröva förutsättningarna för att inom ramen för denna beredskap öka
utnyttjandet av resurser för detta ändamål inom den civila delen av
totalförsvaret. Härvid skall kommittén bea kta de förslag som den s.k.
Pliktutr edningen (Fö 1991:02) kan komma att lämna i frågan.
När det gäller den grundläggande ansvarsfördelningen mellan Statens
Räddningsverk och Överstyrelsen för civil beredskap skall kommittén utgå
från följande.
Ansvaret för ledning och samordning av beredskapsförberedelser inom
totalförsvarets civila del för säkerhetspolitiska kriser och kri g
åvilar Överstyrelsen för civil beredskap.
Ansvaret för att samordna samhällets verksamhet inom befolkningsskydd
och räddningstjänst och för att bevaka riskutveck lingen inom
verksamhetsområdet samt verka för att åtgärder vidtas för befolkningens
skydd och för att förebygga olyckor åvilar Statens räddningsverk.
Frågor rörande ledningsorganisationen inom totalförsvarets civila del
prövas för närvarande av Utredningen (Fö 1991:04) om lednings-och
myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO).
Utgångspunkten för kommitténs överväganden och förslag skall vara att
samhällets totala kostnader för åtgärder som syftar till att m öta
påfrestningar och risker i det freds tida samhället skall vara
oförändrade eller, t.ex. genom bättre samordning, kunna sänkas.
Som ett led i förberedelserna inför nästa fleråriga totalförsvarsbeslut
bör övervägas vilka drag i samhällsutvecklingen på 5--10 års sikt som
har särskilt stor betydelse för möjligheterna för totalförsvarets civila
del att lösa sina uppgifter.
Grundläggande är härvid utvecklingen i samhället när det gäller
specialisering samt förmågan att motstå påfrestningar ge nom inneboende
robusthet, flexibilitet och omställningsförmåga.
En översiktlig bedömning bör göras om utvecklingen kan medföra
väsentliga problem på områden som har central betydelse för förmågan hos
totalförsvarets civila del under säkerhetspolitiska kriser och i krig.
En utgångspunkt för kommitténs överväganden skall vara den
säkerhetspolitiskt grundade inriktning i stort som fastställdes för
total försvarets civila del i 1992 års försvarsbeslut.
En bolagisering av statliga affärsverk har inletts. Vissa av de berörda
verken har stor betydelse för beredskapen. Inom regeringskansliet
övervägs för närvarande hur i varje särskilt fall erforderlig hänsyn
skall kunna tas till beredskapsaspekterna. Kommittén bör följa detta
arbete.
En överföring av ytterligare uppgifter inom civilförsvaret från staten
till kommunerna förbereds. Reformen syftar ytterst till ett samlat
ansvar hos kommunerna för befolkningsskyddet och räddningstjänsten på
lokal nivå och till en integrering av beredskapsåtgärder na inom funk
tionen med den förebyggande och skadeavhjälpande verksamheten i fred.
5. Sammanhanget mellan åtgärder för att möta påfrestningar och risker i
det fredstida samhället och beredskapsåtgärder mot säkerhetspolitiska
kriser och krig
Totalförsvarets civila del har till uppgift att planera och vidta
beredskapsåtgärder för säkerhetspolitiska kriser och krig. Dessa
åtgärder dimensioneras och utformas utifrån de särskilda krav som dessa
situationer ställer. Det måste emellertid betonas att det är det
fredstida samhället som utgör den helt avgörande grunden för
beredskapen. Åtgärder som vidtas mot påfrestningar och risker i det
fredstida sa mhället är ett viktigt komplement.
Beredskapshänsyn i planeringen av den fredstida verksamheten och
samhällsutvecklingen är ett område som fått ökad uppmärksamhet i be
redskapsplaneringen. Kommittén bör överväga och föreslå metoder för att
förbättra förutsättningarna för sådant hänsynstagande.
De åtgärder som vidtas för att möta påfrestningar och risker i det
fredstida sam hället vidtas i många fall på områden där åtgärder också
vidtas inom ramen för beredskapen mot säkerhetspolitiska kriser och
krig. Kommittén bör pröva möjligheterna att inom de olika områdena i
ökad utsträckning vidta sådana åtgärder i ett sammanhang.
Inom ramen för förberedelserna inför nästa fleråriga totalförsvarsbeslut
måste överväganden göras rörande ambitionen/målen för total försvarets
civila del. Viktiga utgångspunkter är bl.a. bedömningar rö rande den
säkerhetspolitiska utvecklingen samt den närmare arten och omfattningen
av försvarsmaktens behov av stöd från totalförsvar ets civila del. Jag
återkommer senare till regeringen med förslag till hur ett underlag i
dessa hänseenden skall tas fram.
Kommittén bör senast den 30 september 1993 redovisa en delrapport med
dels en preliminär analys av påfrestningar, risker och
beredskapsåtgärder i det fredstida samhället, dels överväganden och
förslag om den samordning av åtgärder so m erfordras. Kommittén bör som
preliminär utgångspunkt ha att slutredovisning skall göras senast vid
utgången av år 1994.
Kommittén skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga
kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförsla gens
inriktning (dir. 1984:5) och om beaktande av EG-aspekter i
utredningsverksamheten (dir. 1988:43).
Kommittén skall samråda med berörda myndigheter, Utredningen (Fö
1991:04) om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (L EMO)
och Utredningen (M1992:03) för att se över vissa frågor i plan- och
bygglagen, m.m.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för Försvarsdepartementet
att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)
-- med högst elva ledamöter, med uppdrag att utreda fredstida
påfrestningar och risker samt vissa frågor inom totalförsvarets civila
del,
att utse en av ledamöterna att vara ordförande,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
kommittén.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall
belasta fjärde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hans hemställan.
(Försvarsdepartementet)