Dir. 1993:34
Chefen för Miljö- och naturresursdepartementet, statsrådet Johansson
anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att lämna
förslag om hur Sverige kan samarbeta med andra nationer för att uppfylla
åtaganden enligt klimatkonventionen och vissa andra internationella
miljökonventioner.
Det internationella miljösamarbetet har ökat påtagligt under den senaste
20-årsperioden. För svensk del är det internationella miljö samarbetet
av särskilt stor vikt, eftersom Sveriges miljöproblem i betydande
utsträckning förorsakas av aktiviteter utanför våra grä nser. Sverige
måste också tillsammans med andra länder söka bemästra de globala
miljöproblemen t.ex. den pågående uttunningen av det stratosfäriska
ozonskiktet och risken för klimatförändringar.
I samband med FN:s konferens om miljö- och utveckling (UNCED) i Rio de
Janeiro i juni 1992 undertecknades en ramkonvention i klimatf rågan.
Konventionen innebär att de industrialiserade länderna som ett första
steg åtar sig att till år 2000 försöka stabilisera utsläppen av
koldioxid och andra växthusgaser.
Klimatfrågan intar en särställning bland miljöfrågorna och griper över
alla delar av det moderna samhället i allt från jordbruksprod uktion
till högteknologisk industri. Klimatförändringar orsakade av människan
riskerar att allvarligt förändra livsbetingelserna i många delar av
världen genom t.ex. utbredd torka och översvämningar. Hundratals
miljoner människor kan behöva flytta från drabbade områden. De
ekonomiska och sociala konsekvenserna av de befarade klimat-
förändringarna är således avsevärda.
För att förebygga riskerna för klimatförändringar behöver de årliga
globala koldioxidutsläppen minska med 50--80% inom en 50-årsperiod. I
stort sett alla bedömningar visar att de nödvändiga åtgärderna för att
förebygga klimatförändringar kommer att få ekonomiska konsekvenser,
t.ex. i form av ändrade förutsättningar för internationell handel och
prisbildning på energiområdet liksom minskad ekonomisk tillväxt.
Enligt klimatkonventionen skall åtgärderna mot klimatförändringar kunna
vidtas gemensamt av flera av konventionens parter. I Artikel 4 i
konventionen finns bestämmelsen om ett gemensamt genomförande (joint
implementation) i anslutning till i-ländernas specifika åt aganden. I
samma artikel föreskrivs att den första partskonferensen skall utarbeta
kriterier för ett gemensamt genomförande av konventionens åtaganden.
Bestämmelserna om gemensamt genomförande har tagits in i
klimatkonventionen främst för att tillmötesgå kraven på
kostnadseffektivite t i åtgärdsarbetet. Detta innebär också att
konventionens parter inte ser någon motsättning mellan nationella
ansträngningar och t.e x. regionalt samordnade insatser för att minska
globala miljöproblem.
En stor del av de internationella miljökonventioner som avser
utsläppsbegränsningar har hittills byggt på principen att alla länder
skall förplikta sig att vidta en viss procentuell utsläp psminskning i
förhållande till ett angivet basår. En nackdel med nationella åtaganden
av detta slag är att länderna drabbas av olika stora kostnader bl.a.
beroende på vilka åtgärder som tidigare vidtagits. Vissa länder kan få
vidkännas stora kostnader för att åsta dkomma mycket begränsade
utsläppsminskningar, medan andra skulle kunna vidta åtgärder till
betydligt lägre kostnader och med samma miljöeffekt. En viss
resursinsats skulle kunna finansiera mer omfattande åtgärder om
insatserna kan göras i länder dä r kostnaderna är lägst.
Växthuseffektens globala karaktär gör att denna aspekt är särskilt
relevant när åtgärder planeras för att mi nska t.ex. koldioxidutsläppen.
Samma satsade belopp ger således större miljömässig nytta om det används
i länder där kostnaderna är låga.
I Rio-konferensens Agenda 21 konstateras också att marknadsekonomiska
metoder och kostnadseffektiva lösning ar i många fall ökar förmågan att
ta itu med miljö- och utvecklingsproblemen.
Enligt de prognoser som Statens naturvårdsverk redovisar i rapporten
Åtgärder mot klimatförändringar kommer koldioxidutsläppen i Sve rige att
öka med ca 10% till år 2000 jämfört med 1990 års faktiska utsläpp.
Därutöver räknar Naturvårdsverket med kraftigt ökade ko ldioxidutsläpp
från fossilbränsleeldning när kärnkraften börjar avvecklas.
Naturvårdsverket konstaterar att en begränsning av koldioxidutsläppen i
kombination med en kärnkraftsavveckling förutsätter en kraftig ökning av
koldioxidskatten som leder till ökade priser på el och fjärrvärme.
Sveriges förutsättningar för att stabilisera och minska
koldioxidutsläppen skiljer sig i flera avseenden från andra länders. I
Sveri ge kommer den helt övervägande delen av koldioxidutsläppen från
bränsle- och drivmedelsförbrukning, medan en mycket liten del av
utsläppen kommer från elproduktion. I länder som har en stor
fossilbaserad elproduktion kan betydande utsläppsbegränsningar
åstadkommas genom bränslebyten, t.ex. från kol till naturgas, vilket
innebär en halvering av koldioxidutläppen per producerad kWh. Sedan 1973
har Sverige minskat koldioxidutsläppen med nära 40% till följd av
minskad oljeanvändning och en effektivisering av energisy stemet. För
att stabilisera och minska utsläppen av koldioxid i Sverige och i andra
länder med liknande förhållanden i elproduktione n krävs åtgärder inom
transportområdet, inom industrin och i uppvärmningssektorn.
Denna skillnad blir ännu större vid en kärnkraftsavveckling som innebär
att hälften av den nuvarande elproduktionen måste ersättas med ny
energitillförsel eller me d energihushållningsåtgärder.
Enligt energiöverenskommelsen från 1991 måste omställningen av
energisystemet, vid sidan av säkerhetskraven, ske med hänsyn till
behovet av elektrisk kraft för upprätthållande av sysselsättning och
välfärd. När kärnkraftsavvecklingen kan inledas och i vilken takt den
kan ske avgörs av resultaten av hushållning med el, tillförseln av el
från miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla
internationellt konkurrenskraftiga elpriser.
Energiomvandling ger -- vid sidan av klimateffekterna -- också upphov
till flera andra miljöproblem, t.ex. försurning av mark och va tten till
följd av svavel- och kvävedioxidutsläpp. Ca 80--90% av svavelnedfallet
i Sverige förorsakas av utsläpp utanför Sveriges g ränser. En stor del
kommer från utsläpp i Central- och Östeuropa. Förhandlingar pågår för
närvarande om ett nytt svavelprotokoll ino m konven tionen för långväga
gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP). En förutsättning för att få
till stånd en överenskommelse som påtag ligt bidrar till att minska
svavelnedfallet över Sverige är att finansieringsbehoven i de central-
och östeuropeiska länderna kan ti llgodoses. Ett arbete med att
kartlägga möjliga lösningar av finansieringsfrågan pågår parallellt med
förhandlingarna om ett nytt svavelprotokoll.
De åtgärder som kan komma i fråga för att minska såväl koldioxid- som
svavelutsläpp från energisektorn i Central- och Östeuropa är insatser i
energisystemen, t.ex. energieffektivisering i vid mening och
bränslebyten. Genom insatser i energisystemet kan också utsläpp av
kväveoxider och kolväten nedbringas.
För svensk del finns det således flera skäl att överväga ett utökat
miljösamarbete med andra länder, bl.a. för att
* öka kostnadseffektiviteten i arbetet med att uppfylla åtaganden enligt
internationella miljökonventioner,
* underlätta omställningen av det svenska energisystemet i enlighet me d
energiöverenskommelsen,
* understödja utsläppsminskningar i länder som bidrar till
föroreningssituationen i Sverige och
* ge bistånd på ett sätt som påskyndar den ekonomiska tillväxten, den
marknadsekonomiska utvecklingen och marknadsprissättning av
energiråvaror i Östeuropa.
Mot bakgrund av vad jag nu anfört bör en särskild utredare tillkallas
för att lämna förslag om hur Sverige kan samarbeta med andra n ationer
för att uppfylla åtaganden enligt internationella miljökonventioner
främst klimatkonventionen, men även enligt nya instrument inom t.ex.
LRTAP, vad gäller svavel, eller andra internationella överenskomm elser
angående gränsöverskridande föroreningar med särskild stor betydelse för
den svenska miljön.
Utredaren bör, med utgångspunkt i energiöverenskommelsen, kartlägga och
jämföra kostnader för att minska utsläpp av koldioxid och andra
gränsöverskridande föroreningar såsom svavel- och kvävedioxider från
främst energisektorerna i Sverige och i andra europeiska länder.
Utredare n bör översiktligt redovisa nationella miljöprogram, pågående
och planerade insatser samt vilka kostnadseffektiva åtgärder som kan
genomföras i andra länder för att uppnå åtaganden i klimatkonventionen.
Utredaren bör belysa hur avtal mellan länder kan formuleras, hur
kostnaderna kan fördelas mellan dem samt hur t.ex. utsläppsminskningar
skall räknas respektive land till godo. Utredaren bör bedöma
lämpligheten att genomför åtgärder i andra länder bl.a. från
suveränitetssynpunkt.
Vidare bör utredaren pres entera alternativa möjligheter att finansiera
åtgärder i andra länder. Utredaren bör belysa möjligheten att åtgärder i
anslutning ti ll prövning enligt miljöskyddslagen kan växlas mot
investeringar i utsläppsreducerande åtgärder i andra länder. Utredaren
bör även a nalysera och bedöma möjligheterna för Sverige att
tillgodoräkna sig utsläppsminskningar i anknytning till
biståndssamarbetet med u-l änderna.
Utredaren bör följa det fortsatta förhandlingsarbetet i klimatfrågan,
särskilt när det gäller arbetet me d att utforma kriterier för ett
gemensamt genomförande, samt de insatser som görs inom Världsbanken,
OECD, Internationella energiorg anet IEA, m.fl. organ för att utforma
tekniska och redovisningsmässiga regler för ett gemensamt genomförande.
Utredaren bör vidare särskilt uppmärksamma den utveckling som sker inom
den Europeiska gemenskapen samt vilken betydelse EES-avtalet och ett
medlemsskap i EG får i dessa frågor.
Utredaren bör senast den 1 april 1994 redovisa resulta tet av sitt
arbete.
För utredaren bör gälla regeringens direktiv till samtliga kommittéer
och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5)
samt angående EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).
Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för Miljö- och naturresursdepartementet
att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda möjligheterna
och formerna för ett gemensamt genomförande av klimatkonvent i onen och
vissa andra internationella miljökonventioner,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för
utredningen skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredninga r
m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hans hemställan.
(Miljö- och naturresursdepartementet)